FOMEVIDAS - Programa de Fortalecimiento al Desarrollo Rural y a
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FOMEVIDAS - Programa de Fortalecimiento al Desarrollo Rural y a la Reducción de la Pobreza en Boaco y Chontales, Nicaragua Documento Marco de Programa VOLUMEN I Febrero 2004 FOMEVIDAS – Documento Marco del Programa Hoja de Datos Básicos Nombre del Proyecto: FOMEVIDAS - Programa de Fortalecimiento al Desarrollo Rural y a la Reducción de la Pobreza en Boaco y Chontales Numero del Proyecto: Sector: Desarrollo rural Sub-Sectores: Reducción de la pobreza, Recursos naturales, Desarrollo comunitario Cobertura geográfica y Sitio(s) del Proyecto: Nicaragua, Departamentos de Boaco y Chontales Duración: Años 2004 – 2007 (4 años) Financiamiento del Proyecto: Total 8 580 000 Euros 150 150 000 Córdobas Gobierno de Nicaragua: 780 000 Euros 13 650 000 Córdobas Gobierno de Finlandia: 7 800 000 Euros 136 500 000 Córdobas Autoridades competentes: Ministerio de Relaciones Exteriores de la República de Nicaragua Ministerio de Relaciones Exteriores de la República de Finlandia Marco institucional: Instituto de Desarrollo Rural, Agencia de Desarrollo Rural de Boaco, Agencia de Desarrollo Rural de Chontales, Consejo de Coordinación del Programa, Comité de Dirección del Programa, Comité de Coordinación Territorial Objetivo global: Contribuir al desarrollo rural y a la reducción de la pobreza rural en los departamentos de Boaco y Chontales a través de fomento, apoyo y fortalecimiento de organizaciones e instituciones locales, departamentales y nacionales; mejorando así el acceso a activos, reduciendo la vulnerabilidad y apoyando estrategias de medios de vida de pobres, tanto mujeres como hombres. Objetivos específicos: Objetivo específico 1: Aumento de la productividad, generación de empleos e incremento de ingresos familiares de manera sostenible. Objetivo específico 2: Desarrollo y fortalecimiento del potencial humano. Objetivo específico 3: Apoyo a la capacidad institucional en el proceso de la reducción de la pobreza rural. Componentes del Proyecto: Los principales componentes del Programa son 1) Productividad, empleo e ingresos; 2) Potencial humano, y 3) Institucionalidad. 2 FOMEVIDAS – Documento Marco del Programa Tabla de Contenidos HOJA DE DATOS BÁSICOS ..............................................................................................................................2 TABLA DE CONTENIDOS .................................................................................................................................3 MAPA ..............................................................................................................................................................5 ABREVIACIONES Y SIGLAS .............................................................................................................................6 Pesos, medidas y divisas ............................................................................................................................8 RESUMEN EJECUTIVO................................................................................................................................9 1. INTRODUCCIÓN..................................................................................................................................14 1.1. 1.2. 1.3. 2. SITUACIÓN ACTUAL .........................................................................................................................19 2.1. 2.2. 2.3. 2.4. 2.5. 2.6. 3. ANTECEDENTES ................................................................................................................................14 ASPECTOS METODOLÓGICOS Y CONCEPTUALES ...............................................................................15 METODOLOGÍA APLICADA EN LA FORMULACIÓN DEL PROGRAMA ..................................................17 SITUACIÓN GENERAL ........................................................................................................................19 PERFIL DE LA POBREZA.....................................................................................................................20 SECTOR AGROPECUARIO...................................................................................................................20 POLÍTICAS NACIONALES, LOCALES Y SECTORIALES .........................................................................22 LEGISLACIÓN CLAVE RELATIVA AL DESARROLLO RURAL................................................................23 ESTUDIOS Y HALLAZGOS PREVIOS ....................................................................................................23 ANÁLISIS DE LA SITUACIÓN EN QUE SE BASA EL PROGRAMA .........................................25 3.1. ANÁLISIS DE PARTES INTERESADAS .................................................................................................25 3.2. PROBLEMAS A QUE SE DIRIGE EL PROGRAMA ..................................................................................25 3.2.1. Estrategias existentes en materia de medios de vida y los problemas relacionados ...............25 3.2.2. Contexto de vulnerabilidad ......................................................................................................26 3.2.3. Capitales y recursos .................................................................................................................26 3.2.4. Procesos y estructuras de influencia y transformación ...........................................................28 4. DEFINICIÓN DEL PROGRAMA .......................................................................................................30 4.1. 4.2. 4.3. 4.4. 4.5. BENEFICIARIOS Y UBICACIÓN GEOGRÁFICA DEL PROGRAMA ..........................................................30 OBJETIVO GLOBAL E INDICADORES RESPECTIVOS............................................................................30 OBJETIVOS ESPECÍFICOS E INDICADORES RESPECTIVOS ...................................................................31 RESULTADOS ESPERADOS .................................................................................................................32 ACTIVIDADES ...................................................................................................................................33 5. HIPÓTESIS Y RIESGOS......................................................................................................................36 6. COMPATIBILIDAD Y SOSTENIBILIDAD ......................................................................................37 6.1. COMPATIBILIDAD CON LAS METAS ESTRATÉGICAS DE LA COOPERACIÓN FINLANDESA PARA EL DESARROLLO ................................................................................................................................................37 6.2. SOSTENIBILIDAD INSTITUCIONAL Y ENTORNO DE POLÍTICAS...........................................................37 6.2.1. Marco institucional ..................................................................................................................37 6.2.2. Enfoque sectorial......................................................................................................................39 6.2.3. Organizaciones rurales ............................................................................................................39 6.2.4. Entidades administradoras.......................................................................................................40 6.2.5. IDR y Agencias de Desarrollo Rural........................................................................................40 6.3. FACTIBILIDAD ECONÓMICA Y FINANCIERA ......................................................................................41 6.4. ASPECTOS SOCIO-CULTURALES ........................................................................................................41 6.5. GÉNERO ............................................................................................................................................42 6.6. MEDIO AMBIENTE .............................................................................................................................43 6.7. TECNOLOGÍA APROPIADA .................................................................................................................43 3 FOMEVIDAS – Documento Marco del Programa 7. ESTRATEGIA DEL PROGRAMA......................................................................................................45 7.1. ENFOQUE GENERAL ..........................................................................................................................45 7.2. ENFOQUE DE MEDIOS DE VIDA SOSTENIBLES ...................................................................................46 7.2.1. Características del enfoque......................................................................................................46 7.2.2. Estrategias en materia de medios de vida................................................................................46 7.2.3. Contexto de vulnerabilidad ......................................................................................................47 7.2.4. Capitales y recursos .................................................................................................................47 7.2.5. Procesos y estructuras de influencia y transformación ...........................................................49 7.2.6. Metas y prioridades de la gente ...............................................................................................49 7.2.7. Interrelaciones entre los componentes del marco de EMVS ....................................................49 7.3. ESTRATEGIA OPERATIVA ..................................................................................................................51 7.4. CONSIDERACIONES POR CIERTAS ACTIVIDADES ...............................................................................52 8. IMPLEMENTACIÓN DEL PROGRAMA .........................................................................................54 8.1. ORGANIZACIÓN DEL PROGRAMA .....................................................................................................54 8.2. COORDINACIÓN Y COLABORACIÓN CON PARTES INTERESADAS.......................................................56 8.3. CALENDARIO DE ACTIVIDADES TENTATIVO .....................................................................................57 8.4. RECURSOS REQUERIDOS, PRESUPUESTO Y GESTIÓN FINANCIERA ....................................................58 8.4.1. Recursos ...................................................................................................................................58 8.4.2. Presupuesto ..............................................................................................................................58 8.4.3. Gestión financiera ....................................................................................................................60 9. PLANIFICACIÓN, SEGUIMIENTO, INFORMACIÓN Y EVALUACIÓN ..................................62 9.1. PLANIFICACIÓN ................................................................................................................................62 9.1.1. Planificación estratégica..........................................................................................................62 9.1.2. Planificación operativa ............................................................................................................62 9.2. SEGUIMIENTO ...................................................................................................................................64 9.3. INFORMACIÓN...................................................................................................................................65 9.3.1. Informes trimestrales................................................................................................................65 9.3.2. Informes anuales ......................................................................................................................65 9.3.3. Informes financieros.................................................................................................................65 9.3.4. Sistematización de información................................................................................................65 9.4. EVALUACIÓN ....................................................................................................................................66 Listado de anexos I II III IV V VI VII VIII IX X XI XII XIII XIV XV XVI Términos de Referencia de la misión preparatoria Programa de trabajo Personas entrevistadas Listado de la documentación disponible Matriz del marco lógico Perfiles laborales de la asistencia técnica de largo plazo Patrón del mini-taller con agencias de cooperación internacional Principales agencias de la cooperación internacional activas en el desarrollo rural en Nicaragua Resultados de los seis talleres en comunidades de base Participantes y sus perfiles de los organismos que participaron en el taller territorial Resultados de los trabajos en grupos del taller territorial Análisis de partes interesadas Análisis de problemas Análisis de objetivos Análisis de estrategias Organigrama del IDR & ADR 4 FOMEVIDAS – Documento Marco del Programa Mapa 5 FOMEVIDAS – Documento Marco del Programa Abreviaciones y Siglas ADM Asociación Departamental de Municipios ADR Agencia de Desarrollo Rural (IDR) AID Agencia de los EEUU para el Desarrollo Internacional ALMA Alcaldía de Managua ASDI Agencia Sueca para el Desarrollo Internacional AT Asistencia Técnica BCN Banco Central de Nicaragua BID Banco Interamericano de Desarrollo BM Banco Mundial CAFTA Acuerdo de Libre Comercio entre Centroamérica y los EEUU CATIE Centro Agronómico Tropical de Investigación y Enseñanza CBA Corredor Biológico del Atlántico CE Comisión Europea CCP Consejo de Coordinación del Programa CCT Comité de Coordinación Territorial CDP Comité de Dirección del Programa CDT Comité de Desarrollo Territorial CGR Contraloría General de la República CIPRES Centro p/ la Investigación, Promoción y Desarrollo Rural y Social COSUDE Cooperación Suiza para el Desarrollo CSE Consejo Supremo Electoral CSJ Corte Suprema de Justicia DERP Documento de Estrategia de Reducción de la Pobreza DFID Departamento para el Desarrollo Internacional (Reino Unido) DMP Documento Marco de Programa EA Entidad Administradora EMVS Enfoque de Medios de Vida Sostenibles END Estrategia Nacional de Desarrollo ERCERP Estrategia Reforzada de Crecimiento Económico y Reducción de la Pobreza ERP Estrategia de Reducción de la Pobreza ES Enfoque Sectorial FADES Proyecto de Fortalecimiento de la Autosuficiencia del Desarrollo Social 6 FOMEVIDAS – Documento Marco del Programa FAITAN Fondo de Apoyo a la Investigación Tecnológica, Agropecuaria y Forestal de Nicaragua FAO Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación FAT Fondo de Asistencia Técnica FIDA Fondo Internacional para el Desarrollo Agrícola FISE Fondo de Inversión Social de Emergencia FNUAP Fondo de Población de las Naciones Unidas FONADEFO Fondo Nacional de Desarrollo Forestal FMI Fondo Monetario Internacional FUNICA Fundación para el Desarrollo Tecnológico Agropecuario y Forestal de Nicaragua GEF Mecanismo Ambiental Global de la ONU GdF Gobierno de Finlandia GdN Gobierno de Nicaragua GTTA Generación y Transferencia de Tecnología Agrícola HIPC Países pobres altamente endeudados IDA Asociación para el Desarrollo Internacional IDR Instituto de Desarrollo Rural IICA Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura INAFOR Instituto Nacional Forestal INATEC Instituto Nacional Tecnológico INEC Instituto Nacional de Estadísticas y Censos INETER Instituto Nicaragüense de Estudios Territoriales INIFOM Instituto Nicaragüense de Fomento Municipal INPYME Instituto Nicaragüense de la Pequeña y Mediana Empresa INTA Instituto Nicaragüense de Tecnología Agropecuaria MAGFOR Ministerio Agropecuario y Forestal MARENA Ministerio del Medio Ambiente y Recursos Naturales MECD Ministerio de Educación, Cultura y Deportes MHCP Ministerio de Hacienda y Crédito Público MIFAMILIA Ministerio de la Familia MIFIC Ministerio de Fomento Industria y Comercio MINREX Ministerio de Relaciones Exteriores MINSA Ministerio de Salud MTI Ministerio de Transporte e Infraestructura NDF Fondo Nórdico para el Desarrollo 7 FOMEVIDAS – Documento Marco del Programa NICAMUEBLES Proyecto de Apoyo a la Pequeña y Mediana Industria de Muebles ODI Instituto para el Desarrollo en Ultramar ONG Organismo no Gubernamental PDF Programa de Desarrollo Forestal PIB Producto Interno Bruto PMA Programa Mundial de Alimentos (ONU) PND Plan Nacional de Desarrollo PNDR Programa Nacional de Desarrollo Rural PNTFA Programa Nacional de Capacitación Técnica Agrícola y Tecnológica POSAF Programa Social Ambiental y de Desarrollo Forestal PROCAFOR Programa Forestal de América Central PRODEGA Proyecto de Desarrollo de Ganado PRODEP Proyecto para la Clasificación de Propiedades PRODETEC Proyecto de Desarrollo de Tecnológico PROFOR Proyecto de Promoción de Inversiones en Silvicultura Sostenible PROFORESTAL Programa de Desarrollo Forestal PRPR Programa para la Reactivación de la Productividad Rural PTA Proyecto de Tecnología Agrícola RAAN Región Autónoma Atlántico Norte RAAS Región Autónoma Atlántico Sur SECEP Secretaría de Coordinación y Estrategia de la Presidencia SIGFA Sistema Integrado de Gestión Financiera y Auditoria SIPMA Sistema de Información p/ Precios del Mercado Agrícola SNIP Sistema Nacional de Inversión Pública UCA Universidad Centroamericana UE Unión Europea UNAG Unión Nacional de Agricultores y Ganaderos Pesos, medidas y divisas 1 manzana = 0.7 ha 1 quintal = 45 kg. 1 Euro = USD 1.15 1 Euro = C$ 17.5 1 USD = C$ 15 8 FOMEVIDAS – Documento Marco del Programa Resumen Ejecutivo 1.Antecedentes de FOMEVIDAS: En las pláticas bilaterales sostenidas entre Finlandia y Nicaragua en noviembre de 2002 se definió al desarrollo rural como uno de los tres sectores prioritarios en los cuales el Gobierno de Finlandia (GdF) concentraría su apoyo futuro para Nicaragua. Dado que varios proyectos de desarrollo rural financiados por el GdF finalizan en 2003, los dos gobiernos decidieron emprender una nueva intervención en el sector rural. Así se realizó una Misión de Identificación de Intervenciones en el Sector Rural en mayo-junio del 2003 y ésta determinó el punto de partida de la Misión de Formulación del Programa de Fortalecimiento al Desarrollo Rural y a la Reducción de la Pobreza en Boaco y Chontales (FOMEVIDAS) que se llevó a cabo en octubre-noviembre 2003. Previamente, varios parámetros del Programa habían sido previamente fijados y aprobados por los dos gobiernos en base de las propuestas de la Misión de Identificación. Entre los más importantes estaban: i)El Instituto de Desarrollo Rural (IDR) asume la responsabilidad de la ejecución del Programa, ii)geográficamente las operaciones del Programa se ubican en los departamentos de Boaco y Chontales, iii)las Agencias de Desarrollo Rural (ADR) de Boaco y Chontales son las principales instancias en la ejecución del Programa, iv)la duración del Programa es de cuatro años, y v)la contribución finlandesa consiste en una donación de 7-8 millones de euros (la contribución del Gobierno de Nicaragua al Programa es 10% de la contribución finlandesa). 2. Contexto nacional actual: Nicaragua enfrenta grandes desafíos con pocos recursos. Su población de 5.3 millones crece con una tasa anual de 2.4%. Se estima que en 1998, un 48 % de la población estaba viviendo bajo los niveles de la línea de pobreza, situación que se acentuó después del Mitch en 1998 y con la sequía del 2001. Una tercera parte de la población total es analfabeta. Existe un alto grado de desigualdad en la distribución del ingreso: el 10% rico recibe el 45% del ingreso total del país, mientras que el 40% más pobre recibe sólo el 10%. La desigualdad del consumo es también elevada, el 20% más rico consume el 51.3% y el 20% más pobre consume el 5.3%. La mayoría de las personas pobres en Nicaragua viven en el área rural, donde se encuentran aproximadamente el 70% de los hogares pobres. La actividad agropecuaria es el soporte básico de la economía rural en Nicaragua, de ella se deriva el 75% de los ingresos que perciben los pobladores rurales. En los últimos años se ha logrado un importante crecimiento del sector, sin embargo los resultados no han sido suficientes para revertir los bajos niveles de ingresos per cápita del país, el déficit de la balanza comercial y sobre todo los niveles de pobreza. Según el Presidente de la República, “la pobreza es nuestro único enemigo real en Nicaragua” (La Prensa 21.10.2003). La reducción de la pobreza se destaca por su importancia en los lineamientos del GdN. Sin embargo, existe diversidad de opiniones sobre los enfoques y estrategias más eficaces para alcanzar este objetivo, los cuales se reflejan en los diferentes instrumentos de política que se han formulado pertinentes al desarrollo rural y la reducción de la pobreza rural. Entre éstos se distinguen la Estrategia Reforzada de Crecimiento Económico y Reducción de la Pobreza –ERCERP(2001) que enfatiza las inversiones en capital humano y la protección de la población vulnerable, y la Propuesta de Plan Nacional de Desarrollo (2003), actualmente en proceso de consulta, que busca promover el crecimiento económico pero con distribución de los beneficios, dentro de un marco donde el desarrollo rural es clave. 3. El Enfoque de los Medios de Vida Sostenibles (EMVS): La Misión de Formulación utilizó el EMVS como marco conceptual y metodológico para la formulación del Marco del Programa. El EMVS ha demostrado ser una herramienta eficaz para entender la pobreza en diversas circunstancias y para el diseño de intervenciones consecuentes. La idea central de este enfoque es la atención en la gente y en sus prioridades. El enfoque puede ser usado como una herramienta para entender los medios de vida de la gente, especialmente de la gente pobre, y de tal manera para planificar y gestionar actividades para reducir la pobreza. Para la formulación del Programa se identificó y analizó los diferentes componentes del marco del EMVS, o sean los siguientes temas claves: • activos y recursos que ayudan a la gente a subsistir y prosperar • fuentes de vulnerabilidad que afectan los medios de vida y el acceso a los activos 9 FOMEVIDAS – Documento Marco del Programa • • • • las políticas e instituciones que afectan los medios de vida y el acceso a los activos los estrategias en materia de los medios de vida de la gente las metas y prioridades de la gente, y las múltiples interacciones entre los distintos factores y componentes que afectan los medios de vida. El EMVS ofrece varias perspectivas y puntos de partida para estudiar y analizar los medios de vida y los factores que influyen en ellos, así como proveer una base para la discusión entre los actores involucrados. Lo importante es su enfoque integrado, tomando en cuenta los aspectos de varios niveles desde el nivel micro al nivel macro y las interrelaciones e interacciones entre los diferentes factores y niveles. Si bien el EMVS aplica un enfoque holístico, no significa que se trate de incluir todas las necesidades y prioridades de los beneficiarios en la agenda operativa del Programa. Por el contrario, para ser exitoso, un proyecto de desarrollo rural debe saber cómo enfocar su alcance en las áreas a las cuales puede llevar el máximo valor agregado. En el transcurso del tiempo, cuando la experiencia y el conocimiento hayan aumentado, el alcance podría ser ampliado y/o profundizado. Esta estrategia supone una sabia elección de puntos de entrada e implica que se está asumiendo un compromiso de largo plazo. 4. Problemas a los que se dirige el Programa: Los departamentos de Boaco y Chontales son áreas principalmente dedicadas a las actividades agropecuarias. Más de la mitad de la población rural en la zona es pobre o extremadamente pobre y representa los grupos de 1) minifundistas, agricultores sin tierra y jornaleros, y 2)los pequeños productores. A través de las reuniones participativas, se pudo precisar la percepción de la gente sobre sus problemas, así como sobre sus prioridades y metas en relación a las soluciones y potenciales acciones del Programa: Aquí quedó claro que uno de los principales problemas son los bajos ingresos familiares. La productividad agropecuaria de pequeña escala es baja y los problemas de comercialización dificultan la venta de productos. Mucha gente pobre ni siquiera tiene tierra para cultivar. El desempleo y subempleo son altos y la gente carece actividades económicas rurales alternativas. Las prácticas y tecnologías usadas no son las más apropiadas para las condiciones locales. Adicionalmente, no cuentan con infraestructura de tipo productivo (caminos, pozos, electrificación, medios de comunicación, centros de acopio y sistemas de riego), ni infraestructura adecuada para sus condiciones de vida (sistemas de agua potable y saneamiento, viviendas). Por otro lado, hay muy pocas organizaciones que trabajan en las comunidades prestando atención a las necesidades y apoyándolas. Además de las iglesias y algunos proyectos, existen pocas ONGs trabajando en la zona. Actualmente, la colaboración interinstitucional en el sector rural es insuficiente y forma uno de los principales impedimentos para el progreso del sector, en general, y para un enfoque sectorial, en particular. 