informe de fiscalización de la contratación administrativa ejercicios

INFORME DE FISCALIZACIÓN DE LA
CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA
EJERCICIOS 2010-2011
Informe de Fiscalización de la contratación. Ejercicios 2010-2011
ÍNDICE
I. INTRODUCCIÓN ......................................................................................................... 9
I.1. ALCANCE ..................................................................................................................................10
I.2. LIMITACIONES...........................................................................................................................10
I.3. OBJETIVOS ................................................................................................................................11
I.4. NORMATIVA APLICABLE ...........................................................................................................13
II. CONTRATACIÓN EN EL SECTOR PÚBLICO AUTONÓMICO. EJERCICIOS 2010-2011. 14
II.1. ANÁLISIS DE LA CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA POR ÓRGANOS DE CONTRATACIÓN .........16
II.2. CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA POR TIPO DE CONTRATO Y PROCEDIMIENTO DE
ADJUDICACIÓN. EJERCICIO 2011 ....................................................................................................19
II.3. CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA POR TIPO DE CONTRATO E PROCEDIMIENTO DE
ADJUDICACIÓN. EJERCICIO 2010 ....................................................................................................22
II.4. CONTRATACIÓN URGENTE Y DE EMERGENCIA ........................................................................24
II.5. CONTRATACIÓN MEDIANTE PROCEDIMIENTO NEGOCIADO .....................................................26
II.6. ANÁLISIS COMPARATIVO DE LA CONTRATACIÓN: EJERCICIOS 2009, 2010 Y 2011 ..................29
III. FISCALIZACIÓN DE LA CONTRATACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN GENERAL ........ 31
III.1. FISCALIZACIÓN DE LA CONTRATACIÓN DE LA CONSELLERÍA DE MEDIO
AMBIENTE, TERRITORIO E INFRAESTRUTURAS ........................................................... 32
III.1.1. INTRODUCCIÓN ...................................................................................................................32
III.1.2. PREPARACIÓN DE LOS CONTRATOS .....................................................................................32
III.1.2.1. Plazos medios de trámite de los contratos ...................................................................................... 32
III.1.2.2. Concurrencia de empresas en los procedimientos negociados ......................................................... 35
III.1.2.3. Concurrencia de empresas en los procedimientos abiertos .............................................................. 41
III.1.2.4. Tramitación urgente de expedientes ............................................................................................... 45
III.1.2.5. Contratación menor ....................................................................................................................... 47
III.1.3. ADJUDICACIÓN DE LOS CONTRATOS....................................................................................52
III.1.3.1. Análisis de los criterios de adjudicación: adecuación a la legalidad y a criterios de eficacia.
Verificación de la inclusión de criterios sociales y de género ......................................................................... 52
III.1.3.2. Informes técnicos de valoración de las ofertas en los procedimientos abiertos ................................. 55
III.1.3.3. Informes técnicos de valoración de las ofertas en los procedimientos negociados ............................ 57
III.1.4. EJECUCIÓN DE LOS CONTRATOS. DESVIACIONES DE CARÁCTER ECONÓMICO E TEMPORAL 60
III.1.4.1. Desviaciones de carácter económico en los contratos fiscalizados: modificados, complementarios y
mediciones finales. Actualización de precios y servicios afectados ................................................................. 66
III.1.4.2. Modificaciones de los contratos y bajas de adjudicación ................................................................. 70
III.1.4.3. Desviaciones del plazo contractual de ejecución en los contratos fiscalizados .................................. 71
III.1.5. PAGO DEL PRECIO DE LOS CONTRATOS ...............................................................................76
III.2. FISCALIZACIÓN DE LA CONTRATACIÓN DE LAS CONSELLERÍAS DO MEDIO
RURAL Y DO MAR ....................................................................................................... 79
III.2.1. INTRODUCCIÓN ...................................................................................................................79
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Informe de Fiscalización de la contratación. Ejercicios 2010-2011
III.2.2. CONTRATACIÓN DE MEDIOS AÉREOS PARA LA PRESTACIÓN DE SERVICIOS CONTRA
INCENDIOS FORESTALES Y GUARDACOSTAS DE GALICIA ............................................................... 81
III.2.2.1. Contratación del servicio de dos helicópteros con destino a la prevención, vigilancia y coordinación de
medios aéreos de defensa contra incendios forestales durante los años 2007, 2008 y 2009 ......................... 83
III.2.2.2. Contratación del servicio de 14 helicópteros para la prevención y extinción de incendios forestales
durante los años 2008 y 2009 ..................................................................................................................... 83
III.2.2.3. Contratación del servicio de un helicóptero con destino a prevención y extinción de incendios
forestales 2009-2010-2011......................................................................................................................... 86
III.2.2.4. Contratación del servicio de dos aviones con destino a prevención, vigilancia y coordinación de
medios aéreos de defensa contra incendios forestales durante los años 2011, 2012 y 2013 ......................... 87
III.2.2.5. Contrato del servicio de operatividad y mantenimiento de los helicópteros de la Consellería do Mar
adscritos al servicio de guardacostas de Galicia............................................................................................ 88
III.2.3. PREPARACIÓN DE LOS CONTRATOS..................................................................................... 90
III.2.3.1. Plazos medios de trámite de los contratos ...................................................................................... 90
III.2.3.2. Concurrencia de empresas en los procedimientos negociados ......................................................... 94
III.2.3.3. Concurrencia de empresas en los procedimientos abiertos ............................................................ 103
III.2.3.4. Tramitación urgente de expedientes ............................................................................................. 107
III.2.3.5. Contratación menor en las Consellerías do Medio Rural y do Mar. Ejercicios 2010-2011 ............... 108
III.2.4. ADJUDICACIÓN DE LOS CONTRATOS ................................................................................. 123
III.2.4.1. Análisis de los criterios de adjudicación: adecuación a la legalidad y a criterios de eficacia.
Verificación de la inclusión de criterios sociales y de género ....................................................................... 123
III.2.4.2. Informes técnicos de valoración de las ofertas en los procedimientos abiertos ............................... 125
III.2.4.3. Informes técnicos de valoración de las ofertas en los procedimientos negociados .......................... 127
III.2.5. PAGO DEL PRECIO DE LOS CONTRATOS............................................................................. 128
III.2.5.1. Plazo medio de reconocimiento de las obligaciones derivadas de las certificaciones o facturas ...... 129
III.2.5.2. Plazo medio de pago de las certificaciones o facturas ................................................................... 130
IV. CONCLUSIONES .................................................................................................. 133
IV.I. CONCLUSIONES SOBRE LA CONTRATACIÓN EN EL SECTOR PÚBLICO
AUTONÓMICO .......................................................................................................... 133
IV.2. CONCLUSIONES SOBRE LA CONTRATACIÓN DE LA CONSELLERÍA DE MEDIO
AMBIENTE, TERRITORIO E INFRAESTRUTURAS ........................................................ 134
IV.3. CONCLUSIONES SOBRE LA CONTRATACIÓN DE LAS CONSELLERÍAS DO MEDIO
RURAL Y DO MAR .................................................................................................... 143
V. RECOMENDACIONES............................................................................................ 152
VI. ALEGACIONES..................................................................................................... 157
VII. RÉPLICAS ........................................................................................................... 292
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Informe de Fiscalización de la contratación. Ejercicios 2010-2011
ÍNDICE DE CADROS
Cuadro 1: Contratos adjudicados en 2010-2011. (Euros) ............................................................................................. 16
Cuadro 2: Contratos adjudicados en 2010-2011. Administración general. (Euros) ........................................................ 18
Cuadro 3: Contratos adjudicados en 2010-2011. Por tipo de entidad. (Euros) .............................................................. 18
Cuadro 4: Contratos de obras por procedimiento e importes. Ejercicio 2011. (Euros) .................................................... 20
Cuadro 5: Contratos de servicios y consultoría por procedimiento e importes. Ejercicio 2011. (Euros) ........................... 21
Cuadro 6: Contratos de suministros por procedimiento e importes. Ejercicio 2011. (Euros) ........................................... 21
Cuadro 7: Contratos de obras por procedimiento e importes. Ejercicio 2010 (1º semestre). (Euros) ............................... 22
Cuadro 8: Contratos de servicios por procedimiento e importes. Ejercicio 2010 (1º semestre). (Euros)........................... 23
Cuadro 9: Contratos de suministros por procedimiento e importes. Ejercicio 2010 (1º semestre). (Euros) ...................... 24
Cuadro 10: Contratos tramitados por urgencia. Ejercicios 2010-2011 .......................................................................... 25
Cuadro 11: Contratos tramitados por emergencia. Ejercicios 2010-2011 ..................................................................... 25
Cuadro 12: Contratos por procedimiento negociado. Ejercicio 2011. (Euros) ................................................................ 26
Cuadro 13: Contratos por procedimiento negociado. Ejercicio 2010. (Euros) ................................................................ 27
Cuadro 14: Contratación en el período 2009-2011 por tipo de contrato. (Euros) .......................................................... 29
Cuadro 15: Contratación en el período 2009-2011 por procedimiento de adjudicación. (Euros) .................................... 29
Cuadro 16: Plazo medio trámite contratos obras y servicios procedimiento abierto (días) .............................................. 33
Cuadro 17: Plazo medio de trámite para los contratos de obras y servicios por procedimiento negociado (días) ............ 34
Cuadro 18: Contratos fiscalizados adjudicados por el procedimiento negociado. (Euros)............................................... 36
Cuadro 19: Empresas invitadas a los procedimientos negociados. (Euros) .................................................................... 37
Cuadro 20: Ofertas económicas presentadas a los procedimientos negociados. (Euros) ................................................ 39
Cuadro 21: Empresas licitadoras a procedimientos abiertos. (Euros) ............................................................................. 42
Cuadro 22: Alcance de las bajas temerarias y modificaciones de los proyectos de obra. (Euros) .................................... 44
Cuadro 23: Contratos tramitados por urgencia ............................................................................................................ 45
Cuadro 24: Contratos menores de servicios sin autorización previa. (Euros) ................................................................. 48
Cuadro 25: Contratos menores de obras para arreglar daños en Xinzo de Limia. (Euros) .............................................. 49
Cuadro 26: Contratos menores de obras estación de O Carballiño. (Euros) ................................................................... 50
Cuadro 27: Contratos menores de servicios con fraccionamiento de su objeto. (Euros) ................................................. 51
Cuadro 28: Contratos menores de suministros con fraccionamiento. (Euros) ................................................................ 52
Cuadro 29: Valoraciones de las ofertas en el expediente 47/2009................................................................................ 60
Cuadro 30: Coste de las obras seleccionadas. (Euros) .................................................................................................. 61
Cuadro 31: Obras afectadas por complementarios y modificados ................................................................................. 62
Cuadro 32: Actuaciones con más modificaciones. Período 2010-2011. (Euros)............................................................. 62
Cuadro 33: Contratos con sólo un modificado. Período 2010-2011. (Euros) ................................................................. 64
Cuadro 34: Atrasos en los plazos de ejecución de los contratos. Período 2010-2011 ................................................... 65
Cuadro 35: Causas de la modificación de los proyectos de obras ................................................................................. 67
Cuadro 36: Bajas en la adjudicación y modificaciones de los proyectos de obra. (Euros) ............................................... 71
Cuadro 37: Causas del retraso en la ejecución de los contratos fiscalizados ................................................................. 72
Cuadro 38: Promedio de reconocimiento de obligaciones. (Euros) ................................................................................ 76
Cuadro 39: Promedio de pago de obligaciones ............................................................................................................ 77
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Informe de Fiscalización de la contratación. Ejercicios 2010-2011
Cuadro 40: Evolución semestral del período de demora en el pago .............................................................................. 78
Cuadro 41: Procedimiento de adjudicación contratos superiores a 10.000 euros de la Consellería do Medio Rural.
(Euros) ....................................................................................................................................................................... 80
Cuadro 42: Procedimiento de adjudicación contratos superiores a 10.000 euros de la Consellería do Mar. (Euros) ....... 81
Cuadro 43: Contratos para la prestación de servicios contra incendios forestales y guardacostas. (Euros) ..................... 82
Cuadro 44: Plazo medio de trámite de los contratos por el procedimiento abierto ........................................................ 91
Cuadro 45: Plazo medio de trámite de los contratos por el procedimiento negociado ................................................... 93
Cuadro 46: Contratos adjudicados Consellería do Medio Rural. 2010-2011. (Euros) .................................................... 95
Cuadro 47: Contratos adjudicados Consellería do Mar. 2010-2011. (Euros) ................................................................. 95
Cuadro 48: Contratos fiscalizados adjudicados por el procedimiento negociado. (Euros) .............................................. 96
Cuadro 49: Valoración económica de las ofertas. (Euros) ............................................................................................. 99
Cuadro 50: Valoración económica de las ofertas. (Euros) ........................................................................................... 101
Cuadro 51: Valoración económica de las ofertas. (Euros) ........................................................................................... 102
Cuadro 52: Contratos seleccionados procedimiento abierto. (Euros) .......................................................................... 104
Cuadro 53: Ejecución de las obras 6, 7 y 19 del expediente 32/2010. (Euros) ............................................................ 106
Cuadro 54: Contratos tramitados por urgencia .......................................................................................................... 107
Cuadro 55: Número e importe de los contratos menores. (Euros) ............................................................................... 109
Cuadro 56: Contratos menores de obras 2010. (Euros) .............................................................................................. 111
Cuadro 57: Contratos menores de servicios 2010. (Euros) ......................................................................................... 112
Cuadro 58: Contratos menores de suministros y servicios con fraccionamiento del objeto. (Euros) .............................. 113
Cuadro 59: Contratos menores de obras 2010. (Euros) .............................................................................................. 114
Cuadro 60: Contratos menores de servicios 2011. (Euros) ......................................................................................... 116
Cuadro 61: Contratos menores de servicios 2011. (Euros) ......................................................................................... 117
Cuadro 62: Contratos menores servicio limpieza 2011. (Euros) .................................................................................. 118
Cuadro 63: Contratos menores servicios 2011. (Euros) .............................................................................................. 119
Cuadro 64: Contratos menores suministros y servicios 2011. (Euros) ......................................................................... 120
Cuadro 65: Contratos menores suministros y servicios 2011. (Euros) ......................................................................... 121
Cuadro 66: Contratos menores de obras 2011. (Euros) .............................................................................................. 122
Cuadro 67: Promedio de reconocimiento de obligaciones. (Euros) .............................................................................. 129
Cuadro 68: Promedio de pago de obligaciones .......................................................................................................... 130
Cuadro 69: Evolución semestral del período de demora en el pago ............................................................................ 131
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Informe de Fiscalización de la contratación. Ejercicios 2010-2011
ÍNDICE DE GRÁFICOS
Gráfico 1: Procedimiento de adjudicación para contratos por importes > 10.000 euros de la Consellería do Medio
Rural .......................................................................................................................................................................... 80
Gráfico 2: Procedimiento de adjudicación para contratos por importes > 10.000 euros de la Consellería do Mar .......... 81
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Informe de Fiscalización de la contratación. Ejercicios 2010-2011
ABREVIATURAS
AESA
Agencia Estatal de Seguridad Aérea
AGN
Axencia Galega de Noticias
AGSP
Axencia Galega de Seguridade Pública
BOE
Boletín Oficial del Estado
CIXTEC
Centro informático de Xestión Tributaria Económico-Financeira e Contable
CMATI
Consellería de Medio Ambiente, Territorio e Infraestruturas
CP
Concentración parcelaria
CRTVG
Compañía Radio Televisión de Galicia
D.G.
Dirección General
DOGA
Diario Oficial de Galicia
DOUE
Diario Oficial da Unión Europea
EMAS
Sistema comunitario de xestión e auditoría ambientais
EPOSH
Empresa Pública de Obras e Servizos Hidráulicos
Ha
Hectárea
IVA
Impuesto sobre el valor añadido
LCAP
Ley de contratos de las administraciones públicas
LCSP
Ley de contratos del sector público
PCAP
Pliego de cláusulas administrativas particulares
PPT
Pliego de prescripciones técnicas
SERGAS
Servicio Gallego de Salud
SOGAMA
Sociedade Galega de Medio Ambiente
SPDCIF
Servicio de protección contra incendios forestales
SPI
Sociedade Pública de Investimentos
TJCE
Tribunal de Justicia de la Unión Europea
TMG
Tarjeta metropolitana de Galicia
TRLCAP
Texto refundido de la Ley de contratos de las administraciones públicas
TRLCSP
Texto refundido de la Ley de contratos del sector público
UNE-EN-ISO
Normas de sistemas de gestión de calidad
UTE
Unión temporal de empresas
VAC
Vía de alta capacidad
ZCP
Zona de concentración parcelaria
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Informe de Fiscalización de la contratación. Ejercicios 2010-2011
I. INTRODUCCIÓN
1.1. La propuesta de fiscalización se incluyó en el programa de trabajo para el año 2013 a los
efectos de realizar un análisis de la gestión contractual, que canaliza un importante volumen de
gasto. La fiscalización abarca todo tipo de contratos, incluyendo los contratos menores, que
fueran adjudicados o tuvieran ejecución en los ejercicios 2010 y 2011.
El informe se estructura en dos partes. En la primera se efectuó un análisis global de la
contratación de la Administración general y demás entidades del sector público a partir de la
información disponible en el registro de contratos, lo que permitió obtener una información
básica sobre la actividad contractual del sector público autonómico en los ejercicios 2010 y 2011.
El objeto de este primer análisis fue determinar la importancia cuantitativa de la actividad
contractual de las distintas entidades y obtener información a partir de determinados
indicadores, como son el procedimiento y la forma de adjudicación.
La segunda parte se centró en la actividad contractual efectuada por las Consellerías de la Xunta
de Galicia con el fin de realizar análisis más específicos. Se establecieron límites de carácter
subjetivo, circunscribiendo los trabajos a la Consellería de Medio Ambiente, Territorio e
Infraestruturas y a la Consellería do Medio Rural e do Mar, que de acuerdo con la información
del registro de contratos adjudicados en el año 2010 concentraron el 53% del importe
adjudicado por la Administración general en ese ejercicio. La fiscalización relativa al ejercicio
2011 se realizó sobre la contratación efectuada por la Consellería do Medio Rural y la Consellería
do Mar. La reiteración sobre la Consellería do Medio Rural tiene su causa en que, al igual que en
el ejercicio 2010, realizó la mayor parte de las contrataciones a través del procedimiento
negociado sin publicidad.
Sobre la contratación de estas consellerías se realiza una fiscalización de cumplimiento,
verificando la observancia de las prescripciones que rigen la contratación administrativa respecto
de la aplicación de los principios de publicidad y transparencia de los procedimientos,
concurrencia e igualdad de trato a los licitadores, y de la racionalidad económica en la
tramitación y ejecución de los contratos que garantice el uso eficiente de los recursos públicos y
permitan la obtención de economicidades en la gestión.
Para la realización de los trabajos de fiscalización se tuvieron en cuenta las recomendaciones
efectuadas por el Parlamento a través de la Comisión Permanente no legislativa para las
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Informe de Fiscalización de la contratación. Ejercicios 2010-2011
relaciones con el Consello de Contas del 23/3/2012. En estas recomendaciones el Parlamento
insta al Consello de Contas a efectuar un análisis e informe sobre los procedimientos negociados
sin publicidad utilizados por la Administración autonómica en su funcionamiento, por la especial
incidencia en aspectos relevantes como la transparencia y la igualdad de trato y de
oportunidades para proveedores y pequeñas y medianas empresas. También insta a este órgano
de control a elaborar un informe sobre la incorporación de criterios sociales, ambientales y de
género en la contratación del sector público de Galicia.
I.1. ALCANCE
1.2. La fiscalización abarcó todo tipo de contratos, incluidos los contratos menores, y se refiere a
los contratos adjudicados o que estén en ejecución en los ejercicios 2010 y 2011. No obstante,
cuando los objetivos establecidos lo requieran, se extenderá indistintamente a los distintos
ejercicios anteriores de los que traigan causa los expedientes analizados, o a hechos acontecidos
con posterioridad que tuviesen causalidad en los ejercicios fiscalizados.
I.2. LIMITACIONES
1.3. Los trabajos de carácter general sobre la contratación realizada por la totalidad de las
entidades y organismos integrantes del sector público autonómico se desarrollaron con la
información ofrecida por la base de datos que sirve de soporte al Registro Público de Contratos.
Este registro informático no es completo y presenta importantes deficiencias. En el desarrollo de
los trabajos se detectaron incorrecciones y errores (algunos de los cuales fueron corregidos
durante el proceso de elaboración del informe) en los importes de los contratos, que restan rigor
a la información ofrecida.
Entre las limitaciones más significativas se destacan las siguientes:
 No contiene información completa sobre los contratos menores llevados a cabo por las
distintas entidades públicas.
 Denominaciones no concordantes con los procedimientos de adjudicación, como “otros”.
 No recoge la información relativa a resoluciones de contratos o a la imposición de penalidades
por deficiencias en la ejecución de las prestaciones contratadas.
10
Informe de Fiscalización de la contratación. Ejercicios 2010-2011
 La base de contratación del ejercicio 2011 no contiene la forma de adjudicación en 690 de los
2.488 contratos adjudicados en ese año.
 Respecto de los contratos de obras, las carencias de información más significativas se refieren
a que no se recogieron todas las modificaciones de los contratos originarios, ni los incrementos
debidos a revisiones de precios o liquidaciones resultantes de las mediciones finales de las obras
ejecutadas.
 Respecto de los contratos de suministros, no se ofrece información sobre las adquisiciones
centralizadas de bienes o servicios.
 La Junta Consultiva de Contratación Administrativa, responsable del registro de contratos y
encuadrada orgánicamente en la Consellería de Facenda, no confeccionó anualmente una
memoria de la contratación administrativa con la información estadística de los contratos
realizados por el sector público autonómico atendiendo a su tipología, procedimiento y forma de
adjudicación o modalidad de tramitación. Esta información permitiría obtener unos índices sobre
la importancia cuantitativa y cualitativa de la contratación de las entidades públicas, lo que
facilitaría la planificación de los trabajos de fiscalización y el estudio de la evolución de la gestión
contractual de las entidades del sector público en distintos períodos anuales.
A pesar de lo anterior, se debe reconocer el esfuerzo de la Xunta Consultiva de Contratación
administrativa para mejorar la gestión del registro de contratos con la incorporación de medios
electrónicos, informáticos y telemáticos. En ejercicios posteriores este órgano procedió a la
implatación de un nuevo módulo de contratos que permitirá captar la información
descentralizadamente, eliminando la grabación manual de los datos por parte de los gestores al
establecer una vinculación directa con el sistema contable Xunco 2. La integración del módulo de
contratos con la contabilidad eliminará errores, duplicidades y omisiones, ya que la información
de los contratos procede directamente de la tramitación de los documentos contables1.
El personal al servicio de las entidades y organismos fiscalizados facilitó toda la información
requerida y mantuvo en todo momento una actitud de colaboración.
I.3. OBJETIVOS
1.4. La fiscalización se centró en los siguientes objetivos específicos:
1
Párrafo incluido como consecuencia de las alegaciones.
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Informe de Fiscalización de la contratación. Ejercicios 2010-2011
• Análisis de la homogeneidad de los criterios de adjudicación y requisitos establecidos para
cada tipo de contrato en los pliegos de cláusulas administrativas; vinculación de los criterios para
la adjudicación al objeto del contrato; incorporación de criterios de adjudicación de carácter
social, ambiental y de género; establecimiento de límites precisos a las mejoras de los licitadores;
y fórmula utilizada para valorar las ofertas económicas.
• Justificación del trámite urgente del expediente, valorando en que medida pudo afectar la
concurrencia de empresas.
• Comprobación del número de empresas invitadas a los procedimientos negociados sin
publicidad, verificando si todas presentan oferta, si están relacionadas mercantilmente, y si
tienen capacidad para realizar el contrato.
• Comprobación de la concurrencia de empresas, verificando el número de ofertas presentadas,
el número de ofertas excluidas o no valoradas, y las causas que motivaron las exclusiones.
• Verificación de la existencia de fraccionamiento en la contratación a través de contratos
menores o de contratos adjudicados a través del procedimiento negociado sin publicidad.
• Análisis de las modificaciones contractuales, y la relación entre la baja en la adjudicación de los
contratos y los posteriores modificados.
• Análisis de la legalidad de la cesión de contratos y de la subcontratación, en su caso,
verificando que los contratistas cumplen con las obligaciones establecidas por la ley.
• Verificación del cumplimiento de la prestación en el plazo establecido en el contrato,
comprobando si se liquidaron y cobraron penalidades por mora o indemnizaciones por daños y
perjuicios.
• Análisis de la legalidad de las revisiones de precios, en su caso.
• Verificación del plazo de reconocimiento de las obligaciones presupuestarias derivadas de la
realización de las prestaciones contractuales.
• Verificación de la realización del pago a las empresas contratistas dentro del período
legalmente previsto.
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Informe de Fiscalización de la contratación. Ejercicios 2010-2011
I.4. NORMATIVA APLICABLE
1.5. La normativa básica de carácter general que afecta a la contratación de las entidades del
sector público de la Comunidad Autónoma está constituida por las siguientes disposiciones:
• Real decreto legislativo 3/2011, del 14 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido
de la Ley de Contratos del Sector Público.
• Ley 30/2007, del 30 de octubre, de Contratos del Sector Público.
• Real decreto legislativo 2/2000, del 16 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la
Ley de Contratos de las Administraciones Públicas.
• Ley 34/2010, del 5 de agosto, de modificación de las leyes 30/2007, del 30 de octubre, de
Contratos del Sector Público, 31/2007, del 30 de octubre, sobre procedimientos de contratación
en los sectores del agua, la energía, los transportes y los servicios postales, y 29/1998, del 13 de
julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.
• Real decreto 817/2009, del 8 de mayo, por el que se desarrolla parcialmente la Ley 30/2007,
del 30 de octubre, de Contratos del Sector Público.
• Real decreto 1098/2001, del 12 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento general de la
Ley de Contratos de las Administraciones Públicas.
• Decreto 198/1995, del 16 de marzo, por el que se crea el Registro de Contratos de la
Comunidad Autónoma de Galicia.
• Orden del 4 de 3 junio de 2010, por la que se regula la Plataforma de Contratos Públicos de
Galicia.
13
Informe de Fiscalización de la contratación. Ejercicios 2010-2011
II. CONTRATACIÓN EN EL SECTOR PÚBLICO AUTONÓMICO.
EJERCICIOS 2010-2011
2.1. La legislación reguladora de la contratación pública configura el Registro de Contratos del
Sector Público como un sistema oficial de información. Todos los órganos de contratación, tanto
centrales como periféricos, organismos autónomos y restantes entidades de derecho público,
deben enviar la información relativa a los contratos adjudicados al Registro Público de Contratos
de la Xunta Consultiva de Contratación Administrativa (en adelante, Registro de Contratos). La
administración autonómica de Galicia, dentro del ámbito de sus competencias, creó su propio
Registro de Contratos por el Decreto 198/1995, del 16 de marzo.
La información sobre la contratación pública en los años 2010 y 2011 que se recoge en los
siguientes párrafos se refiere a los contratos inscritos en el Registro de Contratos, con base en los
datos que comunicaron los órganos de contratación de la Administración general de la Xunta y
del sector público vinculado o dependiente. La fecha de adjudicación es la que opera a efectos de
considerar cada contrato como correspondiente a los ejercicios 2010 o 2011, con independencia
de su plazo de ejecución. De igual forma, los importes de adjudicación, en su cuantía global, se
refieren al año en el que se produjeron las resoluciones administrativas, con independencia de
que en algunos supuestos los gastos se distribuyan en varias anualidades.
La información que se ofrece, obtenida de los datos del Registro de Contratos, se presenta de la
siguiente forma:
En el apartado II.1 figura, por cada órgano de contratación y para el conjunto de la Comunidad
Autónoma, el número e importe de los contratos registrados en los ejercicios 2010 y 2011
(cuadro 1). Respecto de la Administración general, se ofrece la información atendiendo al peso
de la contratación, en número e importe adjudicado, de cada consellería sobre el total (cuadro
2), y del total del sector público atendiendo a la tipología de las entidades (cuadro 3).
Los apartados II.2 y II.3 se refieren a los contratos del conjunto de las entidades públicas de la
Comunidad Autónoma según el tipo (obras, servicios, gestión de servicios públicos, suministros,
administrativos especiales y privados) y procedimiento de adjudicación (abierto, negociado,
diálogo competitivo) por tramos de importe de adjudicación (cuadros 4 a 9).
14
Informe de Fiscalización de la contratación. Ejercicios 2010-2011
En el apartado II.4 figuran, atendiendo a la forma de tramitación (urgente o de emergencia), el
número e importe de los contratos registrados en los ejercicios 2010 y 2011 para el conjunto de
las entidades públicas (cuadros 10 y 11).
En el apartado II.5 se ofrece información, para el conjunto de las entidades públicas de la
Comunidad Autónoma, sobre el grado de utilización del procedimiento negociado, referido tanto
al número de contratos como al importe adjudicado respecto del total de contratos en los
ejercicios 2010 y 2011 (cuadros 12 y 13).
Por último, en el apartado II.6 se muestra un análisis comparativo de la contratación pública
realizado en los ejercicios 2009, 2010 y 2011, sobre los tipos de contratos y las formas de
adjudicación en el conjunto de la Comunidad Autónoma (cuadros 14 y15).
15
Informe de Fiscalización de la contratación. Ejercicios 2010-2011
II.1. ANÁLISIS DE LA CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA POR ÓRGANOS
DE CONTRATACIÓN
Cuadro 1: Contratos adjudicados en 2010-2011. (Euros)
Organismo contratante
Ejercicio 2010
Importe
Número
adjudicación
contratos
Ejercicio 2011
Importe
Número
adjudicación
contratos
SERGAS
167.970.781
898
238.120.440
670
CONSELLERÍA DE MEDIO AMB., TERR. E INFR.
111.259.827
191
133.060.094
79
16
SOC. GALEGA DE MEDIO AMBIENTE, S.A.
2.285.978
17
193.400.284
SOC. PÚBLICA DE INVESTIMENTOS DE GALICIA
49.755.409
174
99.636.770
94
CONSELLERÍA DE TRABALLO E BENESTAR
70.149.727
234
25.565.649
132
EPOSH
63.014.679
93
25.898.652
42
PORTOS DE GALICIA
27.402.015
334
44.639.070
286
PRESIDENCIA DA XUNTA
28.548.545
78
24.006.676
331
CONSELLERÍA DE EDUCACIÓN E ORD. UNIV.
14.693.139
117
29.160.575
108
CONSELLERÍA DO MEDIO RURAL
35.959.919
336
6.261.305
82
AUGAS DE GALICIA
21.978.321
39
19.184.817
39
CONS. GALEGO SERV. IGUALDADE E BENESTAR
15.969.626
85
19.428.874
49
CONSELLERÍA DO MAR
21.098.353
36
3.825.141
25
CONSELLERÍA DE PRESIDENCIA, A.P E XUST.
14.754.240
56
4.637.015
24
SOC. DE IMAXE E PROMOCIÓN TURÍSTICA
9.321.429
75
9.515.812
40
CONSELLERÍA DE CULTURA E TURISMO
9.842.838
114
8.670.707
63
CONSELLERÍA DE SANIDADE
7.804.527
30
5.692.628
22
CIXTEC
4.506.750
26
7.749.636
28
FUND.PÚBL. CIDADE DA CULTURA DE GALICIA
1.638.564
23
9.028.627
39
FUND.PÚBL. CENTRO DE TRANSFUSIÓN
0
0
8.793.683
12
EMP.PÚBL. DE SERVIZOS AGRARIOS GALEGOS
0
0
8.610.391
59
REDES DE TELECOMUNICACIÓN GALEGAS, S.A.
4.240.864
13
2.417.633
15
CONSELLERÍA DE FACENDA
4.879.185
30
1.357.107
11
97.800
2
6.108.017
5
COMPAÑÍA DE RADIO-TELEVISIÓN DE GALICIA
5.236.970
30
967.990
7
AXE. GALEGA DE EMERXENCIAS
5.233.999
2
294.932
2
XESTIÓN URBANÍSTICA DE LUGO, S.A.
1.521.805
28
3.765.385
9
CONSELLERÍA DE ECONOMÍA E INDUSTRIA
2.266.661
18
2.074.342
12
XESTIÓN URBANÍSTICA DA CORUÑA, S.A.
TELEVISIÓN DE GALICIA, S.A.
0
0
3.921.582
24
INSTITUTO GALEGO DA VIVENDA E SOLO
2.597.290
23
651.698
8
SOC. AUTOESTRADA ALTO DE SANTO DOMINGO
2.952.719
22
0
0
INST. GALEGO DE PROMOCIÓN ECONÓMICA
1.487.515
22
1.294.756
8
0
0
2.643.320
38
1.740.621
12
760.029
6
SOC. ANÓNIMA DE XESTIÓN DO PLAN XACOBEO
GALARIA EMP.PUBL. DE SERVIZOS SANITARIOS
RESTO DE ENTIDADES*
Total **
8.630.754
117
7.543.718
101
718.840.850
3.275
958.687.355
2.486
(*) En el apartado Resto de entidades se incluyen las que no alcanzaron un importe de adjudicación superior a un millón de euros en ninguno de los dos años.
Fuente: Elaboración propia a partir de los datos facilitados por la Administración.
16
Informe de Fiscalización de la contratación. Ejercicios 2010-2011
2.2. En el anterior cuadro, no se incluyeron los datos relativos a dos contratos de concesión de
obra pública, de gran volumen económico, con el fin de no desvirtuar la comparación del
volumen de los importes adjudicados por los distintos órganos de contratación en los años 2010
y 2011. Se trata del contrato para la construcción de la autovía de la Costa da Morte (con un
importe de 745.272.266 euros), adjudicado por la CMATI, y del contrato para la construcción del
hospital de Vigo (con un importe de 1.329.465.178 euros), adjudicado por el SERGAS. Ambos
contratos fueron adjudicados en 2011.
De los datos del Registro de Contratos se desprende que en los años 2010 y 2011 se adjudicaron
5.761 contratos por importe de 1.677.528.205 euros. Por el importe adjudicado, destacan el
SERGAS (que concentró el 23% de las adjudicaciones en el 2010 y el 25% en el 2011) y la
Consellería de Medio Ambiente, Territorio e Infraestruturas, que concentró el 15% adjudicado en
el 2010 y el 14% en el 2011.
Se observa un descenso en el número de contratos entre 2010 y 2011, que fue de 789 contratos
menos (una bajada de un 32%). Sin embargo, esta evolución a la baja del número de contratos
no se corresponde con un menor importe del volumen de adjudicación, ya que la cuantía
adjudicada en el ejercicio 2011 fue 239.846.505 euros superior a la del año 2010 (un 33%
superior).
Entre las entidades que destacan por la minoración tanto en el número de contratos como en el
importe adjudicado se encuentran las consellerías de Traballo e Benestar, Medio Rural e Mar, los
entes Compañía de Radio-Televisión de Galicia y EPOSH, y la Empresa pública de servicios
sanitarios Galaria. Por otra parte, la Consellería de Educación e Ordenación Universitaria, la
Consellería de Medio Ambiente, Territorio e Infraestruturas, Portos de Galicia, SPI y el Sergas
registraron una baja en el número de contratos pero incrementaron el volumen del importe
adjudicado. Las tres entidades que incrementaron de forma muy significativa el volumen de las
adjudicaciones fueron el Sergas (un 42%); SPI S.A., que duplicó el importe de las adjudicaciones;
y SOGAMA S.A., que pasó de un importe adjudicado de 2,28 millones de euros en el 2010 a
193,40 millones en el 2011.
17
Informe de Fiscalización de la contratación. Ejercicios 2010-2011
Cuadro 2: Contratos adjudicados en 2010-2011. Administración general. (Euros)
Consellería
Consellería de Medio Amb., Terr. e Infr.
Total importe
adjudicación
Ejercicio 2010
Número
% s/total
contratos
importe
% s/total
número
Total importe
adjudicación
Ejercicio 2011
Número
% s/total
contratos
importe
% s/total
número
111.259.827
191
35%
15%
133.060.094
79
54%
9%
Consellería de Traballo e Benestar
70.149.727
234
22%
19%
25.565.649
132
10%
15%
Consellería do Medio Rural
35.959.919
336
11%
27%
6.261.305
82
3%
9%
Presidencia da Xunta
28.548.545
78
9%
6%
24.006.676
331
10%
37%
Consellería do Mar
21.098.353
36
7%
3%
3.825.141
25
2%
3%
Consellería de Presidencia, A.P e Xust.
14.754.240
56
5%
5%
4.637.015
24
2%
3%
Consellería de Educación e Ord. Univ.
14.693.139
117
5%
9%
29.160.575
108
12%
12%
Consellería de Cultura e Turismo
9.842.838
114
3%
9%
8.670.707
63
4%
7%
Consellería de Sanidade
7.804.527
30
2%
2%
5.692.628
22
2%
2%
Consellería de Facenda
4.879.185
30
2%
2%
1.357.107
11
1%
1%
Consellería de Economía e Industria
2.266.661
18
1%
1%
2.074.342
12
1%
1%
321.256.961
1.240
100%
100% 244.311.239
889
100%
100%
Total
Fuente: Elaboración propia a partir de los datos facilitados por la Administración.
Se observa que las adjudicaciones de las Consellerías experimentaron en este período una
importante disminución en cuanto al número de contratos. Por el importe adjudicado destaca la
Consellería de Medio Ambiente, Territorio e Infraestruturas, que representa el 35% y el 54% de
las adjudicaciones de la totalidad de las Consellerías en los dos ejercicios. Por número de
contratos destacan la Consellería do Medio Rural en el ejercicio 2010 (con un 27% del total) y
Presidencia de la Xunta en el ejercicio 2011 (con un 37%).
Destaca el importante descenso del volumen adjudicado por las Consellerías de Medio Rural en
el ejercicio 2011 (6,26 millones de euros) respecto del ejercicio 2010 (35,95 millones de euros); y
por la Consellería do Mar (21,09 millones en el 2010 y 3,82 millones en el 2011).
Cuadro 3: Contratos adjudicados en 2010-2011. Por tipo de entidad. (Euros)
Tipo de entidad
Total importe
adjudicación
Ejercicio 2010
Número
% s/total
contratos
importe
% s/total
número
Total importe
adjudicación
Ejercicio 2011
Número
% s/total
contratos
importe
% s/total
número
Administración general
321.256.961
1.240
45%
38%
244.311.239
889
25%
36%
Sergas
167.970.781
898
23%
27%
238.120.441
670
25%
27%
25.765.566
74
4%
2%
21.260.182
57
2%
2%
108.469.310
529
15%
16%
80.648.190
379
8%
15%
75.486.968
406
11%
12%
333.154.297
341
35%
14%
Fundaciones
3.836.375
42
1%
1%
21.399.869
99
2%
4%
Consorcios
16.054.889
86
2%
3%
19.793.137
51
2%
2%
718.840.850
3.275
100%
100% 958.687.355
2.486
100%
100%
Otros organismos autónomos
Entes públicos
Sociedades públicas
Total contratación sector público
Fuente: Elaboración propia a partir de los datos facilitados por la Administración.
18
Informe de Fiscalización de la contratación. Ejercicios 2010-2011
Entre las consellerías que integran la Administración general y el SERGAS adjudicaron la mayoría
de los contratos (por importe de 489,22 millones de euros en el ejercicio 2010 y 482,43 millones
en el ejercicio 2011), que representan el 68% y el 50% del importe total de adjudicación.
El importante volumen económico que presenta la contratación de las sociedades públicas en el
ejercicio 2011 se debió a una adjudicación efectuada en ese ejercicio por SOGAMA S.A. por
importe de 184.763.474 euros.
El procedimiento de adjudicación más utilizado por todos los tipos de entidades públicas fue el
procedimiento abierto. Los importes adjudicados a través de este procedimiento alcanzaron un
promedio del 77,4% en el ejercicio 2010 y del 86,5% en el ejercicio 2011.
En cuanto al tipo de contrato, los contratos de obras concentran los mayores importes de
adjudicación en los años 2010 y 2011, salvo en el SERGAS y en las fundaciones públicas. En el
SERGAS, los mayores importes de adjudicación corresponden a contratos de suministros en el
año 2010 y de servicios en el año 2011. En las fundaciones públicas, los mayores importes de
adjudicación corresponden a contratos de servicios. Los contratos de gestión de servicios
públicos, que representan un 9,7% y un 2,9% del importe adjudicado en los años 2010 y 2011,
respectivamente, se adjudicaron mayoritariamente por la Administración general y consorcios
públicos.
II.2. CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA POR TIPO DE CONTRATO Y
PROCEDIMIENTO DE ADJUDICACIÓN. EJERCICIO 2011
2.3. En los siguientes cuadros se presenta la información, para cada tipo de contrato y
procedimiento de adjudicación, por tramos de importes de licitación. Cada tramo se corresponde
con el importe de licitación (IVA añadido) que la LCSP fija como tope para la utilización de cada
uno de los procedimientos de adjudicación: contrato menor, negociado sin publicidad, negociado
con publicidad y procedimiento abierto.
Los procedimientos abierto y restringido constituyen los procedimientos ordinarios de
adjudicación. Los demás procedimientos sólo podrán utilizarse en circunstancias específicas,
claramente definidas en la Ley.
19
Informe de Fiscalización de la contratación. Ejercicios 2010-2011
El procedimiento negociado podrá utilizarse por razones artísticas o técnicas, extrema urgencia,
carácter secreto o reservado del contrato, cuando no se presenten propuestas a procedimientos
abiertos o restringidos o sean inaceptables y también por razón de la cuantía. El valor máximo
estimado de licitación en los contratos de obras debe ser inferior a 1 millón de euros (sin IVA)
para el procedimiento negociado con publicidad previa y 200.000 euros (sin IVA) sin publicidad.
Para los contratos de servicios y suministros el valor máximo estimado debe ser inferior a
100.000 euros (sin IVA) con publicidad previa y 60.000 euros (sin IVA) sin publicidad.
Los contratos menores de obras por importe inferior a 50.000 euros (sin IVA) y a 18.000 euros
(sin IVA) cuando se trate de otros contratos podrán adjudicarse directamente a cualquier
empresario con capacidad de obrar y con la habilitación profesional necesaria.
Cuadro 4: Contratos de obras por procedimiento e importes. Ejercicio 2011. (Euros)
Procedimiento
0 - 59.000
Importe
licitación
Núm.
Abierto
59.000 - 236.000
Importe
licitación
Núm.
236.000 - 1.180.000
Importe
licitación
Núm.
1.180.000 - 5.900.000
Importe
licitación
Núm.
61.848.310,46
69.289.840,25
26
369.040.039,06
203
5.900.000,00
2
6.267.522,43
14
7.244.350,13
46
Contrato Menor/Gasto Menor
265.350,98
11
102.171,45
1
Negociado
171.095,26
5
11.596.058,12
79
4.495.646,22
142
4.932.092,46
158
Otros
Total
18.942.579,70
126
114
> 5.900.000
Importe
licitación
Núm.
230.657.538,22
17
Total contratos
Importe
licitación
Núm.
2.369.721,88
5
6.708.192,43
2
20.845.067,69
91
298.404,54
1
1.724.918,05
1
6.518.968,81
144
64.516.436,88
120
83.622.950,73
31
402.671.597,99
452
230.657.538,22
17
Fuente: Elaboración propia a partir de los datos facilitados por la Administración.
Como se desprende del cuadro, el procedimiento más utilizado fue el abierto, tanto en número
de contratos como en el importe de licitación. El procedimiento negociado se utilizó
fundamentalmente por razón de la cuantía en 79 de los 91 contratos adjudicados por este
procedimiento. En el conjunto, se observa como 17 de los 452 contratos de obras, por importes
superiores a 5.900.000 euros, concentraron el 57% del importe licitado en el ejercicio.
Como ya se señaló, entre las deficiencias que presenta la base de datos que contiene el registro
de contratos figuran denominaciones no concordantes con los procedimientos de adjudicación,
como un epígrafe de “otros”. Con esta denominación se registraron contratos por las entidades
Portos de Galicia (142 casos), Fundación Cidade da Cultura de Galicia (1 contrato) y SPI S.A., (1
caso).
20
Informe de Fiscalización de la contratación. Ejercicios 2010-2011
Cuadro 5: Contratos de servicios y consultoría por procedimiento e importes. Ejercicio 2011. (Euros)
0 - 21.240
Procedimiento
Importe
licitación
21.240 - 70.800
Núm.
Abierto
179.366,62
16
Contrato Menor/Gasto Menor
362.173,62
180
Negociado
378.677,08
Otros
Restringido
Total
Importe
licitación
70.800 - 118.000
Núm.
Importe
licitación
> 118.000
Núm.
Importe
licitación
Total contratos
Núm.
Importe
licitación
Núm.
2.360.206,79
49
5.212.384,86
55
452.996.933,40
241
460.748.891,67
361
362.173,62
180
38
18.594.316,67
373
1.991.638,81
21
19.798.676,66
55
40.763.309,22
487
1.458.055,39
96
87.802,62
3
1.545.858,01
99
94,40
1
94,40
1
2.378.367,11
331
21.042.326,08
425
7.204.023,67
76 472.795.610,06
296 503.420.326,92 1.128
Fuente: Elaboración propia a partir de los datos facilitados por la Administración.
Atendiendo al importe licitado, el procedimiento más utilizado para los contratos de servicios fue
el abierto, sin embargo se licitaron por el procedimiento negociado más contratos que por el
procedimiento abierto. Un 45,6% del importe licitado a través del procedimiento negociado se
realizó por razón de la cuantía de los contratos. También se licitaron a través del procedimiento
negociado 55 contratos por importe superior a 118.000 euros a causa de que no se pudieron
adjudicar por el procedimiento abierto o restringido o porque non se podía encomendar su
ejecución a otras empresas.
Bajo la denominación “otros” se licitaron contratos por las entidades Portos de Galicia (96
registros), Fundación Cidade da Cultura de Galicia (1 contrato), Axencia Galega de Seguridade
Pública (1 contrato) y Presidencia de la Xunta (1 caso) y que entran en el tramo de importe de los
contratos menores.
Cuadro 6: Contratos de suministros por procedimiento e importes. Ejercicio 2011. (Euros)
Procedimiento
Abierto
0 - 21.240
Importe
licitación
Núm.
21.240 - 70.800
Importe
licitación
Núm.
1.399.397,75
180
5.935.377,55
147
Contrato Menor/Gasto Menor
160.338,95
61
98.500,00
2
Negociado
294.539,04
44
4.218.189,61
85
Otros
545.664,22
30
58.480,80
1
Total
2.399.939,96
315
10.310.547,96
235
70.800 - 118.000
Importe
licitación
Núm.
5.032.909,26
1.077.085,26
6.109.994,52
56
12
> 118.000
Importe
licitación
Núm.
90.137.444,06
174
102.505.128,62
392.559,21
1
651.398,16
64
10.558.039,78
28
16.147.853,69
169
68 101.088.043,05
Total contratos
Importe
licitación
Núm.
557
604.145,02
31
203 119.908.525,49
821
Fuente: Elaboración propia a partir de los datos facilitados por la Administración.
El procedimiento más utilizado para la licitación de los suministros fue el abierto, a través del que
se licitó el 85% del importe y el 68% del número de contratos. La utilización del procedimiento
21
Informe de Fiscalización de la contratación. Ejercicios 2010-2011
negociado a causa de la cuantía de los contratos representó el 26% del importe licitado por este
procedimiento; sin embargo, en cuanto al número de licitaciones representan el 50% de los
contratos. La utilización del procedimiento negociado para la licitación de contratos por importe
superior a 118.000 euros se produjo fundamentalmente en aquellos casos en los que sólo se
pudieron encomendar a un empresario determinado.
En el tramo de importes para los contratos menores y procedimiento negociado sin publicidad y
abierto se licitaron contratos bajo la denominación “otros” por las entidades Portos de Galicia,
CRTVG, Xestur Lugo S.A. y Retegal S.A.
II.3. CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA POR TIPO DE CONTRATO E
PROCEDIMIENTO DE ADJUDICACIÓN. EJERCICIO 2010
2.4. Para ofrecer la información por tipo de contrato, procedimiento de adjudicación y por
tramos de importes de licitación de los contratos del ejercicio 2010 se tomaron sólo los
adjudicados en el primer semestre del año. La razón de ofrecer la información de forma parcial
obedece al objetivo de identificar los procedimientos de adjudicación en atención a su cuantía de
licitación. El Registro de Contratos no contiene la fecha de licitación, pero sí la fecha de
adjudicación, por lo que tomamos esta fecha para realizar el análisis. Los importes de licitación y
adjudicación consignados en aquel registro incluyen el IVA, que cambió el tipo (pasó del 16% al
18%) el 1 de julio de 2010. Al no poder conocer cuáles de los contratos adjudicados en el
segundo semestre con un tipo de IVA del 18% fueran ya licitados antes del 1 de julio con un tipo
de IVA del 16%, y siendo éste el dato que se precisa para el análisis, no podemos ofrecer la
información por tramos de importe de licitación para el segundo semestre. Sin embargo, se
considera que el análisis de los procedimientos de adjudicación por tramos de importes de
licitación adjudicados en el primer semestre del año 2010 es suficientemente representativo de la
contratación realizada en todo el año.
Cuadro 7: Contratos de obras por procedimiento e importes. Ejercicio 2010 (1º semestre). (Euros)
Procedimiento
Abierto
Directo
Negociado
Otro
Total
0 - 58.000
Importe
licitación
Núm.
40.600
599.310
53.931
2.981.707
3.675.548
1
14
1
122
138
58.000 - 232.000
Importe
licitación
Núm.
232.000 - 1.160.000
Importe
licitación
Núm.
986.316
8
16.912.504
28
8.041.913
47
9.028.229
55
1.779.432
931.745
19.623.681
3
1
32
Fuente: Elaboración propia a partir de los datos facilitados por la Administración.
22
1.160.000 - 5.800.000
Importe
licitación
Núm.
40.578.381
1.351.813
4.396.736
46.326.930
17
1
3
> 5.800.000
Importe
licitación
Núm.
64.446.461
21 64.446.461
4
Total contratos
Importe
licitación
Núm.
122.964.262
1.951.123
14.272.012
3.913.452
4 143.100.849
58
15
54
123
250
Informe de Fiscalización de la contratación. Ejercicios 2010-2011
Como se desprende del cuadro, el procedimiento más utilizado fue el abierto, especialmente en
cuanto al importe de las licitaciones. El procedimiento negociado se utilizó fundamentalmente
por razón de la cuantía en 47 de los 54 contratos adjudicados por este procedimiento. Se
observa que 4 contratos, por importes superiores a 5.800.000 euros, de los 250 contratos de
obras, concentraron el 45% del importe adjudicado en el período.
Se licitaron contratos bajo la denominación “otro” por la entidad Portos de Galicia, que por el
importe se corresponden con el intervalo de los contratos menores y del procedimiento
negociado con publicidad. Por otra parte, los contratos licitados por el procedimiento negociado
(3 contratos) y directo (1 contrato) con importes que se corresponden con el intervalo para el
procedimiento abierto son contratos de modificados y complementarios de obras adjudicadas por
el procedimiento abierto.
Cuadro 8: Contratos de servicios por procedimiento e importes. Ejercicio 2010 (1º semestre). (Euros)
Procedimiento
0 - 20.880
Importe
licitación
Núm.
Abierto
Directo
Negociado
Otro
Restringido
Total
103.810
434.125
335.304
846.150
18.100
1.737.489
12
42
23
59
1
137
20.880 - 69.600
Importe
licitación
Núm.
69.600 - 116.000
Importe
licitación
Núm.
> 116.000
Importe
licitación
Núm.
1.850.695
84.948
8.326.022
21.000
43
4
170
1
2.446.213
26
96.745.592
130
1.224.631
14
6.001.578
22
10.282.665
218
3.670.844
40
280.000
103.027.170
1
153
Total contratos
Importe
licitación
Núm.
101.146.310
519.073
15.887.535
867.150
298.100
118.718.168
211
46
229
60
2
548
Fuente: Elaboración propia a partir de los datos facilitados por la Administración.
Atendiendo al importe licitado, el procedimiento más utilizado fue el abierto, sin embargo se
licitaron por procedimiento negociado más contratos que por el procedimiento abierto. Un 52%
del importe licitado a través del procedimiento negociado se realizó por razón de la cuantía de
los contratos. También se licitaron a través del procedimiento negociado 22 contratos con
importes que se corresponden con el intervalo del procedimiento abierto a causa de que no se
podía encomendar su ejecución a otras empresas. La entidad Portos de Galicia licitó 58 contratos
bajo la denominación “otro”, así como las consellerías de Cultura e Facenda (2 contratos), que
por el importe se corresponden con el intervalo de los contratos menores y procedimiento
negociado sin publicidad.
23
Informe de Fiscalización de la contratación. Ejercicios 2010-2011
Cuadro 9: Contratos de suministros por procedimiento e importes. Ejercicio 2010 (1º semestre). (Euros)
Procedimiento
Abierto
Directo
Negociado
Otro
Total
0 - 20.880
Importe
licitación
Núm.
801.456
82
31.432
8
222.327
23
80.920
7
1.136.135
120
20.880 - 69.600
Importe
licitación
Núm.
69.600 - 116.000
Importe
licitación
Núm.
> 116.000
Importe
licitación
Núm.
Total contratos
Importe
licitación
Núm.
4.163.951
98
3.185.578
35
40.603.800
86
48.754.785
301
31.432
8
2.681.993
59
712.409
8
2.910.462
10
6.527.191
100
80.920
7
6.845.944
157
3.897.987
43
43.514.262
96
55.394.328
416
Fuente: Elaboración propia a partir de los datos facilitados por la Administración.
El procedimiento más utilizado para la licitación de los suministros fue el abierto, a través del que
se licitó el 88% del importe y el 72% del número de contratos. La utilización del procedimiento
negociado a causa de la cuantía de los contratos representó el 41% del importe licitado y el 59%
del número de contratos licitados por este procedimiento. La utilización del procedimiento
negociado para la licitación de contratos por importe superior a 116.000 euros se produjo
fundamentalmente en aquellos casos en los que sólo se pudieron encomendar a un empresario
determinado.
II.4. CONTRATACIÓN URGENTE Y DE EMERGENCIA
2.5. En cuanto a la forma de tramitación, se resolvieron por el procedimiento de urgencia el 10%
y el 7% de los expedientes de contratación de los ejercicios 2010 y 2011, respectivamente. Por
entidades, la Consellería de Traballo e Benestar, el SERGAS, el Consorcio Galego do Servizo de
Igualdade e Benestar y la empresa pública Servizos Agrarios Galegos fueron las entidades que
tramitaron el mayor número de expedientes de forma urgente, que alcanzó el 74% del total en el
año 2010 y el 83% en el año 2011.
Por tipo de contrato, el 70% de los contratos tramitados por urgencia en el ejercicio 2010
corresponden a contratos de suministros y servicios. En el ejercicio 2011 el 69% de estas
contrataciones se referían a obras y servicios.
24
Informe de Fiscalización de la contratación. Ejercicios 2010-2011
Cuadro 10: Contratos tramitados por urgencia. Ejercicios 2010-2011
Número de contratos
Entidad
Ejercicio 2010
Ejercicio 2011
Total
Consellería de Traballo e Benestar
88
37
125
Sergas
99
20
119
Cons. Galego Serv. Igualdade e Benestar
65
29
94
58
58
Emp.Públ. de Servizos Agrarios Galegos
Consellería de Presidencia, A.P e Xust.
27
27
Consellería do Mar
16
6
22
Consellería de Cultura e Turismo
15
4
19
Consellería de Educación e Ord. Univ.
2
12
14
Consellería de Medio Amb., Terr. e Infr.
5
Consellería de Economía e Industria
4
Consellería de Sanidade
3
1
4
Inst. Enerxético de Galicia
3
1
4
Instituto Galego da Vivenda e Solo
2
1
3
Presidencia da Xunta
2
1
3
Axe. Galega de Emerxencias
1
1
2
Consellería do Medio Rural
2
5
4
2
Soc. Pública de Investimentos de Galicia
2
Xestión Urbanística de Lugo, S.A.
2
2
2
Cons. Rede Abast. Auga en Cervo e Burela
1
1
Fund. Semana Verde De Galicia
1
1
Inst.Tecnolóxico Control do Medio Mariño
1
1
Portos de Galicia
1
1
Soc. de Imaxe e Promoción Turística
1
Total
1
340
174
514
Fuente: Elaboración propia a partir de los datos facilitados por la Administración.
La tramitación de emergencia de expedientes fue muy excepcional. Esta forma de trámite se
utilizó en 7 contratos en el ejercicio 2010 y en un caso en el ejercicio 2011. La Sociedade
Autoestrada de Santo Domingo tramitó 5 expedientes en el ejercicio 2010 con carácter de
emergencia, relacionados con obras por desprendimientos de taludes en la AG-53.
Cuadro 11: Contratos tramitados por emergencia. Ejercicios 2010-2011
Número de contratos
Entidad
Ejercicio 2010
Sociedade Pública de Investimentos de Galicia
Ejercicio 2011
Total
1
1
Consellería de Educación e Ordenación Universitaria
1
1
Fundación Pública Cidade da Cultura de Galicia
1
1
Sociedade Autoestrada Alto de Santo Domingo
5
5
Total
7
1
8
Fuente: Elaboración propia a partir de los datos facilitados por la Administración.
25
Informe de Fiscalización de la contratación. Ejercicios 2010-2011
II.5. CONTRATACIÓN MEDIANTE PROCEDIMIENTO NEGOCIADO
Cuadro 12: Contratos por procedimiento negociado. Ejercicio 2011. (Euros)
Organismo contratante
AXE. GALEGA DE DESENVOLVEMENTO RURAL
Procedimiento negociado
Importe
Núm.
