Public Disclosure Authorized Public Disclosure Authorized Public Disclosure Authorized DOCUMENTO DE TRABAJO N.8/03 28079 Producido por la Oficina del Banco Mundial para Argentina, Chile, Paraguay y Uruguay El Gasto Público Universitario en la Argentina Marcelo Becerra Oscar Cetrángolo Javier Curcio Public Disclosure Authorized Juan Pablo Jiménez Julio de 2003 La presente publicación fue elaborada y producida por la Oficina del Banco Mundial para Argentina, Chile, Paraguay y Uruguay. La serie “Documentos de Trabajo” no constituye un documento formal del Banco Mundial. Es publicada de manera informal y distribuida con el fin de fomentar la discusión y los comentarios de la comunidad que trabaja en los temas que se presentan. Los resultados, interpretaciones, juicios y conclusiones expresados en este trabajo son propios del autor o autores y no deben ser atribuidos al Banco Mundial, a sus organizaciones afiliadas, a los miembros del Directorio Ejecutivo ni a los gobiernos que ellos representan. Los documentos de trabajo están disponibles en: www.bancomundial.org.ar Por comentarios y /o sugerencias, escribir a: [email protected] Oficina del Banco Mundial para Argentina, Chile, Paraguay y Uruguay – Documento de Trabajo N.8/03 ÍNDICE 1. INTRODUCCIÓN ................................................................................................................................... 3 2. RASGOS GENERALES DEL SISTEMA UNIVERSITARIO ARGENTINO ....................................................... 6 2. 1. Características del acceso a la universidad y su impacto sobre la equidad ............................... 6 2. 2. El gasto público universitario en el presupuesto educativo de las diferentes jurisdicciones..... 9 2. 3. Referencias a las universidades privadas................................................................................. 12 3. EFICIENCIA Y ASIGNACIÓN DEL PRESUPUESTO UNIVERSITARIO ....................................................... 15 3. 1. El gasto universitario y la eficiencia........................................................................................ 15 3. 2. Asignación de Recursos a Universidades Nacionales ............................................................. 21 4. LA DIVERSIDAD INSTITUCIONAL ....................................................................................................... 25 4. 1. El gasto universitario por institución....................................................................................... 25 4. 2. Un intento de tipología de las universidades públicas............................................................. 26 5. REFLEXIONES FINALES ..................................................................................................................... 29 6. BIBLIOGRAFÍA................................................................................................................................... 34 ANEXO I. EVOLUCIÓN DEL GASTO EDUCATIVO .................................................................................... 36 ANEXO II. FUENTES DE FINANCIAMIENTO Y COMPONENTES DEL GASTO UNIVERSITARIO ................... 42 ANEXO III. GASTO UNIVERSITARIO EN PAÍSES SELECCIONADOS ......................................................... 50 ANEXO IV. REFERENCIAS A LAS UNIVERSIDADES PRIVADAS............................................................... 56 ANEXO V. TIPOLOGÍA DE LAS UNIVERSIDADES PÚBLICAS ................................................................... 60 ANEXO VI. INFORMACIÓN DESAGREGADA POR INSTITUCIÓN .............................................................. 66 ANEXO VII. EL FINANCIAMIENTO EN LA LEY DE EDUCACIÓN SUPERIOR ............................................ 77 ANEXO VIII. PROGRAMAS DE ASIGNACIÓN DE RECURSOS A UNIVERSIDADES NACIONALES ............... 79 ANEXO IX. MECANISMOS DE FINANCIAMIENTO UNIVERSITARIO ........................................................ 85 “El gasto público universitario en la Argentina”. Por Marcelo Becerra, Oscar Cetrángolo, Javier Curcio y Juan Pablo Jiménez. 2 Oficina del Banco Mundial para Argentina, Chile, Paraguay y Uruguay – Documento de Trabajo N.8/03 1. INTRODUCCIÓN El sistema universitario público argentino se ha caracterizado históricamente por dos rasgos salientes: gratuidad y libre acceso. Existe un financiamiento predominantemente público de las carreras de grado sin mecanismo alguno que restrinja el ingreso de nuevos alumnos y la continua expansión de la matrícula total, no habiendo logrado construir un sistema equitativo. Sólo un estudiante del quintil más bajo logra acceder a la educación universitaria de cada ocho del quintil más alto. Esta situación se agrava aún más cuando se observan los datos de los graduados, pues los estudiantes más ricos son los que sobreviven hasta la graduación, mientras los pobres muy difícilmente logran finalizar los estudios universitarios. Si bien es cierto que una parte de los graduados actuales de los niveles altos de ingresos provienen de estratos bajos y los estudiantes pobres que logren graduarse escalarán rápidamente en la escala de ingresos, una porción significativa de la población de los sectores pobres queda excluida en la posibilidad de ascender en la escala de ingresos. Por lo tanto, la existencia de libre acceso no resuelve las restricciones provenientes del proceso de selección desarrollado a lo largo de la educación elemental y secundaria y, por supuesto, de la propia situación socioeconómica, dramáticamente agravada durante los últimos años. Otro aspecto que aumenta la inequidad del sistema se manifiesta a partir de comparar la organización universitaria en otros países del mundo. En el caso argentino, la creciente proporción de gasto privado en el total educativo indica la mayor presencia de instituciones que concentran sus actividades en las zonas geográficas más desarrolladas, en pocas carreras y para el sector de la población de más altos ingresos. Ello refuerza la necesidad de mejorar la calidad y las condiciones de acceso efectivas a la educación universitaria estatal. Durante la última década, el gasto público universitario creció más que el gasto público educativo; éste, a su vez lo hizo a una tasa mayor que el gasto público total, y todos esos indicadores crecieron en su relación con el PIB. En el caso de las universidades, además, el gasto total creció más que las transferencias provenientes del presupuesto nacional, debido al incremento en los recursos propios Asimismo, el incremento de la matrícula experimentado en los últimos años, que superó al crecimiento del gasto sin el apoyo de las reformas necesarias para un adecuado funcionamiento, redujo la inversión por alumno, originando serios problemas para mantener la calidad de la enseñanza. El sistema es altamente ineficiente, característica que se manifiesta en los elevados índices de abandono, en el alargamiento en la duración media de las carreras y en las bajísimas tasas de graduación: solo el 18% de los que ingresan se gradúan, generando altos costos por graduado. Mientras en Chile se gradúan 39,000 estudiantes universitarios por año y en Colombia unos 78,000, en Argentina lo hacen 45.000 estudiantes, aunque su matrícula duplica la de Colombia y mas que triplica a la de Chile. Un ejemplo claro de esta situación son los resultados de un trabajo realizado por la Secretaría de Políticas Universitarias sobre los egresados pertenecientes a la cohorte ingresada en las universidades en 1990, correspondiente a las carreras de contador público, agronomía, derecho, farmacia y bioquímica y ciencias de la comunicación. De ese trabajo surge que, en promedio, sólo el 11,3 % de los alumnos ingresados a la Universidad en 1990 se encontraba graduado a finales de 1999, habiendo necesitado un tiempo para culminar sus estudios de 7,7 años. “El gasto público universitario en la Argentina”. Por Marcelo Becerra, Oscar Cetrángolo, Javier Curcio y Juan Pablo Jiménez. 3 Oficina del Banco Mundial para Argentina, Chile, Paraguay y Uruguay – Documento de Trabajo N.8/03 Durante la segunda mitad de los noventa se introdujeron una serie de cambios en el sistema en materia de evaluación universitaria y acreditación de instituciones y carreras, con el objeto de orientar a los estudiantes potenciales y actuales y a los distintos sectores de la sociedad. Mediante una Ley Nacional se creó la Comisión Nacional de Evaluación y Acreditación Universitaria (CONEAU), consistente en un organismo autónomo encargado de la evaluación institucional de todas las universidades estatales y privadas; la acreditación de estudios de posgrado y carreras de interés público y la emisión de recomendaciones sobre los proyectos institucionales de nuevas universidades estatales y de establecimientos universitarios privados. Esta comisión, en marcha desde 1995 está atravesando un fuerte proceso de legitimación y constituye la primera experiencia en este sentido en Argentina. Asimismo, otra línea de innovación llevada a cabo desde 1996, consiste en la creación de un programa de desarrollo del Sistema de Información Universitaria (SIU) con la finalidad de posibilitar a las universidades la provisión de información confiable y transparente. Por otra parte, a partir de la ley de Presupuesto de la Administración Nacional correspondiente al ejercicio 1992 se introdujo un cambio en la asignación, aprobando una transferencia global a universidades nacionales sin afectación específica. Así se inició un camino orientado a otorgar a las instituciones universitarias mayor autonomía y autarquía en la administración de su patrimonio y de su presupuesto. Asimismo, desde su creación -en 1993- hasta la actualidad, la Secretaría de Políticas Universitarias intentó propiciar la creación de nuevos mecanismos que incorporen criterios objetivos en la asignación de los fondos públicos. A estos efectos se creó una serie de programas especiales de financiamiento, que pretendían canalizar todos los recursos incrementales del sistema de modo tal de, suponiendo una fuerte expansión presupuestaria, transformar el modelo de asignación de recursos a uno basado en pautas racionales. Estas líneas de financiamiento fueron instaladas en el sistema con dispar continuidad y nunca significaron una proporción importante de las transferencias provenientes del Gobierno Nacional. Hasta 1998, año que registra la mayor proporción de fondos del tesoro asignados a programas especiales basados en criterios objetivos (equivalente al 7,6 % del total transferido), se observa una tendencia creciente de la mencionada participación. A partir de 1999, como consecuencia de la crisis fiscal imperante, los fondos incrementales se retraen originando una caída de los recursos tanto en términos absolutos corrientes como en relación con el total transferido. Sin embargo, estos importantes avances aún no han impactado significativamente en cuanto al disminución de las deficiencias señaladas precedentemente. Por lo tanto, el sistema universitario argentino se enfrenta con varios desafíos, muchos de los cuales trascienden la actual restricción fiscal y son de larga data. La universidad pública debe promover la igualdad de oportunidades y la equidad en el acceso y en la graduación universitaria. No obstante, no es posible que ese objetivo sirva de excusa para mantener un sistema ineficiente y con resultados que distan de la calidad y equidad buscadas. En este contexto, el propósito del presente estudio consiste en analizar el financiamiento y el gasto del sistema universitario público argentino, tanto en forma agregada como en cada una de las instituciones, enfatizando los principales aspectos que definen la eficiencia y equidad del sistema y presentando abundante información tendiente a ilustrar la diversidad de situaciones que resumen los indicadores agregados. El informe comienza con un capítulo destinado a presentar los rasgos generales del sistema universitario argentino. Allí se exhiben las características más importantes en materia de accesibilidad e impacto sobre la equidad. También se incorporan referencias a la importancia del gasto público universitario, en el presupuesto de los diferentes niveles de gobierno y consideraciones sobre la importancia de las universidades privadas. “El gasto público universitario en la Argentina”. Por Marcelo Becerra, Oscar Cetrángolo, Javier Curcio y Juan Pablo Jiménez. 