5. Definición del Programa: El objetivo global del Programa es contribuir al desarrollo rural y a la reducción de la pobreza rural en los departamentos de Boaco y Chontales a través de fomento, apoyo y fortalecimiento de organizaciones e instituciones locales, departamentales y nacionales; mejorando así el acceso a activos, reduciendo la vulnerabilidad y apoyando estrategias de medios de vida de pobres, tanto mujeres como hombres. Indicador del objetivo global: Nivel de pobreza rural en los departamentos de Boaco y Chontales. (Indicadores del objetivo global describen aspectos tanto cualitativos como cuantitativos del desarrollo rural y el estado de pobreza en los dos departamentos). Los indicadores de desarrollo, juntos con los de los objetivos específicos y de los resultados esperados, serán definidos más en detalle durante la operacionalización del sistema de seguimiento del Programa en su fase inicial y serán definidos de manera todavía más precisa en el Documento del Programa. El Programa tiene tres objetivos específicos que deberían ser alcanzados durante los cuatro años del Programa. Los objetivos específicos representan también los componentes del Programa. Objetivo específico 1: Aumento de la productividad, generación de empleos e incremento de ingresos familiares de manera sostenible. (Componente: Productividad, empleo e ingresos). Este componente tiene como meta diversificar las estrategias en materia de medios de vida de la gente a través de actividades alternativas económicas y también, en caso de los que tienen tierra, diversificación agropecuaria y forestal. Esto se hará mejorando el acceso al capital físico (infraestructura productiva y 10 FOMEVIDAS – Documento Marco del Programa tecnología apropiada a través de insumos), humano (capacitación en tecnología apropiada y en gerencia) y social (organización para fines de comercialización). Indicadores del objetivo específico 1: Volumen de producción agropecuaria y forestal; tasas de empleo; ingresos promedios familiares Objetivo específico 2: Desarrollo y fortalecimiento del potencial humano. (Componente: Potencial humano). Este componente se concentra en mejorar el capital humano de la gente, apoyando así el proceso de aumentar la productividad, pues sin condiciones básicas humanas, las personas no tienen la capacidad de dedicarse a las actividades productivas. Las acciones se dirigen a mejorar la salud de la gente a través de proyectos de vivienda, sistemas de agua, saneamiento y energía, alimentación y nutrición, y salud preventiva y recreación. También se pretende mejorar el capital humano a través de capacitación y educación informal. El aumento en el capital humano, a través de mejor salud y educación, contribuye a la cantidad y calidad de mano de obra disponible y aumenta las opciones económicas de la gente. Indicadores del objetivo específico 2: Calidad de vida en los pueblos rurales; estado de salud de los pueblos rurales; nivel educacional de las poblaciones rurales. Objetivo específico 3: Apoyo a la capacidad institucional en el proceso de la reducción de la pobreza rural (Componente: Desarrollo institucional). El tercer objetivo, institucionalidad, está enfocado al apoyo a la capacidad institucional en el proceso de la reducción de la pobreza rural. El apoyo del Programa se enfocará en dos aspectos principales: contribución al proceso de enfoque sectorial a través de experiencias y metodologías a nivel micro y meso, y fortalecimiento de la coordinación entre donantes. Desde el punto de vista del EMVS, el tercer componente busca formas de aumentar el capital social de la gente, así como facilitar los procesos y estructuras que coordinan actividades dirigidas a la reducción de la pobreza. Indicador del objetivo específico 3: Percepción de los actores sobre la capacidad institucional y la coordinación entre instituciones. 6. Hipótesis y riesgos: Las hipótesis y riesgos fueron analizadas a lo largo de la Misión de Formulación y los aspectos siguientes fueron definidos como posibles riesgos que deben ser considerados antes de tomar decisiones sobre el financiamiento del Programa. También, tienen que ser tomados en cuenta durante la fase de ejecución porque influyen en el entorno en que el Programa actúa. La matriz del marco lógico presenta las hipótesis y los riesgos relacionándolos a los objetivos específicos. 1. Productividad, empleo e ingresos • Que las condiciones macroeconómicos de Nicaragua no se empeoren. • Que exista una voluntad de colaboración entre instituciones involucradas. • Que haya participación y apropiación de las comunidades en actividades apoyadas por el Programa. • Que el ambiente de negocios sea favorable para el desarrollo de actividades económicas. • Que el Tratado de Libre Comercio no perjudique al pequeño campesinado. • Que exista un compromiso firme del gobierno de Nicaragua en el tema de la reducción de pobreza. • Que las instituciones y organizaciones colaboradoras e involucradas en el desarrollo rural y la reducción de la pobreza compartan el enfoque estratégico. • Que los desastres naturales no destruyan la base productiva. • Que el proceso para resolver los problemas ligados a la propiedad y acceso a la tierra se avance. 2. Potencial humano • Que haya disponible tecnología de construcción apropiada de bajo costo. • Que exista un compromiso de los beneficiarios en el uso y mantenimiento adecuado de las obras. • Que MINSA y otros actores en materia de salud tengan medios suficientes para asumir sus mandatos. • Que MECD y otros actores en materia de educación tengan medios suficientes para asumir sus mandatos. • Que exista capacidad técnica y administrativa para ejecución de proyectos . • Que IDR se concentre en su misión, manteniendo su estructura y capacidad operativa. 11 FOMEVIDAS – Documento Marco del Programa • Que haya una apropiación y aplicación de conocimientos adquiridos en materia de alimentación y nutrición por parte de los beneficiarios. 3. Desarrollo institucional • Que exista voluntad en distintas instancias para coordinación. • Que haya una voluntad de compartir experiencias. • Que exista un proceso para definición de una estrategia de desarrollo rural y reducción de pobreza aprobada y apropiada por la mayoría de instituciones y actores involucrados. • Que la cooperación internacional maximize la coordinación y minimize la competencia entre los organismos que la componen. • Que haya una definición clara y una aplicación de un marco institucional a través de un proceso de consulta general. 7. Compatibilidad y sostenibilidad: La reducción de la pobreza, la protección del medio ambiente y la promoción de la igualdad, la democracia y los derechos humanos son las metas principales de la cooperación finlandesa para el desarrollo. El Programa propuesto abordará directamente las tres primeras metas de la política finlandesa. Contribuirá claramente a la reducción de la pobreza y la equidad social, así como también a la protección del medio ambiente. El Programa formará alianzas estratégicas con varios actores de la sociedad civil, tales como ONG que trabajan en aspectos de desarrollo, las municipalidades y los grupos de mujeres. La esperanza es que se dé una mejor cooperación entre estos actores, y en tal caso el Programa habrá producido un impacto positivo en la consolidación de la democracia a nivel local. El fomento del potencial humano contribuye al fortalecimiento de los derechos humanos. La estrategia para el desarrollo rural que el Gobierno de Finlandia ha preparado a lo largo del 2003 y que debería ser formalizado antes del fin del año, define al EMVS como un eje principal en la formulación y la ejecución de intervenciones rurales financiadas por Finlandia. El Programa es una de las primeras aplicaciones prácticas de este enfoque. 8. Modalidad de ejecución: Las autoridades competentes del Programa son el Ministerio de Relaciones Exteriores de la República de Finlandia y el Ministerio de Relaciones Exteriores de la República de Nicaragua. En el convenio de financiamiento, las autoridades competentes asignan al IDR como la agencia ejecutora del Programa. Éste organismo prepara los planes operativos y es responsable del manejo administrativo, financiero y técnico del Programa. El IDR informa sobre el avance y la situación financiera del Programa según las pautas establecidas en el capítulo sobre la planificación, el seguimiento, la información y la evaluación. El IDR puede contratar organizaciones y/o individuos para la implementación de las actividades del Programa. En la medida de lo posible, las estructuras, los sistemas administrativos y del manejo del Programa se basan en los que aplica el IDR. El Coordinador Nacional del Programa es la Directora de Coordinación y Seguimiento de Proyectos del IDR. Los Directores de la ADR de Boaco y Chontales son los Coordinadores Departamentales del Programa. En su desempeño, los Coordinadores del Programa son asistidos por los Especialistas contratados por el Programa. Existen tres instancias de coordinación-dirección del Programa: El Consejo de Coordinación del Programa (CCP) establece lineamientos políticos del Programa, decide sobre posibles modificaciones del convenio de financiamiento, aprueba los planes operativos anuales y los presupuestos anuales, así como aprueba los informes anuales. El Comité de Dirección del Programa (CDP) es responsable por la administración y gestión del Programa y del logro de los objetivos específicos. El CDP prepara los planes operativos anuales e informes y los presenta al Consejo de Coordinación. El Comité de Coordinación Territorial (CCT) es el organismo de decisión y consulta en el nivel territorial en Boaco y Chontales. En el marco de los planes operativos y presupuestos aprobados, decide sobre los proyectos que tendrán apoyo y financiamiento por el Programa. El CCT tiene el propósito de fomentar la coordinación y colaboración interinstitucional en el nivel territorial. La presencia de las ADM y de la Delegación del INIFOM en el CCT es necesaria para asegurar plena coordinación con el Programa de Fortalecimiento de la Gestión Municipal y Desarrollo Local (PROGESTION), financiado también con el Gobierno de Finlandia. 12 FOMEVIDAS – Documento Marco del Programa 9. Presupuesto: El presupuesto total de la contribución finlandesa al Programa para los cuatro años es 7,800,000 euros. La contribución del GdN es 10% de la donación finlandesa, a saber 13.65 millones de córdobas. Su distribución temporal entre los cuatro años, así como la distribución entre los rubros y años de la contribución nicaragüense, se define en la fase inicial del Programa y se presentará en el Documento de Programa. Los presupuestos anuales son definidos en base del presupuesto global del Programa. De manera tentativa, la contribución finlandesa se distribuye de la siguiente forma: Componente Productividad, empleo e ingresos 33.8%; Componente Potencial humano 33.8%; Componente Desarrollo Institucional 3.2%; Asistencia técnica 17.2%; Costos generales 4.1%; Evaluación intermedia 0.6%; Evaluación final 0.9% e Imprevistos 6.4%. Modificaciones al presupuesto pueden hacerse únicamente por las autoridades competentes. Si el Programa percibe una necesidad de modificaciones presupuestarias, por ejemplo cambios entre rubros, el Comité de Dirección debe hacer propuestas respectivas al Consejo de Coordinación del Programa. 10. Seguimiento y evaluación: Para garantizar una implementación eficiente y efectiva, el Comité de Dirección debe continuamente apreciar la ejecución del Programa en relación con el marco lógico y los planes operativos anuales. Debe estar listo a proponer acciones para aprovechar iniciativas exitosas o para evitar problemas identificados. En esta tarea, el Programa se basa en el sistema de seguimiento del IDR, proponiéndole cambios que posiblemente serán necesarios para que sea efectivo en el seguimiento de los diferentes tipos de actividades apoyadas por el Programa. Esto es la tarea particular del Especialista en Información y Sistematización, seguimiento y evaluación. Los cambios que posiblemente serán necesarios incluirán también cambios para hacer seguimiento de los impactos en materia de los medios de vida y las consideraciones específicas al enfoque EMVS. El Especialista Principal y el Especialista EMVS contribuirán a esta tarea. El sistema de seguimiento asegura que el Programa puede evaluar los vínculos entre los resultados deseados y los objetivos específicos. Proporciona información para los dos gobiernos sobre las fortalezas y debilidades del diseño del Programa y asegura que las evaluaciones externas - intermedia y final - pueden contar con información suficiente. La evaluación intermedia está programada a mediados del segundo año de la ejecución. La principal tarea de la evaluación intermedia es hacer recomendaciones para posibles reorientaciones del Programa. También debe analizar y hacer recomendaciones relativas al futuro posterior a la terminación de la contribución finlandesa al Programa. Entre temas particulares que deben analizarse por la evaluación intermedia están: i) Posible extensión geográfica del Programa (hacia la RAAS y/o Río de San Juan); y ii) estatus del posible programa sectorial en el desarrollo rural y la relación del Programa con éste. La evaluación final se ha programado para le segundo trimestre del último año del Programa. Entre los temas centrales de la evaluación final son i) impacto del Programa; y ii) si existe justificaciones y condiciones para la continuación del Programa por una fase ulterior y, de ser así, cuales serían los principales rasgos de la segunda fase. 13 FOMEVIDAS – Documento Marco del Programa 1. Introducción 1.1. Antecedentes En las pláticas bilaterales sostenidas entre Finlandia y Nicaragua en noviembre de 2002 se definió al desarrollo rural como uno de los tres sectores prioritarios en los cuales el Gobierno de Finlandia (GdF) concentraría su apoyo futuro para Nicaragua. Dado que varios proyectos de desarrollo rural financiados por el GdF (PRODEGA, PROCAFOR, NICAMUEBLE) finalizan en 2003, los dos gobiernos han decidido emprender una nueva intervención en el sector rural. Así se realizó una Misión de Identificación de Intervenciones en el Sector Rural en mayo-junio del 2003. Ésta determinó el punto de partida de la Misión de Formulación del Programa de Fortalecimiento al Desarrollo Rural y a la Reducción de la Pobreza en Boaco y Chontales que se llevó a cabo en octubre-noviembre 2003 y cuyos términos de referencia se encuentran en el Anexo I. Los resultados de la Misión de Formulación se plasman en el presente informe que es el Documento Marco de Programa (DMP) del dicho programa. Como nombre breve del Programa, la Misión de Formulación propone FOMEVIDAS (Fortalecimiento de Medios de Vida Sostenibles). En el presente documento la palabra “Programa” se refiere al FOMEVIDAS. Al inicio de la Misión de Formulación, varios parámetros del Programa habían sido previamente fijados y aprobados por los dos gobiernos en base de las propuestas de la Misión de Identificación. Entre los más importantes se incluyen: • • • • • • El Instituto de Desarrollo Rural (IDR) asume la responsabilidad de la ejecución del Programa. Geográficamente las operaciones del Programa se ubican en los departamentos de Boaco y Chontales. Las Agencias de Desarrollo Rural (ADR) de Boaco y Chontales son las principales instancias en la ejecución del Programa. La duración del Programa es de cuatro años. La contribución finlandesa consiste en una donación de 7-8 millones de euros. La contribución del Gobierno de Nicaragua al Programa es 10% de la contribución finlandesa. La Misión de Formulación fue conducida por un equipo de siete expertos: el Sr. Klaus Talvela (jefe del equipo), el Sr. Moisés Bravo (vice-jefe del equipo, IDR central), el Sr. Gil Salvador Granja (ADR Boaco) y el Sr. José Antonio Serrano (ADR Chontales), la Sra. Outi Myatt-Hirvonen (especialista en enfoque de medios de vida sostenibles), el Sr. Ramiro Ortiz (experto nacional en desarrollo rural)y el Sr. Joni Valkila (experto junior). La Misión incluyó trabajo en Nicaragua del 2 al 22 de octubre del 2003. El programa de trabajo y la lista de personas con las que se reunió la Misión se encuentran en los Anexos II y III, respectivamente. Las opiniones presentadas en este documento borrador del DMP reflejan los puntos de vista de los autores solamente y no necesariamente coinciden con las de los dos gobiernos. El equipo desea agradecer a todas las organizaciones y personas que contribuyeron y colaboraron con la Misión de Formulación. 14 FOMEVIDAS – Documento Marco del Programa 1.2. Aspectos metodológicos y conceptuales Los procesos de formulación de estrategias de reducción de la pobreza (ERP) son unos de los fenómenos significativos de la agenda de desarrollo de los últimos años en todo el mundo. La Estrategia Reforzada de Crecimiento Económico y Reducción de la Pobreza (ERCERP)1 de Nicaragua fue publicada en julio de 2001 con amplias consultas a la sociedad civil y partes interesadas y en Septiembre del 2003 el Gobierno de Nicaragua (GdN) publicó y presentó una Propuesta de Plan Nacional de Desarrollo (PND) a la sociedad civil y la comunidad de organismos donantes y de la cooperación, como primer paso en un proceso de consulta que se extenderá a todos los grupos de interés del país. El Gobierno de Finlandia ha definido la reducción de la pobreza como la meta principal de su cooperación para el desarrollo internacional. Busca formas de apoyar los procesos de reducción de la pobreza en países socios y subraya la importancia de la respectiva coordinación entre agencias donantes. Como resultado de las políticas de los dos gobiernos, la Misión de Formulación ha tomado la reducción de la pobreza como la base para su trabajo. El enfoque a la reducción de la pobreza es el marco que lo rige todo, desde el análisis general hasta las recomendaciones operativas. En este documento la definición de la pobreza sigue la que se utiliza en la ERCERP: la línea de pobreza es un consumo anual de US$ 402 per cápita y la línea de la pobreza extrema es de US$ 212. La mayoría de las personas pobres en Nicaragua viven en el área rural, donde se encuentran aproximadamente el 70% de los hogares pobres. La pobreza debe entenderse como un concepto multidimensional. Según la definen los mismos pobres, se trata de un “concepto amplio que va más allá de la falta de empleo o ingresos. La pobreza es un estado de existencia que abarca no sólo el aspecto económico, sino también las esferas cultural y moral. La pobreza significa un acceso limitado a activos y servicios básicos. Ser pobre significa ser afectado por la disparidad de oportunidades. Significa estar excluido de las decisiones políticas y económicas que afectan sus vidas, la falta de protección legal y vulnerabilidad con respecto a una variedad de fuentes. Además, es sentirse excluido y desprotegido ante la ausencia de redes de protección social” (González 2001). El desarrollo rural es un dominio vasto y heterogéneo. Es imposible diseñar y ejecutar intervenciones pertinentes, efectivas y sostenibles sin un enfoque bien pensado. Si bien la Misión de Formulación deliberadamente ha tratado de ser pragmática y evitar la rigidez ortodoxa de cualquier tipo, ha utilizado el Enfoque de Medios de Vida Sostenibles (EMVS) como un marco conceptual y metodológico para la formulación del Marco del Programa. El EMVS ha demostrado ser una herramienta eficaz para entender la pobreza en diversas circunstancias y en el diseño de intervenciones consecuentes. Para los lectores interesados, se puede encontrar más información sobre el EMVS en www.livelihoods.org. La idea central de este enfoque es la atención en la gente y en sus prioridades. El enfoque puede ser usado como una herramienta para entender los medios de vida de la gente, especialmente de la gente pobre, y de tal manera para planificar y gestionar actividades para reducir la pobreza. El gráfico1.1 presenta el marco del enfoque de medios de vida sostenibles. Para la formulación del Programa se identificó y analizó los diferentes componentes del marco del enfoque de medios de vida sostenibles, o sean los siguientes temas claves: • • • • • • 1 activos y recursos que ayudan a la gente a subsistir y prosperar fuentes de vulnerabilidad que afectan los medios de vida y el acceso a los activos las políticas e instituciones que afectan los medios de vida y el acceso a los activos los estrategias en materia de los medios de vida de la gente las metas y prioridades de la gente, y las múltiples interacciones entre los distintos factores y componentes que afectan los medios de vida. En inglés: A Strengthened Growth and Poverty Reduction Strategy (SGPRS) 15 FOMEVIDAS – Documento Marco del Programa El EMVS ofrece varias perspectivas y puntos de partida para estudiar y analizar los medios de vida y los factores que influyen en ellos, así como proveer una base para la discusión entre los actores involucrados. Lo importante es su enfoque integrado, tomando en cuenta los aspectos de varios niveles desde el nivel micro al nivel macro y las interrelaciones e interacciones entre los diferentes factores y niveles. El EMVS fue utilizado como un marco conceptual en la formulación del Programa; en el siguiente sub-capítulo se describe la metodología usada con más detalle. Marco de los medios de vida sostenibles H Contexto de vulnerabilidad S N tendencias choques temporalidad Fi F Acceso e influencia Estructuras y procesos de influencia y transformación organisaciones públicas y privadas políticas leyes instituciones cultura H = Capital humano S = Capital social financiera N C it l t l Estrategias en materia de medios de vida Logros / metas / consequencias en materia de medios de vida F = Capital física Fi = Capital Gráfico 1.1. Marco de los medios de vida sostenibles. Si bien el EMVS aplica un enfoque holístico, no significa que se trate de incluir todas las necesidades y prioridades de los beneficiarios en la agenda operativa del Programa. Por el contrario, para ser exitoso, un proyecto de desarrollo rural debe saber cómo enfocar su alcance en las áreas a las cuales puede llevar el máximo valor agregado. En el transcurso del tiempo, cuando la experiencia y el conocimiento hayan aumentado, el alcance podría ser ampliado y/o profundizado. Esta estrategia supone una sabia elección de puntos de entrada e implica que se está asumiendo un compromiso de largo plazo. El desarrollo rural no es sólo agricultura y silvicultura. Una de las razones por las que hasta el momento los resultados en la reducción de la pobreza han sido poco significativos es la comprensión inadecuada de las estrategias en materia de medios de vida de los pobres de las áreas rurales. Ellos no se basan sólo en la agricultura, sino que también incluyen una variedad de actividades, tales como el trabajo asalariado (tanto agrícola como no agrícola), la migración, la pesca, los micronegocios, las artesanías, etc. La economía rural no agropecuaria ha estado creciendo rápidamente y los datos del censo realizado en Nicaragua muestran que el ingreso no agropecuario como proporción de los ingresos de los hogares rurales fue del 34% en 1998. Por otro lado, la producción agropecuaria sí desempeña un papel central para los hogares rurales pobres de Nicaragua. Se ha estimado que un aumento del 1% en el crecimiento económico ha llevado a reducciones del 1.5% y 2% en la pobreza y la pobreza extrema respectivamente (Banco Mundial 2002). Un reto importante para cualquier intervención en la Nicaragua rural es encontrar una combinación adecuada de varias formas de apoyo. 