Total adjudicaciones
Importe
Núm.
% Proc. neg. s/total
Importe
Núm.
55.679
1
55.679
1
100%
100%
CENTRO EUROPEO EMPRESAS E INNOV. GALICIA
342.777
10
342.777
10
100%
100%
ESCOLA GALEGA DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
110.600
2
110.600
2
100%
100%
FUND. CENTRO GAL. DE ARTESANÍA E DESEÑO
98.525
2
98.525
2
100%
100%
FUND. CENTRO TECNOLÓXICO DA CARNE
41.300
1
41.300
1
100%
100%
GALICIA CALIDADE, S.A.
383.406
7
383.406
7
100%
100%
INST. GALEGO DE CALIDADE ALIMENTARIA
88.720
1
88.720
1
100%
100%
INSTITUTO GALEGO DE CONSUMO
58.056
1
58.056
1
100%
100%
166.920
4
166.920
4
100%
100%
XESTIÓN URBANÍSTICA DE OURENSE, S.A.
XESTIÓN URBANÍSTICA DE PONTEVEDRA, S.A.
436.142
6
436.142
6
100%
100%
2.379.826
35
2.643.320
38
90%
92%
534.601
7
651.698
8
82%
88%
CONSELLERÍA DO MEDIO RURAL
3.297.348
63
6.261.305
82
53%
77%
EMP. PÚBL. DE SERVIZOS AGRARIOS GALEGOS
5.042.786
44
8.610.391
59
59%
75%
FUND. PÚBL. CIDADE DA CULTURA DE GALICIA
7.635.584
28
9.028.627
39
85%
72%
COMPAÑÍA DE RADIO-TELEVISIÓN DE GALICIA
343.815
5
967.990
7
36%
71%
INST. ENERXÉTICO DE GALICIA
200.453
5
415.713
7
48%
71%
CONSELLERÍA DE ECONOMÍA E INDUSTRIA
430.903
8
2.074.342
12
21%
67%
CONSELLERÍA DE PRESIDENCIA, A.P E XUST.
831.812
16
4.637.015
24
18%
67%
GALARIA EMP.PÚBL. DE SERVIZOS SANITARIOS
458.986
4
760.029
6
60%
67%
CONSELLERÍA DE FACENDA
389.640
7
1.357.107
11
29%
64%
FUND. CALIDADE INDUST. E DESENV.TECNOL.
688.997
14
1.339.983
22
51%
64%
CONSELLERÍA DE MEDIO AMB., TERR. E INFR.
5.432.626
45
133.060.094
79
4%
57%
CONSELLERÍA DE CULTURA E TURISMO
1.949.114
33
8.670.707
63
22%
52%
66.100
2
195.434
4
34%
50%
AXE. GALEGA DE EMERXENCIAS
174.998
1
294.932
2
59%
50%
FUND. CENTRO SUPERCOMPUTACIÓN GALICIA
508.840
3
1.115.125
6
46%
50%
INST. GALEGO DE PROMOCIÓN ECONÓMICA
136.737
4
1.294.756
8
11%
50%
SOC. GALEGA DE MEDIO AMBIENTE, S.A.
257.302
8
193.400.284
16
0%
50%
CONSELLERÍA DE TRABALLO E BENESTAR
5.599.325
57
25.565.649
132
22%
43%
997.262
21
19.428.874
49
5%
43%
5.304.135
17
9.515.812
40
56%
43%
CONSELLERÍA DO MAR
557.124
10
3.825.141
25
15%
40%
REDES DE TELECOMUNICACIÓN GALEGAS, S.A.
253.149
6
2.417.633
15
10%
40%
XESTIÓN URBANÍSTICA DA CORUÑA, S.A.
105.846
2
6.108.017
5
2%
40%
AUGAS DE GALICIA
932.736
13
19.184.817
39
5%
33%
TELEVISIÓN DE GALICIA, S.A.
619.272
8
3.921.582
24
16%
33%
SERGAS
21.090.808
175
238.120.440
670
9%
26%
RESTO DE ENTIDADES
16.250.778
95
252.038.413
959
6%
10%
771
958.687.355
2.486
9%
31%
SOC. ANÓNIMA DE XESTIÓN DO PLAN XACOBEO
INSTITUTO GALEGO DA VIVENDA E SOLO
A.G.S.P.
CONS. GALEGO SERV. IGUALDADE E BENESTAR
SOC. DE IMAXE E PROMOCIÓN TURÍSTICA
Total
84.253.026
Fuente: Elaboración propia a partir de los datos facilitados por la Administración.
26
Informe de Fiscalización de la contratación. Ejercicios 2010-2011
Cuadro 13: Contratos por procedimiento negociado. Ejercicio 2010. (Euros)
Procedimiento negociado
Organismo contratante
Importe
AXENCIA PROTECCIÓN LEGALIDADE URBAN.
124.924
CONS. CASCO VELLO DE VIGO
85.263
FUND. GALEGA FORMACIÓN PARA O TRABALLO
166.368
INST. GALEGO DE MEDICINA XENÓMICA
272.925
INST.TECNOLÓXICO CONTROL DO MEDIO MARIÑO
485.730
INSTITUTO GALEGO DE CONSUMO
123.116
XESTIÓN URBANÍSTICA DA CORUÑA, S.A.
97.800
XESTIÓN URBANÍSTICA DE PONTEVEDRA, S.A.
786.496
GALARIA EMP.PÚBL. DE SERVIZOS SANITARIOS
1.500.320
AXE. GALEGA DE DESENVOLVEMENTO RURAL
320.996
FUND. DEPORTE GALEGO
230.524
CONSELLERÍA DO MEDIO RURAL
21.821.009
A.G.S.P.
167.567
CENTRO EUROPEO EMPRESAS E INNOV. GALICIA
381.362
GALICIA CALIDADE, S.A.
546.600
INSTITUTO GALEGO DA VIVENDA E SOLO
587.255
FUND. CENTRO GAL. DE ARTESANÍA E DESEÑO
182.651
CONSELLERÍA DE ECONOMÍA E INDUSTRIA
1.020.706
FUND.PÚBL. CIDADE DA CULTURA DE GALICIA
792.333
INST. GALEGO DE PROMOCIÓN ECONÓMICA
670.074
SOC. DE IMAXE E PROMOCIÓN TURÍSTICA
4.503.328
INST. ENERXÉTICO DE GALICIA
292.096
CONS. GALEGO SERV. IGUALDADE E BENESTAR
2.437.708
CONSELLERÍA DE MEDIO AMB., TERR. E INFR.
23.970.346
XESTIÓN URBANÍSTICA DE OURENSE, S.A.
396.643
EPOSH
9.830.091
CONSELLERÍA DE CULTURA E TURISMO
3.846.310
AXE. GALEGA DE EMERXENCIAS
84.999
SERGAS OURENSE
5.904.242
CONSELLERÍA DO MAR
1.041.246
CIXTEC
1.119.471
CONSELLERÍA DE PRESIDENCIA, A.P E XUST.
1.348.068
SERGAS LUGO
2.695.666
CONSELLERÍA DE SANIDADE
2.725.688
SERGAS PONTEVEDRA
12.148.553
PRESIDENCIA DA XUNTA
3.172.597
CONSELLERÍA DE FACENDA
522.137
SERGAS A CORUÑA
19.828.166
CONSELLERÍA DE TRABALLO E BENESTAR
9.187.035
AUGAS DE GALICIA
601.319
RESTO DE ENTIDADES
12.449.042
TOTAL
148.468.770
Fuente: Elaboración propia a partir de los datos facilitados por la Administración.
Núm.
1
1
1
2
5
3
2
8
11
7
6
265
3
15
6
17
5
12
15
14
47
5
51
112
8
52
60
1
18
17
12
25
64
12
56
30
11
163
61
10
56
1.270
Total adjudicaciones
Importe
124.924
85.263
166.368
272.925
485.730
123.116
97.800
786.496
1.740.621
464.096
305.524
35.959.919
627.376
696.287
1.237.997
2.597.290
497.839
2.266.661
1.638.564
1.487.515
9.321.429
536.423
15.969.626
111.259.827
475.232
63.014.679
9.842.838
5.233.999
12.417.201
21.098.353
4.506.750
14.754.240
16.409.814
7.804.527
29.843.665
28.548.545
4.879.185
109.300.101
70.149.727
21.978.321
109.834.057
718.840.850
Núm.
1
1
1
2
5
3
2
8
12
8
7
336
4
20
8
23
7
18
23
22
75
8
85
191
14
93
114
2
38
36
26
56
157
30
144
78
30
559
234
39
755
3.275
% Proc. neg. s/total
Importe
Núm.
100%
100%
100%
100%
100%
100%
100%
100%
86%
69%
75%
61%
27%
55%
44%
23%
37%
45%
48%
45%
48%
54%
15%
22%
83%
16%
39%
2%
48%
5%
25%
9%
16%
35%
41%
11%
11%
18%
13%
3%
11%
21%
27
100%
100%
100%
100%
100%
100%
100%
100%
92%
88%
86%
79%
75%
75%
75%
74%
71%
67%
65%
64%
63%
63%
60%
59%
57%
56%
53%
50%
47%
47%
46%
45%
41%
40%
39%
38%
37%
29%
26%
26%
7%
39%
Informe de Fiscalización de la contratación. Ejercicios 2010-2011
2.7. En cuanto a la utilización del procedimiento negociado por las distintas entidades públicas,
se observa que algunas entidades adjudicaron todos sus contratos por el procedimiento
negociado (10 casos en el ejercicio 2010 y 8 en el 2011). Entre las entidades que adjudicaron
contratos por el procedimiento negociado con una importancia económica significativa destacan
la Consellería do Medio Rural (con el 61% de su importe total adjudicado en 2010 y el 53% en
2011) y la Sociedade de Imaxe e Promoción Turística de Galicia S.A. (con el 48% y 56% del
importe total adjudicado en los dos ejercicios).
En el año 2010 se observan diferencias en el grado de utilización del procedimiento negociado
por las direcciones provinciales del SERGAS, que oscila entre el 48% y 41% en Ourense y
Pontevedra y el 18% y 16% en A Coruña y Lugo. En este año, las consellerías de Cultura y de
Sanidad efectuaron licitaciones por este procedimiento por encima de 35% del importe total.
En el año 2011 destaca la Sociedade Anónima de Xestión do Plan Xacobeo, que utilizó este
procedimiento para adjudicar 35 de los 38 contratos realizados, que sumaron el 90% del importe
total adjudicado y el 92% del número de contratos; la Fundación Pública Cidade da Cultura, que
adjudicó un 85% del importe total y un 72% del número de contratos a través de este
procedimiento; la Empresa Pública de Servizos Agrarios Galegos adjudicó el 59% del importe y el
75% del número de contratos. El grado de utilización del procedimiento por el SERGAS fue muy
inferior al del año 2010 en cuanto al importe (que pasó de un 21% adjudicado por este
procedimiento a un 9% del importe total). En el mismo sentido, la Consellería de Medio
Ambiente, Territorio e Infraestruturas pasó de adjudicar en el ejercicio 2010 el 22% del importe
total de su contratación al 4% en el ejercicio 2011, aunque esta diferencia no se aprecia en el
número de contratos (59% del total en el 2010 y 57% en el 2011).
28
Informe de Fiscalización de la contratación. Ejercicios 2010-2011
II.6. ANÁLISIS COMPARATIVO DE LA CONTRATACIÓN: EJERCICIOS 2009,
2010 Y 2011
Cuadro 14: Contratación en el período 2009-2011 por tipo de contrato. (Euros)
Tipo de contrato
Ejercicio 2009
Importe
Número
adjudicación
contratos
Ejercicio 2010
Importe
Número
adjudicación
contratos
Ejercicio 2011
Importe
Número
adjudicación
contratos
Obras
501.972.638
603
308.967.676
783
354.229.975
452
Servicios
175.088.221
1.070
213.202.226
1.367
458.968.137
1.073
Suministros
101.316.384
1.003
117.858.996
1.012
103.666.578
821
Gestión servicios públicos
60.799.530
107
69.937.356
59
28.068.740
29
Administrativos especiales
1.524.363
14
6.049.455
32
9.269.018
44
Privados
544.035
8
1.064.295
16
995.475
9
Otros
638.063
12
1.760.846
6
8.765
3
0
0
0
0
3.480.665
55
Concesión obras públicas
1.641.421
1
0
Total (*)
843.524.655
2.818
718.840.850
Fuente: Elaboración propia a partir de los datos facilitados por la Administración.
0
3.275
0
958.687.355
0
2.486
Consultoría y asistencia
Cuadro 15: Contratación en el período 2009-2011 por procedimiento de adjudicación. (Euros)
Procedimiento
Ejercicio 2009
Importe
Número
adjudicación
contratos
Ejercicio 2010
Importe
Número
adjudicación
contratos
Ejercicio 2011
Importe
Número
adjudicación
contratos
Abierto
649.212.291
1.179
556.053.594
1.484
858.358.719
1.176
Negociado
173.809.853
1.012
148.468.770
1.270
84.253.026
771
170.291
9
7.277.549
315
8.610.961
275
1.033.551
17
660.092
4
0
0
0
0
857.520
4
94
1
10.000
1
402.192
1
0
0
Directo / Contrato menor
19.288.669
600
5.121.133
Total (*)
843.524.655
2.818
718.840.850
Fuente: Elaboración propia a partir de los datos facilitados por la Administración.
197
3.275
7.464.555
958.687.355
263
2.486
Otros
Sin datos
Restringido
Diálogo competitivo
(*) En estos cuadros no se incluyeron los 2 contratos de concesión de obra pública realizados en el ejercicio 2011
2.8. En el año 2011 se produjo una disminución del número de contratos respecto de los años
anteriores; sin embargo, si consideramos el importe de las adjudicaciones se aprecia en el
ejercicio 2011 un incremento considerable respecto de los ejercicios 2010 y 2009. Este hecho se
explica en buena medida por una contratación realizada por SOGAMA S.A. en el año 2011 por
un importe de 193,4 millones de euros.
29
Informe de Fiscalización de la contratación. Ejercicios 2010-2011
En los tres años analizados, el mayor número de contratos adjudicados corresponde a servicios.
Se observa como este tipo de contrato crece tanto en número como en importe desde el ejercicio
2009. En 2011 supusieron el mayor importe de adjudicación respecto de los otros tipos de
contratos.
En los ejercicios 2009 y 2010 el mayor volumen de contratación correspondió a las obras, con un
descenso significativo en el ejercicio 2010.
Respecto de los contratos de gestión de servicios públicos, destaca el importante descenso de
contratos adjudicados en el ejercicio 2011, tanto en número como en importe.
30
Informe de Fiscalización de la contratación. Ejercicios 2010-2011
III. FISCALIZACIÓN DE LA CONTRATACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN
GENERAL
3.1. Tal y como se señala en la introducción de este informe referido a la contratación del sector
público, esta segunda parte se centró en la actividad contractual efectuada por las Consellerías
de la Xunta de Galicia que integran la Administración general y, con el fin de realizar análisis más
específicos, se establecieron límites de carácter subjetivo circunscribiendo los trabajos a la
Consellería de Medio Ambiente, Territorio e Infraestruturas y a la Consellería do Medio Rural e
Mar.
De este modo, la fiscalización de la contratación de la Administración general de la Comunidad
Autónoma se efectuó sobre una muestra de los contratos adjudicados por la Consellería de
Medio Ambiente, Territorio e Infraestruturas (CMATI), por la Consellería do Medio Rural y por la
Consellería do Mar.
El informe se estructura en dos partes: la primera, referida a los resultados de la fiscalización de
la contratación realizada por la CMATI; y la segunda, sobre los resultados de la fiscalización de
las consellerías do Medio Rural y do Mar. La presentación conjunta de la fiscalización realizada
sobre las consellerías de Medio Rural y Mar obedece a su unificación en diciembre de 2012 tras
la publicación del Decreto 235/2012, del 5 de diciembre, por el que se fija la estructura orgánica
de la Vicepresidencia y de las consellerías de la Xunta. Tras la unificación de las consellerías, el
cuentadante es el titular de la Consellería do Medio Rural e do Mar, por lo que la presentación
conjunta de la fiscalización en un único apartado facilita el trámite de alegaciones al informe.
Sobre la contratación realizada por estas consellerías, se analizaron determinados aspectos
referidos a distintas fases de la actividad contractual. En la fase de preparación de los contratos
se analizaron los criterios de adjudicación establecidos en los pliegos de cláusulas administrativas
y las condiciones especiales de ejecución para ver en qué medida se articulan políticas públicas a
través de la contratación, verificando si se orientan a la promoción del empleo de personas con
discapacidades o a la prevención de la discriminación de género. También se analizaron las
causas justificativas de la tramitación urgente de expedientes, la concurrencia de empresas a los
procedimientos abiertos y negociados, y los informes técnicos de valoración de las ofertas. En la
fase de ejecución el análisis se centró en las desviaciones del plazo y del precio de los contratos.
Por último, se comprobó el plazo medio en el que las consellerías procedieron al reconocimiento
31
Informe de Fiscalización de la contratación. Ejercicios 2010-2011
de las obligaciones derivadas de las prestaciones contractuales, y también el cumplimiento del
pago de las obligaciones en el plazo previsto legalmente.
III.1. FISCALIZACIÓN DE LA CONTRATACIÓN DE LA CONSELLERÍA DE
MEDIO AMBIENTE, TERRITORIO E INFRAESTRUTURAS
III.1.1. INTRODUCCIÓN
3.2. La Consellería de Medio Ambiente, Territorio e Infraestruturas destaca por el importe de las
adjudicaciones realizadas en el ejercicio 2010, que representó el 35% de las realizadas por la
totalidad de las consellerías. De los datos del Registro de contratos se desprende que en el
ejercicio 2010 las adjudicaciones de esta Consellería, con un importe de 111.259.827 euros,
representaron el 15% de las efectuadas por el conjunto de las entidades del sector público.
La fiscalización de la contratación de esta Consellería se realizó sobre una muestra de contratos
adjudicados en el ejercicio 2010 que representó el 71% del importe adjudicado a través del
procedimiento abierto y el 70% a través del procedimiento negociado. Además, se fiscalizaron
contratos adjudicados en ejercicios anteriores con un importante volumen económico de
ejecución en el ejercicio 2010.
La fiscalización de la contratación menor del ejercicio 2010, efectuada sobre una muestra de
contratos de importe superior a 10.000 euros, representó un 22% del número de contratos y un
24% de su importe.
III.1.2. PREPARACIÓN DE LOS CONTRATOS
III.1.2.1. PLAZOS MEDIOS DE TRÁMITE DE LOS CONTRATOS
3.3. La duración de la tramitación de los expedientes de los contratos pone de manifiesto el
grado de eficacia con el que la Consellería de Medio Ambiente, Territorio e Infraestruturas
(CMATI) gestionó el procedimiento de la contratación. Se contrasta el período de tramitación de
los procedimientos abierto y negociado, ya que, como el procedimiento negociado (menos
32
Informe de Fiscalización de la contratación. Ejercicios 2010-2011
competitivo) se constituye en la ley para simplificar la gestión, su tiempo medio de trámite debe
ser más corto.
En los siguientes cuadros se muestra el período de trámite de los contratos fiscalizados, medido
por los días transcurridos entre la orden de inicio del expediente y la formalización del contrato.
La información se ofrece atendiendo al procedimiento (abierto o negociado), tipo de contrato
(obras o servicios), y forma de trámite (ordinario o urgente).
Cuadro 16: Plazo medio trámite contratos obras y servicios procedimiento abierto (días)
Obra/servicio
Tipo
contrato
Publicidad
comunitaria
Forma de
trámite
Orden
inicio
Fecha
contrato
Duración
trámite
AC/07/236.06
MSV en el tramo de San Roque de Coristanco
Obra
No
Ordinario
24/03/2010 23/09/2010
183
PO/02/199.01.2
Enlace en Curro das autovías a Sanxenxo y Vilagarcía
Obra
Si
Ordinario
18/09/2008 05/02/2009
140
AC/09/112.01
Conexión corredor Brión-Noia coa AC-550
Obra
Si
Ordinario
14/12/2009 21/06/2010
189
PO/07/033.01
Acondicionamiento PO-255
Obra
Si
Ordinario
06/11/2009 07/05/2010
182
AC/03/008.01.3.1 Corredor Brión-Martelo
Obra
Si
Ordinario
17/07/2007 14/12/2007
150
OU/08/042.02
Adaptación carreteras OU-205
Obra
No
Ordinario
08/04/2010 13/09/2010
158
AC/03/006.01
Mejora trazado y capacidad de la C-550
Obra
Si
Ordinario
19/04/2007 23/11/2007
218
AC/03/132.01
Acondicionamiento de la carretera Negreira-A Baña-Ponte Faílde
Obra
No
Ordinario
09/03/2007 27/09/2007
202
AC/07/128.06
Mejora de la seguridad vial en la AC-213
Obra
No
Ordinario
31/03/2010 09/08/2010
131
PO/10/074
Ensanche y mejora de la carretera Pereiras–Tameiga
Obra
No
Urgente
13/08/2010 29/12/2010
138
OU/02/003.1
Acondicionamiento de la carretera Ourense-Maceda
Obra
Si
Ordinario
13/06/2008 10/12/2008
180
PO/10/003.01
Proyecto VAC Tui-A Garda, tramo 2
Servicio
Si
Ordinario
20/05/2010 02/12/2010
196
AC/09/112.01
Control y vigilancia conexión corredor Brión-Noia con la AC-550
Servicio
Si
Ordinario
15/03/2010 15/11/2010
245
LU/01/066.01.3.1
Redacción del proyecto camino en Betote
Servicio
No
Ordinario
05/04/2010 14/12/2010
253
Nota: Los contratos de obras deben publicarse en el DOUE a partir de un valor estimado de 5 millones de euros sin IVA, y los contratos de servicios a partir
de un valor estimado de 200.000 euros sin IVA.
Fuente: Elaboración propia a partir de los datos facilitados por la Consellería.
La duración media del trámite de los expedientes por el procedimiento abierto fue de 183 días.
Los contratos de servicios tardaron más en tramitarse que los contratos de obras (231 días frente
a 170 días de media). La publicidad comunitaria incrementó el plazo medio de trámite en 14 días
en las obras y en 33 en los servicios. La tramitación urgente del expediente PO/10/074 se
produjo en un plazo de 138 días, superior a la del expediente AC/07/128.6 tramitado de forma
ordinaria en 131 días y próxima a la de los expedientes PO/02/199.01.2 y AC/03/008.01.3.1 (de
140 y 150 días, respectivamente).
33
Informe de Fiscalización de la contratación. Ejercicios 2010-2011
Cuadro 17: Plazo medio de trámite para los contratos de obras y servicios por procedimiento negociado (días)
Obra / servicio
Tipo
contrato
Publicidad
comunitaria
Forma de
trámite
Orden inicio
Data
contrato
Duración
trámite
9/2010
Vertedero residuos Concello do Páramo
Obra
No
Ordinario
08/03/2010
16/12/2010
OU/09/217.01
Restauración paisajística Ribeiras río Sil
Obra
No
Ordinario
10/03/2010
04/06/2010
86
7/2010
Adecuación clausura vertedero Vilar Barrio
Obra
No
Ordinario
17/03/2010
29/12/2010
287
PO/09/251.03
Intersección 9701 PO-301 Vilanova Arousa
Obra
No
Ordinario
13/10/2010
20/12/2010
68
LU/01/066.01.4.1
Medidas sostenimiento taludes Sarria-Nadela
Obra
No
Ordinario
30/10/2009
07/04/2010
159
13/2010/07/00391
Construcción área estacionamiento Barreiros
Obra
No
Ordinario
22/07/2010
06/10/2010
76
47/2009
Construcción punto limpio en Negreira
Obra
No
Ordinario
04/11/2009
27/12/2010
418
AC/10/006.06
Construcción de una glorieta para MSV AC-556
Obra
No
Ordinario
20/09/2010
26/11/2010
67
OU/10/034.1
Paso superior en la OU-101
Obra
No
Ordinario
06/08/2010
24/11/2010
110
OU/10/051.2
Ejecución de muros en las carreteras OU-402 e OU-403
Obra
No
Ordinario
09/09/2010
15/12/2010
97
AT/005/2010
Servicios de expropiaciones para MSV AC-213
Servicio
No
Ordinario
11/03/2010
04/06/2010
85
8/2010
Estudio paisajístico de la Costa da Morte
Servicio
No
Ordinario
14/06/2010
18/11/2010
157
AT/006/2010
Expropiaciones para MSV en la AC-550
Servicio
No
Ordinario
11/03/2010
04/06/2010
85
GA/08/165.2
Implantación SCI en RAEGA
Servicio
Si
Ordinario
11/06/2010
14/12/2010
186
AC/10/037.09
Análisis económico ofertas autovía Carballo
Servicio
No
Urgente
16/03/2010
10/05/2010
55
AC/10/038.09
Análisis técnico ofertas autovía Carballo
Servicio
No
Urgente
16/03/2010
26/04/2010
41
SX7/2010
Auditoría expedientes autovía de O Barbanza
Servicio
No
Urgente
11/10/2010
22/11/2010
42
AC/00/062.01.2
Adaptación proyecto VAC costa norte
Servicio
No
Ordinario
16/04/2010
15/07/2010
90
9/2010
Análisis y diagnosis foxa Ourense y contorna
Servicio
No
Ordinario
22/06/2010
03/11/2010
134
5/2010 DXSP
Servicio elaboración información paisaje en el Deza
Servicio
No
Ordinario
06/05/2010
04/11/2010
182
AC/00/062.01.1
Adaptación proyecto VAC costa norte. Tramo San
Sadurniño-Campo Hospital
Servicio
No
Ordinario
16/04/2010
15/07/2010
90
GA/10/049.09
Apoyo usuarios sistema XESTA
Servicio
No
Ordinario
22/04/2010
29/07/2010
98
SX 6/2010
Mantenimiento del sistema XESTA
Servicio
No
Ordinario
16/06/2010
05/10/2010
111
4/10
Sistema de gestión de expedientes iuris e iuristrans
Servicio
No
Ordinario
20/04/2010
23/09/2010
156
Fuente: Elaboración propia a partir de los datos facilitados por la Consellería.
La duración media del trámite de los expedientes por el procedimiento negociado fue de 122
días. Los contratos de obras tardaron más en tramitarse (140 días de media) que los contratos de
servicios (122 días de media por tramitación ordinaria y 48 días por tramitación urgente). Se
observa que la duración del trámite de los expedientes de obras por el procedimiento abierto tan
sólo superó en 30 días el trámite por el procedimiento negociado. Sin embargo, la duración
media de la tramitación de los contratos de servicios por el procedimiento negociado, de 122
días, fue significativamente menor que la duración que alcanzó el trámite de los tres contratos de
servicios adjudicados por el procedimiento abierto, aunque el número de contratos examinados
(tres por procedimiento abierto y once por procedimiento negociado no urgente) ofrece una
información de escaso valor comparativo.
34
283
Informe de Fiscalización de la contratación. Ejercicios 2010-2011
La duración del trámite a través del procedimiento abierto con publicidad y negociado sin
publicidad no difiere de modo significativo.
III.1.2.2. CONCURRENCIA
NEGOCIADOS
DE
EMPRESAS
EN
LOS
PROCEDIMIENTOS
3.4. La LCSP establece que a través de este procedimiento la Administración puede elegir de
forma justificada el adjudicatario tras efectuar consultas con diversos candidatos y negociar las
condiciones con uno o varios de ellos, cuando se cumplan unos requisitos determinados por la
norma. Además, se puede acudir a este procedimiento cuando los contratos tengan un valor
estimado inferior a 1.000.000 de euros para contratos de obras, 500.000 euros para contratos
de gestión de servicios públicos, y 100.000 euros para suministros y servicios. También establece
que se puede acudir al procedimiento negociado sin publicidad previa por razón de la cuantía de
los contratos, que no puede superar los 200.000 euros para los de obras ni 60.000 euros en el
caso de los contratos de suministros y servicios.
En la CMATI se adjudicaron en el ejercicio 2010 por el procedimiento negociado 108 contratos,
dos de ellos con publicidad previa. Este procedimiento de adjudicación representó el 21% del
importe total adjudicado por la Consellería en el ejercicio 2010 y el 58% del número de
contratos. De la fiscalización realizada se desprende que la Consellería acude de forma
mayoritaria a este procedimiento por razón de la cuantía. Tan sólo seis de estos 108 contratos se
adjudicaron por el procedimiento negociado por tratarse de contratos complementarios de obras
adjudicadas a través del procedimiento abierto, por importe de 15.251.842 euros. La muestra de
contratos seleccionados para la fiscalización se efectuó sobre los contratos adjudicados a través
del procedimiento negociado por razón de la cuantía.
En el siguiente cuadro figuran, para los contratos seleccionados, los datos relativos a las ofertas
presentadas, ofertas admitidas y valoradas, la duración del período de tramitación, y las bajas
obtenidas con la adjudicación. El importe de estos contratos representa un 11% del total
adjudicado y un 22% del número de contratos realizados en ese ejercicio a través de este
procedimiento. Desechando los seis contratos complementarios mencionados anteriormente, la
muestra representaría el 24% del número de contratos y el 31% del importe adjudicado a través
del procedimiento negociado.
35
Informe de Fiscalización de la contratación. Ejercicios 2010-2011
Cuadro 18: Contratos fiscalizados adjudicados por el procedimiento negociado. (Euros)
Expediente
Obra / servicio
Duración
trámite
Presupuesto
licitación
283
114.884,96
86
200.000,00
SX 9/2010
Vertedero residuos Concello de O Páramo
OU/09/217.01
Restauración paisajística riberas río Sil
7/2010
Adecuación clausura vertedero Vilar Barrio
287
98.992,66
PO/09/251.03
Intersección 9701 PO-301 Vilanova Arousa
68
185.640,00
LU/01/066.01.4.1
Medidas sostenimiento taludes Sarria-Nadela
159
13/2010/07/391
Construcción área estacionamiento Barreiros
47/2009
Construcción punto limpio en Negreira
AC/10/006.06
Construcción de una glorieta para MSV AC-556
OU/10/034.1
Paso superior en la OU-101
OU/10/051.2
Importe
adjudicación
Empresa adjudicataria
112.800,00 EXCAMEL S.L.
199.000,00 CRC OBRAS Y SERVICIOS S.L.
%
baja
Ofertas
valoradas
1,81
1
0,50
3
0,52
1
183.783,60 TABOADA Y RAMOS, S.L.
1,00
3
199.659,39
195.266,88 ACCIONA INFRAESTRUCTURAS, S.A.
2,20
3
76
170.829,14
158.916,92 CONSTRUCCIONES MON S.L.
6,97
2
418
182.446,39
178.797,45 CONSTRUCCIONES LÓPEZ CAO S.L.
2,00
2
67
199.999,65
199.999,00 MISTURAS OBRAS E PROXECTOS S.A.
0,00
3
110
199.986,83
199.866,00 MISTURAS OBRAS E PROXECTOS S.A.
0,06
3
Ejecución de muros en las carreteras OU-402 e OU-403
97
199.511,67
199.000,00 CEINSA, CONTRATAS E INGENIERÍA S.A.
0,26
3
AT/005/2010
Servicios de expropiaciones para MSV AC-213
85
29.309,69
29.000,00 ESTUDIOS DE NOROESTE S.A.
1,06
3
8/2010
Estudio paisajístico de A Costa da Morte
157
58.983,00
58.800,00 MCRIT
0,31
1
AT/006/2010
Expropiaciones para MSV en la AC-550
85
30.332,75
29.741,37 TOPO 2000 S.L.
1,95
3
GA/08/165.2
Implantación SCI en RAEGA
186
392.164,50
25,00
2
AC/10/037.09
Análisis económico ofertas autovía Carballo
55
32.130,00
31.630,00 PRICE WATERHOUSE COOPERS S.L.
1,56
3
AC/10/038.09
Análisis técnico ofertas autovía Carballo
41
35.700,00
32.880,00 APPLUS NORCONTROL S.L.U.
7,90
3
SX 7/2010
Auditoría expedientes autovía de O Barbanza AG-11
42
57.000,00
57.000,00 IDOM, S.A.
0,00
3
AC/00/062.01.2
Adaptación proyecto VAC Costa Norte
90
59.999,80
59.500,00 IDOM, S.A.
0,83
3
9/2010
Análisis y diagnosis foxa Ourense e contorna
134
59.500,00
55.923,00 CONSUL. MEDIOAMB. Y DESARROLLO S.L.
6,01
3
5/2010 DXSP
Servicio de elaboración información paisaje de O Deza
182
59.000,00
55.623,00 SIGNO INGENIERÍA DEL TERRITORIO, S.L.
5,72
2
AC/00/062.01.1
Adaptación proyecto VAC Costa Norte. Tramo San
Sadurniño-Campo Hospital
90
51.015,30
50.500,00 IDOM, S.A.
1,01
3
GA/10/049.09
Apoyo usuarios sistema XESTA
98
59.976,00
59.762,00 E-TECNIA GEOSISTEMAS E INGENIERÍA S.L.
0,36
3
SX 6/2010
Mantenimiento del sistema XESTA
111
99.200,00
97.216,00 E-TECNIA GEOSISTEMAS E INGENIERÍA S.L.
2,00
1
4/2010
Sistema de gestión de expedientes iuris e iuristrans
156
54.600,00
50.232,00 E-TECNIA GEOSISTEMAS E INGENIERIA S.L.
8,00
2
98.475,42 CONSTRUCCIONES CRUZVAL S.L.
294.123,38 APPLUS NORCONTROL S.L.U.
* Importes sin IVA
Fuente: Elaboración propia a partir de los datos facilitados por la Consellería.
3.5. La LCSP establece que en el procedimiento negociado será necesario solicitar ofertas,
cuando menos, a tres empresas capacitadas para realizar el objeto del contrato. En todo caso, el
número de propuestas de empresas debe ser lo suficientemente amplio como para garantizar una
competencia efectiva. De la fiscalización de los contratos seleccionados se desprende que, con
carácter general, el número de ofertas solicitadas se limitó al mínimo legalmente exigido, es
decir, tres empresas. Tan sólo en un supuesto, para la ejecución de la obra Construcción del
punto limpio en Negreira, se solicitaron cuatro ofertas.
En ninguno de los expedientes se motiva la elección de las empresas invitadas ni se deja
constancia de la indagación sobre su capacidad para realizar la prestación; y la devolución de la
documentación administrativa a las empresas que no resultaron adjudicatarias no permitió
36
Informe de Fiscalización de la contratación. Ejercicios 2010-2011
verificar en esta fiscalización la capacidad de aquellas. Tan sólo, con carácter excepcional, consta
en algunos casos el certificado del servicio de registro de la contratación que informa del objeto
social de las empresas y su clasificación a efectos de la capacidad de las empresas para realizar la
prestación2.
3.6. Del análisis de los expedientes seleccionados para la fiscalización se desprende que la
utilización de este procedimiento para adjudicar los contratos resultó ser escasamente
competitiva. Si bien la Consellería solicitó en todos los casos tres ofertas en cumplimiento de la
LCSP, la concurrencia exigida se vio vulnerada.
En el siguiente cuadro se muestran los expedientes en los que no se llegaron a valorar tres
ofertas. En estos casos el órgano de contratación debió adoptar las medidas necesarias para
garantizar una concurrencia de tres ofertas válidas, mínimo exigido por la LCSP.
Cuadro 19: Empresas invitadas a los procedimientos negociados. (Euros)
Obra / servicio
Presupuesto
Empresas invitadas
Oferta económica
Puntuación
precio
Baja
9/2010
Vertedero residuos Concello de O Páramo
Excamel s.l.
Construcciones Rafer s.l.
Empresa de construcción Vázquez y Mesías S.L.
112.800,00 1,81%
No subsanó deficiencias doc. administr.
No subsanó deficiencias doc. administr.
36,00
114.884,96
7/2010
Adecuación clausura vertedero Vilar Barrio
Construcciones Cruzval S.L.
Benigno Álvarez,S.L.
Actividades, Construcciones y Voladuras, S.L.
114.231,49 0,52%
No subsanó deficiencias doc. administr.
No subsanó deficiencias doc. administr.
36,00
114.831,49
13/2010/07/00391
Construcción área estacionamiento Barreiros
Construcciones Mon S.L.
Lugo canal, S.L.
Ramón Vázquez Reyno S.L.
187.521,97
No presentó oferta
191.160,00
6,97%
12,00
201.578,39
5,17%
11,44
8/2010
Estudio paisajístico de A Costa da Morte
69.600,00
Diadro Consulting Spain
Gabinet d`estudis economics
Mcrit
No presentó documentación admtiva. válida
No presentó documentación admtiva. válida
69.384,00 0,31%
55,00
5/2010 DXSP
Servicio elaboración información paisaje en O Deza
59.000,00
Signo Ingeniería del Territorio, S.L.
Cerne ingeniería S.A. (Ceinsa)
Urbanismo, arquitectura e medio ambiente, S.L.
55.623,00 5,72%
55,00
58.546,00 0,77%
39,61
No subsanó deficiencias doc. Administr.
E-tecnia geosistemas e ingeniería S.L.
Imaxin
Imarro (non se valora)
Fuente: Elaboración propia a partir de los datos facilitados por la Consellería.
* Las empresas adjudicatarias figuran en negrita.
Expte 4/2010
Sistemas de gestión de expedientes iuris e iuristrans
2
63.336,00
59.273,76
57.985,20
No presentó oferta
6,41%
8.45%
39,42
40,00
Párrafo modificado como consecuencia de las alegaciones.
37
Informe de Fiscalización de la contratación. Ejercicios 2010-2011
 En los expedientes 13/2010/07/391 y 4/2010, una de las empresas invitadas no presentó
oferta y la Administración no solicitó nuevas propuestas, por lo que la concurrencia competitiva
se limitó a dos empresas.
 En los expedientes 8/2010, 9/2010 y 7/2010, dos de las empresas invitadas presentaron las
ofertas con deficiencias en la documentación administrativa. Posteriormente, en el plazo
concedido al efecto no subsanaron los errores existentes, por lo que fueron excluidas, recayendo
la adjudicación en la única empresa que presentó la documentación válida.
 En el expediente 5/2010, una de las empresas invitadas presentó las ofertas con deficiencias
en la documentación administrativa, sin que subsanaran los errores posteriormente. En estos
casos la concurrencia competitiva se limitó a dos ofertas.
3.7. Por otra parte, la valoración de la oferta económica resultó determinante para la
adjudicación en los expedientes que figuran en el siguiente cuadro, en el que se presenta la
valoración económica asignada a las empresas concurrentes en cada procedimiento junto con el
porcentaje de baja y la puntuación económica asignada.
38
Informe de Fiscalización de la contratación. Ejercicios 2010-2011
Cuadro 20: Ofertas económicas presentadas a los procedimientos negociados. (Euros)
Obra / servicio
PO/09/251.03
Intersección 9701 PO-301 Vilanova Arousa
Presupuesto
219.055,20
Empresas invitadas
Taboada y Ramos, S.L.
Sercoysa
Construcciones Crespo S.A.
Oferta económica
(sin IVA)
Puntuación
precio
Baja
216.864,65
219.055,20
219.055,20
1,00%
0,00%
0,00%
20
1
1
AT/005/2010
Servicios de expropiaciones para MSV AC-213
33.999,25
Estudios de Noroeste S.A.
Estudio Técnico Gallego S.A.
Proyfe S.L.
33.640,00
33.999,25
33.999,25
1,06%
0,00%
0,00%
20
1
1
AC/10/037.09
Análisis económico ofertas autovía Carballo
37.270,80
Price Waterhouse Coopers S.L.
Intecsa-Inarsa, S.A.
Sener Ingeniería y Sistema, S.A.
36.690,80
37.270,80
37.270,80
1,56%
0,00%
0,00%
20
1
1
SX 7/2010
Auditoría expedientes autovía de O Barbanza
67.260,00
Enxeñeiros e Arquitectos Consultores Idom, S.A.
Expoagro
Ciesa
66.670,00
67.260,00
67.260,00
0,88%
0,00%
0,00%
60
0
0
AC/00/062.01.2
Adaptación proyecto VAC costa norte
69.599,77
Enxeñeiros e Arquitectos Consultores Idom, S.A.
Cissa
Applus Norcontrol SLU
69.020,00
69.599,77
69.599,77
0,83%
0,00%
0,00%
20
1
1
AC/00/062.01.1
Adaptación proyecto VAC costa norte. Tramo
San Sadurniño-Campo hospital
51.015,30
Enxeñeiros e Arquitectos Consultores Idom, S.A.
Applus Norcontrol SLU
Consultoria de Ingeniería y Empresa, S.L.
50.500,00
51.015,30
51.015,30
1,01%
0,00%
0,00%
20
1
1
GA/10/049.09
Apoyo usuarios sistema XESTA
69.572,16
E-Tecnia Geosistemas e Ingeniería S.L.
Eptisa
Sinergia e Inteligencia de Negocio S.L.
69.323,69
69.572,16
69.572,16
0,36%
0,00%
0,00%
20
1
1
235.998,82
235.999,53
235.999,59
0,00%
0,00%
0,00%
20
12,38
1
AC/10/006.06
Construcción de una glorieta para MSV AC556
235.999,59
Misturas Obras e Proxectos S.A.
Construcciones Gamallo S.L.U.
Construcciones Orega S.L.
Fuente: Elaboración propia a partir de datos facilitados por la Consellería.
* Las empresas adjudicatarias figuran en negrita.
En este sentido, la aplicación de la fórmula para valorar las ofertas provocó diferencias en la
puntuación no proporcionadas al importe de las bajas presentadas por las empresas licitadoras.
Así, resultó que diferencias mínimas en las proposiciones otorgaron una puntuación
determinante para la adjudicación, ya que las empresas que ofertaron bajas (por mínimas que
fueran) recibieron la máxima puntuación (20 puntos) mientras que las empresas que presentaron
proposiciones económicas sin baja recibieron 1 punto.
Resulta paradigmático el expediente AC/10/006.06, donde las ofertas económicas presentadas
por las tres empresas no difieren en más de 77 céntimos pero, por el contrario, la puntuación
otorgada marcó diferencias de 19 puntos. Sin necesidad de valorar las ofertas técnicas
39
Informe de Fiscalización de la contratación. Ejercicios 2010-2011
presentadas por las empresas, esta puntuación de la oferta económica resultó determinante para
la adjudicación.
3.8. Por otra parte, no consta que el órgano de contratación negociara con las empresas
invitadas las ofertas presentadas para adaptarlas a los requisitos indicados en el pliego de
cláusulas administrativas particulares e identificar así la oferta económica más ventajosa (según
se recoge en el artículo 162 LCSP). A modo de ejemplo, dos de las empresas invitadas para
realizar el contrato PO/09/251.03 no presentaron la memoria de prevención de riesgos laborales
ni la memoria de actuaciones medioambientales, establecidas como criterios de valoración en el
pliego de cláusulas administrativas particulares, a pesar de lo cual se procedió a valorarlas. Dado
que estas empresas no recibieron puntuación en estos apartados, no se puede considerar que se
produjera una competencia efectiva entre las ofertas presentadas.
3.9. El procedimiento negociado se constituye por la LCSP para simplificar la gestión de los
contratos, disminuyendo los costes y cargas de la Administración contratante y de los contratistas
particulares. Sin embargo, a pesar de que la ley cree este procedimiento para agilizar el trámite
de los contratos, esta agilización no se produjo. Del resultado de la fiscalización se desprende
que, excluidos los contratos tramitados de forma urgente, el tiempo medio de trámite de los
contratos (comprendido entre el inicio del expediente y el contrato) fue de 140 días para los
contratos de obras, duración que no difiere de modo significativo del tiempo medio de trámite de
los contratos adjudicados por el procedimiento abierto, tanto de los no sujetos a regulación
armonizada (que no debieron ser publicados en el DOUE), de 168 días, como de los sujetos a
regulación armonizada, con 176 días de duración.
La duración del trámite de los contratos de servicios adjudicados por el procedimiento negociado
fue de 122 días de media (sin tener en cuenta los tramitados por urgencia), inferior al de trámite
de los servicios adjudicados por el procedimiento abierto, de 231 días.
3.10. Teniendo en cuenta que en la tramitación de los contratos a través del procedimiento
negociado la concurrencia competitiva disminuye, las bajas obtenidas con la utilización de este
procedimiento fueron mínimas. En diez de los contratos fueron iguales o inferiores al 1%, y en
siete expedientes resultaron ser iguales o inferiores al 2%. Tan sólo siete contratos de la muestra
40
Informe de Fiscalización de la contratación. Ejercicios 2010-2011
fueron adjudicados con bajas superiores al 5%. Estas bajas fueron muy inferiores a las obtenidas
en los procedimientos abiertos de adjudicación de las obras, en los que, salvo en un contrato
adjudicado sin baja, oscilaron entre un 10% y un 34%; para los contratos de servicios, las bajas
obtenidas en la adjudicación mediante procedimiento abierto oscilaron entre un 7% y un 19%.
Por otra parte, en tres de los contratos fiscalizados el precio se incrementó como consecuencia de
la medición final: un 10% en los expedientes 9/2010 y LU/01/066.01.4.1; y un 5% en el
expediente 7/2010. También se dilataron los plazos de ejecución de los contratos AC/10/038.09
(que experimentó una prórroga de 15 días) y SX 7/2010, cuya ejecución se suspendió durante 9
meses.
Por lo tanto, ni el tempo de trámite de los expedientes ni las bajas obtenidas con los
procedimientos negociados avalan la utilización de este procedimiento de adjudicación como
más eficiente frente al procedimiento abierto.
III.1.2.3. CONCURRENCIA DE EMPRESAS EN LOS PROCEDIMIENTOS ABIERTOS
3.11. El procedimiento abierto constituye el procedimiento ordinario de adjudicación de los
contratos que celebren las Administraciones Públicas. En este procedimiento, todo empresario
interesado podrá presentar una proposición, quedando excluida toda negociación de los términos
del contrato con los licitadores.
En la CMATI, las contrataciones por el procedimiento abierto en el ejercicio 2010 representaron
el 79% del importe total adjudicado y el 42% del número de contratos. En ese ejercicio no utilizó
el procedimiento restringido.
En el siguiente cuadro figuran los contratos seleccionados para la fiscalización. Los adjudicados
en el ejercicio 2010 (9 contratos), por un importe de 57.732.262 euros, representan el 66% del
importe de adjudicación y el 11% del número de contratos realizados en ese ejercicio a través del
procedimiento abierto. También se fiscalizaron 5 contratos adjudicados en los ejercicios 2007,
2008 y 2009, por importe de adjudicación de 110.497.631 euros, que tuvieron un importante
volumen de ejecución en el ejercicio 2010.
41
Informe de Fiscalización de la contratación. Ejercicios 2010-2011
Cuadro 21: Empresas licitadoras a procedimientos abiertos. (Euros)
Expediente
Obra / servicio
Nº
empresas
licitadoras
Nº
empresas
valoradas
Adjudicataria
AC/07/236.06
Obra MSV en el tramo de San Roque de
Coristanco
26
11
Construcciones López Cao
S.L.
PO/02/199.01.2
Obra enlace en Curro das autovías a
Sanxenxo e Vilagarcía
21
19
AC/09/112.01
Obra conexión corredor Brión-Noia coa
AC-550
20
9
PO/07/033.01.2
Obra de acondicionamiento PO-255
40
21
COPASA
Presupuesto
licitación
Presupuesto
adjudicación
% baja
%
Presunción
temeridad
Data
contrato
1.224.329,00
1.052.000,00
14,08
14,22
23/09/2010
UTE Puentes-COPASA
31.526.642,84
20.948.809,72
33,55
37,02
05/02/2009
Puentes y Calzadas
32.977.979,53
32.977.975,00
0,00
4,01
21/06/2010
9.198.422,37
7.625.431,03
17,10
20,09
07/05/2010
40.069.806,58
26.397.988,58
34,12
35,86
14/12/2007
1.904.683,03
1.698.053,50
10,85
12,75
13/09/2010
AC/03/008.01.3.1
Obra corredor Brión-Martelo
23
21
UTE Taboada
Ferrovial
OU/08/042.02
Obra adaptación estradas OU-205
25
10
Arias Hermanos S.A.
AC/03/006.01
Obra mejora trazado y capacidad de la
C-550
25
13
COPASA
16.433.499,42
11.063.017,24
32,68
33,10
23/11/2007
AC/03/132.01
Obra acondicionamiento de la carretera
Negreira-A Baña-Ponte Faílde
36
18
UTE Acciona Infraestuc. S.A. y
Mantenimientos Alcuba
4.054.750,18
3.040.251,69
25,02
28,99
27/09/2007
AC/07/128.06
Obra mejora de la seguridad vial na AC213
25
23
Arias Hermanos S.A.
1.198.485,54
1.050.498,58
12,35
14,86
09/08/2010
PO/10/074
Obra ensanche y mejora de la carretera
Pereiras-Tameiga
24
23
CRC Obras y servicios S.L.
955.911,74
852.670,00
10,80
11,34
29/12/2010
OU/02/003.1
Obra de acondicionamiento
carretera Ourense-Maceda
25
25
UTE Extraco-Misturas-Eiriña
8.698.749,47
6.218.735,00
28,51
29,07
10/12/2008
PO/10/003.01
Servicio redacción proyecto VAC Tui-A
Garda, tramo 2
23
22
UTE Consulting e Ingeniería
Internacional S.A.-Noega S.L.
1.125.341,35
926.155,93
17,70
18,08
02/12/2010
AC/09/112.01
Servicio control y vigilancia conexión
corredor Brión-Noia coa AC-550)
28
26
ENMACOSA S.A.
1.149.016,40
934.724,84
18,65
19,96
15/11/2010
LU/01/066.01.3.1
Servicio redacción del proyecto camino
en Betote-Sarria
11
3
18.540,20
17.242,39
7,00
12,85
14/12/2010
de
y
Ramos-
la
PROINTEC S.A.
*Importes sin IVA
Fuente: Elaboración propia a partir de los datos facilitados por la Consellería.
El número medio de empresas que presentaron propuestas a los procedimientos abiertos de la
CMATI fue de 25 empresas, resultando admitidas la mayor parte de las presentadas. Un escaso
número de empresas no fueron admitidas por diversas causas: no subsanar los defectos de la
documentación administrativa (6 ofertas de las 352 presentadas); no tener firmado el índice del
sobre B (7 ofertas); o por no presentar la oferta técnica de acuerdo con las condiciones do pliego
de cláusulas (2 ofertas, ambas por presentar una oferta técnica con reducción de plazo no
permitida).
Ofertas excluidas o no valoradas
3.12. Respecto del criterio de la mesa de contratación de no admitir las ofertas técnicas de
aquellas empresas que no presentan firmado el índice del sobre B, no parece adecuado. Se
considera que se debería conceder a los licitadores excluidos la posibilidad de emendar este
42
Informe de Fiscalización de la contratación. Ejercicios 2010-2011
defecto, ya que la inadmisión de las ofertas afecta la concurrencia. La autenticidad e integridad
de los documentos incluidos en el sobre B se deriva esencialmente de la firma de ellos y está
protegida por la firma en el exterior del propio sobre. La mesa de contratación puede comprobar
ipso facto se están incluidos en el sobre los documentos relacionados en el índice sin firma. Dicha
relación no añade ningún valor material a los documentos ni contribuye a formar la voluntad
administrativa de la mesa porque ésta debe formarse mediante el análisis y valoración de cada
uno de los documentos incluidos en el sobre. Asociar el incumplimiento de un requisito
jurídicamente irrelevante –para los fines del procedimiento en el que se inserta– a la máxima
consecuencia jurídica negativa (la expulsión del proceso de contratación) choca con los principios
que informan el procedimiento administrativo común (artículos 63 y 71 de la Ley 30/1992, del 26
de noviembre) y con los principios que informan a contratación público-administrativa (art. 1 de
la Ley 30/2007, del 30 de octubre).
3.13. Por otra parte, en el año 2009 se elevó el umbral de baja temeraria, lo que determinó que
el número de empresas con ofertas económicas incursas en temeridad aumentase
considerablemente, llegando a representar un 54% del total de ofertas frente a los expedientes
iniciados en los años anteriores a 2009 en que la proporción de empresas incursas en baja
temeraria era del 2% de las admitidas. Con endurecimiento de las condiciones para el cálculo de
las bajas temerarias, la Consellería busca ajustar las ofertas económicas al precio real, que
permita de este modo disminuir progresivamente la ejecución de proyectos modificados y
complementarios que terminan por compensar a los adjudicatarios que presentan propuestas
económicas con bajas considerables para alcanzar la adjudicación del contrato.
En la práctica, a la vista de los expedientes fiscalizados, la Consellería no aceptó en ningún caso
la justificación de los licitadores incursos en baja temeraria de que podrían cumplir sus ofertas de
modo satisfactorio. Como se sabe, la razón de la fijación de los criterios para aceptar o rechazar
las ofertas anormales o temerarias es la de asegurar que la oferta puede ser cumplida en las
condiciones del contrato. En este sentido, independientemente de que la Consellería debe velar
por que la introducción de estos criterios en los pliegos de cláusulas no actúe de freno para las
ofertas más económicas, en los casos analizados la elevación de la baja temeraria resultó
beneficiosa para la Administración, ya que no hubo incrementos de coste de los contratos o
fueron muy leves.
43
Informe de Fiscalización de la contratación. Ejercicios 2010-2011
3.14. En el siguiente cuadro se muestran, para los contratos de obra seleccionados para la
fiscalización, los datos relativos a la baja del precio de adjudicación, el umbral de la baja
temeraria y el número y porcentaje que representan los proyectos modificados y complementarios
derivados de los contratos primitivos:
Cuadro 22: Alcance de las bajas temerarias y modificaciones de los proyectos de obra. (Euros)
Clave expediente
Orden inicio
Presupuesto
licitación
% baja
%
Presunción
temeridad
AC/03/132.01
09/03/2007
4.054.750,18
3.040.251,69
25,02%
28,99%
1
50,1%
1
21%
AC/03/006.01
19/04/2007
16.433.499,42
11.063.017,24
32,68%
33,10%
1
20%
2
31,83%
AC/03/008.01.3.1 17/07/2007
40.069.806,58
26.397.988,58
34,12%
35,86%
2
17,5%
0
0%
Presupuesto
adjudicación
Nº
modificados
% Incremento
precio con
modificados
Nº
complementarios
% Incremento
precio con
complementarios
OU/02/003.1
13/06/2008
8.698.749,47
6.218.735,00
28,51%
29,07%
1
0%
1
15%
PO/02/199.01.2
18/09/2008
31.526.642,84
20.948.809,72
33,55%
37,02%
1
20%
1
36,73%
PO/07/033.01.2
06/11/2009
9.198.422,37
7.625.431,03
17,10%
20,09%
1
4,19%
0
0%
AC/09/112.01
14/12/2009
32.977.979,53
32.977.975,00
0,00%
4,01%
1
0%
0
0%
AC/07/236.06
24/03/2010
1.224.329,00
1.052.000,00
14,08%
14,22%
1
0%
0
0%
AC/07/128.06
31/03/2010
1.198.485,54
1.050.498,58
12,35%
14,86%
1
4%
0
0%
OU/08/042.02
08/04/2010
1.904.683,03
1.698.053,50
10,85%
12,75%
0
0%
0
0%
PO/10/074
13/08/2010
955.911,74
852.670,00
10,80%
11,34%
1
0%
0
0%
*Importes sin IVA
Fuente: Elaboración propia a partir de los datos facilitados por la Consellería.
Como se desprende del cuadro, para las obras licitadas en los ejercicios 2009 y 2010 el umbral
de baja temeraria (que alcanzó un promedio del 12,8%) no evitó la modificación de los proyectos
de las obras, sin embargo el precio de los contratos originarios o no se altera o se incrementa de
forma leve. Por el contrario, en las obras licitadas en los ejercicios anteriores a 2009 el umbral de
baja temeraria fue muy superior, con un promedio del 32,8%. Este elevado umbral de baja
temeraria tiene su correspondencia en un importante incremento del precio de los contratos a
causa de los proyectos modificados (que representaron un 21,49% adicional sobre los precios
iniciales) y de los proyectos complementarios (que incrementaron los precios iniciales un
17,04%).
44
Informe de Fiscalización de la contratación. Ejercicios 2010-2011
III.1.2.4. TRAMITACIÓN URGENTE DE EXPEDIENTES
3.15. La tramitación urgente, en la medida en que supone una reducción de los plazos de
tramitación y presentación de ofertas, puede afectar la concurrencia de empresas. En este
sentido, la garantía que supone el procedimiento ordinario no puede sustituirse
discrecionalmente por el trámite urgente, salvo que existan suficientes razones para acelerar el
trámite del expediente. Tampoco puede ser consecuencia de la demora con que la
Administración tiene actuado en el desarrollo de sus obligaciones para pretender acelerar las
mismas en detrimento de la garantía del interés general frente al excepcional de urgencia.
De la muestra de expedientes fiscalizados, se tramitaron de forma urgente los siguientes:
Cuadro 23: Contratos tramitados por urgencia
Orden inicio
Fecha
contrato
AC/10/037.09 Análisis económico ofertas autovía Carballo
16/03/2010
10/05/2010
55 días
1 mes
11/06/2010
AC/10/038.09 Análisis técnico ofertas autovía Carballo
16/03/2010
26/04/2010
41 días
1 mes
11/6/2010
SX 7/2010
Auditoría expedientes autovía de O Barbanza
11/10/2010
22/11/2010
42 días
2 meses
31/10/2011
PO/10/074.01 Ensanche y mejora carretera Pereiras-Tameiga
24/09/2010
29/12/2010
96 días
12 meses
---
Expediente
Objeto
Duración
tramite
Plazo
ejecución
Recepción
trabajos
Fuente: Elaboración propia a partir de los datos facilitados por la Consellería.