4 Oficina del Banco Mundial para Argentina, Chile, Paraguay y Uruguay – Documento de Trabajo N.8/03 En el capítulo tercero se presenta una evaluación de la eficiencia del sistema y se discute la experiencia argentina en los últimos años en materia de mecanismos alternativos de asignación de recursos entre universidades. Luego, en el capítulo cuarto, se ofrece la evolución y estructura del gasto y financiamiento universitario para cada una de las instituciones y se propone una clasificación de universidades públicas, considerando algunas de las características presentadas. En las reflexiones finales, por su parte, se revisa el argumento del informe y se incorporan algunas consideraciones relacionadas con los aspectos críticos de la política universitaria futura. Por último se destaca que, teniendo en cuenta la diversidad de temas abordados y la conveniencia de tratar algunas cuestiones relacionadas con el argumento del informe - aunque no imprescindibles para la comprensión del mismo -, se ha decidido la inclusión de numerosos anexos específicos para cada uno de esos temas. El informe se completa con un apéndice estadístico. “El gasto público universitario en la Argentina”. Por Marcelo Becerra, Oscar Cetrángolo, Javier Curcio y Juan Pablo Jiménez. 5 Oficina del Banco Mundial para Argentina, Chile, Paraguay y Uruguay – Documento de Trabajo N.8/03 2. RASGOS GENERALES DEL SISTEMA UNIVERSITARIO ARGENTINO En este capítulo se presentan las características generales del sistema universitario público argentino, enfatizando las condiciones de acceso, su impacto sobre la equidad y la importancia y estructura del gasto en educación superior en el presupuesto de los diferentes niveles de gobierno y su financiamiento. Asimismo, se ofrecen algunas consideraciones introductorias sobre la importancia de las universidades privadas. 2. 1. Características del acceso a la universidad y su impacto sobre la equidad Como se señaló, en el sistema universitario estatal argentino existe un financiamiento predominantemente público de las carreras de grado sin mecanismo alguno que restrinja el ingreso de nuevos alumnos y la continua expansión de la matrícula total. Estas características son las que predominan en el sistema. No obstante, existen algunas excepciones muy limitadas en cuanto a su alcance y nivel. Por ejemplo, la Universidad de Tres de Febrero tiene implementado aranceles y en Córdoba, la Universidad Nacional cobra un arancel voluntario; en Buenos Aires y La Plata, por su parte, se han introducido restricciones al acceso en las respectivas carreras de Medicina. El financiamiento de las carreras de posgrado, en cambio, es muy distinto al de los estudios de grado. Si bien no es objeto de análisis de este trabajo, debe señalarse que en la gran mayoría de las universidades nacionales, los cursos y carreras de posgrado son financiados con aportes privados establecidos a través de matriculas y aranceles, que en algunos casos incluso son utilizados para solventar parte de los gastos correspondientes al dictado de los cursos de grado1. La facilidad de acceso que caracteriza al sistema universitario argentino no logró evitar otras de las características importantes del sistema: la conjunción de libre acceso con inequidad. El sistema educativo argentino es selectivo, proceso que se inicia en la escuela secundaria y se acrecienta significativamente en la educación superior, particularmente la universitaria2. Con el objeto de ilustrar esta característica del sistema educativo argentino, se presentan, en el cuadro 1, las estimaciones oficiales de la distribución de los asistentes a escuelas urbanas públicas por quintiles de ingreso y por nivel de enseñanza a mayo del año 2002. Se puede observar que en el nivel primario (o educación general básica) el 34% de los alumnos pertenece a los hogares de menores ingresos (primer quintil), mientras que la participación de este grupo en el sistema universitario es del 5%. Por otro lado, los hogares de mayores ingresos representan un 41% del total de asistentes a las universidades públicas3. 1. Por ejemplo, algunos profesores dictan clases en el grado a cambio de honorarios muy bajos, que son compensados con retribuciones muy superiores correspondientes a sus prestaciones en el nivel de posgrado. Esta característica hace más compleja la política salarial docente, punto sobre el cual volveremos, en el marco de la discusión sobre el gasto universitario destinado al personal. 2. Según Experton (1999) cada 100 alumnos que en Argentina ingresan en la escuela primaria solo la mitad se gradúa de la secundaria y menos de 8 finaliza los estudios universitarios. 3. El impacto de la crisis por la que atraviesa la Argentina también se manifiesta en este indicador. En 1996 sólo el 29% de los asistentes a las universidades provenían de hogares con mayores ingresos. “El gasto público universitario en la Argentina”. Por Marcelo Becerra, Oscar Cetrángolo, Javier Curcio y Juan Pablo Jiménez. 6 Oficina del Banco Mundial para Argentina, Chile, Paraguay y Uruguay – Documento de Trabajo N.8/03 Cuadro 1 Distribución porcentual de asistentes al sistema educativo público según quintil de ingreso per cápita familiar, mayo 2002 (Total de aglomerados urbanos) Nivel educativo Preescolar Primario Secundario Superior Universitario Total 1 23,27 34,25 23,45 8,89 5,12 24,56 Quintil de ingreso per cápita familiar 2 3 4 5 27,38 21,16 14,38 13,81 25,57 19,88 12,03 8,27 25,46 21,37 16,94 12,79 13,08 21,34 29,63 27,06 8,65 16,85 28,37 41,01 22,52 20,01 16,95 15,97 Total 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 Fuente: Dirección de Gastos Sociales Consolidados sobre la base de EPH-INDEC Por su parte, en el Cuadro 2 se presentan algunos indicadores que muestran que el sesgo en detrimento de los sectores de menores ingresos se presenta con crudeza en el nivel secundario de enseñanza. Allí se puede observar que mientras que más del 75% del quintil de más altos ingresos (el quinto) finaliza su educación secundaria, sólo lo hace el 24% del quintil de menores ingresos (el primero). Estas bajas tasas de graduación muestran que la población más pobre tiene muchas más probabilidades de abandonar, repetir o retrasar el ingreso en cada nivel educativo, operando ello como una fuerte restricción al acceso a las universidades. De todas formas, los altos índices de retraso en el ingreso al nivel secundario experimentado por los quintiles de mayores ingresos, denotan un deterioro generalizado de la calidad de la educación primaria que alcanza a todos los niveles socioeconómicos. Cuadro 2 Indicadores básicos de la enseñanza secundaria por nivel de ingresos – 1998 Indicadores Pobl.14-18 años fuera de esc.(%) Edad media abandono Grupo escolar de 6-14 años: Ingreso con retraso en primaria Ingreso con retraso en secundaria Repetidores de al menos un curso Graduación Secundaria (18-24 años) Total 26 15,7 1 37 14,7 2 28 15,8 20,1 40,9 14,1 47,4 32,5 50,2 24,6 23,6 18,6 45,9 12,8 33,9 Quintil de ingresos 3 4 19 16 16,5 16,8 11,8 42,8 7,0 49,7 8,3 30,0 4,0 64,5 5 8 16,6 9,3 24,9 3,6 75,8 Fuente: Siempro - Secretaría de Desarrollo Social. 1999 En consonancia con los datos de educación secundaria, los estudiantes del quintil más bajo que asisten a la universidad son seis veces menos que los del quintil más alto (Cuadro 3)4. Esto es así a pesar de que la población en edad universitaria del quintil más bajo es 30% mayor, lo cual indica que sólo un estudiante del quintil más bajo logra acceder a la educación universitaria de cada ocho del quintil más alto. Esta 4. Considerando sólo las universidades públicas, esa relación se reduce a 4.8. “El gasto público universitario en la Argentina”. Por Marcelo Becerra, Oscar Cetrángolo, Javier Curcio y Juan Pablo Jiménez. 7 Oficina del Banco Mundial para Argentina, Chile, Paraguay y Uruguay – Documento de Trabajo N.8/03 situación se agrava aún más cuando se observan los datos de los graduados, pues los estudiantes más ricos son los que sobreviven hasta la graduación, mientras los pobres prácticamente no finalizan los estudios universitarios. Si bien una parte de los graduados actuales de los niveles altos de ingresos provienen de estratos bajos y los estudiantes pobres que logren graduarse escalarán rápidamente en la escala de ingresos, una porción significativa de la población de los estratos pobres queda excluida en la posibilidad de ascender en la escala de ingresos. Cuadro 3 Estudiantes y graduados universitarios por nivel de ingresos Indicadores (en estructura porcentual por quintil) Hogares con miembros en edad (18-30 años) universitaria Estudiantes universitarios Estudiantes de universidades públicas Hogares con un miembro graduado universitario Quintil de Ingresos 1 23,0 5,3 5,9 0,6 2 22,0 13,2 14,6 1,6 3 19,5 18,1 20,2 3,0 4 19,8 29,5 30,7 9,0 5 16,0 32,8 28,5 26,0 Fuente: Secretaría de Políticas Universitarias basado en datos de la Encuesta Permanente de Hogares del INDEC de 1999 y Dirección Nacional de Gasto Social Consolidado. Con la finalidad de reforzar la idea de excepción que presenta el sistema universitario argentino, se entiende necesario introducir un breve comentario sobre el tipo de regulaciones que se presenta en otros países. En el contexto internacional, la regulación del proceso selectivo que conduce a los estudios superiores es, en general, competencia del Estado, con la debida participación de los gobiernos regionales en los países más descentralizados. En términos de equidad, esta regulación debiera garantizar la homogeneidad en las condiciones de acceso a todos los ciudadanos, independientemente de su lugar de residencia, la rama de estudios del nivel medio de la que proceden o la institución a la que pretenden acceder5. Las políticas varían entre países, mientras que en los principales países europeos predominan las pruebas obligatorias para obtener el título de estudios secundarios, en América Latina prevalecen los exámenes y pruebas nacionales de aptitud académica, como requisito de ingreso6. En muchos países existe una prueba de certificación del nivel medio (por ejemplo, Baccalaureat –Francia-, Abitur –Alemania-, Maturitá –Italia-) que a la vez abre la posibilidad de acceso a los estudios universitarios, y en la mayoría de los casos, es tenida en cuenta para el ordenamiento de los estudiantes con ese fin. Al mismo tiempo, las calificaciones obtenidas a lo largo del nivel medio son consideradas en la mayoría de los países como un ingrediente a tener en cuenta en la calificación final de las pruebas realizadas al terminar el nivel. Algunos autores consideran que estas calificaciones son el mejor predictor del rendimiento futuro de los alumnos7. En la Argentina en cambio, el ingreso irrestricto vigente en el 5. Para un análisis de las condiciones sociales y pedagógicas de ingreso a la educación superior, véase Kisilevsky (2002). 6. En el cuadro III. 1. del Anexo III, de información internacional, se ofrecen las regulaciones al ingreso universitario en varios países europeos y latinoamericanos. Se observa que en la totalidad de los casos allí mostrados existe algún tipo de restricción cuantitativa (cupo) y cualitativa (examen, ya sea para obtener el título secundario o bien para ingresar a la universidad). 7. Véase Kisilevsky (2002). “El gasto público universitario en la Argentina”. Por Marcelo Becerra, Oscar Cetrángolo, Javier Curcio y Juan Pablo Jiménez. 8 Oficina del Banco Mundial para Argentina, Chile, Paraguay y Uruguay – Documento de Trabajo N.8/03 nivel de educación superior, se combina con la inexistencia de un examen a la salida del nivel medio8, desregulando totalmente el acceso a las Universidades Nacionales. 2. 