16 FOMEVIDAS – Documento Marco del Programa 1.3. Metodología aplicada en la formulación del Programa La metodología utilizada en la preparación del DMP se basa en los principios descritos en la “Guía para el diseño, seguimiento y evaluación de programas” por el Gobierno de Finlandia2. El enfoque EMVS sirvió como un marco conceptual en la formulación del Programa. Los temas de discusión y las preguntas centrales se basaron en los componentes del enfoque, y se pretendió obtener una visión global sobre la situación. La identificación de los problemas a los cuales se dirige el Programa, tanto como de las soluciones potenciales, se realizó de manera participativa con actores de varios niveles (macromeso-micro). Entrevistas con partes interesadas seleccionadas se llevaron a cabo en base de las conclusiones de la Misión de Identificación. En el nivel macro, se realizaron varias entrevistas con representantes de organizaciones, tales como INTA, MAGFOR, Secretaría de La Presidencia, BID e IDR. También se consiguió y analizó una serie de documentos, tales como la Propuesta de Plan Nacional de Desarrollo, ERCERP, y el de Política Sectorial y Estrategia para el Desarrollo Rural Productivo. Taller interno del equipo de expertos para analizar parte interesadas relativas al Programa. Se hizo utilizando información primaria y secundaria que estaba a la disposición del equipo. Los resultados se presentan en el anexo XII. Para la determinación del papel de cada parte interesada en relación con el Programa, se utilizó como criterios • • • su desempeño y capacidad en el proceso del desarrollo rural y la reducción de la pobreza, sus actividades en la región de Boaco y Chontales experiencia anterior con el IDR Mini-taller con representantes de organismos donantes sobre aspectos relativos al enfoque sectorial agropecuario y desarrollo rural. Las preguntas planteadas se encuentran en el anexo VII. Este taller fue un éxito parcial puesto que, a pesar de varias confirmaciones, un sólo organismo – la Cooperación Italiana – participó. Seis talleres con comunidades seleccionadas en Boaco (El Boquerón y La Concepción en Teustepe, El Carrizal en San Lorenzo) y en Chontales (varias comarcas del municipio de Cuapa; San Felipe y las comunidades de Guapinol y de las islas del archipiélago de Nancital en Acoyapa). Mediante los talleres se sondearon problemas, necesidades y prioridades de los beneficiarios según el enfoque de medios de vida sostenibles (EMVS). Esta información sirvió en la definición de los resultados esperados y actividades requeridos del Programa. Un total de 607 personas participaron en estos talleres, mujeres y varones en números casi iguales. Los resultados de los talleres están en el anexo IX. La meta de los talleres con beneficiarios fue identificar las estrategias existentes en materia de medios de vida de la gente y la diversidad de ellas, en cuanto a los grupos diferentes dentro de las comunidades, miembros de la familia y también las variaciones temporales en ellas. Se pretendió obtener información sobre las actividades y estrategias en materia de medios de vida existentes de la gente, así como conocer sus metas y prioridades al respecto. De igual manera se preguntó sobre su percepción de los problemas y oportunidades y soluciones. Se dio una atención especial al aspecto de género en cuanto a los temas de discusión. Un taller con representantes de organizaciones e instituciones de Boaco y Chontales se sostuvo en Juigalpa. Se llevó a cabo mediante trabajos en grupos en los que exploraron elementos necesarios para una estrategia de reducción de pobreza rural. Los participantes identificaron temas y fenómenos relacionados con la pobreza rural, así como problemas vinculados y soluciones potenciales . También 2 Ministry for Foreign Affairs, Department for International Development Cooperation. 2000. Guidelines for programme design, monitoring and evaluation. 17 FOMEVIDAS – Documento Marco del Programa sugirieron organismos que están involucrados o deberían participar en enfrentar estos problemas. Al mismo tiempo el taller sirvió para identificar posibles colaboradores, co-ejecutores y entes con quienes se puede coordinar actividades del Proyecto. La convocación del taller se hizo mediante invitaciones por las ADR de Boaco y Juigalpa. Participaron 49 personas de 38 organismos . Cada uno de los organismos participantes llenó una hoja con información del perfil de su institución. Estas hojas así como el listado de los participantes del taller se encuentran en el anexo X. Los resultados de los trabajos en grupo están en el anexo XI. Se organizó un taller interno de la Misión de Formulación para la definición del Programa donde se hizo un análisis de los problemas basado en los resultados de los talleres. En este evento se determinaron, en base de los hallazgos en etapas anteriores, los parámetros y rasgos del Proyecto que se encuentran en este documento. El equipo procedió por etapas, llevando a cabo una consolidación del análisis de problemas, un análisis de objetivos y un análisis de estrategias. Se convirtieron los estados negativos (problemas) en estados positivos (objetivos) y se formularon estrategias para enfrentar estos problemas y lograr los objetivos. Además, una vez que se había identificado los problemas y objetivos tentativos, se usó el marco de EMVS como una lista de comprobación para los aspectos importantes poniendo atención a las múltiples interacciones entre los distintos factores que afectan los medios de vida. Los resultados de los análisis se encuentran en los anexos XIII, XIV y XV, respectivamente. El marco lógico, cuyo matriz está en el anexo V, se basa en estos análisis y contiene los principales parámetros y características del Programa. Al marco lógico se le incluyeron consideraciones de los aspectos de género y medio ambiente, en dos columnas adicionales correspondientes a cada nivel de la lógica de intervención.. 18 FOMEVIDAS – Documento Marco del Programa 2. Situación actual 2.1. Situación general Nicaragua enfrenta grandes desafíos con pocos recursos. Su población de 5.3 millones crece con una tasa anual de 2.4%. De acuerdo a datos de la ERCERP de 1999 se estima un 48 % de la población viviendo bajo los niveles de la línea de pobreza, situación que se acentuó después del Mitch en 1998 y con la sequía del 2001. Una tercera parte de la población total es analfabeta. Nicaragua, al igual que otros países de América Latina, presenta un alto grado de desigualdad en la distribución del ingreso: el 10% rico recibe el 45% del ingreso total del país, mientras que el 40% más pobre recibe sólo el 10%. La desigualdad del consumo es también elevada, con el coeficiente de consumo de Gini cerca del promedio latinoamericano de 45.2. Esto muestra la enorme disparidad entre los segmentos más ricos y más pobres de la sociedad. El 20% más rico consume el 51.3% y el 20% más pobre consume el 5.3%. La disparidad en las áreas rurales es levemente menor que en las áreas urbanas, donde el 20% más rico tiene un nivel de consumo que es nueve veces mayor que el del 20% más pobre. Esta diferencia es de siete veces en las áreas rurales. En los últimos diez años Nicaragua ha estado desarrollando medidas que le permitan participar en el contexto de una economía globalizada orientada hacia el mercado. El producto interno bruto (PIB) ha crecido en promedio 4.7%/a desde 1994 hasta 1999. Sin embargo, en 2002 esta tasa se vio reducida hasta un 0.2%, la tasa de inflación se redujo a un 6% y la tasa de devaluación del córdoba se mantiene en un 6%. El balance comercial presenta un déficit de 1,049 millones de dólares estadounidenses y la tasa oficial de desempleo es de un 13%. Nicaragua es uno de los países con mayor deuda externa per cápita en el mundo, la que en 1999 alcanzó 6,372 millones de dólares, casi 1200 dólares por habitante (Banco Mundial). Además hay una deuda interna de 12,822 millones de córdobas (más de 850 millones de dólares), que representa el 37.9 % del PIB del 2001. Nicaragua depende altamente del comercio exterior. En 1998, las exportaciones representaron 36.8% y las importaciones 80.5% del PIB, respectivamente. En 2002, a nivel de las exportaciones, hubo una disminución de 344 millones a 314 millones de dólares en los períodos enero-junio 2001 y enero-junio 2002, así como una reducción de la ayuda externa de 199 a 149 millones, en el mismo período. Al menos el 12% de la población nicaragüense trabaja en el extranjero. El éxodo ha sido principalmente hacia Costa Rica: 300,000 personas se han trasladado hacia ese país en forma permanente, y 60,000 más emigran con cada año que pasa. El 63% de la fuerza laboral agrícola en Costa Rica en la estación pico era nicaragüense (ODI, 2003). Otros importantes destinos de migración incluyen algunas islas del Caribe y los Estados Unidos. Se informa que las remesas son la fuente principal de divisas en Nicaragua. Según la representación de la FAO, en Nicaragua hay 1.2 millones de personas con hambre y 29% sufren de desnutrición. La mitad de los nicaragüenses se clasifican pobres y entre la población rural la extensión de la pobreza es 70%. La extrema pobreza es la condición en que vive el 17% de la población. La negociación con la comunidad internacional para participar de la iniciativa HIPC iniciada en 1999 se concluye con la reunión en Managua en Octubre 2003. Una serie de condiciones han sido establecidas para poder tener el punto de aprobación final, entre ellas la restauración de la disciplina fiscal, la disminución del gasto público, la sostenibilidad del gasto e ingresos recurrentes del estado, vía reforma fiscal o incremento del PIB total. 19 FOMEVIDAS – Documento Marco del Programa 2.2. Perfil de la pobreza La pobreza no es un problema únicamente de ingresos y puede tener muchas dimensiones, como son la falta de acceso a los servicios básicos, la falta de oportunidades y la incapacidad para ejercer sus derechos humanos y políticos. En términos estructurales, la pobreza y la pobreza extrema son problemas eminentemente rurales. Dos de cada tres personas en las áreas rurales son pobres, comparadas con una de cada tres en el sector urbano. Los resultados de la Encuesta sobre el Nivel de Vida de la Población Nicaragüense (INEC, 1999) indican que casi el 70% de la población rural enfrenta una situación de extrema pobreza, enfrentando distorsiones del mercado, diversificación limitada e infraestructura deficiente. Esto influye de manera negativa en la educación, nutrición, salud y en su entorno de micronegocios. Todo esto junto, explica el bajo nivel educativo y de conocimiento tecnológico para diversificar e intensificar su producción. Según la ERCEP, la población pobre se concentra en zonas rurales, donde la oportunidad de generar ingresos es limitada; hay un bajo acceso a servicios básicos de salud y educación; la infraestructura es deficiente; existe una alta vulnerabilidad a las enfermedades, la violencia y los desastres naturales; y hay un alto crecimiento poblacional. Todo ello se ve agravado por: • • • • • • • • • • • • • Alta deuda externa (tres veces superior al PIB) Escasa diversificación Dependencia de tecnologías e insumos importados Desequilibrio en la balanza de pagos Distribución desigual del ingreso Alta tasa de desempleo Migración Alta tasa de crecimiento demográfico (3%) Severa degradación del medio ambiente Tenencia de la tierra Institucionalidad débil Bajo nivel de participación ciudadana Corrupción y débil gobernabilidad El subcapítulo 2.4. presenta en más detalle la percepción de la gente pobre de Boaco y Chontales sobre sus problemas. 2.3. Sector agropecuario El sector agropecuario ha sido de mucha importancia para el desarrollo socioeconómico del país; su participación en el PIB es del 28%, emplea al 43% del total de la fuerza de trabajo y representa el 67% del valor de las exportaciones.3 En el último quinquenio, el sector agrícola ha venido creciendo a una tasa promedio anual del 8%, mientras que la ganadería y la silvicultura lo hicieron a una tasa del 2% anual. Este crecimiento ha sido por el lado de la expansión del área de siembra y no por mejoramiento de la productividad. La caída en los precios de los principales productos agrícolas de exportación de Nicaragua, ha incidido negativamente en el campo, que enfrenta en la actualidad una de sus más graves crisis. En Nicaragua, al igual que en otros países subdesarrollados, se presenta un modelo de economía dual, donde existe una agricultura de exportación y otra agricultura orientada a la producción de granos 3 Indicadores Económicos, Banco Central. Enero, 2003 20 FOMEVIDAS – Documento Marco del Programa básicos para consumo interno. Esta última es la que presenta agudos atrasos tecnológicos y es manejada por pobladores de escasos recursos, que en su mayoría son calificados como pobres. La actividad agropecuaria es el soporte básico de la economía rural en Nicaragua, de ella se deriva el 75% de los ingresos que perciben los pobladores rurales. En los últimos años se ha logrado un importante crecimiento del sector, sin embargo los resultados no han sido suficientes para revertir los bajos niveles de ingresos per cápita del país, el déficit de la balanza comercial y sobre todo los niveles de pobreza. El desarrollo que registra la agricultura descansa en una mayor incorporación de áreas dedicadas a esta actividad, principalmente a rubros de consumo interno como son los granos básicos, mientras que los niveles de productividad se han mantenido relativamente estancados como consecuencia de la falta de acceso a tecnologías apropiadas y a los bajos precios de estos productos en el mercado. La producción de granos básicos continua siendo la actividad agrícola de mayor importancia y dinamismo, presentando una tendencia generalizada al crecimiento. Así, el cultivo de maíz pasó de 250 mil manzanas cultivadas durante el ciclo 1990/01 a 465 mil en el ciclo 2001/02; el frijol pasó de 150 mil a 306 mil manzanas; y el arroz de 54 mil a 125 mil manzanas durante el mismo período. La situación de seguridad alimentaria ha continuado deteriorándose en los estratos más pobres de la población. Los bajos ingresos no permiten obtener la cantidad mínima de calorías requeridas. Un informe de la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO) sobre el estado de nutrición de las familias nicaragüenses, señala que la ingesta de energía alimentaria per cápita disminuyó de 2,302 Kcal/día a 2,190 Kcal/día durante la última década. Esta situación muestra una reducción considerable en cuanto a la satisfacción de las necesidades energéticas. La disponibilidad de alimentos se ha incrementado en la última década por la vía de la producción interna. La producción de maíz, fríjol y arroz ha aumentado en el orden de un 38%, un 28% y un 28% , respectivamente. En el caso de la producción de carne, huevos, lácteos y aceite no se han dado mejoras similares. El principal problema que enfrentan las poblaciones pobres del área rural no es tanto la disponibilidad, sino el acceso a los alimentos necesarios para una buena salud y nutrición. Esta situación tiene como causa principal la falta de empleos y los bajos salarios que se devengan en el campo. En cuanto al consumo, los patrones y hábitos alimentarios no han variado en el país. La dieta básica consiste siempre de arroz, maíz, fríjol y azúcar, tanto en la población urbana como en la rural, con un mayor consumo de carnes y lácteos en las áreas urbanas. Existen varias formas de clasificar a los pobladores de la Nicaragua rural. A continuación se presenta una clasificación muy breve, basada principalmente en el análisis de Davis y Stampini (2002). Minifundistas, agricultores sin tierra y jornaleros. Son los pobladores rurales más pobres; se caracterizan por poseer bajos niveles de activos y empleos inestables. La agricultura y el trabajo agrícola constituye su estrategia de sobrevivencia. Sin embargo, la agricultura no constituye una vía de escape a la pobreza, excepto para aquellos que han logrado acumular suficientes activos. Pequeños productores. Los pequeños productores enfrentan condiciones similares al grupo descrito anteriormente, pero poseen una mayor extensión de tierra, lo que les permite mayor potencial para la actividad agrícola. Se dedican principalmente a la siembra de granos básicos para el autoconsumo. Medianos productores. Este grupo generalmente se dedica a la agricultura y la ganadería como su actividad primaria. Sin embargo, muchos viven aún en condiciones de pobreza. Estos productores poseen el potencial necesario para desarrollar una agricultura eficiente que constituya una alternativa para salir de la pobreza. Grandes productores. Estos productores han logrado acumular tierra y su principal actividad es la ganadería. Sin embargo, ésta es una actividad que generalmente ocupa extensas cantidades de tierra, lo que no les permite aprovechar eficientemente los recursos de que disponen. 21 FOMEVIDAS – Documento Marco del Programa 2.4. Políticas nacionales, locales y sectoriales Según el Presidente de la República, “la pobreza es nuestro único enemigo real en Nicaragua” (La Prensa 21.10.2003). La reducción de la pobreza se destaca por su importancia en los lineamientos del GdN. Sin embargo, existe diversidad de opiniones sobre los enfoques y estrategias más eficaces para alcanzarlo. El cuadro siguiente resume características esenciales de las principales políticas pertinentes al desarrollo rural y la reducción de la pobreza rural. Cuadro 2.1. Principales políticas y estrategias relativas al desarrollo rural. Instancia Presidencia de Nicaragua Gobierno de Nicaragua MAGFOR INTA IDR Publicación Propuesta de Plan Nacional de Desarrollo ERCERP Objetivos Sostenibilidad económica, social y • ambiental de Nicaragua • • Reducir a mitad la pobreza en • 2015 • • Política Sectorial y Estrategia para el Desarrollo Rural 4 Productivo Fomentar la generación de riqueza agropecuaria, forestal y agroindustrial Plan Estratégico Institucional 2003 – 2007 Competitividad y sostenibilidad de los sistemas de producción de familias productoras Objetivos Priorizados para Próximos 5 Años Desarrollo productivo para aumentar empleo, los ingresos y mejorar el nivel de vida • • • • • • • • • • • • • MARENA (MIFIC, MAGFOR, Municipios) Alcaldías municipales Política Ambiental de Nicaragua, Plan Ambiental de Nacional 2000-2005, Planes Ambientales Municipales Planes de Inversión Municipal Bienestar y el desarrollo integral del ser humano, aprovechando de manera sostenible los recursos naturales y contando con un ambiente saludable, a través de una gestión ambiental que armonice el desarrollo económico y social; y orientar el accionar coherente institucional e intersectorial de las instituciones del Estado, organizaciones civiles, organismos no gubernamentales y población de Nicaragua. Orientar el desarrollo local para el beneficio de los ciudadanos • • • • • • • Ejes estratégicos Crecimiento económico Distribución de beneficios Desarrollo rural es clave Crecimiento económico Inversiones en capital humano Protección de la población vulnerable Fortalecimiento de instituciones Clima de negocios Fomento de la producción Mercado de factores e infraestructura Capital social Eficiencia del gasto público Generación de tecnologías promisorias Extensión hacia desarrollo tecnológico y económico Semilla como una punta de lanza Fortalecer el capital social Fortalecer el capital productivo Fortalecer capital recursos naturales Fortalecer institucionalidad pública Modelo de desarrollo balanceado económico/ecológico Gestión preventiva Desarrollo y aplicación de la legislación ambiental con instrumentos claves Cumplir con compromisos regionales y mundiales Promover el mercado de bienes y servicios ambientales Internalización de los costos ambientales Priorizar y racionalizar inversiones y proyectos en base de necesidades exprimidas en un proceso de consulta democrática y transparente En la última década se realizaron en el país importantes reformas estructurales en la política económica . Se impulsó la desregulación de la economía a fin de fomentar las bases para una economía de 4 En preparación 22 FOMEVIDAS – Documento Marco del Programa mercado, se planteó una política fiscal expansiva, una política monetaria contractiva y una política cambiaria que tiene como fundamento un sistema de deslizamiento cambiario continuo y anunciado con anticipación. Estos ajustes han incidido en la estabilidad y el crecimiento económico del país. Se ha privilegiado como una de las principales estrategias el revertir el sesgo antiagrícola y antirural de la política económica anterior. Esta tendencia se ha planteado en los documentos oficiales de políticas nacional y sectorial y bajo ese espíritu se han promovido cambios importantes. Sin embargo, en su aplicación han faltado instrumentos e incentivos que concreten la obtención de resultados pertinentes. 2.5. Legislación clave relativa al desarrollo rural El mandato y las responsabilidades de las instituciones de los gobiernos central y local han sido establecidos por la Ley 290 (Ley de Competencias del Poder Ejecutivo, 1998). Ley General del Medio Ambiente (217) de junio 1996 establece que el ambiente es patrimonio común de la nación y constituye una base para el desarrollo sostenible del país. El texto también estipula que el estado debe reconocer y prestar apoyo a los pueblos y comunidades indígenas en sus actividades para la preservación del ambiente y el uso sostenible de recursos naturales. La Ley de Municipios (40 y 261) define las competencias de administraciones municipales. La Ley 323 sobre las Contrataciones del Estado y su Reglamento (3. & 4.1. 2000), con sus reformas Ley 349 (9.6. 2000) y Ley 427 (13.6.2002). Además son importantes reglamentos elaborados por el Programa de Eficiencia y Transparencia en las Compras y Contrataciones del Estado, a saber • • • Reglamento para el Procedimiento Ordinario de Compras por Cotización Reglamento para Compras con Fondos de Caja Chica Manual de Organización y Funciones de la Unidad de Adquisiciones del IDR Ley Forestal (462) del 4.9. 2003 establece los objetivos, sistemas administrativos y competencias relativos al manejo de los bosques. La Asamblea Nacional está preparando una nueva Ley General de Cooperativas, que dará un nuevo marco para cooperativas agrícolas. Se ha previsto la aprobación de la ley antes del fin del 2003. El Presidente de la Comisión de Reforma Agraria y Asuntos Agropecuarios del Parlamento prevé la creación del Instituto de Cooperativismo en Nicaragua (La Prensa 11.10. 2003). La Ley de Participación Ciudadana está en proceso de aprobación. 2.6. Estudios y hallazgos previos Información sobre el desarrollo rural y la reducción de pobreza en Nicaragua es relativamente abundante. Hay varios sitios en el internet que ofrecen información precisa y actualizada. Entre ellos se encuentran los de varios organismos gubernamentales. Instituto Nicaragüense de Estudios y Censos es una buena fuente de información; se destaca sobre todo los datos del censo nacional agropecuario. La Unidad de Planificación Territorial del MAGFOR recopila y consolida información de varias fuentes y la publica por cada territorio. La publicación sobre Boaco y Chontales está en preparación. El presente Documento Marco del Programa se basa en los hallazgos y conclusiones del informe final de la Misión de Identificación en el Sector Rural (21.8. 2003). Información cuantitativa y cualitativa sobre la pobreza en Boaco y Chontales se encontrará en el informe del estudio respectivo que se lleva a 23 FOMEVIDAS – Documento Marco del Programa cabo antes del fin 2003 por un grupo de especialistas de Nitlapán y con el financiamiento de la Embajada de Finlandia. 24 FOMEVIDAS – Documento Marco del Programa 3. Análisis de la situación en que se basa el Programa 3.1. Análisis de partes interesadas El análisis de partes interesadas del Programa se realizó en varias etapas. Primero, la Misión de Identificación dedicó una buena parte de su esfuerzos al tema. Sus hallazgos y conclusiones fueron tomados en cuenta en la definición de papeles de varias instancias relativas al Programa. Segundo, el equipo de la Misión de Formulación, en un taller interno, utilizó la información primaria y secundaria a su disposición. Los resultados se presentan en el anexo XII. Para la determinación del papel de cada parte interesada en relación con el Programa, se utilizaron como criterios • • • su desempeño y capacidad en el proceso del desarrollo rural y la reducción de la pobreza, sus actividades en la región de Boaco y Chontales experiencia anterior con el IDR Tercero, en un taller con representantes de organizaciones e instituciones de Boaco y Chontales se definieron perfiles de partes interesadas locales y territoriales (anexo X). Muchas de ellas pueden jugar un papel importante en la implementación de las operaciones apoyadas y financiadas por el Programa. Al igual que IDR, el Programa no ejecuta proyectos o actividades en las comunidades sino las apoya, contratando recursos locales y territoriales pertinentes para este fin. Según el esquema del IDR, se trata de tres tipos de papeles que un organismo puede jugar en el contexto de proyectos apoyados por el Programa: 1. Supervisor: Son personas u organismos especialistas en supervisión de proyectos y obras. El IDR les contrata y cumplen la tarea de supervisar el avance de las entidades administradoras y empresas ejecutoras en la implementación de proyectos. 2. Entidad Administradora: Es la instancia que “ordena” el proyecto y contrata empresas ejecutoras para este fin. En muchos casos representa a los beneficiarios. Entre las entidades administradoras están las alcaldías, asociaciones locales, cooperativas agropecuarias, ONGs, etc. 3. Empresa Ejecutora. Es el organismo que tiene la capacidad técnica y empresarial para llevar a cabo las actividades técnicas del proyecto. Por ejemplo, una o varias empresas constructoras son normalmente contratadas para la implementación de un proyecto de infraestructura. Uno de los principios estratégicos del Programa es colaborar y coordinar con una serie de organismos y organizaciones, tanto en el nivel horizontal como vertical. El papel de cada uno de ellos se define en el transcurso de la implementación. 