Del análisis de las causas justificativas de tal tramitación se desprenden las siguientes
incidencias:
3.16. Expediente SX 7/2010: No se aprecia una necesidad inaplazable ni un límite temporal
impuesto por las circunstancias que justifique acelerar los trámites del procedimiento de
contratación del servicio de auditoría de los expedientes integrantes de la obra de la vía rápida
de O Barbanza. Así, la declaración de urgencia, de fecha 11 de octubre de 20103, justifica el
trámite en la necesidad de esclarecer con la mayor brevedad posible los hechos alegados por la
empresa concesionaria de la obra que reclama un incremento del precio, para los efectos de
adoptar una determinación sobre la procedencia o improcedencia del abono de la cuantía
3
Fecha modificada como consecuencia de las alegaciones.
45
Informe de Fiscalización de la contratación. Ejercicios 2010-2011
reclamada. Dado que la urgencia no viene exigida por la eventual interrupción de la obra, sino
para analizar la procedencia del incremento del precio del contrato, no está suficientemente
justificada.
Por otra parte, la declaración de urgencia queda desvirtuada porque, aunque se redujeron los
plazos de tramitación, el contrato no se ejecutó en el plazo previsto debido a que no se obtuvo
toda la documentación de la Administración para el desarrollo de los trabajos, lo que provocó
una suspensión de la ejecución de 9 meses y 12 días.
3.17. Expedientes AC/10/037.09 y AC/10/038.09: la declaración de urgencia de los dos
procedimientos (para la contratación de los servicios consistentes en el análisis técnico y en el
análisis económico de las ofertas presentadas para la ejecución de la autovía Carballo-Berdoias)
no tiene carácter objetivo ni se basa en razones claras y suficientes. La declaración incorporada
por el órgano de contratación a los dos expedientes se basa en que la construcción de una
autovía entre Carballo y Berdoias) es fundamental para resolver los problemas de capacidad
viaria presente y futura para la zona, por lo que se pretende abordar en el menor plazo posible la
construcción de la autovía con la finalidad de favorecer el interés público.
Se considera que la Administración debió prever la necesidad de contratar con antelación
suficiente, evitando de este modo el recurso a la tramitación urgente del expediente. Además, en
el caso del contrato referido al análisis técnico de las ofertas, la tramitación urgente no guardó
relación con la realización en el plazo previsto del servicio, en tanto que el contrato fue objeto de
prórroga.
3.18. Expediente PO/10/074.01: En la declaración de urgencia no se aprecian motivaciones
que acrediten la necesidad de acelerar el trámite del procedimiento. La causa alegada se basó en
la revocación de la primera licitación del procedimiento y la necesidad de licitarlo de nuevo
debido a la entrada en vigor de la modificación de la LCSP por la Ley 34/2010, del 5 de agosto.
Esta norma entra en vigor el mismo día de la publicación de la licitación en el DOG, el
9/09/2010.
Las motivaciones aludidas para tramitar el expediente por el procedimiento urgente no
responden a una situación de urgencia objetivamente evaluable. Además, el grado de avance en
el trámite ordinario del expediente, con el plazo de presentación de alegaciones ya abierto, no
justifica la anulación de todo el procedimiento para iniciar otro nuevo por el procedimiento
46
Informe de Fiscalización de la contratación. Ejercicios 2010-2011
urgente. Tanto el tiempo de trámite de este contrato (de 138 días, que no difiere
sustancialmente del tiempo medio de tramitación de los procedimientos ordinarios de las obras)
como las prórrogas y suspensiones posteriores durante la ejecución desvirtúan la tramitación
urgente del expediente.
Tampoco justifica el trámite extraordinario de urgencia el contenido del contrato, consistente en
la construcción de aceras en un tramo poblado con casas a ambos márgenes de la carretera y
con una circulación de vehículos muy importante. Se trata de una circunstancia carente de
elementos de improvisación, por lo que la Administración debió preparar el contrato con
antelación suficiente sin acudir a la tramitación urgente del expediente.
El trámite urgente del expediente no se vio correspondido con la pronta ejecución de la obra, que
se atrasó más de 3 meses sobre el plazo de 12 meses que fijaba el contrato. Las causas del
atraso en la ejecución fueron las siguientes: la comprobación del replanteo se efectuó el 28 de
enero de 2011, transcurridos 30 días desde la firma del contrato, incumpliendo así lo dispuesto
en el artículo 96 de la LCSP que establece la obligación de iniciar la ejecución en el plazo de 15
días hábiles desde la firma del contrato; el mismo día de la firma del acta de la comprobación del
replanteo se suspende la ejecución del contrato durante 40 días por la falta de disponibilidad de
los terrenos; el plazo de ejecución del contrato se prorrogó dos meses por el atraso en el que
incurrieron las empresas encargadas de los servicios afectados por la ejecución de la obra.
III.1.2.5. CONTRATACIÓN MENOR
3.19. La contratación menor, que se define exclusivamente por su cuantía (50.000 euros para
obras y 18.000 euros en el caso de servicios y suministros), supone la flexibilización de los
requisitos que todos los contratos deben cumplir a la hora de su formalización, ya que la
tramitación del expediente sólo exige la aprobación del gasto y la incorporación al mismo de la
factura y, en los contratos de obras, el presupuesto de las obras.
El análisis se centró en los aspectos de regularidad de las contrataciones y en la comprobación
del fraccionamiento del objeto de los contratos, que puede afectar al principio de concurrencia
toda vez que al disminuir la cuantía de los contratos se pueden eludir los requisitos de
publicidad, de la forma o el procedimiento de adjudicación que correspondería, al transformar un
contrato que debería tramitarse por el procedimiento abierto o negociado en contratos menores.
47
Informe de Fiscalización de la contratación. Ejercicios 2010-2011
La Consellería no elaboró un registro de contratos menores en el ejercicio 2010 que permitiera
efectuar un análisis de carácter global de este procedimiento. En este sentido, consideramos que
la utilización de una aplicación informática que asigne automáticamente una numeración a los
expedientes de los contratos menores y que contenga información sobre los mismos facilitaría su
seguimiento y control.
Para realizar la fiscalización se solicitó un listado con los contratos menores de importe superior a
10.000 euros y se seleccionó una muestra que se consideró suficientemente representativa. En el
ejercicio 2010 la CMATI realizó 185 contratos menores de importe superior a 10.000 euros, que
supusieron un gasto de 3.610.766,01 euros. La muestra de contratos tomada para la
fiscalización representó un 22% del número de contratos y un 24% del importe total de la
contratación menor del ejercicio 2010.
3.20. Del resultado de la fiscalización se desprenden las siguientes incidencias:
3.20.1. En determinados contratos la aprobación del gasto se efectuó indebidamente con
posterioridad a la prestación del servicio y a la presentación de la factura por la empresa, en
contra de lo dispuesto en el artículo 94.1 de la LCSP para la tramitación ordinaria de los
expedientes de contratación, que establece que el órgano de contratación debe dictar resolución
aprobando el gasto para proceder a la adjudicación del contrato.
En el siguiente cuadro se muestran varios casos en los que la prestación de los servicios, con el
mismo objeto y contratados a lo largo de seis meses con distintas empresas, se hizo sin la previa
autorización del órgano de contratación.
Cuadro 24: Contratos menores de servicios sin autorización previa. (Euros)
Fecha
factura
29/06/2010
13/09/2010
29/09/2010
Fecha
aprobación
gasto
Objeto contrato
Importe
15/06/2010
17.000
01/09/2010
Servicio de mantenimiento durante los meses de junio y
julio de la red gallega de calidad del aire
Novotec Consultores, S.A.
19.720
15/09/2010
Servicio de mantenimiento durante los meses de agosto
y setiembre de la red gallega de calidad del aire
Ambitec Laboratorio Medioambiental SAU
20.768
Fuente: Elaboración propia a partir de los datos facilitados por la Consellería.
48
Contratista
Servicio de mantenimiento durante los meses de abril y
mayo de la red gallega de calidad del aire
Applus Norcontrol SLU
Informe de Fiscalización de la contratación. Ejercicios 2010-2011
También se detectaron supuestos en los que el documento de aprobación del gasto no contiene
la fecha. Generalmente, la Consellería no solicita presupuestos a varias empresas. Tan sólo en un
expediente seleccionado para fiscalización consta la solicitud de presupuestos a otras empresas.
Si bien la solicitud de varios presupuestos no es preceptiva, sería recomendable para los
contratos de mayor cuantía con el fin de obtener la oferta económicamente más ventajosa para
la Administración. Por otra parte, también sería conveniente que se incorporara a los expedientes
de todos los contratos menores una memoria que justifique la necesidad de su realización.
3.20.2. En los expedientes de los contratos de obras que se recogen en el siguiente cuadro no
consta el presupuesto de las obras, como exige la LCSP (art. 122.3). Por otra parte, la
tramitación de estos contratos de obras para arreglar los daños ocasionados por la climatología
adversa durante el inverno 2009-2010 en carreteras y caminos pavimentados en distintos
núcleos de población del Ayuntamiento de Xinzo de Limia, efectuada en las mismas fechas por
un importe total de 169.951,59 euros, podría haberse realizado a través de un procedimiento
abierto o negociado con el fin de obtener precios más económicos mediante la concurrencia de
empresas. La Consellería podría dividir en lotes la realización de las obras, aplicando para la
adjudicación de cada uno de ellos las normas del procedimiento que correspondería según el
importe acumulado de los cuatro contratos.
Cuadro 25: Contratos menores de obras para arreglar daños en Xinzo de Limia. (Euros)
Fecha
aprobación
gasto
Fecha
factura
Objeto contrato
Contratista
Importe
21/12/2010
Reparación daños en los núcleos de Lamas, Baronzás, Pena, Zona de Moreira.
Xinzo de Limia (Ourense)
Conde Míguez, S.L.
23.791,62
26/10/2010
21/12/2010
Reparación daños en los núcleos de Parada de Ribeira, Gánade, Soutelo de
Ribeira, A Gorgonzola, Mosteiro y Cima de Ribeira. Xinzo de Limia (Ourense)
Conde Míguez, S.L.
48.719,99
26/10/2010
22/12/2010
Reparación daños en los núcleos de Gundín, Faramontaos, Moreiras y
Paredes. Xinzo de Limia (Ourense)
Ampeca, S.L.
48.719,99
22/12/2010
Reparación daños en los núcleos de Seoane, Fiestras, Sta. María de Laroá,
San Pedro de Laroá y Damil. Xinzo de Limia (Ourense)
Explotaciones
Medioambientales S.L.U.
48.719,99
26/10/2010
26/10/2010
Fuente: Elaboración propia a partir de los datos facilitados por la Consellería.
Las razones alegadas por la Consellería para acudir a la contratación menor (“debido a la
urgencia de la ejecución de las obras se considera necesario la contratación de una empresa que
está trabajando en la zona para, de este modo, acometerlas a la mayor brevedad posible”) no
justifican la ausencia de concurrencia al no apreciarse una necesidad inaplazable que impidiera
49
Informe de Fiscalización de la contratación. Ejercicios 2010-2011
tramitar el expediente por el procedimiento negociado o abierto. La pretendida urgencia alegada
por la Consellería para acudir a la contratación menor queda desvirtuada por el tiempo
transcurrido desde que se produjeron los desperfectos en las capas de rodadura de las vías
municipales: los daños se produjeron por las condiciones meteorológicas adversas durante el
inverno 2009-2010 y el convenio de colaboración entre la Consellería y el Ayuntamiento es de
fecha 12 de julio de 2010.
3.20.3. En el siguiente cuadro se muestran cuatro contratos menores de obras realizados con el
objeto de reparar los daños acaecidos en diciembre de 2009 en la estación de autobuses de O
Carballiño. Sería conveniente que la Administración tramitara un expediente de contratación que
comprendiera tanto las actuaciones dirigidas a la comprobación del estado de la estación como
las necesarias para el arreglo de los daños, ya que la realización de varios contratos menores
para la ejecución de las obras, además de no ser acorde con el principio de racionalidad
administrativa, dificulta el control de las actuaciones.
Cuadro 26: Contratos menores de obras estación de O Carballiño. (Euros)
Fecha
aprobación
gasto
Fecha
factura
14/12/2009
11/02/2010
04/02/2010
03/03/2010
05/04/2010
24/05/2010
31/03/2010
07/06/2010
Objeto contrato
Obras auxiliares realizadas en la estación de autobuses de O
Carballiño (Ourense)
Demolición parcial y reconstrucción de acera, solera, muretes y
escaleras en la acera frontal de la estación de autobuses de O
Carballiño (Ourense)
Construcción de escalinatas y accesos, y pintado de las barandillas
metálicas en la estación de autobuses de O Carballiño
Afianzamiento de la estructura de la cubierta de la estación de
autobuses de O Carballiño mediante refuerzos metálicos
Contratista
Importe
Urbanizaciones del Deza, S.L.
11.776,19
Estructuras Carballiño, S.L.
20.545,46
Urbanizaciones del Deza, S.L.
13.825,46
Eiriña, S.L.
19.195,27
Fuente: Elaboración propia a partir de los datos facilitados por la Consellería.
3.20.4. En el siguiente cuadro se relacionan contratos menores de servicios en los que se aprecia
fraccionamiento del objeto del contrato:
50
Informe de Fiscalización de la contratación. Ejercicios 2010-2011
4
Cuadro 27: Contratos menores de servicios con fraccionamiento de su objeto. (Euros)
Fecha
aprobación
gasto
Fecha factura
Objeto contrato
Contratista
Importe
20/10/2010
Toma de datos red viaria existente ye análisis de su suficiencia en Consulting e Ingeniería
el municipio de Barreiros
Internacional S.A.
20.878,84
20/10/2010
Toma de datos red abastecimiento y saneamiento y análisis de
suficiencia en el municipio de Barreiros
20.878,84
01/10/2010
Servicio de seguimiento y homologación de las canceladoras
fabricadas por OLTON S.L. e instaladas en los autobuses del TMG Mundivia S.A.
20.480,08
15/10/2010
08/10/2010
Servicio de seguimiento y homologación de las canceladoras
fabricadas por TELVENT S.L. e instaladas en autobuses del TMG
Mundivia S.A.
20.645,28
14/12/2010
15/10/2010
Trabajo de campo para el análisis de la situación actual de las
estaciones de autobuses de Galicia
Consultora de ingeniería y
empresa S.L.
20.650,00
15/10/2010
Estudio funcional dirigido a propuestas de actuación para
revalorización de las estaciones de autobuses de Galicia
Consultora de ingeniería y
empresa S.L.
21.004,00
----15/10/2010
14/12/2010
Consulting e Ingeniería
Internacional S.A.
Fuente: Elaboración propia a partir de los datos facilitados por la Consellería.
• Los dos servicios realizados con Consulting e Ingeniería Internacional S.A. fueron realizados en
las mismas fechas y tienen el mismo objeto, ya que consisten en la toma de datos y análisis de
suficiencia de la red viaria y de la red de abastecimiento y saneamiento en el mismo
ayuntamiento. Cada uno de los contratos tiene un importe de 17.999 euros (sin IVA), cuantía a
partir de la cual debería tramitarse un procedimiento negociado (18.000 euros sin IVA). Los dos
contratos totalizan un importe de 41.757,68 euros.
• Los contratos realizados con la empresa Mundivia S.A. con el objeto de homologar el software
de las máquinas canceladoras instaladas en los autobuses del TMG se debieron tramitar de
forma conjunta, independientemente de que las máquinas canceladoras fuesen fabricadas por
empresas diferentes. La suma de los dos contratos totaliza un importe de 41.125,36 euros.
• Las prestaciones objeto de los contratos realizados con la empresa Consultora de ingeniería y
empresa S.L. constituyen la misma unidad funcional. El objeto de uno de los contratos es la
realización de trabajos de campo para conocer la situación de las estaciones de autobuses de
Galicia, tarea necesaria e imprescindible para elaborar un resumen de las incidencias detectadas
en las estaciones de autobuses, que es el objeto de otro contrato. Los trabajos, efectuados en las
mismas fechas, tienen como finalidad que la Dirección General de Movilidad disponga de
información que le permita elaborar propuestas de actuación para revalorizar las estaciones de
autobuses. Los dos contratos alcanzaron un importe total de 41.654 euros.
4
Cuadro modificado como consecuencia de las alegaciones.
51
Informe de Fiscalización de la contratación. Ejercicios 2010-2011
3.20.5. En el siguiente cuadro se relacionan dos contratos de suministros en los que se aprecia
un fraccionamiento de su objeto, consistente en suministros de material de laboratorio necesario
para la realización del programa de prevención y control integrado de la polución, efectuadas en
fechas próximas por la misma empresa.
Cuadro 28: Contratos menores de suministros con fraccionamiento. (Euros)
Fecha
aprobación
gasto
Fecha factura
14/05/2010
28/05/2010
Suministro material de laboratorio
Vertex Technics
11.020
02/06/2010
16/06/2010
Suministro material de laboratorio
Vertex Technics
17.748
Objeto contrato
Contratista
Importe
Fuente: Elaboración propia a partir de los datos facilitados por la Consellería.
III.1.3. ADJUDICACIÓN DE LOS CONTRATOS
III.1.3.1. ANÁLISIS DE LOS CRITERIOS DE ADJUDICACIÓN: ADECUACIÓN A LA
LEGALIDAD Y A CRITERIOS DE EFICACIA. VERIFICACIÓN DE LA INCLUSIÓN DE
CRITERIOS SOCIALES Y DE GÉNERO
Contratos de obras
3.21. La Consellería utilizó dos tipos de pliegos para los procedimientos abiertos, en función de
que este sea armonizado o no armonizado, pero ambos (aprobados en el año 2009) contemplan
criterios homogéneos de valoración para puntuar y ordenar las ofertas de los distintos licitadores.
En estos criterios, además del precio u oferta económica, se valoran los siguientes apartados
referidos al carácter técnico: programa de construcción de las obras, con 20 puntos; memoria
descriptiva del proceso de construcción e incremento de los recursos humanos mínimos, con 20
puntos; plan de control de calidad de la obra, con 20 puntos; memoria sobre prevención de
riesgos laborales, con 20 puntos; y programa de actuaciones medioambientales, con 20 puntos.
Los pliegos de cláusulas administrativas particulares subdividen además cada uno de estos cinco
apartados genéricos mediante subcriterios que se van a tener en cuenta para conformarlos, con
una puntuación asignada a cada subcriterio. Posteriormente, el órgano encargado de la
elaboración del informe técnico establece en el momento de la valoración de las ofertas un tercer
52
Informe de Fiscalización de la contratación. Ejercicios 2010-2011
nivel de concreción, en el que subdivide nuevamente cada uno de los subcriterios de los pliegos
en distintos apartados más detallados a valorar, con la puntuación asignada a cada apartado,
conformando así la valoración final.
3.22. Se observó que en los procedimientos no armonizados el informe técnico aplicó la
estructura de subapartados mencionada anteriormente para obtener la puntuación asignada a
las ofertas, de forma homogénea para todos los expedientes. Por el contrario, para los dos
procedimientos armonizados seleccionados (PO/07/033.01 e AC/09/112.01) se introdujeron en el
informe de valoración pequeñas variaciones con la creación de nuevos apartados que afectan al
plan de control de calidad y al programa de obras, o variando la puntuación de los apartados,
alterando en definitiva los criterios de puntuación de los expedientes.
Del mismo modo, los expedientes AC/03/008.01 y AC/03/006.01, tramitados al amparo del
mismo modelo de cláusulas administrativas particulares aprobado en abril de 2007, presentan la
misma incidencia: los respectivos informes técnicos valoran aspectos distintos cuando puntúan
los apartados de los pliegos referidos a la memoria descriptiva del proceso de producción, el
compromiso de equipo adscrito a la obra y el programa de trabajo.
3.23. En el caso de los contratos de obras adjudicados por el procedimiento negociado sin
publicidad, se solicitó la elaboración de un informe técnico que asesorase al órgano de
contratación. Estos informes técnicos reproducen el sistema de valoración establecido para los
procedimientos abiertos, valorando, además de la oferta económica, el programa de construcción
de las obras, la memoria descriptiva del proceso de construcción, el incremento de recursos
humanos mínimos, el plan de control de calidad de la obra, la memoria de prevención de riesgos
laborales y el programa de actuaciones medioambientales.
Sólo el contrato 47/2009 se aparta de este sistema de ponderación, valorando los aspectos
comunes mencionados anteriormente de la oferta económica, el programa de ejecución de las
obras y el plan de control de calidad, pero añadiendo los siguientes criterios: relación de equipos,
maquinaria y medios auxiliares, personal asociado a la obra, empleo de materiales y/o productos
de reciclaje, mejoras técnicas y aspectos relativos a la publicidad y difusión de las obras.
53
Informe de Fiscalización de la contratación. Ejercicios 2010-2011
3.24. La ponderación asignada en los pliegos de cláusulas al precio fue superior a la de los
criterios dependientes de un juicio de valor. Supuso un 60% en el caso de los procedimientos
negociados y entre un 51% y un 60% en el caso de los procedimientos abiertos.
Contratos de servicios
3.25. En los contratos de servicios analizados, los pliegos contemplan los mismos criterios de
valoración con independencia del objeto contractual. Con carácter general, estos criterios
incluyen la organización con elementos personales y el incremento de los recursos humanos
mínimos; el programa de trabajo; el plan de control de calidad y actuaciones medio ambientales;
y la memoria descriptiva del proceso de realización de los trabajos.
En canto a la ponderación del criterio del precio, este supone con carácter general el 60%, frente
al 40% de ponderación asignado para los criterios de tipo técnico.
Sin embargo, se apartan de esta metodología determinados contratos tramitados por la Dirección
Xeral de Sostibilidade e Paisaxe, donde junto al precio (con una ponderación del 55%) se
adjuntan como criterios técnicos (con una ponderación conjunta del 45%) la solución técnica
propuesta, el plan de trabajo y la calidad del equipo de trabajo.
Criterios sociales
3.26. El artículo 134 de la LCSP dispone que en la valoración de las proposiciones y la
determinación de la oferta económicamente más ventajosa deberá atenderse a criterios
directamente vinculados al objeto del contrato, y cita, entre otros, las características
medioambientales o vinculadas con la satisfacción de exigencias sociales que respondan a
necesidades, definidas en las especificaciones del contrato, propias de las categorías de
población especialmente desfavorecidas a las que pertenezcan los usuarios o beneficiarios de las
prestaciones a contratar.
Por otra parte, la disposición adicional sexta del mismo texto habilita a introducir en los pliegos
de cláusulas administrativas particulares determinados criterios que otorgarían preferencia en la
adjudicación de las proposiciones presentadas por aquellas empresas que integren en su plantilla
a personas con discapacidad superior al 2%, empresas dedicadas específicamente a la
promoción e inserción laboral de personas en situación de exclusión social, entidades sin ánimo
de lucro o entidades reconocidas como Organizaciones de Comercio Justo. Junto a esto, la
54
Informe de Fiscalización de la contratación. Ejercicios 2010-2011
disposición adicional sétima contempla, además, la posibilidad de reservar la participación en los
procedimientos de adjudicación de contratos a Centros Especiales de Empleo o reservar su
ejecución en el marco de un programa de empleo protegido.
La Comisión Permanente no Legislativa para las relaciones con el Consello de Contas, en el
acuerdo adoptado el 23 de marzo de 2012, en su recomendación décimo segunda, insta a este
órgano a la elaboración de un informe sobre la incorporación de criterios sociales, ambientales y
de género en la contratación del sector público gallego.
A este respecto, y en lo que atiene a la contratación en el ámbito de la Consellería de Medio
Ambiente, Territorio e Infraestruturas, se verificó la incorporación a los pliegos de cláusulas
administrativas de estos criterios en la valoración de las ofertas, observando que tan sólo figura
(con un peso variable pero que ronda el 10% de la valoración asignada a la proposición) el plan
de actuaciones medioambientales. En este plan se contemplan las medidas de gestión ambiental
a tener en cuenta durante la realización de los trabajos con indicación de los procedimientos
medioambientales a aplicar. Aisladamente, en algunos contratos se empleó entre los criterios de
valoración la utilización de materiales o productos de reciclaje.
En los casos de empate de puntuaciones entre las proposiciones está generalizada la
incorporación como criterio de preferencia el porcentaje superior al 2% de trabajadores con
discapacidad en primer lugar, y la obtención de la Marca Gallega de Excelencia en Igualdad en
segundo lugar. No consta que fuese necesario en ningún caso la aplicación de este sistema de
desempate.
III.1.3.2. INFORMES TÉCNICOS DE VALORACIÓN DE LAS OFERTAS EN LOS
PROCEDIMIENTOS ABIERTOS
3.27. En todos los expedientes seleccionados de contratos adjudicados por el procedimiento
abierto, las mesas de contratación solicitaron informes para valorar las ofertas técnicas de los
licitadores. Las propuestas de adjudicación se efectuaron en todos los casos de acuerdo con la
valoración asignada en el informe por un técnico de la Consellería perteneciente al mismo centro
directivo promotor del contrato (Dirección General o Secretaría General). En ningún caso las
mesas de contratación acudieron a una comisión asesora.
55
Informe de Fiscalización de la contratación. Ejercicios 2010-2011
Con carácter general los pliegos de cláusulas administrativas particulares de los contratos
examinados no concretan de manera suficiente el contenido de los criterios técnicos ni
establecen normas concretas para su valoración. De este modo, la concreción de los criterios y la
forma de valorarlos se realiza, tras la apertura de las proposiciones de los licitadores, en el
informe técnico que solicita la mesa de contratación.
3.28. Generalmente el técnico evaluador distribuye en varios subcriterios la puntuación asignada
en los pliegos a cada uno de los criterios técnicos, otorgando a cada subcriterio una puntuación
máxima. Sin embargo, el hecho de que en el expediente no se justifique el factor corrector o de
progresividad para efectuar la valoración resta transparencia al procedimiento.
La puntuación atribuida a cada uno de los subcriterios no se motiva, por lo que no se puede
apreciar la corrección de las puntuaciones otorgadas. Por otra parte, en los expedientes tampoco
se dejó constancia de las características o ventajas de las proposiciones de los adjudicatarios, de
modo que los licitadores que no resultaron adjudicatarios, en el caso de interposición de recurso,
no disponen de información suficiente sobre las razones de su descarte. A modo de ejemplo, en
el expediente PO/02/199.01.2 el pliego de cláusulas administrativas particulares establece cinco
criterios de adjudicación, otorgando a cada uno de ellos 20 puntos. La puntuación de cada
criterio se distribuye en el mismo pliego en varios subcriterios, sin que se incluyan precisiones en
cuanto al método de valorarlos. Uno de los subcriterios (personal que se adscribe al contrato y
características adicionales del mismo al mínimo exigido en el pliego) recibe nueve puntos en el
pliego de cláusulas sin más especificaciones. Pues bien, el informe técnico valoró con un máximo
de cuatro puntos la adaptación del personal a lo exigido en el pliego y con un máximo de cinco
puntos las características adicionales del personal, sin que figuren los motivos concretos por los
que se concedió la puntuación otorgada.
3.29. Del análisis de los informes técnicos de valoración de las ofertas en los procedimientos
abiertos se desprenden las siguientes incidencias respecto del expediente AC/03/132.01
Acondicionamiento carretera AC-444 Negreira-A Baña-Ponte Faílde, tramitado según el Real
decreto legislativo 2/2000, del 16 de junio, por el que se aprueba el Texto refundido de la Ley de
contratos de las Administraciones Públicas:
 El encargado de la elaboración del informe técnico dispone previamente de la puntuación
económica que consigue cada empresa, no efectuando la valoración técnica de aquellas ofertas
56
Informe de Fiscalización de la contratación. Ejercicios 2010-2011
que matemáticamente no puedan resultar adjudicatarias aunque obtuvieran la máxima
puntuación técnica. De acuerdo con esto, se valoran tan sólo dieciocho de las treinta y seis
empresas presentadas. Sin embargo, de los datos del informe técnico se desprende que cuatro de
las empresas no valoradas podrían haber conseguido más puntuación total que la que resultó
finalmente adjudicataria.
 El informe técnico se basa en una ponderación de un 30% para la puntuación económica
frente a un 70% para la puntuación técnica, a pesar de que el pliego de cláusulas administrativas
particulares establece que la ponderación sea de un 40% para la puntuación económica y de un
60% para la puntuación técnica. Si aplicamos los porcentajes correctos de ponderación a las
puntuaciones técnicas y económicas conseguidas, daría como resultado que siete empresas de
las dieciocho valoradas tendrían más puntuación total que la que resultó adjudicataria.
 Las puntuaciones que se reflejan en los cuadros anexos al informe técnico presentan
discrepancias en lo que atañe a las puntuaciones máximas alcanzadas respecto de la empresa
adjudicataria y de otras tres empresas más.
III.1.3.3. INFORMES TÉCNICOS DE VALORACIÓN DE LAS OFERTAS EN LOS
PROCEDIMIENTOS NEGOCIADOS
3.30. Con carácter general no se produjo ningún tipo de negociación con las empresas invitadas,
trámite que resulta esencial en este tipo de procedimientos, ni siquiera en aquellos
procedimientos en los que se designó un negociador al que se le encarga el análisis de la
documentación y la negociación con las empresas invitadas. A pesar de ser un procedimiento
más flexible, no sujeto a los formalismos del procedimiento abierto, y en el que las condiciones
de las ofertas de las empresas no son inalterables, la valoración de todas las ofertas presentadas
en los contratos fiscalizados se efectuó de acuerdo con unos criterios de adjudicación similares a
los utilizados en los procedimientos abiertos, en los que no es posible la negociación de las
propuestas de los licitadores.
En los pliegos de cláusulas administrativas particulares se incluyen como criterios de negociación
la oferta económica y los aspectos relativos a la oferta técnica. A tenor de estos pliegos, la
negociación se considera efectuada por la propia presentación de las ofertas. Sin embargo, la
negociación debe ser posterior a la presentación de las ofertas, no pudiendo ser considerada la
57
Informe de Fiscalización de la contratación. Ejercicios 2010-2011
mera presentación como una fase de la negociación. En ningún expediente consta que se
negociara con las empresas invitadas el precio o los aspectos técnicos de las ofertas tras su
presentación.
3.31. Dada la ausencia de negociación, y con la pretensión de dotar de objetividad al
procedimiento, las ofertas presentadas se valoran mediante la elaboración de informes técnicos
que puntúan una serie de parámetros similares a los utilizados en los procedimientos abiertos. Se
detectaron diversos errores en el cómputo de las puntuaciones otorgadas a los criterios técnicos y
económicos, que ponen de manifiesto la falta de rigor y objetividad en la evaluación de las
ofertas de las empresas invitadas. Los más significativos son los siguientes:
3.31.1. El informe técnico del expediente GA/10/049.09 expresa que la ponderación de la
valoración técnica y económica será de 49 y 51 respectivamente, contrariamente a lo establecido
en el pliego, aunque finalmente la ponderación aplicada, en consonancia con lo establecido en el
pliego, fue de 40/60 para la valoración técnica y económica, respectivamente. Por otra parte, las
valoraciones contienen errores en las sumas otorgadas en los distintos subcriterios, de modo que
no es posible concretar en que subapartados la empresa adjudicataria consiguió mayor
puntuación respecto de la segunda empresa más valorada.
3.31.2. En el informe técnico del expediente OU/09/217.01 la puntuación otorgada a la empresa
adjudicataria por la oferta técnica en las follas detalladas no coincide con la asignada en el
informe técnico firmado por el ingeniero técnico, siendo menor en el informe.
3.31.3. El informe técnico del expediente PO/09/251.3 contempla en la primera página unos
criterios a utilizar en la valoración de las ofertas que no son los que finalmente aplica en la
valoración efectuada en la parte final del mismo. Por otra parte, la ponderación que se aplica en
este informe para ajustar las valoraciones económica y técnica son, respectivamente, el 51% y
49%, mientras que los pliegos de cláusulas administrativas particulares fijan unos porcentajes del
60% y del 40%.
3.31.4. El informe técnico del expediente LU/01/066.01.4.1 aplica una ponderación a los
criterios económicos y técnicos del 51% y 49%, respectivamente, mientras que los pliegos de
cláusulas administrativas particulares fijan porcentajes del 60% y del 40%. En el informe, las
puntuaciones del programa constructivo y de la memoria descriptiva del proyecto superaron la
máxima establecida. También se observa que la puntuación de los subcriterios del programa de
actuaciones medioambientales supera la máxima establecida.
58
Informe de Fiscalización de la contratación. Ejercicios 2010-2011
3.31.5. El informe técnico del expediente OU/10/051.02 contempla en la primera página unos
criterios a utilizar en la valoración de las ofertas que no son los que finalmente se aplican en la
parte final del mismo. Por otra parte, la ponderación que se aplica en este informe para ajustar
las valoraciones económica y técnica son, respectivamente, el 51% y 49%, mientras que los
pliegos de cláusulas administrativas particulares fijan unos porcentajes del 60% y del 40%.
También se observaron discrepancias tales como: puntuaciones dispares con una misma
motivación; parámetros sin valorar; puntuaciones que superan la máxima establecida para cada
criterio; errores en la puntuación máxima atribuida; y errores de cálculo en la puntuación
económica.
3.31.6. El texto del informe técnico del expediente AT/005/2010 recoge la aplicación de una
ponderación a la puntuación económica del 51% frente a un 49% de la puntuación técnica,
mientras que el cómputo que se realiza en el cuadro de valoraciones contempla una ponderación
del 60% para la valoración económica y un 40% para la puntuación técnica.
Además, en el informe no se corresponden los criterios y subcriterios que se definen inicialmente
con los que se valoran y cuantifican finalmente.
3.31.7. El informe técnico del expediente AC/10/06.01 presenta diversas deficiencias: en la
primera parte describe una serie de parámetros para valorar la oferta técnica mientras que en los
cuadros de valoración utiliza otros criterios diferentes; las puntuaciones otorgadas en algún
criterio superan el límite máximo que tienen señalado en la definición y valoración de los criterios
a emplear; para algún criterio se aduce la misma motivación mientras que la puntuación
otorgada difiere entre las empresas; el pliego de prescripciones técnicas presenta una
ponderación de un 60% para la puntuación económica frente a un peso del 40% para la
ponderación técnica, sin embargo el informe técnico aplica una ponderación del 51% para la
oferta económica frente a un 49% para la oferta técnica.
3.31.8. El informe técnico del expediente 47/2009 utiliza un sistema para valorar las ofertas
presentadas que no se corresponde con lo establecido en el pliego de cláusulas administrativas
particulares aprobado para este contrato. El siguiente cuadro refleja la diferente puntuación que
se otorga a cada criterio de valoración y su ponderación respecto de la puntuación total en el
pliego de cláusulas administrativas particulares y cuadro de características del contrato con
respecto a los baremos utilizados por el informe técnico para su valoración. Estas diferencias no
tuvieron incidencia en la adjudicación final.
59
Informe de Fiscalización de la contratación. Ejercicios 2010-2011
Cuadro 29: Valoraciones de las ofertas en el expediente 47/2009
Criterios
Oferta económica
Pliego
%
Informe
técnico
%
21
52,50%
40
20,00%
4,75
11,88%
41,85
20,93%
3,8
9,50%
33,5
16,75%
Personal asociado a la obra
2,85
7,13%
17,65
8,83%
Plan de control de calidad de la obra y de los materiales
2,85
7,13%
25
12,50%
Empleo de materiales reciclables o productos de reciclado
1,9
4,75%
16,75
8,38%
Mejoras técnicas
1,9
4,75%
16,75
8,38%
0,95
2,38%
8,5
4,25%
40
100,00%
200
100,00%
Programa de ejecución de las obras
Plan de utilización de equipos, maquinaria y medios auxiliares
Aspectos relativos a la publicidad y difusión de las obras
Total
Fuente: Elaboración propia.
3.31.9. El informe técnico del expediente OU/10/034.01 presenta una ponderación para la
valoración técnica del 49% frente a un 51% para la valoración económica. Sin embargo, los
pliegos contemplan una relación del 40% para la ponderación técnica y un 60% para la
económica. Este informe presenta varias deficiencias: superar la puntuación máxima a otorgar en
algún parámetro de evaluación; otorgar con una misma motivación distintas puntuaciones a las
distintas empresas participantes; a veces, aunque sin incidencia en la valoración, se incurre en
errores al transcribirse a las tablas de análisis como dato informativo el valor máximo asignado a
cada criterio de evaluación.
III.1.4. EJECUCIÓN DE LOS CONTRATOS. DESVIACIONES DE CARÁCTER
ECONÓMICO E TEMPORAL
3.32. Durante la ejecución de los contratos de obras se produjeron importantes desviaciones de
carácter económico y temporal. Con el objeto de analizar la significación económica de estas
desviaciones respecto del presupuesto inicialmente previsto para las obras, tomamos las obras
correspondientes a la Dirección General de Infraestructuras que fueron rematadas en los
ejercicios 2010 y 2011.
El análisis de la relación del conjunto de las obras recibidas a lo largo del período 2010-2011
revela que el coste final de éstas supera sensiblemente su precio de adjudicación. Para el
conjunto de la muestra seleccionada, a partir de un precio de adjudicación total de
60
Informe de Fiscalización de la contratación. Ejercicios 2010-2011
152.778.590,23 euros el coste final de las actuaciones tras la recepción alcanzó los 200.390.252
euros, lo que significa un incremento de un 31%. Este incremento se descompone a través de las
siguientes partidas.
Cuadro 30: Coste de las obras seleccionadas. (Euros)
Concepto
Importe
PBL- Presupuesto base de licitación
210.318.759,92
Importe de los contratos adjudicados
152.778.590,23
Revisión de precios del contrato principal
1.277.377,40
Liquidación final del contrato principal
13.466.655,06
Modificados
19.993.305,40
Contratos complementarios
11.638.271,57
Liquidación final de los contratos complementarios
Coste final
1.236.052,34
200.390.252,00
Fuente: Elaboración propia.
3.33. Según se desprende de la tabla anterior, en la que no se incluyen los costes de reposición
de los servicios afectados, distintos conceptos entran a formar parte del coste final de las obras,
que se materializan a través de la firma de contratos complementarios o de modificación de los
contratos existentes y que en muchos casos ambos son tramitados simultáneamente. Estas
variaciones supusieron un incremento de 47.611.661,77 euros sobre una actuación inicial
adjudicada por un importe de 152.778.590,23 euros, correspondiendo 19.993.305,40 euros a
los modificados de los contratos; 11.638.271,57 euros a los complementarios; y 14.702.707,40
euros al importe de las certificaciones finales de los contratos principales y complementarios, que
supusieron un 9% de su importe.
Con respecto al período analizado, observamos que de las setenta y una obras recibidas treinta y
cinco no tienen ninguna modificación, treinta y una obras tienen un modificado, y cinco obras
tienen dos modificados. Por otra parte, los contratos complementarios firmados fueron seis, que
están vinculados a cinco obras principales.
61
Informe de Fiscalización de la contratación. Ejercicios 2010-2011
Cuadro 31: Obras afectadas por complementarios y modificados
Modificados
Complementarios
0
0
1
2
35
26
1
4
2
1
Totales
35
31
Totales
5
66
4
1
5
71
Fuente: Elaboración propia.
3.34. Dentro de esta relación de obras recibidas en el período 2010-2011 destacan diez
contratos que fueron objeto de más de una alteración sobre la actuación inicial proyectada, bien
fuera a través de complementarios o de la aprobación de modificados, o con ambos tipos de
alteraciones. Esta muestra de diez de las setenta y una obras recibidas muestra que partiendo de
un precio de adjudicación de 66.467.277,19 euros el coste final ascendió hasta 98.450.457,65
euros, incrementando por lo tanto en 31.983.180,46 euros el precio de adjudicación inicial. El
siguiente cuadro muestra un detalle de estos contratos.
Cuadro 32: Actuaciones con más modificaciones. Período 2010-2011. (Euros)
Expediente
PBL + IVE
Importe
adjudicación
% Baja
(diferencia entre
adjudicación y
licitación)
Importe final con
modificados,
complem. y liquid.
final
Ahorro final (con
modif. + compl.
+ liq. Final)
sobre PBL
Importe de la
baja (licitación adjudicación)
Diferencia
importe final
sobre importe
adjudicación
% Exceso
volumen
económico
sobre la
adjudicación
AC/03/006.01
19.062.859,33
12.833.100,00
32,68%
21.086.235,69
-2.023.376,36
6.229.759,33
8.253.135,69
64,31%
AC/03/008.01.3.1
40.069.806,58
26.397.988,58
34,12%
38.813.865,40
1.255.941,18
13.671.818,00
12.415.876,82
47,03%
OU/02/003.01.2
10.090.549,39
7.213.732,60
28,51%
9.092.222,43
998.326,96
2.876.816,79
1.878.489,83
26,04%
AC/03/132.01
4.703.510,21
3.526.691,96
25,02%
6.480.618,11
-1.777.107,90
1.176.818,25
2.953.926,15
83,76%
OU/04/123.01
7.328.636,79
4.800.000,00
34,50%
7.152.031,75
176.605,04
2.528.636,79
2.352.031,75
49,00%
AC/06/212.06
2.283.913,61
1.799.952,00
21,19%
2.078.143,67
205.769,94
483.961,61
278.191,67
15,46%
LU/01/056.01.1
5.571.962,18
4.005.000,00
28,12%
5.067.610,04
504.352,14
1.566.962,18
1.062.610,04
26,53%
N/PO/97.20
2.512.077,37
1.821.256,09
27,50%
2.936.806,41
-424.729,04
690.821,28
1.115.550,32
61,25%
PO/02/015.01
2.742.791,41
2.261.157,24
17,56%
3.356.993,62
-614.202,21
481.634,17
1.095.836,38
48,46%
PO/04/096.01
2.294.631,04
1.808.398,72
21,19%
2.385.930,53
-91.299,49
486.232,32
577.531,81
31,94%
96.660.737,91
66.467.277,19
31,24%
98.450.457,65
-1.789.719,74
30.193.460,72 31.983.180,46
48,12%
Total
Fuente: Elaboración propia.
62
Informe de Fiscalización de la contratación. Ejercicios 2010-2011
De acuerdo con el cuadro, el importe global por el que fueron adjudicados estos contratos fue de
66.467.277,91 euros, lo que supuso una baja de adjudicación del 31,24% sobre el presupuesto
base de licitación. Sin embargo, el coste final de las obras incluyendo el correspondiente a los
modificados, complementarios y liquidación final incrementó un 48,12% aquel precio de
adjudicación.
3.35. Un segundo grupo estaría formado por las obras que únicamente fueron objeto de sólo un
modificado, sin firma de complementarios adicionales. En este grupo se encuentran un total de
veintiséis obras de las setenta y una recibidas, que fueron adjudicadas por un total de
57.835.592,73 euros con una baja del 25% sobre el presupuesto base de licitación. El coste final
de estas obras, según se desprende del siguiente cuadro, se incrementó un 20,74% sobre el
precio de adjudicación, alcanzando un importe de 69.829.533,35 euros.
63
Informe de Fiscalización de la contratación. Ejercicios 2010-2011
Cuadro 33: Contratos con sólo un modificado. Período 2010-2011. (Euros)
Expediente
Importe
adjudicación
PBL + IVE
% Baja
(diferencia entre
adjudicación y
licitación)
Importe final con
modificados,
complem. y
liquid. final
Ahorro final
(con modif. +
compl. + liq.
final) sobre PBL.
Importe de la
baja (licitación adjudicación)
Diferencia
importe final
sobre importe
adjudicación
% Exceso
volumen
económico
sobre la
adjudicación
AC/06/091.02
882.198,00
725.254,98
17,79%
879.852,87
2.345,13
156.943,02
154.597,89
21,32%
AC/06/137.01
593.771,66
512.142,26
13,75%
695.049,65
-101.277,99
81.629,40
182.907,39
35,71%
AC/06/152.06
1.530.469,36
1.239.680,18
19,00%
1.362.605,22
167.864,14
290.789,18
122.925,04
9,92%
AC/06/211.06
2.272.369,17
1.791.080,99
21,18%
2.381.228,96
-108.859,79
481.288,18
590.147,97
32,95%
AC/06/244.02
16.694.507,93
12.986.657,72
22,21%
15.430.289,20
1.264.218,73
3.707.850,21
2.443.631,48
18,82%
AC/08/003.06
9.718.763,55
6.594.181,07
32,15%
8.239.818,13
1.478.945,42
3.124.582,48
1.645.637,06
24,96%
AC/08/069.02
1.014.722,69
762.560,80
24,85%
974.890,59
39.832,10
252.161,89
212.329,79
27,84%
LU/08/090.02
4.051.421,89
3.066.926,00
24,30%
3.376.094,71
675.327,18
984.495,89
309.168,71
10,08%
OU/02/001.01.2
3.540.002,45
2.864.923,98
19,07%
3.730.586,37
-190.583,92
675.078,47
865.662,39
30,22%
PO/04/017.01
1.592.764,15
1.117.324,00
29,85%
1.452.488,35
140.275,80
475.440,15
335.164,35
30,00%
PO/06/019.06
2.119.846,72
1.630.162,00
23,10%
2.253.023,88
-133.177,16
489.684,72
622.861,88
38,21%
PO/06/051.06
2.359.011,74
1.917.168,84
18,73%
2.408.211,52
-49.199,78
441.842,90
491.042,68
25,61%
PO/06/163.02
2.136.190,67
1.710.020,63
19,95%
1.880.912,83
255.277,84
426.170,04
170.892,20
9,99%
PO/07/020.02
13.996.190,63
9.485.218,38
32,23%
10.954.649,53
3.041.541,10
4.510.972,25
1.469.431,15
15,49%
PO/07/270.02
1.508.657,01
1.107.030,10
26,62%
1.147.256,22
361.400,79
401.626,91
40.226,12
3,63%
AC/06/210.06
108.687,09
100.643,69
7,40%
100.643,69
8.043,40
8.043,40
0,00
0,00%
AC/07/104.03.1
675.438,58
533.596,49
21,00%
638.471,31
36.967,27
141.842,09
104.874,82
19,65%
LU/05/042.03
491.991,77
409.583,15
16,75%
512.756,82
-20.765,05
82.408,62
103.173,67
25,19%
OU/05/170.06
1.081.000,00
797.237,50
26,25%
1.113.482,92
-32.482,92
283.762,50
316.245,42
39,67%
PO/07/007.06
308.347,06
276.093,96
10,46%
302.210,22
6.136,84
32.253,10
26.116,26
9,46%
PO/07/008.06
1.451.276,19
1.183.951,11
18,42%
1.361.235,98
90.040,21
267.325,08
177.284,87
14,97%
PO/07/009.06
301.975,77
267.067,37
11,56%
292.391,46
9.584,31
34.908,40
25.324,09
9,48%
PO/07/012.06
3.192.454,41
2.343.261,53
26,60%
2.811.838,07
380.616,34
849.192,88
468.576,54
20,00%
PO/07/013.06
4.007.545,59
3.098.233,00
22,69%
3.888.500,31
119.045,28
909.312,59
790.267,31
25,51%
PO/07/102.03
542.480,43
488.885,00
9,88%
591.321,18
-48.840,75
53.595,43
102.436,18
20,95%
PO/09/006.02
944.998,37
826.708,00
12,52%
1.049.723,36
-104.724,99
118.290,37
223.015,36
26,98%
77.117.082,88
57.835.592,73
25,00%
69.829.533,35
7.287.549,53
19.281.490,15
11.993.940,62
20,74%
Total
Fuente: Elaboración propia.
3.36. Se observó que de los 71 contratos analizados, 59 de ellos (83%) vieron incrementado el
precio por el que se adjudicaron inicialmente. También se observó cierta correlación entre la baja
de adjudicación y la variación final del precio, de tal forma que la obtención de economías en la
contratación a través de bajas iniciales considerables queda seriamente desvirtuada y
compensada a través de los costes de las modificaciones contractuales.
La información que se desprende del cuadro pone en cuestión la consideración de la oferta
económica como base para la adjudicación del contrato. En buena parte de los casos, el volumen
64
Informe de Fiscalización de la contratación. Ejercicios 2010-2011
económico que alcanzó la realización total de la obra superó incluso el presupuesto inicial de
licitación de la contratación.
En este sentido, la Administración debe ter en cuenta en todo momento que la posibilidad de
modificar los contratos con el objeto de satisfacer el interés público tiene como límite el respeto a
los principios de publicidad y concurrencia.
3.37. Los plazos inicialmente proyectados para la ejecución de los contratos también
experimentaron dilaciones. De la muestra de setenta y siete contratos analizados (setenta y una
obras principales más los seis complementarios), se desprende la información reflejada en el
siguiente cuadro relativo a las demoras en la ejecución:
Cuadro 34: Atrasos en los plazos de ejecución de los contratos. Período 2010-2011
Días de atraso
Nº contratos
0
28
0-100
13
100-200
11
200-300
7
300-400
6
400-500
4
Más de 500
Total
8
77
Fuente: Elaboración propia.
Según el cuadro anterior, veintiocho de los setenta y siete contratos remataron en el plazo
previsto; otros trece contratos tuvieron menos de 100 días de atraso; once contratos se sitúan
entre los 100 y los 200 días de retraso; y destaca la existencia de ocho contratos que acumulan
más de 500 días de retraso.
65
Informe de Fiscalización de la contratación. Ejercicios 2010-2011
III.1.4.1. DESVIACIONES DE CARÁCTER ECONÓMICO EN LOS CONTRATOS
FISCALIZADOS: MODIFICADOS, COMPLEMENTARIOS Y MEDICIONES FINALES.
ACTUALIZACIÓN DE PRECIOS Y SERVICIOS AFECTADOS
3.38. La mayoría de los proyectos de los contratos de obras fiscalizados fueron modificados o
debieron ser complementados con otros contratos. Si bien la Ley permite por razones de interés
público la modificación de los proyectos de obras y la realización de proyectos complementarios,
la Administración debe adoptar las medidas precisas para que la necesidad de alterar los
proyectos de obras inicialmente aprobados sea excepcional. Generalmente los modificados
obedecen a circunstancias que deberían ser previstas en el proyecto original de haberse aplicado
la diligencia requerida, de acuerdo con la buena práctica profesional, en la elaboración del
proyecto y en la redacción de las especificaciones técnicas. Del mismo modo, los proyectos
complementarios no se producirían si los proyectos originarios estuviesen bien estudiados y
fuesen completos.
En ningún supuesto consta que se exigieran responsabilidades a los autores del proyecto por las
carencias, insuficiencias e imprevisiones del proyecto. Por otra parte, sería recomendable que, en
la medida de lo posible, la supervisión de los proyectos contribuya a disminuir las deficiencias
que provocan las modificaciones contractuales5.
3.39. En el siguiente cuadro se muestran las causas que dieron lugar a la variación de los
proyectos:
5
Párrafo modificado como consecuencia de las alegaciones.
66
Informe de Fiscalización de la contratación. Ejercicios 2010-2011
Cuadro 35: Causas de la modificación de los proyectos de obras
Expediente
Desviación
precio
adjudicación
PO/02/199.01.2M1
19,99%
PO/02/199.01.2C1
36,73%
PO/07/033.01.M1
4,19%
AC/03/008.01.3.1M1
7,38%
AC/03/008.01.3.1M2
10,07%
AC/03/006.1.M1
19,96%
AC/03/006.1.C1
21,20%
AC/03/006.1.C2
10,63%
OU/02/003.01M
0%
OU/02/003.01C
15%
AC/03/132/01M
50,08%
AC/03/132/01C
21%
AC/07/128/01M
4%
PO/10/074M
0%
AC/09/112.01M
0%
AC/07/236.06.M1
0%
Causas de variaciones del proyecto
Ampliación
plazo
ejecución
Variar el diseño del enlace para ajustarse a las condiciones actuales de la actividad industrial de la zona.
Necesidad de disponer de desvíos de tráfico por la presencia en los terrenos en los que se construirá el enlace de una
serie de industrias mineras. Necesidad de disponer de desvíos de tráfico por los importantes aumentos en las
intensidades del tráfico en la zona del enlace debidos a la apertura de la autovía de O Salnés.
Corrección error en las mediciones de los firmes; incremento capítulo estructuras para proteger la fauna; se valoran
correctamente los desvíos provisionales y se diseñan más medidas para mejorar la seguridad viaria.
Ajuste de los movimientos de tierra que provoca la adaptación de las alturas del viaducto y pasos superiores y el
incremento de longitud de las obras de drenaje y de los pasos inferiores. Motivado por el estudio geotécnico se ejecutan
nuevos saneos de la explanada, voladuras controladas, estabilización de taludes mediante anclajes, mallas triple torsión
y drenes californianos.
Modificación del trazado en un tramo para evitar afectar a una línea de alta tensión. Ejecutar nuevas estructuras de
contención y voladuras controladas. Rediseñar el enlace de Urdilde: construirse un nuevo vial y modificar otros dos.
Sustituir varios pasos superiores por una red de caminos de servicio más amplia. Ejecución desvíos provisionales y
nuevas estructuras de contención, derrumbando el actual enlace y reponiendo la carretera AC-543.
Se modifica la luz de los vanos de la estructura de la ría de O Engano; se modifica por razones geotécnicas el muro en el
p.k. 3+469, el puente de O Bendimón y la cimentación de los pasos inferiores; mejora de la rasante entre los p.k. 2 y
p.k. 2+700; se implanta una glorieta en el final de la obra para mejorar la accesibilidad a la playa de Broña;
introducción de nueva normativa y otras modificaciones de escasa cuantía.
Instalación de un geocompuesto para conformar un lecho drenante por debajo de la superficie que prolongue la vida del
drenaje y del propio terreno; instalación de un geotextil para garantizar a correcta separación entre el terreno natural y
el material del núcleo de los terraplenes de cara a la estabilidad y durabilidad de la cimentación; ejecución de caminos
de servicio; habilitar áreas de descanso para preservar la seguridad viaria.
Ejecución de trabajos de mejora del terreo para garantizar la correcta excavación de pilotes; instalación de protecciones
especiales en pilote mediante camisas exteriores de acero no recuperables; instalación y posterior retirada de
estabilizadores especiales en recintos tablestacados mediante perfiles y cartelas de acero; instalación de barreras
flotantes antiturbidez durante los labores de retirada del relleno de las penínsulas artificiales.
Existen zonas con fuerte espesura de tierra vegetal y tierras blandas que es necesario sanear para conseguir un cimento.
En el proyecto no se contempla el extendido de tierra vegetal en taludes de terraplén. En el tramo comprendido entre
los p.k. 5+800 e 6+800, dada la alta afección al río y a la mala visibilidad del cruce existente, se hace necesario
desplazar el trazado; es necesario modificar dos tramos de travesía para evitar afecciones con las construcciones; es
necesario que el tráfico circule por la obra sin haber rematado el firme definitivo por lo que deberá aumentarse la
capacidad portante de la subase; adaptar la sección del firme a la norma 6.1.I.c; reducir el espesor del aglomerado de
16 a 13 cm. para equilibrar económicamente la obra.
Reposición de servicios afectados del Concello de Maceda, Paderde de Allariz y San Cibrao das Viñas y en la realización
de desvíos provisionales para la realización de la obra y señalización.
Movimientos de tierras; adaptación del proyecto a los criterios de la Demarcación Galicia-Centro de Augas de Galicia;
adaptación de las intersecciones a los criterios de la Instrucción de accesos de la D.G. de Obras Públicas; modificación
del trazado en 700 m para evitar un poste de Fenosa; mejora de la pendiente de un camino de servicio; ejecución de
nuevos caminos para dar acceso a fincas particulares; reparación de manantiales y paredes; reposición de un rego en el
p.k. 0+240; acondicionamiento de acceso a la vivienda; modificación de la intersección con el Polígono Industrial de A
Baña; ejecución de un camino de servicio para tránsito de ganado y vehículos agrícolas.
Mejora de la seguridad vial mediante la adaptación del proyecto a la Orden circular 1/2009 para la protección de
motociclistas, completar la barrera de seguridad y eliminación de talud para mejor visibilidad, extensión y compactación
de piedras para evitar el nacimiento de vegetación; cimentación de estructuras mediante ejecución de rellenos con
escollera y hormigón; ejecución de nuevos caminos para acceso a viviendas; demolición de soto en el margen derecho;
estabilización de taludes; en previsión del polígono industrial de A Baña se colocarán dos cruces con tubería de PVC
para saneamiento y pluviales; así como la reposición de los riegos que quedaron afectados.
Reducción del ancho de la plataforma entre los p.k. 2+460 y 2+740 para minimizar la ocupación de los terrenos
necesarios para la construcción de vías de servicio en el acceso a la nueva glorieta en la intersección con la carretera
AC-214; sustitución de la demolición y rehabilitación de firme prevista por una rehabilitación profunda localizada en las
zonas más deterioradas y más la renovación de la totalidad de la capa de rodadura en todo el tramo empleando betún
modificado; reposición de servicios afectados.
Eliminación de las actuaciones entre el pk 2+110 al 3+840, la actuación tendrá una longitud de 1.410 m. Ampliando la
plataforma hasta los 12m., aglomerando 8m. Con ajuste del paquete de firmes, sustitución de aceras por sendas,
modificaciones en drenaje, saneamiento, abastecimiento, cierres, muros, alumbrado, red eléctrica, red de
telecomunicaciones y señalización y obras complementarias.
Cambios en las cimentaciones del viaducto principal de los marcos propuestos. Ampliación de expropiaciones para
mantener las servidumbres de acceso. Seguimiento arqueológico.
Suspensión de la ejecución de una glorieta y nuevo estudio de la intersección presentada en el proyecto original.
Mejoras en la seguridad viaria que provoca modificación de una intersección. Nuevo saneamiento. Nueva glorieta.