2. El gasto público universitario en el presupuesto educativo de las diferentes jurisdicciones En el año 2001 el Estado Nacional, las Provincias9 y los Municipios invirtieron $13,134 millones que representan 4,9% del PIB del mismo período. Esta última cifra significa un incremento del 83% respecto de la proporción del ingreso destinada a la educación durante el año 198010. No obstante, en el año 2002, como consecuencia del cambio en el contexto macroeconómico, esta proporción llegó a representar el 3,5% del PIB, significando una caída en esa relación del 29,4% respecto al año anterior. Como se observa en el cuadro 4, la Nación concentra la mayor parte de su gasto en la educación superior y universitaria11, las provincias en educación básica y los municipios gastan exclusivamente en educación básica. No obstante, parte del gasto en educación superior está en manos de los gobiernos provinciales (más de la tercera parte), correspondiente a la porción no universitaria del mismo. El gasto en esa función, además, representa la quinta parte del total de gasto público educativo. Con el objeto de encuadrar el gasto público universitario en un contexto más general relacionado con la evolución del gasto educativo durante las últimas dos décadas, en el Anexo I se ofrecen las alternativas más importantes de esa historia, diferenciando jurisdicciones y niveles de enseñanza. Cuadro 4 Gasto Público en Educación. Año 2002 (en %) Nivel Educación Básica Nación 0,08 Provincias 2,28 Municipios 0,12 Total 2,48 % 71,9 Educación Superior y Universitaria 0,52 0,17 0,00 0,69 20,0 Educación y Cultura sin discriminar 0,01 0,27 0,00 0,28 8,1 Total 0,61 2,72 0,12 3,45 100,0 Fuente: Dirección Nacional de Programación del Gasto Social (DNPGS) – 2002 A lo largo de los años noventa, a diferencia de la década anterior, el gasto público universitario creció más que el gasto público educativo; éste, a su vez lo hizo a una tasa mayor que el gasto público total y, todos esos indicadores crecieron en su relación con el PIB. En el caso de las universidades, además, el gasto creció más que las transferencias recibidas desde el presupuesto nacional (gráfico 1). No obstante, como se ha señalado y será objeto de tratamiento en el capítulo siguiente, el comportamiento fue muy diferente entre las diferentes casas de estudio. 8. No obstante desde 1996 se realizan relevamientos anuales de información educativa, que miden la calidad de la educación primaria y secundaria en todas las escuelas del país. 9. Al referirnos a Provincias se incluyen las 23 Provincias más la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. 10. De acuerdo con la información elaborada por la Dirección Nacional de Programación del Gasto Social (DNPGS). 11. La educación superior no universitario incluye, entre otros, los institutos terciarios de formación docente y los de educación técnica. “El gasto público universitario en la Argentina”. Por Marcelo Becerra, Oscar Cetrángolo, Javier Curcio y Juan Pablo Jiménez. 9 Oficina del Banco Mundial para Argentina, Chile, Paraguay y Uruguay – Documento de Trabajo N.8/03 Gráfico 1 Evolución relativa del gasto público universitario (1980-2002) (en moneda constante. Indice, base 1991=100) 225 200 175 150 125 100 75 50 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 PBI Gasto Público Educativo Consolidado Transferencias del Gobierno Nacional a las Universidades Nacionales Gasto Público Total Gasto Total de las Universidades Nacionales Fuente: Elaboración propia en base a datos del INDEC, de la Dirección Nacional de Programación del Gasto Social y de la Coordinación General Económico-Financiera. de la Secretaría de Políticas Universitarias. Medido a través de la evolución del gasto total de las universidades nacionales, en el período 1992-1994 el sistema experimentó un crecimiento promedio en términos reales del 19,3%, mostrando en el año 1993 un salto respecto del año anterior del 31,5%. Luego, como consecuencia del impacto macroeconómico que significó el denominado “efecto tequila”, se sucedieron dos años de estancamiento del nivel de gasto, a los que siguió un nuevo trienio (1997-1999) de crecimiento, ahora más moderado, que en promedio alcanzó el 8,3 % anual. Como resultado de esa evolución los recursos destinados al sistema universitario nacional se duplicaron respecto del nivel de 1991. A partir de allí se experimentó un creciente ajuste del orden de 0,6 % y 2,3 % para los años 2000 y 2001 respectivamente, que acompañó la situación general del país. Esta caída se ha acentuado de manera dramática durante el año 2002. Si bien no existe aún información oficial sobre el nivel de producto y gasto público para ese año, se sabe que las transferencias del gobierno “El gasto público universitario en la Argentina”. Por Marcelo Becerra, Oscar Cetrángolo, Javier Curcio y Juan Pablo Jiménez. 10 Oficina del Banco Mundial para Argentina, Chile, Paraguay y Uruguay – Documento de Trabajo N.8/03 nacional a las universidades fueron, en términos reales, un 32,6% inferiores a las correspondientes a 200112. El incremento en el gasto experimentado durante los noventa significó una caída de la participación consolidada de las erogaciones en personal sobre el total ejecutado, que pasó del 84,9 % en 1991 al 72,5 % durante 2001. Esta reducción fue compensada con un incremento del peso relativo de las transferencias, que aumentaron su participación en 7,6 puntos porcentuales (destinados en gran medida al programa de incentivos a docentes investigadores vigente desde 1993). El rubro bienes de consumo y servicios no personales también mejoró su participación pasando de representar 9,3% en 1991 a atraer el 14,4 % del total en 2001. El gasto en bienes de capital mantuvo su participación en torno al 4% durante todo el período. Entre 1991 y 2001 el gasto en salarios se incrementó un 75%, el equipamiento y la infraestructura crecieron 85% y los gastos en bienes y servicios para el funcionamiento de las universidades más que se triplicaron. Por su parte, el rubro transferencias se amplió en más de 13 veces el nivel de 199113. En consecuencia, el gasto global se incrementó en 110,5% en el período 1991-1999 y, durante los dos últimos años de la serie en cuestión, se contrajo en un 2,9%. Con el objeto de analizar la estructura del gasto universitario, en el cuadro 5 se detallan los montos ejecutados durante el año 2000 por el sistema en su conjunto, considerando las 36 universidades nacionales y el Instituto Universitario Nacional del Arte (IUNA). Los valores en cuestión se discriminan por fuente de financiamiento y objeto de gasto, según las clasificaciones establecidas por la Secretaría de Hacienda. Por su parte, en el Anexo II se ofrece un relato más detallado de la estructura del gasto y el financiamiento universitario, y, asimismo, se incorpora una breve explicación de los conceptos incorporados en cada componente. En una primer aproximación se puede observar cierto patrón agregado de la racionalidad existente entre financiamiento y gasto universitario. En efecto, se comprueba que la mayor parte del gasto en personal tiene financiamiento del Tesoro Nacional; la compra de bienes de consumo y los servicios no personales tienen como principal fuente de financiamiento a los recursos propios de las universidades, y, por último, los remanentes de ejercicios anteriores son destinados en una proporción importante a la compra de bienes de uso. Más allá de estas ideas preliminares, en el Anexo II se ofrece una explicación de los componentes de los diferentes renglones del gasto y financiamiento universitario. 12. Esta evolución se puede observar en el gráfico II. 1. del Anexo sobre Fuentes de financiamiento y gasto universitario. 13. En el gráfico II. 3. se observa esa evolución en números índices, con base en 1991. Se ha decidido no incorporar las transferencias en el gráfico para no perjudicar la percepción de las restantes trayectoria. El número índice que le corresponde a ese rubro para 2001 (con base 100 para 1991) es 1335. Sólo una porción cercana a la tercera parte de las transferencias está destinada a becas estudiantiles. En cambio, más de la mitad de aquellas son pagos de adicionales salariales a través de subsidios y becas al personal docente, no docente u otro tipo de incentivos a los docentes. “El gasto público universitario en la Argentina”. Por Marcelo Becerra, Oscar Cetrángolo, Javier Curcio y Juan Pablo Jiménez. 11 Oficina del Banco Mundial para Argentina, Chile, Paraguay y Uruguay – Documento de Trabajo N.8/03 Cuadro 5 Financiamiento y Gasto de las Universidades Nacionales - 2000 Composición por Fuente y Objeto (*). (En millones de pesos) Objeto Fuente Tesoro Nacional Recursos Propios Otras Fuentes (#) Total Estructura Gasto en Personal 1.424,709 31,574 16,903 1.473,186 73,2% Bienes Consumo 17,266 22,503 4,396 44,166 2,2% Servicios No Pers. 93,604 120,606 20,140 234,350 11,6% Bienes de Uso 25,218 15,365 42,670 83,253 4,1% Transf. Total Estructura 121,928 27,099 29,362 178,389 8,9% 1.682,725 217,147 113,472 2.013,344 100,0% 83,6% 10,8% 5.70% 100,0% (*): Los datos surgen de las Cuentas de Cierre denunciadas por las Universidades Nacionales. (#):Se Incluyen las siguientes Fuentes de Financiamiento: Remanentes de Ejercicios Anteriores, Transferencias Internas, Transferencias Externas, Crédito Interno y Crédito Externo. Fuente: Secretaría de Políticas Universitarias. Coordinación General Económico-Financiera. En relación con el gasto en personal financiado por el Tesoro, si bien no es el objeto central de este informe, conviene destacar que existen incentivos no salariales destinados al personal docente de las Universidades Nacionales que podrían asemejarse a un mayor nivel de gasto por parte de estas instituciones, en virtud de que un grupo más o menos significativo de profesores universitarios, dependiendo de las disciplinas a las que correspondan las carreras por ellos dictadas y el lugar de localización en que se hallen instalados, incorpora a su salario una serie de beneficios sin los cuales no estaría dispuesto a prestar sus servicios docentes. Entre estos incentivos pueden destacarse: - la posibilidad de desarrollar actividades en proyectos de investigación financiados por el CONICET que complementen sus ingresos salariales provenientes de la Universidad; - la inexistencia de incompatibilidades para desarrollar otras actividades laborales en el ámbito público, como consecuencia del régimen de contrataciones vigente; - la cobertura social a que se accede a partir de poseer un cargo docente, con independencia de la afectación horaria que este implique; - la obtención de prestigio para el desarrollo profesional, evidenciado en carreras como derecho, arquitectura o las correspondientes a ciencias de la salud; aspecto que, dependiendo de la región de localización, se suma a la adquisición de un elevado status social. Por último, se destaca que la complejidad de la política salarial docente en muchas universidades es potenciada por los grandes diferenciales de salarios existentes entre los niveles de grado y posgrado, que en muchos casos funcionan como subsidios cruzados entre los estudios que gozan de financiamiento privado y aquellos que son básicamente solventados por fondos públicos. 2. 3. Referencias a las universidades privadas Si bien es cierto que el foco de atención en este informe esta centrado en el análisis del gasto universitario a cargo del sector público y que la información disponible sobre las universidades privadas es escasa, se “El gasto público universitario en la Argentina”. Por Marcelo Becerra, Oscar Cetrángolo, Javier Curcio y Juan Pablo Jiménez. 