3.2. Problemas a que se dirige el Programa 3.2.1. Estrategias existentes en materia de medios de vida y los problemas relacionados Los departamentos de Boaco y Chontales son áreas principalmente dedicadas a las actividades agropecuarias. La frontera agrícola pasó la zona ya hace décadas, ahora la zona se caracteriza por grandes ganaderos y la producción de granos básicos. Sin embargo, más de la mitad de la población rural en la zona es pobre o extremadamente pobre y representa, según la clasificación del capítulo 2.3., los grupos 1) minifundistas, agricultores sin tierra y jornaleros, y 2) pequeños productores. El perfil de pobreza presentado en el capítulo 2.2. aplica igualmente a los problemas característicos a la pobreza rural de Boaco y Chontales. Sin embargo, a través de las reuniones participativas, se pudo 25 FOMEVIDAS – Documento Marco del Programa precisar la percepción de la gente sobre sus problemas, así como sobre sus prioridades y metas en relación a las soluciones y potenciales acciones del Programa. Al identificar los problemas de las comunidades y de la gente rural pobre, quedó claro que uno de los principales problemas son los bajos ingresos familiares. La productividad agropecuaria de pequeña escala es baja y los problemas de comercialización dificultan la venta de productos. A pesar de su ubicación rural, mucha gente pobre ni siquiera tiene tierra para cultivar. El desempleo y subempleo son altos y la gente carece actividades económicas rurales alternativas. Las prácticas y tecnologías usadas no son las más apropiados para las condiciones locales y la situación actual de la gente no les permite desempeñarse en actividades de mediano o largo plazo. Las actividades principales de la gente pobre es agricultura de granos básicos para venta y autoconsumo en pequeñas parcelas propias de 0,5- 10 manzanas, o para autoconsumo en tierras alquiladas o prestadas. Los que tienen tierra también se dedican a la ganadería para la producción de leche y lácteos. También, muchos hombres trabajan como jornaleros en las grandes haciendas ganaderas. En las comunidades en la orilla del lago y en las islas, la pesca artesanal es la fuente principal de ingresos y también de alimento. Se da migración temporal a Costa Rica o a otras zonas de Nicaragua, pero las remesas no presentan una fuente de ingresos significativo para las poblaciones rurales de la zona. 3.2.2. Contexto de vulnerabilidad El contexto de vulnerabilidad consta de factores externos sobre los cuales la gente normalmente no tiene control, tales factores pueden ser por ejemplo tendencias macroeconómicas y políticas, choques como catástrofes naturales y factores estacionales (temporalidad) de producción y oportunidades de trabajo. En Boaco y Chontales especialmente el aspecto de temporalidad, o sea las variaciones estacionales y climáticas, afectan los medios de vida de la gente. La época seca del verano se extiende desde noviembre hasta mayo, unos 6-7 meses, durante la cual la escasez de agua superficial y la falta de sistemas de riego limitan las actividades agropecuarias, y por lo tanto también las oportunidades de trabajo se reducen. Para esta época, los ganaderos grandes trasladan su ganado a las zonas húmedas, lo cual significa que los hombres que trabajan con el ganado también tienen que mudarse temporalmente y dejar a sus familias para subsistir. Sin embargo, los que se quedan, no tienen actividades alternativas. Según las respuestas obtenidas en los talleres de beneficiarios: “en el verano no hay nada” y la manera de enfrentar estos tiempos duros es: “sufrimos”. 3.2.3. Capitales y recursos Los capitales, o activos, son los recursos que la gente tiene y combina para ganarse la vida y lograr sus objetivos. A pesar de que se trata de una zona rural, la gente carece de acceso al capital natural en forma de tierra. Los que tienen tierra (los pobres, pues la zona se caracteriza por grandes terratenientes) tienen parcelas pequeñas de 0,5-10 manzanas. Sin embargo, muchos de ellos no tienen la titulación de sus tierras. Los que no tienen sus parcelas propias alquilan o prestan tierra, principalmente para fines de producción para autoconsumo. 26 FOMEVIDAS – Documento Marco del Programa La calidad del capital natural está en muchos lugares deteriorada. La deforestación y las quemas han dejado las tierras vulnerables a la erosión y las prácticas existentes agropecuarias han deteriorado los suelos. La escasez de agua limita el desarrollo de producción agropecuaria. También, en muchos lugares las fuentes de agua se han contaminado; esto se debe, entre otras causas, a la falta de sistemas de saneamiento en las comunidades, así como al uso excesivo de agroquímicos. En el caso de capital físico, las comunidades tienen pocos recursos tanto en forma de infraestructura productiva como en forma de infraestructura social (opuesto a lo productivo). Las vías de acceso, caminos, son de mal estado o insuficientes. Hace falta electrificación rural y no existen medios de comunicación, como teléfonos o sistemas de radio-comunicación, dejando así las comunidades aisladas. Todo esto dificulta la comercialización de los productos, así como la movilización de la mano de obra. La falta de medios de comunicación aísla las comunidades de varios servicios básicos, como los de la alcaldía, por ejemplo, dificultando trámites legales para la titulación de tierras, En cuanto a lo productivo, hacen falta pozos y sistemas de riego, así como equipamiento y herramientas para la producción agropecuaria. En el caso de las comunidades de pescadores, la falta de pangas, motores y mallas limita el potencial de pesca. La falta de centros de acopio dificulta el almacenamiento y comercialización de los productos. La infraestructura social es inadecuada y muchas personas viven en condiciones infrahumanas. Las viviendas están en mal estado e insuficientes para la cantidad de personas ocupándolas. No tienen agua potable ni sistemas de saneamiento. La falta de infraestructura social tiene sus repercusiones en los problemas de salud. Por otro lado, en las comunidades tal vez haya un centro de salud pero no existen médicos ni medicinas. De igual manera, el acceso de la gente rural al capital financiero es bajo, la gente no tiene ingresos regulares y la falta de tierra les impide obtener préstamos por falta de garantías. A pesar de los problemas relacionados con capital financiero, la necesidad de crédito no salió como un tema pertinente o una necesidad prioritaria en los talleres de beneficiarios; al contrario algunas personas dijeron muy claramente que no quieren crédito. Lo que la gente si quiere son fuentes de empleo o actividades económicas para generar ingresos. El capital social es bajo debido al bajo nivel de la organización y la falta de medios de comunicación, dificultando la comercialización de los productos e información sobre mercados. También, la falta de organización dificulta la posibilidad de realizar actividades y alcanzar metas comunes. Sin embargo, la falta de organización es un problema bien reconocido por los organismos locales, mientras que los beneficiarios ponen menos atención a este aspecto. Aunque algunos si sugieren que: “haya que trabajar juntos” para poder salir adelante, la falta de organización sigue siendo un problema principal desde el punto de vista de los organismos externos, no desde el punto de vista de los beneficiarios. Los beneficiarios tampoco pudieron decir cuáles organizaciones les hacen falta. Las pocas, o casi inexistentes, oportunidades de recreación tampoco contribuyen a la acumulación de capital social, es decir redes de comunicación y actividades comunes. El capital humano, lo cual es primordial para hacer uso de los demás capitales, es bajo debido a las condiciones infrahumanas en las cuales mucha gente vive. Las condiciones de vivienda que no protegen del clima y la falta de acceso al agua potable o a servicios de saneamiento e higiene adecuada, causan problemas de salud. En cuanto a la educación, en muchas comunidades existen escuelas; sin embargo, no tienen maestros. En caso de los adultos, analfabetismo y falta de educación vocacional o informal limitan sus opciones económicas. Por lo tanto, la oferta de mano de obra no corresponde a la demanda y necesidades de los mercados de trabajo, los cuales de todas maneras son reducidos tanto a nivel nacional como a nivel departamental y local. De igual manera, el conocimiento de prácticas o tecnologías apropiadas es limitado, resultando en baja productividad agropecuaria e impactos negativos ambientales. 27 FOMEVIDAS – Documento Marco del Programa 3.2.4. Procesos y estructuras de influencia y transformación Los procesos y estructuras de influencia y transformación son las instituciones, organizaciones, políticas y legislación que dan forma a los medios de vida. Ellos determinan el acceso a los activos, a las organizaciones y a las estrategias en materia de los medios de vida, así como a los términos de intercambio. En cuanto a los problemas relacionados con los procesos y estructuras de influencia y transformación, se pueden separar en problemas directamente vinculados con las comunidades y en problemas cuya influencia es más indirecta. Los problemas directamente vinculados con las comunidades son la baja organización de ellas mismas y la ausencia de organizaciones externas en las comunidades. El bajo nivel de organización, además de reducir el capital social de la gente, dificulta lograr metas y actividades comunes, como por ejemplo la comercialización de los productos. Por otro lado, hay muy pocas organizaciones que trabajan en las comunidades prestando atención a las necesidades y apoyándolas. Además de las iglesias y algunos proyectos, de los cuales algunos ya terminaron, existen pocas ONGs trabajando en la zona. En los talleres de los beneficiarios, se expresó el deseo para la mayor presencia de la alcaldía en las comunidades. Actualmente, la colaboración interinstitucional en el sector rural es insuficiente y forma uno de los principales impedimentos para el progreso del sector en general, y para un enfoque sectorial en particular. Los principales actores públicos del sector – MAGFOR, INTA, IDR – no han podido coincidir en una estrategia eficaz y mecanismos consecuentes. En la estrategia del desarrollo rural y la reducción de la pobreza, los niveles meso y micro han obtenido un papel reducido. Los lineamientos suelen crearse y debatirse en el nivel macro y muchas veces quedan ajenos a las realidades del campo. Las experiencias y capacidades de partes interesadas en los niveles locales y territoriales permanecen sub-utilizadas. La coordinación entre los donantes en el sector agropecuario y rural ha sido limitada y continúa siendo un asunto crítico en términos de la reducción de la eficiencia de los fondos invertidos en el sector, en general. La gran cantidad de proyectos y programas que existen son a menudo planificados y ejecutados sin tomar en consideración las intervenciones ya existentes. Si bien parece haber un amplio consenso sobre los beneficios de un programa sectorial, poco se ha hecho en la práctica. Todos los donantes no comparten la misma percepción del asunto. Por otro lado, se continúan ejecutando operaciones independientes. Algunas de ellas contribuyen a la incertidumbre, debido a que su propósito exacto no se conoce. El cuadro 3.1. presenta un resumen de los problemas identificados y ya organizados en 3 categorías, es decir 1) bajos ingresos de la familia, 2) infraestructura y condiciones de vida, y 3) políticas e instituciones. Se basa en los resultados del análisis de problemas (anexo XIII). Además, los anexos IX y XI presentan los resultados de los talleres y los problemas identificados por los beneficiarios y los organismos territoriales y locales. 28 FOMEVIDAS – Documento Marco del Programa Cuadro 3.1. Problemas a los cuales se dirige el Programa. Bajos ingresos de la familia • • • • • • • • Bajo nivel tecnológico Condiciones climáticas desfavorables Suelo deteriorado Infraestructura insuficiente y deteriorada Limitada organización Baja calidad de productos Poca inversión pública y privada No hay equilibrio entre oferta y demanda de mano de obra Infraestructura y condiciones de vida • Caminos insuficientes y en mala condición • Falta de medios de comunicación • Acceso difícil a agua (consumo humano y fines productivos) • Saneamiento inadecuado • Acceso difícil y caro a energía (consumo humano y fines productivos) 29 Políticas e instituciones • • • • • Predominio de visión de cada institución Instituciones no asumen funciones según sus mandatos Limitadas participaciones locales en procesos decisorios Talentos locales son subutilizados Organizaciones de cooperación internacional tienen y siguen su propia visión FOMEVIDAS – Documento Marco del Programa 4. Definición del Programa 4.1. Beneficiarios y ubicación geográfica del Programa Los beneficiarios finales del Programa serán las poblaciones rurales pobres de los departamentos de Boaco y Chontales. Los beneficiarios intermedios serán las instituciones y organizaciones que se dedican a la reducción de la pobreza rural, así como unidades de ejecución contratadas para tal propósito. Se dedicará una atención particular a los problemas que son específicos a las mujeres. La cuantificación de los beneficiarios finales del Programa se presenta en el cuadro 4.1. En los departamentos de Boaco y Chontales el número de pobres rurales se estima a 117,000 personas5. La ADR de Boaco cubre la área del departamento de Boaco. La ADR de Chontales cubre la área del departamento de Chontales más cuatro municipios de la RAAS (Rama, Muelle de los Buyes, Nueva Guinea y El Ayote) y cinco municipios del Río San Juan (Morito, San Miguelito, San Carlos, El Amendro y El Castillo). Datos demográficos de todas estas áreas están en el cuadro 4.1. Cuadro 4.1. Población y número de pobres en las áreas de las ADR de Boaco y Chontales. Zona Población total Población rural 114,285 80,138 194,423 131,832 Población rural en pobreza (estimación) 68,571 48,083 116,654 70,099 Población rural en pobreza extrema 48,297 36,825 85,122 46,140 Boaco Chontales Sub-Total 4 municipios en la RAAS 5 municipios en Río San Juan TOTAL 169,443 181,793 351,236 195,825 72,125 52,176 31,306 22,699 619,186 378,431 218,059 153,961 El área de intervención del Programa no incluye las partes en la RAAS y Río San Juan porque aumentaría mucho el número de beneficiarios y costos de operación, de manera que ya no serían proporcionales con los recursos del Programa. Sin embargo, considerando altos índices de pobreza en estas zonas, la evaluación intermedia del Programa debe estudiar posibilidades de extender las operaciones del Programa allí durante sus últimos dos años. 4.2. Objetivo global e indicadores respectivos El objetivo global del Programa es contribuir al desarrollo rural y a la reducción de la pobreza rural en los departamentos de Boaco y Chontales a través de fomento, apoyo y fortalecimiento de organizaciones e instituciones locales, departamentales y nacionales; mejorando así el acceso a activos, reduciendo la vulnerabilidad y apoyando estrategias de medios de vida de pobres, tanto mujeres como hombres. Indicadores del objetivo global describen aspectos tanto cualitativos como cuantitativos del desarrollo rural y el estado de pobreza en los dos departamentos. Los indicadores de desarrollo, juntos con los de los objetivos específicos y de los resultados esperados, serán definidos más en detalle durante la 5 Se basa en la estimación que 60% de la población rural es pobre. 30 FOMEVIDAS – Documento Marco del Programa operacionalización del sistema de seguimiento del Programa en su fase inicial y serán definidos de manera todavía más precisa en el Documento del Programa. Todos los datos de los indicadores del Programa deben ser, siempre que sea posible, desagregados por género. Indicador del objetivo global: • Nivel de pobreza rural en los departamentos de Boaco y Chontales El estudio de línea de base se concentra en análisis de los parámetros de los indicadores de desarrollo. Véase al capítulo sobre planificación, seguimiento, información y evaluación. 4.3. Objetivos específicos e indicadores respectivos El Programa tiene tres objetivos específicos que deberían ser alcanzados durante los cuatro años del Programa. Los objetivos específicos forman también los componentes del Programa. Objetivo específico 1: Aumento de la productividad, generación de empleos e incremento de ingresos familiares de manera sostenible. (Componente: Productividad, empleo e ingresos) Indicadores del objetivo específico 1: • • • Volumen de producción agropecuaria y forestal Tasas de empleo Ingresos promedios familiares El objetivo específico de la productividad, generación de empleos e incremento de ingresos familiares tiene como meta diversificar las estrategias en materia de medios de vida de la gente a través de actividades alternativas económicas y también, en caso de los que tienen tierra, diversificación agropecuaria y forestal. Esto se hará mejorando el acceso al capital físico (infraestructura productiva y tecnología apropiada a través de insumos), humano (capacitación en tecnología apropiada y en gerencia) y social (organización para fines de comercialización). Objetivo específico 2: Desarrollo y fortalecimiento del potencial humano. (Componente: Potencial humano) Indicadores del objetivo específico 2 • • • Calidad de vida en los pueblos rurales Estado de salud de los pueblos rurales Nivel educacional de los pueblos rurales El objetivo del desarrollo y fortalecimiento del potencial humano se concentra en mejorar el capital humano de la gente, así apoyando el proceso de aumentar la productividad, pues sin condiciones básicas humanas, las personas no tienen la capacidad de dedicarse a las actividades productivas. Las acciones se dirigen a mejorar la salud de la gente a través de proyectos de vivienda, sistemas de agua, saneamiento y energía, alimentación y nutrición, y salud preventiva y recreación. También se pretende mejorar el capital humano a través de capacitación y educación informal. El aumento en el capital humano, a través de mejor salud y educación, contribuye a la cantidad y calidad de mano de obra disponible y aumenta las opciones económicas de la gente. 31 FOMEVIDAS – Documento Marco del Programa La diversificación de las estrategias en materia de medios de vida, así como el fortalecimiento de la capital humano y social (es decir los objetivos espécificos 1 y 2) contribuyen a reducir la vulnerabilidad de la gente. Objetivo específico 3: Apoyo a la capacidad institucional en el proceso de la reducción de la pobreza rural. (Componente: Institucionalidad) Indicadores del objetivo específico 3 • Percepción de los actores sobre la capacidad institucional y la coordinación entre instituciones El tercer objetivo, institucionalidad, está enfocado al apoyo a la capacidad institucional en el proceso de la reducción de la pobreza rural. El apoyo del Programa se enfocará en dos aspectos principales: contribución al proceso de enfoque sectorial a través de experiencias y metodologías a nivel micro y meso, y fortalecimiento de la coordinación entre donantes. Desde el punto de vista del EMVS, el tercer componente busca formas de aumentar el capital social de la gente, así como facilitar los procesos y estructuras que coordinan actividades dirigidas a la reducción de la pobreza. 4.4. Resultados esperados Una serie de resultados deben ser producidos para alcanzar los objetivos específicos. Al mismo tiempo, los resultados esperados definen las metas anuales del Programa y serán definidos más en detalle en los planes operativos anuales (POA). Los indicadores respectivos a los resultados se encuentran en la matriz del marco lógico. Al igual que los demás indicadores, serán definidos más en detalle en la operacionalización del sistema de seguimiento del Programa durante su fase inicial y serán definidos de manera todavía más precisa en el Documento del Programa. Objetivo específico 1: Aumento de la productividad, generación de empleos e incremento de ingresos familiares de manera sostenible. Resultado P1: Diversificación agropecuaria y forestal a través de transferencia de tecnología apropiada y sostenible para aumentar los ingresos familiares. Resultado P2: Fomento de la comercialización mediante apoyo a la organización y capacidades gerenciales, apropiadas a la circunstancias de productores y productoras rurales pobres. Resultado P3: Fortalecimiento de la infraestructura productiva necesaria para actividades económicas practicadas por los pobres rurales. Resultado P4: Fomento de actividades económicas rurales alternativas. Objetivo específico 2: Desarrollo y fortalecimiento del potencial humano. Resultado H1: Construcción y mejoramiento de viviendas para familias rurales pobres. 32 FOMEVIDAS – Documento Marco del Programa Resultado H2: Construcción y mejoramiento de sistemas de agua y saneamiento en comunidades y hogares rurales pobres. Resultado H3: Fomento y desarrollo de fuentes alternativas de energía en zonas rurales pobres. Resultado H4: Mejoramiento del capital humano mediante alimentación y nutrición mejorada. Resultado H5: Fomento y mejoramiento de prácticas de salud preventiva y de recreación. Resultado H6: Mejoramiento del capital humano mediante capacitación y educación informal en las actividades económicas rurales alternativas. Objetivo específico 3: Apoyo a la capacidad institucional en el proceso de la reducción de la pobreza rural. Resultado I1: Fomento y fortalecimiento de procesos de coordinación y de consulta en el nivel local, departamental/regional y nacional. Resultado I2: Aprovechamiento de capacidades, conocimientos y experiencias generados en los niveles micro y meso durante los procesos y mecanismos de la reducción de la pobreza rural. Resultado I3: Sistematización y capitalización de experiencias hacia procesos y mecanismos de desarrollo rural y reducción de la pobreza rural. Resultado I4: Fomento y fortalecimiento de una mejor coordinación y colaboración entre las agencias de cooperación internacional que son activas en el desarrollo rural y la reducción de pobreza en Nicaragua. 