Supresión de la senda peatonal en el margen izquierdo. Sustitución del alumbrado público. Habilitación de aparcaderos
en los P.K. 35+620 y 36+000. Redefinición glorieta en el 37+040.
0 meses
0 meses
0 meses
0 meses
5 meses
5 meses
6 meses
7 meses
3 meses
6 meses
9 meses
3 meses
0 meses
0 meses
0 meses
6 meses
Fuente: Elaboración propia a partir de los datos facilitados por la Consellería.
67
Informe de Fiscalización de la contratación. Ejercicios 2010-2011
Como se desprende de la información del cuadro, los modificados con número de expediente
PO/10/074M y AC/09/112.01M no dieron lugar a incrementos del precio ni del plazo de
ejecución de los contratos originarios, aunque son supuestos excepcionales. Por otra parte, los
modificados de los contratos OU/02/003.01M y AC/07/236.06.M1 no incrementaron el precio de
adjudicación, pero provocaron una ampliación del plazo para realizar las obras. Esta ampliación
fue especialmente significativa en este último contrato, al duplicar la ejecución del modificado el
plazo inicialmente previsto.
3.40. En los expedientes que se detallan a continuación la realización de nuevos proyectos para
modificar o completar los proyectos originarios provocaron incrementos considerables del
importe de adjudicación
3.40.1. PO/02/199.01.2 Enlace en Curro de las autovías a Sanxenxo y Vilagarcía. Esta obra fue
adjudicada por un importe de 24.300.619,28 euros, IVA incluido. La Dirección General de
Infraestructuras autorizó un proyecto complementario y un proyecto modificado el mismo día (14
de diciembre de 2009). El importe del modificado representó un 19,99% del presupuesto de
adjudicación, importe a partir del cual la ejecución de las modificaciones no podría adjudicarse a
través de un procedimiento negociado. El importe del complementario alcanzó un 36,73% del
presupuesto de adjudicación. Las causas que provocaron la tramitación del modificado y del
proyecto complementario (actividad industrial de la zona de la obra, presencia de industrias
mineras, enlace con la autovía de O Salnés) son todas ellas circunstancias preexistentes que
debieron preverse en el proyecto originario.
3.40.2. AC/03/006.1 Mejora del trazado y capacidad de la C-550 Cee-Tui. Esta obra fue
adjudicada por un importe de 12.833.100 euros, IVA incluido. La aprobación de un modificado y
dos complementarios incrementaron el precio final en un 52%. Entre las causas del modificado
figura la construcción de una glorieta al final del trayecto para mejorar la accesibilidad a la playa
de Broña; entendemos que esta novación contractual consiste en una obra independiente no
contempladas en el proyecto original y que, por lo tanto, no encaja como modificado de la obra
principal, sino como complementario.
Por el contrario, las causas que motivan la firma de los posteriores complementarios, tales como
la ejecución de trabajos de mejora del terreno para garantizar la correcta excavación de pilotes o
la instalación de geocompuestos para mejorar el drenaje o instalación de geotextiles de cara a la
68
Informe de Fiscalización de la contratación. Ejercicios 2010-2011
estabilidad y durabilidad de la cimentación, responden a modificaciones contractuales y no a
obras complementarias.
3.40.3. OU/02/003.01 Acondicionamiento de la carretera OU-101 Ourense-Maceda. Tramo:
acceso al parque tecnológico de Maceda. Esta obra fue adjudicada por un importe de
7.213.732,6 euros, IVA incluido. EL modificado y el complementario de este contrato tienen una
tramitación próxima en el tiempo, de hecho que la aprobación del proyecto modificado es de
23/11/2009 y la del complementario de fecha 6/11/2009.
La motivación del complementario responde a la reposición de servicios afectados o la realización
de accesos provisionales; sin embargo, el pliego de prescripciones técnicas particulares del
contrato contempla como objeto del contrato –además de la ejecución, construcción, drenaje y
señalización– la reposición de los servicios afectados, que serán a cargo del contratista junto con
los vallados y accesos provisionales.
Entre las causas del modificado figuran determinados desplazamientos del trazado a causa de la
existencia de un río o de construcciones o mala visibilidad, que no tienen carácter imprevisto y
deberían estar contempladas en el proyecto originario.
3.40.4. AC/03/132.01 Acondicionamiento de la carretera AC-444 Negreira-A Baña-Ponte Faílde.
Esta obra fue adjudicada por un importe de 3.526.691,96 euros, IVA incluido. Con fecha
17/02/2009 se autoriza la redacción del proyecto modificado por un importe de 1.641.286,90
euros, y posteriormente otra autorización de fecha 22/06/2009 incrementa ese importe hasta
1.766.167,09 euros, lo que supone un 50,08% del contrato primitivo. En el momento de firmar
esta segunda autorización para la redacción del proyecto modificado (22/06/2009), el contrato
principal ya debía estar rematado desde el 25 de abril.
Las causas que motivan el modificado, como la variación del trazado y la necesidad de construir
un muro para evitar un poste de Fenosa, la ejecución de nuevos caminos, mejora de la pendiente
de los caminos de servicio, modificación de las intersecciones con otros viales, reposición de
riegos o acondicionamiento de acceso a viviendas, difícilmente obedecen a causas imprevisibles.
Por otra parte, se debe destacar que el importe de la modificación, que supone más del 50% del
importe del contrato original, cambió sustancialmente la cuantía del presupuesto de licitación.
La obra fue también objeto de un complementario, con fecha de 20 de julio de 2010, por
importe de 753.648,95 euros (que supone el 21% de la adjudicación del proyecto originario) que
contempla, entre otras, varias causas coincidentes con el modificado previamente aprobado, e
incluye también la adaptación de la obra a la nueva normativa posterior a la aprobación del
69
Informe de Fiscalización de la contratación. Ejercicios 2010-2011
proyecto, el cual se aproxima más a una causa de modificación del contrato que de aprobación
de un complementario.
3.40.5. PO/10/74 Ensanche y mejora de pavimento de la carretera Pereiras-Tameiga. Esta obra
fue adjudicada por un importe de 1.006.450,6 euros, IVA incluido. Este contrato cuenta con la
aprobación de un modificado que no incrementa ni el plazo de ejecución ni el importe, pero que
altera la clasificación requerida al contratista con respecto al contrato principal. Si para el
contrato inicial se exigía tener las clasificaciones G4e/E1c, el proyecto modificado pasa a exigir la
clasificación A2e.
Si bien el proyecto original discurre por un tramo de 3,14 quilómetros, el modificado suspende
las actuaciones en los últimos 1,73 kilómetros (lo que supone un 55% del trayecto), ampliando
el objeto con una serie de actuaciones como aceras, cierres o ampliación de la plataforma, que
suponen una alteración de las condiciones esenciales del contrato no permitida por la LCSP que
para nada obedecen a causas imprevistas y cuestiona aún más el carácter urgente de su
tramitación.
III.1.4.2. MODIFICACIONES DE LOS CONTRATOS Y BAJAS DE ADJUDICACIÓN
3.41. En el siguiente cuadro se muestran, para los contratos de obras fiscalizados, las bajas
obtenidas en las adjudicaciones y el incremento de los precios de los contratos originarios
derivados de la ejecución de modificados y complementarios. Se observa que los contratos
adjudicados con bajas superiores a un 20% (con un promedio de un 30,78%) incrementaron el
importe de adjudicación inicial un 42,43% de promedio. Destacan los contratos AC/03/132.01 y
PO/02/199.01.2, adjudicados con bajas de un 25% y 33,6%, respectivamente, en los que el
precio inicial de adjudicación se incrementó en mayor proporción mediante proyectos
modificados y complementarios, hasta el 71,1% y el 56,73%, respectivamente. Por el contrario,
los contratos adjudicados con bajas inferiores al 20% experimentaron ligeros incrementos o no
tuvieron modificación.
70
Informe de Fiscalización de la contratación. Ejercicios 2010-2011
Cuadro 36: Bajas en la adjudicación y modificaciones de los proyectos de obra. (Euros)
Expediente
Orden inicio
Presupuesto
licitación
Presupuesto
adjudicación
% Baja
Nº
modificados
% Incremento
precio con
modificados
Nº complem.
% Incremento
precio con
complementarios
% Incremento
total
AC/03/132.01
09/03/2007
4.054.750,18
3.040.251,69
25,02%
1
50,08%
1
21%
71,1%
AC/03/006.01
19/04/2007
16.433.499,42
11.063.017,24
32,68%
1
19,96%
2
31,83%
51,79%
AC/03/008.01.3.1
17/07/2007
40.069.806,58
26.397.988,58
34,12%
2
17,45%
0
0%
17,45%
OU/02/003.1
13/06/2008
8.698.749,47
6.218.735,00
28,51%
1
0%
1
15%
15%
PO/02/199.01.2
18/09/2008
31.526.642,84
20.948.809,72
33,55%
1
19,99%
1
36,73%
56,72%
PO/07/033.01.2
06/11/2009
9.198.422,37
7.625.431,03
17,10%
1
4,19%
0
0%
4,19%
AC/09/112.01
14/12/2009
32.977.979,53
32.977.975,00
0,00%
1
0%
0
0%
0%
AC/07/236.06
24/03/2010
1.224.329,00
1.052.000,00
14,08%
1
0%
0
0%
0%
AC/07/128.06
31/03/2010
1.198.485,54
1.050.498,58
12,35%
1
4%
0
0%
4%
OU/08/042.02
08/04/2010
1.904.683,03
1.698.053,50
10,85%
0
0%
0
0%
0%
PO/10/074
13/08/2010
955.911,74
852.670,00
10,80%
1
0%
0
0%
0%
*Importes sin IVE
Fuente: Elaboración propia a partir de los datos facilitados por la Consellería.
III.1.4.3. Desviaciones del plazo contractual de ejecución en los contratos fiscalizados
3.42. La ejecución de los contratos de obras sufrió demoras sobre el plazo fijado en el contrato
en la mayoría de los casos. La demora en la ejecución se debió, fundamentalmente, a la falta de
diligencia en la fase preparatoria del contrato, lo que generalmente da lugar a dilaciones e
irregularidades en la fase de ejecución. Entre otras, están las obras adicionales no previstas
inicialmente en la licitación, imprevisiones en la fijación del calendario de la obra, no
disponibilidad de los terrenos para ejecutar la obra, o falta de pago de los depósitos previos a la
expropiación u ocupación de los terrenos que impiden el inicio de la obra.
En el siguiente cuadro figuran las causas de los retrasos más significativos observados en los
contratos de obras y servicios fiscalizados. Alguno de los contratos continúan en ejecución, por lo
que en estos casos los datos del número de días de retraso en la ejecución se refieren a la fecha
de fiscalización del expediente.
71
Informe de Fiscalización de la contratación. Ejercicios 2010-2011
Cuadro 37: Causas del retraso en la ejecución de los contratos fiscalizados
Clave expediente
Fecha acta
comprobación
replanteo
Plazo
ejecución
fijado en el
contrato
Demora que
se produjo en
la ejecución
contrato
145 días
PO/02/199.01.2
04/03/2009
31 meses
PO/02/199.01.2C1
22/09/2010
24 meses
PO/07/033.01
16/06/2010
30 meses
PO/09/251.03
20/01/2011
1 mes
Suspensión temporal para estudio proyecto modificado
73 días
Obra ya rematada con otra demora no justificada
130 días
45 días
6 meses
Prórroga a causa de la no disponibilidad de los terrenos para ejecutar la obra.
Parcela ocupada en el centro de la obra. Imposibilidad de desalojar empresa
Paralización obra por la D.G. Conservación Naturaleza
10 meses
Prórroga en el plazo de ejecución
119 días
Servicios afectados: cambio postes telefonía y electricidad
205 días
22/10/2010
Acta comprobación replanteo fallida: no disponibilidad de los terrenos por no
tener pagados los depósitos previos a la ocupación.
83 días
31 días
AC/07/236.06
Causas del retraso
18 días
Acta de comprobación del replanteo negativa por la no disponibilidad de los
terrenos por no tener pagados los depósitos previos a la expropiación. Acta
válida de fecha 23/11/2010
Suspensión de la obra para estudiar alegaciones al proyecto modificado
Suspensión por redacción modificado
180 días
Prórroga 6 meses para ejecutar proyecto modificado
109 días
Suspensión ejecución modificado
58 días
Prórroga
150 días
Suspensión temporal total
Prórroga a causa de trámites administrativos y exigencia de adaptar el plan de
trabajo al calendario de marisqueo
AC/09/112.01
15/07/2010
36 meses
259 días
7/2010
31/12/2010
9 semanas
53 días
Suspensión por condiciones meteorológicas
AC/10/06.06
30/11/2010
6 meses
4 meses
No aparecen justificadas
3 meses
Demora no justificada
9 meses
Prórroga: Debido a la redacción del modificado y la retirada de los servicios
afectados
9 meses
Modificado
2 meses
Suspensión: causas climatológicas
7 meses
Demora no justificada
3 meses
Modificado: sólo incrementa el plazo
AC/03/132.01
25/10/2007
18 meses
47/2009
30/12/2010
89 días
OU/02/003.01
11/12/2008
15 meses
PO/10/074.03
28/01/2011
12 meses
AC/07/128.06
AC/03/006.01
AC/03/006.01C1
09/09/2010
21/12/2007
6 meses
26 meses
1 mes y 9 días
2 meses
Prórroga: retraso en la retirada de los servicios afectados
10 meses
Suspensión: no disponibilidad de los terrenos
108 días
Suspensión: tramitación del modificado, retranqueo líneas telefónicas y
climatología adversa
3 meses
Prórroga: retirada de los servicios afectados
5 meses
Modificado
2 meses
Retraso injustificado
71 días
Prórroga: causas meteorológicas
Prórroga: causas meteorológicas
30/11/2009
6 meses
4 meses
4/2010
23/09/2010 (*)
12 meses
12 meses
SX 7/2010
22/11/2010 (*)
2 meses
9 meses
(*) Fecha del contrato
Fuente: Elaboración propia a partir de los datos facilitados por la Consellería.
72
Suspensión: no disponibilidad de los terrenos
Prórroga: se estima necesario para rematar la ejecución del contrato
Retraso en la obtención de la documentación necesaria para realizar los trabajos
Informe de Fiscalización de la contratación. Ejercicios 2010-2011
3.43. Destaca la demora en la ejecución de los contratos PO/02/199.01.2, AC/07/236.06,
AC/07/128.06 y PO/10/74.03 a causa de la no disponibilidad de los terrenos, en la mayor parte
de los casos por no tener pagados los depósitos previos a la ocupación, lo que impide formalizar
el acta de ocupación. Esta circunstancia se debió tener en cuenta con anterioridad a la
adjudicación del contrato.
 Contrato de obra con número de expediente PO/02/199.01.2 Enlace en Curro de las autovías
a Sanxenxo y Vilagarcía, firmado el 5 de febrero de 2009 con un plazo de ejecución de 31 meses.
La ejecución no se pudo iniciar según lo previsto por resultar fallida el acta de comprobación del
replanteo del 4/03/2009 por indisponibilidad de los terrenos al no tener pagados los depósitos
previos a la ocupación; el retraso por esta causa fue de 145 días. Por otra parte, la ejecución de
un proyecto complementario, de data 20 de setiembre de 2010, con un plazo inicial de ejecución
de 24 meses, debió ser prorrogada por un período de 130 días hasta el desalojo de una empresa
que ocupaba una parcela en el centro de la obra.
 Contrato de obra con número de expediente AC/07/236.06 MSV en el tramo de San Roque de
Coristanco, firmado el 23/09/2010 con un plazo de ejecución de 6 meses: se demoró un mes por
resultar fallida la comprobación del replanteo de fecha 22/10/2010 por la no disponibilidad de
los terrenos al no estar efectuados los depósitos previos a la ocupación.
 Contrato del expediente AC/07/128.06 Mejora de la seguridad vial en la AC-213: se firmó el
9/08/2010, con una duración de 6 meses; sin embargo, debido a la no disponibilidad de los
terrenos manifestada en la comprobación del replanteo se suspendió el inicio de las obras hasta
el 4/07/2011 (10 meses después), una vez realizado el pago de los depósitos previos para la
ocupación de los terrenos.
 Contrato PO/10/74.03 Ensanche y mejora de la carretera Pereiras-Tameiga, firmado el
29/12/2010 con una duración de doce meses. A pesar de haberse tramitado el expediente por el
procedimiento urgente, tras la firma del acta de comprobación del replanteo (efectuada el día
28/01/2011) se suspende la ejecución del contrato hasta el 9 de marzo de 2011 debido a la no
disponibilidad de los terrenos.
3.44. El estudio de nuevas soluciones técnicas y la aprobación y ejecución de proyectos
modificados prolongó el período de ejecución de los contratos PO/02/199.01.2, AC/07/236.06,
AC/03/132.01, OU/02/003.01 y AC03/006.01.
73
Informe de Fiscalización de la contratación. Ejercicios 2010-2011
Destaca la demora en la ejecución del contrato con número de expediente AC/07/236.06 MSV en
el tramo de San Roque de Coristanco, firmado el 23/09/2010 con un plazo de ejecución de 6
meses, que acumula a la fecha de fiscalización una demora de 720 días debido a las continuas
suspensiones de la ejecución, tanto para realizar los estudios pertinentes para la redacción de un
proyecto modificado como para la ejecución de las obras definidas en el mismo.
3.45. La ejecución de las obras PO/07/033.01 y AC/09/112.01 se demoró por la necesidad de
realizar determinados trámites administrativos, tras la adjudicación, que pudieron ser previstos
en la fase preparatoria de los contratos.
 El contrato PO/07/033.01 Acondicionamiento PO-265, firmado el 7/05/2010 con un plazo de
ejecución de 30 meses, fue prorrogado durante 45 días como consecuencia de un informe de la
Dirección General de Conservación de la Naturaleza que recogía la existencia de dos especies
protegidas en el entorno de la obra, que hizo necesario su paralización y realizar una nueva
propuesta de trazado.
 El contrato del expediente AC/09/112.01 Conexión del corredor Brión-Noia con la AC-550,
con un plazo de ejecución de 36 meses, fue prorrogado durante 259 días debido, entre otras
circunstancias, a la necesidad de tramitar un acta de adscripción de terrenos de dominio público
marítimo-terrestre.
3.46. En los expedientes de los contratos de obras OU/02/03.01, AC/10/06.06 y AC/03/006.01
no consta la aprobación por el órgano de contratación de las prórrogas del plazo de ejecución,
como exige el artículo 23 de la LCSP.
 El contrato OU/02/03.01 Acondicionamiento de la carretera OU-101 Ourense-Maceda se firma
el 10/12/2008 con una duración estipulada de 15 meses. La aprobación de un modificado
incrementa en 3 meses el plazo de remate de las obras, previsto así para el 10/06/2010. Sin
embargo, la ejecución de estas obras se alargó hasta el 28/01/2011, sin que conste en el
expediente la concesión de ninguna prórroga.
 Contrato para Construcción de una glorieta para MSV en la AC-556. Tanto el proyecto como
los pliegos y el contrato fijan un plazo de ejecución de 6 meses. El acta de comprobación del
replanteo es de fecha 30/11/2010, por lo que el contrato debía concluir el 30 de mayo de 2011.
74
Informe de Fiscalización de la contratación. Ejercicios 2010-2011
Sin embargo, la obra no finaliza hasta el 30 de setiembre de 2011, sin que conste ninguna
documentación de prórroga al respecto.
 La obra Mejora del trazado de la C-550 Cee-Tui, con un plazo de ejecución de 26 meses,
debería rematar el 21/02/2010. Sin embargo, a pesar de que el plazo de ejecución se amplió
debido a la firma de una modificación del contrato y por la aprobación de una prórroga a causa
de las condiciones meteorológicas, que ampliaron el plazo de ejecución en 5 meses y 71 días
respectivamente, la ejecución se prolongó hasta el mes de noviembre de 2010. Quedó, por lo
tanto, pendiente de justificar un período de 2 meses de demora en la ejecución del contrato.
 La prórroga de 9 meses para la finalización del contrato AC/03/132.01 Acondicionamiento de
la carretera AC-444 Negreira-A Baña-Ponte Faílde se solicitó y se concedió con fecha 9/7/2009
tras el remate del plazo de ejecución, en contra de lo dispuesto en el artículo 100 del reglamento
de contratación. El contrato principal se firma el 27/09/2007 con un plazo de 18 meses, siendo el
acta de comprobación del replanteo de fecha 25/10/2007, con lo cual la finalización prevista
quedaría fijada para el 25/04/2009.
3.47. Expediente 4/2010 Mantenimiento e integración del sistema de gestión de expedientes
administrativos IURIS E IURISTRANS. El contrato se firma el 23/09/2010, con un plazo estipulado
de 12 meses. Sin embargo, debido a la deficiente previsión de la Consellería en la fijación del
plazo, el día 21/09/2011 tuvo que acordarse la concesión de una prórroga de 12 meses para
rematar la ejecución del referido contrato, firmándose la recepción el 1 de agosto de 2012, a
pesar de que los pliegos de cláusulas administrativas particulares declaran expresamente que el
contrato no es susceptible de prórroga.
3.48. El contrato SX 7/2010, para la realización del Servicio de auditoría de expedientes
integrantes de la autovía de O Barbanza AG.11, se firmó el 22 de noviembre de 2010 con un
plazo de ejecución de 2 meses. Aunque el expediente de contratación se tramitó de forma
urgente, la ejecución del contrato se suspendió el 14 de enero de 2011 durante 9 meses y 12
días, hasta el 26 de octubre. La causa de la suspensión obedece a una deficiente preparación del
contrato, que se adjudicó sin que la empresa pudiera disponer de la documentación necesaria
para efectuar los trabajos iniciales de recopilación de información, basada en las reclamaciones
de la concesionaria.
75
Informe de Fiscalización de la contratación. Ejercicios 2010-2011
III.1.5. PAGO DEL PRECIO DE LOS CONTRATOS
Promedio de reconocimiento de obligaciones
3.49. A partir de los expedientes de contratación seleccionados se analizó el período medio de
reconocimiento contable de las obligaciones para as 373 certificaciones en que se materializaron,
que sumaban un importe total de 130.566.703,72 euros.
El resultado conjunto arroja una demora media de 75,98 días desde la fecha de certificación de
la obra o conformidad del servicio hasta la fecha de contabilización presupuestaria de la
obligación. Con más detalle y segmentando los tramos de demora, se observa que hay 111
certificaciones (un 29,76%, por un importe de 54.682.441,64 euros) que están contabilizadas
dentro del plazo de un mes, y 112 certificaciones en un plazo de dos meses. Entre estos dos
grupos suponen un 70% del importe de las certificaciones de la muestra.
Es necesario señalar que el resto de las certificaciones (que suponen un importe conjunto de
39.294.362,15 euros y un 30% del importe de la muestra), con un período por encima de 60
días de demora para el reconocimiento de la obligación, van ineludiblemente a provocar el
incumplimiento del plazo de pago que para los efectos señala la LCSP. Entre éstas hay 49
certificaciones, por 12.005.137,44 euros, que se demoraron entre 61 y 90 días; 37
certificaciones, por importe de 9.952.621,65 euros, entre 91 días y 120 días; 31 certificaciones,
por importe de 12.018.461,55 euros, entre 121 y 180 días; 23 certificaciones, por importe de
2.372.052,20 euros, que se demoran entre 181 y 270 días; y destaca el hecho de que 10
certificaciones, por importe de 2.946.089,31 euros, se demoran más de 270 días.
Cuadro 38: Promedio de reconocimiento de obligaciones. (Euros)
Días
Nº de
certificaciones
%
Importe
%
Menos de 30 días
111
29,76%
54.682.441,64
42%
De 30 a 60 días
112
30,03%
36.589.899,93
28%
De 61 a 90 días
49
13,14%
12.005.137,44
9%
De 91 a 120 días
37
9,92%
9.952.621,65
8%
De 121 a 180 días
31
8%
12.018.461,55
9%
De 181 a 270 días
23
6%
2.372.052,20
2%
Más de 270 días
10
3%
2.946.089,31
2%
373
100,00%
130.566.703,72
100%
Total
Fuente: Elaboración propia a partir de los datos facilitados por la Consellería.
76
Informe de Fiscalización de la contratación. Ejercicios 2010-2011
Promedio de pago de las certificaciones o facturas
3.50. En cuanto al momento del pago, la Administración tiene la obligación de abonar el precio
dentro de unos plazos señalados en la LCSP a partir de la fecha de expedición de las
certificaciones de obra o de los correspondientes documentos que acrediten la realización total o
parcial del contrato, procediendo en caso contrario al abono de los intereses de demora e
indemnizaciones señalados en la Ley 3/2004, del 29 de diciembre, por la que se establecen
medidas de lucha contra la morosidad en las operaciones comerciales.
Dichos plazos estaban fijados en 55 días para el año 2010 y en 50 días para el año 2011. A
efectos de verificar su cumplimiento, se seleccionó una muestra de 102 certificaciones y facturas
correspondientes a los ejercicios 2010 y 2011 para comprobar el tiempo transcurrido entre la
certificación o conformidad del servicio y el momento del pago al contratista.
Cuadro 39: Promedio de pago de obligaciones
Plazo legal
establecido para el
pago
Certificaciones
analizadas
Tempo medio
de demora
2010
55 días
71
74,63 días
2011
50 días
31
138,93 días
Ejercicio
Totales
102
Certificaciones que superan el plazo legal
Número
%
29
40%
Certificaciones con
demora > 4 meses
en el pago
11
24
77%
14
53
52%
25
Fuente: Elaboración propia a partir de los datos facilitados por la Consellería.
De los datos analizados correspondientes al ejercicio 2010 se desprende que en las 71
certificaciones, el tiempo medio de demora fue de 74,63 días; entre estas certificaciones hay 29
(un 40% de la muestra) que superan el plazo de los 55 días que señala la ley para el pago. Con
respecto al ejercicio 2011, a pesar de que la ley se endurece reduciendo a 50 días el plazo para
el pago, se observa que el promedio de pago para las certificaciones analizadas alcanza los
138,93 días, que supone más del doble de lo permitido; del cuadro se desprende que 24
certificaciones (el 77% de las analizadas para este ejercicio 2011) conllevaron un exceso del
plazo estipulado para el pago.
Este exceso de plazo se agrava en los casos en que supera los cuatro meses, configurándose este
supuesto en la ley como causa de suspensión del cumplimiento del contrato. A este respecto, hay
77
Informe de Fiscalización de la contratación. Ejercicios 2010-2011
11 certificaciones en 2010 (un 15% de las analizadas) y 14 certificaciones en 2011 (que
representan un 45%) que superan el citado plazo de cuatro meses.
Un estudio cronológico de la demora en esta muestra pone de manifiesto un creciente
incremento de este período medio desde el segundo semestre de 2010, pasando de un plazo
medio de 58,72 días a 111,95 días en el primer semestre de 2011, y posteriormente hasta
204,88 días en el segundo semestre de 2011.
Cuadro 40: Evolución semestral del período de demora en el pago
Semestre
1º semestre de 2010
Período medio de demora (días)
100,55
2º semestre de 2010
58,72
1º semestre de 2011
111,95
2º semestre de 2011
204,88
Promedio general
94,17
Fuente: Elaboración propia a partir de los datos facilitados por la Consellería.
Este creciente incumplimiento de los plazos de pago por parte de la Administración genera un
importante devengo automático de intereses de demora; al respecto, sólo consta que se
presentaran reclamaciones para dos expedientes.
78
Informe de Fiscalización de la contratación. Ejercicios 2010-2011
III.2. FISCALIZACIÓN DE LA CONTRATACIÓN DE LAS CONSELLERÍAS
DO MEDIO RURAL Y DO MAR
III.2.1. INTRODUCCIÓN
3.51. La Consellería do Medio Rural destaca por la utilización del procedimiento negociado,
frente al procedimiento abierto, para adjudicar los contratos. Sin tener en cuenta la contratación
menor, en el ejercicio 2010 el importe adjudicado por el procedimiento negociado representó el
61% frente al 39% adjudicado por el procedimiento abierto, y en el ejercicio 2011 el 53% frente
al 47%. También destaca el volumen económico de los contratos menores realizados en los dos
ejercicios por esta Consellería: teniendo en cuenta sólo aquellos de importe superior a 10.000
euros, en el ejercicio 2010 totalizaron 20,76 millones de euros frente a 35,95 millones de euros
adjudicados a través de los procedimientos abierto o negociado; en el ejercicio 2011 fueron 8,79
millones de euros frente a 6,26 millones de euros adjudicados a través de los procedimientos
abierto o negociado.
En el siguiente cuadro y gráfico se muestra, para las contrataciones de importe superior a 10.000
euros, el volumen económico de las adjudicaciones realizadas a través del procedimiento abierto,
a través del procedimiento negociado sin publicidad, y de forma directa mediante contratos
menores. Se observa que en el ejercicio 2010 sólo se adjudicó a través del procedimiento abierto
un 25%, y en el ejercicio 2011 un 20%.
79
Informe de Fiscalización de la contratación. Ejercicios 2010-2011
Cuadro 41: Procedimiento de adjudicación contratos superiores a 10.000 euros de la Consellería do Medio Rural.
(Euros)
Ejercicio 2010
Ejercicio 2011
Procedimiento negociado
21.821.009
3.297.348
Contratación menor
20.767.692
8.797.260
Procedimiento abierto
14.138.910
2.963.957
Gráfico 1: Procedimiento de adjudicación para contratos por importes > 10.000 euros de la Consellería do
Medio Rural
Fuente: Elaboración propia a partir de los datos facilitados por la Consellería.
En el caso de la Consellería do Mar, en los ejercicios 2010 y 2011 adjudicó un menor volumen
económico por el procedimiento negociado: un 5% en el ejercicio 2010 y un 15% en el ejercicio
2011. La importancia económica de los contratos menores de importes superiores a 10.000
euros fue significativa en el ejercicio 2011: se adjudicaron 1,2 millones de euros frente a 3,8
millones a través de los procedimientos abierto y negociado. En el ejercicio 2010 la proporción
fue menor: 1,9 millones de euros frente a 21 millones adjudicados a través de los procedimientos
abierto y negociado.
En el siguiente cuadro y gráfico se muestra, para las contrataciones de importe superior a 10.000
euros, el volumen económico de las adjudicaciones realizadas a través del procedimiento abierto,
a través del procedimiento negociado sin publicidad, y de forma directa mediante contratos
menores
80
Informe de Fiscalización de la contratación. Ejercicios 2010-2011
Cuadro 42: Procedimiento de adjudicación contratos superiores a 10.000 euros de la Consellería do Mar. (Euros)
Ejercicio 2010
Ejercicio 2011
Procedimiento negociado
1.041.246
557.124
Contratación menor
1.870.387
1.156.454
20.057.107
3.268.017
Procedimiento abierto
Gráfico 2: Procedimiento de adjudicación para contratos por importes > 10.000 euros de la Consellería do Mar
Fuente: Elaboración propia a partir de los datos facilitados por la Consellería.
3.52. La fiscalización de la contratación de la Consellería do Medio Rural y de la Consellería do
Mar se realizó sobre una muestra de contratos adjudicados en los ejercicios 2010 y 2011 que
representó el 16,8% del importe adjudicado a través del procedimiento abierto y el 7,5% a
través del procedimiento negociado. Además, se fiscalizaron contratos adjudicados en ejercicios
anteriores que tuvieron un importante volumen económico de ejecución en los ejercicios
fiscalizados: son los contratos de servicios prestados a través de medios aéreos para la
prevención, extinción, vigilancia y coordinación de los incendios forestales y el contrato prestado
a través de helicópteros para el servicio de guardacostas de Galicia.
III.2.2. CONTRATACIÓN DE MEDIOS AÉREOS PARA LA PRESTACIÓN DE
SERVICIOS CONTRA INCENDIOS FORESTALES Y GUARDACOSTAS DE
GALICIA
3.53. En el siguiente cuadro se muestran los contratos en vigor en los ejercicios fiscalizados
realizados por la Consellería do Medio Rural y por la Consellería do Mar para la prestación de los
servicios contraincendios y guardacostas de Galicia.
81
Informe de Fiscalización de la contratación. Ejercicios 2010-2011
A las respectivas convocatorias de los sucesivos procedimientos (seis) para la contratación de
estos servicios concurrieron un número muy limitado de empresas: sólo una empresa a la
licitación de cuatro contratos, y tres empresas a la licitación de los dos restantes. Las propuestas
presentadas por las empresas adjudicatarias alcanzaron una escasa puntuación técnica y las
bajas de los precios de adjudicación fueron poco relevantes. Estas circunstancias aconsejan que
la Consellería realice un mayor esfuerzo en la procura de una mayor competencia entre
empresas, con el objeto de identificar la oferta que mejor satisfaga el interés público.
Cuadro 43: Contratos para la prestación de servicios contra incendios forestales y guardacostas. (Euros)
Nº
expediente
218/2007
1/2008
12/2009
1/2011
2009-1400462
16/2012
Objeto del contrato
Servicio de dos helicópteros con
destino a la prevención, vigilancia y
coordinación de medios aéreos de
defensa contra incendios forestales
durante los años 2007, 2008 e 2009
Servicio de 14 helicópteros para la
prevención y extinción de incendios
forestales 2008- 2009. Lote 1
Servicio de 14 helicópteros para la
prevención y extinción de incendios
forestales 2008- 2009. Lote 2
Servicio de 14 helicópteros para la
prevención y extinción de incendios
forestales 2008- 2009. Lote 3
Servicio de 14 helicópteros para la
prevención e extinción de incendios
forestales 2008- 2009. Lote 4
Servicio de un helicóptero para la
prevención y extinción de incendios
forestales 2009-2010-2011
Adjudicatario
Presupuesto
licitación
Presupuesto
de
adjudicación
Baja
Puntuación
técnica
alcanzada
Puntuación
máxima
oferta
técnica
Plazo
contrato
SKY helicópteros S.A.
1.440.000
1.390.000
3,47%
0,92
12,00
24 meses 09/07/2007
Helieuropa S.L.
5.216.416
4.996.720
4,21%
27,20
60,00
24 meses 04/04/2008
UTE Helieuropa S.L.Helic. del Sureste S.A.
3.208.800
3.098.400
3,44%
20,60
60,00
24 meses 04/04/2008
UTE Helieuropa S.L.Helic. del Sureste S.A.
4.087.848
3.899.800
4,60%
32,70
60,00
24 meses 04/04/2008
Helic. del Sureste S.A.
1.522.320
1.507.600
0,97%
27,00
60,00
24 meses 04/04/2008
2.700.000
2.700.000
0,00%
12,20
60,00
24 meses 31/07/2009
600.000
508.000
15,33%
26,25
50,00
24 meses 11/08/2011
15.000.000
15.000.000
0,00%
---
40,00
2 anos 31/03/2010
30.758.797
30.750.387
0,03%
10,00
20,00
5 anos 31/10/2012
Inaer Galicia S.L.
UTE Servicios aéreos
Servicio de dos aviones con destino a europeos y tratamiento
prevención, vigilancia y coordinación agrícola S.L.- Sky
contra incendios forestales
helicópteros S.L.
Servicio
de
operatividad
y
mantenimiento de los helicópteros de UTE Inaer Helicópteros
la Consellería do Mar adscritos al Off Shore, S.A./
servicio de guardacostas de Galicia
Hispacopter, S.L.
Servicio de salvamento marítimo de
Galicia
prestado
mediante
helicópteros, que se transfieren de la Inaer Helicópteros OffAdministración al contratista
Shore S.A.U.
Fuente: Elaboración propia con los datos facilitados por las Consellerías.
A los contratos con números de expediente 218/2007 y 1/2008 les fue de aplicación el antiguo Texto refundido de la Ley de Contratos de las
Administraciones Públicas. En los contratos con números de expediente 12/2009 y 1/2011 la ponderación de los criterios evaluables mediante un
juicio de valor fue del 40%.
82
Fecha
contrato
Informe de Fiscalización de la contratación. Ejercicios 2010-2011
III.2.2.1. CONTRATACIÓN DEL SERVICIO DE DOS HELICÓPTEROS CON DESTINO
A LA PREVENCIÓN, VIGILANCIA Y COORDINACIÓN DE MEDIOS AÉREOS DE
DEFENSA CONTRA INCENDIOS FORESTALES DURANTE LOS AÑOS 2007, 2008 Y
2009
3.54. A la licitación del concurso para la contratación de este servicio tan sólo se presentó una
empresa, SKYhelicópteros, que resultó adjudicataria.
En el pliego de cláusulas administrativas particulares se incluyeron, indebidamente, entre los
criterios de adjudicación, mejoras tales como la experiencia y conocimiento del coordinador de
las operaciones y las horas de experiencia de vuelo de las tripulaciones, la certificación técnica
del personal de vuelo y de tierra, la cuantía y cobertura de los seguros de las aeronaves o el
conocimiento del personal de tierra, que son elementos que tienen carácter de criterios de
admisión que pueden justificar la solvencia de las empresas. Se trata, pues, de elementos que no
guardan la debida relación directa con el objeto del contrato y que no pueden utilizarse como
criterios de adjudicación.
De la valoración de los criterios de adjudicación, efectuada en el informe técnico, se observa que
el técnico encargado de valorar los criterios técnicos también valoró la oferta económica, cuando
debió ser la mesa de contratación la que se encargara de otorgar la puntuación de este criterio
automático. Además, se observó un error en la puntuación otorgada a la oferta económica, que
fue de 1,39 puntos cuando se debieron otorgar 2,06 puntos.
Destaca la baja valoración técnica obtenida por la oferta presentada, que alcanzó únicamente
0,92 puntos sobre 12 posibles. También fue muy baja la valoración de la oferta económica, con
una baja sobre el presupuesto de licitación del 3,47%, que tuvo una puntuación de 2,06 puntos
sobre un total de 8 puntos posibles.
III.2.2.2. CONTRATACIÓN DEL SERVICIO DE 14 HELICÓPTEROS PARA LA
PREVENCIÓN Y EXTINCIÓN DE INCENDIOS FORESTALES DURANTE LOS AÑOS
2008 Y 2009
3.55. A la licitación de los cuatro lotes que componen el procedimiento abierto se presentaron
tres empresas de forma independiente o a través de una UTE: SKY helicópteros S.A. a los lotes 1
83
Informe de Fiscalización de la contratación. Ejercicios 2010-2011
y 2; Helieuropa S.L. al lote 1; UTE Helieuropa S.L.- Helicópteros del Sureste S.A. a los lotes 2 y 3;
y Helicópteros del Sureste S.A. al lote 4.
La adjudicación recayó en las empresas Helieuropa S.L. (lote 1), Helicópteros del Sureste S.A.
(lote 4) y en la UTE Helieuropa S.L.- Helicópteros del Sureste S.A. (lotes 2 y 3). Tras la
adjudicación de los contratos, las empresas adjudicatarias cambiaron la titularidad para
integrarse en INAER: Inaer Galicia S.L., Inaer Helicópteros S.A. y UTE Incendios de Galicia 20082009 (formada por Inaer Helicópteros S.A. e Inaer Galicia S.L.).
3.56. De la fiscalización del expediente de contratación se desprenden las siguientes incidencias:
3.56.1. El pliego de cláusulas administrativas particulares no establece como criterios de
adjudicación una relación cerrada de elementos con una valoración individualizada. Así, se
consideran mejoras tecnológicas, con una valoración de 40 puntos, las siguientes: “cantidad, el
año de fabricación y de matriculación, las horas pendientes hasta la próxima inspección, el
número de plazas, la potencia y peso máximo al despegue de las aeronaves, o la capacidad de
helibaldes, etc.” También se establecen, como otras mejoras valoradas con 20 puntos, las
siguientes: “la experiencia de los pilotos, la cuantía y cobertura de los seguros, la capacidad de
los depósitos de combustible, o el número de extintores retardantes, etc.”
La indeterminación de las mejoras permitió que en el informe técnico se valoraran elementos que
no estaban incluidos en el pliego, como son los meses adicionales de prestación del servicio o las
horas adicionales de vuelo o el conocimiento de la lengua española de los técnicos de
mantenimiento de las aeronaves. La valoración de estas mejoras no establecidas en el pliego de
cláusulas vulnera lo dispuesto en el artículo 86 del TRLCAP, que establece que los criterios de
adjudicación se determinan en el pliego de cláusulas administrativas particulares. En el informe
técnico también se evaluó la oferta económica, siendo esta una función que corresponde a la
mesa de contratación.
3.56.2. Respecto a la inclusión de la experiencia y la cuantía y cobertura de los seguros entre los
criterios de adjudicación, se trata de requisitos que pueden justificar la solvencia de la empresa
en la fase de admisión de las propuestas, pero no se pueden utilizar como criterios de
adjudicación. No son criterios directamente vinculados con el objeto, del contrato sino con la
capacidad técnica de la empresa.
Por otra parte, el pliego de prescripciones técnicas establece que la empresa adjudicataria debe
contar con pilotos que cuenten con una experiencia mínima acreditable, entre otras, de 500
84
Informe de Fiscalización de la contratación. Ejercicios 2010-2011
horas de vuelo en campañas de defensa contra incendios forestales. Sin embargo, del informe
técnico se desprende que las ofertas de las empresas y de la UTE adjudicatarias de los lotes 1, 3
y 4 propusieron pilotos que no contaban con ese número medio de horas de vuelo en incendios
forestales, sino de 300 horas. En este sentido, las empresas adjudicatarias no cumplían los
requisitos de capacidad exigidos en el pliego de prescripciones técnicas para concurrir a la
licitación del contrato.
3.56.3. El contrato, firmado el 4 de abril de 2008, fue objeto de dos prórrogas a favor de INAER
que finalizaron el día 30 de diciembre de 2011.
3.56.4. Sin embargo, la prestación de servicios por esta empresa correspondientes a los lotes 1 y
2 continuó durante el año 2012 sin la preceptiva cobertura contractual. Dos certificaciones, que
obran en el expediente, de fecha 31/1/2013, correspondientes a horas de vuelo realizadas en el
año 2012, acreditan este hecho.
3.56.5. Como hechos posteriores al período de fiscalización, se debe señalar que la Consellería
demoró en exceso la convocatoria de un nuevo procedimiento para la contratación de este
servicio. Hasta el 10 de diciembre de 2012 (casi un año desde la última prórroga) no se convocó
el procedimiento abierto (con dos lotes) para la prestación del servicio de prevención de defensa
de incendios forestales para los años 2013 y 2014 a través de helicópteros y brigadas. Este
procedimiento presentó las siguientes particularidades:
A la licitación del lote 1 se presentaron la UTE Helibravo Aviación S.L.- Repoblación y bosquetes
forestales S.A. y la empresa Inaer Galicia S.L., sin que ninguna de ellas cumpliera las exigencias
establecidas en los pliegos de prescripciones técnicas6.
El 25 de enero de 2013, la mesa de contratación, teniendo en cuenta que ninguna de las
empresas licitadoras subsanara correctamente los defectos y omisiones que presentaba su
documentación, formuló propuesta para declarar desierta la licitación.
El 28 de enero, el órgano de contratación resolvió declarar desierto el procedimiento abierto e
iniciar un procedimiento negociado sin publicidad, por tramitación urgente, invitando a los
6
La empresa Inaer Galicia S.L. no presentó determinada documentación relativa a las aeronaves que se exigía en el pliego de prescripciones
técnicas: certificación por personal de mantenimiento autorizado de la realización de una proba de potencia en el mes anterior a la fecha de
finalización del plazo de presentación de la documentación. La UTE Helibravo Aviación S.L.-Repoblación y Bosquetes Forestales S.A. presentó la
documentación acreditativa del cumplimiento del anterior requisito, sin embargo no disponía de autorización para realizar operaciones de
extinción de incendios forestales ni de cierta documentación relativa a las aeronaves que se pedía en las prescripciones técnicas, como la
autorización para el suministro de combustible en bidones y autorización de la Agencia Estatal de Seguridad Aérea (AESA) para que los
helicópteros puedan volar en España.
85
Informe de Fiscalización de la contratación. Ejercicios 2010-2011
licitadores que se presentaran al procedimiento abierto, pero modificando el contenido de una de
las cláusulas del pliego de prescripciones técnicas del anterior procedimiento abierto que no se
adecuaba a los protocolos que fija la Agencia Estatal de Seguridad Aérea en materia de
navegación7.
Se considera que la modificación sustancial de las condiciones iniciales relativas a la aptitud de
las empresas para concurrir a la licitación constituye un obstáculo legal (artículo 170.a del
TRLCSP) para la posterior convocatoria de este procedimiento negociado sin publicidad, con
infracción de los principios de publicidad y transparencia que deben presidir los procedimientos
de la contratación pública. La ampliación del contenido de las prescripciones técnicas introduce
condiciones que se figuraran en el procedimiento de adjudicación inicial permitiría la
participación de otros licitadores, aparte de los inicialmente admitidos, y la posibilidad de
selección de una oferta distinta. Por lo tanto, la Consellería debió convocar un nuevo
procedimiento abierto al que podrían concurrir otras empresas interesadas con capacidad para
realizar el contrato.
III.2.2.3. CONTRATACIÓN DEL SERVICIO DE UN HELICÓPTERO CON DESTINO A
PREVENCIÓN Y EXTINCIÓN DE INCENDIOS FORESTALES 2009-2010-2011
3.57. Inaer Galicia S.L., adjudicataria del contrato, fue la única empresa licitadora. Esta empresa
presentó una oferta económica coincidente con el presupuesto de licitación. La oferta técnica
obtuvo una valoración muy baja, de sólo 12,2 puntos sobre un total de 60 puntos.
Respecto de los criterios de adjudicación, en contra de lo dispuesto en el artículo 134.2 de la
LCSP, los pliegos no establecen una lista cerrada de las mejoras a valorar, sino que dejan la
posibilidad de valorar otras no determinadas, estableciendo una puntuación máxima para cada
una de ellas pero sin descripción de los parámetros a utilizar para su valoración. Así, se
establecen como criterio de adjudicación, con una puntuación de 20 puntos, otras mejoras:
7
La modificación de la cláusula, que afecta a la exigencia de documentación administrativa (sobre A) relativa a las aeronaves, consistió en lo
siguiente: se completa la redacción inicial de una de las cláusulas del pliego de prescripciones técnicas (certificación por personal de
mantenimiento autorizado de la realización de una prueba power chec en el mes anterior a la fecha de finalización del plazo de presentación de
la documentación aquí descrita), añadiendo “o alternativamente en el momento que señale la documentación técnica de la aeronave y su
programa de mantenimiento aprobado por la AESA, y vigente a la fecha de presentación de la documentación”.
La adjudicación del contrato recayó en la empresa Inaer Galicia S.L. por ser la única empresa que cumplió las condiciones exigidas por el pliego de
prescripciones técnicas, una vez modificado.
86
Informe de Fiscalización de la contratación. Ejercicios 2010-2011
“experiencia de los pilotos, cuantía y cobertura de los seguros, capacidad de los depósitos,
número de extintores, y otras”.
Respecto de la valoración de la experiencia de los pilotos y la cuantía y cobertura de los seguros,
se debe señalar que se trata de criterios de aptitud para concurrir a las licitaciones, no para
adjudicar contratos.
La valoración de la oferta económica se efectuó por un técnico del servicio promotor del contrato,
lo que supuso un menoscabo de las funciones de la mesa de contratación.
III.2.2.4. CONTRATACIÓN DEL SERVICIO DE DOS AVIONES CON DESTINO A
PREVENCIÓN, VIGILANCIA Y COORDINACIÓN DE MEDIOS AÉREOS DE
DEFENSA CONTRA INCENDIOS FORESTALES DURANTE LOS AÑOS 2011, 2012 Y
2013
3.58. A la licitación de este contrato se presentaron tres empresas: Sociedad Aeronáutica
Peninsular S.L., Trabajos Aéreos Espejo S.L. y UTE Servicios Aéreos Europeos y tratamientos
agrícolas - Sky Helicópteros. Las propuestas de las tres empresas fueron valoradas. La empresa
adjudicataria presentó una oferta económica que inicialmente incurría en valores
desproporcionados (denominación de las bajas temerarias en la nueva LCSP) que el órgano de
contratación, una vez presentada la correspondiente justificación, estimó que podía ser cumplida.
Respecto a la valoración de los criterios de adjudicación, se observó que los pliegos no
establecen normas concretas para la valoración, de modo que la forma de puntuarlos se concreta
en el informe técnico que solicita la mesa de contratación. Así, los pliegos incluyen como criterios
de adjudicación las mejoras de las características técnicas de las aeronaves (30 puntos) y las
mejoras del servicio (20 puntos). A cada uno de los criterios se le atribuye una puntuación
máxima, pero no se determina el método para la valoración ni se fijan factores de corrección o
progresividad en los supuestos en los que las propuestas no alcancen la puntuación más alta.
Esta indeterminación de las mejoras permitió que en el informe se valoraran de forma desigual.
Así, la valoración del aumento del período de servicio en 30 días ofertada por la empresa
Sociedad Aeronáutica Peninsular se puntuó con 0,8 puntos mientras que el aumento del período
ofertado por la UTE Saeta S.L. - Sky Helicópteros de 120 días se puntuó con 4 puntos.
87
Informe de Fiscalización de la contratación. Ejercicios 2010-2011
3.59. En lo referido a la valoración de las mejoras de experiencia de los pilotos y cuantía y
cobertura de los seguros de responsabilidad civil, se debe señalar que son criterios de aptitud
para concurrir a las licitaciones, pero no se poden utilizar como criterio de adjudicación por no
estar directamente vinculadas al objeto del contrato, sino que son circunstancias que determinan
la capacidad técnica de la empresa.
III.2.2.5. CONTRATO DEL SERVICIO DE OPERATIVIDAD Y MANTENIMIENTO DE
LOS HELICÓPTEROS DE LA CONSELLERÍA DO MAR ADSCRITOS AL SERVICIO DE
GUARDACOSTAS DE GALICIA
3.60. Para el desarrollo de las funciones en materia de salvamento marítimo y lucha contra la
contaminación marina, la Xunta de Galicia adquirió dos helicópteros. Los servicios de gestión,
mantenimiento, administración y operatividad técnica de vuelo de los helicópteros se prestaron
por la empresa INAER Helicópteros Off Shore S.A. desde el 10 de junio de 2005 hasta el 9 de
junio de 2009. Finalizada la vigencia del contrato, la empresa continuó prestando el servicio en
las mismas condiciones hasta el 31 de marzo de 2010.
La Consellería, que no planificó con la suficiente antelación la convocatoria de un nuevo
procedimiento abierto, acudió pasados siete meses desde la finalización del anterior contrato a la
tramitación urgente del expediente, publicando el 11 de enero de 2010 la resolución por la que
se anuncia la licitación para la contratación del servicio de operatividad y mantenimiento de los
helicópteros. A esta licitación sólo se presentó la UTE Inaer Helicópteros off-shore S.A.Hispacopter S.L., que resultó adjudicataria del contrato. Se debe señalar que el pliego de
cláusulas administrativas particulares incluye entre los criterios de adjudicación la experiencia de
los comandantes en misiones sobre el mar, adjudicando cero puntos a la oferta que presente el
número mínimo de horas de vuelo exigido en las prescripciones técnicas y 20 puntos a la oferta
con mayor número de horas de vuelo. Como se sabe, la experiencia no es un criterio de
adjudicación válido por ser uno de los elementos que se pueden tener en cuenta a la hora de
evaluar la capacidad para realizar la prestación de que se trate y acreditar la solvencia en la fase
de verificación de la aptitud. El informe técnico que valoró la propuesta de la UTE no atribuyó
una puntuación a los criterios técnicos, conforme al baremo del pliego de cláusulas, sino que se
limitó a informar de la adecuación del contenido de la oferta con las especificaciones técnicas del
pliego.
88
Informe de Fiscalización de la contratación. Ejercicios 2010-2011
3.61. El 31 de marzo de 2010 se formalizó un nuevo contrato con la UTE Inaer Helicópteros Off
Shore S.A.-Hispacopter S.L., por un importe de adjudicación de 15.000.000 de euros y con un
plazo de vigencia de 2 años. Posteriormente, el 27 de mayo de 2011 se resolvió el anterior
contrato por mutuo acuerdo de las partes por razones de interés público. La Consellería alega
que la grave crisis económica, que tiene su translación a los presupuestos generales de la
Comunidad Autónoma en forma de importantísimos recortes de gastos, impide continuar con la
realización del contrato. El acuerdo de resolución produce sus efectos a partir del 1 de junio de
2011. De acuerdo con lo estipulado, procedería la devolución de la garantía definitiva y el pago
de los servicios realizados hasta el día anterior a la producción de los efectos de la resolución y
sin indemnización de daños y perjuicios. La Consellería inició la preparación de otro contrato con
condiciones económicas más favorables para la Xunta de Galicia, sin embargo las dificultades
para elaborar el pliego de prescripciones técnicas determinó que la empresa siguiera prestando
los servicios en las condiciones del contrato resuelto pero sin la adecuada relación contractual
hasta el 31 de octubre de 2012. En esta fecha, la Consellería formaliza un contrato con la
empresa Inaer Helicópteros Off Shore SAU para la prestación del servicio de salvamento marítimo
de Galicia mediante helicópteros que se transfieren de la Administración al contratista.
El largo período transcurrido desde la resolución de la anterior contratación hasta esta nueva
contratación del servicio (17 meses) desvirtúa las razones alegadas por la Consellería para
proceder a la resolución del contrato basándose en el interés público de reducir el gasto del
servicio, ya que se continuaron realizando pagos mensuales por los importes establecidos en el
contrato resuelto. Los pagos a la empresa se realizaron a través del trámite excepcional de la
validación del gasto por el Consello de la Xunta, omitiendo los procedimientos legalmente
establecidos por la Ley de régimen financiero y presupuestario de Galicia.
3.62. Mediante este contrato mixto de servicios-patrimonial para la prestación del servicio de
salvamento marítimo de Galicia prestado mediante helicópteros que se transfieren de la
Administración al contratista, la Consellería pretende conseguir mayor eficiencia y una
financiación más viable del servicio. Partiendo de la titularidad de la Xunta sobre los helicópteros,
se continúa con la prestación del servicio con los mismos medios materiales, pero transmitiendo
la titularidad de los helicópteros a la empresa que presta el servicio y reduciendo el precio del
contrato en el valor de los elementos que adquiere la empresa.
La tasación económica de los dos helicópteros, efectuada por un técnico ajeno y visada por el
colegio oficial de ingenieros aeronáuticos, fue de 5.703.125 euros y 5.781.250 euros,
89
Informe de Fiscalización de la contratación. Ejercicios 2010-2011
respectivamente. INAER HELICÓPTEROS OFF SHORE S.A.U. está obligada a prestar el servicio que
se contrata con los mencionados bienes transferidos, por lo que deberá ponerlos a disposición de
la Xunta de Galicia, con uso exclusivo para el cumplimiento de este contrato. Así, deduciendo del
precio de la prestación del servicio el valor de los elementos patrimoniales que se transfieren, el
precio total de la contratación para los cinco años es de 30.750.387 euros, IVA exento,
(6.150.077,40 euros/año) con el siguiente desglose: precio de la operación y mantenimiento,
7.476.000 euros/ano; disponibilidad de los helicópteros, 1.419.469 euros/ano; y deducción por
la transacción de los helicópteros, 2.745.391,60 euros/año.
Con esta nueva contratación mixta de servicio-patrimonial, la Consellería paga anualmente por la
prestación del servicio de guardacostas de Galicia 1.349.923 euros menos que con la anterior
contratación del servicio de operatividad y mantenimiento de los helicópteros propios, durante
cinco años. Se debe señalar que no consta ningún estudio sobre la repercusión de la venta de los
helicópteros en el precio de las futuras contrataciones del servicio de guardacostas de Galicia.
III.2.3. PREPARACIÓN DE LOS CONTRATOS
III.2.3.1. PLAZOS MEDIOS DE TRÁMITE DE LOS CONTRATOS
3.63. La duración de la tramitación de los expedientes de los contratos es un índice que mide el
grado de eficacia con el que la Consellería do Medio Rural y la Consellería do Mar gestionan el
procedimiento de la contratación. En los siguientes párrafos se contrastan los períodos medios de
trámite de los contratos a través del procedimientos abierto y negociado. El procedimiento
negociado (menos competitivo) se constituye en la ley para simplificar la gestión, por lo tanto la
duración media del trámite de los expedientes debe ser más corta.
En los siguientes cuadros se muestra el período de trámite de los contratos fiscalizados, medido
por los días transcurridos entre la orden de inicio del expediente y la formalización del contrato.
La información se ofrece atendiendo al procedimiento (abierto o negociado), tipo de contrato
(obras o servicios), y forma de trámite (ordinario o urgente).
90
Informe de Fiscalización de la contratación. Ejercicios 2010-2011
Cuadro 44: Plazo medio de trámite de los contratos por el procedimiento abierto
Expediente
32/10. Obra1
32/10. Obra 6
32/10. Obra7
32/10. Obra 18
32/10. Obra19
11/2010. Obra 1
11/2010. Obra 5
11/2010. Obra 19
14/252
1/2011
86/10
2011-14-220
39/2010 ST-4145
2010/100
2011-14-00373
2011-14-00168
2011-14-00168
2011-14-00168
2011-14-854
95/2010
95/2010
Obra/Servicio
Tratamientos silvícolas en montes de Carnota y Mazaricos. Distrito
Forestal V. Fisterra. Exp 32/10 (obra 1)
Tratamientos silvícolas en diversos montes pertenecientes al distrito II:
Bergantiños-Mariñas (A Coruña). Exp 32/10 (obra 6)
Proyecto de restauración de la cubierta vegetal de los montes Capelada
y Couce del Ayuntamiento de Cedeira, Exp 32/10 (obra 7)
Tratamientos silvícolas en montes de Verín y Viana. Distrito forestal XIV.