12 Oficina del Banco Mundial para Argentina, Chile, Paraguay y Uruguay – Documento de Trabajo N.8/03 ha decidido incorporar en la presente sección una serie de consideraciones sobre la presencia de las mismas. Estas servirán de encuadre y complemento a los argumentos que serán presentados en el resto del documento. En Argentina la cantidad de instituciones universitarias que no reciben subsidios del Estado, habitualmente llamadas privadas, creció en forma sostenida durante la década de los noventa. En 1985 se encontraban en funcionamiento 20 universidades privadas en convivencia con las 26 universidades estatales. En el cuadro 6 se observa que en el año 2000 se encontraban en actividad 50 instituciones universitarias privadas (42 de las cuales son universidades) que representan el 54,9 % del sistema. Cuadro 6 Cantidad de Instituciones Universitarias y Alumnos según dependencia. Año 2000 Instituciones Universidades Institutos Universitarios Total Alumnos Universidades Institutos Universitarios Total Total 78 13 91 Estatales Privadas Privada/Total 36 42 53,8% 5 8 61,5% 41 50 54,9% Total Estatales Privadas Privada/Total 1.285.361 1.120.356 165.005 12,8% 439.909 253.762 186.147 42,3% 1.725.270 1.374.118 351.152 20,4% Fuente: Secretaría de Políticas Universitarias (SPU). 2002. El incremento de la participación de las instituciones privadas en el total fue acompañado por un crecimiento de la matrícula a un ritmo menor. En el año 1985 las instituciones privadas de estudios superiores contaban con 70.953 alumnos. En 1992 la cifra de estudiantes en curso alcanzaba 105.062 y, desde 1998 se estabilizó en el entorno de los 166.000 estudiantes, algo menos del 13% del total, como se muestra en el gráfico 2 14. Como resulta de la información presentada en el Anexo IV, las universidades privadas concentraban, a lo largo de la década de los noventa, una participación que osciló entre el 10% y el 20% del total de universitarios. A su vez, estas instituciones mejoran su participación respecto de los egresados a partir de 1994, llegando en 1998 a generar el 27,1% del total de graduados universitarios del país. Por último, resulta de interés señalar que el 76,6% de los alumnos que concurrieron a universidades privadas durante el año 2000, residen en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires o en la Provincia de Buenos Aires. Las universidades estatales en cambio ostentan una mayor presencia en el interior del país. La mitad de los estudiantes de universidades estatales son formados en las restantes jurisdicciones. 14. En el Anexo IV se ofrece un análisis más pormenorizado de la presencia de las universidades privadas en el sistema universitario argentino. Por su parte, en el Anexo III se presentan algunas referencias al respecto en relación con países de la OCDE. “El gasto público universitario en la Argentina”. Por Marcelo Becerra, Oscar Cetrángolo, Javier Curcio y Juan Pablo Jiménez. 13 Oficina del Banco Mundial para Argentina, Chile, Paraguay y Uruguay – Documento de Trabajo N.8/03 Gráfico 2 Evolución de la Matrícula 1985 -2000 Composición entre Universidades Públicas y Privadas 100% 70,953 105,062 112,837 124,749 132,459 141,725 152,833 166,181 674,868 719,671 766,847 812,308 892,759 948,000 1994 1995 1996 1997 1998 165,689 166,539 1,054,014 1,124,044 1999 2000 90% 524,590 698,561 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 1985 1992 1993 Alumnos Universidades Estatales Alumnos Universidades Privadas “El gasto público universitario en la Argentina”. Por Marcelo Becerra, Oscar Cetrángolo, Javier Curcio y Juan Pablo Jiménez. 14 Oficina del Banco Mundial para Argentina, Chile, Paraguay y Uruguay – Documento de Trabajo N.8/03 3. EFICIENCIA Y ASIGNACIÓN DEL PRESUPUESTO UNIVERSITARIO En este capítulo se ofrecerán los aspectos básicos para una evaluación de la eficiencia interna y externa. Adicionalmente, se completa con una presentación de los diferentes criterios que se han incorporado en los últimos años, destinados a mejorar la asignación de las transferencias del gobierno nacional a las universidades. 3. 1. El gasto universitario y la eficiencia El gasto universitario público argentino experimentó un aumento formidable en términos reales durante la década de los noventa. Según se desprende de lo desarrollado en el capítulo 2, la tasa de crecimiento de este indicador en ese lapso superó a las correspondientes al gasto público educativo consolidado, al gasto total del Estado en sus distintos niveles y al Ingreso del país. A partir de 1999 esta tendencia se revirtió moderadamente, soportando durante 2002 una abrupta caída en términos reales, producto de la devaluación de la moneda. En este contexto, el presente apartado pretende explorar la eficiencia del gasto universitario durante el período en cuestión, tanto en el interior de las instituciones de estudios superiores como desde la perspectiva de la sociedad en su conjunto. Eficiencia Externa Los problemas en relación con la eficiencia externa exhibidos por las instituciones de educación superior en los países en desarrollo pueden sintetizarse, según Salmi et al (1994), en dificultades de inserción laboral por parte de los graduados universitarios y en deficiencias en los desarrollos de investigación realizados por esas instituciones. El trabajo mencionado indica que el desempleo de la población con educación superior en estos países se incrementó a partir de los años ochenta, como consecuencia de las distorsiones sobre el mercado laboral generadas por las políticas oficiales que inducen a sobrestimar los beneficios personales derivados de la enseñanza superior. Por otro lado el financiamiento a este nivel de enseñanza, sin planificación a través de mecanismos de racionamiento de matrícula, contribuye a que ciertas carreras resulten económicamente atrayentes, perteneciendo a disciplinas en las que la demanda de empleo luego resulta insuficiente. Respecto de las dificultades en materia de investigaciones, se destaca que en muchos países latinoamericanos las actividades de investigación realizadas por las Universidades no suelen destinarse a aplicaciones prácticas, lo que refleja el nivel tradicionalmente bajo de la interacción entre la universidad y la industria. Adicionalmente, durante el período en cuestión el financiamiento estatal –al igual que el privado– destinado a investigación y desarrollo en estos países sufrió sucesivas disminuciones. En atención a estas deficiencias, a partir de 1994 en Argentina se puso en marcha un programa de incentivos a docentes investigadores, mediante el cual se premia a los profesores universitarios en función del tiempo dedicado a proyectos de investigación que son monitoreados periódicamente (volveremos sobre este punto en el apartado sobre asignación de recursos específicos). Asimismo, durante la segunda mitad de los noventa se introdujo una serie de cambios en materia de evaluación y acreditación de instituciones y carreras y de desarrollo de sistemas de información, destinados a mejorar la calidad, la disponibilidad de información y su difusión transparente, con el objeto de orientar a los estudiantes potenciales y actuales y a los distintos sectores de la sociedad. “El gasto público universitario en la Argentina”. Por Marcelo Becerra, Oscar Cetrángolo, Javier Curcio y Juan Pablo Jiménez. 15 Oficina del Banco Mundial para Argentina, Chile, Paraguay y Uruguay – Documento de Trabajo N.8/03 Mediante una Ley Nacional se creó la Comisión Nacional de Evaluación y Acreditación Universitaria (CONEAU), consistente en un organismo autónomo encargado de la evaluación institucional de todas las universidades estatales y privadas; de la acreditación de estudios de posgrado y carreras de interés público, y de la emisión de recomendaciones sobre los proyectos institucionales de nuevas universidades estatales y de establecimientos universitarios privados. Esta comisión, en marcha desde 1995 atravesando un fuerte proceso de legitimación, constituye la primera experiencia en este sentido en Argentina. Otra línea de innovación llevada a cabo desde 1996, consiste en la creación de un programa de desarrollo del Sistema de Información Universitaria (SIU) con la finalidad de posibilitar a las universidades la provisión de información confiable y transparente. Este programa diseñó sistemas informáticos que están siendo instalados en el sistema universitario, permitiendo contar con disponibilidad de información creciente. Eficiencia Interna Desde la perspectiva de la eficiencia interna del sistema cabe destacar que el fuerte incremento del gasto universitario estuvo acompañado por un acentuado aumento de la matrícula. A partir de 1980, año desde el que se dispone información al respecto, el número total de alumnos del sistema universitario nacional exhibe un crecimiento sólo interrumpido en el año 1993. Según surge del gráfico 3, el ritmo de este proceso reconoce cuatro períodos claramente establecidos: - 1980-1983, de crecimiento moderado: Durante los últimos años de la dictadura militar y el paulatino restablecimiento de las libertades, se exhibe un incremento anual acumulado de la matrícula que asciende al 2,3%; - 1984-1985, de crecimiento pronunciado: Como consecuencia del advenimiento de la democracia, acompañado con una clara política de masificación de la educación superior, durante estos años se incrementó la cantidad de ingresantes al sistema en tasas cercanas al 100%, significando un aumento del total de alumnos en relación con el año inmediato anterior, del 31,2% en 1984 y 18,3% en 1985. La tasa anual de crecimiento acumulada de la matrícula ascendió al 24,6%. - 1986-1988, de caída en la tasa de crecimiento. A partir de 1986 la cantidad de ingresantes se estabiliza, determinando un crecimiento anual acumulado de la matricula del 7,6%, triplicando la tasa correspondiente al período previo a la vuelta a la democracia; - 1989-1993, estacionario: La cantidad de ingresantes se mantiene aproximadamente constante alrededor de 170.000 alumnos, determinando un crecimiento anual acumulado de 0,7% para el período; - 1994-2001: Crecimiento sostenido. La cantidad de ingresantes se incrementa a tasa aproximadamente constante, originando un aumento de la matricula total que alcanza el 7,3 % anual acumulativo. El número de alumnos totales, que surge de los datos declarados por las Universidades Nacionales, incluye alumnos ingresantes (nuevos) y reinscriptos que cursan sus estudios desde años anteriores. Los datos correspondientes al año 2000 muestran que el 28% de los 834.799 alumnos reinscriptos, que representan el 74,3% de los estudiantes informados para todo el sistema (1.124.044), no aprobaron “El gasto público universitario en la Argentina”. Por Marcelo Becerra, Oscar Cetrángolo, Javier Curcio y Juan Pablo Jiménez. 16 Oficina del Banco Mundial para Argentina, Chile, Paraguay y Uruguay – Documento de Trabajo N.8/03 ninguna materia durante el año anterior. En consecuencia, para analizar la matricula activa del sistema resulta necesario corregir esta variable, deduciendo aquellos estudiantes que no obtienen un rendimiento adecuado. Teniendo en cuenta la interpretación de estudiantes regulares dispuesta por la Ley de Educación Superior (LES)15, restando los alumnos reinscriptos en ese año que aprobaron menos de dos materias durante 1999 puede afirmarse que los alumnos activos del sistema, durante el año 2000 fueron 802.718 (28,6% menos del total declarado por las casas de altos estudios). Esta cifra todavía puede estar sobrevaluada, en virtud de que una proporción más o menos significativa de los 289.246 alumnos que ingresaron al sistema en el año en cuestión pueden no haber obtenido el rendimiento mínimo exigido16. En la información presentada en el Anexo VI, puede observarse que algunas instituciones universitarias presentan una proporción de alumnos no activos (suponiendo que el total de los nuevos inscriptos estudia efectivamente) cercana al 40% del total declarado17. En el otro extremo se sitúan aquellas universidades que exhiben muy bajas tasas de alumnos con escasa actividad18. 15. El artículo 50 de la Ley de Educación Superior establece que “Cada institución dictará normas sobre regularidad en los estudios, que establezcan el rendimiento académico mínimo exigible, debiendo preverse que los alumnos aprueben por lo menos dos (2) materias por año, salvo cuando el plan de estudios prevea menos de cuatro (4) asignaturas anuales, en cuyo caso deben aprobar una (1) como mínimo. En las universidades con más de cincuenta mil (50.000) estudiantes, el régimen de admisión, permanencia y promoción de los estudiantes será definido a nivel de cada facultad o unidad académica equivalente.” 