4.5. Actividades Las actividades son procesos en las cuales los recursos e insumos son combinados para la producción de los resultados. Éstas son el concepto operativo básico del Programa. Las actividades se definen en los planes operativos anuales. Su definición es un proceso participativo facilitado por los especialistas del Programa y el personal pertinente del IDR. El punto de partida es la consulta con los beneficiarios. Los principios de la planificación participativa son explicados en la parte respectiva de este documento. Para cada componente, la Misión de Formulación definió actividades que posiblemente pueden realizarse. Es importante recordar que estas actividades son tentativas. La decisión final sobre los contenidos operativos del Programa se basará en un análisis participativo y en procesos de planificación en conjunto con los beneficiarios, utilizando métodos que sean adecuados para la aplicación del enfoque del MVS. En el siguiente cuadro 4.2. se presenta un resumen de potenciales actividades propuestas para el Programa. Sin embargo, no se trata de actividades sueltas y separadas para la formulación de los proyectos del Programa. Al contrario, el enfoque EMVS debe ser usado en la identificación y la planificación detallada de los proyectos, tomando en cuenta el contexto de la pobreza rural y las interrelaciones entre varios factores de influencia, y así identificando los puntos de entrada más adecuados. El enfoque EMVS ofrece un marco para tratar los fenómenos y problemas de pobreza en un contexto más amplio y holístico, asegurando así que los proyectos se acerquen a los problemas en manera integral. En el capítulo 7.2. se dan pautas para algunas consideraciones con respecto al enfoque EMVS. 33 FOMEVIDAS – Documento Marco del Programa Cuadro 4.2. Actividades tentativas del Programa. Componente Productividad, • empleo e ingresos • • Objetivo • específico: Aumento de la • productividad, generación de • empleos e incremento de • ingresos familiares de manera • sostenible • • • • • • • • • • • • • Potencial humano • Objetivo específico: Desarrollo y fortalecimiento del potencial humano • • • • • • • • Actividades tentativas Estudio de sistemas agropecuarios Inventario de tecnologías agropecuarias aplicadas Definición de tipología agropecuaria Formulación de estrategias para el manejo de recursos naturales en las fincas Fomento de actividades económicas alternativas* (por ejemplo apicultura) Asistencia técnica y capacitación en tecnologías selectas apropiadas Transferencias de cabezas de ganado según el potencial existente de los beneficiarios Transferencia de insumos y equipos agrícolas según el potencial existente (semillas de granos básicos, cultivos para pienso, hortalizas, árboles frutales, botiquines veterinarios, materiales para construcción de cercas, etc.) Asistencia técnica e insumos para sistemas agroforestales, agrosilvopastoriles, sistemas de patios mejorados Estudio de la situación organizativa Facilitación para la creación y consolidación de organizaciones Capacitación de promotores Capacitación en asuntos pertinentes para las diferentes organizaciones Establecimiento de sistemas de información para la divulgación de información de mercado Transferencia de equipo básico para el financiamiento de las organizaciones Estudios de mercado Capacitación en comercialización y gerencia Construcción y rehabilitación de caminos Construcción de centros de acopio Construcción de pozos y sistemas de riego Establecimiento de servicios de comunicación en las comunidades Capacitación vocacional o informal en temas productivos** Otras experiencias en la organización social y construcción, mantenimiento y financiamiento de infraestructura rural Formación de grupos locales y agentes clave Identificación de mecanismos para inversiones conjuntas y establecimiento de precios para la construcción de caminos Identificación y contratación de unidades para el diseño, supervisión y construcción de obras de infraestructura Construcción y mejoramiento de viviendas Construcción y mejoramiento de sistemas de agua y saneamiento Instalación de sistemas de energía Capacitación sobre alimentación y nutrición • • • • • • • • • • • • • • • • • • • Institucionalidad Objetivo específico: Apoyo a la capacidad institucional en el proceso de la reducción de la pobreza rural • • • • • • • Evaluación de la capacidad institucional Contribución para la formulación de planes estratégicos Evaluación de la capacidad de las unidades ejecutoras Diseño de sistemas para la retroalimentación de las experiencias de campo Sistematización de información existente y recolección de información Análisis y seguimiento del ambiente político y de los requisitos previos para el apoyo presupuestario y enfoque sectorial Apoyo a la creación de un grupo de coordinación de 34 • • • • • Aspectos estratégicos Cooperación con el INTA Definición de criterios de selección de participantes (segmentos pobres de la población rural con cierto potencial para el desarrollo) Flexibilidad en la planificación y adaptación de intervenciones del programa Respecto a la transferencia de animales, podría considerarse un sistema revolvente: una familia que reciba un animal, se comprometerá a dar la cría a otra familia Deben formularse mecanismos innovadores de financiamiento conjunto y de recuperación de costos. Considerando las posibilidades financieras limitadas de los pobres, no deben basarse en pagos en efectivo o créditos. Colaboración con organizaciones que reflejen el interés genuino de los pobres Las organizaciones pueden tener una orientación productiva, social, comercial, etc. Las necesidades de mercadeo deben estudiarse cuidadosamente dentro de este componente Donde sea posible, debe preferirse el apoyo a organizaciones existentes en lugar de crear nuevas organizaciones Incentivos para que las organizaciones de varios tipos formen coaliciones entre ellas para la realización de esfuerzos conjuntos Contratación de mano de obra local para los trabajos de infraestructura Buscar enlaces con organizaciones para actividades económicas alternativas con capacidad de aumentar producción (por ejemplo cooperativas de apicultores que exportan su producción) Participación de beneficiarios en trabajos de construcción Tipo de infraestructura: caminos secundarios, estructura para la recolección y almacenamiento de productos agropecuarios, filtros para alcantarillado, filtros para agua potable, instalaciones para la biodegradación, fogones mejorados, riego a pequeña escala Deben estudiarse particularmente necesidades de mercadeo dentro de este componente Cuando sea posible, debe utilizarse tecnología de mano de obra intensiva local, p. ej. construcción de caminos Combinación de capacitación vocaciones y mejoramiento de infraestructura social a través de capacitación en carpintería y construcción Uso de mano de obra local en los proyectos de infraestructura social Capacitación en el uso y mantenimiento de la infraestructura social Colaboración interinstitucional Fortalecimiento institucional principalmente al nivel departamental Contribución a los esfuerzos para mejorar la coordinación y armonización entre donantes Ejecución dentro de un marco definido por los planes de desarrollo del sector del Ministerio Agropecuario y Forestal y los planes de desarrollo municipales en las áreas de intervención El congreso sería abierto a todos los individuos y organismos que desean exponer sus experiencias en el campo del desarrollo rural y la reducción de la pobreza FOMEVIDAS – Documento Marco del Programa • agencias donantes del sector rural Organización de congresos anuales sobre el tema Desarrollo rural y la reducción de la pobreza • Un inventario y base de datos sobre información, experiencias y capacidades * Entre las actividades económicas alternativas pueden incluirse, por ejemplo • • • • • • • • • • apicultura artesanía panadería costura piscicultura fondos revolventes (en especie, por ejemplo vacas) crianza de iguanas cultivo de frutales (como cítricos, aguacate, mango, pitahaya) carpintería avicultura ** Entre los temas de la capacitación vocacional o informal se puede incluir, por ejemplo • • • • • carpintería mecánica artesanía costura zapatería 35 FOMEVIDAS – Documento Marco del Programa 5. Hipótesis y riesgos Los hipótesis y riesgos fueron analizados a lo largo de la Misión de Formulación y los aspectos siguientes fueron definidos como posibles riesgos que deben ser considerados antes de tomar decisiones sobre el financiamiento del Programa. También, tienen que ser tomados en cuenta durante la fase de ejecución porque influyen en el entorno en que el Programa actúa. La matriz del marco lógico presenta las hipótesis y los riesgos relacionándolos a los objetivos específicos. Algunos de los hipótesis se refieren al entorno general del Programa al cual el mismo no tiene influencia. Por otro lado, la realización de los hipótesis negativos no es necesariamente fatal para el programa. Más bien es útil que se los menciona para que pueden ser tomados en cuenta en posibles adaptaciones y reorientaciones del Programa. 1. Productividad, empleo e ingresos • • • • • • • • • Que las condiciones macroeconómicos de Nicaragua no se empeoren. Que exista una voluntad de colaboración entre instituciones involucradas. Que haya participación y apropiación de las comunidades en actividades apoyadas por el Programa. Que el ambiente de negocios sea favorable para el desarrollo de actividades económicas. Que el Tratado de Libre Comercio no perjudique al pequeño campesinado. Que exista un compromiso firme del gobierno de Nicaragua en el tema de la reducción de pobreza. Que las instituciones y organizaciones colaboradoras e involucradas en el desarrollo rural y la reducción de la pobreza compartan el enfoque estratégico. Que los desastres naturales no destruyan la base productiva. Que el proceso para resolver los problemas ligados a la propiedad y acceso a la tierra se avance. 2. Potencial humano • • • • • • • Que haya disponible tecnología de construcción apropiada de bajo costo. Que exista un compromiso de los beneficiarios en el uso y mantenimiento adecuado de las obras. Que MINSA y otros actores en materia de salud tengan medios suficientes para asumir sus mandatos. Que MECD y otros actores en materia de educación tengan medios suficientes para asumir sus mandatos. Que exista capacidad técnica y administrativa para ejecución de proyectos . Que IDR se concentre en su misión, manteniendo su estructura y capacidad operativa. Que haya una apropiación y aplicación de conocimientos adquiridos en materia de alimentación y nutrición por parte de los beneficiarios. 3. Institucionalidad • • • • • Que exista voluntad en distintas instancias para coordinación. Que haya una voluntad de compartir experiencias. Que exista un proceso para definición de una estrategia de desarrollo rural y reducción de pobreza aprobada y apropiada por la mayoría de instituciones y actores involucrados. Que la cooperación internacional maximize la coordinación y minimize la competencia. Que haya una definición clara y una aplicación de un marco institucional a través de un proceso de consulta general. 36 FOMEVIDAS – Documento Marco del Programa 6. Compatibilidad y sostenibilidad 6.1. desarrollo Compatibilidad con las metas estratégicas de la cooperación finlandesa para el La reducción de la pobreza, la protección del medio ambiente y la promoción de la igualdad, la democracia y los derechos humanos son las metas principales de la cooperación finlandesa para el desarrollo. Estas metas han sido definidas en tres documentos básicos del Consejo de Ministros que guían la cooperación finlandesa para el desarrollo: Decision-in-Principle on Finland’s Development Cooperation (1996), Finland’s Policy on Relations with Developing Countries (1998) y Operationalisation of Development Policy Objectives in Finland’s Internatioal Development Cooperation (2001). El Programa propuesto abordará directamente las tres primeras metas de la política finlandesa. Contribuirá claramente a la reducción de la pobreza y la equidad social, así como también a la protección del medio ambiente. El Programa formará alianzas estratégicas con varios actores de la sociedad civil, tales como ONG que trabajen en aspectos de desarrollo, las municipalidades y los grupos de mujeres. La esperanza es que se dé una mejor cooperación entre estos actores, y en tal caso el Programa habrá producido un impacto positivo en la consolidación de la democracia a nivel local. El fomento del potencial humano contribuye al fortalecimiento de los derechos humanos. La estrategia para el desarrollo rural que el Gobierno de Finlandia ha preparado a lo largo del 2003 y que debería ser formalizado antes del fin del año, define el enfoque de medios de vida sostenibles como un eje principal en la formulación y la ejecución de intervenciones rurales financiadas por Finlandia. El Programa es una de las primeras aplicaciones prácticas de este enfoque. 6.2. Sostenibilidad institucional y entorno de políticas 6.2.1. Marco institucional El mandato y las responsabilidades de las instituciones de los gobiernos central y local han sido establecido por la Ley 290 (Ley de Competencias del Poder Ejecutivo, 1998). Algunos de los ministerios e instituciones gubernamentales han delegado ciertas funciones a las delegaciones locales, por ejemplo el Ministerio Agropecuario y Forestal (MAGFOR), el Instituto Nacional Forestal (INAFOR), el Instituto Nicaragüense de Tecnología Agropecuaria (INTA), y el Ministerio del Ambiente y Recursos Naturales (MARENA). Sin embargo, en general las delegaciones locales son débiles en términos de presupuesto y recursos humanos. La política actual de austeridad financiera y reducción de gastos gubernamentales no permite el fortalecimiento de las instituciones gubernamentales locales en el corto plazo. Para mejorar la eficacia en sus operaciones en el nivel territorial, las instituciones del sector rural van a crear Delegaciones Territoriales del Sector Público Agropecuario. Así las oficinas departamentales o regionales del MAGFOR, INTA, MARENA, INAFOR e IDR formarían una sola oficina. La realización del plan empieza al inicio del 2004 con una experiencia piloto en la zona de León y Chinandega. El concepto de una delegación única está en línea con el enfoque del Programa y forma parte de un proceso al cual el Programa puede contribuir. 37 FOMEVIDAS – Documento Marco del Programa La Comisión Agropecuaria (CONAGRO) ha tenido el papel de coordinar instituciones en el sector rural. En los últimos años su funcionamiento no ha sido muy activo y de cierta manera ha sido sustituido por la Mesa de Desarrollo Rural en el marco del Gabinete de Producción y Competitividad, coordinado por el SECEP y el MIFIC. El MAGFOR tiene el papel de coordinador en el tema de desarrollo rural, aunque en la práctica la coordinación interinstitucional no es siempre adecuada. Además de las instituciones arriba mencionadas, hay muchas organizaciones, tanto públicas como de la sociedad civil, que actúan en el desarrollo rural y la reducción de la pobreza. El gráfico 6.1. contiene las más importantes, describiendo su ubicación en el eje nacional-territorial-local. Sociedad civil Presidencia Nacional Cooperación internacional SECEP MAGFOR IDR INTA INAFOR Territorial MAGFOR Delegación ADR INTA Zonal MARENA MIFIC INPYME MARENA Delegación INAFOR Delegación INIFOM ONG MECD MIFAMILIA MHCP MINSA INATEC AMUNIC Proyectos INPYME Oficina MTI Sociedad civil MTI Delegación INATEC INIFOM Delegación Delegación MINSA SILAIS ONG Asociación Departamental de Municipios INTA Oficina Sociedad civil Local Alcaldías Centros de Salud Gráfico 6.1. Marco institucional del desarrollo rural y la reducción de la pobreza. Los proyectos apoyados por el Programa deben ser priorizados conforme los Planes de Desarrollo Municipal y conforme los Planes de Ordenamiento Territorial, donde éstos hayan sido diseñados, para así asegurar la coordinación y la continuación de las actividades y el apoyo a las instituciones municipales. El Programa debe participar en las Comisiones Ambientales de la municipalidad pertinente para coordinar actividades respectivas con otros proyectos e iniciativas locales financiadas por donantes. Se necesitan políticas y actividades de fortalecimiento institucional para asegurar la sostenibilidad de las operaciones apoyadas por el programa. Aunque el fortalecimiento institucional es uno de los componentes claves del Programa, para que tenga éxito también se necesitan de medidas de apoyo del Gobierno de Nicaragua. Deben formularse estrategias claras y precisas a fin de construir una base común para esfuerzos concertados. El gobierno debe expresar su posición sobre el enfoque sectorial rural y formular el plan de acción respectivo. Deben asignarse suficientes recursos a las instituciones que tienen la responsabilidad del desarrollo rural y la reducción de la pobreza. 38 ONG FOMEVIDAS – Documento Marco del Programa 6.2.2. Enfoque sectorial El enfoque sectorial y apoyo presupuestario son temas válidos también en Nicaragua y el Programa debe contribuir en su avance aunque no existen todavía condiciones y mecanismos12 concretos para el diseño de la intervención como parte de un programa sectorial. La ausencia de un programa sectorial de desarrollo rural plenamente funcional en Nicaragua no excluye las posibilidades de ampliar el proceso respectivo por medio de ciertas actividades. Entre ellas pueden mencionarse, por ejemplo, la utilización de indicadores comunes de desempeño que proporcionen información global sobre los flujos de la ayuda, la formación de capacidades en los funcionarios gubernamentales y una mayor coordinación entre las agencias donantes. El Banco Mundial prevé, antes del fin del 2003, una misión de planificación de un programa sectorial en el desarrollo rural. Según representantes del Banco, el Proyecto de Tecnología Agrícola (PTA), cuya fase actual termina en septiembre del 2004, podría convertirse en un programa sectorial. Entre posibles orientaciones del programa se contempla ya sea un apoyo a las políticas de competitividad, o un enfoque sobre la reducción de la pobreza rural, enfatizando aspectos medioambientales y con actividades significativas en la costa atlántica. La Comisión Europea contempla también aportes importantes a un enfoque sectorial en el desarrollo rural. Para este fin se llevó a cabo una misión de identificación cuya complementación se llevará a cabo probablemente antes del fin del año 2003. Sin asumir el liderazgo en el proceso, el Programa contribuirá activamente al avance de la adopción del enfoque sectorial y así mejorará la eficacia y eficiencia general de la asistencia a Nicaragua en el sector rural. Esto mejorará la posibilidad de largo plazo para que el GdN asuma la responsabilidad de financiar programas de desarrollo rural. La sostenibilidad institucional del programa depende del compromiso y capacidad del GdN para incorporar y hacer suya la experiencia obtenida durante la implementación del Programa, de tal forma que continúe financiando al IDR, pero depende también de la voluntad del GdF de adaptar sus procedimientos a los estándares y normas nicaragüenses. El avance del GdN en el mejoramiento de la gobernabilidad y transparencia es esencial para ganarse la confianza que al final es un requisito para la adopción de un enfoque sectorial. 6.2.3. Organizaciones rurales El Programa apoyará iniciativas de organización relacionadas con asuntos específicos, pero no “creará” organizaciones. Así, la organización de los beneficiarios debe reflejar su iniciativa y deseo genuino. El Programa podría financiar algunos costos de establecimiento de las organizaciones rurales, pero no debe financiar transporte, viáticos, ni otros costos operativos. La mejora del nivel organizativo demanda un enfoque altamente participativo, donde el Programa podría funcionar como facilitador y educador o generador de la toma de conciencia. A fin de sostener las organizaciones, el énfasis se centrará en actividades que puedan proporcionar una ventaja obvia y de corto plazo para los participantes de la organización. Las organizaciones que ofrezcan reducciones de costo y/o aumento del ingreso de los miembros son ejemplos obvios. Un requisito previo para la sostenibilidad de las inversiones en infraestructura rural, en particular caminos 12 Si bien los contenidos de los programas sectoriales pueden variar, generalmente incluyen los siguientes componentes: i) Una política y estrategia claras para el sector; ii) un programa sectorial de gastos de mediano plazo; iii) un sistema de monitoreo del desempeño del programa; y iv) un mecanismo de consulta sistemático. Además, las agencias donantes normalmente coinciden en establecer v) un proceso formal de coordinación de donantes, y vi) un proceso para la consecución de sistemas armónicos (Comisión Europea 2003). 39 FOMEVIDAS – Documento Marco del Programa rurales, es la existencia de organizaciones fuertes y estables que sean responsables del mantenimiento de la recuperación de costos a través del cobro de un peaje en los caminos. El nivel de organización o el potencial de organización de los beneficiarios de las inversiones en caminos rurales debe formar un criterio importante para la selección de los grupos meta. El papel de la mujer como el elemento estabilizador de la familia rural debe tomarse en cuenta al enfocar grupos para el establecimiento de organizaciones rurales. 6.2.4. Entidades administradoras El término “Entidad Administradora” (EA) representa a todas las organizaciones que son seleccionadas para llevar a cabo actividades y/o proyectos con financiamiento y apoyo del Programa. Pueden ser formales o informales, públicas o privadas, locales, regionales, nacionales, ONG, etc. La viabilidad de las organizaciones que ejecutan actividades será asegurada a través de la aplicación de criterios técnicos, administrativos y financieros de selección a fin de garantizar que una organización ejecutora sea capaz de brindar los servicios requeridos. Los beneficiarios deberán participar activamente en la evaluación y selección de las Entidades Administradoras. Dependiendo del tipo de servicio brindado, los beneficiarios deberían contribuir financieramente a la provisión de servicios e insumos. Cuando y donde ocurran vacíos de capacidad, el Programa fortalecerá a las Entidades Administradoras a través de capacitación y mejorará su capacidad para brindar servicios a otros grupos meta según principios del mercado. Las Entidades Administradoras deben ser objeto de revisiones regulares en lo referente a la eficiencia en su ejecución técnica y auditorias en su gestión financiera. Las EA que no cumplan con los estándares deben ser excluidas de contratos posteriores. Debe tenerse cuidado de que las tarifas pagadas a las Entidades Administradoras y/o Ejecutoras estén dentro del marco de los precios estándar pagados por servicios similares en otras partes. 6.2.5. IDR y Agencias de Desarrollo Rural La base institucional del Programa es el Instituto de Desarrollo Rural (IDR), y más específicamente sus delegaciones departamentales en Boaco y Chontales. En su estrategia operativa, el Programa seguirá los planes de desarrollo sectoriales y territoriales del MAGFOR, así como los planes de desarrollo municipales de las municipalidades en que opera. En el IDR, el Programa apoya la sistematización de experiencias y metodologías y por lo tanto, contribuye al fortalecimiento general del Instituto. El Programa evitará crearse como una estructura separada y autónoma dentro del IDR. Su asistencia técnica consiste en proveer de especialistas en la materia cuyo trabajo es coordinado por el Coordinador de las ADR. La administración de los recursos del Programa se realizará conforme las reglas y prácticas de los dos gobiernos. Se definirán arreglos respectivos durante la fase inicial, los que se deben especificar de modo que el Programa pueda incorporarse a un posible programa sectorial en el futuro. En la medida de lo posible, el Programa debe trabajar a través de procedimientos existentes establecidos por el IDR. Donde sea necesario, se deberán mejorar o variar los procedimientos, en coordinación con otros donantes que financien actividades del IDR, en particular el PRPR financiado por el BID. Es necesario también armonizar y estandarizar los procedimientos y las normas administrativas, incluyendo la presentación de informes, de tal forma que la carga administrativa y los costos de operación del IDR sea reducida tanto como sea posible. No se debe hacer énfasis en el perfil finlandés del Programa, sino más bien fomentar la búsqueda de una identidad local. Los niveles salariales, viáticos y prestaciones laborales del personal local del programa deben estar dentro de las normas nacionales. Se utilizará asistencia técnica internacional sólo cuando sea apropiado hacerlo. 40 FOMEVIDAS – Documento Marco del Programa 6.3. Factibilidad económica y financiera El Programa pretende aumentar la productividad y empleo en la zona, tanto directamente a través de diversificación agropecuaria y generación de actividades económicas alternativas, como indirectamente a través de inversiones en infraestructura (por ejemplo, caminos), las cuales también benefician el desarrollo económico de la zona en general . Aunque el Programa incluye componentes y actividades que serán ejecutadas a través de donaciones y subsidios (por ejemplo, la infraestructura productiva y social), a largo plazo la meta es contribuir a la productividad económica de la zona. Cuando sea posible, el Programa buscará mecanismos innovadores de financiamiento conjunto y de recuperación de costos. El desarrollo de la comercialización, tanto de la infraestructura como la capacidad empresarial, contribuye significativamente a la sostenibilidad económica. El desarrollo del potencial humano tiene como meta fortalecer el capital humano (mejorando las capacidades vocacionales y educativas y la salud de las personas). Entonces, aunque este componente se ejecutará originalmente a través de donaciones y subsidios, se espera que la mejora en el potencial humano resulte en mejoras en productividad y actividad, así contribuyendo a la sostenibilidad económica en la zona. El aumento en los ingresos familiares tiene una repercusión positiva en las actividades económicas y demanda de servicios y productos en la zona. El Programa no tendrá un componente de crédito, así que no se correrá el riesgo de endeudamiento de los beneficiarios. Los grupos y personas que participan en la capacitación para actividades económicas alternativas también recibirán capacitación en gestión empresarial, así contribuyendo a la sostenibilidad financiera de las actividades. 6.4. Aspectos socio-culturales Las comunidades rurales de la zona enfrentan varios problemas sociales que tienen sus repercusiones, tanto en el bienestar de las familias como en el potencial de desempeñar actividades productivas. Las condiciones infrahumanas de vivienda, pobreza y malnutrición contribuyen a la baja autoestima. La alta migración, temporal o permanente, tiene como consecuencia la desintegración familiar. La falta de oportunidades de recreación disminuye el potencial para la creación de redes sociales y aumenta la desconfianza. El alcoholismo es un problema social grave en las comunidades, y sus consecuencias se demuestran en forma de endeudamiento, pérdida de propiedad y otros insumos, conflictos, maltrato y hasta violencia doméstica. Todo esto contribuye a algo que en el taller de consulta con los organismos locales se le llamó ”enajenación de la población”, es decir la perdida de identidad y autoestima. Por el momento en la zona (o sea en los departamentos de Boaco y Chontales) no existen organizaciones que trabajen con estos aspectos, con excepción quizás de las iglesias. Las organizaciones presentes se enfocan a los aspectos productivos o a la infraestructura. La organización de las comunidades recibe atención, pero esto es también para fines productivos. El Programa pretende dirigir atención también hacia aspectos socio-culturales; por ejemplo, a través de organización, mejoramiento de las condiciones de vivienda y prácticas de salud preventiva y recreación. Es recomendable que se fortalezcan las capacidades de las ADR para buscar enlaces con organizaciones que pueden trabajar con estas temáticas. En la situación actual, el grado de organización en la mayoría de las comunidades es bajo, y esto dificulta la realización de actividades comunes para el bienestar y la ejecución de iniciativas para lograr ayuda externa. Sin embargo, en fomentar y fortalecer organización, hay que tomar en cuenta algunos aspectos socio-culturales. Las comunidades rurales han tenido malas experiencias con organización y especialmente con cooperativas. Durante la guerra los campesinos fueron organizados en cooperativas, para luego descubrir que esto significaba el participar en el servicio militar. Así, la palabra cooperativa 41 FOMEVIDAS – Documento Marco del Programa para muchos significa engaño. En los talleres de beneficiarios se reflejó este aspecto, pues los participantes recordaron que los proyectos siempre quieren organizar a la gente y surgió la pregunta:”¿organizarse para qué?”