Exp 32/10 (obra 18)
Restauración de la cubierta vegetal y obras complementarias en diversos
montes vecinales en mano común de los ayuntamientos de Baltar,
Calvos de Randín e Vilar de Barrio, distrito XV. Exp 32/10 (obra 19)
Trabajos preventivos en el distrito forestal XVI Deza-Tabeirós,
Pontevedra. Exp 11/2010 (obra 1)
Proyecto de creación y mejora de la red de infraestructuras de defensa
contra los incendios forestales en el distrito forestal I Ferrol-A Coruña.
Exp 11/2010 (obra 5)
Trabajos de prevención y defensa contra incendios forestales en el
distrito forestal X-Terra Chá, Lugo. Exp 11/2010 (obra 19)
Obras de nave de clasificación de percebe en Aguiño, Ribeira (A
Coruña). Exp 14/252
Servicio de dos aviones con destino a la prevención, vigilancia y
coordinación de los medios aéreos de defensa contra los incendios
forestales durante los años 2011, 2012 y 2013. Exp 1/2011
Desarrollo de la campaña publicitaria de la marca de calidad "Galega
100 por 100". Exp 86/10
Servicios necesarios para la preparación y distribución de productos
frescos de la pesca y de la acuicultura, fileteados y preparados (cuarta
gama), a colegios de la comunidad autónoma gallega. Exp 2011-14220
Proyecto de colaboración de servicios técnicos para la preparación de las
bases definitivas de concentración parcelaria en la zona de Quins, Melón
(Ourense). Exp 39/2010 ST-4145
Servicio de mantenimiento y evolución del sistema de información
"sistema integrado de gestión y control de ayudas" para la Consellería
do Medio Rural. Exp.2010/100
Servicios para la formación reglada de buceo profesional. Exp 2011-1400373
Servicios enseñanzas especializadas profesionales náutico-pesqueras
Lote 1. Exp 2011-14-00168
Servicios enseñanzas especializadas profesionales náutico-pesqueras
Lote 2. Exp 2011-14-00168
Servicios enseñanzas especializadas profesionales náutico-pesqueras
Lote 3. Exp 2011-14-00168
Servicio de diseño, organización, montaje y desmontaje de los puestos
de la Consellería do Mar en distintos certámenes ferias a celebrar en el
año 2011. LOTE I: MEDITERRANEAN SEAFOOD EXHIBITION -Rimini,
Italia-; SALIMAT -Silleda-; ANUGA -Colonia, Alemania-. Exp 2010-14854
Equipos de protección individual y complementos para el personal de los
servicios de prevención y defensa contra incendios forestales : 550 botas
para técnicos y agentes forestales. Exp 95/2010 (lote 5)
Equipos de protección individual y complementos para el personal de los
servicios de prevención y defensa contra incendios forestales : 1.800
guantes. Exp 95/2010 (lote 11)
Tipo contrato
Forma de
trámite
Orden de
inicio
Fecha
contrato
Obras
Ordinario
07/05/2010 15/11/2010
192
Obras
Ordinario
07/05/2010 15/11/2010
192
Obras
Ordinario
07/05/2010 15/11/2010
192
Obras
Ordinario
07/05/2010 15/11/2010
192
Obras
Ordinario
07/05/2010 15/11/2010
192
Obras
Ordinario
08/03/2010 03/11/2010
240
Obras
Ordinario
15/04/2010 03/11/2010
202
Obras
Ordinario
19/04/2010 03/11/2010
198
Obras
Ordinario
22/03/2011 16/01/2012
300
Servicios
Ordinario
18/03/2011 11/08/2011
146
Servicios
Ordinario
23/09/2010 20/12/2010
88
Servicios
Ordinario
05/04/2011 24/08/2011
141
Servicios
Ordinario
21/05/2010 10/12/2010
203
Servicios
Ordinario
23/12/2010 14/11/2011
326
Servicios
Ordinario
19/05/2011 26/08/2011
99
Servicios
Ordinario
02/03/2011 08/08/2011
159
Servicios
Ordinario
02/03/2011 08/08/2011
159
Servicios
Ordinario
02/03/2011 08/08/2011
159
Servicios
Urgente
03/11/2010 14/02/2011
103
Suministros
Ordinario
07/12/2010 03/06/2011
178
Suministros
Ordinario
07/12/2010
---
Fuente: Elaboración propia a partir de los datos facilitados por las Consellerías.
91
Duración
trámite
---
Informe de Fiscalización de la contratación. Ejercicios 2010-2011
3.64. La duración media del trámite de los expedientes por el procedimiento abierto fue de 183
días. Los contratos de servicios tardaron menos en tramitarse que los contratos de obras (158
días frente a 211 días de media de los contratos de obras). La tramitación urgente del expediente
2011-14-852 se produjo en un plazo de 103 días, superior a la de los expedientes 86/10 y 201114-00373 tramitados de forma ordinaria, que fueron de 88 y 99 días, respectivamente.
Se observa que la publicidad comunitaria no incrementó de modo general el plazo medio de
trámite. Los tres expedientes de contratación que se sometieron a publicidad en el DOUE (86/10,
2010/100 y 2010-14-854) tuvieron unos períodos de trámite muy dispares. La duración del
trámite del primer expediente se efectuó en tan sólo 88 días, mientras que el expediente
2010/100 tardó 326 días en tramitarse, debido a la interposición de un recurso especial en
materia de contratación que provocó la suspensión de la tramitación del procedimiento.
92
Informe de Fiscalización de la contratación. Ejercicios 2010-2011
Cuadro 45: Plazo medio de trámite de los contratos por el procedimiento negociado
Expediente
ST-4328
ST-4330
ST-4355
ST-4415
ST-4326
ST-4123
75/10
45/10
26/10
52/10
Ax. noticias
43/10
ST-4567
2/11
96/10
X-9923
XM-10614
X-9872
X-9873
X-10050
X-10022
ST-4309
Obra / Servicio
Servicio técnico para la realización del acuerdo de la ZCP de MeavíaQuintillán
Servicio técnico para la realización estudios sobre la preparación de las
bases definitivas De la ZCP de Val de Camba
Actualización del acuerdo de CP por la modificación de las trazas de los
caminos de la zona de Loxo- Enquerentes- Fonterosa- Ribeira
Replanteo después de la toma de posesión de las nuevas leiras en la ZCP de
Agudelo-Barro-Valiña
Servicio técnico para la realización del replanteo de las nuevas leiras en la
zona de Santa Baia de Losón (Lalín)
Colaboración de servicios técnicos para la preparación de las bases
definitivas de concentración parcelaria de Guillamil-Sabariz. Rairiz de Veiga
Proyecto de restauración de la cubierta vegetal de los montes "da Braxe"
Lume y Pena da Mula
Servicio de organización, desarrollo y publicidad de la entrega de los
premios de las catas de los vinos y aguardientes de Galicia
Coordinación administrativo-financiera y evaluación externa del proyecto xes
silvae
Estudio de la biodiversidad del medio marino y control y planificación de la
zona ospar del parque nacional marítimo terrestre de las islas atlánticas de
Galicia
Servicio para la realización de atlas y cartografía de distribución de
vertebrados en el parque natural de Baixa Limia-Serra do Xurés.
Difusión de información agroganadera y forestal en televisión pública de
ámbito autonómico en lengua gallega
Servicio de agencia de noticias
Servicio para realizar el inventario de la población galemys pyrenaicus del
Río Ulla
Proyecto de colaboración de servicios técnicos para la preparación del
acuerdo de concentración parcelaria de San Pedro de Maus (Vilar de BarrioOurense)
Servicio de diseño, montaje y atención de un stand institucional de la
Consellería do Medio Rural en la feria fenavín 2011
Servicio de diseño, montaje y atención de un stand institucional de la
Consellería do Medio Rural en el certamen ferial fórum gastronómico 2011
Camino de Eixibrón a Freixo, de Eixibrón por Lamarrio a Arroxo y de Freixo a
Ferreiros en Tortes. Becerreá Lugo
Obras inherentes a la ZCP de San Pedro de Maus. Modificado del proyecto
de obras inherentes de la ZCP de San Pedro de Maus. Vilar de Barrio.
Proyecto de acondicionamiento y mejora de accesos en el Ayuntamiento de
Vilar de Santos (acceso a Castelaus y otros)
Acondicionamiento a núcleos de población en Calvos de Randín
Camino de Chao a Forqueta y otros, O Vicedo
Mejora de caminos en Cancelo – Triacastela
Colaboración de servicios técnicos para la modificación de las bases
definitivas y del proyecto de concentración parcelaria en la zona de San
Pedro de Maus debido a las expropiaciones de los terrenos afectados por la
línea de alta velocidad
Tipo
contrato
Forma de
trámite
Orden inicio
Fecha
contrato
Duración
trámite
Servicios
Ordinario
19/07/2010
24/11/2010
128
Servicios
Ordinario
19/07/2010
17/11/2010
121
Servicios
Ordinario
19/07/2010
19/11/2010
123
Servicios
Ordinario
20/08/2010
24/11/2010
96
Servicios
Ordinario
19/07/2010
24/11/2010
128
Servicios
Ordinario
19/07/2010
24/11/2010
128
Servicios
Ordinario
18/06/2010
17/12/2010
182
Servicios
Ordinario
07/07/2010
23/09/2010
78
Servicios
Ordinario
20/06/2010
16/09/2010
88
Servicios
Ordinario
16/07/2010
21/12/2010
158
Servicios
Ordinario
14/07/2010
04/11/2010
113
Servicios
Servicios
Ordinario
Urgente
27/05/2010
11/11/2010
28/07/2010
29/12/2010
62
48
Servicios
Ordinario
16/07/2010
15/11/2010
122
Servicios
Ordinario
11/04/2011
04/11/2011
207
Servicios
Ordinario
13/01/2011
09/05/2011
116
Servicios
Ordinario
14/12/2010
16/02/2011
64
Obras
Ordinario
28/04/2010
05/10/2010
160
Obras
Ordinario
21/07/2010
01/12/2010
133
Obras
Obras
Obras
Obras
Ordinario
Ordinario
Ordinario
Ordinario
28/04/2010
28/04/2010
28/04/2010
28/04/2010
19/10/2010
13/10/2010
25/10/2010
28/10/2010
174
168
180
183
Obras
Ordinario
19/07/2010
17/11/2010
121
Fuente: Elaboración propia a partir de los datos facilitados por las Consellerías.
93
Informe de Fiscalización de la contratación. Ejercicios 2010-2011
3.65. El promedio de días para el trámite de los expedientes por el procedimiento negociado fue
de 125 días. Los contratos de obras tardaron más en tramitarse (160 días de media) que los
contratos de servicios (115 días de media) por tramitación ordinaria (es decir, excluido el de
tramitación urgente).
Por lo tanto, la duración del trámite de los expedientes de obras por el procedimiento abierto
(211 días) superó de modo moderado, en 51 días, el trámite por el procedimiento negociado.
Respecto de los contratos de servicios, la diferencia en la duración media aún tuvo menor
significación, ya que la tramitación por el procedimiento abierto tan sólo fue 43 días superior a la
duración del trámite por el procedimiento negociado.
III.2.3.2. CONCURRENCIA
NEGOCIADOS
DE
EMPRESAS
EN
LOS
PROCEDIMIENTOS
3.66. La LCSP establece que a través de este procedimiento la Administración puede elegir de
forma justificada el adjudicatario tras efectuar consultas con diversos candidatos y negociar las
condiciones con uno o varios de ellos, cuando se cumplan unos requisitos determinados por la
norma. Además, se puede acudir a este procedimiento cuando los contratos tengan un valor
estimado inferior a 1.000.000 de euros para contratos de obras, 500.000 euros para contratos
de gestión de servicios públicos, y 100.000 euros para suministros y servicios. También establece
que se puede acudir al procedimiento negociado sin publicidad previa por razón de la cuantía de
los contratos, que no puede superar los 200.000 euros para los de obras ni 60.000 euros en el
caso de los contratos de suministros y servicios.
3.67. En la Consellería do Medio Rural se adjudicaron en el ejercicio 2010 por el procedimiento
negociado 265 contratos por importe de 21.821.009 euros. Este procedimiento de adjudicación
representó el 61% del importe total adjudicado por la Consellería en el ejercicio 2010 y el 79%
del número de contratos. En el ejercicio 2011 el importe adjudicado se reduce hasta 63 contratos
por importe de 3.297.348 euros, que representa un 53% del importe total adjudicado y en
número de contratos suponen un 77% del total. De estos datos se infiere que la Consellería do
Medio Rural acudió de forma mayoritaria a este procedimiento de contratación por razón de la
cuantía.
94
Informe de Fiscalización de la contratación. Ejercicios 2010-2011
Cuadro 46: Contratos adjudicados Consellería do Medio Rural. 2010-2011. (Euros)
2010
Importe
2011
Nº contratos
Importe
Nº contratos
Total adjudicaciones
35.959.919
336
6.261.305
82
Procedimiento negociado
21.821.009
265
3.297.348
63
61%
79%
53%
77%
% del procedimiento negociado sobre el total
Fuente: Elaboración propia a partir de los datos facilitados por la Consellería.
3.68. La Consellería do Mar empleó en menor medida este procedimiento de contratación. En el
ejercicio 2010 se tramitaron 17 contratos por el procedimiento negociado sin publicidad por un
importe conjunto de 1.041.246 euros. Este importe supone un 5% del importe total adjudicado
en el ejercicio y un 47% de los contratos firmados. Para el ejercicio 2011, el procedimiento
negociado se empleó en la tramitación de 10 contratos por un importe conjunto de 557.124
euros, que supuso un 15% del importe total adjudicado y un 40% del número de contratos
adjudicados.
Cuadro 47: Contratos adjudicados Consellería do Mar. 2010-2011. (Euros)
2010
Importe
Total adjudicaciones
Procedimiento negociado
% del procedimiento negociado s/ total
21.098.353
2011
Nº contratos
Importe
Nº contratos
36 3.825.141
25
1.041.246
17
557.124
10
5%
47%
15%
40%
Fuente: Elaboración propia a partir de los datos facilitados por la Consellería.
3.69. La muestra de contratos seleccionados para la fiscalización se efectuó sobre los contratos
adjudicados a través del procedimiento negociado por razón de la cuantía. Esta muestra incluye
un total de 24 contratos, que figuran en el siguiente cuadro, por un importe de 1.783.328,22
euros.
95
Informe de Fiscalización de la contratación. Ejercicios 2010-2011
Cuadro 48: Contratos fiscalizados adjudicados por el procedimiento negociado. (Euros)
Expte
ST-4328
X-9923
ST-4330
ST-4355
ST-4415
ST-4326
ST-4123
ST-4309
XM-10614
75/10
45/10
X-9872
X-9873
Obra / Servicio
Servicio técnico para la realización del acuerdo de la ZCP de Meavía- Quintillán
Camino de Eixibrón a Freixo, de Eixibrón por Lamarrio a Arroxo y de Freixo a Ferreiros en
Tortes. Becerreá Lugo
Servicio técnico para la realización estudios sobre la preparación de las bases definitivas
de la ZCP de Val de Camba
Actualización del Acuerdo de CP por la modificación de las trazas de los Caminos da
Zona de Loxo- Enquerentes- Fonterosa- Ribeira
Replanteo después de la toma de posesión de las nuevas leiras en la ZCP de AgudeloBarro-Valiña
Servicio técnico para la realización del replanteo de las nuevas leiras en la zona de Santa
Baia de Losón (Lalín)
Colaboración de servicios técnicos para la preparación de las bases definitivas de
concentración parcelaria de Guillamil-Sabariz. Rairiz de Veiga
Colaboración de servicios técnicos para la modificación de las bases definitivas y del
proyecto de concentración parcelaria en la zona de San Pedro de Maus debido a las
expropiaciones de los terrenos afectados por la línea de alta velocidad
Obras Inherentes a la ZCP de San Pedro de Maus. Modificado del proyecto de obras
inherentes de la ZCP de San Pedro de Maus. Vilar de Barrio.
Proyecto de restauración de la cubierta vegetal de los montes "da Braxe" Lume y Pena
da Mula
Servicio de organización desarrollo y publicidad de la entrega de los premios de las catas
de los vinos y aguardientes de Galicia
Proyecto de acondicionamiento y mejora de accesos en el Ayuntamiento de Vilar de
Santos (Acceso a Castelaus y otros)
Acondicionamiento a núcleos de población en Calvos de Randín
Duración
trámite
Presupuesto
licitación
128
55.711,70
160
100.861,77
Importe
adjudicación
Empresa
adjudicataria
Lagares
55.700,00 S.L.
100.205,47 Cespa S.A.
Espoagro Ingeniería,
S.L.
Estudios
del
Noroeste, S.A.
59.974,58 Cotiasa
0,021%
3
128
42.283,08
42.250,00 Lagares Oca, S.L B
0,078%
3
128
58.269,90
58.260,00 Lagares Oca, S.L.
0,017%
3
121
24.918,67
24.830,51 S.L.
0,354%
3
5,300%
3
9,000%
3
0,367%
2
Expoagro Ingeniería,
Benigno Álvarez, S.L.
Construcciones
133
178.113,56
168.673,54
182
199.971,01
181.973,62 Eulem, S.A.
Versal
Comunicación, S.L.
78
60.000,00
59.780,00
174
62.466,79
58.031,36 Ganade y Marra, S.L.
7,10%
3
168
51.724,52
48.051,72 Ganade y Marra S.L.
7,101%
3
0,000%
1
20,000%
2
0,141%
1
3,190%
1
0,704%
1
0,000%
1
0,000%
1
15,25%
1
0,236%
3
Construcciones Isidro
Otero S.L.
Obras
y
Viales
Bascuas
42.550,81
26/10
Coordinación administrativo-financiera y evaluación externa del proyecto XES SILVAE
88
60.000,00
59.915,25 Econet S.L.
2/11
96/10
2
59.986,89
53.188,52
ST-4567
0,229%
96
183
Servicio para realizar el inventario de la población Galemys Pyrenaicus del Río Ulla
Proyecto de colaboración de servicios técnicos para la preparación del acuerdo de
concentración parcelaria de San Pedro de Maus (Vilar de Barrio-Ourense)
Servicio de diseño, montaje y atención de un stand institucional de la Consellería do
Medio Rural en la Feria Fenavín 2011
Servicio de diseño, montaje y atención de un stand institucional de la Consellería do
Medio Rural en el certamen ferial Fórum Gastronómico 2011
3
59.830,51
Mejora de caminos en Cancelo – Triacastela
43/10
0,714%
59.967,95
X-10022
Servicio de agencia de noticias
2
123
60.987,19
AX.NOTIC.
0,651%
48.729
60.987,19
Expte 31/10
3
49.079
180
2010/46
0,021%
121
Camiño de Chao a Forqueta e outros, O Vicedo
Estudio de la biodiversidad del medio marino y control y planificación de la zona OSPAR
del parque nacional marítimo terrestre de las islas atlánticas de Galicia
Servicio para la realización de atlas y cartografía de distribución de vertebrados en el
parque natural de Baixa Limia-Serra do Xurés.
Difusión de información agroganadera y forestal en televisión pública de ámbito
autonómico en lengua gallega
Centro
de
Investigaciones
Submarinas
Jesús
Domínguez
Conde (USC)
158
45.449,99
44.000,00
113
43.103,45
42.800,00
62
107.758,62
107.758,62 Televisión de Galicia
48
21.914,28
21.914,28 Agencia EFE S.A.
EMAT
Estudios
Medioambientales Y
Territoriales, S.L.
Espoagro Ingeniería
S.L.
122
51.590,00
43.720,34
207
36.951,64
36.864,41
116
60.000,00
52.800,00 Escenoset S.L.
12,000%
4
64
60.000,00
57.000,00 Escenoset, S.L.
5,000%
2
Fuente: Elaboración propia a partir de los datos facilitados por la Consellería
Importes sin IVA
3.70. La LCSP establece que en el procedimiento negociado será necesario solicitar ofertas,
cuando menos, a tres empresas capacitadas para realizar el objeto del contrato. En todo caso, el
96
Ofertas
valoradas
Ingeniería,
X-10050
52/10
%
Baja
Informe de Fiscalización de la contratación. Ejercicios 2010-2011
número de propuestas de empresas debe ser lo suficientemente amplio como para garantizar una
competencia efectiva. De la fiscalización de los contratos seleccionados se desprende que, con
carácter general, el número de ofertas solicitadas se limitó al mínimo legalmente exigido, es
decir, tres empresas. Tan sólo en los expedientes 43/2010 e 2/2011 se solicitaron cinco ofertas, y
en los expedientes de la Axencia Galega de Noticias y en el expediente 43/2010 se solicitó una
oferta por razones técnicas al amparo del artículo 154.d) de la LCSP.
En la justificación de la modalidad de procedimiento negociado, por razones técnicas o artísticas
o por motivos de protección de derechos de exclusiva, del contrato para el servicio de agencia de
noticias se alega que la totalidad de los servicios sólo se pueden ofrecer por una única agencia.
Sin embargo, no se aporta ninguna documentación o explicación al respecto que corrobore esta
afirmación, por lo que no se pudo comprobar que sólo esta empresa pudiera llevar a cabo el
servicio.
3.71. Del análisis de los expedientes seleccionados para la fiscalización se desprende que la
utilización de este procedimiento para adjudicar los contratos resultó ser escasamente
competitiva. Si bien la Consellería solicitó en todos los casos las ofertas mínimas obligatorias en
cumplimiento de la LCSP, la concurrencia exigida se vio vulnerada en los siguientes expedientes:
 En los expedientes X-9923 y 96/2010 se envió la invitación para participar a tres empresas;
sin embargo, una de ellas no presenta la documentación para participar en el procedimiento, por
lo que la concurrencia queda reducida a dos empresas.
 Similares son los procedimientos 45/2010, ST-4355 y X-10022, en los que una de las tres
empresas invitadas no subsanó las deficiencias que mostraba la documentación administrativa,
quedando por lo tanto excluidas del procedimiento, y reducida la concurrencia a dos empresas.
 En el caso del expediente 46/2010, dos de las tres empresas fueron excluidas por presentar el
precio junto con la documentación del sobre A, quedando reducida la concurrencia a una única
empresa.
 En el expediente 52/2010 y X-10050 la concurrencia se vio reducida a una empresa después
de que dos de las tres invitadas fueran excluidas por no presentar la documentación o manifestar
su renuncia a la participación.
97
Informe de Fiscalización de la contratación. Ejercicios 2010-2011
 En el expediente 26/2010 la concurrencia se vio reducida a una empresa después de que dos
empresas de las tres invitadas fueran excluidas tras la apertura del sobre de la documentación
administrativa.
 En el expediente 43/2010, a pesar de invitar a cinco empresas, tres de ellas no presentan la
documentación y una cuarta no subsana los errores administrativos que presenta la
documentación administrativa, quedando únicamente una empresa para valorar.
3.72. A la vista de los datos, tan sólo en doce de los expedientes analizados se procedió a la
valoración de tres empresas, en cinco casos la concurrencia efectiva se redujo a dos, y en otros
cinco se redujo a una sola empresa. Cuando menos, en aquellos casos en los que las empresas
invitadas renuncian o no remiten la documentación para participar en el procedimiento (X-9923,
96/2010, 52/2010, 43/2010 o x-10050) el órgano de contratación, necesariamente, debe poner
en marcha las medidas necesarias para garantizar una concurrencia de tres ofertas válidas,
mínimo exigido por la LCSP. Además, a la vista del número de empresas que quedaron excluidas
del procedimiento tras la apertura de la documentación administrativa, por racionalidad
administrativa sería recomendable ampliar el número de invitaciones para garantizar la
concurrencia mínima en el momento de la valoración.
3.73. Por otra parte, haciendo exclusión de los procedimientos en los que la concurrencia se
redujo a una sola empresa, en el resto de los contratos la valoración de la oferta económica
resultó determinante para la adjudicación. En este sentido, la fórmula empleada para valorar las
ofertas, unido a la escasa concurrencia y la elevada ponderación del precio, provocó diferencias
en la puntuación no proporcionadas al importe de las bajas presentadas por las empresas
licitadoras, resultando que diferencias mínimas en las proposiciones otorgaron una puntuación
determinante para la adjudicación. El siguiente cuadro presenta la valoración económica
asignada a las ofertas concurrentes en cada procedimiento junto con el porcentaje de baja y la
puntuación económica asignada. Todos los procedimientos incluidos en este cuadro fueron
tramitados por la Dirección General de Desarrollo Rural. En todos los casos son coincidentes la
fórmula empleada para valorar el precio ofertado y la ponderación de esta valoración,
otorgándole 70 puntos sobre una valoración de 100 posibles, y otorgando 30 puntos para la
oferta técnica:
98
Informe de Fiscalización de la contratación. Ejercicios 2010-2011
Cuadro 49: Valoración económica de las ofertas. (Euros)
Expediente
Presupuesto
ST-4328
Servicio técnico para la realización del Acuerdo de la ZCP de
Meavía- Quintillán
65.739,81
X-9923
Camino de Eixibrón a Freixo, de Eixibrón por Lamarrio a
Arroxo y de Freixo a Ferreiros en Tortes. Becerreá Lugo
116.999,65
Empresas invitadas
65.739,81
0,00%
0,00
Lagares Ingeniería, S.L.
65.726,00
0,02%
70,00
Proserga, Técnicas de Ingeniería, S.L.
65.739,81
0,00%
0,00
116.999,65
0,00%
0,00
-
-
-
116.238,35
0,65%
70,00
Nortagro, S.L.
57.913,64
0,00%
0,00
Espoagro Ingeniería, S.L.
57.500,00
0,71%
70,00
Proyestegal, S.L.
57.913,22
0,00%
0,07
ST-4355
Actualización del acuerdo de CP por la modificación de los
trazados de los caminos de la zona de Loxo- EnquerentesFonterosa- Ribeira
Eido Ingenieros, S.A.
70.762,18
0,00%
0,00
-
-
-
Estudios del Noroeste, S.A.
70.600,00
0,23%
70,00
Eido Ingenieros, S.A.
70.784,53
0,00%
0,00
Cotiasa
70.770,00
0,02%
70,00
Topgal, S.L.
70.784,00
0,00%
2,55
Eido Ingenieros, S.A.
49.894,03
0,00%
0,00
Lagares Ingeniería, S.L.
49.855,00
0,08%
70,00
Proserga, Técnicas de Ingeniería, S.L.
49.894,03
0,00%
0,00
Espoagro Ingeniería, S.L.
68.758,00
0,00%
2,88
Euroagro Ingeniería, S.L.
68.758,00
0,00%
2,88
Lagares Ingeniería, S.L.
68.746,80
0,02%
70,00
Espoagro Ingeniería, S.L.
29.300,00
0,35%
70,00
Eido Ingenieros, S.A.
29.404,03
0,00%
0,00
Lagares Ingeniería, S.L.
29.404,03
0,00%
0,00
70.762,18
ST-4415
Replanteo después de la toma de posesión de las nuevas
fincas en la ZCP de Aguedeo-Barro-Valilña
70.784,53
ST-4326
Servicio técnico para la realización del replanteo de las novas
fincas en la zona de Santa Baia de Losón (Lalín)
49.894,03
ST-4123
Colaboración de servicios técnicos para la preparación de las
bases definitivas de concentración parcelaria de GuillamilSabariz. Rairiz de Veiga
68.758,48
ST-4309
Colaboración de servicios técnicos para la modificación de las
bases definitivas y del proyecto de concentración parcelaria
en la zona de San Pedro de Maus debido a las expropiaciones
de los terrenos afectados por la línea de alta velocidad
29.404,03
ST-4567
Proyecto de colaboración de servicios técnicos para la
preparación del acuerdo de concentración parcelaria de San
Pedro de Maus (Vilar de Barrio-Ourense)
Espoagro Ingeniería, S.L.
43.500,00
0,002%
70,00
Eido Ingenieros, S.A.
43.602,00
0,00%
0,60
Lagares Ocas S.L.
43.602,00
0,00%
0,60
Construcciones Leal y Villamor, S.L.
Cespa S.A.
57.913,64
43.602,94
Puntuación
económica
Baja
Eido Ingenieros, S.A.
Obras y Viales Bascuas, S.L.
ST-4330
Servicio técnico para la realización estudios sobre la
preparación de las bases definitivas de la ZCP de Val de
Camba
Oferta
económica
Cotiasa
Fuente: Elaboración propia a partir de los datos facilitados por la Consellería.
Importes con IVA
99
Informe de Fiscalización de la contratación. Ejercicios 2010-2011
3.74. Las puntuaciones para todos estos procedimientos alternaron prácticamente entre los 70
puntos y cero puntos, sin que existieran valores intermedios con carácter general. La oferta con la
mayor baja puntuó con 70, y el resto con cero puntos. En la medida en que la puntuación técnica
otorga un máximo de 30 puntos, esta carece de incidencia en la valoración final, pues un
diferencial de 70 puntos en la valoración económica resulta inalcanzable, convirtiendo el proceso
de adjudicación en una auténtica puja en el sentido de que el precio se erige como el auténtico
discriminador de las ofertas. Si para estos procedimientos la baja máxima presentada es del
0,71%, representativo de la concentración de las ofertas económicas alrededor del precio de
licitación (mostrando una media del 0,09%), la dispersión que muestra la valoración económica
del precio no resulta proporcionada.
Así, se observa que bajas que difieren 12 euros (ST-4123), trece euros (ST-4328) o 14 euros (ST4415), que representan un 0,02% del presupuesto de licitación, tienen diferencias de puntuación
de 67 y 70 puntos respecto a las otras ofertas con que concurren.
Para el resto de expedientes que se incluyen en el cuadro, se observa que una de las empresas
oferta una baja mientras que el resto oferta el precio de licitación, resultando adjudicataria
lógicamente la oferta que presenta la baja, lo que pone en duda el interés de las otras licitadoras
por hacerse con la adjudicación del contrato, dado que de antemano conocen que su puntuación
será de cero puntos de un total de 70 posibles.
3.75. La Consellería, en otros casos, optó por nuevos pliegos de cláusulas en los que se utilizó
una fórmula similar de valoración del precio con distinta puntuación (3 puntos en vez de 30 para
la propuesta técnica, y 7 puntos en vez de 70 para la económica) pero con la misma
ponderación, en los cuatro primeros casos. En el último caso se valoró con 6 puntos la oferta
económica y con 4 la oferta técnica. Independientemente de que la aplicación de los criterios de
baremación sean correctos, de las diferencias obtenidas en la puntuación económica en estos
casos se deduce que, igualmente, la valoración técnica no tuvo incidencia en el procedimiento de
adjudicación.
100
Informe de Fiscalización de la contratación. Ejercicios 2010-2011
Cuadro 50: Valoración económica de las ofertas. (Euros)
Expediente
Presupuesto
licitación
XM-10614
Obras inherentes a la ZCP de San Pedro de Maus y
modificado del proyecto de obras inherentes de la
ZCP de San Pedro de Maus. Vilar de Barrio
210.174,00
X-9872
Proyecto de acondicionamiento y mejora de
accesos en el Concello de Vilar de Santos (acceso
a Castelaus y otros)
72.461,48
X-9873
Acondicionamiento a núcleos de población en
Calvos de Randín
X-10022
Mejora de caminos en Cancelo-Triacastela
60.000,44
61.698,68
Empresas invitadas*
Proyecto de restauración de la cubierta vegetal de
los montes "da Braxe" Lume y Pena da Mula
215.968,69
Baja
Puntuación
económica
Extraco Construcións e Proxectos, S.A.
208.470,60
0,81%
1,07
Benigno Álvarez S.L. Construcciones
199.034,78
5,30%
7,00
Aopil, S.L.
208.135,32
0,97%
1,28
Benigno Álvarez, S.L. Construcciones
71.099,20
1,88%
1,85
Construcciones y Promociones Cruzval, S.L.
71.374,55
1,50%
1,48
Ganade y Marra, S.L.
67.316,71
7,10%
7,00
Benigno Álvarez S.L. Construcciones
58.326,44
2,79%
2,75
Construcciones Cruzval S.L.
59.100,00
1,5%
1,48
Ganade y Marra S.L.
55.750,41
7,10%
7,00
Obras y Viales Bascuas
49.358,94 20,00%
7,00
57.996,77
6,00%
2,00
Jesús y Páramo S.L.
Construcciones Piornedo S.L.
75/10
Oferta económica
Excluída no sobre A
Eulem, S.A
196.531,51
9,00%
6,00
Maceiras y Esmorís, S.L.
215.000,00
0,45%
0,30
Tarrio y Suárez S.L.
211.649,32
2,00%
1,33
*A empresa adjudicataria figura en negrita
Fuente: Elaboración propia a partir de los datos facilitados por la Consellería.
3.76. Por último, en los tres restantes expedientes la valoración económica supuso un 50% de la
valoración total posible, con 30 puntos sobre un total de 60 posibles. Por lo tanto, respecto de
los demás expedientes, se atenuó el efecto del precio sobre la valoración total. En los tres
expedientes el precio de licitación fue el mismo, y el valor de la baja ofertada representó la mitad
de la puntuación total. En este sistema se aprecian los únicos expedientes donde la empresa con
la oferta económica que alcanza la mayor puntuación no obtiene la adjudicación del contrato
(Expedientes 2/11 y 96/10, adjudicados a Escenoset S.L.).
101
Informe de Fiscalización de la contratación. Ejercicios 2010-2011
Cuadro 51: Valoración económica de las ofertas. (Euros)
Expediente
Presupuesto
licitación
45/10
Servicio de organización, desarrollo y publicidad
de la entrega de los premios de las catas de los
vinos y aguardientes de Galicia
70.800
2/11
Servicio de diseño, montaje y atención de un stand
institucional de la Consellería do Medio Rural en la
Feria Fenavín 2011
70.800
70.800
Oferta
económica
Baja
Puntuación
económica
Escenoset, S.L.
70.764,60
Cyex Congresos, S.L.
Excluida en la apertura del sobre A
Versal Comunicación, S.L.
70.540,40
0,37%
Escenoset S.L.
62.304,00
12%
Perspectiva y Gestión Ferial S.L.
96/10
Servicio de diseño, montaje y atención de un stand
institucional de la Consellería do Medio Rural en el
certamen ferial Fórum Gastronómico 2011
Empresas invitadas
0,05%
Excluida en la valoración económica
ESPACIO CERO (Valórase Manuales Villa)
60.180,00 15,00%
29
Congresos y Exposiciones S.L.
61.596,00 13,00%
25
Ábaco Comunicación S.L.
69.072,48
2,44%
5
Escenoset, S.L.
67.260,00
5%
13,64
Perspectiva y Gestión Ferial, S.L.
P. Manuales Villa 36, S.L.
No presenta oferta
65.844,00
7%
Fuente: Elaboración propia a partir de los datos facilitados por la Consellería.
3.77. Por otra parte, no consta que el órgano de contratación negociara con las empresas
invitadas las ofertas presentadas para adaptarlas a los requisitos indicados en el pliego de
cláusulas administrativas particulares e identificar así la oferta económica más ventajosa según
se recoge en el artículo 162 de la LCSP.
El procedimiento negociado se constituye, por la normativa entonces vigente de la LCSP, para
simplificar la gestión de los contratos, disminuyendo los costes y cargas de la Administración
contratante y de los contratistas particulares. Del resultado de la fiscalización se desprende que,
excluidos los contratos tramitados de forma urgente, el tiempo medio de trámite de los contratos
de servicios fue de 115 días, frente a los 158 días de trámite de los servicios adjudicados por el
procedimiento abierto. En los contratos de obras el tiempo medio de tramitación a través del
procedimiento negociado fue de 158 días frente a los 211 días que muestra el procedimiento
abierto.
Dado que con la tramitación de los contratos a través del procedimiento negociado la
concurrencia competitiva disminuye, las bajas obtenidas con la utilización de este procedimiento
fueron mínimas. En quince de los contratos fueron iguales o inferiores al 1%, y en dos
102
24
19,09
Informe de Fiscalización de la contratación. Ejercicios 2010-2011
expedientes resultaron ser iguales o inferiores al 5%. Tan sólo siete contratos de la muestra
fueron adjudicados con bajas superiores al 5%. En este sentido, aunque la utilización del
procedimiento negociado disminuya la duración media de tramitación de los expedientes, sería
conveniente que la Administración analizase la posibilidad de acudir al procedimiento abierto con
publicidad, más competitivo.
III.2.3.3. CONCURRENCIA DE EMPRESAS EN LOS PROCEDIMIENTOS ABIERTOS
3.78. El procedimiento abierto constituye el procedimiento ordinario de adjudicación de los
contratos que celebran las Administraciones Públicas. En este procedimiento, todo empresario
interesado podrá presentar una proposición, quedando excluida toda negociación de los términos
del contrato con los licitadores.
En la Consellería do Medio Rural y Consellería do Mar, las contrataciones por el procedimiento
abierto en los ejercicios 2010 y 2011 representaron el 43% (Consellería do Medio Rural) y el
90% (Consellería do Mar) del importe total adjudicado, y el 22% (Consellería do Medio Rural) y
el 56% (Consellería do Mar) del número de contratos. En esos ejercicios no utilizaron el
procedimiento restringido.
En el siguiente cuadro figuran los contratos de estas dos consellerías seleccionados para la
fiscalización. Los adjudicados en el ejercicio 2010 (10 contratos), por un importe de 4.062.451
euros, representan el 12% del importe de adjudicación; y los adjudicados en el 2011 (11
contratos), por un importe de 3.666.800 euros, representan el 58% del importe de adjudicación
dese año. Atendiendo al número de contratos, la selección representó un 12,5% en el ejercicio
2010 y el 32% en el ejercicio 2011.
103
Informe de Fiscalización de la contratación. Ejercicios 2010-2011
Cuadro 52: Contratos seleccionados procedimiento abierto. (Euros)
Nº
empresas
licitadoras
Nº empresas
valoradas
12
10
Naturgalia S.L.
10
9
12
10
18
16
20
14
21
13
13
5
16
8
62
54
FORESGA (Forestación
Galicia S.A.)
Servitec medioambiente
S.L.
Francisco Gómez y Cía,
S.L.
3
3
7
%
Presunción
temeridad
Presupuesto
adjudicación
% Baja
362.862,57
236.685,25
34,77
37,14
Naturgalia S.L.
Servitec Medioambiente
S.L.
Servitec Medioambiente
S.L.
270.866,14
178.701,71
34,02
36,64
356.615,02
244.566,58
31,42
32,11
425.737,95
280.518,73
34,11
34,45
Forestación Galicia, S.A.
CESPA, Compañía
española de servicios
públicos auxiliares S.A.
434.827,13
314.641,01
27,63
33,10
255.326,31
188.718,87
26,09
26,27
258.574,95
212.031,46
18,00
26,15
258.618,26
188.920,64
26,95
29,70
500.378,16
385.000,00
23,06
23,56
UTE Servicios Aéreos
Europeos-Sky Helicopter
660.000,00
508.000,00
15,33
17,34
6
Grupo BAP & CONDE, S.A.
847.457,62
847.457,63
0,00
36,28
2
2
Villasenín, S.A.
380.000,00
351.000,00
7,63
17,87
13
4
Espoagro enxeñería
96.927,00
89.172,84
8,00
13,26
2
1
861.925,42
707.838,54
17,88
20,00
2
1
182.670,50
173.999,00
4,75
N/A
2
2
131.340,00
129.790,00
1,18
20,00
2
1
208.390,00
207.090,00
0,62
20,00
1
1
183.530,00
180.830,00
1,47
20,00
8
5
Escenoset S.L.
353.500,00
304.288,56
13,92
22,31
95/2010 lote 5
Servicios para la formación reglada de buceo profesional
Servicios enseñanzas especializadas profesionales
náutico-pesqueras Lote 1
Servicios enseñanzas especializadas profesionales
náutico-pesqueras Lote 2
Servicios enseñanzas especializadas profesionales
náutico-pesqueras Lote 3
Servicio de diseño, organización, montaje y desmontaje
de los puestos de la Consellería do Mar en distintos
certámenes feriales a celebrar en el año 2011. Lote 1
Equipos para el personal de los SPDCIF: 550 botas para
técnicos y agentes forestales
Seresco, S.A.
TRAMES S.L. Trabajos y
mantenimientos de
estructuras sumergidas
Salvamento e
contraincendios S.L.
Salvamento e
contraincendios S.L.
Salvamento e
contraincendios S.L.
2
1
53.601,69
42.881,36
20,00
20,00
95/2010 lote 11
Equipos para el personal de los SPDCIF : 1.800 guantes
2
1
El Corte Inglés, S.A.
Subministracións
Profesionais Laborgal, S.L.
30.508,50
30.158,00
1,15
--
Nª expediente
32/10 (obra 1)
32/10 (obra 6)
32/10 (obra 7)
32/10 (obra 18)
32/10 (obra 19)
11/2010 (obra 1)
11/2010 (obra 5)
11/2010 (obra 19)
14/252
1/2011
86/10
2011-14-220
39/2010 ST-4145
2010/100
2011-14-00373
2011-14-00168
2011-14-00168
2011-14-00168
2010-14-854
Obra/Servicio
Tratamientos silvícolas en montes de Carnota y
Mazaricos. Distrito Forestal V. Fisterra
Tratamientos silvícolas en diversos montes distrito II:
Bergantiños-Mariñas (A Coruña)
Proyecto de restauración de la cubierta vegetal de los
montes Capelada y Couce (Cedeira). Distrito I
Tratamientos silvícolas en montes de Verín. Distrito
Forestal XIV. Verín-Viana (Ourense)
Restauración de la cubierta vegetal y obras
complementarias en diversos montes vecinales en mano
común de los ayuntamientos de Baltar, Calvos de
Randín y Vilar de Barrio, distrito XV
Trabajos preventivos en el distrito forestal XVI DezaTabeirós, Pontevedra
Proyecto de creación y mejora de la red de
infraestructuras de defensa contra los incendios
forestales en el Distrito Forestal I Ferrol-A Coruña
Trabajos de prevención y defensa contra incendios
forestales en el Distrito Forestal X-Terra Chá, Lugo
Obras de nave de clasificación de percebe en Aguiño,
Ribeira (A Coruña)
Servicio de dos aviones con destino a la prevención,
vigilancia y coordinación de los medios aéreos de
defensa contra los incendios forestales durante los años
2011, 2012 y 2013
Desarrollo de la campaña publicitaria de la marca de
calidad "Galega 100 por 100"
Servicios necesarios para la preparación y distribución de
productos frescos de la pesca y de la acuicultura, a
colegios de la Comunidad Autónoma Gallega
Proyecto de colaboración de servicios técnicos
preparación de las bases definitivas de CP en la zona de
Quins, Melón (Ourense)
Servicio de mantenimiento y evolución del sistema de
información "sistema integrado de gestión y control de
ayudas" para la Consellería do Medio Rural
*Importes sin IVA
Fuente: Elaboración propia a partir de los datos facilitados por las Consellerías.
104
Adjudicataria
Presupuesto
licitación
Informe de Fiscalización de la contratación. Ejercicios 2010-2011
3.79. El número medio de empresas que presentaron propuestas a los procedimientos abiertos
de los contratos de obras fue amplio (20 empresas), siendo muy inferior en el caso de los
contratos de servicios. Destaca el expediente 14/252 Obras de nave de clasificación de percebe
en Aguiño, al que presentaron propuestas 62 empresas. La concurrencia de empresas a los
contratos de servicios fue mucho menor, ya que a la mayor parte de los contratos concurrieron
tan sólo dos empresas; y, excepcionalmente, al expediente 39/2010 ST-4145 concurrieron 13
empresas.
El número de empresas excluidas por no presentar documentación administrativa válida fue
escaso. Las mayores exclusiones corresponden al expediente 14/252, en el que se excluyeron
nueve empresas y subsanaron las deficiencias ocho de ellas. Tan sólo se produjeron ocho
exclusiones de ofertas por causas técnicas, por no alcanzar la puntuación mínima exigida en los
pliegos de cláusulas administrativas. El promedio de las bajas de adjudicación en los contratos de
obras se situó en un 28%, y el porcentaje medio de las bajas consideradas desproporcionadas o
temerarias fue del 31%. En los contratos de servicios el promedio de las bajas se situó en el
7,84%, y la baja temeraria media en el 16,79%. Los dos contratos de suministros fiscalizados
presentan bajas muy dispares (del 20% y del 1,15%).
3.80. La Consellería, utilizando un procedimiento singular, acumuló en un único expediente el
trámite de 24 contrataciones de obras para el tratamiento silvícola, repoblación y restauración de
la cubierta vegetal de montes pertenecientes a varios distritos forestales de la Comunidad
Autónoma (expediente 32/10), y de 19 obras de prevención de incendios en diferentes distritos
forestales (expediente 11/2010).
La acumulación de los trámites se produjo sin que conste la resolución administrativa que
acuerde esa acumulación (artículo 73 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de régimen
jurídico de las Administraciones Públicas y del procedimiento administrativo común), ni se
explique el procedimiento elegido.
Los medios de acreditar la solvencia, los criterios de adjudicación, o el plazo de ejecución de los
contratos, en cada uno de los expedientes, son coincidentes. El número medio de empresas que
presentaron propuestas a los expedientes 32/2010 (24 obras) y 11/2010 (19 obras) fue
suficientemente amplio, de 17 empresas y 16 empresas, respectivamente. Las ofertas excluidas
representaron un destacado 40% del total de las propuestas presentadas, en el caso de la
licitación del expediente 11/2010, mientras que las ofertas excluidas en la licitación del
105
Informe de Fiscalización de la contratación. Ejercicios 2010-2011
expediente 32/2010 fue considerablemente inferior, representando un 19% de las ofertas
presentadas. Las exclusiones se debieron fundamentalmente a deficiencias de la documentación
administrativa del sobre A.
La adjudicación recayó en 10 empresas en los dos casos. Se observa que en el expediente
32/2010 la empresa Naturgalicia S.L. concentró la tercera parte de las adjudicaciones (ocho de
las 24); y en el caso del expediente 11/2010, a empresa Servitec Mediambiente S.L. concentró la
adjudicación de siete de los 19 contratos.
Las bajas en los precios de adjudicación fueron considerables, alcanzando una media del 32% en
los 24 contratos del expediente 32/2010 y del 27% en los 19 contratos del expediente 11/2010.
3.81. En lo referido a la ejecución de los contratos seleccionados para la fiscalización, se señala
que la recepción de las obras 6, 7, 18 y 19 del expediente 32/2010 no se efectuó en el plazo
legalmente establecido de un mes desde su finalización. Por otra parte, los contratos
correspondientes a las obras 6, 7 y 19 del mismo expediente no se ejecutaron en su totalidad por
la deficiente definición de los trabajos que se contemplaban en los proyectos técnicos.
Cuadro 53: Ejecución de las obras 6, 7 y 19 del expediente 32/2010. (Euros)
Obra
Importe adjudicación
Importe medición general
Diferencia importe adjudicación /
medición general
Obra 6
192.997,85
184.491,59
8.506,26
Obra 7
264.131,91
251.977,72
12.154,19
286.814,15
52.998,15
Obra 19
339.812,30
Importes con IVA
Fuente: Elaboración propia a partir de datos facilitados por la Consellería.
La obra 6 no se realizó al completo debido a la imposibilidad de llevar a cabo los trabajos
proyectados en determinados rodales. En lo que respecta a la obra número 7, la diferencia entre
el importe de adjudicación y la medición general se debe a que en el proyecto figuraba un
importe de 12.154,19 euros que corresponden a unidades de castaños híbridos aportados por los
viveros del propio servicio y semilla de pinus pinaster producidas por el propio servicio. En el caso
de la obra 19 quedaron sin ejecutar parte de las obras debido a que 6,65 hectáreas ya estaban
plantadas en el momento de la ejecución del contrato.
106
Informe de Fiscalización de la contratación. Ejercicios 2010-2011
También se observó que el proyecto de la obra 1, que tiene por objeto el tratamiento silvícola en
diversos montes, entre los que se encuentra el Monte Pindo, no se preparó correctamente. El
servicio de conservación de la naturaleza informa favorablemente la ejecución de este proyecto
en todos los montes excepto en el Monte Pindo debido a que los trabajos de tratamiento silvícola
estaban previstos en otro proyecto con clave 15M 34/10.
III.2.3.4. TRAMITACIÓN URGENTE DE EXPEDIENTES
3.82. La tramitación urgente, en la medida en que supone una reducción de los plazos de
tramitación y presentación de ofertas, puede afectar a la concurrencia de empresas. En este
sentido, la garantía que supone el procedimiento ordinario no puede sustituirse
discrecionalmente por el trámite urgente, salvo que existan suficientes razones para acelerar el
trámite del expediente. Tampoco puede ser consecuencia de la demora con que la
Administración tiene actuado en el desarrollo de sus obligaciones para pretender acelerar las
mismas en detrimento de la garantía del interés general frente al excepcional de urgencia.
De la muestra de expedientes fiscalizados correspondientes a la Consellería do Mar fueron
tramitados de forma urgente los siguientes:
Cuadro 54: Contratos tramitados por urgencia
Expediente
N/C
2010-14-854
2010-14-854
2010-14-854
Objeto
Orden
inicio
Servicio de agencia de noticias
11/11/2010
Servicio de diseño, organización, montaje y
desmontaje de los puestos de la Consellería do
Mar en distintos certámenes ferias a celebrar en
el año 2011. LOTE1
3/11/2010
Servicio de diseño, organización, montaje y
desmontaje de los puestos de la Consellería do
Mar en distintos certámenes feriales a celebrar
en el año 2011. LOTE 2
3/11/2010
Servicio de diseño, organización, montaje y
desmontaje de los puestos de la Consellería do
Mar en distintos certámenes feriales a celebrar
en el año 2011. LOTE 3
3/11/2010
Fecha
contrato
29/12/2010
14/2/2011
14/2/2011
14/2/2011
Plazo
ejecución
1 año
5 días
siguientes a la
finalización del
certamen
5 días
siguientes a la
finalización del
certamen
5 días
siguientes a la
finalización del
certamen
Duración
tramite
48 días
Recepción
trabajos
31/12/2011
103 días
103 días
103 días
23/5/2011
Fuente: Elaboración propia a partir de datos facilitados por la Consellería.
107
Informe de Fiscalización de la contratación. Ejercicios 2010-2011
Analizadas las causas justificativas de este tipo de tramitación, se desprenden las siguientes
incidencias:
3.82.1. La Consellería declaró urgente la tramitación del expediente referido al servicio de agencia
de noticias para a Consellería do Mar por la ineludible necesidad de la recepción de la información
objeto del servicio, en todo momento, para el adecuado conocimiento de la realidad por los
órganos directivos de la Consellería. Se debe señalar que la declaración de urgencia no responde
a una situación de urgencia objetivamente evaluable. Se trata de una circunstancia carente de
elementos de improvisación, por lo que la Administración debió preparar el contrato con
antelación suficiente, evitando de este modo el recurso a la tramitación urgente del expediente.
A mayores, este mismo servicio con la misma empresa ya estuvo contratado en el ejercicio 2010,
por lo que la contratación para el ejercicio 2011 no se debió demorar hasta el mes de
noviembre8.
III.2.3.5. CONTRATACIÓN MENOR EN LAS CONSELLERÍAS DO MEDIO RURAL Y
DO MAR. EJERCICIOS 2010-2011
3.83. La Consellería do Medio Rural y la Consellería do Mar no confeccionaron un registro de
contratos menores en los ejercicios 2010 y 2011 que permita realizar un análisis de carácter
global de este procedimiento; en este sentido, consideramos que la utilización de una aplicación
informática que asigne automáticamente una numeración a los expedientes de los contratos
menores y que contenga información sobre los mismos facilitaría su seguimiento y control.
Para realizar la fiscalización se solicitó un listado con los contratos menores, por importes
superiores a 10.000 euros y se seleccionó una muestra que se consideró suficientemente
representativa. En el siguiente cuadro se muestra el número e importe de los contratos menores
realizados por la Consellería de Mar y Consellería do Medio Rural, a partir de un umbral
cuantitativo de 10.000 euros, en los ejercicios 2010 y 2011, y también el número e importe de
los contratos seleccionados para la fiscalización.
8
Párrafo 3.82.2 eliminado como consecuencia de las alegaciones.
108
Informe de Fiscalización de la contratación. Ejercicios 2010-2011
Cuadro 55: Número e importe de los contratos menores. (Euros)
Consellería contratante
Número
contratos >
10.000 euros
2010
Importe
contratos >
10.000 euros
2010
Número
contratos
fiscalizados
2010
Importe
contratos
fiscalizados
2010
Número
contratos >
10.000 euros
2011
Importe
contratos >
10.000 euros
2011
Número
contratos
fiscalizados
2011
Importe
contratos
fiscalizados
2011
Consellería do Medio Rural
741
20.767.692
47
1.347.035
359
8.797.260
51
936.292
Consellería do Mar
107
1.870.387
4
78.208
67
1.156.454
9
160.383
Fuente: Elaboración propia a partir de los datos facilitados por las Consellerías.
La muestra de contratos del ejercicio 2010 de ambas consellerías tomada para la fiscalización, de
importe superior a 10.000 euros, representó un 6% del número de contratos y un 6,3% del
importe total de la contratación menor. En el ejercicio 2011 la muestra alcanzó un 14% do
número de contratos y un 11,02% del importe total de la contratación menor de las dos
Consellerías. La selección de los expedientes se efectuó, para cada una de las Consellerías, previo
análisis de los datos referidos a los adjudicatarios, objeto y datas de realización de los contratos.
La contratación menor, que se define exclusivamente por su cuantía, supone la flexibilización de
los requisitos que todos los contratos deben cumplir a la hora de su formalización, ya que la
tramitación del expediente sólo exige la aprobación del gasto y la incorporación al mismo de la
factura y, en el contrato de obras, el presupuesto de las obras. Por lo tanto, la fiscalización se
centró en la comprobación de la aprobación del gasto y en el fraccionamiento del objeto de los
contratos. El fraccionamiento afecta al principio de concurrencia, ya que, al disminuir la cuantía
de los contratos, se pueden eludir los requisitos de publicidad, forma o procedimiento de
adjudicación que corresponderían, de no transformarse los contratos, que deberían tramitarse
por el procedimiento abierto o negociado, en contratos menores.
El análisis se efectuó sobre los contratos realizados por cada una de las Consellerías,
diferenciando los efectuados en el año 2010 y los de 2011.
III.2.3.5.1. Contratación menor ejercicio 2010
3.84. De la fiscalización de los contratos menores seleccionados se desprenden las siguientes
incidencias y consideraciones:
109
Informe de Fiscalización de la contratación. Ejercicios 2010-2011
3.84.1. Se produjeron supuestos de contratación de obras que tienen su origen en un convenio
de cooperación entre la Consellería y determinados ayuntamientos que presentan una deficiente
dotación de infraestructuras rurales en su ámbito territorial. La Consellería realizó varios
contratos menores para obras que figuraban en el convenio como una unidad de actuación:
afirmado de caminos, mejora de caminos, ensanche o pavimentación en cada ayuntamiento. Así,
las obras en distintos núcleos del mismo ayuntamiento se realizaron a través de varios contratos
menores, con el mismo contratista y en la misma fecha. Se considera que, aunque no se
incumpliera directamente la normativa, por razones de índole práctica y de eficiencia
administrativa, se estima que sería más adecuado utilizar, en la adjudicación de las obras en
cada ayuntamiento, un procedimiento con concurrencia de empresas de acuerdo con las normas
procedimentales correspondientes al importe total, teniendo en cuenta, además, que su
realización podría dividirse en lotes.
En el siguiente cuadro se muestran las obras realizadas a través de contratos menores en los
distintos ayuntamientos:
110
Informe de Fiscalización de la contratación. Ejercicios 2010-2011
Cuadro 56: Contratos menores de obras 2010. (Euros)
Nº
expediente
X-10213
X-10212
X-10196
X-10195
X-10159
X-10160
X10153
X-10155
X-10152
X-10124
X-10125
X-10210
X-10209
X-10278
X-10277
X-10130
X-10131
X-10203
X-10202
X-10136
X-10137
Objeto
Obras de mejora de los caminos de Camba y Macendo (Castrelo de
Miño-Ourense)
Obras de mejora de los caminos de A Canliña, Cornedo y de A Cuberta
(Castrelo de Miño-Ourense)
Importe total ayuntamiento
Obras de afirmado de las pistas en Saceda y Lama Longa (CualedroOurense)
Obras de afirmado de la pista de los montes (Cualedro-Ourense)
Importe total ayuntamiento
Obras de afirmado del camino Besteiros-Bubal (A Peroxa-Ourense)
Memoria valorada de las obras de mejora del acceso a Muiños de O
Bubal y el camino Mirallos-Igrexa (A Peroxa-Ourense)
Importe total ayuntamiento
Contratista
Fecha del
contrato
Importe del
contrato
Aopil S.L.
18/06/2010
43.547,70
Aopil S.L.
18/06/2010
41.165,06
Importe
obras/ayto.
84.712,76
Áridos Astariz S.A.
Áridos Astariz S.A.
29/06/2010
29/06/2010
37.953,85
52.847,96
López Álvarez, Manuel
18/06/2010
48.195,08
López Álvarez, Manuel
18/06/2010
42.286,12
90.801,81
Construc y Almac Manuel Viso e
Obras de pavimentación en Moreiras (Toén-Ourense)
Hijos S.L.
Construc y Almac Manuel Viso e
Obras de ensanche e pavimentación en Meaba (Toén-Ourense)
Hijos S.L.
Obras de afirmado del camino de acceso a Puga desde la carretera Feá- Construc y Almac Manuel Viso e
Toén (Toén-Ourense)
Hijos S.L.
Importe total ayuntamiento
Mejora de firme en los caminos de Xen, Pardavedra y Casal de Feas (A Construc y Almac Manuel Viso e
Bola-Ourense)
Hijos S.L.