16. Algunas universidades declaran a todos los alumnos nuevos inscriptos, aun cuando algunos de ellos nunca participaron de clases ni rindieron exámenes. 17. Tal es el caso de las Universidades Nacionales de Catamarca, Jujuy, Salta, Nordeste y Sur. 18. Estas son las Universidades Nacionales de Gral. San Martín (4,4%), Gral. Sarmiento (4,7%), Villa María (5,7%) y Quilmes (7,6%). “El gasto público universitario en la Argentina”. Por Marcelo Becerra, Oscar Cetrángolo, Javier Curcio y Juan Pablo Jiménez. 17 Oficina del Banco Mundial para Argentina, Chile, Paraguay y Uruguay – Documento de Trabajo N.8/03 Gráfico 3 Alumnos y Egresados de las Universidades Nacionales Años 1980-2001 1,200,000 1,000,000 800,000 600,000 400,000 200,000 0 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 Alumnos Totales Ingresantes Egresados Fuente: Elaboración propia en base a datos de la SPU. Volviendo a la evolución de estas variables desde 1980, se puede observar que la cantidad de graduados del sistema no acompañó el crecimiento de la matrícula antes descripto. Esta situación puede explicarse por el alargamiento en la duración media de las carreras y en el fracaso de los estudiantes que no logran finalizar sus estudios. De acuerdo con un trabajo realizado por la SPU sobre los egresados pertenecientes a la cohorte ingresada en las universidades en 1990, correspondiente a las carreras de contador público, agronomía, derecho, farmacia y bioquímica y ciencias de la comunicación19, en el que se analiza la cantidad de egresados de esa cohorte durante cada año hasta 1999 (véase Anexo VI), en promedio sólo el 11,3 % de los alumnos se encontraba graduado a finales de 1999, habiendo necesitado un tiempo para culminar sus estudios de 7,7 años. De este grupo de carreras para el cual fue realizado el análisis, el peor rendimiento es exhibida por la carrera de ciencias de la comunicación, indicando que –transcurridos diez años desde el comienzo de sus estudios– sólo 178 de los 2456 inscriptos en 1990 (7,2%) estaban graduados. Aquí también el rendimiento 19. El estudio excluye la información correspondiente a las Universidades de Buenos Aires y de La Rioja, por no haber sido recibida por parte de ellas la información solicitada. “El gasto público universitario en la Argentina”. Por Marcelo Becerra, Oscar Cetrángolo, Javier Curcio y Juan Pablo Jiménez. 18 Oficina del Banco Mundial para Argentina, Chile, Paraguay y Uruguay – Documento de Trabajo N.8/03 es dispar por universidad. Mientras que la Universidad Nacional de la Plata graduó al 17 % de sus alumnos en esta carrera durante el lapso estudiado, sólo el 1% de las Universidades Nacionales del Comahue y de San Juan completaron sus estudios. Adicionalmente el mencionado trabajo estima la posibilidad de contar con nuevos egresados de esta cohorte a partir del año 2000. A partir de cálculos econométricos realizados sobre la base de la evolución de los graduados hasta 1999 y la cantidad de alumnos reinscriptos en el año 2000, se concluye que 998 alumnos más de esta cohorte podrían terminar sus estudios en los próximos 10 años, representando una proporción adicional del 2,6% de los inscriptos en 1990 que elevan la tasa de éxito final al 13,8% para el promedio de las carreras seleccionadas. En consecuencia, independientemente del tiempo en que se mantengan a los alumnos dentro de las universidades, más del 85% de los alumnos no logrará finalizar exitosamente sus estudios. La cantidad de egresados por ingresantes es otro indicador que nos permite medir la eficiencia interna de las instituciones de estudios superiores. La evolución de esta relación desde 1980 para el sistema universitario público argentino, suponiendo una duración teórica de las carreras equivalente a cinco años en promedio, se detalla en el cuadro VI. 3. Este indicador describe una caída abrupta del éxito de los estudiantes durante el período, ya que los graduados de mediados de los años ochenta representaban aproximadamente el 60% de los ingresantes correspondientes y en la actualidad constituyen menos del 20% de los alumnos en cuestión. Las diferentes casas de altos estudios exhiben un alto grado de dispersión respecto del desempeño de los alumnos (véase cuadro VI. 4). Recordando que durante 1995 una serie de instituciones aún no habían sido creadas, llama la atención el rendimiento experimentado por las Universidades Nacionales del Sur, de Cuyo y de Entre Ríos, que exhiben relaciones de egresados por ingresantes superiores al 30 % casi duplicando el promedio del sistema. Mención aparte merece la situación de la Universidad Nacional de Quilmes, que sobre 865 alumnos nuevos inscriptos en 1995, 583 (67,4%) finalizaron sus estudios en 1999. Por otro lado, las Universidades Nacionales de La Matanza, Jujuy, Salta, Santiago del Estero, La Rioja, Formosa y Mar del Plata se presentan como las más ineficientes en este aspecto, mostrando proporciones inferiores al 10 %, que suponen rendimientos por debajo del 50% del promedio del sistema. Puede resultar de interés vincular el indicador presentado en el cuadro VI. 4 (los egresados como porcentaje de los ingresados en cada universidad) con la tipología que se desarrollará en el próximo capítulo, y a partir de la cual clasificaremos a las Universidades Nacionales en “Grandes”, “Chicas”, “de Tamaño Medio”, “de Elevado Gasto Medio” y “de Nueva Generación”. Siguiendo esa línea, se podrá observar que las universidades denominadas “chicas” son las de menor indicador, con cinco casos por debajo del 10% (La Matanza, Jujuy, Salta, Santiago del Estero y Formosa). La única universidad chica con elevado porcentaje de egresados es la de Entre Ríos (33,2%). También presentan bajos porcentajes las universidades de nueva generación, aunque en este caso se explicaría por su propio carácter. No obstante, como podrá observarse, la Universidad de Quilmes presenta un indicador totalmente excepcional. Las universidades de tamaño medio presentan, como sería de esperar, indicadores que rondan la media del sistema sin mayor dispersión entre los diferentes casos. A diferencia de ellas, las “grandes”, si bien tienen una relación de egresados/ingresantes superior a la media, los diferentes casos presentan indicadores muy dispersos, desde el 11% de la UTN hasta el 36% de la Universidad del Cuyo. Por último, se deben destacar los elevados porcentajes de egresados en dos de las universidades de elevado gasto medio (Centro de la Provincia de Buenos Aires y del Sur). “El gasto público universitario en la Argentina”. Por Marcelo Becerra, Oscar Cetrángolo, Javier Curcio y Juan Pablo Jiménez. 19 Oficina del Banco Mundial para Argentina, Chile, Paraguay y Uruguay – Documento de Trabajo N.8/03 Otros indicadores de eficiencia que interesa evaluar son el gasto total en que incurren las instituciones universitarias por estudiante y por graduado. Dado que no se dispone de la serie de gasto total para el período en consideración de este trabajo, y teniendo en cuenta que, según se ha señalado, las transferencias del Tesoro Nacional significan casi el 85 % del total de las erogaciones de estas instituciones, se utilizará la variable transferencias por alumno para analizar la evolución del gasto universitario por alumno en los últimos años. Desde 1980 hasta el año 2001 el gasto unitario cayó 61,7% en términos reales. Independientemente de las experiencias de 1983 y 1987 que suponen posiciones que mejoran la situación de los años anteriores, el único período de incremento sostenido de este indicador fue el transcurrido entre 1990 y 1994. A partir de allí comienza un lapso de baja en el gasto por alumno, sólo interrumpido por un ligero incremento durante 1998, que significó una posición real en el año 2001 aproximadamente igual a la exhibida al comienzo de la década de los noventa. Si bien no se dispone del número total de alumnos correspondiente al año 2002, aun suponiendo que la cantidad de estudiantes no haya crecido respecto del estimado para 2001 (hipótesis de mínima), el gasto por alumno caería a $1377, significando una reducción real del 32,6% respecto del gasto medio de 2001, y equivalente a un cuarto del nivel correspondiente a 1980 (véase gráfico 4)20. Gráfico 4 Transferencias del Gobierno Nacional a las Universidades Nacionales por Alumno Años 1980 –2002 en moneda constante 175 150 125 100 75 50 25 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 T ra n s fe re n c ia s p o r A lu m n o T ra n s fe re n c ia s U n iv e rs ita ria s a v a lo re s c o n s ta n te s Fuente: SPU. Deflactado según índice de precios combinados (50% Consumidor y 50% Mayorista nivel general). 20. En cualquier caso debe tenerse en cuenta que, dependiendo de las distintas disciplinas y universidades, existen proporciones muy significativas de estudiantes cuya cantidad de materias aprobadas por año corresponden a dedicaciones “part time”. Para comparar estos indicadores con los de otros países, debería considerarse la cantidad de alumnos con dedicación exclusiva. “El gasto público universitario en la Argentina”. Por Marcelo Becerra, Oscar Cetrángolo, Javier Curcio y Juan Pablo Jiménez. 20 Oficina del Banco Mundial para Argentina, Chile, Paraguay y Uruguay – Documento de Trabajo N.8/03 Para analizar la posición de cada Universidad respecto de este indicador se utiliza el gasto total por universidad y la cantidad de alumnos declarados según cada una de esas instituciones y activos de acuerdo con la definición de la LES (Véase cuadro VI. 5). Se destaca que, si se tuvieran en cuenta sólo los alumnos que rinden al menos dos materias por año, el gasto invertido en cada uno de ellos resultaría 40 % mayor, para el promedio del sistema, existiendo instituciones que incrementarían su gasto unitario en más de 70%. En el Anexo VI, también se muestra la posición relativa de las distintas instituciones en relación con el gasto universitario por estudiante observado en el año 2002, considerando la cantidad de alumnos activos y los alumnos totales declarados. Independientemente de las economías de escala existentes en toda institución de estas características, al ordenar las instituciones de acuerdo con su gasto total, se puede observar que existen varias instituciones que rompen la correlación negativa entre esa variable (indicador del tamaño de la universidad) y sus costos medios. Para cuantificar en términos económicos el costo por graduado resulta necesario contar con datos sobre la repitencia y la deserción de los alumnos que no se disponen. Según un estudio realizado por la SPU21, la repetición de los cursos observada en 1999 genera un aumento del costo por graduado equivalente al 38% frente a una situación ideal de no deserción ni repitencia. El abandono de los alumnos de ese año, tiene un efecto mucho más fuerte que implica un incremento en el costo de producir un profesional del 136%. En promedio, la situación de repitencia y deserción estimada por el citado estudio para el sistema público universitario durante ese año, deriva en un costo promedio del graduado que triplica su presupuesto en la situación ideal. En síntesis, el incremento de la matrícula experimentado en los últimos años por las universidades públicas argentinas, no acompañado con las reformas necesarias para un adecuado funcionamiento, redujo significativamente la inversión por alumno originando serios problemas de eficiencia, entre los que se destacan: i) el alto grado de repitencia de los alumnos (casi 40 % de los reinscriptos en 2000 aprobaron menos de dos materias en 1999); ii) los elevados índices de deserción y iii) el alargamiento en la duración media de las carreras. En suma, el sistema exhibe bajas tasas de graduación (menos del 20% de los alumnos egresa en el tiempo establecido y más del 75 % de los inscriptos nunca culminará sus estudios22) generando mayores costos por graduado que se traducen en disminuciones de la calidad de la enseñanza. 