. 6.5. Género Todas las acciones del Programa tomarán en cuenta los aspectos de género, por tal razón también el marco lógico incluye una consideración de los aspectos de género para cada componente. Las mujeres de la zona tienen un papel importante tanto en el componente productivo como en el del potencial humano. El Programa no debe fortalecer los estereotipos de las actividades de mujeres (por ejemplo, solo ofrecerles actividades como costura o hacer pan, los cuales han sido tradicionalmente actividades dirigidas a las mujeres), sino habrá que buscar actividades alternativas económicas que generan ingresos tanto a las mujeres como a los hombres. Al planificar los proyectos en detalle, habrá que hacer un análisis de equidad de género para asegurar que las nuevas actividades productivas no producen una sobrecarga de tareas a las mujeres o a los jóvenes y niños; es decir que, al conceder privilegios, ganancias o mejores condiciones a un miembro familiar, no se atropellen los derechos de los otros. El papel de la mujer en las actividades productivas es fácilmente olvidado. Como fue reconocido en el taller de consulta con los organismos locales, no se visualiza el trabajo de la mujer. En los talleres de beneficiarios, las mujeres mismas informaron que ellas son amas de casa y no trabajan; pero por otro lado, al hablar con ellas en una conversación informal después de los talleres se descubrió que ellas sí participan en las actividades agropecuarias y en la pesca ayudando a los hombres (pero principalmente para autoconsumo). Entonces, como las actividades de las mujeres no son las que directamente generan ingresos, éstas no se toman en cuenta. También fue reconocido que las mujeres tienen muy poco acceso a los medios de producción. Una característica típica a la zona ganadera es la migración temporal de los hombres, los cuales trabajan como jornaleros en las haciendas ganaderas. Durante la época seca, unos 6-7 meses al año, se traslada el ganado a las zonas más húmedas y los jornaleros van con el ganado. Esto significa que las mujeres se quedan encargadas de todo el trabajo correspondiente a la familia durante esta época, o sea más de la mitad del año. Además, en la zona hay muchas mujeres solas como jefas de familia . Con respecto a los recursos humanos en la planificación e implementación del Programa, el IDR cuenta con una experta en el tema de género. Sin embargo, la mayoría de los gerentes de proyecto de los ADR, o sea de las personas que se encargan de la identificación y supervisión de los proyectos, son hombres. Se recomienda que se realice un análisis de género en la fase inicial del Programa. Sobre la base de los resultados de este análisis, el Programa elaboraría una estrategia de género y las actividades serían revisadas acorde con los hallazgos y recomendaciones de dicho análisis de género. Los hallazgos del análisis de genero deben ser reflejados en los planes operativos del Programa. Además, se considera que capacitación en el tema de género para los gerentes de proyecto y otras personas de las ADR es sumamente importante. Igual al tema de género con respecto a las mujeres y los hombres, el Programa estará sensible a las necesidades de diferentes grupos, por ejemplo de niños, jóvenes, ancianos y otros grupos menos beneficiados que necesitan una atención especial para asegurar un acceso equitativo en cuanto a las actividades y recursos del Programa. 42 FOMEVIDAS – Documento Marco del Programa 6.6. Medio ambiente Todas las acciones del Programa tomarán en cuenta los aspectos de del medio ambiente, por tal razón también el marco lógico incluye una consideración de los aspectos ambientales para cada componente. En los aspectos ambientales, se colaborará con organismos tales como MAGFOR, INAFOR e INTA para asegurar la tecnología y prácticas apropiadas, tanto desde el punto de vista ambiental como social y económico. También, se buscará colaboración con proyectos y programas como PASOLAC y POSAF, los cuales tienen experiencias positivas en fortalecer actividades económicas con el enfoque ambiental. Todos los proyectos apoyados por el Programa se planificarán e implementarán en la manera que no causen impactos ambientales negativos. Cuando sea necesario se hará un análisis de impacto ambiental. Muchos de los proyectos ayudan directamente a mejorar la calidad ambiental. En cuanto a las actividades agropecuarias, se usarán prácticas y tecnología apropiada desde el punto de vista ambiental y social. Los sistemas agroforestales y agro-silvopastoriles, así como sistemas de patio mejorados, juegan un papel importante en la diversificación agropecuaria, a la vez que ellos contribuyen a la protección de suelos y acuíferos y así tendrán un impacto positivo al medio ambiente. El Programa pretende mejorar la calidad ambiental de las comunidades y las viviendas de la gente a través de invertir en viviendas que cumplen con estándares de salud y ambientales, sistemas de agua y saneamiento y fuentes de energía alternativa. Se usará tecnología alternativa ambiental, como letrinas secas y paneles solares. Las capacitaciones tomarán en cuenta los aspectos ambientales de cada tema, contribuyendo así al conocimiento y la conciencia ambiental. 6.7. Tecnología apropiada El concepto de “tecnología apropiada” está asociado a procesos conducentes al cumplimiento de objetivos / expectativas, solución de problemas o satisfacción de necesidades de los usuarios de esas tecnologías, pero en función de sus condiciones socio-económicas y culturales, así como a no constituir una amenaza a los recursos naturales y al ambiente, en general. Además, este tipo de tecnologías promueven altas tasas de apropiación o adopción por sus características de bajo costo o uso de recursos existentes en los sistemas de vida de los usuarios, fácil entendimiento en cuanto a su manejo o aplicación y alta compatibilidad con el sistema y uso de recursos de los usuarios. Además de los criterios anteriores, en el caso de tecnologías para procesos productivos es especialmente importante el retorno marginal por la inversión asociada a la nueva tecnología, o bien su viabilidad económica en términos del tiempo necesario para pagar la inversión. Para propósitos del Programa y para asegurar altas tasas de adopción, la tecnología apropiada es aquella que ha sido introducida a los sistemas de vida de familias rurales de escasos recursos con la participación de elementos representativos de los usuarios en las fases de adaptación e integración de la tecnología a esos sistemas. Así también, estas tecnologías cumplen con objetivos del programa, los cuales son compatibles con los objetivos de los usuarios (mejoran el ingreso, aumentan la productividad de los factores de producción, reducen costos, mejoran sus condiciones de vida, utilizan principalmente recursos que tienen disponibles, diversifican su producción, acceden más fácilmente al mercado, no deterioran los recursos naturales). En resumen, la tecnología apropiada es compatible con el sistema dentro del cual se aplica, por lo que su integración al mismo puede hacerse fácilmente, alcanzando un nuevo punto de equilibrio rápidamente; su utilización requiere principalmente del uso de recursos disponibles en el sistema o de insumos que pueden ser fácilmente adquiridos; es sencilla (fácil de entender y de aplicar o manejar por el usuario); es de bajo riesgo, en el sentido de una alta probabilidad de obtener éxito con su utilización o aplicación, en términos del objetivo planteado o resultado esperado; y es amigable al medio ambiente. 43 FOMEVIDAS – Documento Marco del Programa Dentro de las actividades del Programa, la tecnología apropiada tendrá un papel importante por cuanto este concepto no se limita únicamente a procesos productivos. También en los procesos de mejoramiento de las condiciones de vida se utilizará tecnología apropiada; ejemplo de esto son aspectos relacionados con vivienda, sistemas de agua potable y saneamiento, métodos de energía alternativa y otros. Para acceder a tecnología apropiada, el Programa tendrá que establecer alianzas con organismos que son reconocidos como reservorios de tecnología apropiada dentro del país. Ejemplos de éstos son, entre otros: • • • INTA, que cuenta con tecnologías para el manejo y/o diversificación de sistemas agropecuarios, agroforestales y agrosilvopastoriles; La Red Latinoamericana de Tecnología Apropiada (RELATA) con sede en Managua, que reúne una serie de organismos nicaragüenses que han introducido y promueven el uso de tecnologías apropiadas que van desde las de tracción animal para labores agrícolas y trabajos en caminos (reparación y mantenimiento), estructuras para la captación de agua (lagunetas), equipos mejorados de energía alternativa (biodigestores, estufas ahorradoras de leña), hasta equipos de mini y micro riego, y otros; El Programa de Agricultura Sostenible para Laderas de América Central (PASOLAC) que integra a más de 60 organismos de Nicaragua, El Salvador y Honduras, trabajando en tecnologías para la conservación y mejoramiento de los recursos naturales, así como en aspectos metodológicos para mejorar la comercialización de productos utilizando el enfoque de cadenas productivas y poniendo a grupos de familias de pequeños agricultores en contacto directo con el mercado, además de promover el pago por servicios ambientales para la protección y uso de fuentes de agua por parte de grupos de familias rurales de escasos recursos económicos. 44 FOMEVIDAS – Documento Marco del Programa 7. Estrategia del Programa 7.1. Enfoque general Contribución a la reducción de la pobreza. El Programa aborda directamente el estrato pobre de la población de Boaco y Chontales. Simultáneamente está sincronizado con el proceso de reducción de la pobreza encabezado por el Gobierno de Nicaragua y apoyado por países socios e instituciones financieras internacionales. Fuerte impacto y sostenibilidad de la intervención. El Programa planea sus operaciones como resultado de las necesidades, prioridades y fortalezas, definidas por los propios beneficiarios. Esto aplica tanto a la atención a los pobres como al apoyo institucional, y permite enfocar en asuntos críticos que producen un impacto de largo plazo. También permite diseñar las operaciones en forma proporcional a los recursos y capacidades de los beneficiarios, asegurando así la sostenibilidad una vez que ha terminado la contribución externa. Cuando sea posible, el Programa buscará mecanismos innovadores de financiamiento conjunto y de recuperación de costos. Fuerte apropiación nicaragüense y factibilidad para una ejecución sostenida. La reducción de la pobreza es una prioridad clave en la política del GdN y el proceso respectivo es encabezado por Nicaragua. El fortalecimiento institucional del programa apunta al fortalecimiento de las capacidades nacionales, departamentales y locales en la ejecución de actividades efectivas y sostenibles. Posibilidades de ir hacia el enfoque sectorial, con la meta de disminuir los costos de transacción de la ayuda y aumentar la capacidad y apropiación nicaragüenses. El Programa no ha sido diseñado para formar parte de un programa del sector rural porque actualmente no existe tal cosa en Nicaragua. Sin embargo, la estrategia del Programa enfatiza la importancia de un enfoque holístico y puede ser incorporado en un programa sectorial una vez que sus condiciones y mecanismos sean desarrollados y puestos en práctica. El Programa monitoreará la evolución de la situación en este sentido y ayudará al GdN y a otras partes interesadas en el proceso. La ayuda se enfocará en dos aspectos principales: contribución al proceso de enfoque sectorial a través de experiencias y metodologías a nivel micro y meso, y fortalecimiento de la coordinación entre donantes. Cooperación con otros proyectos de desarrollo importantes y agencias donantes. Se buscará complementariedades y sinergia. Se aplica la prevención de duplicaciones y superposiciones, tanto en términos operativos como geográficos. Si bien no hay a la vista un programa sectorial operativo, el Programa trabajará hacia una coordinación más efectiva entre los donantes a través de intercambio de información y experiencias, así como también la armonización de enfoques, metodologías y procedimientos. Aspectos ambientales. El uso racional y sostenible de los recursos naturales es un elemento inherente en el primer componente del Programa. Al mismo tiempo, es un tema transversal que será tomado en cuenta en todas las operaciones. Promoción de la igualdad de género. Varios aspectos clave del Programa están directamente vinculados con el aspecto de género y el papel de la mujer. Entre ellos están infraestructura social básica, organización comunitaria y capitalización de la finca y del hogar. Para poner en marcha el aspecto de género, el Programa llevará a cabo la respectiva evaluación al inicio de la fase de ejecución. Transparencia en el manejo de la operaciones. Es un valor fundamental del Programa. Significa una comunicación y justificación clara y racional sobre las decisiones y operaciones del Programa, así como una consistencia con los objetivos y la estrategia del mismo. Los informes y documentos relacionados deben ser accesibles a todas las partes concernientes. Licitación competitiva y justa en adquisición de 45 FOMEVIDAS – Documento Marco del Programa servicios, obras y equipamientos es un elemento clave de la transparencia. La transparencia es un componente central de buena gobernabilidad y una de las metas fundamentales de la cooperación internacional financiada por el Gobierno de Finlandia. Flexibilidad inherente en la estructura y la planificación del Programa. Ningún plan es capaz de anticipar todas las nuevas situaciones causadas por circunstancias que cambian y por la experiencia que se incrementa. El progreso del Programa es un proceso que debe ser dirigido, reorientado y ajustado en función de las condiciones que cambian. Sin embargo, los cambios deben ser introducidos por los mecanismos pertinentes del Programa. Deben ser basados en información y análisis adecuados y, como regla, decididos por el Consejo de Coordinación, el Comité de Dirección y los Comités de Coordinación Territorial, según sus términos de referencias respectivos. 7.2. Enfoque de medios de vida sostenibles 7.2.1. Características del enfoque Los objetivos del Programa, los cuales se presentan en detalle en el capítulo 4, reflejan el enfoque de los medios de vida sostenibles al aspirar un balance entre lo productivo y lo social, sin olvidar el componente de las instituciones. El Programa pretende tomar una visión amplia sobre la reducción de pobreza, reconociendo la definición citada en el capítulo 1.2., y enfocándose no solo en aspectos económicos sino también en aspectos sociales e institucionales. En enfoque EMVS fue utilizado en la formulación de este Programa. Además, el Programa pretende trabajar en la forma característica al enfoque de medios de vida sostenibles, o sea cumplir con las siguientes condiciones: • • • • • • • Atención a la gente Carácter holístico Dinamismo Participación Operar en varios niveles: macro-meso-micro Trabajar con socios Sostenibilidad. Sin embargo, como todavía no se han definido las actividades y proyectos del Programa, hace falta concretizar los componentes del dicho enfoque. En los siguientes subcapítulos se dan pautas para algunas consideraciones en cuanto a la operacionalización del Programa. En el final, en el subcapítulo 7.2.7 se presenta un ejemplo de las interrelaciones entre los diferentes componentes dentro del marco EMVS. 7.2.2. Estrategias en materia de medios de vida Las estrategias de vida existentes se concentran en el componente agropecuario, también los que no tienen tierra propia buscan opciones para producción agrícola. La dependencia de un tipo de actividad, en forma de producción propia o en forma de trabajo como jornalero en el sector agropecuario, deja a la gente vulnerable a las variaciones temporales en dichas actividades, así como a las tendencias de más largo plazo de los mercados y precios que influyen en la producción, de la misma forma como los choques inesperados de de fenómenos climáticos como la sequía. La meta del Programa es buscar formas de diversificación de actividades para aumentar los ingresos familiares. Sin embargo, la diversificación se puede dar en el sector agropecuario tanto como en otros sectores. En cuanto a las personas que tienen tierra, se buscan tecnologías apropiadas e infraestructura 46 FOMEVIDAS – Documento Marco del Programa productiva necesarias para la diversificación de las actividades agropecuarias y forestales y fomentar oportunidades de comercialización. Para los que no tienen tierra, el Programa pretende buscar actividades alternativas económicas rurales las cuales podrían proveer fuentes de empleo y ingresos. En la planificación de los proyectos se tomará en cuenta la diversidad de estrategias dentro de las comunidades y de las familias y se buscarán combinaciones de actividades y estrategias adecuadas para las situaciones respectivas de los beneficiarios. 7.2.3. Contexto de vulnerabilidad El Programa tiene como meta reducir la vulnerabilidad de la gente pobre en Boaco y Chontales. Mientras que habrá que considerar el contexto de vulnerabilidad en cada proyecto, en la zona del Programa hay algunos aspectos específicos en cuanto al contexto de vulnerabilidad que también habrá que considerar. El aspecto de temporalidad tiene su origen en los factores climáticos. El Programa pretende reducir el impacto de la época seca extendida a través de: • • diversificación agropecuaria buscando tecnologías, prácticas, cultivos y especies pecuarias que hacen posible la producción también durante la época seca (por ejemplo: sistemas de riego, sistemas agroforestales o agrosilvopastoriles y sistemas de patio mejorado); actividades alternativas económicas rurales que no dependen de las estaciones, y así reducen la necesidad de emigrar y evitan la desintegración familiar. El calidad del medio ambiente se ha deteriorado en la zona, problemas ambientales incluyen erosión y degradación de suelos debido a las prácticas inapropiadas, las quemas y la deforestación, y escasez de agua superficial. La calidad deteriorada del medio ambiente aumenta la vulnerablidad ante choques como sequías u otros fenómenos climáticos. El mejoramiento de la calidad ambiental juega un papel clave en seleccionar las tecnologías apropiadas para la zona. 7.2.4. Capitales y recursos Otros programas, como por ejemplo el PRPR, suelen enfocar los aspectos productivos fortaleciendo e invirtiendo en los capitales natural y físico. Sin embargo, este Programa toma una visión integral de los medios de vida de la gente y reconoce que sin un nivel adecuado del capital humano la gente no se puede hacer uso de los demás capitales. De igual manera, se analizan las interrelaciones entre los diferentes capitales para cada actividad y componente del Programa para obtener múltiples beneficios y fortalecer sinergias, así como para asegurar las precondiciones necesarias para las intervenciones. En cuanto al capital natural, es decir principalmente la tierra, el Programa propone varias estrategias: 1) Los que tienen tierra y los que se dedican a la producción agropecuaria: • diversificación agropecuaria • mejoramiento de la calidad ambiental para reducir la vulnerabilidad ante factores climáticos 2) Los que no tienen tierra: • buscar opciones para producción para autoconsumo (por ejemplo huertos familiares y árboles de uso múltiple alrededor de las viviendas). Un aspecto importante asociado con la tierra es su titulación. La tierra no solo presenta un medio de producción (como capital natural), sino también sirve como garantía para obtener préstamos, tal como es presentado en la sección sobre capital financiero. 47 FOMEVIDAS – Documento Marco del Programa En las intervenciones del Programa, el capital físico debe ser integrado a los demás capitales y actividades. En cuanto al capital físico productivo, o sea infraestructura productiva, se debe rehabilitar o construir los caminos a lugares donde hay producción para comercialización y construir sistemas de riego en lugares donde existen oportunidades de comercialización (por ejemplo, donde existen caminos o hay organizaciones). De igual manera, se pueden identificar lugares donde la construcción de centros de acopio pueden facilitar la comercialización de los productos. En el caso de la infraestructura social (viviendas, sistemas de agua potable y saneamiento y electrificación), habrá que combinarla con otros capitales y actividades. Aunque la infraestructura social podría ser entregada en forma de donaciones o subsidios, habría que asegurar que viene acompañada con algunas actividades productivas/económicas para que las condiciones de la gente mejoren en una manera integral. Sin ingresos y actividades económicas, también se corre el riesgo que la gente no pueda mantener la infraestructura recibida. Tampoco la meta del Programa es aumentar la dependencia de la gente. En muchas comunidades existe infraestructura sobre la cual no se hace uso apropiado. En casi todos los talleres con beneficiarios se señalaron dos problemas persistentes, es decir escuelas sin maestros y centros de salud sin médicos ni medicina. El Programa no pretende asumir las funciones de MINSA y MECD, pero podrá buscar formas de colaboración innovativa. Por ejemplo, a veces la falta de caminos y transporte o vivienda adecuada en las comunidades rurales impiden la presencia o visitas regulares de los profesionales de educación y salud. El Programa puede buscar maneras para apoyar a MINSA y MECD, por ejemplo facilitando los medios para visitas regulares de un médico o enfermera en las comunidades junto con las visitas de promotores de la Alcaldía o de técnicos de los proyectos. En este tipo de enlaces se puede buscar también coordinación con el PROGESTION (Programa de Fortalecimiento de la Gestión Municipal y Desarrollo Local). En cuanto al acceso a los medios de comunicación, los sistemas de radio-comunicación son más fáciles de establecer que líneas telefónicas; éstos ya permiten a las comunidades establecer contactos para fines de comercialización, organización y también en casos de emergencia. Por ejemplo, en el municipio de El Castillo (Río San Juan) existe funcionando eficazmente un sistema de radiocomunicación entre las comunidades y la alcaldía. También este tema ofrece oportunidades de colaboración con PROGESTION. El Programa trabajará con el capital financiero en una manera indirecta. Al fortalecer la productividad y buscar alternativas económicas rurales, se aumentarán los ingresos familiares, lo cual fue identificado como la meta principal de la gente. Aunque el Programa no contiene el componente de crédito, se puede facilitar que la gente pueda obtener crédito si lo desea. Esto se puede hacer facilitando el proceso de titulación de tierra, la cual sirve como garantía para un préstamo. A veces no se trata más que de facilitar el acceso al alcaldía para hacer los trámites necesarios; sin embargo, la falta de medios de transporte o el alto costo del transporte no permiten que la gente pueda hacer estos trámites. El Programa puede buscar maneras, otra vez en colaboración con PROGESTION, sobre cómo facilitar el acceso a los servicios de alcaldía (por ejemplo, a través de las promotores visitando a las comunidades y encargándose de mandados). En las cuestiones del fomento de capital social, habrá que identificar las organizaciones y estructuras existentes en las comunidades y fortalecerlas. Toda la organización nueva debe basarse en intereses comunes de la gente, aún así la meta de la organización puede ser tanto productiva, como recreativa. También, habra que aprovechar los contactos con organismos que ya trabajan en las comunidades para beneficiarse de la posible confianza que ya existe entre los organismos y las comunidades. Por ejemplo, el proyecto FADES tuvo presencia en las comunidades y los grupos organizados por áquel proyecto todavía existen, ofreciendo un potencial para desarrollar actividades de este Programa. Como ya fue mencionado, el capital humano es primordial para hacer uso de los demás capitales. El fortalecimiento del capital humano debe ser integrado en todas las actividades del Programa. Las actividades enfocadas a fomentar y fortalecer los demás capitales deben incluir un componente de 48 FOMEVIDAS – Documento Marco del Programa capacitación correspondiente. Por ejemplo, los subproyectos de vivienda pueden ser proyectos combinados de capacitación en carpintería y construcción, además de usar mano de obra local. Es importante enfatizar que las actividades de capacitación y educación informal que el Programa propone, son actividades fuera del campo de MECD. Mientras MECD debe responsabilizarse en la educación formal de niños y jóvenes, el Programa busca opciones para capacitar adultos y jóvenes quienes ya forman parte de la mano de obra disponible, pero quienes carecen de capacidades y habilidades para el mercado de mano de obra. 7.2.5. Procesos y estructuras de influencia y transformación Los aspectos vinculados con la organización de las comunidades se presentó en el subcapítulo anterior (componente capital social). Además de la organización de las comunidades y colaboración con los organismos locales, habrá que analizar en cada actividad y proyecto las limitaciones y oportunidades que presentan las diferentes instituciones y políticas para ellos. Por ejemplo, en promover actividades económicas alternativas, habrá que hacer un análisis de las políticas económicas y productivas correspondientes y las tendencias en ellas, así como un análisis de mercado para los productos propuestos o para la mano de obra que se propone capacitar. El objetivo específico número 3 (institucionalidad) y los resultados esperados de dicho objetivo, dan más pautas para las actividades organizacionales y colaboradores del IDR y de las ADR, que para la operationalización del enfoque de EMVS. Sin embargo, al cumplir con estos resultados se espera facilitar la planificación y ejecución de los proyectos. 