Mejora de firme en los caminos de Furriolo y Seixomil - Furriolo (A Bola- Construc y Almac Manuel Viso e
Ourense)
Hijos S.L.
Importe total ayuntamiento
Mejora de firme en el camino del Alto do Couso a San Sllvestre (San
Xoán de Río-Ourense)
Obras Caminos y Asfaltos S.A.
Mejora de firme en el camino de San Silvestre a Arboiro (San Xoán de
Río-Ourense)
Obras Caminos y Asfaltos S.A.
Importe total ayuntamiento
Mejora de la infraestructura viaria en el camino de Veigadarca (Moaña- Excavaciones y Const. Manuel
Pontevedra)
Portela S.L.
Excavaciones y Const. Manuel
Mejora de la infraestructura viaria en Peixeira (Moaña-Pontevedra)
Portela S.L.
Importe total ayuntamiento
Afirmado de los caminos rurales de Arcos y de A Portela (Vilamartín de
Valdeorras-Ourense)
Petrolam A Veiga S.L.
Afirmado de los caminos de Bosquiño y de Correxais (Vilamartín de
Valdeorras-Ourense)
Petrolam A Veiga S.L.
Importe total ayuntamiento
Afirmado de los caminos de Santa Cruz, Lentellais y Xorxais (O BoloOurense)
Petrolam A Veiga S.L.
Afirmado del camino de Celavente (O Bolo-Ourense)
Petrolam A Veiga S.L.
Importe total ayuntamiento
Afirmado de los caminos de Candeda e Xares (A Veiga-Ourense)
Petrolam A Veiga S.L.
Afirmado de los caminos de Baños Seoane y A Ponte (A Veiga-Ourense)
Petrolam A Veiga S.L.
Importe total ayuntamiento
90.481,20
24/06/2010
23.184,21
24/06/2010
20.955,40
24/06/2010
25.571,19
69.710,80
24/06/2010
33.480,94
24/06/2010
56.519,06
90.000,00
21/06/2010
56.436,41
21/06/2010
13.563,59
70.000,00
24/06/2010
49.212,01
24/06/2010
33.648,93
82.860,94
22/06/2010
17.868,19
22/06/2010
52.131,79
69.999,98
22/06/2010
22/06/2010
41.203,12
28.796,88
22/06/2010
22/06/2010
47.239,61
22.760,39
70.000,00
70.000
Importes con IVA
Fuente: Elaboración propia a partir de los datos facilitados por las Consellerías.
111
Informe de Fiscalización de la contratación. Ejercicios 2010-2011
3.84.2. Se observó fraccionamiento del objeto del contrato en los siguientes contratos menores
de servicios:
Cuadro 57: Contratos menores de servicios 2010. (Euros)
Nº expediente
Objeto
Contratista
Fecha del
contrato
Importe del
contrato
Fecha autorización
gasto
Servicio ST-4437
Coordinación seguridad y salud obras en 32
Applus Norcontrol SLU
ayuntamientos de A Coruña
10/11/2010
20.894,84
04/10/2010
Servicio ST 4438
Coordinación seguridad y salud obras en 31
Applus Norcontrol SLU
ayuntamientos de A Coruña
10/11/2010
20.486,55
04/10/2010
Importe total de los servicios
41.381,39
Servicio
Material y medios programa sanidad animal
Seresco S.A.
14/10/2010
21.057,69
01/09/2010
Servicio
Material y medios programa sanidad animal
Seresco S.A.
14/10/2010
20.650,06
01/09/2010
Servicio
Material y medios programa sanidad animal
Seresco S.A.
14/10/2010
17.536,02
01/09/2010
Servicio
Material y medios programa sanidad animal
Seresco S.A.
14/10/2010
17.207,40
01/09/2010
Importe total de los servicios
76.451,17
Importes con IVA
Fuente: Elaboración propia a partir de los datos facilitados por las Consellerías.
La división en dos contratos de los trabajos de coordinación de la seguridad y salud de las obras
en los ayuntamientos de A Coruña realizados el mismo día por la empresa Applus Norcontrol SLU
evitó la concurrencia de empresas que se produciría de tramitarse un expediente a través del
procedimiento que correspondería al importe acumulado de los dos contratos.
En cuanto a los servicios de mantenimiento, soporte, integración y ampliación de equipos
informáticos del programa de sanidad animal, realizados en la misma fecha por SERESCO S.A.,
debieron ser objeto de un único contrato al que se debería aplicar las normas del procedimiento
correspondiente al importe total del gasto derivado de esa prestación de servicios.
3.84.3. En el siguiente cuadro se muestran tres supuestos de contrataciones menores coas
empresas Bruker Biosciences Española S.A., MECTRONICA, y Comercial Hospitalaria grupo 3 S.L.
para la Dirección General de Producción Agropecuaria en los que se produjo fraccionamiento del
objeto del contrato. Estas empresas realizaron a través de dos contratos menores servicios o
suministros con el mismo objeto en fechas próximas.
112
Informe de Fiscalización de la contratación. Ejercicios 2010-2011
Cuadro 58: Contratos menores de suministros y servicios con fraccionamiento del objeto. (Euros)
Tipo de contrato
Objeto
Contratista
Fecha del
contrato
Importe del
contrato
Fecha autorización
propuesta
gasto/pago
Suministros
Suministros equipamiento área sanidad y
producción vegetal
Bruker Biosciences
Española S.A.
30/09/2010
16.760,72
08/10/2010
Suministros
Suministros equipamiento área sanidad y
producción vegetal
Bruker Biosciences
Española S.A.
28/09/2010
20.060,00
08/10/2010
Servicios
Mantenimiento equipos laboratorio
sanidad animal en Lugo
Montero Gómez, Mª del
Carmen (MECTRÓNICA)
08/09/2010
17.492,56
06/07/2010
Servicios
Mantenimiento equipos laboratorio
sanidad animal en Lugo
Montero Gómez, Mª del
Carmen (MECTRÓNICA)
24/09/2010
19.807,78
06/07/2010
Suministros
Material y medios programa sanidad
animal
Comercial Hospitalaria
Grupo 3, S.L.
11/03/2010
19.170,12
04/01/2010
Suministros
Material y medios programa sanidad
animal
Comercial Hospitalaria
Grupo 3, S.L.
23/04/2010
20.782,56
04/03/2010
Importes con IVA
Fuente: Elaboración propia a partir de los datos facilitados por las Consellerías.
La Consellería debería, en la medida de lo posible, planificar las adquisiciones de bienes y
servicios necesarios para el desarrollo de los programas de sanidad animal y vegetal. Para esto
debería determinar anualmente las necesidades de suministros y servicios, tramitando los
procedimientos de contratación correspondientes al volumen económico de las compras.
Teniendo en cuenta que la duración de los programas de sanidad y producción vegetal y de
sanidad animal se prolonga en el tiempo, y en la medida en que los suministros y servicios objeto
de los contratos menores que figuran en el cuadro constituyen un medio necesario para llevar a
cabo las investigaciones precisas, la Consellería debería realizar contratos que abarcaran las
compras y servicios de todo el año.
Se comprobó que en los supuestos de los contratos realizados por la Dirección General de
Producción Agropecuaria para suministros y equipamiento necesarios para el área de sanidad y
producción vegetal, coa empresa Bruker Biosciences española S.A. los días 28 y 30 de
septiembre de 2010, y con Geonatura S.L. y Neurtek S.A. el día 5 de octubre, la aprobación del
gasto por el órgano de contratación se produjo con posterioridad a la prestación del servicio y a
la presentación de la factura por las empresas, en contra de lo dispuesto en el artículo 94.1 de la
LCSP para la tramitación ordinaria de los expedientes de contratación. A pesar de que la
tramitación del expediente en el caso de los contratos menores se pueda reducir a la aprobación
del gasto y a la incorporación de la factura correspondiente, el órgano de contratación debe
dictar resolución aprobando el gasto antes de la adjudicación del contrato.
113
Informe de Fiscalización de la contratación. Ejercicios 2010-2011
3.84.4. En el siguiente cuadro se muestran dos contratos menores que tienen por objeto
trabajos preventivos de incendios forestales, realizados por la misma empresa y en la misma
fecha:
Cuadro 59: Contratos menores de obras 2010. (Euros)
Tipo de
contrato
Objeto
Contratista
Fecha del
contrato
Obras
Trabajos preventivos en Carballeda de Valdeorras y A Veiga
Excavaciones Afreijo S.L.
30/11/2010
Obras
Trabajos preventivos en la Demarcación de Valdeorras 2
Excavaciones Afreijo S.L.
30/11/2010
Importe total obras
Importe del
contrato
Fecha
aprobación
gasto
53.579,07 27/05/2010
54.052,74 21/05/2010
107.631,81
Importes con IVA
Fuente: Elaboración propia a partir de los datos facilitados por las Consellerías.
El objeto de los contratos con la empresa Afreijo S.L., de igual tipología, consiste en la
realización de tareas de limpieza de montes para prevenir los incendios forestales mediante roza
manual o mecanizada, mejora de pistas, o limpieza de cunetas. En cada uno de los expedientes
de estas obras consta un proyecto técnico realizado por el mismo ingeniero en abril de 2010. El
plazo de ejecución abarca, en los dos contratos, hasta el 30 de noviembre de 2010. De este
modo, la ejecución de los trabajos se realizó de forma simultánea. Por lo tanto, se considera que,
por razones de eficiencia administrativa y con la pretensión de obtener precios más económicos,
la Consellería debió tramitar un expediente conforme a las normas procedimentales
correspondientes al importe acumulado de los dos contratos, teniendo en cuenta que su
realización podría dividirse en lotes.
3.84.5. Durante el ejercicio 2010 la limpieza de las oficinas agrarias comarcales y distritos
forestales dependientes de la Consellería, por importe de 73.541,59 euros, se realizó a través de
contratos menores con la empresa LINORSA S.A. Como los trabajos tienen una periodicidad
mensual, la Consellería debió realizar un contrato que comprendiera la totalidad de los servicios
de limpieza de las distintas oficinas en el ejercicio 2010 por el procedimiento contractual que
corresponda al importe total de los servicios.
114
Informe de Fiscalización de la contratación. Ejercicios 2010-2011
III.2.3.5.2. Contratación menor ejercicio 2011
3.85. De la fiscalización de los contratos menores seleccionados se desprenden las siguientes
incidencias y consideraciones:
3.85.1. En determinados contratos la aprobación del gasto se efectuó, indebidamente, con
posterioridad a la prestación del servicio y a la presentación de la factura por la empresa, en
contra de lo dispuesto en el artículo 94.1 de la LCSP, que dispone que el órgano de contratación
debe dictar resolución aprobando previamente el gasto para proceder a la adjudicación del
contrato. Entre estos supuestos se encuentran dos contratos realizados con la empresa AGN
Agencia gallega de noticias S.A. para servicios de vídeo y fotografía para las Consellerías do
Medio rural e do Mar, con fecha de la factura del 6 de octubre de 2011 y aprobación del gasto
del 20 y 23 de diciembre, respectivamente. También se aprobó el gasto con posterioridad a la
realización de los servicios prestados por Cristina García Arbe y la empresa LINORSA S.A., que
figuran en cuadros posteriores de este informe.
3.85.2. En el siguiente cuadro se muestran determinados contratos menores de servicios
realizados por las mismas empresas y en las mismas fechas sobre zonas geográficas diferentes.
Por razones de eficiencia administrativa, se podrían agrupar para su adjudicación en un sólo
contrato separado en lotes, teniendo en cuenta su propia individualidad, y aplicando a la
adjudicación de cada uno de ellos las normas de procedimiento correspondiente al importe
acumulado de los contratos.
115
Informe de Fiscalización de la contratación. Ejercicios 2010-2011
Cuadro 60: Contratos menores de servicios 2011. (Euros)
Clave expediente
Servicios ST-4529
Servicios ST-4527
Servicios ST-4526
Servicios st-4132
Servicios ST-4171
Servicios ST-4630
Servicios ST-4628
Servicios ST-4631
Servicios ST-4629
Objeto
Contratista
Colaboración de servicios técnicos para la
confección del proyecto de caminos secundarios de
servicio y acondicionamiento de las fincas de
reemplazo, en la zona de concentración parcelaria
de Boqueixón-Granxa II BOQUEIXÓN
Estudio Técnico Gallego S.A.
Colaboración de servicios técnicos para la
confección del proyecto de caminos secundarios de
servicio y acondicionamiento de las fincas de
reemplazo, en la zona de concentración parcelaria
de Bean-Pereira ORDES
Estudio Técnico Gallego S.A.
Colaboración de servicios técnicos para la
confección del proyecto de caminos secundarios de
servicio y acondicionamiento de las fincas de
reemplazo, en la zona de concentración parcelaria
de Filgueira de Barranca-Trasanquelos CESURAS
Estudio Técnico Gallego S.A.
Colaboración de servicios técnicos para la redacción
del documento ambiental de la ZCP de Gondel (PolLugo)
Est. y Proyectos Agrogal Galicia Ag S.L.
Colaboración de servicios técnicos para la redacción
del documento ambiental de ZCP de Lea (Pol-Lugo) Est. y Proyectos Agrogal Galicia Ag S.L.
Controles de calidad en las obras de infraestructura
rural de la Subdirección General de Infraestructuras
Agrarias en la Provincia de Pontevedra
Eptisa Servicios de Ingeniería S.L.
Controles de calidad en las obras de infraestructura
rural de la Subdirección General de Infraestructuras
Agrarias en la Provincia de Ourense
Eptisa Servicios de Ingeniería S.L.
Controles de calidad en las obras de infraestructura
rural de la Subdirección General de Infraestructuras
Agrarias en la Provincia de A Coruña
Alfa Instant S.A.
Controles de calidad en las obras de infraestructura
rural de la Subdirección General de Infraestructuras
Agrarias na Provincia de Lugo
Alfa Instant S.A.
Fecha del
contrato
Importe del
contrato
Fecha aprobación
gasto
09/06/2011
12.281,46
18/04/2011
09/06/2011
14.580,34
18/04/2011
09/06/2011
19.074,83
18/04/2011
29/06/2011
10.971,01
26/04/2011
29/06/2011
10.971,01
26/04/2011
05/08/2011
13.878,00
24/06/2011
05/08/2011
14.243,26
24/06/2011
08/08/2011
16.837,36
24/06/2011
08/08/2011
20.496,52
24/06/2011
Importes con IVA
Fuente: Elaboración propia a partir de los datos facilitados por las Consellerías.
Así, los tres contratos efectuados con la empresa Estudio Técnico Gallego S.A. tienen el mismo
objeto, aunque se realice sobre zonas de concentración parcelaria diferentes. Lo mismo sucede
en las contrataciones efectuadas con las empresas Est. y Proyectos Agrogal Galicia AG S.L.,
EPTISA Servicios de Ingeniería S.L., y Alfa Instant S.A.
3.85.3. En el siguiente cuadro se muestran dos grupos de contratos menores consistentes en
servicios técnicos realizados sobre zonas de concentración parcelaria de dos ayuntamientos:
116
Informe de Fiscalización de la contratación. Ejercicios 2010-2011
Cuadro 61: Contratos menores de servicios 2011. (Euros)
Clave expediente
Objeto
Contratista
Fecha del
contrato
Importe del
contrato
Servicios ST-4549
Proyecto de colaboración de servicios técnicos para la ampliación del
levantamiento y confección de los planos parcelarios de la zona de O
Burgo -Vilarmaior - Camba (Castro Caldelas-Ourense)
Eido Ingenieros S.A.
14/07/2011
17.544,43
Servicios ST-4547
Propuesta de gasto para la revisión y actualización por la tramitación
ambiental del estudio de impacto ambiental de ZCP de O BurgoVilarmaior-Camba (Castro Caldelas-Ourense)
Eido Ingenieros S.A.
14/07/2011
10.784,26
Servicios ST-4550
Proyecto de colaboración de servicios técnicos para la ampliación de
las bases provisionales de ZCP de O Burgo-Vilamaior-Camba (Castro
Caldelas-Ourense)
Eido Ingenieros S.A.
14/07/2011
Importe total servicios
Servicios ST-4569
Propuesta de gasto para la preparación y confección de resoluciones
de modificación del acuerdo y actualización del expediente de ZCP
de Mourazos-Tamagos-Tamaguelos (Verín-Ourense)
Eido Ingenieros S.A.
14/07/2011
Servicios ST-4461
Colocación de marcos por modificaciones al acuerdo y reclamaciones
de superficie en la ZCP de Mourazos-Tamagos-Tamaguelos (VerínOurense)
Eido Ingenieros S.A.
14/07/2011
Importe total servicios
19.453,61
47.782,30
18.956,70
14.744,10
33.700,80
Importes con IVA
Fuente: Elaboración propia a partir de los datos facilitados por las Consellerías.
Si bien la tramitación de los expedientes de concentración parcelaria dificulta la planificación
previa de los trabajos para la licitación conjunta de los servicios, por el carácter sucesivo y ritmos
diferentes de las fases del proceso, en estos supuestos podrían adjudicarse a través de un
procedimiento con concurrencia de empresas. En efecto, dos de los tres contratos menores de
servicios para la concentración parcelaria en la zona de O Burgo-Vilarmaior-Camba (Castro
Caldelas), ST-4549 y ST- 4550, fueron firmados con la misma empresa, en la misma fecha y con
el mismo plazo de ejecución (12 meses). Lo mismo ocurre con los dos contratos menores para la
concentración parcelaria de la zona de Mourazos-Tamagos-Tamaguelos (Verín), firmados con la
misma empresa en la misma fecha y con el mismo plazo contractual de ejecución (7 meses).
En todo caso, sería conveniente que se justificara en el expediente la opción por la contratación
menor, sus ventajas económicas, y que se procuró una concurrencia efectiva.
3.85.4. En el siguiente cuadro se muestran contratos menores que ponen de manifiesto un
fraccionamiento indebido del objeto.
117
Informe de Fiscalización de la contratación. Ejercicios 2010-2011
Cuadro 62: Contratos menores servicio limpieza 2011. (Euros)
Objeto
Contratista
Fecha del
contrato
Importe del
contrato
Fecha
aprobación
gasto
Servicios de limpieza realizados en las Oficinas Agrarias Comarcales. A
Coruña. (Lote 1). Enero y febrero 2011
LINORSA S.A.
28/02/2011
10.224,46
30/03/2011
Servicios de limpieza realizados en las Oficinas Agrarias Comarcales. A
Coruña. (Lote 1). Marzo y abril 2011
LINORSA S.A.
30/04/2011
10.224,46
27/04/2011
Servicios de limpieza realizados en las Oficinas Agrarias Comarcales. A
Coruña. (Lote 1). Mayo y junio 2011
LINORSA S.A.
30/06/2011
10.224,46
18/07/2011
Servicio de limpieza Oficinas Agrarias Comarcales. A Coruña, Lugo y Ourense
Julio y agosto 2011. (fras. 114013, 114049, 4005,4587, 4621 y 4578)
LINORSA S.A.
31/08/2011
27.771,78
30/09/2011
Servicio de limpieza en distritos por provincias A Coruña, Lugo, Ourense y
Pontevedra. Julio y agosto 2011
LINORSA S.A.
31/08/2011
20.910,34
30/09/2011
Servicio de limpieza Oficinas Agrarias Comarcales. A Coruña, Lugo y Ourense.
Setiembre 2011. (fras. 115196, 115231 y 115187)
LINORSA S.A.
30/09/2011
13.885,89
02/12/2011
Servicio de limpieza en distritos forestales. A Coruña, Lugo, Ourense y
Pontevedra. Setiembre 2011. (fras. 115230, 115225, 115232 y 115245)
LINORSA S.A.
30/09/2011
10.455,17
02/09/2011
Servicio de limpieza Oficinas Agrarias Comarcales. A Coruña, Lugo y Ourense.
Octubre 2011. (fras. 115815, 115852 y 115807)
LINORSA S.A.
31/10/2011
13.885,89
23/12/2011
Servicio de limpieza en distritos forestales. A Coruña, Lugo, Ourense y
Pontevedra. Octubre 2011. (fras. 115851, 115846, 115853 y 115866)
LINORSA S.A.
31/10/2011
10.455,17
23/12/2011
Total importe
128.037,62
Importes con IVA
Fuente: Elaboración propia a partir de los datos facilitados por las Consellerías.
Se trata de contratos menores de servicios de limpieza que se realizaron periódicamente durante
el año 2011. La Consellería debió tramitar un único contrato y tomar como base para el cálculo
del precio de licitación el valor real total de los contratos sucesivos adjudicados durante los doce
meses previos, ajustado en función de los cambios previstos para los doce meses posteriores
(artículo 76.5 de la Ley 30/2007, del 30 de octubre, de Contratos del Sector Público, entonces
vigente). Señalar que esta situación irregular se mantuvo durante el ejercicio 2012, ya que hasta
diciembre de 20119 no se licitó un procedimiento abierto para adjudicar el servicio de limpieza
para diversas dependencias de la Consellería, constituido por 12 lotes.
3.85.5. Los siguientes contratos de servicios, tramitados como menores, se podrían agrupar en
un único contrato que debería tramitarse a través de un procedimiento con concurrencia
competitiva, ya que todos ellos tienen por objeto la elaboración de informes en los que se
9
Fecha modificada como consecuencia de las alegaciones.
118
Informe de Fiscalización de la contratación. Ejercicios 2010-2011
recogen los resultados más destacados de los grupos de trabajo constituidos para el diseño de la
política común en el ámbito de la pesca. La Consellería debió tramitar un contrato y aplicarle, a
su adjudicación, las normas procedimentales correspondientes al importe acumulado de los
contratos menores (77.429,52 euros).
Cuadro 63: Contratos menores servicios 2011. (Euros)
Objeto
Contratista
Informe de trabajo. Actividades de promoción y cooperación pesquera
internacional en el ámbito de la UE (enero-abril 2011).
García Arbe, Cristina
02/05/2011
19.357,38
13/05/2011
Informe de trabajo. Seguimiento de actuaciones de la política pesquera
común en la Unión Europea.
García Arbe ,Cristina
30/05/2011
19.357,38
01/06/2011
Informe de trabajo. Evaluación proyectos pesqueros internacionales en el
marco de la política pesquera común.
García Arbe ,Cristina
01/09/2011
19.357,38
06/10/2011
García Arbe, Cristina
21/11/2011
19.357,38
25/11/2011
Memoria de actividades de representación en el Consejo de Pesca de la
UE y evaluación proyectos en el marco de la PPC
Importes con IVA
Importe del
contrato
Fecha
aprobación
gasto
Fecha del
contrato
Fuente: Elaboración propia a partir de los datos facilitados por las Consellerías.
3.85.6. La realización de los siguientes contratos menores pone de manifiesto que la Consellería,
en la medida de lo posible, debería planificar las adquisiciones de bienes y servicios necesarios
para el desarrollo de los programas de sanidad animal y vegetal. Para esto debería determinar
anualmente las necesidades de suministros y servicios, tramitando los procedimientos de
contratación correspondientes al volumen económico de las compras y servicios para todo el
ejercicio.
119
Informe de Fiscalización de la contratación. Ejercicios 2010-2011
Cuadro 64: Contratos menores suministros y servicios 2011. (Euros)
Objeto
Contratista
Fecha del
contrato
Importe del
contrato
Fecha
aprobación
gasto
Suministro e instalación paneles isotérmicos.
Desarrollo programas del área de producción Aralab Equipamentos Laboratorio e
agraria y sanidad vegetal
Electromecánica Geral LDA
24/02/2011
14.100,00
20/04/2011
Suministro e instalación de sistemas de
calefacción. Desarrollo programas del área de Aralab Equipamentos Laboratorio e
producción agraria y sanidad vegetal
Electromecánica Geral LDA
25/03/2011
17.200,00
11/05/2011
Suministro e instalación de un sistema de
iluminación. Desarrollo programas del área de Aralab Equipamentos Laboratorio e
producción agraria y sanidad vegetal
Electromecánica Geral LDA
08/04/2011
15.700,00
06/06/2011
Total suministros
47.000,00
Mantenimiento y reparación aparatos laboratorio Montero Gómez, Mª del Carmen
de sanidad y producción animal de Lugo
(MECTRÓNICA)
02/11/2011
Mantenimiento y reparación aparatos laboratorio Montero Gómez, Mª del Carmen
de sanidad y producción animal de Lugo
(MECTRÓNICA)
16/12/2011
Total servicios
18.894,34
N/C
17.713,10
N/C
36.607,44
Material y medios programa sanidad animal
Suministros informáticos Warnier S.L.
03/05/2011
Material y medios programa sanidad animal
Suministros informáticos Warnier S.L.
13/05/2011
Total servicios
16.992,00
01/04/2011
21.181,00
01/04/2011
38.173,00
Importes con IVA
Fuente: Elaboración propia a partir de los datos facilitados por las Consellerías.
Se observa la falta de previsión de la Consellería para adquirir los equipos necesarios para el
desarrollo de los programas del área de producción agraria y sanidad vegetal, con vigencia de
más de un año. Respecto de los servicios de mantenimiento y reparación de aparatos del
laboratorio de sanidad animal de Lugo, efectuados por MECTRÓNICA, teniendo en cuenta que la
duración del programa de sanidad animal abarca varios años y en la medida en que estos
servicios constituyen un medio necesario para llevar a cabo las investigaciones, la Consellería
debería realizar un contrato que abarcara la totalidad de los trabajos de mantenimiento de estos
equipos durante todo el año, por el procedimiento correspondiente al importe total de los
servicios. Estas consideraciones también son aplicables a los servicios informáticos de
mantenimiento y desarrollo de aplicaciones informáticas para levar a cabo el programa de
sanidad animal, realizados por Suministros informáticos Warnier S.L.
3.85.7. En el siguiente cuadro se muestran casos de contratos menores en los que la Consellería,
en la medida de lo posible, debería planificar las adquisiciones de bienes y servicios necesarios
para prevención y defensa contra incendios forestales, coordinación de la seguridad y salud en
120
Informe de Fiscalización de la contratación. Ejercicios 2010-2011
obras forestales y planificación, coordinación, programación y seguimientos de campañas de
promoción en la prensa. Para esto debería determinar anualmente las necesidades de suministros
y servicios, tramitando los procedimientos de contratación correspondientes al volumen
económico de las compras.
Cuadro 65: Contratos menores suministros y servicios 2011. (Euros)
Objeto
Transceptores portátiles de banda aérea para SPDCIF
Baterías para os SPDCIF
Equipos portátiles de banda tierra para los SPDCIF
Equipos movilófonos para los SPDCIF
Total suministros
Trabajos de coordinación de la seguridad y salud en obra forestal para el
SPDCIF 1º trimestre
Trabajos de coordinación de la seguridad y salud en obra forestal para el
SPDCIF 2º trimestre
Total servicios
Planificación, coordinación y seguimiento campañas de promoción "el sabor
de la aventura está en el mar"; "Aquí lo hacemos bonito"; “Mejillón de
Galicia"; "Alimentos de nuestro mar: el sabor que nos une"; "Mar achega";
"Nuestra recomendación es una buena opción"
Programación y seguimiento de las campañas de promoción "El sabor de la
aventura está en el mar" y " Ponle las pilas a tu bocata"
Total servicios
Contratista
Fecha del
contrato
Importe del
contrato
Emergal, S.L.
Emergal, S.L.
Veicar, S.L.
Veicar, S.L.
09/06/2011
09/06/2011
09/06/2011
09/06/2011
16.727,92
21.002,11
20.964,41
17.746,69
76.441,13
Consultora Naturtecnia, S.L.
01/06/2011
16.489,62
Consultora Naturtecnia, S.L.
13/06/2011
13.491,52
29.981,14
Vicente Rodríguez Rivera
25/04/2011
14.160,00
Vicente Rodríguez Rivera
01/10/2011
17.700,00
31.860,00
Importes sin IVA
Fuente: Elaboración propia a partir de los datos facilitados por las Consellerías.
Respecto de las adquisiciones de equipamiento similar para los servicios de prevención y defensa
contra incendios forestales, efectuadas el mismo día a las empresas Emergal S.L. y Veicar S.L.,
por razones de racionalidad administrativa y con el fin de obtener mejores precios sería
conveniente que la Consellería tramitara un expediente por el procedimiento que correspondiera
según el importe acumulado de los suministros.
Los trabajos de coordinación de la seguridad y salud en obra forestal realizados por la empresa
Consultora Naturtecnia S.L. se dividieron en dos contratos, correspondiendo cada uno de ellos a
un trimestre, evitando de este modo la concurrencia de empresas que se produciría de tramitarse
un único expediente por el importe de dos trimestres a través del procedimiento que
correspondiera en ese caso.
121
Informe de Fiscalización de la contratación. Ejercicios 2010-2011
Los servicios prestados por Vicente Rodríguez Rivera son similares, consistentes en la
planificación, coordinación, programación y seguimiento de campañas de promoción en la
prensa. Aunque son varias campañas, por razones de índole práctica los servicios se debieron
agrupar para su adjudicación en un único contrato.
3.85.8. En el siguiente cuadro se muestran los contratos menores de obras para la recuperación
del potencial forestal en distintas zonas de los ayuntamientos de Castro de Rei y Pol.
Cuadro 66: Contratos menores de obras 2011. (Euros)
Objeto
Contratista
Fecha del
contrato
Recuperación del potencial forestal en 13,8 HA en montes de los ayuntamientos
de Castro de Rei y Pol
Heblatri, S.L.
15/07/2011
Recuperación del potencial forestal mediante repoblación en 23,62 HA en los
ayuntamientos de Castro de Rei y Pol
Heblatri, S.L.
15/07/2011
Total importe obras
Importe del
contrato
37.420,57
47.207,22
84.627,79
Fuente: Elaboración propia a partir de los datos facilitados por las Consellerías.
Las obras en los ayuntamientos de Castro de Rei y Pol se fraccionaron, vulnerando el artículo 74
de la LCSP, en dos contratos menores realizados con el mismo contratista y en la misma fecha
sobre diferentes superficies de montes. La Consellería debió adjudicar las obras conforme a un
procedimiento con concurrencia de empresas, teniendo en cuenta que su realización podría
dividirse en lotes.
122
Informe de Fiscalización de la contratación. Ejercicios 2010-2011
III.2.4. ADJUDICACIÓN DE LOS CONTRATOS
III.2.4.1. ANÁLISIS DE LOS CRITERIOS DE ADJUDICACIÓN: ADECUACIÓN A LA
LEGALIDAD Y A CRITERIOS DE EFICACIA. VERIFICACIÓN DE LA INCLUSIÓN DE
CRITERIOS SOCIALES Y DE GÉNERO
3.86. En los nueve expedientes de obras seleccionados se analizaron los criterios de valoración
que figuran en los pliegos de cláusulas administrativas particulares. Dentro de estos expedientes,
se comprobó la existencia de tres tipos de pliegos, y por lo tanto de tres tipos de sistemas de
valoración de las ofertas.
3.86.1. En un primer grupo figuran los expedientes convocados por Resolución del 16 de junio
de 2010 (expediente 32/10) que tienen por objeto tratamientos silvícolas y restauración de
cubiertas vegetales. En estos expedientes la puntuación técnica supuso un total de 3,5 puntos
sobre un total de 10 puntos. Los pliegos fijan unos criterios de valoración que comprenden la
memoria descriptiva, programa de trabajo, inversiones mensuales, plan de control de calidad y el
análisis de condicionantes existentes. Desagregan además a un primer nivel como se conforman
estos criterios, y posteriormente el informe técnico realiza una valoración de estos subcriterios
pero sin una motivación suficiente de las puntuaciones otorgadas.
Para el caso de empate se contemplan tres criterios subsidiarios a aplicar: en primer lugar, contar
con un porcentaje de trabajadores fijos discapacitados en su cuadro de personal superior al 2%;
en segundo lugar, el mayor porcentaje de trabajadores fijos discapacitados; y en tercer lugar, la
implantación en la empresa de un plan de igualdad.
3.86.2. Un segundo grupo estaría conformado por el expediente 14/252 Construcción de una
nave de clasificación de percebe en Aguiño. En este expediente, la puntuación técnica supuso 40
puntos sobre un total de 100 e, además de contemplar la valoración de la memoria descriptiva,
programa de construcción, medios humanos y maquinaria y plan de control, se incluye la
memoria de prevención de riesgos laborales y el programa de actuaciones medioambientales.
Dichos criterios aparecen detallados en los mismos pliegos desagregando su composición hasta
incluso un tercer nivel; posteriormente, los informes técnicos de valoración concretan a un nivel
más detallado cada uno de los aspectos contemplados en los pliegos. Entre estos criterios
detallados figuran: los certificados de calidad homologados, los certificados de prevención y
seguridad homologados, y el certificado medioambiental homologado, que no son criterios de
123
Informe de Fiscalización de la contratación. Ejercicios 2010-2011
valoración vinculados al objeto contractual, no debiendo por lo tanto ser valorados, sino que –en
el caso de considerarlos– deberían ser criterios de admisión vinculados a la solvencia del
licitador.
Fuera del análisis ambiental, no se contemplan otros criterios sociales, ni de igualdad de género
ni como criterios de desempate en caso de igualdad de puntuación.
3.86.3. Un tercer grupo lo comprenden las obras de prevención de incendios (expediente
11/2010), donde la valoración de los criterios técnicos supusieron un total de 50 puntos sobre
100. A pesar de que en este tercer grupo los criterios valorados a través de un juicio de valor
tienen el peso más significativo (50%), la indefinición en su configuración es más acusada. Los
pliegos únicamente contemplan como criterios de valoración la memoria descriptiva (5 puntos),
el programa de trabajo (20 puntos), el análisis ambiental (5 puntos), la justificación del
conocimiento de la realidad física de la obra (10 puntos) y las mejoras al proyecto (5 puntos). Tan
sólo aparece una sucinta desagregación en el apartado de mejoras incluyendo el aumento de las
mediciones, la disponibilidad de maquinaria y otras mejoras. Dentro de este concepto de otras
mejoras, ante la falta de más concreción, se atribuye al informe técnico un amplio margen de
discrecionalidad a la hora de considerar los aspectos a valorar.
En el momento de la realización del informe técnico se concreta, por el órgano encargado de la
valoración, la composición detallada a ter en cuenta para definir y valorar cada criterio.
Fuera del análisis ambiental, no se contemplan otros criterios sociales, ni de igualdad de género
ni como criterios de desempate en caso de igualdad de puntuación.
3.87. Se observó una importante diversidad de criterios de adjudicación en los contratos de
servicios fiscalizados. La mayor parte de los pliegos de cláusulas contienen criterios dependientes
de un juicio de valor y criterios evaluables de forma automática, salvo los pliegos de tres
contratos fiscalizados (2011-14-168, 2011-14-00373 y 95/2010) que tan sólo contienen criterios
evaluables de forma automática. Los pliegos valoran los criterios automáticos con una
puntuación que oscila entre el 50% y el 55% para los servicios y alcanza el 100% para los
suministros.
3.88. Los pliegos del contrato de Servicio de diseño, organización, montaje y desmontaje de los
puestos de la Consellería do Mar en distintos certámenes y ferias a celebrar en el año 2011
124
Informe de Fiscalización de la contratación. Ejercicios 2010-2011
incluyen dentro de los criterios de adjudicación evaluables de forma automática la posesión de
una o de ambas certificaciones de gestión ambiental UNE-EN-ISO 14001:2004 y EMAS. La
inclusión de certificados de gestión ambiental, en cuanto que son medios de acreditar la
solvencia de las empresas, no son criterios que puedan ser valorados para la adjudicación de los
contratos. Así lo establecen el artículo 70 de la LCSP, vigente en el momento de la licitación del
contrato, y el informe 73/2004 de la Xunta Consultiva de Contratación Administrativa del Estado,
basándose en la Directiva 2004/18/CE, que distingue claramente entre la fase de selección del
contratista y la fase de adjudicación del contrato.
3.89. Los pliegos de cláusulas administrativas no incluyen criterios de adjudicación
medioambientales relacionados con el objeto del contrato. Sin embargo, prevén como criterios de
desempate, para los casos de igualdad de las ofertas, elementos sociales y de igualdad de
género, especificando que en la selección tendrá preferencia la empresa con un número de
trabajadores fijos discapacitados superior al 2% o, en su defecto, el mayor número de
trabajadores fijos discapacitados; y, en el caso de persistir el empate, las empresas que tengan
implantado un plan de igualdad. Los pliegos de los contratos 2010-14-854, 2010-14-220 y
2011-14-168 incluyen además el sorteo como último criterio de desempate. Se debe señalar que
la utilización de criterios sociales y de género, en los casos de empate de las propuestas, puede
admitirse como un método válido de desempate; sin embargo, el sorteo tan sólo se podría
considerar un método adecuado de desempate si en los pliegos se prevé su aplicación después
de otras opciones, como podría ser la de otorgar prelación a alguno de los diferentes criterios de
adjudicación previstos en los pliegos10.
III.2.4.2. INFORMES TÉCNICOS DE VALORACIÓN DE LAS OFERTAS EN LOS
PROCEDIMIENTOS ABIERTOS
3.90. En todos los expedientes de contratos adjudicados por el procedimiento abierto
examinados, las mesas de contratación solicitaron informes para valorar los criterios
dependientes de un juicio de valor de las ofertas técnicas. Las propuestas de adjudicación se
efectuaron en todos los casos de acuerdo con la valoración asignada en el informe por un técnico
10
Párrafo modificado como consecuencia de las alegaciones.
125
Informe de Fiscalización de la contratación. Ejercicios 2010-2011
de la Consellería perteneciente al centro directivo promotor del contrato (Dirección General o
Secretaría General). En ningún caso las mesas acudieron a una comisión asesora.
3.90.1. Resaltar que el informe técnico del contrato 39/2010 ST-4145 Proyecto de colaboración
de servicios técnicos para preparación bases definitivas de concentración parcelaria en la zona de
Quins Melón no motiva las valoraciones otorgadas a las ofertas de las empresas. Aunque en el
informe figura, genéricamente, una referencia inicial sobre la justificación de la puntuación
máxima, mínima, superior o inferior a la media de cada criterio, no se motivan las valoraciones
otorgadas a cada una de las ofertas. Se debe insistir en que en los informes que implican la
emisión de un juicio de valor de carácter técnico, la motivación es esencial, ya que permite la
defensa de los licitadores que no resultaran adjudicatarios y el control judicial de la decisión
administrativa adoptada. Tampoco se dejó constancia en el informe de las características o
ventajas de la proposición del adjudicatario.
3.90.2. La mesa de contratación no ejerció sus funciones al no valorar por si misma los criterios
automáticos, ya que solicitó también un informe sobre la valoración económica de las
propuestas. La actuación de la mesa por lo tanto se reduce a una participación activa en el
momento de admisión de licitadores al procedimiento y a la formalización en acta de los
acuerdos de la Dirección General de Desarrollo Pesquero, encargada de la tramitación del
expediente11.
3.90.3. El informe técnico que valora los criterios de adjudicación de las propuestas de las obras
del expediente 11/2010 Obras de prevención de incendios forestales en los distritos forestales de
la Comunidad Autónoma, con 19 obras, se efectuó por la Subdirección General de Prevención y
Defensa contra Incendios Forestales. Como los pliegos de cláusulas administrativas particulares
contienen unos criterios de valoración dependientes de un juicio de valor enunciados de forma
muy genérica, el informe establece unos subcriterios que no fueron conocidos hasta ese
momento por los licitadores, lo que restó transparencia al procedimiento.
Posteriormente, realizada la apertura del sobre con la oferta económica, la mesa vuelve
nuevamente a encargar al Servicio de Programación de la Subdirección General de Prevención y
Defensa contra Incendios Forestales la elaboración de un informe final con el resultado. En un
primer momento, el jefe del Servicio de Programación determina cuales son las ofertas incursas
en baja temeraria, y en un segundo informe se pronuncia sobre su rechazo o aceptación; y
posteriormente, tras el acuerdo de admisión o exclusión adoptado por la mesa de contratación,
11
Párrafo modificado como consecuencia de las alegaciones.
126
Informe de Fiscalización de la contratación. Ejercicios 2010-2011
presenta un informe final determinando la puntuación total de cada licitador en cada una de las
obras. Este informe es asumido por la mesa para la adjudicación provisional. Entendemos que
este informe final, así como el concerniente a la determinación de las ofertas incursas en bajas
temerarias, no tiene carácter técnico, y por lo tanto corresponde a la mesa su elaboración. Así
pues, la adjudicación del procedimiento descansó en el jefe del Servicio de Programación, que
valora los criterios (dependan o no de un juicio de valor) y la admisión o exclusión de las
justificaciones de las bajas temerarias. En la medida en que los baremos detallados de valoración
son formulados por el Subdirector General de Prevención y Defensa contra Incendios Forestales,
la mesa de contratación tan sólo asume una participación activa en la apertura o admisión de
licitadores al procedimiento.
3.90.4. En el expediente 86/10 la valoración del precio se efectuó también en el informe técnico,
a pesar de que esta función le corresponde a la mesa de contratación.
III.2.4.3. INFORMES TÉCNICOS DE VALORACIÓN DE LAS OFERTAS EN LOS
PROCEDIMIENTOS NEGOCIADOS
3.91. Con carácter general no se produjo ningún tipo de negociación con las empresas invitadas,
trámite que resulta esencial en este tipo de procedimientos. Siendo este procedimiento, más
flexible, no sujeto a los formalismos del procedimiento abierto y en el que las condiciones de las
ofertas de las empresas no son inalterables, la valoración de todas las ofertas presentadas en los
contratos fiscalizados se efectuó de acuerdo con criterios de adjudicación similares a los
utilizados en los procedimientos abiertos, en los que non es posible la negociación de las
propuestas de los licitadores.
En ningún expediente consta que se negociara con las empresas invitadas el precio o los
aspectos técnicos de las ofertas tras su presentación. Los pliegos de cláusulas administrativas
particulares establecen que la negociación con los licitadores podrá considerarse efectuada por la
propia presentación de las ofertas de donde se recojan los extremos modificados o mejorados. Si
el negociador considerase que existen elementos susceptibles de negociación lo pondrá en
conocimiento de los licitadores, que podrán reformular su oferta en un plazo de cinco días. Sin
embargo, se debe señalar que la negociación debe ser siempre posterior a la presentación de la
oferta, no pudiendo ser considerada la mera presentación como una fase de la negociación.
127
Informe de Fiscalización de la contratación. Ejercicios 2010-2011
3.92. Dada la ausencia de negociación en la totalidad de los procedimientos fiscalizados, y con
la pretensión de dotar de objetividad al procedimiento, las ofertas presentadas se valoran a
través de informes técnicos que puntúan una serie de parámetros similares a los utilizados en los
procedimientos abiertos.
Con carácter general en los contratos analizados, los parámetros que requieren de un juicio de
valor para su puntuación son encomendados a un técnico especializado para su cualificación12.
Con carácter general los pliegos no determinan los aspectos económicos y técnicos que vayan a
ser objeto de negociación con las empresas.
III.2.5. PAGO DEL PRECIO DE LOS CONTRATOS
3.93. La Administración está en la obligación de abonar el precio dentro de unos plazos
señalados en la LCSP contados a partir de la fecha de expedición de las certificaciones de obra o
de los correspondientes documentos que acrediten la realización total o parcial del contrato,
procediendo en caso contrario al abono de los intereses de demora e indemnizaciones señalados
en la Ley 3/2004, del 29 de diciembre, por la que se establecen medidas de lucha contra la
morosidad en las operaciones comerciales. Dichos plazos estaban fijados en 55 días para el año
2010 y en 50 días para el año 2011.
Con el objeto de hacer un seguimiento, lo más completo posible, de la demora en el pago de las
certificaciones y facturas de los expedientes fiscalizados, y dado que no se dispone de toda la
información referida a la fecha de pago de las obligaciones ya reconocidas, estructuramos el
análisis en dos apartados. En el primero se analiza el plazo medio de demora en el
reconocimiento de las obligaciones derivadas de las facturas y certificaciones; y en el segundo
apartado, el plazo medio de demora en el pago de las obligaciones reconocidas.
12
Párrafo modificado como consecuencia de las alegaciones.
128
Informe de Fiscalización de la contratación. Ejercicios 2010-2011
III.2.5.1. PLAZO MEDIO DE RECONOCIMIENTO DE LAS OBLIGACIONES
DERIVADAS DE LAS CERTIFICACIONES O FACTURAS
3.94. A partir de los expedientes de contratación seleccionados se analizó el período medio de
reconocimiento contable de las obligaciones para las 258 certificaciones y facturas habidas en
ellos, que sumaban un importe de 8.460.314,61 euros.
El resultado conjunto arroja una demora media de 94,15 días desde la fecha de certificación de
la obra o conformidad del servicio hasta la fecha de contabilización presupuestaria de la
obligación. Con más detalle, y segmentando los tramos de demora, se observa que hay 27
certificaciones, por un importe de 1.841.799,55 euros, que son contabilizadas dentro del plazo
de un mes, mientras que 75 certificaciones, por importe de 2.111.154,93 euros, lo fueron en un
plazo de dos meses. Entre los dos grupos suponen un 46,72% del importe de las certificaciones
de la muestra.
Es necesario señalar que el resto de las certificaciones, por encima de los 60 días de demora para
el reconocimiento de la obligación, y que suponen un importe conjunto de 4.507.360,13 euros y
un 53,28% del importe de la muestra, van necesariamente a provocar el incumplimiento del
plazo de pago que para los efectos señala la LCSP. Entre éstas hay 61 certificaciones o facturas,
por importe de 1.264.025,31 euros, que se demoran entre 61 y 90 días; 24 certificaciones o
facturas, por importe de 1.017.698,54 euros, entre 91 y 120 días; 50 certificaciones, por importe
de 1.766.931,27 euros, entre 121 y 181 días; y 15 certificaciones, por importe de 371.937,59
euros, que se demoraron entre 181 y 270 días. Seis certificaciones, por importe de 86.767,42
euros, se demoraron más de 270 días.
Cuadro 67: Promedio de reconocimiento de obligaciones. (Euros)
Días
Nº certificaciones /facturas
%
Importe
%
Menos de 30
27
10,47%
1.841.799,55
21,77%
De 30 a 60
75
29,07%
2.111.154,93
24,95%
De 61 a 90
61
23,64%
1.264.025,31
14,94%
De 91 a 120
24
9,30%
1.017.698,54
12,03%
De 121 a 180
50
19,38%
1.766.931,27
20,88%
De 181 a 270
15
5,81%
371.937,59
4,40%
6
2,33%
86.767,42
1,03%
258
100%
8.460.314,61
100%
Más de 270
Total
Fuente: Elaboración propia a partir de los datos facilitados por la Consellería.
129
Informe de Fiscalización de la contratación. Ejercicios 2010-2011
III.2.5.2. PLAZO MEDIO DE PAGO DE LAS CERTIFICACIONES O FACTURAS
3.95. En cuanto al momento del pago, la Administración tiene la obligación de abonar el precio
dentro de unos plazos señalados en la LCSP a partir de la fecha de expedición de las
certificaciones de obra o de los correspondientes documentos que acrediten la realización total o
parcial del contrato, procediendo en caso contrario al abono de los intereses de demora e
indemnizaciones señalados en la Ley 3/2004, del 29 de diciembre, por la que se establecen
medidas de lucha contra la morosidad en las operaciones comerciales.
Dichos plazos estaban fijados en 55 días para el año 2010, en 50 días para el año 2011, y 40
días para 2012. A efectos de verificar su cumplimiento, se seleccionó una muestra de 87
certificaciones y facturas correspondientes a los ejercicios 2010, 2011 y 2012 para comprobar el
tiempo transcurrido entre la certificación o conformidad del servicio y el momento del pago al
contratista.
Cuadro 68: Promedio de pago de obligaciones
Ejercicio
2010
2011
2012
Totales
Plazo legal
establecido
para el pago
55
50
40
Certificaciones
analizadas
Tiempo medio
de demora
20
54
13
87
123
116
118
118
Certificaciones que superan
el plazo legal
Número
17
49
12
78
%
85%
91%
92%
90%
Certificaciones con demora > 4
meses en el pago
Número
%
10
19
7
36
50%
35%
54%
41%
Fuente: Elaboración propia a partir de los datos facilitados por la Consellería.
3.96. De los datos analizados correspondientes al ejercicio 2010 se desprende que entre las 20
certificaciones el tiempo medio de demora fue de 123 días, superando el doble del plazo legal
establecido para el pago, fijado en 55 días; entre estas certificaciones hay 17 (un 85% de la
muestra) que superan dicho plazo. Con respecto al ejercicio 2011, el tiempo medio de demora se
reduce a 116 días, pero la reducción del plazo legal de pago para este ejercicio hasta los 50 días
hace que el 91% de las certificaciones analizadas superen el plazo legal. En el ejercicio 2012 se
incrementa el tiempo medio de demora hasta los 118 días; en la medida en que el plazo
establecido para el pago se volvió a reducir hasta los 40 días, doce de las trece certificaciones
analizadas superan este plazo legal, lo que supone un 92% de la muestra.
130
Informe de Fiscalización de la contratación. Ejercicios 2010-2011
Los efectos del exceso de plazo se agravan en los casos en que supera los cuatro meses,
configurándose este supuesto en la ley como causa de suspensión del cumplimiento del contrato.
A este respecto, hay 10 certificaciones en 2010 (un 50% de las analizadas), 19 en 2011 (que
representan un 35%), y 7 certificaciones en 2012 (un 54% de la muestra), que superan el citado
plazo de cuatro meses.
3.97. Un estudio cronológico respecto al período medio de pago en esta muestra pone de
manifiesto un desequilibrio entre semestres, cuestionando la reducción en el período medio de
demora anual. Se observa como el período medio de pago es notoriamente superior en las
certificaciones correspondientes al segundo semestre, motivado fundamentalmente por las
restricciones impostas por las respectivas órdenes de cierre de cada ejercicio.
Cuadro 69: Evolución semestral del período de demora en el pago
Semestre
Número de certificaciones/facturas
Período medio de demora (días)
1º semestre de 2010
1
95
2º semestre de 2010
19
125
1º semestre de 2011
31
83
2º semestre de 2011
23
160
1º semestre de 2012
13
118
Promedio general
87
118
Fuente: Elaboración propia a partir de los datos facilitados por la Consellería.
Prescindiendo de los datos relativos al primer semestre de 2010 por figurar tan sólo una
certificación, el análisis comparativo entre semestres revela un incremento del período medio de
pago, pasando de 125 días en el segundo semestre de 2010 hasta los 160 días en el segundo
semestre de 2011. Por otra parte, los datos relativos al primer semestre reflejan también un
crecimiento, con una demora media de 83 días en 2011 y de 118 días en 2012.
En la medida en que los datos del período medio de pago de 2010 están fuertemente
condicionados por las certificaciones del segundo semestre, entendemos que esta media está
elevada respecto a la realidad de la gestión. Por otra parte, el dato de la media relativa a 2012,
en la medida en que todas las certificaciones pertenecen al primer semestre, está por el contrario
reducido respecto a la realidad. En definitiva, si los datos anuales muestran una reducción en el
131
Informe de Fiscalización de la contratación. Ejercicios 2010-2011
período medio de pago, los análisis semestrales revelan como en realidad este período medio
está incrementándose.
Este crecente incumplimiento de los plazos de pago por parte de la Administración genera un
importante devengo automático de intereses de demora. En el período fiscalizado no constan
reclamaciones de intereses de demora por parte de las empresas.
132
Informe de Fiscalización de la contratación. Ejercicios 2010-2011
IV. CONCLUSIONES
IV.I. CONCLUSIONES SOBRE LA CONTRATACIÓN EN EL SECTOR
PÚBLICO AUTONÓMICO
4.1. El Registro Público de Contratos del sector público autonómico presenta importantes
limitaciones, entre las que destacan la ausencia de información completa sobre los contratos
menores, sobre las resoluciones de contratos, y sobre la imposición de penalidades por
deficiencias en la ejecución de las prestaciones contratadas. Tampoco recoge todas las
modificaciones de los contratos originarios de las obras, ni de los incrementos debidos a
revisiones de precios o liquidaciones resultantes de las mediciones finales de las obras
ejecutadas. Respecto de los contratos de suministros, no se ofrece información sobre las
adquisiciones centralizadas de bienes o servicios.
Sin embargo, la implantación por la Xunta Consultiva de Contratación administrativa en los
ejercicios posteriores de un nuevo módulo de contratos permitirá la eliminación de errores,
duplicidades y omisiones al captar la información a través de la vinculación directa con el sistema
contable13.
La Junta Consultiva de Contratación Administrativa, responsable del Registro de Contratos y
encuadrada orgánicamente en la Consellería de Facenda, no confecciona anualmente una
memoria de la contratación administrativa con la información estadística de los contratos
realizados por el sector público autonómico atendiendo a su tipología, procedimiento y forma de
adjudicación o modalidad de tramitación.
4.2. En el ejercicio 2011, aunque se produjo una disminución del número de contratos respecto
de los años 2009 y 2010, se incrementó de forma considerable el importe de las adjudicaciones.
Este circunstancia se explica en buena medida por una contratación realizada por SOGAMA S.A.
y por los contratos de concesión de obra pública para la construcción de la autovía de la Costa
da Morte y para la construcción del hospital de Vigo.
13
Conclusión modificada como consecuencia de las alegaciones.
133
Informe de Fiscalización de la contratación. Ejercicios 2010-2011
4.3. Aunque la tramitación urgente de los expedientes de contratación constituye una forma de
trámite excepcional que puede afectar al principio de concurrencia, las entidades públicas
acudieron al procedimiento de urgencia en el 10% y en el 7% de las contrataciones de los
ejercicios 2010 y 2011, respectivamente. Entre las entidades que tramitaron expedientes de
forma urgente destacan la Consellería de Traballo e Benestar, el SERGAS, el Consorcio Galego do
Servizo de Igualdade e Benestar, y la empresa pública Servizos Agrarios Galegos. La tramitación
de emergencia de expedientes fue muy excepcional.
4.4. El procedimiento de adjudicación más utilizado en el conjunto de las entidades públicas fue
el procedimiento abierto, aunque el procedimiento negociado alcanzó porcentajes relevantes en
la contratación autonómica en general y de forma especial en algunas entidades. Se observó que
8 entidades públicas en el ejercicio 2010 y 10 entidades públicas en el ejercicio 2011 adjudicaron
todo sus contratos a través de este procedimiento. Entre las entidades que adjudicaron contratos
por el procedimiento negociado con una importancia económica significativa en los ejercicios
2010 y 2011 destacan la Consellería do Medio Rural y la Sociedade de Imaxe e Promoción
Turística de Galicia S.A.
Las entidades públicas utilizaron el procedimiento negociado sin publicidad, en la mayor parte de
los casos, por razón de la cuantía de los contratos.
IV.2. CONCLUSIONES SOBRE LA CONTRATACIÓN DE LA
CONSELLERÍA DE MEDIO AMBIENTE, TERRITORIO E
INFRAESTRUTURAS
Sobre los plazos medios de trámite de los contratos
4.5. La duración del trámite de expedientes a través del procedimiento abierto con publicidad y
negociado sin publicidad no difiere de modo significativo, a pesar de que este último, menos
competitivo, se constituye en la ley para simplificar la gestión y el tiempo medio de trámite.
El trámite de los expedientes de obras fiscalizados adjudicados por el procedimiento abierto tan
sólo superó en 30 días el trámite por el procedimiento negociado. Sin embargo, la duración
134
Informe de Fiscalización de la contratación. Ejercicios 2010-2011
media de la tramitación de los contratos de servicios por el procedimiento negociado, de 122
días, fue significativamente menor que la duración que alcanzó el trámite de los tres contratos de
servicios adjudicados por el procedimiento abierto.
Sobre la concurrencia de empresas en los procedimientos negociados
4.6. De la fiscalización de los contratos seleccionados se desprende que con carácter general el
número de ofertas solicitadas se limitó al mínimo legalmente exigido, es decir, tres empresas.
Tan sólo en un supuesto se solicitaron cuatro ofertas. En ninguno de los expedientes se motiva la
elección de las empresas invitadas ni se deja constancia de la indagación sobre su capacidad
para realizar la prestación.
La utilización de este procedimiento para adjudicar los contratos resultó ser escasamente
competitivo. Si bien la Consellería solicitó en todos los casos tres ofertas en cumplimento de la
LCSP, la concurrencia exigida se vio vulnerada en seis de los veinticuatro contratos fiscalizados.
En estos casos el órgano de contratación debió adoptar las medidas necesarias para garantir una
concurrencia de tres ofertas válidas, mínimo exigido por la LCSP.
Sobre la valoración de las ofertas económicas presentadas a los procedimientos negociados
4.7. La valoración de la oferta económica en siete de los contratos fiscalizados resultó
determinante para la adjudicación. En este sentido, la aplicación de la fórmula para valorar el
precio provocó diferencias en la puntuación no proporcionadas al importe de las bajas
presentadas por las empresas adjudicatarias. Resultó que diferencias mínimas en las
proposiciones otorgaron una puntuación determinante para la adjudicación, ya que las empresas
que ofertaron pequeñas bajas recibieron la máxima puntuación (20 puntos) y las empresas que
presentaron proposiciones económicas sin baja recibieron 1 punto.
Se destaca el expediente AC/10/006.06, donde las diferencias entre las ofertas económicas
presentadas por las tres empresas no pasan de 77 céntimos pero la puntuación marcó diferencias
de 19 puntos. Sin necesidad de valorar las ofertas técnicas presentadas por las empresas, esta
puntuación resultó ser determinante para la adjudicación.