3. 2. Asignación de Recursos a Universidades Nacionales En Argentina, la distribución de recursos públicos destinados a las Universidades Nacionales fue tradicionalmente realizada mediante un esquema inercial histórico, no basado en indicadores objetivos. El Congreso de la Nación asignaba cada año los fondos a estas instituciones sobre la base del esquema de la distribución correspondiente al ejercicio anterior, asignando los recursos incrementales de acuerdo con un proceso de negociaciones políticas fuertemente determinadas por la capacidad de influencia de cada Universidad. 21. Véase Secretaría de Políticas Universitarias (2002b). 22. Estimación realizada por la SPU sobre el desempeño de la cohorte ingresada en 1990 en las carreras de contador público, agronomía, derecho, farmacia y bioquímica y ciencias de la comunicación. “El gasto público universitario en la Argentina”. Por Marcelo Becerra, Oscar Cetrángolo, Javier Curcio y Juan Pablo Jiménez. 21 Oficina del Banco Mundial para Argentina, Chile, Paraguay y Uruguay – Documento de Trabajo N.8/03 Esta metodología de asignación imposibilita la introducción de incentivos que permitan mejorar la calidad y la eficiencia de las instituciones universitarias y corregir las desigualdades regionales existentes. Asimismo, se propician comportamientos de tipo clientelístico que empeoran el desempeño de las mismas en los aspectos mencionados 23. Asimismo, hasta comienzo de la década de los años noventa el presupuesto nacional destinado a las Universidades públicas se aprobaba en bloque de acuerdo con reglamentaciones que reducían significativamente el margen para la gestión de estas instituciones. Los fondos se asignaban según la clasificación presupuestaria por objetos de gasto, tratando a las universidades - desde la perspectiva económico financiera - en forma similar a los organismos de la administración central. Las dos características enunciadas describen un sistema de asignación de recursos vigente a inicios de los años 90, que no estimula el mejoramiento del desempeño de las instituciones y a partir del cual las Universidades no tienen posibilidades reales de desarrollar una autonomía presupuestaria razonable que les permita fortalecer su gestión y, consecuentemente, mejorar sus resultados. La Ley de Presupuesto de la Administración Nacional correspondiente al ejercicio 1992 introdujo un cambio en la asignación, aprobando una transferencia global a Universidades Nacionales sin afectación específica. A partir de esta decisión se inició un camino orientado a otorgar a las instituciones universitarias mayor autonomía y autarquía en la administración de su patrimonio y de su presupuesto. Las leyes de presupuesto correspondientes a los años 1993 y 1994, y la Ley de Educación Superior24, fortalecieron esta tendencia hacia la descentralización (véase Anexo VII). Adicionalmente, desde su creación -en 1993- hasta la actualidad, la Secretaría de Políticas Universitarias (SPU) intentó propiciar la creación de nuevos mecanismos que incorporen criterios objetivos en la asignación de los fondos públicos. A estos efectos se creó una serie de programas especiales de financiamiento (véase Anexo VIII), que pretendían canalizar todos los recursos incrementales del sistema de modo tal de, suponiendo una fuerte expansión presupuestaria, transformar el modelo de asignación de recursos a uno basado en pautas racionales. Sintetizando las líneas de acción, en el cuadro 7 se presenta un resumen de los objetivos y las criterios utilizados para la asignación racional de recursos públicos a través de los programas descriptos precedentemente. A su vez, según se desprende del cuadro VIII. 2, estas pautas de financiamiento fueron instaladas en el sistema con dispar continuidad y nunca significaron una proporción importante de las transferencias provenientes del Gobierno Nacional. Hasta 1998, año que registra la mayor proporción de fondos del tesoro asignados a programas especiales basados en criterios objetivos (equivalente al 7,6 % del total transferido), se observa una tendencia creciente de la mencionada participación. A partir de 1999, como consecuencia de la crisis fiscal imperante, los fondos incrementales se retraen originando una caída de los recursos tanto en términos absolutos corrientes como en relación con el total transferido. Durante el año 2002, se incluyó una serie de pequeños programas que mejoraron levemente el indicador en cuestión, distribuyendo 6,1 % de los recursos públicos mediante las líneas de financiamiento descriptas. Finalmente, de acuerdo con el presupuesto aprobado para el ejercicio 2003 por el Congreso Nacional (véase cuadro VIII. 1), y suponiendo que los créditos presupuestarios no sufrirán modificaciones y se 23. Sobre el punto véase Delfino y Gertel (1995). 24. Ley Nro. 24521, promulgada el 7 de Agosto de 1995. “El gasto público universitario en la Argentina”. Por Marcelo Becerra, Oscar Cetrángolo, Javier Curcio y Juan Pablo Jiménez. 22 Oficina del Banco Mundial para Argentina, Chile, Paraguay y Uruguay – Documento de Trabajo N.8/03 ejecutarán en su totalidad25, 170,8 millones de pesos serán asignados a través de criterios objetivos. Esta cifra representa el 8,6 % del total de recursos públicos previstos para Universidades Nacionales durante el año 2003. De todas formas, estas proporciones marginales de fondos que fueron asignadas mediante criterios racionales durante el período bajo análisis, pueden estar sobrevaluadas, en virtud de que –en algunos casos– la distribución de aquellos montos enmarcados en los programas especiales mencionados, pudo haber respondido a reglas de negociación que no necesariamente surgen de la aplicación de pautas objetivas, sino que obedecen al cumplimiento de compromisos políticos previamente adquiridos. La discusión está fuertemente instalada en el sistema, el Congreso de la Nación incluyó en las leyes de presupuesto correspondientes a los ejercicios 2002 y 2003 cláusulas en las que se dispone que el Poder Ejecutivo Nacional adopte criterios objetivos para la distribución de los recursos destinados a las universidades nacionales con el objeto de mejorar la calidad, la eficiencia y la equidad de las asignaciones de recursos. No obstante, su resultado es incierto en virtud del fuerte ajuste en términos reales recibido por dichas instituciones y de las tensiones que todo proceso de esta índole genera. En resumen, la introducción de criterios explícitos de reparto de los fondos públicos constituye hoy la herramienta más importante y efectiva con que cuenta el gobierno nacional para inducir modificaciones en la dirección de las políticas universitarias. No obstante, la diversidad de actores intervinientes en el proceso de asignación de los recursos, sumada a la autonomía que gozan las instituciones universitarias y al contexto de restricción presupuestaria que se visualiza para la economía argentina de los próximos años, han marcado y seguirán marcando importantes límites al necesario proceso de diseño e instrumentación de esta política de reformas. Cuadro 7 Programas de Asignación de Recursos a Universidades Nacionales mediante pautas objetivas. 1995 – 2002 Programa Modelo de Asignación de Recursos (AR) Objetivos Criterios e Indicadores Utilizados Compensación de brechas existentes entre las necesidades presupuestarias reales en condiciones ideales de calidad y eficiencia y el presupuesto asignado mediante criterios históricos. Cantidad de Estudiantes Efectivos. Relaciones de Alumnos por Docente pedagógicamente adecuadas. Escalas remunerativas de los docentes. 25. La ejecución presupuestaria es autorizada trimestralmente por la Secretaría de Hacienda. En épocas de crisis fiscales se presentan subejecuciones que afectan particularmente a las partidas sin asignación especifica. “El gasto público universitario en la Argentina”. Por Marcelo Becerra, Oscar Cetrángolo, Javier Curcio y Juan Pablo Jiménez. 23 Oficina del Banco Mundial para Argentina, Chile, Paraguay y Uruguay – Documento de Trabajo N.8/03 Programa Programa de Financiamiento de Inversiones en Infraestructura (PROIN) Objetivos Mejoramiento de la Infraestructura edilicia. Criterios e Indicadores Utilizados Infraestructura existente (metros cuadrados edificados y estado de los mismos). Asignaturas necesarias para el dictado de carreras en curso. Cantidad de Alumnos. Programa de Apoyo y Desarrollo de las Universidades Nuevas (PROUN) Fortalecimiento del Crecimiento Institucional de las Universidades de reciente creación. Antigüedad de las instituciones universitarias. Programa de Crecimiento Institucional (PROCRE) Apoyo al Crecimiento Institucional derivado del incremento exponencial de la matrícula y mayores costos producidos a partir de una serie de cambios normativos. Cantidad de Alumnos. Fondo para el Mejoramiento de Mejoramiento de la Calidad de la enseñanza superior. la Calidad Universitaria (FOMEC) Programa de Mejoramiento de la Calidad (PROCAL) Planta docente y no docente. Marco Normativo laboral y de servicios públicos. Fondos concursables evaluados en términos de calidad y pertinencia por Comités de Pares y Comisiones Asesoras, de acuerdo con indicadores establecidos en cada proyecto presentado. Programa de Incentivos a los Docente Investigadores Fomento de las tareas de investigación Cantidad y calificación de los en las Universidades Nacionales con el Docentes Investigadores. objeto de mejorar la Calidad de la enseñanza. Dedicación destinada a la investigación y a la enseñanza. Programa Nacional de Becas Universitarias Promoción de la equidad y la calidad Nivel de Ingreso de los hogares a en los estudios de educación superior. los que pertenecen los postulantes a becarios. Rendimiento académico de los estudiantes. “El gasto público universitario en la Argentina”. Por Marcelo Becerra, Oscar Cetrángolo, Javier Curcio y Juan Pablo Jiménez. 24 Oficina del Banco Mundial para Argentina, Chile, Paraguay y Uruguay – Documento de Trabajo N.8/03 4. LA DIVERSIDAD INSTITUCIONAL 4. 1. El gasto universitario por institución Hasta fines del año 2002 el Sistema Universitario Nacional estaba compuesto por 41 instituciones superiores con presencia en todo el país. Treinta y seis de estas casas de estudios son Universidades Nacionales, las cinco restantes conforman Institutos Universitarios que se diferencian de las primeras por no ser multidisciplinarios26. A continuación se relatan las características más relevantes del gasto llevado a cabo por cada institución. Para la elaboración de esta sección se tomó en consideración la información presentada en el Anexo VI. En la sección que sigue a la presente, en base a esta información, se ensayará una tipología de instituciones. Los rasgos más relevantes para ser resaltados son: - Las siete Universidades más grandes en términos de gasto, utilizaron 1148 millones de pesos, que representan el 57% del total del sistema27. - Las instituciones universitarias públicas creadas en la década de los noventa28 se sitúan en el otro extremo del gráfico. Estas instituciones gastaron 96,5 millones de pesos (4,8% del gasto total ejecutado). Si sumamos a estas ocho instituciones las tres creadas hacia finales de la década de los 8029, el gasto total de las llamadas “Universidades Nuevas” asciende a 154,5 millones (7,7 % del total). - La participación del gasto en personal en el total ejecutado por cada universidad no presenta relación con la antigüedad de la institución. Según se desprende del gráfico 23A, las Universidades con mayores y menores índices en este sentido son “nuevas”. - Instituciones como la Universidad Nacional de San Juan, de Tucumán, de Cuyo y de la Patagonia San Juan Bosco, sólo incrementaron el nivel de sus erogaciones en aproximadamente 50 %, mientras –en el otro extremo- las Universidades Nacionales de Lomas de Zamora, de Formosa y de Entre Ríos incrementaron sus partidas de gasto situándose significativamente por encima del crecimiento promedio del sistema. - El 83,6% de los recursos universitarios totales proviene del Tesoro Nacional. Los recursos propios generados por estas instituciones como consecuencia de la venta de bienes, productos, derechos o servicios, subsidios, contribuciones, herencias, etc. representan poco más del 10% del total en cuestión. 