7.2.6. Metas y prioridades de la gente El enfoque de los medios de vida sostenibles tiene como un punto de partida las fortalezas de la gente y sus metas y sus definiciones. Sin embargo hay que considerar el aspecto de la sostenibilidad en la identificación y selección de los proyectos apoyados por el Programa. La situación actual de la gente favorece decisiones y acciones de corto plazo, por lo tanto algunas metas de la gente pueden poner en riesgo el aspecto de sostenibilidad. La tarea y el reto de los gerentes y planificadores de los proyectos es poder identificar y apoyar las metas, necesidades y fortalezas de la gente y al mismo tiempo asegurarse que las actividades aportados por el Programa sean sostenibles a largo plazo, cumpliendo con las características de los medios de vida sostenibles; es decir, ser: • • • • resistentes a los choques y tensiones, no dependientes, de largo plazo, y sin impactos negativos a los medios de vida de otras personas. 7.2.7. Interrelaciones entre los componentes del marco de EMVS El siguiente ejemplo demuestra la estrategia integrada del enfoque EMVS y las interrelaciones entre sus diferentes componentes. El ejemplo da pautas sobre cómo usar el marco de EMVS con una lista de comprobación, pero también llama la atención de los procesos de influencia y otros procesos importantes, así como a las múltiples interacciones entre los distintos factores que afectan los medios de vida. 49 FOMEVIDAS – Documento Marco del Programa Meta de la intervención (resultado P1): • Diversificación agropecuaria y forestal a través de transferencia de tecnología apropiada y sostenible para aumentar los ingresos familiares (estrategia en materia de medios de vida) Puntos de entrada de la intervención por el Programa: • • capacitación sobre tecnología y prácticas apropiadas (capital humano) insumos para tecnología y prácticas apropiadas (capital físico) o por ejemplo: pozos o sistemas de riego o por ejemplo: sistemas agroforestales o agrosilvopastoriles (plantas, semillas, herramientas) Condiciones y recursos necesarios: 1. Estructuras y procesos de influencia y transformación: • existen organismos que pueden brindar la asistencia técnica y dar la capacitación (institución que determina el acceso al capital humano y a través de esto al capital físico y financiero) • asegurar la tenencia de la tierra (institución que determina el acceso al capital natural) • buscar mercados para la producción incrementada (institución que da valor y convierte la producción al capital financiero) 2. Capitales y recursos: • existe acceso a los mercados (infraestructura como caminos y transporte, es decir capital físico) • existe capital humano para participar en la capacitación, adoptar la tecnologías y hacer el trabajo requerido para establecer las tecnologías (salud, nivel educativo, es decir capital humano) • existe capital social, es decir algún tipo de organización formal o informal para fines de la capacitación Beneficios de la intervención: • • • • • • • • mejoramiento de productividad agropecuaria (capital natural) ingresos familiares (capital financiero) reducción de vulnerabilidad (contexto de vulnerabilidad: balance en la variación estacional de la producción, protección de suelos y acuíferos para reducir impactos negativos de factores climáticos) mejoramiento en la calidad ambiental (capital natural) organización de grupos para capacitación (capital social) redes de comunicación mejorados a través de organización (capital social) conocimiento de nuevas tecnologías (capital humano) herramientas y equipo para otros trabajos (capital físico). Al concretar una actividad propuesta en forma de un proyecto se pueden aprovechar métodos participativos con los beneficiarios y con los socios (los cuales colaboran en la planificación y ejecución del proyecto), para determinar los puntos de entrada críticos para la intervención y los componentes esenciales para obtener las metas de la gente. Así se podrá redefinir y profundizar los componentes de la intervención usada como ejemplo y también analizar en mejor forma las interrelaciones entre los diferentes componentes. 50 FOMEVIDAS – Documento Marco del Programa 7.3. Estrategia operativa El Programa no puede abarcar al mismo tiempo todas las áreas en los departamentos de Boaco y Chontales. Tiene que aplicar ciertos criterios en la selección de áreas y grupos priorizados así como en la definición de la naturaleza de proyectos. En la selección de zonas de intervención el Programa da prioridad a lugares en dónde • • • • • • • Las condiciones de pobreza son más acentuadas y más frecuentes, La cantidad de gente y de la población pobre es alta, Las áreas tienen poca infraestructura, Las áreas tienen mayores niveles de desempleo, Hay capacidad facilitadora (por ejemplo un Promotor de Relaciones con la Comunidad, fomentado por FADES) Una presencia de organismos trabajando en temas de desarrollo, Las áreas no tienen proyectos u otras intervenciones en apoyo al desarrollo. En la selección de grupos de beneficiarios el Programa da prioridad a • • • • • • • • Grupos con algún nivel de organización o interés / problema común (para comenzar) Grupos o personas que necesitan ayuda para crear demanda de proyectos (como las ADR trabajan en base de la demanda, hay que facilitar grupos/personas a quienes todavía no saben solicitar proyectos) Gente sin tierra (mano de obra asalariada, mujeres) Desempleados y subempleados Gente sin vivienda Gente sin acceso a servicios de salud y educación Jóvenes y niños Ancianos La modalidad de ejecución de las actividades del Programa en beneficio de la población puede ser a través de grupos conformados o sea grupos por conformar, en función de características y problemas comunes. En la selección de tipos de proyectos que el Programa apoyará, se dará la prioridad a propuestas con características siguientes: • • • • • • Solución a un problema sentido por los pobladores, que esté muy relacionado con pobreza, Qué tan intenso va a ser en el alivio del problema, Número de personas beneficiadas por monto de inversión (costo-eficiencia) Beneficiarios participan activamente en la ejecución de los proyectos(por ejemplo: los proyectos de vivienda deberían contar con una contribución en la forma de mano de obra por parte de los beneficiarios), Los proyectos deberían ser de beneficio múltiple o Por ejemplo, un proyecto de vivienda podría servir para capacitar personas en construcción y también ofrecer oportunidades de trabajo en la comunidad, de igual manera un proyecto de viviendas podría ser un catalítico para la creación de una pequeña ”industria” (como la fabricación de ladrillos) Nivel de organización del grupo: es un grupo que se reúne frecuentemente y con asistencia de la mayoría de sus miembros, con liderazgo bien definido, que hayan realizados algunas actividades conjuntas (sean informales o formales pero cuales demuestran interés de mejorar) 51 FOMEVIDAS – Documento Marco del Programa • • • • • Proyectos presentados por grupos mujeres recibirán consideración especial, Propuestas de proyectos presentadas por grupos mixtos donde se ha logrado una adecuada integración y participación de mujeres y hombres, recibirán consideración especial, Propuestas de proyectos recreativos o de otro tipo para jóvenes y niños, recibirán consideración especial, Proyectos que complementan otras actividades de desarrollo ya en marcha (por ejemplo: infraestructura productiva ya ha sido introducida, agua potable ya está disponible) y que complementan acciones en el alivio de pobreza serán altamente priorizados, Proyectos productivos y de carácter social para apoyar a los grupos más pobres (gente sin tierra, mujeres, jóvenes) y principalmente proyectos productivos con los grupos de pobres con alguna base productiva y condiciones favorables (algo de tierra y animales, suelos de buena calidad, equipo y herramientas, con acceso a los mercados, con caminos de acceso). Consideraciones para la identificación de grupos y elaboración de proyectos • • • • • • • • 7.4. Promotores comunitarios (tipo FADES) pueden servir como puente entre las comunidades y las alcaldías y los gerentes de proyectos de ADR. ONGs trabajando en el territorio podrían tener grupos organizados con muy pocas actividades y proyectos, podrían formular propuestas en función de los problemas y necesidades de sus grupos. Alcaldías como vehículo para recibir propuestas de proyectos y para trasladarlas a las ADR. Gerentes de proyectos ADR no podrán dar respuesta a la demanda de formulación de proyectos y por lo tanto es necesario establecer una figura adicional de formulación de proyectos. El número de proyectos pequeños va a ser muy grande, considerando que grupos priorizados serán una gran cantidad. Además del ciclo de proyectos de IDR/ADR, aparece una nueva modalidad en la formulación donde intervienen otros actores trabajando a nivel de los grupos de población (ONGs, profesionales independientes, asociaciones, representantes de grupos y de comunidades). Deberán desarrollarse metodologías y conducir actividades especiales para conformación de grupos de mujeres que comparten intereses / problemas comunes. La demanda que se refiere a la generación y transferencia de tecnología agropecuaria, se cuenta con la capacidad del INTA y otros organismos pertinentes en el tema. Consideraciones por ciertas actividades Capacitación vocacional y mejoramiento de infraestructura social En las comunidades existe mucha demanda de empleo pero poca capacidad o conocimiento vocacional para empleos; la mayoría gana su vida “de machete”, como llaman el trabajo de jornalero en la zona. El Programa tiene como objetivo mejorar la potencial humano a través de mejorar las condiciones en las cuales vive la gente , fomentando así condiciones favorables de salud. Este tipo de proyecto ofrece la oportunidad para adquirir múltiples beneficios; por ejemplo un proyecto de mejoramiento de vivienda se puede realizar en la forma de capacitación vocacional para carpintería y construcción y simultáneamente los que participen pueden obtener empleos temporales en el proyecto practicando estas actividades. También, habrá que buscar maneras de capacitar interesados en la construcción e instalación de letrinas secas y en la capacitación de su uso y mantenimiento. Una vez capacitados, estas personas podrían trabajar para el proyecto de letrinas. 52 FOMEVIDAS – Documento Marco del Programa Apicultura En Boaco existen dos cooperativas de apicultores. APIBO tiene una empacadora de miel y la cooperativa exporta miel en cantidades significativas a Europa. También producen localmente trajes protectores y otro equipo para apicultura. La otra cooperativa se fundó recientemente y tiene 30 miembros. Se considera que la expansión de la apicultura tiene potencial en los departamentos de Boaco y Chontales, ya que se cuenta con conocimiento local e infraestructura existente en cuanto a apicultura (por ejemplo, una empacadora y sistemas de transporte). También, el hecho que hay mercados internacionales permite la producción de miel en mayor escala. La capacitación de apicultores potenciales se puede organizar en colaboración con los apicultores existentes, cuyo conocimiento y experiencia práctica les permite actuar como instructores. En cuanto al material necesario para la inversión (colmenas, láminas y trajes protectores), habrá que contemplar cual seríaa la manera más adecuada para facilitar las inversiones. Entre las opciones están subvenciones, créditos, donaciones. En el año 2003 se publicó el libro “Strengthening livelihoods: exploring the role of beekeeping in development” por la ONG inglesa “Bees for Development”, el cual documenta varias experiencias prácticas de proyectos de apicultura en diferentes países. Esta publicación puede ofrecer puntos de vista para la planificación operativa de los proyectos de apicultura. En cuanto a los aspectos ambientales de apicultura, ésta tiene varias ventajas. Apicultura no requiere tierra ni agua, recursos que son escasos en Boaco y Chontales. En cuanto al aspecto de género, apicultura es una posibilidad que se aplica tanto a los hombres como mujeres, así como a jóvenes y adultos o personas mayores. Considerando los aspectos de temporalidad, la producción de equipo necesario para la apicultura, tales como los trajes y colmenas, pueden ser fabricados durante las épocas de menos actividades (el verano), ofreciendo así oportunidades de empleo. Carpintería En los talleres que se realizaron en algunas comunidades, se demostró interés por la carpintería. En la planificación de esta actividad habrá que hacer consultas y estudios sobre la oferta de materia prima, así como la demanda de diferentes tipos de productos, tales como muebles, puertas, tablas, pisos, entre otros. Árboles frutales Dependiendo de la posibilidad de cultivar árboles frutales, hay varias consideraciones. En la zona, además de problemas con escasez de comida y hambre, también se presentan serios problemas de desnutrición (falta de una dieta variada y balanceada). Los árboles frutales ofrecen una oportunidad de ampliar y enriquecer la dieta. En cuanto a las personas que no poseen tierra, se trataría de plantar algunos árboles frutales alrededor su casa y así ofrecer variación y complemento a su dieta. En cuanto a personas con cultivos y pasto, los árboles frutales pueden ser utilizados para establecer sistemas agroforestales y silvopastoriles, trayendo así también beneficios ambientales. Sin embargo, las actividades de plantar o sembrar árboles frutales deben ser combinadas con información y educación sobre nutrición y alimentación, tomando en cuenta posibles consideraciones socio-culturales. También, habrá que considerar el aspecto de género, para evitar que el trabajo asociado con los árboles y actividades no resulte en una sobrecarga a las mujeres o niños. 53 FOMEVIDAS – Documento Marco del Programa 8. Implementación del Programa Organización del Programa Las autoridades competentes del Programa son el Ministerio de Relaciones Exteriores de la República de Finlandia y el Ministerio de Relaciones Exteriores de la República de Nicaragua. Ellos firman el convenio de financiamiento que es la base para la ejecución del Programa. En cuanto a sus responsabilidades y mandatos relativos al Programa, el Ministerio de Relaciones Exteriores de Finlandia decide sobre los papeles respectivos del Ministerio en Helsinki y la Embajada en Managua. Ésta última informa al Consejo de Supervisión del Programa sobre estos arreglos. En el convenio de financiamiento, las autoridades competentes asignan al IDR como la agencia ejecutora del Programa. Éste organismo prepara los planes operativos y es responsable del manejo administrativo, financiero y técnico del Programa. El IDR informa sobre el avance y la situación financiera del Programa según las pautas establecidas en el capítulo sobre la planificación, el seguimiento, la información y la evaluación. El IDR puede contratar organizaciones y/o individuos para la implementación de las actividades del Programa. En la medida de lo posible, las estructuras, los sistemas administrativos y del manejo del Programa se basan en los que aplica el IDR. El organigrama del IDR y de las ADR se encuentra en el anexo XVI. Los recursos humanos del Programa actúan como Especialistas, apoyando al personal pertinente del IDR en operaciones del Programa. Por lo tanto, el Coordinador Nacional del Programa es la Directora de Coordinación y Seguimiento de Proyectos del IDR. Los Directores de la ADR de Boaco y Chontales son los Coordinadores Departamentales del Programa. El Consejo de Supervisión del Programa (CSP) establece lineamientos políticos del Programa, decide sobre posibles modificaciones del convenio de financiamiento, aprueba los planes operativos anuales y los presupuestos anuales, así como aprueba los informes anuales. El Consejo de Supervisión del Programa se reúne normalmente una vez al año por la invitación su presidente. Reuniones extraordinarias pueden ser organizadas por requerimientos del presidente del Consejo de Supervisión del Programa o del representante del Gobierno de Finlandia. Los miembros del Consejo de Supervisión del Programa son representantes de las organizaciones siguientes: • • • • • MAGFOR (preside) MINREX Gobierno de Finlandia MIFAMILIA IDR CENTRAL El IDR CENTRAL funcionara como secretario técnico del Consejo de Supervisión, con voz pero sin voto. El Coordinador Nacional del Programa, el Especialista Principal del Programa, los Coordinadores Departamentales del Programa, asiste en las reuniones como asistentes y apoyo a la secretaria técnica y como oyentes. Si los miembros del Consejo de Supervisión lo sugirieran, se podrá invitar a participar a dicha reunión a otros especialistas que se decida. El Comité de Dirección del Programa (CDP) es responsable por la administración y gestión del Programa y del logro de los objetivos específicos. El Comité de Dirección prepara los planes operativos anuales e informes y los presenta al Consejo de Supervisión. El Comité de Dirección se reúne normalmente cada tres meses. Reuniones extraordinarias pueden ser organizadas si son requeridas por el presidente del Comité de Dirección o el representante del Gobierno de Finlandia. 54 FOMEVIDAS – Documento Marco del Programa Dentro de las funciones del Comité de Dirección del Programa: • • • • • Compilan, juntos con los demás miembros del Comité de Dirección, planes operativos anuales y los presentan al Consejo de Supervision del Programa para su aprobación; Someten informes técnicos y financieros del Programa a las autoridades competentes; Tienen la responsabilidad general de la administración de los recursos financieros del Programa; Deciden, según las pautas establecidas por el Comité de Dirección y el Consejo de Supervision del Programa, sobre los desembolsos del Programa; y Deciden, según las pautas establecidas por el Comité de Dirección y el Consejo de Supervision del Programa, sobre las contrataciones por el Programa. En su desempeño, los Coordinadores del Programa son asistidos por los Especialistas contratados por el Programa. Los miembros del Comité de Dirección son • • • • • • • • Coordinador Nacional del Programa (preside) Coordinador Departamental del Programa en Boaco Coordinador Departamental del Programa en Chontales Coordinador del PRPR Representante de la Embajada de Finlandia Especialista Principal del Programa Asesor en Desarrollo rural regional Especialista júnior El Comité de Coordinación Territorial (CCT) es el organismo de consulta del Programa en el nivel territorial en Boaco y Chontales. Se reúne cada tres meses después de efectuada la reunión del Comité de Dirección. En dicho Comité de Coordinación se presentan los planes operativos y presupuestos aprobados, decide sobre los proyectos que tendrán apoyo y financiamiento por el Programa. El CCT tiene el propósito de fomentar la coordinación y colaboración interinstitucional en el nivel territorial. Para mayor consistencia de acciones, se establece un solo CCT para los dos departamentos. Los miembros del Comité de Coordinación Territorial son representantes de • • • • • • • ADR Chontales (preside) ADR Boaco INTA Zonal Delegación del MAGFOR Asociaciones Departamentales de Municipios (ADM) de Boaco y Chontales, uno por cada municipio Delegación del INIFOM Beneficiarios finales La presencia de las ADM y de la Delegación del INIFOM en el CCT es necesaria para asegurar plena coordinación con el Programa de Fortalecimiento de la Gestión Municipal y Desarrollo Local (PROGESTION), financiado también con el Gobierno de Finlandia. El componente”Promoción del desarrollo socio-económico local” del PROGESTION prevé apoyo a mismo tipo de actividades que el Programa. Para evitar duplicidades y obtener la mejor eficacia posible en los dos programas, una coordinación eficiente es de suma importancia. El CCT es el instrumento más adecuado para este fin. El Comité de Dirección del Programa tiene como mandato preparar una metodología para la selección de los miembros y/o representantes de los beneficiarios finales y otros miembros que se requieran participen en el Comité de Coordinación Territorial. 55 FOMEVIDAS – Documento Marco del Programa 8.2. Coordinación y colaboración con partes interesadas El modelo de intervención del Programa debe contemplar como elemento estratégico la unión de esfuerzos de diferentes organismos que conducen, o que podrían apoyar, actividades para mejorar las condiciones de los grupos meta del Programa. Estos esfuerzos estarían organizados de manera ordenada dentro de esquemas de coordinación y colaboración para lograr obtener efectos sinérgicos resultantes de la complementariedad de esfuerzos de diferentes organismos e instituciones. La coordinación y colaboración tienen como propósitos principales evitar duplicaciones y a la vez maximizar las probabilidades de impacto en la reducción de la pobreza y en el mejoramiento de las condiciones de vida. Estos esquemas deben estar basados en el hecho de que los organismos involucrados comparten intereses y objetivos comunes (por ejemplo: grupos meta y reducción de la pobreza), y además existe compatibilidad en la visión, los principios y el enfoque y metodologías de trabajo de los mismos (apoyo a la autogestión, metodologías participativas, enfoque de equidad de género, sostenibilidad de los recursos naturales). Los esfuerzos de cooperación pueden tomar diferentes formas para la realización de actividades conjuntas. La coordinación implica la llegada ordenada, con enfoques de trabajo compatibles, de dos o más organismos a realizar actividades a una misma área geográfica y con los mismos grupos de población. Estas actividades generalmente tienen resultados esperados diferentes y no son dependientes entre sí; sin embargo, pueden tener un efecto sinérgico en lo que a mejorar las condiciones de vida se refiere. Por otro lado, la colaboración implica cierta dependencia entre los esfuerzos, los cuales son financiados por cada entidad, y se comparten objetivos y resultados esperados. Para poder orientar adecuadamente esfuerzos de cooperación dentro del Programa, se debe empezar por el reconocimiento de que existe una multiplicidad de actores (entes públicos, privados, ONGs, universidades, gremios, donantes, programas y proyectos) que pueden contribuir significativamente a alcanzar los resultados esperados del Programa y a mejorar las condiciones de vida de la población meta. Estas entidades cuentan con recursos de diferente naturaleza y han desarrollado capacidades y habilidades para incidir en el desarrollo. Con la ejecución del Programa en manos del IDR, se deposita en este organismo la responsabilidad de establecer los arreglos institucionales que garanticen la coordinación y colaboración con otros organismos e instituciones que realizan actividades dentro del área geográfica del Programa. Las ADR, a nivel del territorio, deberán desarrollar la capacidad para identificar socios potenciales y promover las acciones conjuntas para lograr mayor impacto. En la fase inicial del Programa deberá levantarse un inventario de las instituciones y organismos que tienen presencia en el territorio ejecutando acciones relevantes al contenido del Programa y a los intereses de los grupos meta. La misión de formulación lo hizo de manera tentativa y los resultados están en los anexos X y XII. Cada institución u organismo deberá quedar caracterizado en función de sus objetivos, visión y enfoque de trabajo; de sus áreas temáticas y geográficas de intervención; y de sus grupos de población meta. Así también, deberá explorarse el contexto nacional para identificar entidades que desarrollen acciones en temas relevantes al Programa para luego establecer contacto con ellos; en este grupo son especialmente importantes aquellos organismos que trabajan en aspectos innovativos y que constituyen “fuentes” tecnológicas o metodológicas para mejorar la eficiencia de los sistemas productivos o sistemas de vida (ver sección 6.7.). El IDR y sus ADR deberán entonces establecer acuerdos y convenios de cooperación con las diferentes entidades (instituciones y organismos) que tienen relevancia para la solución de problemas y satisfacción de necesidades de la población meta del Programa, así como utilizar los mecanismos de coordinación ya establecidos por ley (Comités de Desarrollo Local y Departamental), para planificar y ejecutar acciones conjuntas dentro de esquemas claros y precisos de coordinación y colaboración. 