135
Informe de Fiscalización de la contratación. Ejercicios 2010-2011
Sobre la duración de la tramitación de los procedimientos negociados
4.8. Independientemente de que la ley cree este procedimiento para agilizar el trámite de los
contratos, esta agilización no se produjo. Del resultado de la fiscalización se desprende que,
excluidos los contratos tramitados de forma urgente, el tiempo medio comprendido entre el inicio
del expediente y el contrato fue de 140 días para los contratos de obras. Esta duración no difiere
de modo significativo del tiempo medio de trámite de los contratos adjudicados por el
procedimiento abierto, tanto de los no sujetos a regulación armonizada (que no debieron ser
publicados en el DOUE), de 168 días, como de los sujetos a regulación armonizada (publicados
en el DOUE), con 176 días de duración. La duración del trámite de los contratos de servicios
adjudicados por el procedimiento negociado fue de 122 días de media, sin tener en cuenta los
tramitados por urgencia. Este plazo sí fue inferior al de trámite de los servicios adjudicados por el
procedimiento abierto, de 231 días.
Sobre las bajas obtenidas en los procedimientos negociados
4.9. Las bajas obtenidas con la utilización de este procedimiento fueron mínimas. En diez
contratos fueron iguales o inferiores al 1%, y en siete iguales o inferiores al 2%. Tan sólo siete
contratos fueron adjudicados con bajas superiores al 5%. Estas bajas fueron muy inferiores a las
obtenidas en los procedimientos abiertos. Por otra parte, en tres de los contratos fiscalizados el
precio se incrementó como consecuencia de la medición final (un 10% en los expedientes 9/2010
y LU/01/066.01.4.1, y un 5% en el expediente 7/2010).
Sobre la concurrencia de empresas en los procedimientos abiertos
4.10. El número medio de empresas que presentaron propuestas a los procedimientos abiertos
de la CMATI fue de 25 empresas, resultando admitidas la mayor parte de las presentadas.
Determinadas empresas no fueron admitidas por no presentar firmado el índice del sobre B.
Se debería conceder a los licitadores la posibilidad de emendar este defecto, ya que la inadmisión
de las ofertas afecta a la concurrencia. Asociar el incumplimiento de un requisito jurídicamente
irrelevante para los fines del procedimiento en el que se inserta a la máxima consecuencia
jurídica negativa (la expulsión de la contratación) choca con los principios que informan el
procedimiento administrativo común (artículos 63 y 71 de la Ley 30/1992, del 26 de noviembre)
136
Informe de Fiscalización de la contratación. Ejercicios 2010-2011
y con los principios que informan la contratación público-administrativa (art. 1 de la Ley 30/2007,
del 30 de octubre).
Sobre la fijación del umbral de baja temeraria
4.11. La elevación del umbral de baja temeraria en el año 2009 determinó que el número de
empresas con ofertas económicas incursas en temeridad se aumenta considerablemente,
llegando a representar un 54% del total de ofertas. Mientras, en los expedientes iniciados en los
años anteriores a 2009, en los que el umbral de baja temeraria alcanzó un promedio del 32,8%,
la proporción de empresas incursas en baja temeraria era del 2% de las empresas admitidas. En
las obras licitadas en los ejercicios 2009 y 2010, la elevación del umbral de baja temeraria (que
alcanzó un promedio del 12,8%) no evitó la modificación de los proyectos de las obras, aunque
el precio de los contratos originarios o no se altera o se incrementa de forma leve.
Se observó que los contratos adjudicados con bajas superiores al 20% (con un promedio de un
30,78%) incrementaron el importe de adjudicación inicial un 42,43% de promedio. Destacamos
los contratos AC/03/132.010 y PO/02/199.01.2, adjudicados con bajas del 25% y del 33,6%, en
los que el precio inicial de adjudicación se incrementó en mayor proporción con proyectos
modificados y complementarios en un 71,1% y en un 56,73%, respectivamente. Por el contrario,
los contratos adjudicados con bajas inferiores al 20% o bien experimentaron ligeros incrementos
o no se incrementaron.
Sobre la tramitación urgente de expedientes
4.12. Entre los 38 expedientes seleccionados, cuatro de ellos se tramitaron de forma urgente.
Analizadas las causas justificativas de la urgencia, se desprenden que esa circunstancia no está
debidamente justificada en ninguno de los contratos. Por otra parte, la declaración de urgencia
queda desvirtuada porque, salvo en un caso, aunque se redujeron los plazos de tramitación los
contratos no se ejecutaron en el plazo previsto.
137
Informe de Fiscalización de la contratación. Ejercicios 2010-2011
Sobre la contratación menor
4.13. Se observaron supuestos de contratos menores en los que se advirtió fraccionamiento del
objeto contractual, con el consiguiente incumplimiento de los preceptos legales sobre publicidad
y procedimiento de adjudicación que por su naturaleza y características le correspondían.
4.14. En algunos casos no se incorporó a los expedientes de los contratos menores una memoria
que justifique la necesidad de realizar la prestación. En determinados contratos, la aprobación
del gasto se efectuó indebidamente con posterioridad a la prestación del servicio y a la
presentación de la factura por la empresa, en contra de lo dispuesto en el artículo 94.1 de la
LCSP. También se detectaron supuestos en los que el documento de aprobación del gasto no
contiene la fecha. Generalmente la Consellería no solicita presupuestos a varias empresas, que si
bien no es preceptivo sería recomendable para obtener la oferta más ventajosa para la
Administración. A los expedientes de determinados contratos menores de obras no se incorporó
el presupuesto de las obras.
Se observó que los contratos menores de mayores cuantías, aunque se puedan adjudicar de
forma directa, no se tramitaron a través de procedimientos con concurrencia de empresas con el
fin de obtener precios más económicos.
Sobre los informes técnicos de valoración de las ofertas en los procedimientos abiertos
4.15. Las propuestas de adjudicación se efectuaron en todos los casos de acuerdo con la
valoración asignada en el informe por un técnico de la Consellería perteneciente al mismo centro
directivo promotor del contrato que definió las prescripciones técnicas (Dirección General o
Secretaría General). Con carácter general, los pliegos de cláusulas administrativas particulares de
los contratos examinados no concretan de manera suficiente el contenido de los criterios técnicos
ni establecen normas concretas para su valoración. De este modo, la concreción de los criterios y
la forma de valorarlos se realiza, tras la apertura de las proposiciones de los licitadores, en el
informe técnico que solicita a mesa de contratación.
En los informes se concretan los criterios establecidos en los pliegos. Para esto, el técnico
evaluador distribuye en varios subcriterios la puntuación asignada en los pliegos a cada uno de
los criterios técnicos, otorgando a cada subcriterio una puntuación máxima. En el expediente no
se justifica el factor corrector o de progresividad para efectuar las valoraciones, lo que resta
138
Informe de Fiscalización de la contratación. Ejercicios 2010-2011
transparencia al procedimiento. La puntuación atribuida a cada uno de los subcriterios no se
motiva, por lo que no se pode apreciar la corrección de las puntuaciones otorgadas. Por otra
parte, en los informes tampoco se dejó constancia de las características o ventajas de las
proposiciones de los adjudicatarios, de modo que los licitadores que no resultaron adjudicatarios,
en el caso de interposición de recurso, no disponen de información suficiente sobre las razones
de su descarte.
Sobre la valoración de ofertas en los procedimientos negociados
4.16. Con carácter general no se produjo ningún tipo de negociación con las empresas invitadas,
trámite que resulta esencial en este tipo de procedimientos. Tampoco en aquellos procedimientos
en los que se designó un negociador al que se le encarga el análisis de la documentación y la
negociación con las empresas invitadas. Siendo este procedimiento, más flexible, no sujeto a los
formalismos del procedimiento abierto y en el que las condiciones de las ofertas de las empresas
no son inalterables, la valoración de todas las ofertas presentadas en los contratos fiscalizados se
efectuó de acuerdo a criterios de adjudicación similares a los utilizados en los procedimientos
abiertos, en los que no es posible la negociación de las propuestas de los licitadores.
4.17. En los pliegos de cláusulas administrativas particulares se incluyen como criterios de
negociación la oferta económica y os extremos relativos a la oferta técnica. La negociación se
considera efectuada por la propia presentación de las ofertas de donde se recojan los extremos
modificados o reformados. Sin embargo, la negociación debe ser posterior a la presentación de
las ofertas, no pudiendo ser considerada la mera presentación como una fase de la negociación.
En ningún expediente consta que se negociara con las empresas invitadas el precio o los
aspectos técnicos de las ofertas tras su presentación.
Dada la ausencia de negociación en la totalidad de los procedimientos fiscalizados, y con la
pretensión de dotar de objetividad al procedimiento, las ofertas presentadas se valoran a través
de informes técnicos que puntúan una serie de parámetros similares a los utilizados en los
procedimientos abiertos.
También se advirtieron errores en el cómputo de las puntuaciones otorgadas a los criterios
técnicos y económicos.
139
Informe de Fiscalización de la contratación. Ejercicios 2010-2011
Sobre las desviaciones de carácter económico y temporal durante la ejecución de los contratos
4.18. El coste final de las obras recibidas por la Dirección General de Infraestructuras en los
ejercicios 2010 y 2011 supera sensiblemente al precio de adjudicación inicial. Partiendo de un
precio de adjudicación de 152.778.590,23 euros, el coste final de las actuaciones proyectadas
alcanzó los 200.390.252 euros, incrementándose un 31%.
Se observó que, de los 71 contratos, 59 deles (83%) vieron incrementado el precio por el que se
adjudicaron inicialmente. También se observó cierta correlación entre la baja de adjudicación y la
variación final del precio, de tal forma que la obtención de economías en la contratación a través
de bajas considerables queda desvirtuada y compensada con los precios de las modificaciones
contractuales, poniendo en cuestión la oferta económica tomada como base para la adjudicación
del contrato.
4.19. Junto al coste, los plazos inicialmente proyectados para los contratos también sufrieron
dilataciones. Del análisis de la muestra de setenta y siete contratos se desprende que tan sólo
veintiocho fueron rematados en plazo. Trece contratos acumulan retrasos de menos de 100 días,
once contratos finalizaron con un retraso situado entre los 100 y los 200 días, y destaca la
existencia de ocho contratos que acumulan más de 500 días de retraso.
4.20. La mayoría de los proyectos de los contratos de obras fiscalizados fueron modificados o
debieron ser complementados con otros contratos. Generalmente, los modificados a los
proyectos de los contratos de obras fiscalizados obedecen a circunstancias que deberían ser
previstas en el proyecto original, de acuerdo con la buena práctica profesional, en la elaboración
del proyecto y en la redacción de las especificaciones técnicas. Del mismo modo, los proyectos
complementarios no se producirían si los proyectos originarios estuviesen bien estudiados y
fuesen completos.
Aunque son supuestos excepcionales, determinados proyectos modificados (contratos con
número de expediente PO/10/074M y AC/09//112.01M) no dieron lugar a incrementos del precio
ni del plazo de ejecución de los contratos originarios. Por otra parte, los modificados de los
contratos OU/02/003.01M y AC/07/236.06.M1 no incrementaron el precio de adjudicación, pero
provocaron una ampliación del plazo para realizar las obras.
140
Informe de Fiscalización de la contratación. Ejercicios 2010-2011
4.21. La realización de nuevos proyectos para modificar o completar determinados proyectos
originarios provocaron incrementos considerables del importe de adjudicación. Destacan los
importes de los proyectos modificados y complementarios de las obras AC/03/132.01
Acondicionamiento de la carretera Negreira-A Baña-Ponte Faílde, con un 71,08%; AC/03/006.1
Mejora del trazado y capacidad da C-550 Cee-Tui, con un 52%; y PO/02/199.01.2 Enlace en
Curro de las autovías a Sanxenxo y Vilagarcía, con un incremento del 56,72%.
4.22. Del análisis de las desviaciones del plazo de ejecución de los contratos fiscalizados se
deduce que las demoras en la ejecución se debieron fundamentalmente a imprevisiones en la
fase preparatoria del contrato que generalmente dieron lugar a dilaciones e irregularidades en la
fase de ejecución. Entre otras, están las obras adicionales no previstas inicialmente en la
licitación, imprevisiones en la fijación del calendario de la obra, la no disponibilidad de los
terrenos para ejecutar la obra, o la falta de pago de los depósitos previos a la expropiación que
impide el inicio de la obra o la ocupación de los terrenos.
4.23. Destaca la demora en la ejecución de cuatro de los contratos fiscalizados la causa de la no
disponibilidad de los terrenos por no tener pagados los depósitos previos a la ocupación, lo que
impide formalizar el acta de ocupación. Por otra parte, el estudio de nuevas soluciones técnicas y
la aprobación y ejecución de proyectos modificados prolongó el período de ejecución de cinco de
los contratos fiscalizados. La ejecución de las obras de dos contratos se demoró por la necesidad
de realizar determinados trámites administrativos, tras la adjudicación, que pudieron ser
previstos en la fase preparatoria de los contratos.
En los expedientes de tres contratos de obras no consta la aprobación por el órgano de
contratación de las prórrogas del plazo de ejecución, como exige el artículo 23 de la LCSP.
Sobre la no exigencia de responsabilidades por las deficiencias en la elaboración de los proyectos
de obras
4.24. En ningún supuesto consta que se exigieran responsabilidades a los técnicos redactores
por las carencias, insuficiencias e imprevisiones del proyecto. En la medida de lo posible, la
141
Informe de Fiscalización de la contratación. Ejercicios 2010-2011
supervisión de los proyectos debió contribuir a disminuir las deficiencias que provocaron las
modificaciones contractuales14.
Sobre el plazo medio de reconocimiento de las obligaciones presupuestarias
4.25. El reconocimiento contable de las obligaciones para las 373 certificaciones seleccionadas
correspondientes a los ejercicios 2010 y 2011 (por un importe total de 130.566.703,72 euros) se
efectuó con una demora media de 75,98 días desde la fecha de certificación de la obra hasta la
fecha de contabilización presupuestaria de la obligación. De estas, 150 certificaciones, que
suponen un importe conjunto de 39.294.362,15 euros (un 30% del importe de la muestra),
superan los 60 días de demora; y 33 certificaciones, por importe de 5.318.141,51 euros, se
demoraron más de 180 días.
Esta demora en el reconocimiento de las obligaciones necesariamente provocará el
incumplimiento del plazo de pago que para los efectos señala la Ley de contratos del sector
público (LCSP).
Sobre el plazo medio de pago de las certificaciones o facturas
4.26. En canto al momento del pago, la Administración está en la obligación de abonar el precio
dentro del plazo de 55 días para el año 2010 y en 50 días para el año 2011, contados a partir de
la fecha de expedición de las certificaciones de obra o de los correspondientes documentos que
acrediten la realización total o parcial del contrato. A pesar de esto, el período medio de pago de
las 71 certificaciones analizadas correspondientes al ejercicio 2010 fue de 74,63 días, superando
el plazo de los 55 días que señala la ley para el pago.
Con respecto al ejercicio 2011, aunque la ley reduce a 50 días el plazo para el pago, se observa
que el promedio de pago para las certificaciones analizadas alcanza los 138,93 días, que supone
más del doble permitido.
Se comprobó que 11 certificaciones de las 71 analizadas en 2010 (un 15%) y 14 certificaciones
de las 31 analizadas en 2011 (45%) superan el plazo de cuatro meses, constituyendo este hecho
una causa de posible suspensión del cumplimiento del contrato a petición del contratista.
14
Conclusión modificada como consecuencia de las alegaciones.
142
Informe de Fiscalización de la contratación. Ejercicios 2010-2011
Este crecente incumplimiento de los plazos de pago por parte de la Administración genera un
importante devengo automático de intereses de demora, respecto de los que sólo consta que se
solicitaran reclamaciones para dos expedientes.
IV.3. CONCLUSIONES SOBRE LA CONTRATACIÓN DE LAS
CONSELLERÍAS DO MEDIO RURAL Y DO MAR
Sobre la utilización de procedimientos de adjudicación sin publicidad
4.27. La adjudicación de contratos en la Consellería do Medio Rural destaca por la utilización del
procedimiento negociado, frente al procedimiento abierto. En los ejercicios 2010 y 2011 adjudicó
contratos por el procedimiento negociado con una importancia económica significativa: el 61%
frente al 39% adjudicado por el procedimiento abierto en el ejercicio 2010, y el 53% frente al
47% de las citadas magnitudes en 2011. También destaca el volumen económico de los
contratos menores realizados en los dos ejercicios por esta Consellería: teniendo en cuenta sólo
aquellos de importe superior a 10.000 euros, totalizaron 20,76 millones de euros frente a 35,95
millones de euros adjudicados a través de los procedimientos abierto o negociado en el año
2010; y 8,79 millones de euros frente a 6,26 millones de euros adjudicados a través de los
procedimientos abierto o negociado en el año 2011.
En la Consellería do Mar, la importancia económica de los contratos menores fue significativa en
el ejercicio 2011: se adjudicaron 1,2 millones de euros frente a 3,8 millones de euros a través de
los procedimientos abierto y negociado.
Respecto de la contratación de medios aéreos para la prestación de servicios contra incendios
forestales y guardacostas de Galicia
4.28. A la convocatoria de los sucesivos procedimientos (seis) para la contratación de medios
aéreos para la prestación de servicios contra incendios forestales y guardacostas de Galicia
concurrieron un número muy limitado de empresas: sólo una empresa a la licitación de cuatro
contratos, y tres empresas a la licitación de los dos restantes. Las propuestas presentadas por las
empresas adjudicatarias alcanzaron una escasa puntuación técnica y las bajas de los precios de
adjudicación fueron poco relevantes.
143
Informe de Fiscalización de la contratación. Ejercicios 2010-2011
4.29. En los pliegos de cláusulas administrativas particulares de los contratos se incluyeron,
indebidamente, como criterios de adjudicación la experiencia de las tripulaciones, y la cuantía y
cobertura de los seguros de las aeronaves. Estos elementos son criterios de aptitud para concurrir
a las licitaciones, pero no se pueden utilizar como criterio de adjudicación por no estar
directamente vinculados al objeto del contrato, sino que son circunstancias que determinan la
capacidad técnica de la empresa.
Por otra parte, la indeterminación de las mejoras utilizadas como criterio de adjudicación y la
ausencia de normas concretas para valorarlas permitió, en contra del artículo 86 del TRLCAP, que
en el informe técnico se valoraran elementos no incluidos en los pliegos (contrato 1/2008) y que
se valoraran de forma desigual las mismas mejoras (contrato 1/2011).
4.30. La contratación de helicópteros para la prestación del servicio de prevención y extinción de
incendios (expediente 1/2008) finalizó el 30 de diciembre de 2011. La Consellería demoró en
exceso la convocatoria de un nuevo procedimiento para la prestación del servicio, ya que hasta el
10 de diciembre de 2012, transcurrido casi un año desde la última prórroga, no se convocó un
nuevo procedimiento abierto. Este procedimiento fue declarado desierto porque las empresas
licitadoras no subsanaron los defectos y omisiones de la documentación relativa a las aeronaves.
El 28 de enero de 2013 se inició un procedimiento negociado invitando a los licitadores que se
presentaran anteriormente al procedimiento abierto, pero modificando el contenido de una de las
cláusulas del pliego de prescripciones técnicas del anterior procedimiento abierto para adaptarla
a la normativa vigente relativas a las aeronaves. La adjudicación recayó en la empresa Inaer por
ser la única empresa que cumplió las condiciones exigidas por el pliego de prescripciones
técnicas una vez ampliado.
Se considera que la convocatoria de este procedimiento negociado sin publicidad, dada la
modificación de las condiciones iniciales de aptitud de las empresas para concurrir a la licitación
va en contra de los principios de publicidad y transparencia que deben presidir los
procedimientos de la contratación pública. La ampliación del contenido de las prescripciones
técnicas introduce condiciones que se figuraran en el procedimiento de adjudicación inicial
permitiría la participación de otros licitadores, aparte de los inicialmente admitidos, y la
posibilidad de selección de una oferta distinta.
144
Informe de Fiscalización de la contratación. Ejercicios 2010-2011
4.31. Para el desarrollo de las funciones en materia de salvamento marítimo y lucha contra la
contaminación marina la Consellería no planificó con la suficiente antelación la convocatoria de
un nuevo procedimiento abierto para la contratación del servicio de operatividad y
mantenimiento de los helicópteros, pasando siete meses desde la finalización del anterior
contrato hasta el día 31 de marzo de 2010 en el que se formalizó un nuevo contrato.
Este contrato se resolvió posteriormente el 1 de junio de 2011 por razones de interés público la
causa de los importantísimos recortes en el presupuesto de gastos que impiden continuar con la
realización del contrato. La Consellería inició la preparación de otro contrato, sin embargo las
dificultades para elaborar el pliego de prescripciones técnicas determinó que la empresa siguiera
prestando los servicios en las condiciones del contrato resuelto pero sin la adecuada relación
contractual. En consecuencia, los pagos a la empresa se realizaron, omitiendo los procedimientos
legalmente establecidos por la Ley de régimen financiero y presupuestario de Galicia, a través del
trámite excepcional de la validación del gasto por el Consejo de la Xunta.
El 31 de octubre de 2012 la Consellería formaliza un contrato con la empresa Inaer Helicópteros
Off Shore SAU para la prestación del servicio de salvamento marítimo de Galicia mediante
helicópteros que se transfieren de la Administración al contratista. El período transcurrido desde
la resolución de la anterior contratación hasta esta nueva contratación del servicio (17 meses)
desvirtúa las razones alegadas por la Consellería para proceder a la resolución del contrato
basándose en el interés público de reducir el gasto del servicio, ya que se continuaron realizando
pagos mensuales por los importes establecidos en el contrato resuelto.
Sobre los plazos medios de trámite de los contratos
4.32. La duración del trámite de los expedientes a través del procedimiento abierto con
publicidad y del negociado sin publicidad no difiere sustancialmente, a pesar de que este último,
menos competitivo, se constituye en la ley para simplificar la gestión y el tiempo medio de
tramitación.
Así, en los expedientes de obras fiscalizados el tiempo medio de tramitación de las adjudicadas
por el procedimiento abierto (211 días) superó de modo moderado, en 51 días, lo de los
expedientes a través del procedimiento negociado. Respecto de los contratos de servicios, la
duración de la tramitación por el procedimiento abierto tan sólo fue 43 días superior al del
trámite de los contratos adjudicados por el procedimiento negociado.
145
Informe de Fiscalización de la contratación. Ejercicios 2010-2011
Sobre a concurrencia de empresas en los procedimientos negociados
4.33. La utilización de este procedimiento para adjudicar los contratos resultó ser escasamente
competitiva. Si bien la Consellería solicitó en todos los casos las ofertas mínimas obligatorias en
cumplimiento de la LCSP, la concurrencia exigida se vio vulnerada en diez de los veinticuatro
expedientes fiscalizados. Se observó que en cinco casos en los que las empresas invitadas
renunciaron o no remitieron la documentación para participar en el procedimiento, el órgano de
contratación no puso en marcha las medidas necesarias para garantizar una concurrencia de tres
ofertas válidas, mínimo exigido por la LCSP.
Sobre la valoración de la oferta económica en los procedimientos negociados
4.34. La valoración de la oferta económica resultó determinante para la adjudicación de los
contratos fiscalizados. La fórmula empleada para valorar las ofertas, unido a la escasa
concurrencia y a la elevada ponderación del precio, provocó diferencias en la puntuación no
proporcionadas al importe de las bajas presentadas por las empresas licitadoras, resultando que
diferencias mínimas en las proposiciones otorgaron una puntuación determinante para la
adjudicación.
En buena parte de los contratos las puntuaciones oscilaron entre 70 puntos y cero puntos, sin
que existieran valores intermedios con carácter general. La puntuación técnica, a la que se le
otorgan 30 puntos, carece de incidencia en la valoración final, ya que un diferencial de 70 puntos
en la valoración económica resulta inalcanzable y convierte el proceso de adjudicación en una
auténtica puja al erigirse el precio como el auténtico elemento para discriminar las ofertas.
Se observa que bajas que difieren doce euros, trece euros, o catorce euros, que representan un
0,02% del presupuesto de licitación, tienen diferencias de puntuación de 67 y 70 puntos
respecto a las otras ofertas con las que concurren.
Sobre la simplificación, flexibilidad y agilidad de trámite del procedimiento negociado
4.35. Con la adjudicación de los contratos a través del procedimiento negociado, en el que la
concurrencia competitiva disminuye, las bajas obtenidas fueron mínimas. En quince de los
contratos fueron iguales o inferiores al 1%, e en dos expedientes resultaron ser iguales o
146
Informe de Fiscalización de la contratación. Ejercicios 2010-2011
inferiores al 5%. Tan sólo siete contratos de la muestra fueron adjudicados con bajas superiores
al 5%. En este sentido, aunque la utilización del procedimiento negociado disminuya la duración
media de tramitación de los expedientes, sería conveniente que la Administración analizase la
posibilidad de acudir al procedimiento abierto con publicidad, más competitivo.
Sobre la concurrencia de empresas y acumulación de trámite de expediente en los
procedimientos abiertos
4.36. La concurrencia en los procedimientos abiertos convocados por las Consellerías en los
ejercicios fiscalizados fue amplia para los contratos de obras y reducida para los contratos de
servicios, para los que a la licitación de la mayor parte de los contratos tan sólo se presentaron
dos empresas.
4.37. La Consellería, utilizando un procedimiento singular, acumuló en un único expediente el
trámite de 24 contrataciones de obras para el tratamiento silvícola, repoblación y restauración de
la cubierta vegetal de montes pertenecientes a varios distritos forestales de la Comunidad
Autónoma (expediente 32/10), y de 19 obras de prevención de incendios en diferentes distritos
forestales (expediente 11/2010).
La acumulación de los trámites se produjo sin que conste la resolución administrativa que
acuerde esa acumulación (artículo 73 de la Ley 30/1992, del 26 de noviembre, de régimen
jurídico de las Administraciones Públicas y del procedimiento administrativo común), ni se
explique el procedimiento elegido.
Sobre la tramitación urgente de expedientes
4.38. Las Consellerías acudieron de forma excepcional a la tramitación urgente de los
expedientes. Analizadas las causas justificativas de la urgencia de dos expedientes, se desprende
que en lo referido al servicio de agencia de noticias, de la Consellería do Mar, la declaración de
urgencia no responde a una situación de urgencia objetivamente evaluable ni se basa en razones
claras y suficientes; se trata de una circunstancia carente de elementos de improvisación, por lo
147
Informe de Fiscalización de la contratación. Ejercicios 2010-2011
que la Administración debió preparar el contrato con antelación suficiente, evitando de este
modo el recurso a la tramitación urgente del expediente15.
Sobre la contratación menor
4.39. Se observaron supuestos de contratos menores en los que se advirtió fraccionamiento del
objeto contractual, con el consiguiente incumplimiento de los preceptos legales sobre publicidad
y procedimiento de adjudicación que por su naturaleza y características le correspondían .
4.40. Se produjeron supuestos de adjudicación de obras en el mismo ayuntamiento, con el
mismo objeto y en la misma fecha, para afirmado, mejora, ensanche o pavimentación de
caminos, o trabajos preventivos de incendios en el mismo distrito forestal, en los que por razones
de índole práctica y de eficiencia administrativa sería más adecuado utilizar un procedimiento con
concurrencia de empresas.
4.41. Se realizaron contratos menores de servicios y suministros para el desarrollo de los
programas de sanidad animal y vegetal. La Consellería no realizó contratos que abarcaran las
compras y servicios de todo el año, aunque la duración de este programa se prolonga en el
tiempo y en la medida en que los suministros y servicios constituyen un medio necesario para
llevar a cabo las investigaciones.
En determinados contratos realizados por la Dirección General de Producción Agropecuaria para
suministros y equipamiento necesarios para el área de sanidad y producción vegetal, la
aprobación del gasto por el órgano de contratación se produjo con posterioridad a la prestación
del servicio y a la presentación de la factura por las empresas, en contra de lo dispuesto en el
artículo 94.1 de la LCSP para la tramitación ordinaria de los expedientes de contratación, de que
el órgano de contratación debe dictar resolución aprobando el gasto antes de la adjudicación del
contrato.
4.42. Se observaron supuestos de contratos de servicios para la realización de diversos trabajos
de concentración parcelaria por las mismas empresas en las mismas fechas, en diferentes zonas
15
Conclusión modificada como consecuencia de las alegaciones.
148
Informe de Fiscalización de la contratación. Ejercicios 2010-2011
geográficas, en los que aun considerando que tienen su propia individualidad, por razones de
eficiencia administrativa se podrían agrupar para su adjudicación en un sólo contrato, separando
su adjudicación en lotes y aplicando a la adjudicación de cada uno de ellos las normas del
procedimiento correspondiente según el importe acumulado de los contratos.
Sobre la concreción y adecuación a la legalidad de los criterios de adjudicación
4.43. Los pliegos de cláusulas administrativas particulares incluyen entre los criterios de
adjudicación elementos referidos a características de las empresas y no vinculados al objeto del
contrato, que no son más que medios de justificar la solvencia técnica o profesional de las
empresas en la fase de admisión de las propuestas, pero que no se pueden utilizar como criterios
de adjudicación. Se destaca la valoración de la posesión de una o de ambas certificaciones de
gestión ambiental UNE-EN-ISO 14001:2004 y EMAS; y la valoración de certificados de calidad
homologados, certificados de prevención y seguridad homologados y certificados
medioambientales homologados.
4.44. Determinados pliegos de cláusulas administrativas particulares de los contratos
examinados no concretan de manera suficiente el contenido de los criterios técnicos
dependientes de un juicio de valor, ni establecen normas concretas para su valoración. En
general, a cada criterio se le atribuyese una puntuación máxima, sin que se determinen los
factores de corrección o progresividad para los supuestos en los que las ofertas no alcancen las
puntuaciones máximas.
Sobre los informes técnicos de valoración de las ofertas en los procedimientos abiertos
4.45. Las propuestas de adjudicación se efectuaron en todos los casos de acuerdo con la
valoración asignada en el informe por un técnico de la Consellería perteneciente al mismo centro
directivo promotor de lo contrato que definió las prescripciones técnicas (Dirección General o
Secretaría General). En el informe del expediente 39/10 la puntuación atribuida a cada uno de
los subcriterios no se motiva, por lo que no se puede apreciar la corrección de las puntuaciones
otorgadas. Por otra parte, en el informe tampoco se dejó constancia de las características o
ventajas de las proposiciones de los adjudicatarios, de modo que los licitadores que no resultaron
149
Informe de Fiscalización de la contratación. Ejercicios 2010-2011
adjudicatarios, en el caso de interposición de recurso, no disponen de información suficiente
sobre las razones de su descarte16.
Los informes técnicos de valoración de las ofertas de los contratos 14/252, 11/2010 y 86/2010
también puntuaron la oferta económica, a pesar de que esta función corresponde a la mesa de
contratación.
Sobre la ausencia de negociación de las ofertas en los procedimientos negociados
4.46. Con carácter general, no se produjo ningún tipo de negociación con las empresas
invitadas, trámite que resulta esencial en este tipo de procedimientos. La valoración de todas las
ofertas presentadas en los contratos fiscalizados se efectuó a través de informes técnicos que
puntúan una serie de parámetros similares a los utilizados en los procedimientos abiertos, en los
que no es posible la negociación de las propuestas de los licitadores.
Los pliegos de cláusulas administrativas particulares establecen que la negociación con los
licitadores podrá considerarse efectuada por la propia presentación de las ofertas de donde se
recojan los extremos modificados o mejorados. En ningún expediente consta que se negociara
con las empresas invitadas el precio o los aspectos técnicos de las ofertas tras su presentación.
Sobre el reconocimiento de las obligaciones presupuestarias
4.47. El reconocimiento contable de las obligaciones para las 258 certificaciones analizadas
correspondientes a los ejercicios 2010 y 2011 (que totalizan 8.460.314,61 euros) se efectuó con
una demora media de 94,15 días desde la fecha de la certificación de la obra a la fecha de la
contabilización presupuestaria de la obligación. Se observa que el reconocimiento de 156
certificaciones, con un importe conjunto de 4.507.360,13 euros (un 53,28% del importe total),
superó los 60 días de demora; y 21 certificaciones, por importe de 458.705,01 euros, se
demoraron más de 180 días.
Esta demora en el reconocimiento de las obligaciones necesariamente provocará el
incumplimiento del plazo de pago que para los efectos señala la Ley de contratos del sector
público (LCSP).
16
Conclusión modificada como consecuencia de las alegaciones.
150
Informe de Fiscalización de la contratación. Ejercicios 2010-2011
Sobre el pago del precio de los contratos
4.48. El tiempo medio de demora en el pago de 20 certificaciones seleccionadas para el análisis,
correspondientes al ejercicio 2010, fue de 123 días. Entre estas certificaciones, hay 17 (85% de
la muestra) que superan el plazo de los 55 días que señala la ley para el pago.
Con respecto al ejercicio 2011, para el cual la ley reduce a 50 días el plazo de pago, se observa
que el promedio de pago para las certificaciones analizadas alcanza los 116 días, que supone
más del doble de lo permitido, de modo que el 91% de las certificaciones analizadas superan el
plazo legal de pago.
En el ejercicio 2012 se incrementó el tiempo medio de demora hasta los 118 días, superando el
plazo legal para el pago el 92% de las certificaciones de la muestra.
Se comprobó que 10 de las certificaciones analizadas del ejercicio 2010 (un 50%), 19
certificaciones de las analizadas de 2011 (35%), y 7 certificaciones de 2012 (54% de la muestra)
superan el plazo de pago de cuatro meses, constituyendo este hecho una posible causa de
suspensión del cumplimiento del contrato.
Este crecente incumplimiento de los plazos de pago por parte de la Administración genera un
importante devengo automático de intereses de demora.
151
Informe de Fiscalización de la contratación. Ejercicios 2010-2011
V. RECOMENDACIONES
5.1. Se recomienda a las Consellerías CMATI y del Medio Rural y del Mar que realicen las
contrataciones, de forma primordial, a través de procedimientos abiertos, por ser más
transparentes y competitivos que los procedimientos negociados sin publicidad y permitir
seleccionar las empresas que presenten las propuestas más ventajosas. Esta recomendación debe
ser especialmente observada por la Consellería do Medio Rural, en la que se utilizó escasamente
el procedimiento abierto en los ejercicios fiscalizados.
5.2. Se recomienda a las Consellerías que aprovechen la simplificación, flexibilidad y agilidad del
trámite del procedimiento negociado para hacerlo más eficiente. Se insta a los órganos de
contratación a negociar los términos económicos y técnicos de los contratos con las empresas
invitadas. En este sentido, se considera de utilidad la aprobación de instrucciones o guías en las
que se establezcan procedimientos para la negociación objetiva y documentada de las
propuestas para adaptarlas a los requisitos indicados en los pliegos de cláusulas. En todo caso,
se debe justificar adecuadamente la elección del adjudicatario.
5.3. En los procedimientos negociados, se recomienda solicitar un número suficientemente
amplio de ofertas de empresas con capacidad para realizar las prestaciones que posibilite una
efectiva competencia entre los ofertantes. En todo caso, debe producirse una mínima
concurrencia competitiva de tres ofertas válidas para adjudicar los contratos. Es necesario
adoptar un sistema de valoración automática de las ofertas económicas de las empresas, a través
de fórmulas que no provoquen diferencias en las puntuaciones no proporcionadas al importe de
las bajas ofertadas por las empresas.
5.4. La Consellería de Medio Ambiente, Territorio e Infraestruturas debe revisar el criterio de las
mesas de contratación de no admitir, a los procedimientos abiertos, las ofertas técnicas de
aquellas empresas que no presentan firmado el índice del sobre B.
152
Informe de Fiscalización de la contratación. Ejercicios 2010-2011
5.5. Se recomienda a la CMATI y a la Consellería do Medio Rural e do Mar que planifiquen con
suficiente antelación las contrataciones para evitar, en la medida de lo posible, el recurso a la
tramitación urgente de expedientes, que por implicar una reducción de los plazos de la
tramitación puede afectar a la concurrencia de empresas. Sólo deben acogerse a esta forma
abreviada de tramitación cuando realmente concurran los supuestos de hecho previstos en la ley.
5.6. Sería conveniente que la CMATI y la Consellería do Medio Rural e do Mar, para mejorar la
gestión de los contratos menores, incorporen a los expedientes una memoria que justifique la
necesidad de realizar a prestación. También se recomienda a las Consellerías la elaboración de
un registro de contratos menores que informe del número, objeto, adjudicatario e importe de
este tipo de contratos.
5.7. Para dar cumplimiento a los principios de transparencia, objetividad y economía propios de
la contratación pública, se recomienda que los órganos de contratación de las Consellerías
descarten la práctica de fraccionar el objeto de los contratos y que, por razones de índole
práctica y eficiencia administrativa, determinen cada año las necesidades de obras, servicios y
suministros, tramitando los procedimientos de contratación correspondientes a su cuantía
económica.
5.8. Los órganos de contratación deben adoptar las medidas necesarias para incrementar el
grado de objetividad de las adjudicaciones, mediante la determinación precisa de los criterios de
adjudicación que dependan de un juicio de valor y de los métodos y fórmulas para valorarlos. Se
recomienda que las puntuaciones asignadas a los criterios automáticos, valorados mediante
fórmulas, predominen sobre las puntuaciones asignadas a los criterios que deban ser
cuantificados mediante un juicio de valor.
5.9. La Consellería do Medio Rural e do Mar debe abandonar la práctica de incluir entre los
criterios de adjudicación elementos tales como la experiencia, la formación del personal o
certificados de calidad homologados y certificados de gestión ambiental, que no se pueden tener
en cuenta para la adjudicación en cuanto que son medios para acreditar la solvencia técnica de
las empresas.
153
Informe de Fiscalización de la contratación. Ejercicios 2010-2011
5.10. Los pliegos de cláusulas deben contemplar todas las circunstancias que influyan en la
adjudicación de los contratos, de manera que puedan ser conocidas por los licitadores en el
momento de la elaboración de las ofertas. Los informes técnicos solicitados por las mesas de
contratación para valorar las ofertas no deben puntuar criterios no definidos en los pliegos de
cláusulas y deben motivar suficientemente las puntuaciones otorgadas, con indicación de las
razones por las que se adoptan, de modo que se pueda apreciar su corrección y permitan que los
licitadores no seleccionados puedan interponer el correspondiente recurso en caso de
desacuerdo.
5.11. La Consellería de Medio Ambiente, Territorio e Infraestruturas debe exigir un mayor rigor
en la elaboración, supervisión y replanteo de los proyectos de obra, con el fin de evitar la
proliferación de modificaciones durante la ejecución de los contratos, que implican demoras e
importantes incrementos del coste y desvirtúan las condiciones de licitación de los contratos
primitivos. Debe exigir responsabilidades a los técnicos redactores de los proyectos por las
carencias, insuficiencias e imprevisiones que provocan la variación de los proyectos originales.
5.12. Con la finalidad de contribuir a la estabilidad financiera de las empresas contratistas, se
recomienda a la Administración autonómica que proceda con mayor celeridad al pago del precio
de los contratos. En este sentido, entre otras medidas a adoptar, es preciso que las Consellerías
efectúen con mayor rapidez el reconocimiento contable de la obligación de pago, una vez que los
contratistas acrediten el cumplimiento de su prestación, y, en el caso de las obras, una vez
emitida la certificación y aprobada por el órgano competente.
5.13. Con el fin de disponer de un Registro de Contratos que proporcione una información
completa y fiable de los contratos realizados por las distintas entidades del sector público, se
recomienda a la Xunta Consultiva de Contratación Administrativa, responsable del registro de
contratos, que, además de las medidas ya adoptadas en los ejercicios posteriores a los
fiscalizados, coordine y supervise el sistema informático que contenga la base de datos,
estableciendo mecanismos de control que impidan validar la mecanización de expedientes en el
154
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supuesto de datos incorrectos de algún campo. Todos los órganos de contratación deben gravar
los datos básicos de los expedientes y sus modificaciones posteriores17.
5.14. Se recomienda a la Xunta Consultiva de Contratación Administrativa que confeccione
anualmente una memoria con la información estadística de los contratos realizados por el sector
público autonómico, atendiendo a su tipología, procedimiento y forma de adjudicación o
modalidad de contratación que permita disponer de índices sobre la importancia cuantitativa y
cualitativa de la contratación pública.
5.15. Se recomienda la inclusión en los pliegos de cláusulas administrativas de criterios de
adjudicación medioambientales y sociales, siempre que tales criterios estén relacionados con el
objeto del contrato, no confieran a los órganos de contratación una libertad incondicional de
elección, y respeten todos los principios fundamentales del derecho comunitario, en particular el
principio de no discriminación.
17
Recomendación modificada como consecuencia de las alegaciones.
155
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VI. ALEGACIONES
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VII. RÉPLICAS
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RÉPLICAS DEL CONSELLO DE CONTAS A LAS ALEGACIONES FORMULADAS POR LA
XUNTA CONSULTIVA DE CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA, LA CONSELLERÍA DE MEDIO
AMBIENTE, TERRITORIO E INFRAESTRUTURAS Y LA CONSELLERÍA DO MEDIO RURAL E
DO MAR AL ANTEPROYECTO DE INFORME DE FISCALIZACIÓN DE CONTRATACIÓN
ADMINISTRATIVA CORRESPONDIENTE A LOS EJERCICIOS 2010 Y 2011
Trámite de alegaciones
En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 58 del Reglamento de régimen interior del Consello
de Contas, aprobado por la Mesa del Parlamento de Galicia el día 31 de enero de 1992 y publicado
en el Boletín Oficial del Parlamento de Galicia nº 243, del 28 de febrero de 1992, la interventora
general de la Comunidad Autónoma, en el plazo señalado en el escrito de remisión del informe de
fiscalización del Consello de Contas, formuló las correspondientes alegaciones, que tuvieron entrada
en el Consello de Contas el 2 mayo de 2014.
Con relación a su contenido y tratamiento, independientemente de las aclaraciones y
puntualizaciones que en cada caso figuran en las réplicas, es necesario señalar con carácter general
que excepto en los casos concretos que así lo requieran, no se valoran las alegaciones que
confirmen deficiencias o irregularidades señaladas en el informe; que expongan criterios y opiniones
sin soporte documental o normativo o bien que no rebatan el contenido del informe, sino que se
trate de explicaciones o justificaciones sobre las actuaciones de la entidad fiscalizada. En los
supuestos en los que se modifica total o parcialmente el contenido de algún punto del informe, se
indicará este hecho expresamente mediante nota a pie de página.
Réplicas a las alegaciones formuladas por la Secretaría General y del
Patrimonio de la Consellería de Facenda
Réplica a las alegaciones a los puntos 1.3, 4.1, 5.13 y 5.14 del informe, referidos a las
limitaciones de la base de datos que sirve de soporte al Registro de contratos del sector público
autonómico.
En esta alegación se señala que el Registro de contratos de la Comunidad Autónoma se adaptó a lo
establecido en el artículo 115 del Reglamento general de la Ley de contratos de las Administraciones Públicas
que prevé la remisión de la información al Tribunal estatal por medios informáticos con formatos y
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especificaciones normalizados. Para llevarla a cabo, el Ministerio remite periódicamente unas tablas con los
contenidos de la información requerida a las que el Registro debe adaptarse. En el 2010 esta gestión se
atribuye a la Xunta Consultiva de Contratación Administrativa, que realizó una serie de cambios estructurales
para cumplir esta función de un modo óptimo.
Estos cambios se llevaron a cabo en dúas fases:
En la primera, ejecutada en 2012 para el ejercicio 2013, se adaptó el programa informático “Módulo de
contratos” para permitir capturar la información descentralizadamente: cada órgano puede ahora introducir
directamente sus datos, en el lugar de enviar las fichas para su introducción posterior manual, como se venía
haciendo en el anterior sistema.
Con este cambio se consiguió aumentar el número de entidades que remiten datos al Registro, pasando de
23 en el 2008 a 53 en el 2013 (la totalidad del sector público autonómico con actividad contractual).
La segunda fase, aun en desarrollo, pero que se prevé operativa para el mes de julio de 2014, pretende la
integración del módulo de contratos con el sistema contable Xumco2, eliminando la actual grabación manual
de los datos por parte de los gestores.
Atendiendo estas razones, se alega lo siguiente:
a) El Estado no solicita en la actualidad la remisión de los contratos menores de las CC.AA. Las carencias del
sistema actual y las iniciativas para solventarlas fueron puestas en conocimiento del Consello de Contas.
b) Respecto a la denominación de “otros” en el contenido del fichero de procedimientos de adjudicación, así
como las deficiencias relativas al campo “forma de adjudicación,” el sistema actual del registro se adapta a
los formatos y requerimientos del sistema establecido por el Estado.
Además, el Consello de Contas, en su requerimiento anual por lo que se solicita la copia de la base de datos
remitida al Registro estatal, no establece requisitos ni especificación alguna sobre el contenido o el formato
de la información remitida.
Finalmente, la Consellería recomienda al Consello de Contas la conveniencia de que elabore una instrucción o
acuerdo relativo a la forma y contenidos de la remisión telemática de los extractos de los expedientes de
contratación.
Se debe tener en cuenta que la base de datos que sirve de soporte al Registro de contratos del
sector público autonómico fue una de las principales herramientas de información utilizadas para la
elaboración de nuestro informe, pero no fue objeto de fiscalización específica ni se encuentra entre
sus objetivos. A estos únicos efectos, en el punto 1.3 del informe y en la conclusión 4.1 se señalan
las limitaciones más significativas de dicha base de datos, en tanto que no permitieron el correcto
desarrollo de los trabajos de fiscalización referidos al análisis global de la contratación de la
Administración general y de las demás entidades del sector público autonómico. No entramos, pues,
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en el análisis del funcionamiento del Registro de contratos ni en la adecuación de sus registros a las
normas, estatales o autonómicas, que lo regulan.
En este contexto es en el que se circunscribe la recomendación efectuada a la Xunta Consultiva de
Contratación para que articule las medidas necesarias para que el Registro de contratos proporcione
una información más completa y fiable de los contratos realizados por el sector público autonómico.
Valoramos de forma positiva los trabajos de ese órgano consultivo tendentes a conseguir la
exactitud y fiabilidad de los datos del registro a través de la vinculación de la base de datos del
registro con el sistema contable Xunco2, lo que permitirá la eliminación de errores, duplicidades y
omisiones.
En consecuencia, la alegación no supone la modificación del informe.
Réplicas a las alegaciones formuladas por la Consellería de Medio
Ambiente, Territorio e Infraestruturas
Réplica a la alegación a las conclusiones 4.5 y 4.8 del informe, referidas a los plazos medios de
trámite de los contratos y a la duración de la tramitación de los procedimientos negociados.
Alegan que la exposición de motivos de la LCSP no pone de manifiesto al largo del texto legal que el
procedimiento negociado se creara para agilizar el trámite de los contratos, sino que tanto los procedimientos
negociados como los contratos menores son procedimientos simplificados de contratación. Indican que la
mejora en la gestión con estos procedimientos negociados se produce en el momento del análisis de las
ofertas, ya que el número de empresas presentadas es inferior que en los procedimientos abiertos.
Alegan que los ahorros en el plazo medio de trámite de los procedimientos negociados respecto de los
abiertos, de 28 días superior para las obras y 109 días para los servicios, resultan muy significativos en el
ámbito de la gestión económico-administrativa de la contratación.
Efectivamente, el procedimiento negociado se constituye en la ley como un procedimiento
simplificado, y así se recoge en el punto 3.9 del informe, en el que se realiza un análisis del tiempo
medio de trámite de una muestra de contratos que fueron adjudicados a través de este
procedimiento negociado sin publicidad y por razón de la cuantía. Se debe tener en cuenta que el
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procedimiento negociado es menos competitivo y se constituye en la ley para simplificar la gestión,
por lo que la duración media del trámite de los expedientes debe ser más corta. Una interpretación
en este contexto del término simplificación necesariamente debe entenderse como una agilización
del trámite de los contratos, que debe repercutir en la duración de tramitación del expediente.
La misma Consellería reconoce en la alegación la agilización en la gestión del trámite de este
procedimiento, ya que el número de ofertas de empresas a valorar es muy limitado en comparación
con el procedimiento abierto. En concreto, el número medio de empresas que presentaron
propuestas a los procedimientos abiertos de la CMATI fue de 25 empresas. El análisis de la
documentación administrativa cuando se trata de tres empresas invitadas, así como las posibles
subsanaciones de la misma y el estudio de las ofertas técnicas no se puede conseguir con la misma
celeridad en los casos de tramitación por procedimientos abiertos, con una concurrencia mucho más
amplia, que no permite la agilidad en la tramitación que sí se puede conseguir con los
procedimientos negociados.
Respecto del ahorro de 28 días en los plazos medios de trámite de los contratos de obras por el
procedimiento negociado respecto de los procedimientos abiertos, siendo razonable, se debe
contraponer con los beneficios de la utilización del procedimiento abierto, más favorecedor de la
concurrencia y más respetuoso con el principio de igualdad entre los licitadores. El órgano de
contratación debe sopesar que, siendo el procedimiento negociado mucho menos competitivo, la
posibilidad de obtener bajas en la adjudicación de los contratos es más limitada. Por otra parte, para
adelantar la gestión económico-administrativa de los contratos, la Consellería pudo acudir a la
tramitación anticipada del expediente de contratación, conforme al artículo 94.2 de la LCSP y la
Orden del 11 de febrero de 1998 de la Consellería de Economía e Facenda, modificada por las
Órdenes del 27 de noviembre de 2000 y 25 de octubre de 2001.
Por lo que respecta a la duración media del trámite de los servicios por el procedimiento negociado
frente a la duración que alcanzó el trámite de los servicios adjudicados por el procedimiento abierto,
en el mismo informe ya se consigna que, debido al número de contratos examinados (tres contratos
adjudicados por el procedimiento abierto y once por el procedimiento negociado), el resultado del
análisis ofrece una información de escaso valor comparativo.
En consecuencia, la alegación no supone la modificación del informe.
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Réplica a la alegación a la conclusión 4.6 del informe, referida a la concurrencia de empresas en
los procedimientos negociados.
Alegan que, teniendo en cuenta la exigencia legal, a juicio de la Consellería no se vulneró en ningún
momento la concurrencia exigida.
Indican su desacuerdo con algunas de las afirmaciones del informe de las que se infiere una absoluta falta de
rigor en la elección de las empresas invitadas. La propuesta de empresas a invitar toma como base la
experiencia acumulada de cada centro directivo en función de los resultados de la ejecución, así como por la
documentación presentada a otros procedimientos abiertos de la que se desprende que las empresas, tienen
capacidad y disponen de la solvencia requeridas. Alegan que aplican criterios objetivos para elegir las
empresas, como son la invitación a PYMES, la proximidad y el conocimiento de la zona, o el conjunto de
contratos en vigor de las empresas.
En lo referido al caso específico del expediente LU/01/066.014.1, no se exigió una clasificación indebida, sino
que el pliego de cláusulas administrativas particulares posibilitó que los licitadores presentaran la clasificación
en vez de la solvencia técnica y económica exigidas.
El hecho de que la Consellería, en cumplimiento de la exigencia de la LCSP, solicitara en todos los
casos ofertas a tres empresas no implica que se produjera una concurrencia efectiva. Al respecto, la
misma norma establece que el número de propuestas de empresas debe ser lo suficientemente
amplio como para garantizar una competencia efectiva. En el informe se señalan determinados
supuestos en los que la concurrencia exigida se vio vulnerada. Se trata de procedimientos en los que
no se llegaron a valorar tres ofertas, número mínimo exigido por la LCSP.
Respecto a la elección de las empresas invitadas, en el informe no se cuestiona el rigor de la
elección, sino la ausencia de motivación de la decisión de invitar las empresas a participar en los
procedimientos. Por otra parte, la devolución de la documentación acreditativa de la capacidad de
las empresas que no resultaron adjudicatarias no permitió verificar su capacidad para participar en el
procedimiento.
En lo referido al expediente LU/01/066.014.1, dado el importe de la obra (inferior a 350.000 euros),
no resulta exigible a las empresas invitadas la clasificación, por lo que su exigencia supondría una
vulneración del principio de concurrencia al restringir el derecho de las empresas a participar en el
procedimiento. En el cuadro de características de este contrato se consigna, en el apartado de
clasificación y solvencia, la categoría K2c, indicando que si las empresas tienen dicha clasificación no
se requiere la acreditación de la solvencia económica y técnica.
A la vista de la alegación, y teniendo en cuenta lo que establece la cláusula 3.5.2 del pliego de
cláusulas administrativas aplicable al contrato, que especifica que si el licitador posee la clasificación
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adecuada al objeto del contrato la justificación documental de tal extremo eximirá de la
presentación de los documentos justificativos de la solvencia económica y financiera, se suprimen
del punto 3.5 del informe las incidencias relativas al caso singular del contrato de obras con número
de expediente LU/01/066.014.1.
Réplica a la alegación a la conclusión 4.7 y al punto de informe relativo a la valoración de las
ofertas económicas presentadas a los procedimientos negociados.
Se alega que la puntuación de la oferta económica responde a criterios objetivos vinculados al objeto del
contrato a través de una formulación matemática en la que se establece un baremo distributivo entre la
puntuación económica y la baja presentada.
Esta formulación se basa en una curva crecente en función del número de ofertas. En aquellos procedimientos
en los que el número de ofertas es reducido y las bajas resultan pequeñas, las diferencias entre puntuaciones
son más acusadas en relación a bajas económicas menores.
Las alegaciones formuladas no cuestionan la realidad de los datos reflejados en el informe.
Únicamente los explican y los validan atendiendo a que se trata del resultado de la aplicación de
una formulación matemática y objetiva de valoración, pero sin tener en cuenta la adecuación de
dicha fórmula a tenor de los resultados que de ella derivan. Estos resultados traen como efectos que
ligeras bajas de licitación –por ejemplo, como se señala, una baja de 77 céntimos en contratos con
un presupuesto base de licitación de 260.000 euros-, se constituyen en el elemento discriminador de
todo el procedimiento de selección, anulando en la práctica cualquier otro parámetro de
comparación entre las ofertas.
Admitiendo el carácter previo, conocido por los licitadores, el objetivo, del sistema de valoración
empleado, pues no podría ser de otra forma, su aplicación lleva a situaciones donde bajas
insignificantes en relación con el precio de licitación otorgan una ventaja en la puntuación
inalcanzable para el resto de licitadores, lo cual a nuestro entender no resulta lo más adecuado .
En consecuencia, la alegación no supone la modificación del informe.
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Réplica a la alegación a la conclusión 4.9 del informe, referida a las bajas obtenidas en los
procedimientos negociados.
Alegan que en los contratos adjudicados por el procedimiento negociado por razón de la cuantía la
prestación a realizar está perfectamente delimitada y clara en los pliegos de prescripciones técnicas,
circunstancia por la que los presupuestos de licitación en estos procedimientos son más ajustados a la
realidad que ofrece el mercado, las actuaciones son mucho más concretas, el número de unidades de obra
distintas más limitado, y la posibilidad de obtener economías de escala y sinergias es prácticamente nula.
Además, la competencia entre empresas es más limitada que en los procedimientos abiertos.
Alegan que no son comparables las bajas económicas entre el procedimiento negociado y el abierto,
presentando un mayor importe del presupuesto base de licitación este último procedimiento.
En la alegación no se rebate el contenido del informe, que pone de manifiesto que las bajas
obtenidas con la utilización del procedimiento negociado por razón de la cuantía fueron mínimas y
muy inferiores a las obtenidas en los procedimientos abiertos. Las razones alegadas, respecto de que
las prestaciones estén más delimitadas y que los presupuestos de licitación sean más ajustados, no
impiden que las empresas ofertaran mayores bajas si los procedimientos de selección fuesen más
competitivos.
En consecuencia, la alegación no supone la modificación del informe.
Réplica a la alegación a la conclusión 4.10 del informe, referida a la concurrencia de empresas en
los procedimientos abiertos.
Respecto de la exclusión de determinadas empresas a los procedimientos abiertos por no presentar firmado el
índice del sobre B, alegan que tras la entrada en vigor del Real decreto 817/2009, del 8 de mayo, es
obligatoria la apertura en acto público del sobre B. La Consellería aprobó nuevos pliegos de cláusulas
administrativas en los que se concretaba la actuación de la mesa sobre la comprobación de la incorporación
del índice firmado por el licitador, adoptando en un primer momento el criterio de rechazar las ofertas que no
presentaran firmado el índice del sobre B, teniendo en cuenta el principio de inalterabilidad de la oferta y los
artículos 82, 22 y 81 de la LCSP.
Posteriormente, analizando distinta jurisprudencia, la Consellería cambió el criterio en el sentido recogido en
el informe del Consello de Contas, y en las licitaciones actuales ya no se excluyen automáticamente las
ofertas que no presenten firmado el índice del sobre B .
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La alegación no rebate ni contradice lo dispuesto en el informe, sino que justifica el cambio de
criterio de la Consellería en el sentido de la recomendación efectuada por este órgano de control.
En consecuencia, la alegación no supone la modificación del informe.
Réplica a la alegación a la conclusión 4.11 del informe, referida a la fijación del umbral de baja
temeraria.
Alegan que en los procedimientos celebrados hasta 2009, las ofertas de los licitadores en muchos casos
respondían a análisis estadísticos altamente especulativos que distorsionaban los precios de mercado. Los
limiares de apreciación de las ofertas incursas en valores desproporcionados determinaban que prácticamente
todas fueran admitidas. En el ejercicio 2009 se formuló un criterio más estricto para que la Administración
pueda comprobar que las bajas por encima de un limiar pueden ser acreditadas. La consecuencia de este
cambio de criterio fue que el número de ofertas incursas en presunción de temeridad aumentó, quedando las
empresas excluidas por non presentar justificación que explicara el importe ofertado. La modificación del
umbral de baja permitió incrementar la calidad en la ejecución de las obras y servicios y una mayor eficiencia
en la ejecución del gasto público, ya que las menores bajas se traducen en menores incrementos de costes de
los contratos.