26. Los institutos universitarios no son objeto de estudio de este trabajo; no obstante, dado que el Instituto Universitario Nacional del Arte (IUNA) es el único financiado a través del Ministerio de Educación, en algunas series de financiamiento y gasto se incluye con las respectivas aclaraciones. A partir del año 2003 entrarán en funcionamiento dos nuevas instituciones superiores estatales: La Universidad Nacional de Chilecito, que funcionará sobre la base de lo que hasta el pasado año era la sede de una Unidad Académica de la Universidad Nacional de la Rioja, y la Universidad Nacional del Noroeste de la Provincia de Buenos Aires, con sede central en la ciudad de Junín. 27. La Universidad de Buenos Aires ejecutó 432,1 millones de pesos, que representan el 21,5 % del gasto total del sistema. Le siguen, en orden de magnitud las Universidades Nacionales de Córdoba (8,1% del gasto total), Tecnológica (6,5%), La Plata (6,3%), Tucumán (5,6%), Rosario (4,9%) y Cuyo (4,3%). 28. Universidades Nacionales de Gral. San Martín, Gral. Sarmiento, Lanús, La Patagonia Austral, La Rioja, Tres de Febrero, Villa María y el Instituto Universitario del Arte 29. Universidades Nacionales de Formosa, La Matanza y Quilmes “El gasto público universitario en la Argentina”. Por Marcelo Becerra, Oscar Cetrángolo, Javier Curcio y Juan Pablo Jiménez. 25 Oficina del Banco Mundial para Argentina, Chile, Paraguay y Uruguay – Documento de Trabajo N.8/03 - Se encuentran instituciones como el Instituto Universitario Nacional del Arte y la Universidades Nacionales de Tucumán, San Juan, Formosa y La Patagonia San Juan Bosco que componen su presupuesto total con fondos provenientes del tesoro en proporciones superiores al 95 %. - Por otro lado, la Universidad de Buenos Aires genera recursos propios por 130 millones de pesos, que representan el 30,1% de su financiamiento total. La escala desproporcionada de esta institución, respecto del resto de las que conforman el sistema, hace que sólo otras cinco Universidades recauden recursos adicionales a los recibidos del tesoro nacional, por encima del promedio del sistema que, según se dijo, asciende al 10,8%. Estas instituciones son la Universidad Nacional de General San Martín (que en el año 2000 utilizó recursos propios para su financiamiento por 16,4% del total), la Universidad Tecnológica Nacional (14,3% de recursos adicionales) y las Universidades Nacionales de Córdoba (13,7%), de Lomas de Zamora (12,5%) y de Lanús (10,9%). Lamentablemente, la clasificación por la cual estas instituciones presentan sus cuadros presupuestarios al Ministerio de Educación, no hace posible distinguir en forma precisa la composición de los recursos adicionales generados. No obstante, en el Anexo Estadístico se presenta el detalle por rubro y la descripción de los conceptos en que las cuatro universidades con mayor proporción de fondos de esta fuente en el financiamiento total, clasifican y exponen sus recursos propios. - Para analizar la evolución de la composición del financiamiento se dispone de los créditos presupuestarios finales correspondientes a los diferentes ejercicios desde 1991 y hasta el año 2000. La participación de la fuente de financiamiento Tesoro Nacional en el total presenta una tendencia levemente decreciente desde 1992, con excepción del año 1996, pasando del 92,7 a menos del 80% durante ese período. La mayor reducción porcentual del período se presenta en el año 1999, cuya proporción resulta 4,4% inferior a la correspondiente al año anterior. No obstante, el ritmo de decrecimiento no se mantiene. El año 2000 presenta una caída respecto de 1999 de sólo 0,2%. - La evolución de los recursos propios de las Universidades Nacionales sólo se dispone desde 1996. En los cinco años transcurridos hasta el 2000 esta fuente de financiamiento se incrementó –en términos reales- 67 % en promedio, pasando de 142,9 a 238,5 millones de pesos. - Las universidades que lideran este crecimiento, más que triplicando sus recursos durante el período en cuestión son las Universidades Nacionales de Tres de Febrero, Lanús, Jujuy, La Rioja, Villa María, Gral. Sarmiento, Tucumán, Salta, Gral. San Martín, La Matanza y Córdoba. Cabe destacar que esta última casa de altos estudios recibe aportes voluntarios de sus estudiantes. Asimismo, las Universidades Nacionales de Tres de Febrero y de Villa María son las únicas que cobran aranceles obligatorios para cursar las carreras de grado, destinando esos recursos básicamente a financiar sistemas de becas. 4. 2. Un intento de tipología de las universidades públicas A partir de la información presentada en la sección anterior se ha podido tener una aproximación a la diversidad de situaciones que componen el mapa universitario argentino. Ello llama la atención sobre el análisis y diseño de políticas de reformas generales que intentan ser aplicadas de manera homogénea a la totalidad de casos. En esta sección, y con el sólo objeto de ilustrar sobre esa diversidad, se presenta una “El gasto público universitario en la Argentina”. Por Marcelo Becerra, Oscar Cetrángolo, Javier Curcio y Juan Pablo Jiménez. 26 Oficina del Banco Mundial para Argentina, Chile, Paraguay y Uruguay – Documento de Trabajo N.8/03 clasificación de las 36 casas de estudio en 5 grupos, atendiendo a su tamaño relativo, participación del gasto en personal en el total de erogaciones, la importancia de los recursos propios en cada uno de sus presupuestos y, por último, la relación entre el gasto por alumno de cada universidad y el promedio del sistema30. Asimismo, y con el objeto de presentar una ilustración gráfica a esa clasificación, se han representado esas cuatro variables para cada una de las universidades, definiendo las variables como la relación entre el valor correspondiente a cada institución y el promedio del sistema. De esta manera, la representación gráfica de cada universidad es un trapezoide, pero la del promedio del sistema es un cuadrado como el que se observa en el gráfico 5. Gráfico 5 Tipología universitaria por gasto y financiamiento: promedio del sistema universitario Gasto Total 2000 Gasto por Alumno Gasto en personal Recursos propios Los cinco tipos en que pueden clasificarse las instituciones universitarias son los que se presentan a continuación y se ilustran en los gráficos del Anexo V (en todos los gráficos se mantiene el cuadrado que indica el promedio para facilitar la comparación entre instituciones): - Grandes: Aquellas que presentan un nivel de erogaciones más elevado que el promedio del sistema. Se supone que estas son las instituciones que debieran tener menor gasto por alumno, mayor capacidad para lograr recursos autónomamente y menor peso de gastos en personal. No obstante, ello depende de aspectos institucionales que no necesariamente tienen relación con el tamaño, como se observará más adelante. Si ese fuera el caso, estaríamos en presencia de una representación gráfica correspondiente a un rombo alargado hacia el norte y sur. Como se observa en el gráfico correspondiente ese es el caso de las Universidades de Buenos Aires, Córdoba y UTN, mientras que la de La Plata presenta recursos propios similares al promedio y 30. Para ello se han utilizado los datos que surgen de acuerdo con la interpretación de la Ley de Enseñanza Superior. “El gasto público universitario en la Argentina”. Por Marcelo Becerra, Oscar Cetrángolo, Javier Curcio y Juan Pablo Jiménez. 27 Oficina del Banco Mundial para Argentina, Chile, Paraguay y Uruguay – Documento de Trabajo N.8/03 las de Tucumán, Cuyo y Rosario, en cambio, se caracterizan por el bajo nivel de recursos propios. - Chicas: Las de bajo nivel de erogaciones en relación al promedio. De manera inversa al caso de las grandes, se podría esperar una representación correspondiente a un rombo alargado hacia los costados. Se incluyen dentro de este grupo las universidades de Catamarca, Formosa, Entre Ríos, Jujuy, Santiago del Estero, La Matanza, La Pampa, Luján y Salta. - Elevado gasto medio: Más allá de ser universidades de tamaño menor, se ha decidido separarlas del grupo de chicas por estar caracterizadas por el elevado gasto por alumno, en general asociado con la baja densidad poblacional en el caso de las Universidades de la Patagonia Austral, de la Patagonia San Juan Bosco y del Sur, todas patagónicas. El grupo también incorpora a la Universidad del Centro de la Provincia de Buenos Aires. En el gráfico, se presentan rombos alargados hacia la izquierda. - De nueva generación: Se incluyen en este grupo aquellas universidades que, por ser de reciente fundación, han definido una estructura institucional que incorpora importantes recursos propios. Si bien todas las universidades fueron creadas recientemente (en general durante los noventa), debe aclararse que se incorpora alguna institución creada previamente pero cuyas características coinciden con aquellas, tal el caso de la Universidad de Lomas de Zamora. La representación gráfica son rombos alargados hacia abajo, como es el caso de las Universidades de Lanús, La Rioja, Lomas de Zamora y Quilmes, Teniendo en cuenta que son universidades nuevas, suelen presentar también elevados niveles de gasto por alumno, lo que puede definir rombos alargados hacia abajo e izquierda, como las de San Martín, Sarmiento, Tres de Febrero y Villa María. - De tamaño medio: Aquí se incorporan las que tienen un tamaño similar al medio del sistema, aunque con diferentes características en relación con los otros indicadores. Las Universidades de Comahue, Mar del Plata, Misiones y Río Cuarto tienen una representación gráfica similar al promedio; las de San Juan y San Luis no incorporan recursos propios, y, en el otro extremo, las del Litoral y Nordeste obtienen una proporción de recursos propios mayor al promedio del sistema. En síntesis, se ha realizado una presentación gráfica de algunas de las características que definen el carácter de cada una de las 36 universidades estatales. Se ha podido comprobar que el tamaño, la antigüedad y la localización son algunos de los ejes que ayudan a comprender la estructura de cada casa de estudio. Sin duda, un análisis más cuidadoso de los diferentes casos podrá resultar en tipologías alternativas. Ello, en lugar de cuestionar la que aquí se presenta, refuerza la idea de especificidad de cada universidad, aspecto que debe ser considerado en el diseño de políticas de reforma. En lo que sigue de este capítulo, se presentarán algunas consideraciones sobre la eficiencia de cada una de ellas. “El gasto público universitario en la Argentina”. Por Marcelo Becerra, Oscar Cetrángolo, Javier Curcio y Juan Pablo Jiménez. 