56 FOMEVIDAS – Documento Marco del Programa 8.3. Calendario de actividades tentativo El calendario de ejecución del Programa es un componente esencial en el proceso de la planificación anual. El Documento Marco del Programa lo puede definir sólo en términos tentativos. El Documento de Programa, preparado en la fase inicial del Programa, lo define en mayor detalle. El cuadro 8.1. describe la distribución temporal aproximativa de las operaciones del Programa hasta el fin del cuarto año. El Programa está previsto terminar en diciembre del 2007. Cuadro 8.1. Calendario de actividades tentativo. Actividad Instalación física del Programa Fase inicial Estudio de línea de base Planificación anual Productividad, empleo & ingresos Potencial humano Institucionalidad Consejo de Supervisión del Programa Comité de Dirección del Programa Comité de Coordinación Territorial Evaluación intermedia Evaluación final Año 2004 xx xx xx xx xx x xx xx xx xx xx xx xx x x x x x x Año 2005 xx xx xx xx x x x xx xx xx xx xx xx xx xx xx x x x x xx x x Año 2006 xx xx xx xx x x x xx xx xx xx xx xx xx xx xx x x x X x x Año 2007 xx xx xx xx x x x xx xx xx xx xx xx xx xx xx x x x x x x xx xx xx x x x xx Los primeros nueve meses de la fase de ejecución se llaman la fase inicial. En es periodo el Programa se dedica a tareas que son necesarias para crear condiciones de una ejecución efectiva, eficiente y sostenible. Entre ellas son • • • • • Instalación física del Programa, Estudio de línea de base, Otros diagnósticos necesarios para la puesta en marcha de actividades, Elaboración del Documento de Programa, basado en el presente Documento Marco de Programa, actualizado según información adicional y complementado con lineamientos operativos. Manual de Operaciones y Administración de las cuentas del Programa. La operacionalización de los indicadores y la puesta en marcha del sistema de seguimiento del Programa es una de la tareas centrales en la fase inicial. Se basa en el sistema utilizado por el IDR y lo complementa por el estudio de línea de base. Las necesidades para el estudio de línea de base se definirán a través de la sistematización de información (ver capítulo 9.3.4.). Los resultados del estudio sobre la pobreza en Boaco y Chontales, financiado por la Embajada de Finlandia, contribuirá para el estudio de línea de base (ver capítulo 2.6.). Es importante que ciertas actividades de los principales componentes del Programa empiezan paulatinamente ya durante la fase inicial. Ejecución sin atrasos es importante para la credibilidad del Programa y, de hecho, las primeras actividades proporcionarán información importante para la elaboración del Documento de Programa. 57 FOMEVIDAS – Documento Marco del Programa 8.4. Recursos requeridos, presupuesto y gestión financiera 8.4.1. Recursos El Programa tendrá un pequeño grupo de Especialistas para apoyar los procesos metodológicos y operativos en los que el IDR y las ADR todavía necesitan ganar experiencia. Como su estrategia es fortalecer las capacidades de los organismos e instituciones participantes, el Programa no debe tener estructuras y mecanismos de ejecución separados y paralelos al IDR. El personal del Programa ubicado en las instalaciones de las ADR en Boaco y/o Juigalpa trabajará bajo la coordinación del Director Regional del IDR. La distribución posible del personal del Programa en las oficinas de Boaco y Juigalpa se definirá en la fase inicial. Los perfiles de los Especialistas son definidos en los términos de referencia en el anexo VI. En resumen son los siguientes: • • • • Especialista en apoyo institucional y metodológico (EMVS); sistematización y capitalización de experiencias (Especialista Principal). Reclutado en el nivel internacional y ubicado en el IDR Central. Especialista en procesos y proyectos, con conocimiento del Enfoque de Medios de Vida Sostenibles (EMVS). Reclutado en el nivel centroamericano. Ubicación en las ADR. Especialista en información y sistematización, seguimiento y evaluación. Reclutado en el nivel nacional. Ubicación en las ADR. Un experto junior. Reclutado en Finlandia. Ubicación en las ADR. Para los fines de administración financiera de proyectos apoyados por el Programa, se emplea un contador asistente con ubicación en la ADR de Chontales. Además, el programa necesitará contratar expertos de corto plazo, tanto nacionales como internacionales, para tareas específicas definidas en la fase preparatoria y de planificación operativa. En cuanto al personal de apoyo, tales como secretarias y conductores, el Programa cuenta con la capacidad existente en el IDR Central y las ADR. Hasta donde sea posible, el Programa descansará sobre las estructuras e instalaciones existentes del IDR Central y las Agencias de Desarrollo Rural en los departamentos. Se necesitarán fondos para la adquisición de tres vehículos, equipos de oficina, y costos de comunicaciones. 8.4.2. Presupuesto El presupuesto total de la contribución finlandesa al Programa para los cuatro años es 7,800,000 euros. La contribución del GdN es 10% de la donación finlandesa, a saber 13.65 millones de córdobas. El cuadro 8.2. presenta la distribución del financiamiento finlandés entre los rubros principales. Su distribución temporal entre los cuatro años, así como la distribución entre los rubros y años de la contribución nicaragüense, se define en la fase inicial del Programa y se presentará en el Documento de Programa. Los presupuestos anuales son definidos en base del presupuesto global del Programa. En el caso que exista la necesidad de presupuestar contribuciones de los beneficiarios o posibles terceras partes, el Programa les incluirá en los presupuestos anuales, que son partes integrales de planes operativos anuales. Cualquier decisión de co-financiamiento con una tercera parte debe ser soportado por un convenio escrito, estipulando claramente los derechos, responsabilidades y contribuciones de cada parte. Posibles contribuciones de terceras partes deben ser seguidas e incluidas en informes financieros. 58 FOMEVIDAS – Documento Marco del Programa Cuadro 8.2. Presupuesto indicativo del Programa. Item 1. Assistencia tecnica Fees + home office coordination: 1 Experto internacional de largo plazo. 2 Experto regional de largo plazo. 3 Experto International de corto plazo. Reembolsables 4 Experto Junior (incluyendo los reemborsables) 5 Experto nacional (no subjeto en la licitacion internacional) 6 Expertos Nacionales de corto plazo. Presupuesto Indicativo (euros) No. of Unit Cost / unit GoF* Units Total 42 m/p 850,000 850,000 42 m/p 248,000 248,000 5 m/p 168,000 168,000 42 m/p 168,000 168,000 40,000 40,000 1,474,000 1,474,000 48,000 75,000 23,000 10,000 80,000 40,000 80,000 48,000 75,000 23,000 10,000 80,000 40,000 80,000 Sub-total 2. Costos Operativos 2.1 Contador asistente 2.2 Vehiculos 2.3 Equipo de oficina. 2.4 Viajes locales. 2.5 Contabilidad y auditoria. 2.6 Comunicaciones. 2.7 Mantenimiento de Vehiculos y de equipos. GoN 48 3 m/p 1,000 25,000 356,000 Sub-total 3. Productividad, empleo, y trabajo 2,565,000 Sub-total 2,565,000 0 356,000 % 18.8% 4.6% 2,565,000 0 2,565,000 32.9% 4. Potencial Humano 2,535,000 2,535,000 Sub-total 2,535,000 0 2,535,000 32.6% 5. Desarrollo Institutional 250,000 250,000 50,000 70,000 500,000 Sub-total Evaluacion de medio termino Evaluacion final Contingencias 250,000 0 7,800,000 780,000 Gran total 250,000 50,000 70,000 500,000 3.2% 0.6% 0.9% 6.4% 7,800,000 100% *Distribucion de la contribucion Finlandesa al Programa. Los costos de la asistencia técnica de largo plazo incluyen todos los gastos relacionados a los Especialistas: sus salarios y gastos indirectos, margen de su empresa empleadora y los gastos reembolsables tales como viajes internacionales y el alojamiento. La asistencia técnica de corto plazo y los gastos relacionados se imputen a los principales componentes del Programa, a saber, a los rubros 3, 4 o 5 del presupuesto. El compromiso financiero del GdF es hecho únicamente en euros. Por lo consiguiente, los montos disponibles en USD y Córdobas pueden fluctuar en función de las tasas de cambio respectivas. 59 FOMEVIDAS – Documento Marco del Programa Modificaciones al presupuesto pueden hacerse únicamente por las autoridades competentes. Si el Programa percibe una necesidad de modificaciones presupuestarias, por ejemplo cambios entre rubros, el Comité de Dirección debe hacer propuestas respectivas al Consejo de Supervisión del Programa. 8.4.3. Gestión financiera Los fondos operativos del Programa se manejan a través de los mecanismos del IDR. El gráfico 8.2. presenta los principios del flujo de fondos así como la rendición de cuentas. Ministerio del Exterior de Finlandia Desembolso de fondos Embajada de Finlandia Para la contabilidad se utiliza el software SIGFA-Pro, desarrollado por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público (MHCP), que es compatible con el Sistema Integrado de Gestión Financiera y Auditoría, aplicado por la administración del GdN. Es un sistema basado en principios de la contabilidad a doble entrada y acepta múltiples fuentes de financiamiento. SIGFA-Pro ya está en utilización por PROAMBIENTE, un programa ejecutado por MARENA con el apoyo de los gobiernos de Finlandia y Dinamarca. Solicitud y traslado de desembolso Informe de auditoria IDR ADR Entidad Administradora Ejecutora Desembolso de fondos Proceso de planificacion participativo con los beneficiarios y partes interesadas Solicitud y traslado de desembolso Consolidacion de los planes y presupuestos Deposito de fondos en una cuenta euro Verificacion y consolidacion de cuentas Elaboracion del plan operativo y presupuesto Convenio con entidad administradora y contratacion de supervisores Verificacion y rendicion de cuentas Preparacion de informes de avance (tecnico y financiero. Auditoria anual Solicitud de desembolso consiguiente Proceso continuo de consulta, planificacion y seguimiento Administracion de proyectos Preparacion y rendicion de cuentas Ejecucion de actividades Preparacion y rendicion de cuentas Gráfico 8.2. Manejo financiero de los fondos operativos del Programa. Para operativizar las cuentas de FOMEVIDAS, durante el perido inicial de 9 meses, el equipo tiene como mandato elaborar el Manual de Operaciones y Administración de las cuentas del Programa. Dicho Manual debera ser aprobado por el Consejo de Supervisión. 60 FOMEVIDAS – Documento Marco del Programa Todas las cuentas del Programa son sujetas a una auditoría externa una vez al año. La asistencia técnica de largo y corto plazo es proporcionada por una empresa consultora, seleccionada en base de una licitación competitiva, organizada según las reglas del Gobierno de Finlandia. Los gastos relacionados a la asistencia técnica son manejados por la empresa consultora, quien le factura al GdF. Así el mecanismo de gestión financiera de estos gastos es distinto del mecanismo de los fondos operativos. En cuanto al desembolso de los fondos desde Finlandia al IDR, es posible que a partir del inicio del 2004 habrá un cambio. El GdN está preparando reglas según las cuales las donaciones de la cooperación internacional, al igual que los préstamos, deben ser primero depositados en una cuenta del MHCP quien luego los encamina a la agencia ejecutora del Programa. De realizarse este cambio, los principios del flujo de fondos del programa cambian respectivamente. 61 FOMEVIDAS – Documento Marco del Programa 9. Planificación, seguimiento, información y evaluación 9.1. Planificación 9.1.1. Planificación estratégica La planificación estratégica se refiere al proceso en que las principales pautas y la orientación del Programa son concebidos. Es principalmente la responsabilidad del Consejo de Coordinación del Programa y del Consejo de Coordinación Territorial quienes toman decisiones estratégicas, frecuentemente en base de propuestas del Comité de Dirección del Programa. Los planes estratégicos del Programa deben reflejar políticas del GdN y GdF. En la lógica de intervención, la definición de beneficiarios, el objetivo global y los objetivos específicos son conceptos estratégicos claves. El Documento de Programa (DP) es el instrumento base en la planificación estratégica. El Comité de Dirección prepara un propuesta del DP durante la fase inicial del Programa (los primeros nueve meses) y lo somete al Consejo de Coordinación del Programa. La preparación del Documento de Programa debe ser un proceso participativo y basarse en los principios definidos en el presente Documento Marco del Programa. 9.1.2. Planificación operativa La planificación operativa se basa en los principios y herramientas aplicados por el IDR. Los planes operativos anuales (POA) son instrumentos operativos claves del Programa. Son derivados del Documento de Programa y su marco lógico y deben ser consistentes con ellos. En la actualidad, el IDR aplica el principio ”trabajar en función de la demanda” y su ciclo de proyectos aplicado se contiene las siguientes fases (gráfico 9.1.) Entrega Control y seguimiento Idea Ejejcución Perfil Contratación Inclusión en el POA Licitación de servicios y obras Estudio de factibilidad Gráfico 9.1. Ciclo de proyectos del IDR. 62 FOMEVIDAS – Documento Marco del Programa En la actualidad, la idea de un proyecto viene de beneficiarios. En cuanto a obras de infraestructura, son muchas veces alcaldías que proponen. Asociaciones o grupos informales frecuentemente proponen proyectos productivos. El perfil de proyecto se prepara por la Entidad Administradora. Para este fin, pueden contratar pericia externa, con apoyo del IDR a la pre-inversión. Al incluir una propuesta de proyecto en el plan operativo anual, la ADR consolida las propuestas sometidas a ella. Esta etapa incluye también una selección de proyectos prioritarios, puesto que los recursos no son suficientes para financiar a todos. El POA se somete a la aprobación del IDR Central. En la actualidad, el estudio de factibilidad incluye aspectos técnicos, económicos y medioambientales. Mientras que la supervisión de la ejecución de las obras se hace por supervisores externos contratados, el control y seguimiento se realiza por los gerentes de proyectos de las ADR. El ciclo de proyectos de las ADR y los métodos relacionados son desarrollados sobre todo para necesidades de proyectos de infraestructura y desarrollo tecnológico. En principio, también son aplicables en los proyectos apoyados por el Programa, pero requieren ciertas modificaciones para poder tomar en cuenta una visión holística e integral del enfoque EMVS. Es sumamente importante que los proyectos no se vean como proyectos sueltos, categorizados en proyectos de infraestructura y proyectos de desarrollo tecnológico (proyectos típicos a las ADR) y proyectos con aspectos sociales. Según el enfoque EMVS, todos los proyectos pueden contener varias dimensiones, tanto físicos y tecnológicos como sociales e institucionales. Por lo tanto, el ciclo de proyectos debería ser modificado según el enfoque aplicado por el Programa. Entrega Control y seguimiento Idea Ejejcución EMVS - género - medio ambiente Perfil Contratación Inclusión en el POA Licitación de servicios y obras Estudio de factibilidad Gráfico 9.2. Ciclo de proyectos propuesto para el IDR. Aunque en el ciclo de proyecto actual, la consideración de los aspectos ambientales se realiza en la fase del estudio de factibilidad, se recomienda que las consideraciones de género y medio ambiente se tomarán en cuenta ya en la fase de la elaboración de la idea y del perfil del proyecto potencial. Aunque el principio de trabajar en función de la demanda si corresponde con los principios del EMVS, en la aplicación actual no es enteramente conforme con el enfoque de medios de vida sostenibles y su 63 FOMEVIDAS – Documento Marco del Programa principio de poner atención en la gente. Obviamente las ideas de proyecto recibidos de beneficiarios serán de igual manera bienvenidas y sometidas a consideración. Sin embargo, la consideración dentro del marco del Programa incluye usar el marco de EMVS como una guía para identificar oportunidades y constituirse en un marco de comprobación para poner atención en varios componentes de la pobreza rural y las interrelaciones entre ellos. Además de trabajar por la demanda habrá que identificar activamente necesidades y oportunidades de fortalecimiento en las comunidades, pues si la gente pobre no está organizada ni tiene los medios de comunicación para enterarse sobre el Programa, se corre el riesgo de excluir muchos beneficiarios potenciales del Programa. En los talleres de beneficiarios, el IDR recibió críticas sobre actividades que se dirigieron ”a los que ya tienen”, o sea grupos con recursos para superar sus problemas. El Programa y sus Especialistas asisten a las ADR en el desarrollo de su capacidad metodológica, tanto en lo relativo al ciclo de proyectos y la incorporación del enfoque EMVS, como en la consideración de los aspectos de género y medio ambiente. El gráfico 9.2. presenta una modificación básica para el ciclo de proyectos del Programa en las ADR. Los presupuestos anuales son una parte integrante de los planes operativos anuales. La estructura básica del presupuesto anual es la misma que en el Documento de Programa. Sin embargo, es más detallado por que los principales rubros se desglosan en líneas presupuestarias precisas. El presupuesto anual debe desglosarse por fuentes de financiamiento. Si la contribución de una fuente de financiamiento consiste en otras cosas diferentes de dinero (por ejemplo, espacio de oficina, mano de obra, productos naturales, etc.), su valor debería ser estimado, siempre cuando sea posible, en términos monetarios. Si distintas fuentes de financiamiento utilizan diferentes divisas, hay que presentar un cuadro resumen de todas las fuentes con una misma moneda. 9.2. Seguimiento Para garantizar una implementación eficiente y efectiva, el Comité de Dirección debe continuamente apreciar la ejecución del Programa en relación con el marco lógico y los planes operativos anuales. Debe estar listo a proponer acciones para aprovechar iniciativas exitosas o para evitar problemas identificados. En esta tarea, el Programa se basa en el sistema de seguimiento del IDR, proponiéndole cambios que posiblemente serán necesarios para que sea efectivo en el seguimiento de los diferentes tipos de actividades apoyadas por el Programa. Esto es la tarea particular del Especialista en información y sistematización, seguimiento y evaluación. Los cambios que posiblemente serán necesarios incluirán también cambios para hacer seguimiento de los impactos en materia de los medios de vida y las consideraciones específicas al enfoque EMVS. El Especialista Principal y el Especialista EMVS contribuirán a esta tarea. El sistema de seguimiento asegura que el Programa puede evaluar los vínculos entre los resultados deseados y los objetivos específicos. Proporciona información para los dos gobiernos sobre las fortalezas y debilidades del diseño del Programa y asegura que las evaluaciones externas - intermedia y final - pueden contar con información suficiente. Para poder estimar el impacto de sus operaciones, el Programa necesita información de línea de base (véase 8.3.). Esta puede proporcionarse mediante un estudio particular, ejecutado en los primeros meses del programa, o bien a través del Estudio sobre la Pobreza en los Departamentos de Boaco y Chontales, que será llevado a cabo por Nitlapán con el financiamiento de la Embajada de Finlandia antes del fin del año 2003. Los resultados del Estudio deben ser evaluados en relación de los requerimientos informativos del Programa. 64 FOMEVIDAS – Documento Marco del Programa 9.3. Información El Programa produce informes utilizando el sistema de información del IDR. El sistema posiblemente necesita ajustes para abarcar aspectos pertinentes del Programa. Los Especialistas del Programa apoyarán al IDR en esta tarea. 9.3.1. Informes trimestrales Los informes trimestrales informan sobre el avance de las actividades del Programa, problemas encontrados y soluciones previstas. El informe trimestral debe incluir un informe financiero trimestral. El último informe trimestral del año estará incluido en el informe anual. Los informes trimestrales se someten a las autoridades competentes y a los miembros del Consejo de Coordinación del Programa en las fechas siguientes: • • • • Primer trimestre: el 30 de abril, Segundo trimestre: el 31 de julio, Tercer trimestre: el 31 de octubre, Informe anual, incluyendo el informe del cuarto trimestre, el 31 de enero (del año siguiente). 9.3.2. Informes anuales Los informes anuales deben enfocarse en aspectos más estratégicos e incluir percepciones de los beneficiarios sobre el avance del Programa. Talleres en distintos niveles pueden ser organizados para capturar apreciaciones de los beneficiarios y de las partes interesadas. 9.3.3. Informes financieros Los informes financieros son preparados simultáneamente con los informes trimestrales e incluidos en los mismos. Además de cuadros, el informe financiero incluye una parte verbal que explica las razones a las posibles diferencias entre lo presupuestado y los gastos realizados. Los informes deben ser presentados de acuerdo con el mismo desglose (rubros, fuentes de financiamiento) que los presupuestos operativos (ver la sección 9.1.). Los dos gobiernos autorizan al Programa a acceder a la información necesaria para la información financiera. El sistema contable SIGFA-Pro se utiliza para el seguimiento financiero. El Especialista Principal agrega sus comentarios en los informes financieros sometidos por el IDR a las autoridades competentes. 9.3.4. Sistematización de información El objetivo específico de ”Apoyo a la capacidad institucional en el proceso de la reducción de la pobreza rural” tiene como meta la sistematización y capitalización de experiencias hacia procesos y mecanismos de desarrollo rural y reducción de la pobreza rural (Resultado esperado I3). También el Programa pretende hacer uso de las capacidades, conocimientos y experiencias generados en los niveles 65 FOMEVIDAS – Documento Marco del Programa micro y meso en los procesos y mecanismos de la reducción de la pobreza rural (Resultado esperado I2). Para lograr estas metas el Programa dedicará esfuerzos en la recolección, análisis y sistematización de la información existente en cuanto al tema de reducción de pobreza y desarrollo rural. La idea es hacer un inventario y una base de datos sobre esta información. Esta información indicará cuales son las necesidades de información en cuanto al estudio de línea base para el Programa. Este trabajo está bien justificado pues según los beneficiarios y organismos locales, los proyectos y programas siempre hacen estudios en lugar de promover actividades; por el contrario, según los donantes no existe información adecuada para la planificación de las actividades. El Especialista Principal y el Especialista en Información y Sistematización contribuirán en la planificación y ejecución de este componente del Programa. 9.4. Evaluación Las evaluaciones tienen dos principales propósitos. Primero, son herramientas de aprendizaje para mejorar las políticas y acciones futuras. Segundo, proporcionan una base de la responsabilidad sobre la ejecución de operaciones. Las evaluaciones deben ser orientadas hacia el futuro. El énfasis debe ser en los aprendizajes que se pueden sacar para el futuro, en lugar de los éxitos o fracasos en el pasado. La evaluación intermedia está programada a mediados del segundo año de la ejecución. La principal tarea de la evaluación intermedia es hacer recomendaciones para posibles reorientaciones del Programa. También debe analizar y hacer recomendaciones relativas al futuro posterior a la terminación de la contribución finlandesa al Programa. Entre temas particulares que deben analizarse por la evaluación intermedia están • • • Posible extensión geográfica del Programa (hacia la RAAS y/o Río de San Juan) Estatus del posible programa sectorial en el desarrollo rural y la relación del Programa con el. Posibles necesidades ajustar al Programa en base del Plan Nacional de Desarrollo y la coordinación y harmonización entre agencias de la cooperación internacional. La evaluación intermedia es llevada a cabo por un equipo de expertos independientes, contratados por los gobiernos de Finlandia y Nicaragua. El costo finlandés de la evaluación intermedia está incluido en el presupuesto del Programa. Los costos respectivos para el GdN serán pagados por éste separadamente. La evaluación final se ha programado para le segundo trimestre del último año del Programa. Entre los temas centrales de la evaluación final son • • Impacto del Programa Si existe justificaciones y condiciones para la continuación del Programa por una fase ulterior y, de ser así, cuales serían los principales rasgos de la segunda fase. 66