Este Consello de Contas considera positiva la modificación operada en relación con el umbral de
baja temeraria siempre y cuando, además de redundar en el incremento de la calidad en la ejecución
de las obras, suponga menores o nulos incrementos de los precios de las obras.
La alegación, que justifica el cambio de criterio sobre la fijación del umbral de bajas
desproporcionadas o temerarias, no supone la modificación del informe.
Réplica a la conclusión 4.12 del informe, referida a la tramitación urgente de expedientes.
Se alega que la tramitación urgente en la Consellería es excepcional, con sólo 4 de los 38 expedientes
fiscalizados, y en casos muy concretos. Se señala que la licitación de los contratos del servicio para el análisis
300
Informe de Fiscalización de la contratación. Ejercicios 2010-2011
técnica y análisis económica de las ofertas presentadas para la ejecución de la autovía Carballo-Berdoias
(expedientes AC/10/037.09 y AC/10/038.09) nacen de una decisión de la mesa de contratación constituida
para el contrato de concesión de obra de la autovía, por lo que no era previsible con antelación suficiente por
el órgano de contratación. Además, se concedió un plazo para presentación de ofertas de 13 días (cuando el
plazo para un procedimiento abierto no sometido a regulación armonizada es de 15 días). Añaden que,
tratándose de un procedimiento negociado sin publicidad, la ley deja la criterio de la Administración marcar el
plazo que estime oportuno, sin restricciones.
En lo referido al expediente PO/10/074.01, la licitación se publicó en el DOG el 9/9/2010, día en el que
entran en vigor las modificaciones de la LCSP, por lo que se inició un nuevo procedimiento de licitación
adaptado a las prescripciones legales en vigor. Teniendo en cuenta que el ejercicio económico estaba
avanzado y que la actuación se desarrolla dentro del marco de un convenio de colaboración con el
Ayuntamiento de Mos que recoge cláusulas temporales y presupuestarias que dan sustento las obras, y
además que las condiciones técnicas del contrato no se ven afectadas, y que los licitadores que quisieran
concurrir al procedimiento podían aprovechar todo el trabajo desarrollado durante la primera licitación, no se
considera que tuviera ningún impacto en la concurrencia.
En lo concerniente al expediente SX 7/2010, indican que la declaración de urgencia tuvo lugar el 11 de
octubre de 2010, seis meses y 23 días después de la reclamación económica por la empresa que supondría
un incremento de precio que podría repercutir en un serio quebranto para el interés público. Por lo tanto,
resultaba perentorio seleccionar una empresa que analizase si los presupuestos de la reclamación de la
empresa tenían o no fundamento. Además, no pueden confundirse las fases de tramitación y aprobación del
expediente con la de ejecución del contrato, ya que las especialidades de la urgencia afectan solamente a la
fase de tramitación. Los plazos de tramitación se redujeron por el que la declaración de urgencia estaba
motivada y desplegó los efectos previstos. La reclamación económica de la empresa podría poner en peligro
la economía del contrato, lo cual sumado a la crisis económica, obliga a los gestores a garantizar la eficiencia
en el gasto público.
La alegación referida a los contratos de servicio para el análisis técnico y el análisis económico de las
ofertas presentadas para la ejecución de la autovía Carballo-Berdoias (expedientes AC/10/037.09 y
AC/10/038.09) no rebate lo dispuesto en el informe de que la declaración de urgencia no tiene
carácter objetivo ni se basa en razones claras y suficientes. En efecto, la declaración de urgencias se
basó en que la construcción de la autovía es fundamental para resolver los problemas de capacidad
viaria presente y futura para la zona, por lo que se pretende abordar en el menor plazo posible con
la finalidad de favorecer el interés público.
La alegación referida al trámite urgente del expediente PO/10/074.01 no contradice lo dispuesto en
el informe cuando se afirma que el objeto del contrato no contiene elementos de improvisación
(construcción de aceras en un tramo poblado con casas a ambos márgenes de la carretera y con una
301
Informe de Fiscalización de la contratación. Ejercicios 2010-2011
circulación de vehículos muy importante), por lo que la Administración debió preparar el contrato
con antelación suficiente sin acudir a la tramitación urgente del expediente. Por lo tanto, la
alegación no supone la modificación del informe de fiscalización.
En la alegación referida al expediente SX 7/2010 se indica que se procedió a declarar la tramitación
urgente del expediente por la necesidad perentoria de seleccionar a una empresa que analizase si
los presupuestos de la reclamación de la empresa adjudicataria estaban fundamentados, puesto
que, de ser así, la reclamación podría poner en peligro la economía del contrato. Sin embargo, la
circunstancia alegada no justifica la declaración de urgencia, efectuada seis meses y 23 días después
de la reclamación de incremento de los precios por la empresa. Este hecho pone de manifiesto que,
transcurrido este plazo, la resolución de la reclamación no es un asunto imprevisible para el órgano
de contratación. Por otra parte, el hecho de que el contrato no se ejecutara en el plazo previsto de
dos meses, debido a que no se obtuvo toda la documentación de la Administración para el
desarrollo de los trabajos, provocó una suspensión de la ejecución de 9 meses y 12 días, poniéndose
de manifiesto que no existía una necesidad inaplazable de obtener el servicio.
En consecuencia, la alegación no supone la modificación del informe, salvo la corrección de la fecha
de declaración de urgencia del expediente de contratación SX 7/2010.
Réplica a la alegación a la conclusión 4.13 del informe, referida a la contratación menor.
Alegan que en estos casos no resulta exigible la aprobación de un expediente. Sin embargo, en todos los
casos se aprobó el gasto de acuerdo con las normas presupuestarias autonómicas. Aunque la concurrencia no
es exigible, la Consellería, tras la entrada en vigor de la Ley 14/2013, del 26 de diciembre, de racionalización
del sector público autonómico, solicita un mínimo de tres empresas para los contratos menores que superen
las cuantías establecidas en el artículo 23 de dicha ley.
En relación con los contratos menores de obras para arreglar los daños en Xinzo de Limia, alegan que son
obras diferenciadas con distinta localización y actuaciones particulares en cada caso.
En lo referido al fraccionamiento de los contratos mencionados en el anteproyecto de informe, señalan que
en todos los casos la contratación respondió a prestaciones diferentes con sustantividad propia. Los contratos
de suministros de material de laboratorio a la empresa Vertex Techics corresponden uno a sistema de
evaporación por calor y corriente de nitrógeno y los accesorios necesarios para su funcionamiento, y otro a un
sistema de digestión por microondas y los accesorios necesarios para su funcionamiento. Los contratos
menores con la empresa Consultoría de ingeniería y empresa SL responden a objetos diferentes (realización
302
Informe de Fiscalización de la contratación. Ejercicios 2010-2011
de un trabajo de campo y auditoría técnica). En los contratos menores con la empresa Mundivia SA, la
prestación del servicio dependía de que las empresas decidieran integrarse voluntariamente en el sistema de
pagos del nuevo Plan de transporte metropolitano de Galicia. Los servicios con fines divulgativos realizados
por la Axencia Galega de Noticias corresponden a trabajos ambientales en un caso y en otro a trabajos
relativos a competencias de la Consellería.
Señalar que por expediente se debe entender el conjunto de documentos correspondientes al
procedimiento administrativo para realizar un contrato menor. En el informe no se hizo referencia a
la aprobación del expediente, sino que se especifica que sería conveniente que se incorporara a los
expedientes de todos los contratos menores una memoria justificativa de la necesidad de su
realización.
En lo referido a la aprobación del gasto, exigible para la realización de los contratos menores, en la
alegación no se rebate lo dispuesto en el punto 3.20.1, en el que se pone de manifiesto que en tres
supuestos de contratos menores de servicios la prestación se realizó sin la previa autorización del
órgano de contratación y sin la previa autorización del gasto.
Respecto de los contratos menores de obras para arreglar los daños ocasionados por la climatología
en carreteras y caminos en distintos núcleos de población de Xinzo de Limia, realizados el mismo
día, debemos señalar que con independencia de que se trate de obras que no constituyan una
unidad funcional, la Consellería pudo haber realizado, con el fin de obtener precios más
económicos, un procedimiento con concurrencia de empresas y dividiendo la realización de la obra
en lotes, en aras a la obtención de mejores precios más económicos. En la alegación no se rebate
esta posibilidad puesta de manifiesto en el informe.
Respecto de los contratos menores con la empresa Vertex Techics alegan que se realizan para
adquirir dos sistemas (uno de evaporación por calor y otro de digestión por microondas), destinados
al laboratorio de medio ambiente y que le permiten llevar a cabo las actividades. El informe 1/2010
de la Xunta Consultiva de contratación administrativa de Canarias, que aborda aspectos de los
contratos menores de suministros, concluye que la necesidad de diversos suministros a atender por
la Administración deberá ser objeto de un único contrato si tales suministros derivan de una misma
causa o circunstancias. Estos suministros obedecen a la misma causa, ya que son necesarias para
llevar a cabo la actuación de prevención y control integrado de la polución, por lo que las
necesidades se debieron planificar adecuadamente y realizar un único contrato a través de un
procedimiento con concurrencia.
En la alegación no se contradice lo señalado en el informe respecto de los contratos menores
realizados con la empresa Consultoría de ingeniería y empresa SL, que fueron realizados en la
303
Informe de Fiscalización de la contratación. Ejercicios 2010-2011
misma fecha con la finalidad de que la Dirección General de Mobilidad pudiera disponer de
información que le permitiera elaborar propuestas de actuación para revalorizar las estaciones de
autobuses. Tampoco se rebate que las distintas prestaciones objeto de los contratos estén
vinculadas por una unidad operativa o funcional de tal forma que la ejecución de uno de ellos es
necesaria para la ejecución del otro. Así, el objeto de un contrato consiste en la realización de
trabajos de campo para conocer la situación de las estaciones de autobuses de Galicia, siendo esta
tarea necesaria e imprescindible para elaborar un resumen de las incidencias detectadas en las
estaciones de autobuses, que constituye el objeto de otro contrato. En este sentido se manifiesta el
informe 69/08 de la Junta Consultiva de contratación administrativa del Estado, que en la
consideración jurídica número tres dispone que existe unidad operativa o funcional si las
prestaciones son elementos inseparables para el logro de una misma finalidad o si son
imprescindibles para el correcto funcionamiento de aquello que se pretende conseguir mediante la
celebración del contrato.
La alegación referida a los contratos realizados, con el mismo objeto y finalidad, con la empresa
Mundivia SA no rebate lo señalado en el informe de que debieron tramitarse de forma conjunta. La
petición en diferentes fechas de las empresas para integrarse en el nuevo sistema de pagos no
justifica la realización de los contratos menores, ya que en la documentación de los expedientes de
los contratos menores consta una memoria, que acompaña las facturas presentadas por la empresa
Mundivia SA, en la que se describen las mismas tareas realizadas para los dos casos y en la que se
especifica que los trabajos se iniciaron en enero de 2010 en los dos casos. Por otra parte, la
Consellería no puede acudir a la contratación menor por la necesidad de prestar el servicio lo más
ágilmente posible, ya que en el supuesto de que fuese necesario acelerar la tramitación de los
expedientes por razones de interés público lo que procedería sería la tramitación urgente del
expediente.
A la vista de la alegación, se suprimen del cuadro nº 27 del informe los contratos con la Axencia
Galega de Noticias, con fines divulgativos.
Réplica a la alegación a la conclusión 4.15 del informe, relativa a los informes técnicos de
valoración de las ofertas en los procedimientos abiertos.
Se alega, en primer lugar, que los pliegos de cláusulas administrativas particulares recogen los criterios de
valoración y la puntuación máxima asignada a cada uno de ellos, dejando la valoración concreta a juicio de
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Informe de Fiscalización de la contratación. Ejercicios 2010-2011
valor de los técnicos. No se trata de criterios con una correlación automática entre el contenido y la
puntuación obtenida. Se añade que en la actualidad los informes técnicos establecen una baremación
justificada de la puntuación obtenida.
En cuanto a los informes técnicos, se siguió en todo momento los baremos indicados expresamente en los
pliegos de los concursos, pudiendo los licitadores acceder al expediente y presentar alegaciones o recurso, lo
que no sucedió.
Efectivamente, los pliegos de cláusulas administrativas particulares fijan los correspondientes
criterios de puntuación, que en el mismo epígrafe califican como básicos. Estos criterios están
formulados con carácter genérico, y por lo tanto no son exhaustivos en su definición. El informe
técnico concreta los criterios secundarios que constituyen el desglose de estos criterios principales,
definiendo así su contenido. Tal actuación es contraria a los principios de transparencia y publicidad
(porque la adjudicación se basa así en reglas desconocidas por los licitadores) e igualdad de trato
(porque desvirtúa las bases de la licitación). Es necesario recordar como estos criterios secundarios
que desarrollan unos mismos criterios básicos son alterados de un expediente a otro a juicio del
técnico que realiza el informe de valoración (punto 3.22 del informe), a pesar de que la función del
técnico es valorar los criterios y no fijarlos o determinarlos. Los potenciales licitadores deben conocer
en el momento de preparar sus ofertas todos los factores que la entidad adjudicataria tomará en
consideración para seleccionar la oferta económicamente más ventajosa y la importancia relativa de
los mismos. En este sentido, la entidad adjudicataria no puede aplicar reglas de ponderación o
subcriterios relativos a los criterios de atribución que no se pusieran previamente en conocimiento
de los licitadores. El hecho, como se expone en las alegaciones, de que los licitadores puedan
acceder al expediente tras la elaboración del informe técnico no añade más transparencia en lo que
afecta al conocimiento de los criterios para la formulación de la propuesta.
En consecuencia, las alegaciones formuladas no suponen la modificación del informe de
fiscalización.
Réplica a la alegación formulada al punto 3.29 del informe, relativo a las incidencias del
expediente AC/03/132/01, que pone de manifiesto errores del informe técnico.
Se alega respecto del expediente AC/03/132/01 que fue tramitado según el TRLCAP, procediéndose por lo
tanto a la valoración técnica de la mejor oferta técnica y posteriormente del resto de empresas en orden
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Informe de Fiscalización de la contratación. Ejercicios 2010-2011
decreciente según su puntuación económica hasta llegar a una puntuación tal que no pudiese ser superada
por el resto de las empresas. Y, en segundo lugar, en la puntuación obtenida en cada criterio de valoración,
detallada en las tablas anexas al informe técnico, no se observa ningún error entre la desagregación entre la
puntuación obtenida para cada una de las empresas. En cuanto a las ponderaciones utilizadas para la
valoración técnica y económica, contienen un error material de transcripción respecto al especificado en el
pliego, circunstancia que ni fue detectada por el órgano de contratación ni recurrida por los licitadores vía
recurso administrativo.
Las alegaciones formuladas a las consideraciones efectuadas respecto del expediente AC/03/132/01
no dan lugar a la modificación del informe. Reiteramos la indebida exclusión de la valoración técnica
de cuatro licitadoras, así como que las puntuaciones que se reflejan en los cuadros anexos al
informe técnico presentan discrepancias. Estas discrepancias se manifiestan en el sumatorio de las
puntuaciones otorgadas y afectan a la empresa adjudicataria y a tres más. Dichos errores no tienen
mayor incidencia, pues en el momento del traslado a la página principal del informe de las
valoraciones técnicas asignadas a estas empresas figuran los valores que les correspondería y no los
que aparecen al final del informe técnico como sumatorio de la puntuación. Dichos errores,
reiteramos, no desvirtúan el resultado de la valoración, afectando únicamente al razonamiento
numérico del informe técnico señalado, pero en estos errores puede estar el origen de la incidencia
señalada primeramente de excluir de la valoración a cuatro licitadoras, pues de considerar estos
valores como ciertos efectivamente procedería su exclusión.
Por último, señalar que la aplicación de porcentajes de ponderación para la puntuación de la oferta
económica y técnica distintos a los señalados en el pliego de cláusulas administrativas particulares
supuso una alteración sustancial de la selección de la empresa adjudicataria, pues la que resultó
adjudicataria pasaría a ocupar una octava posición en el orden de prelación de haberse aplicado lo
dispuesto en los pliegos. El hecho de que no lo advirtiese el órgano de contratación, ni los
licitadores recurriesen la resolución de adjudicación, no mitiga la dimensión de la incidencia
manifestada, que, como se expuso, tuvo efectos relevantes.
En consecuencia, la alegación no supone la modificación del informe de fiscalización.
306
Informe de Fiscalización de la contratación. Ejercicios 2010-2011
Réplica a las alegaciones a las conclusiones 4.16 y 4.17, referidas a la valoración de las ofertas en
los procedimientos negociados.
Se alega, en cuanto a la ausencia de negociación en los procedimientos negociados, en los que el recurso a
este procedimiento lo es en función de la cuantía o en el caso de contratos complementarios de otro, que
constituyen la mayor parte de los casos, que son contratos en los que el objeto está perfectamente definido,
en los que las condiciones están claramente definidas y concretadas para los que las empresas pueden
formular ofertas adecuadas, como así se demuestra en el resto de procedimientos ordinarios tramitados por
procedimientos abiertos cuyos objetos contractuales presentan las mismas características, diferenciándose
sólo en el importe de licitación.
En canto a los errores detectados, se alega la no incidencia en el resultado final dada la inexistencia de
recursos administrativos contra la resolución pertinente, asumiendo la existencia de errores por una incorrecta
formulación de las tablas de cálculo empleadas.
En canto a las incidencias detectadas en el expediente de contratación 47/2009, se señala que el pliego de
cláusulas administrativas particulares que regulaba el sistema de valoración de los criterios de adjudicación
fue modificado en el transcurso de la tramitación del expediente de contratación.
El artículo 153 de la Ley 30/2007, del 30 de octubre, de contratos del sector público, caracteriza el
procedimiento negociado como aquel procedimiento en el que la adjudicación recaerá en el licitador
justificadamente elegido por el órgano de contratación, tras efectuar consultas con varios
candidatos y negociar las condiciones con uno o varios de ellos. Este precepto se complementa con
lo dispuesto en los artículos 160 y 162 nº 3 y 4. Los artículos 169, 176, 178 del Real Decreto
Legislativo 3/2011, del 14 de noviembre, por el que se aprueba el Texto refundido de la Ley de
contratos del sector público se corresponden la letra con lo expresado en los artículos 153, 160 y
162, respectivamente , de la Ley 30/2007.
En diversos pronunciamientos de varias juntas consultivas de contratación se consideró que el
trámite de negociación tiene carácter esencial en el procedimiento negociado por ser lo que
caracteriza a este procedimiento y que, por lo tanto, tiene carácter indisponible para la
Administración. Así lo establece el informe 48/09, del 1 de febrero de 2010, de la Xunta consultiva
de contratación, que dispone que en el procedimiento negociado se exige que previamente se
señale cual será el objeto de la negociación. Si en el pliego y, en su caso, en el anuncio no se fija
cual será el objeto de la negociación, se deja sin cumplir el elemento caracterizador del
procedimiento y, en consecuencia, estaremos ante un supuesto claro de aplicación del
procedimiento abierto o del procedimiento restringido.
307
Informe de Fiscalización de la contratación. Ejercicios 2010-2011
El Tribunal Administrativo Central de recursos contractuales también se ha pronunciado sobre este
asunto considerando que la negociación constituye un elemento esencial, del procedimiento
negociado, de obligado cumplimiento. Así lo establece en el fundamento quinto de su resolución nº
50/2011, del 24 de febrero de 2011, especificando que en el procedimiento negociado se exige la
negociación y que la presentación de las ofertas por las empresas invitadas no puede ser
considerada como una fase de negociación, pues resulta obvio que la negociación de existir será con
posterioridad la presentación de las ofertas. El Tribunal opina que el trámite de negociación es
esencial e ineludible del procedimiento de negociación y, en sus competencias, resuelve retrotraer
las actuaciones hasta el momento de la negociación de los términos del contrato con las empresas
licitadoras. Así pues, el trámite de negociación resulta obligatorio y su incumplimiento puede
determinar la nulidad del procedimiento de conformidad con lo dispuesto en el artículo 62.1.e), de
la Ley 30/1992, del 26 de noviembre, del régimen jurídico de las Administraciones Públicas y del
procedimiento administrativo común y concordantes de aplicación general.
En el informe no se cuestiona que en los casos de los contratos complementarios y aquellos
tramitados por el procedimiento negociado por razón de la cuantía el objeto no esté perfectamente
definido o que las condiciones no estén claramente definidas y concretas. Lo que se pone de
manifiesto en el informe (punto 3.8) es que no se negoció con las empresas invitadas las ofertas
presentadas para adaptarlas a los requisitos de los pliegos de cláusulas administrativas particulares
e identificar así la oferta económica más ventajosa, como dispone el artículo 162.4 de la LCSP.
Se señaló, a modo de ejemplo, que dos empresas invitadas para realizar el contrato PO/09/251.03
no presentaron la memoria de prevención de riesgos laborales ni la memoria de actuaciones
ambientales, establecidas como criterios de valoración en el pliego de cláusulas administrativas
particulares, a pesar de lo cual se procedió a valorarlas. Dado que estas empresas no recibieron
puntuación en estos apartados, no se puede considerar que se produjera una competencia efectiva
entre ofertas.
En la alegación, la Consellería confirma que no se negoció con las empresas invitadas. En
consecuencia, la alegación no supone la modificación del informe.
En canto a los errores detectados en el cómputo de las puntuaciones otorgadas a los criterios
técnicos y económicos, la alegación no contradice la existencia de los errores, manifestando
únicamente la causa que motiva todas las discrepancias, que consiste en una incorrecta aplicación
de las tablas de cálculo.
Por último, con respecto al expediente de contratación 47/2009, donde se señala que el informe
técnico utiliza para cualificar las empresas unos baremos diferentes a los señalados en los pliegos de
cláusulas administrativas particulares, la alegación justifica estas diferencias en la aprobación de
308
Informe de Fiscalización de la contratación. Ejercicios 2010-2011
unos nuevos pliegos en el transcurso de la tramitación del expediente. Sin embargo, en los anexos
presentados junto a las alegaciones sólo figura un pliego de cláusulas administrativas, que es el
mismo que fue aportado durante la realización de los trabajos de campo, y del cual se infieren las
incidencias que se manifestaron en el informe. Por lo tanto, no procede la modificación del
contenido del informe.
Réplica a la alegación a las conclusiones 4.18, 4.20 y 4.21 del informe, referidas a las
desviaciones de carácter económico durante la ejecución de los contratos.
Alegan que en el desarrollo de la ejecución de las obras resulta absolutamente inviable obtener un
conocimiento total y absoluto de todas las circunstancias geológicas. Galicia presenta una geología muy
compleja y con un sistema hídrico muy importante, variando sustancialmente las características geotécnicas
de los terrenos dentro de una misma zona. Las modificaciones de los proyectos de obras no están prohibidas
por la legislación contractual, sino que se regulan tanto en la LCSP como en el RD legislativo 3/2011, del 14
de noviembre. El conocimiento de todas las circunstancias que pueden incidir en una obra no es posible en la
fase de redacción del proyecto. Muchas de las modificaciones son consecuencia de la aparición de afecciones
a elementos arqueológicos que no estaban inventariados y que son descubiertos cuando se limpia y mueve la
tierra. Al respecto, traen la colación de nuevo en este punto el efecto positivo que produjo la modificación
realizada por la Consellería sobre el umbral de baja temeraria, que si bien no evitó los modificados sí
contribuyó a que los precios de los contratos originarios no variaran de modo significativo.
En la alegación, la Consellería realiza unas consideraciones de carácter general que no rebaten lo
dispuesto en el informe sobre las causas de las modificaciones de los contratos de obras fiscalizados.
Tampoco se cuestiona que las modificaciones obedecen, fundamentalmente, a circunstancias que no
tienen naturaleza geológica o arqueológica. Así, en el informe se señalaron las circunstancias que
dieron lugar a incrementos considerables de los importes de adjudicación de los contratos
fiscalizados no derivadas de las características geotécnicas de los terrenos. Se destacan las
siguientes: la actividad industrial en la zona de la obra y la presencia de industrias mineras; la
construcción de una glorieta; el desplazamiento del trazado la causa de la existencia de un río o de
construcciones o mala visibilidad; necesidad de construir un muro para evitar un poste de FENOSA,
la ejecución de nuevos caminos, la mejora de la pendiente de los caminos de servicios, la
modificación de las intersecciones con otras vías, la reposición de riegos y el acondicionamiento de
acceso a las viviendas, o la ampliación del objeto con una serie de actuaciones como aceras o
cierres.
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Informe de Fiscalización de la contratación. Ejercicios 2010-2011
En consecuencia, la alegación no supone la modificación del informe.
Réplica a la alegación formulada a las conclusiones 4.19, 4.22 y 4.23 del informe, relativas a las
desviaciones de carácter temporal durante la ejecución de los contratos.
Se alega que los calendarios de obra se ven fuertemente condicionados por las condiciones meteorológicas.
En cuanto a la suspensión de las obras por la no disponibilidad de los terrenos, entiende la Consellería que en
cualquier caso es más eficiente la tramitación simultánea de la ocupación de terrenos y de la licitación del
correspondiente contrato de obra que la tramitación sucesiva de ambos trámites.
Del mismo modo, y durante la fase de elaboración de los proyectos técnicos, la no evacuación en el tiempo
de las consultas e informes por parte de otras Administraciones y organismos dilata el procedimiento. Se
alude igualmente a los condicionantes establecidos para el cumplimiento de los objetivos de estabilidad
presupuestaria.
Se alega igualmente al punto del informe 3.42, donde se exponen las distintas causas de suspensión de cada
uno de los contratos, que cuatros de ellos, cuya suspensión aparece como no justificada, cuentan con las
prórrogas pertinentes aprobadas por el órgano de contratación.
La ley regula la demora en la ejecución de los contratos distinguiendo si es o no imputable al
contratista la causa que motiva el retraso en la ejecución del contrato. Con carácter general, los
retrasos en la ejecución de los contratos analizados no fueron producidos por causas imputables al
contratista, sino que fueron consecuencia de una deficiente planificación contractual por parte del
órgano de la Administración. La falta de documentación necesaria para la realización de la obra, de
los permisos necesarios, o la no disponibilidad de los terrenos constituyen una falta de diligencia en
la fase preparatoria. Las alegaciones, en este sentido, no van dirigidas a desvirtuar estos hechos,
sino que se concentran en nombrar los motivos que provocan la demora.
Es necesario señalar que la suspensión de las obras o de la iniciación de las obras por los plazos
señalados en la ley se constituye entre las causas de resolución del contrato de obras.
En cuanto a los contratos cuya demora de ejecución no aparece justificada en el expediente, no se
aporta con las alegaciones ninguna documentación justificativa que desvirtúe lo afirmado en el
informe, por lo que no procede la modificación del informe.
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Informe de Fiscalización de la contratación. Ejercicios 2010-2011
Réplica a la alegación a la conclusión 4.24 del informe, referida a la no exigencia de
responsabilidades por las deficiencias en la elaboración y supervisión de los proyectos de obras.
Alegan que las funciones del servicio de supervisión de proyectos se limitan a verificar que se tuvieron en
cuenta las disposiciones generales de carácter legal o reglamentario así como la normativa técnica de
aplicación para cada tipo de proyecto, pero no a comprobar si esas disposiciones y normativa se han aplicado
correctamente. Indican que la responsabilidad por la aplicación incorrecta de las disposiciones generales de
carácter legal o reglamentario, o de la normativa técnica, se exige cuando la elaboración de éstos se contrata
íntegramente por la Administración, a su autor o autores.
La supervisión es un requisito derivado de la legislación en materia de contratación del sector público y está
orientada a la comprobación de los aspectos del proyecto que tienen incidencia en el procedimiento de
contratación. En lo que se refiere a los aspectos técnicos del proyecto, se limita a la comprobación de la
correcta aplicación de la normativa técnica vigente. Esto es, que las normas según las que se ha diseñado la
solución propuesta son las correctas y vigentes, y no analizar si esta normativa vigente se ha aplicado de
modo correcto o non.
Alegan que el Real decreto 1098/2001, del 12 de octubre, limita la función supervisora al ámbito formal, al
examen y verificación del cumplimiento de los requisitos externos del proyecto. Comprobar la adecuación de
cada elemento del proyecto a la normativa técnica vigente equivaldría a volver a redactar el proyecto, no
dando por válidos ninguno de los datos que aparecen indicados.
Alegan la falta de medios técnicos y humanos disponibles para la redacción del proyecto y para la
comprobación exhaustiva de que todos los trabajos se llevaron a cabo correctamente.
Alegan que los contratos de obras tramitados conforme a la LCSP no incrementaron su precio respecto de lo
presupuestado en el proyecto en más de un 20% y, por lo tanto, no resulta exigible tal responsabilidad. Por
otra parte, todas las desviaciones contempladas en el informe no responden a revisión de precios, sino a
errores u omisiones imputables al contratista.
En el informe de fiscalización se pone de manifiesto que la mayoría de los contratos fiscalizados
fueron modificados o debieron ser completados con otros contratos, observando que generalmente
las modificaciones de los proyectos originales obedecen a circunstancias que se deberían tener
previstas en el proyecto original de haberse aplicado la diligencia requerida. Por lo tanto, debe
entenderse como una conclusión de carácter general efectuada tras el análisis de la ejecución de los
contratos de obras fiscalizados, no referida a expedientes concretos ni a la infracción de preceptos
legales o reglamentarios.
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Informe de Fiscalización de la contratación. Ejercicios 2010-2011
A tenor del artículo 109 de la Ley 30/2007, de contratos del sector público, los órganos de
contratación deberán solicitar un informe de las correspondientes unidades u oficinas de supervisión
de los proyectos encargadas de verificar que se tuvieron en cuenta las disposiciones generales de
carácter legal o reglamentario así como la normativa técnica que resulte de aplicación para cada
tipo de proyecto. El apartado número 1 del artículo 136 del vigente Real decreto 1098/2001, que
desarrolla, y no se opone, lo dispuesto en el artículo 109 de la LCSP, establece un contenido más
amplio para las funciones de la oficina de supervisión de proyectos. A pesar de esto, lo expresado en
el artículo 136 debe interpretarse conforme lo dispuesto en el artículo 109 de la Ley 30/2007, y su
concordante artículo 125 del Real decreto legislativo 3/2011, del 14 de noviembre, por el que se
aprueba el TRLCSP. En consecuencia, el informe de supervisión debe entenderse como
comprobación, primordialmente formal, de que se tuvieron en cuenta las disposiciones generales de
carácter legal o reglamentario, así como la normativa técnica, que resulte de aplicación para cada
tipo de proyecto.
Sin embargo, la simple verificación formal de que el autor del proyecto aplique las normas jurídicas y
técnicas no garantice la viabilidad del proyecto, de modo que un informe de la oficina de supervisión
que se limite a esa simple verificación puede resultar ineficaz. Así, por ejemplo, la verificación del
cumplimiento de la normativa técnica del estudio geotécnico, que debe realizarse por imperativo del
artículo 107 de la LCSP, no se debe limitar a la constatación de que el documento existe en el
proyecto y que tiene contenido, sino que debe abordar otras cuestiones tales como que el estudio es
coherente con el objeto del proyecto y que aporta conclusiones y recomendaciones adecuadas.
Por lo tanto, teniendo en cuenta lo anterior, se modifica la parte del informe referida a la supervisión
de los proyectos de obras para expresar que sería recomendable que, en la medida de lo posible, la
supervisión de los proyectos contribuya a disminuir las deficiencias que provocan las modificaciones
contractuales.
En la alegación referida a los incrementos de los precios de los contratos de obras tramitados
conforme a la LCSP, inferiores al 20%, se efectúa una explicación que no lo contradice ni rebate lo
dispuesto en el informe por lo que no supone su modificación.
Replica a la alegación a la conclusión 4.25 del informe, sobre el plazo medio de reconocimiento de
las obligaciones presupuestarias.
Se alega, con respecto al reconocimiento de las obligaciones presupuestarias, describiendo el procedimiento
con los trámites necesarios que se precisan para materializar la obligación del pago, haciendo hincapié en la
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Informe de Fiscalización de la contratación. Ejercicios 2010-2011
normativa que regula las certificaciones, mediciones, relaciones valoradas y audiencia del contratista, así
como en la normativa de gestión, seguimiento y control de las operaciones cofinanciadas por el FEDER. Se
alude además a la cesión de derecho de cobro, en la que la toma de razón del endoso implica una serie de
actuaciones que retrasa mucho la tramitación de la obligación de pago por parte del órgano gestor.
En ningún caso las alegaciones contradicen los datos expuestos en el informe, que reflejan el tiempo
medio de reconocimiento de las obligaciones y las consecuencias legales que puedan derivarse de
dicho plazo. Únicamente aportan una explicación de los trámites que son necesarios para proceder
al reconocimiento de la obligación. En cualquier caso, el tiempo medio reflejado en el informe va
medido desde la fecha de certificación de la obra hasta la fecha de contabilización del documento
presupuestario, es decir, sin considerar los trámites previos a la emisión de la certificación que se
mencionan en las alegaciones.
En consecuencia, la alegación no supone la modificación del informe.
Réplicas a las alegaciones formuladas por la Consellería do Medio Rural e
do Mar
Réplica a la alegación al punto 3.84.2 del informe, referido a la contratación menor.
Alegan que la contratación de los servicios de seguridad y salud en obras está directamente relacionada con
el inicio y la ejecución de las obras. Estos servicios tienen que estar contratados en el momento del inicio de
las obras y para poder tramitar los contratos por el procedimiento negociado o por el procedimiento abierto
sería necesario iniciar la contratación con una antelación de varios meses, cuando aún no se dispone de la
información de las obras que van a contratar ni del importe de éstas.
La alegación no rebate que se produjo fraccionamiento del objeto del contrato mediante la
realización de dos contratos menores con el mismo objeto y por la misma empresa y en la misma
fecha. Las razones alegadas ponen de manifiesto la ausencia de planificación de las obras en los
ayuntamientos. Una planificación adecuada de las mismas permitiría contratar los servicios de
seguridad y salud a través de procedimientos con concurrencia de empresas.
313
Informe de Fiscalización de la contratación. Ejercicios 2010-2011
En consecuencia, la alegación no supone la modificación del informe.
Réplica a la alegación al punto 3.85.4 del informe, referido a los contratos menores del servicio de
limpieza en el año 2011.
Alegan que la licitación del servicio de limpieza de diversas dependencias de la Consellería publicó en el DOG
del 22 de diciembre del año 2011 y no en el año 2012. Por el Decreto 83/2009, del 21 de abril, se fijó una
nueva estructura orgánica de la Xunta, lo que originó que la Dirección General de Conservación de la
Naturaleza se integrase en la Consellería do Medio Rural, lo que dio lugar a la existencia de diferentes
contratos de limpieza con diferentes datas de finalización. A efectos de homogeneizar la contratación del
servicio de limpieza, la Consellería decidió realizar una única tramitación en el momento en que todos
estuviesen finalizados.
La alegación no rebate ni contradice lo manifestado en el informe, sino que justifica la situación
irregular sobre la prestación del servicio de limpieza en el ejercicio 2011 en diversas dependencias
de la Consellería, realizada a través de contratos menores.
En consecuencia, la alegación no supone la modificación del informe, salvo la corrección de la fecha
de licitación del contrato.
Réplica a la alegación al punto 3.89 del informe, referido a los criterios de adjudicación.
Alegan que al figurar el sorteo como último criterio de desempate, después de los criterios sociales y de
género, no desvirtúa la incidencia que pudieran tener éstos en la situación de desempate.
En el informe se señaló que la utilización de criterios sociales y de género, en los casos de empate
de propuestas, puede admitirse como un método válido de desempate; sin embargo, el sorteo -en
cuanto no fomenta actitudes de interés público- no se considera un método adecuado de
desempate. En efecto, al tratarse de procedimientos en los que la adjudicación se efectúa por
aplicación de diversos criterios, se podría otorgar prelación a estos únicos efectos a alguno de los
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Informe de Fiscalización de la contratación. Ejercicios 2010-2011
diferentes criterios de adjudicación previstos en los pliegos para que operase también como
determinante del desempate, en función de los objetos contractuales y de la tipología de las
empresas. Se debe tener en cuenta que la utilización del sorteo como criterio de desempate es un
método puramente aleatorio que tan sólo aparece previsto en la legislación en el Reglamento
general de la LCAP, aprobado por el Real decreto 198/2001, del 12 de octubre, para las pujas
(artigo 87).
En todo caso, en los supuestos, poco probables, en los que no sea posible dirimir el empate una vez
aplicados los criterios de desempate establecidos en los pliegos, no quedaría más opción posible
que la de acudir al sorteo para poder efectuar la propuesta de adjudicación.
Como consecuencia de la alegación, se procede a modificar la redacción del punto 3.98 para
precisarlo en el sentido de indicar que el sorteo, en cuanto no fomenta actitudes de interés público,
tan sólo se podría considerar un método adecuado de desempate si en los pliegos se prevé su
aplicación después de otras opciones, como podría ser la de otorgar prelación a alguno de los
diferentes criterios de adjudicación previstos en los pliegos.
Réplica a la alegación formulada al punto 3.90.2 del informe, donde se afirma la falta de
motivación de las puntuaciones asignadas en el informe técnico del expediente 14/252 Construcción
de una nave de clasificación de percebe en Aguiño.
Se alega que el informe técnico incluye las pautas utilizadas para valorar los distintos apartados y el detalle
de los aspectos que incluye la oferta de cada licitador y que están siendo valorados. Se aporta un anexo con
las motivaciones de las valoraciones asignadas a dos licitadores.
Como consecuencia de la documentación remitida con las alegaciones, acreditativa de la motivación
de las valoraciones asignadas a las propuestas de los licitadores, se modifican el primer párrafo del
punto 3.90.2 del informe y la conclusión 4.45 del mismo.
Réplica a la alegación formulada al punto 3.92 del informe, relativo a la valoración de las ofertas
en los procedimientos negociados.
Se alega que el artículo 29 del Reglamento de contratación impone la designación en el pliego de cláusulas
administrativas particulares, así como la publicación en el perfil del contratante, únicamente para el caso de
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Informe de Fiscalización de la contratación. Ejercicios 2010-2011
informarse por parte de un organismo técnico especializado o comité de expertos. Sin embargo, en el caso de
evaluación de criterios sujetos a un juicio de valor, la Consellería recurrió siempre a uno de los técnicos que
se nombran entre los vocales de la mesa de contratación.
Teniendo en cuenta lo alegado, y dado que en los supuestos analizados no fue preceptivo el
nombramiento de un organismo técnico especializado, se suprime del párrafo 3.92 la referencia a
los requisitos para su designación.
Réplica a la alegación a la conclusión 4.28 del informe, referida a la contratación de medios aéreos
para la prestación de servicios forestales y guardacostas de Galicia.
Alegan que la baja concurrencia en los procedimientos de contratación de medios aéreos deriva del carácter
especializado y del elevado coste de inversión de los medios precisos para la prestación de los servicios. Este
condicionante, conocido por las empresas licitadoras, motiva que las ofertas se limiten al mínimo requerido
en los pliegos, dando lugar a la baja puntuación técnica y a la escasa bajada de los precios.
La alegación confirma lo dispuesto en el informe respecto de la escasa concurrencia de empresas en
los procesos de contratación de medios aéreos, así como sobre la baja puntuación técnica que
alcanzaron las propuestas de las empresas licitadoras y la poca relevancia de las bajadas de los
precios de adjudicación.
En consecuencia, la alegación no supone la modificación del informe.
Réplica a la alegación a la conclusión 4.29 del informe, referida a los criterios de adjudicación en
la contratación de medios aéreos.
Alegan que la experiencia de las tripulaciones y la cobertura de los seguros de las aeronaves se aplicaron por
última vez en el expediente 1/2011. Este expediente incluía como condiciones de aptitud que los pilotos
estuviesen debidamente capacitados y acreditados y que el personal de mantenimiento estuviese autorizado
por la Agencia Estatal de Seguridad Aérea. Entendieron que la experiencia de los pilotos y la cuantía de la
cobertura de los seguros podían considerarse como mejoras en el servicio y valorarlas como un suplemento a
lo requerido como mínimo. Los siguientes procedimientos de contratación de medios aéreos ya no incluyen
esos aspectos a valorar.
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Informe de Fiscalización de la contratación. Ejercicios 2010-2011
En el informe se indicó que la valoración de las mejoras referidas a la experiencia de los pilotos y la
cuantía y cobertura de los seguros de responsabilidad civil no se pueden utilizar como criterios de
adjudicación por no estar directamente vinculados al objeto do contrato. En efecto, el informe
59/09, del 26 de febrero de 2010, de la Xunta Consultiva de Contratación Administrativa del
Estado, concluye que para que las mejoras puedan ser valoradas es necesario que guarden relación
directa con el objeto del contrato.
En lo relativo a la experiencia de los pilotos, diversos informes de órganos consultivos (entre ellos,
13/1998 y 51/2005 de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa del Estado; 6/2011 de la
JCCA de Cataluña; 3/1998 de la JCCA de Baleares; o 12/2007 de la JCCA de Navarra) consideran la
experiencia como un criterio de solvencia relacionado con el sujeto que va a ejecutar el contrato y
no con el objeto del mismo.
También los Tribunales de Justicia se han pronunciado sobre la valoración de la experiencia. El
Tribunal Supremo, en una sentencia del 16 de febrero de 2010, determina que la experiencia no
debe incluirse en los pliegos como criterio de adjudicación porque contraviene el principio de libre
competencia en la contratación administrativa.
Por otra parte, no se valoró la mayor experiencia del personal de vuelo sobre a exigida en el pliego
de prescripciones técnicas, como se indica en la alegación, sino la totalidad de aquella. Así se
desprende del informe técnico de valoración de las ofertas, en el que se realizó una media del
conjunto de horas totales voladas por piloto y empresa.
En cuanto a la cuantía y cobertura de los seguros, aunque en el informe técnico sólo se valora la
mejora de los seguros sobre el mínimo establecido en el pliego de prescripciones técnicas, esta
mejora no puede considerarse un criterio de adjudicación válido por referirse a un elemento no
vinculado directamente al objeto del contrato. En este sentido se pronuncian las resoluciones
130/2011, 228/2011 y 16/2012 del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales, en
las que se menciona que el artículo 134. 1 de la LCSP enumera una serie de criterios de valoración
de las ofertas que aunque no se debe considerar exhaustiva, ya que acaba con una referencia a
“otros semejantes”, es evidente que debe servir de pauta para determinar cuáles deben ser esos
criterios. En tal sentido, los criterios a los que alude la ley en el citado artículo presentan la
característica común de que todos ellos constituyen circunstancias de la prestación (calidad, precio,
cantidad, plazo de ejecución, coste de utilización o rentabilidad técnica). Dentro de las
características comunes a estos ejemplos no encaja ciertamente la mayor o menor garantía ofrecida
para cubrir las responsabilidades derivadas de la prestación del servicio, ya que, respecto de estas,
lo exigible es que no se produzcan; en definitiva, lo que debe valorarse para adjudicar el contrato es
317
Informe de Fiscalización de la contratación. Ejercicios 2010-2011
que tales responsabilidades, de conformidad con las características de la oferta formulada, no
llegarán a producirse.
Por otra parte, el Tribunal Administrativo entiende que la póliza de responsabilidad civil cumple
exactamente la misma finalidad que la garantía definitiva pero sin cumplir el requisito de limitación
de la cuantía ni lo de exigirla tan sólo al que resulte adjudicatario (artículo 83 de la LCSP), por lo
que debe entenderse como una exigencia no ajustada a la ley y por este motivo debe ser excluida
del pliego de cláusulas administrativas particulares y de prescripciones técnicas. Sin embargo, en el
caso de contratos que impliquen un especial riesgo de que sufran daños las personas o cosas, nada
impide que el órgano de contratación imponga como condición de ejecución la constitución de una
póliza de seguros que tenga por objeto cubrir el riesgo de pérdida o de responsabilidad frente a
terceras personas. Respecto de su cuantía, lo razonable es fijarla en función del criterio de los
órganos técnicos adecuados; en todo caso, lo que no es razonable es establecer una especie de puja
al alza respecto de la misma, que llevaría casi con toda seguridad a valorar ofertas de cobertura que
no guarden relación con las verdaderas necesidades del órgano de contratación.
En consecuencia, la alegación no supone la modificación del informe de fiscalización.
Réplica a la alegación a la conclusión 4.30 del informe, referida a la contratación de helicópteros
para la prestación del servicio de prevención y extinción de incendios.
Alegan que la demora inicial en la tramitación del expediente para el año 2012 se debió a una serie de
incidencias de carácter presupuestario y administrativo, como son la unificación de las consellerías del Medio
Rural y del Mar, la necesidad de reformular los requisitos de los pliegos y el diseño de un nuevo servicio”
integrado”, más complejo que el servicio de aeronaves anterior.
Alegan que la tramitación del expediente se realizó correctamente al amparo del artículo 170 a) del TRLCSP y
el artículo 177.1 del TRLCSP, tal y como consta en el informe de la asesoría jurídica del 4 de febrero de 2013
y en el documento que se adjunta a las alegaciones que responde al reparo emitido por la Intervención
delegada.
En la alegación no se contradice lo indicado en el informe, sino que se explican los motivos de la
demora en la tramitación del expediente de contratación para la prestación del servicio de
prevención y defensa de incendios forestales para el año 2012.
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Informe de Fiscalización de la contratación. Ejercicios 2010-2011
En lo referido a la tramitación por el procedimiento negociado del expediente de contratación para
la prestación del servicio integrado de helicópteros y brigadas para la prevención y defensa contra
incendios forestales, señalar que la documentación remitida con la alegación pone de manifiesto
que la modificación del pliego de cláusulas administrativas particulares se efectuó para adaptarlo a
la normativa vigente y a las exigencias de la autoridad competente en la materia. Sin embargo, no
se rebate lo dispuesto en el informe respecto a que la ampliación del contenido de las prescripciones
técnicas introduce condiciones que se figuraran en el procedimiento de adjudicación inicial permitiría
la participación de otros licitadores, además de los inicialmente admitidos, lo que significa la
posibilidad de selección de una oferta distinta. Por lo tanto, la Consellería debió convocar un nuevo
procedimiento abierto al que podrían concurrir otras empresas interesadas con capacidad para
realizar el contrato.
En consecuencia, la alegación no rebate lo dispuesto en el informe y no supone su modificación.
Réplica a la alegación a la conclusión 4.31 del informe, referida a la contratación del servicio de
salvamento marítimo.
Respecto al expediente de contratación para la prestación del servicio de salvamento marítimo de Galicia
mediante helicópteros que se transfieren de la Administración al contratista, alegan que la tramitación se
inició en fecha 19 de noviembre de 2011 pero no fue posible alcanzar a fase A al cierre del ejercicio 2011. El
11 de abril de 2012 se acordó la conservación de actos y trámites de este procedimiento. Entienden que la
resolución del contrato del servicio de operatividad y mantenimiento de los helicópteros de la Consellería do
Mar adscritos al servicio de guardacostas de Galicia, basado en el interés público de reducir el gasto del
servicio, no queda desvirtuada por los pagos efectuados durante el período de licitación del contrato, dado
que la reducción del gasto no se refiere tan sólo a un ejercicio presupuestario y que la continuidad de las
condiciones preexistentes era la única forma de poder seguir prestando un servicio dedicado a salvar vidas
humanas.
La alegación no rebate lo indicado en el informe sobre el plazo transcurrido entre la resolución del
contrato del servicio de operatividad y mantenimiento de los helicópteros de la Consellería do Mar,
adscritos al servicio de guardacostas de Galicia, y la formalización del contrato para la prestación del
servicio de salvamento marítimo de Galicia, prestado mediante helicópteros que se transfieren de la
Administración al contratista, que fue de 17 meses. Las razones alegadas por la Consellería para
resolver el primer contrato son por interés público en atención a que la crisis económica, que tiene
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Informe de Fiscalización de la contratación. Ejercicios 2010-2011
su translación a los presupuestos de la Comunidad Autónoma en forma de importantísimos recortes,
impide continuar con la prestación del servicio. En el informe se indica que el hecho de que se
continuaran realizando pagos mensuales por los importes establecidos en el contrato resuelto
durante 17 meses desvirtuó la resolución del contrato basándose en el interés público de reducir el
gasto del servicio. Teniendo en cuenta que en el momento de la resolución del contrato aun no se
iniciara la tramitación del nuevo, no queda debidamente justificada la decisión de resolverlo para
reducir el gasto del servicio.
En consecuencia, la alegación no supone la modificación del informe de fiscalización.
Réplica a la alegación a la conclusión 4.32 del informe, referida a los plazos medios de trámite de
los contratos.
Alegan que la reducción del 20% del tiempo medio de trámite de los contratos tramitados por el
procedimiento negociado es significativa, en particular en los contratos de servicios. También alegan que la
mayoría de las fases del procedimiento no son diferentes entre el procedimiento abierto y negociado. Indican
que el volumen de expedientes que se tramitan de modo simultáneo condiciona el tiempo de tramitación.
Se debe tener en cuenta que en el procedimiento negociado el número de ofertas de empresas a
valorar es muy limitado en comparación con el procedimiento abierto. El análisis de la
documentación administrativa cuando se trata de tres empresas invitadas, así como las posibles
subsanaciones de la misma y el estudio de las ofertas técnicas no se puede conseguir con la misma
celeridad en los casos de tramitación por procedimientos abiertos, con una concurrencia mucho más
amplia, que no permite la agilidad en la tramitación que sí se puede conseguir con los
procedimientos negociados.
Respecto de la reducción del tiempo de trámite de los contratos por el procedimiento negociado
respecto de los procedimientos abiertos, siendo razonable, se debe contraponer con los beneficios
de la utilización del procedimiento abierto, más favorecedor de la concurrencia y más respetuoso
con el principio de igualdad entre los licitadores. Por otra parte, para adelantar la gestión
económico-administrativa de los contratos, la Consellería pudo acudir a la tramitación anticipada del
expediente de contratación, conforme el artículo 94.2 de la LCSP y la Orden del 11 de febrero de
1998 de la Consellería de Economía e Facenda, modificada por las Órdenes del 27 de noviembre de
2000 y 25 de octubre de 2001.
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Informe de Fiscalización de la contratación. Ejercicios 2010-2011
En consecuencia, la alegación no supone la modificación del informe de fiscalización
Réplica a la alegación a la conclusión 4.34 del informe, sobre la valoración de la oferta económica
en los procedimientos negociados.
Alegan que, observados los efectos del uso de la fórmula utilizada para valorar las ofertas, en los pliegos para
el procedimiento abierto del año 2012 ya fue sustituida por otra diferente.
Valoramos positivamente que la Consellería, en consonancia con lo dispuesto en el informe, proceda
a la substitución de la fórmula de valoración de las ofertas económicas por otra que permita que las
propuestas de las empresas reciban puntuaciones proporcionadas al importe de las bajas
presentadas.
La alegación no supone la modificación del informe de fiscalización.
Réplica a la alegación a la conclusión 4.36 del informe, sobre la concurrencia de empresas y
acumulación de trámites de expedientes en los procedimientos abiertos.
Alegan que la mayor parte de los procedimientos de contratación de la Consellería corresponden a servicios
muy especializados que prestan pocas empresas, lo que motiva que el número de las participantes sea bajo.
Tras el análisis de la concurrencia de empresas a los procedimientos abiertos convocados por la
Consellería, se comprobó que el número medio de empresas que presentaron propuestas a los
procedimientos abiertos de los contratos de obras fue amplio (20 empresas), siendo muy inferior en
el caso de los contratos de servicios. La alegación formulada no cuestiona la realidad de los datos
reflejados en el informe, sino que explica la baja participación de las empresas en las licitaciones de
los servicios.
En consecuencia, la alegación no supone la modificación del informe de fiscalización
321
Informe de Fiscalización de la contratación. Ejercicios 2010-2011
Réplica a la alegación a la conclusión 4.37 del informe, sobre la acumulación del trámite de varias
contrataciones en un único expediente.
Alegan que este procedimiento se utilizó con la finalidad de agilizar el proceso de adjudicación de obras con
características similares, facilitando a las empresas la presentación de la documentación y a mesa de
contratación la revisión documental.
La alegación justifica la utilización de este procedimiento singular. Sin embargo, no rebate lo
dispuesto en el informe de que la acumulación del trámite de varias contrataciones en un único
expediente se produjo sin que conste resolución administrativa que acorde esa acumulación (artículo
73 de la Ley 30/1992, del 26 de noviembre, de régimen jurídico de las Administraciones Públicas y
del procedimiento administrativo común) y sin que se explicara el procedimiento elegido.
En consecuencia, la alegación no supone la modificación del informe de fiscalización.
Réplica a la alegación a la conclusión 4.38 del informe, sobre la tramitación urgente de
expedientes.
Respecto al lote 3 del contrato 2010-14-854, alegan que no comienza a ejecutarse el 3 de mayo, fecha en la
que se inaugura la feria de Bruselas, sino que hay muchos trabajos previos que el contratista debe iniciar
antes de esa fecha.
Como consecuencia de la alegación, una vez comprobada la fecha de inicio de los trabajos objeto
del contrato, se suprime lo dispuesto en el informe sobre la urgencia en la contratación del lote 3 del
expediente 2010-14-854.
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Informe de Fiscalización de la contratación. Ejercicios 2010-2011
Réplica a la alegación a las conclusiones 4.39 y 4.40 del informe, sobre la contratación menor.
Alegan que el procedimiento de concentración parcelaria es individualizado por zona y por fase. No resulta
posible la agrupación de zonas desde el punto de vista territorial por motivo de las labores de control. Las
fases tienen carácter sucesivo y ritmos diferentes en cada zona, lo que impide una planificación previa que
permita su licitación de forma conjunta.
En el párrafo 3.85.3 del informe se señala que se realizaron dos contratos menores para la
prestación de servicios para la concentración parcelaria en la zona de O Burgo-Vilamaior-Camba
(Castro Caldelas) con la misma empresa en la misma fecha y con el mismo plazo de ejecución. Es
decir, se trata de servicios que se realizan en la misma zona de modo simultáneo, dado que los
contratos se firman en la misma fecha y tienen el mismo plazo de ejecución. Por lo tanto, aunque se
contratan distintas labores podría tramitarse un procedimiento con concurrencia de empresas
teniendo en cuenta que la realización de los trabajos podría dividirse en lotes de contratación. Por
otra parte, aun reconociendo que el carácter sucesivo y ritmos diferentes de los trabajos en cada
zona dificultan una planificación previa de las licitaciones, estas circunstancias no la imposibilitan,
especialmente teniendo en cuenta el importante número de contrataciones de estos servicios
realizados por la Consellería.
Lo expuesto en el párrafo anterior es de aplicación a otros dos contratos menores para servicios para
la concentración parcelaria en la zona de Mourazos-Tamagos-Tamaguelos (Verín), con la misma
empresa en la misma fecha y con el mismo plazo de ejecución.
En consecuencia, la alegación no supone la modificación del informe de fiscalización.
Réplica a la alegación a la conclusión 4.41 del informe, sobre la contratación menor para el
desarrollo de los programas de sanidad animal y vegetal.
Alegan que las necesidades de servicios y suministros para las áreas de sanidad animal y vegetal no resultan
de fácil determinación, de ahí que se optara por la realización de pedidos a medida que surgían las
necesidades. Sin embargo, en base a la experiencia de los últimos años, en la actualidad realizan un esfuerzo
para intentar estimar a priori las necesidades, y se inició un procedimiento de licitación de suministros de
diverso material, mediante acuerdo marco, con once lotes.
323
Informe de Fiscalización de la contratación. Ejercicios 2010-2011
Valoramos positivamente que la Consellería, en consonancia con lo dispuesto en el informe, efectúe
las compras y contrate los servicios necesarios para el desarrollo de los programas de sanidad
animal y vegetal a través de procedimientos de contratación que garanticen la concurrencia de
empresas.
La alegación no supone la modificación del informe de fiscalización.
Réplica a la alegación a la conclusión 4.43 del informe, sobre la adecuación a la legalidad de los
criterios de adjudicación.
Respecto de la incidencia puesta de manifiesto en el informe sobre la inclusión entre los criterios de
adjudicación de elementos referidos a características de las empresas y no vinculados al objeto del contrato,
alegan que este aspecto fue corregido y que en los pliegos de las cláusulas administrativas particulares de los
años 2012 y 2013 ya no se incluyen.
Valoramos positivamente que la Consellería, en consonancia con lo dispuesto en el informe, dejara
de incluir entre los criterios de adjudicación estos elementos referidos a las características de las
empresas.
La alegación no supone la modificación del informe de fiscalización.
Réplica a la alegación a la conclusión 4.45 del informe, sobre los informes técnicos de valoración
en los procedimientos abiertos.
Alegan que la delegación de la mesa en los técnicos para valorar la oferta económica no vulnera ninguna
norma. Como recoge el artículo 22 del Reglamento del año 2009, la mesa para valorar las proposiciones
podrá solicitar los informes técnicos que considere precisos.
El artículo 22 del Reglamento de contratación del año 2009, por lo que se desarrolla parcialmente la
Ley 30/2007, del 30 de octubre, de contratos del sector público, dispone que la mesa de
contratación valorará las distintas proposiciones y podrá solicitar los informes técnicos que considere
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Informe de Fiscalización de la contratación. Ejercicios 2010-2011
precisos, de conformidad con lo previsto en el artículo 144.1 de la Ley de contratos del sector
público. El artículo 144 de esta ley dispone que cuando para la valoración de las proposiciones se
deban tener en cuenta criterios distintos del precio, el órgano competente para esto podrá solicitar
cuantos informes técnicos considere precisos. En este sentido, se debe entender que podrá solicitar
informes para evaluar las propuestas técnicas de las empresas, sin embargo la valoración del precio,
efectuada mediante la aplicación de una fórmula matemática, corresponde en todo caso a la mesa
de contratación.
En consecuencia, la alegación no supone la modificación del informe de fiscalización.
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