28 Oficina del Banco Mundial para Argentina, Chile, Paraguay y Uruguay – Documento de Trabajo N.8/03 5. REFLEXIONES FINALES Las deficiencias del sistema analizadas precedentemente conducen a la necesidad de discutir una agenda mas amplia de reformas posibles, con el objetivo de alcanzar una mayor eficiencia en la asignación de los recursos y un mejoramiento en la igualdad de oportunidades. La necesaria introducción de reformas en el funcionamiento de las universidades estatales debiera reconocer, además de las restricciones financieras impuestas por las urgencias fiscales, las relacionadas con el marco institucional. A lo largo de los últimos años se han presenciado varios intentos de reforma que, frente a la magnitud de los problemas a enfrentar, resultaron marginales. No obstante, merecen ser debidamente evaluados con el objeto de mejorar el diseño de las futuras políticas de reforma destinadas a mejorar la eficiencia y equidad del sistema. Debe tenerse especial cuidado en evitar, al momento de encarar procesos de reforma, la visión simplista y uniforme del sistema universitario argentino. En el informe se ha presentado abundante información tendiente a ilustrar sobre la diversidad de situaciones que resumen los indicadores agregados. Durante 2001 el Ministerio de Educación conformó una Comisión Nacional para el Mejoramiento de la Educación Superior que fue presidida por el Dr. Hugo Juri (ex ministro de educación) y estuvo integrada por expertos académicos provenientes de distintos sectores. Si bien esta comisión no incluyó entre sus estudios los temas referidos al financiamiento universitario, entre las conclusiones detalladas en su informe final se destaca la necesidad de avanzar en la integración de los sub-sistemas universitario y no universitario argentinos, introduciendo: i) currículos por ciclos articulados incluyendo un nuevo tramo de dos años con estudios básicos y generales orientados, ii) colegios universitarios dependientes de las provincias o municipios y iii) adaptación de créditos, que permitirán una mayor movilidad de los estudiantes y más oportunidades para los alumnos residentes en localidades más remotas a los centros universitarios. Las recomendaciones de la “Comisión Juri” con relación a la articulación entre el sistema universitario y no universitario tendrían como uno de sus objetivos “descomprimir” la demanda sobre las universidades. Esta estrategia es consistente con la creciente tasa de retorno privada de la educación terciaria, en desmedro de parte de las carreras universitarias. Es evidente que Argentina necesita desarrollar nuevos modelos de educación terciaria y diversificar sus sistemas expandiendo las oportunidades de una educación “a lo largo de la vida”, en donde el rol del sector privado es crucial en cuanto a fortalecer la relación entre demanda y oferta de oportunidades de aprendizaje. Si embargo, este tipo de propuestas todavía están poco desarrolladas en los planos institucional y de financiamiento. Aun cuando no ha sido objeto de tratamiento en este documento, merece ser señalado que queda pendiente una discusión acerca de la conveniencia de una eventual participación de los gobiernos subnacionales en la administración y financiamiento de estos nuevos servicios (“colegios universitarios”, carreras terciarias, etc.). Mas adelante se presentará alguna consideración adicional referida a este tema. Sin mediar una modificación de la actual forma de asignación presupuestaria y en el contexto del marco legal vigente, las posibilidades de mejorar la eficiencia y la equidad dependen básicamente de las decisiones de cada universidad en introducir importantes reformas a nivel micro en el funcionamiento de la institución y de cada unidad académica (universidad y facultades en el caso de las instituciones más grandes). Ello involucra, necesariamente los aspectos de financiamiento, restricciones al acceso, la gestión administrativa, racionalización en el uso de los fondos y expansión de diferentes fuentes de recursos propios de cada unidad. “El gasto público universitario en la Argentina”. Por Marcelo Becerra, Oscar Cetrángolo, Javier Curcio y Juan Pablo Jiménez. 29 Oficina del Banco Mundial para Argentina, Chile, Paraguay y Uruguay – Documento de Trabajo N.8/03 En cuanto al acceso, la experiencia internacional muestra que en la mayoría de los países existe algún tipo de restricción cuantitativa (cupo) y cualitativa (examen, ya sea para obtener el título secundario o bien para ingresar a la universidad). Mientras que en los principales países europeos predominan las pruebas obligatorias para obtener el título de estudios secundarios, en América Latina prevalecen los exámenes y pruebas nacionales de aptitud académica, como requisito de ingreso. En Argentina, en cambio, la existencia de libre acceso no resuelve las restricciones provenientes del proceso de selección desarrollado a lo largo de la educación básica y polimodal y, por supuesto, de la propia situación socioeconómica, dramáticamente agravada durante los últimos años. En relación con la recuperación de costos vía el aporte privado de los alumnos con capacidad económica, si bien no es suficiente para resolver el problema de financiamiento, puede ayudar a mejorar la equidad, dependiendo del mecanismo utilizado. Sin embargo, la cuestión de la equidad es un tema mucho más amplio, y, como se comentó precedentemente, el énfasis debiera estar puesto en la educación secundaria. Siendo así, la discusión sobre la asignación de recursos entre los niveles educativos no escapa al debate sobre la construcción de un nuevo federalismo en Argentina. La experiencia indica que las líneas de reforma correspondientes al ámbito propio de cada universidad difícilmente podrían prosperar sin un adecuado sistema de incentivos eficientemente instrumentado por el gobierno nacional. Por lo tanto, la redefinición y fortalecimiento del rol orientador del gobierno central es otro aspecto crucial en el debate, involucrando cambios que incluso podrían comprender modificaciones en el marco legal. En cuanto al financiamiento, un instrumento poderoso, dadas las condiciones existentes, es el de la distribución de recursos a través de fórmulas mediante las cuales se introduzcan criterios objetivos que incluyan incentivos para el mejoramiento de la equidad, la eficiencia y la calidad. Durante la segunda mitad de los ’90, los intentos de introducir estos criterios en la distribución de los recursos presupuestarios, que intentaban redistribuir los fondos incrementales sobre la base de los promedios vigentes, han sido marginales. El máximo presupuesto administrado por la Secretaría de Políticas Universitarias ha significado un 7,5% del total del financiamiento público (en 1998, incluyendo programas como el FOMEC y otros). Una fórmula de asignación de recursos fiscales entre las universidades debería contener criterios objetivos de distribución, que permitan –por ejemplo– priorizar determinadas carreras (consideradas de interés estratégico y/o con bajas tasas de retorno privada); el acortamiento de la duración de las carreras; el incremento de las tasas de graduación; mejoras en la gestión administrativa y de los sistemas de información y el mejoramiento de la calidad (por ejemplo sobre la base de la evaluación institucional y de las carreras). Alternativamente, otra posibilidad consistiría en descentralizar las universidades a gobiernos subnacionales. Más allá de que este punto no ha sido objeto de tratamiento especial en este informe, no se puede dejar de mencionar la traumática experiencia en materia de descentralización de otros niveles de enseñanza. Adicionalmente, si se avanzara con ese debate, también debieran incorporarse consideraciones relacionadas con el extremadamente diverso grado de desarrollo productivo y de capacidades institucionales de las diferentes provincias o regiones en Argentina. En relación con lo anterior, se ha mostrado en este estudio la gran diversidad de situaciones que se presentan entre las treinta y seis universidades estatales. Esa diversidad debe ser considerada en el debate de políticas de reforma futura. Asimismo, debe mencionarse que el proceso de transferencia de las universidades a los gobiernos subnacionales requiere de un cambio en el marco legal, no solo a nivel nacional sino de cada una de las “El gasto público universitario en la Argentina”. Por Marcelo Becerra, Oscar Cetrángolo, Javier Curcio y Juan Pablo Jiménez. 30 Oficina del Banco Mundial para Argentina, Chile, Paraguay y Uruguay – Documento de Trabajo N.8/03 provincias. Esta alternativa tiene escaso consenso en la comunidad universitaria y no ha sido aún objeto de debate político, circunscribiéndose hasta el momento a ámbitos académicos. Durante la última década la expansión y diversificación de la educación superior ha sido un proceso que ha involucrado a países de todas las regiones, tanto desarrollados como en vías de serlo. La manifestación de este fenómeno se observa en los explosivos crecimientos de la cantidad de alumnos y, por ende, de las tasas de participación, como en una creciente diversificación e incremento de la oferta, en el número y tipo de instituciones. Teniendo en cuenta que el sector público ha sido tradicionalmente la fuente principal de financiamiento de la educación superior en la mayoría de los países, la expansión producida en los años noventa originó una gran presión fiscal que derivó en la necesidad de generar reformas en el financiamiento y gestión. Una de las características centrales de estas reformas ha sido la diversificación de las fuentes de financiamiento, fundamentalmente a través de distintos mecanismos que incrementan la contribución privada y la recuperación de costos. A continuación, y finalizando estas reflexiones, se ofrece una presentación sumamente simplificada de los instrumentos que, en la práctica, suelen presentarse combinados y con características que se alejan de sus formas teóricas. El tratamiento exhaustivo de cada caso excede los alcances del presente artículo. En primer término, debe contemplarse la incipiente participación de las instituciones privadas. Cada vez es mayor el porcentaje de la matrícula cubierto por las instituciones privadas, entendiéndose como tales aquellas que no reciben subsidios del Estado. A su vez, también se observa un incremento en los costos de matrícula y otros costos en estas instituciones, lo cual ha potenciado el aporte privado en el total del gasto en educación superior31. En segundo lugar, y tal vez el que fue objeto de mayor debate, se encuentre la introducción de derechos de matrícula y arancelamiento. La recuperación de los costos no es por sí misma la única solución para una financiación sostenible de la educación superior. Sin embargo, puede aportar una capacidad financiera adicional a las universidades, que a su vez puede representar una proporción considerable para ser utilizada tanto en promover la equidad (becas) como en mayores inversiones en equipamiento. Existen distintos mecanismos para el cobro de matrícula en los países desarrollados: (i) nivel de matrícula diferenciado por carrera: en general los criterios para diferenciar se basan en las ganancias potenciales (tasa de retorno privada), costo de la carrera y alguna priorización estratégica del gobierno; (ii) nivel de matricula según institución: en general se implementa para diferenciar entre instituciones publicas e instituciones privadas que tienen algún tipo de subsidio público; (iii) nivel de matricula de acuerdo al nivel de ingreso familiar: el estado cubre una mayor parte de los costos de aquellos estudiantes de menores ingresos; (iv) según condición part-time o full-time: en general estudiantes part-time aportan niveles mayores de matrícula; (v) nivel de matricula según duración teórica de la carrera: el nivel de la matrícula aumenta significativamente cuando el estudiante toma más tiempo que el teórico para finalizar la carrera. Respecto del mundo en desarrollo, cada vez son más los países que están desviando los costos de la educación superior desde el contribuyente hacia los padres y alumnos a través del cobro de arancel. Para un grupo amplio de países para los que se cuenta con información de financiamiento privado a las universidades públicas, esos pagos representan entre 10 y 30% de la financiación total32. Esta tendencia es 31 . Este proceso se produjo con especial énfasis en países de Europa Oriental, Asia (entre ellos China, India, Corea y Japón) y América Latina . Véase Johnstone, (1998). 32 Banco Mundial, 1999 “El gasto público universitario en la Argentina”. Por Marcelo Becerra, Oscar Cetrángolo, Javier Curcio y Juan Pablo Jiménez. 31 Oficina del Banco Mundial para Argentina, Chile, Paraguay y Uruguay – Documento de Trabajo N.8/03 más lenta en América Latina, en donde Chile es prácticamente el único caso de instituciones públicas que cobran derechos de arancel. En tercer término, se cuentan los préstamos a los estudiantes. Esta asistencia financiera se instrumenta a través de créditos y becas adoptando en ambos casos criterios para asegurar el acceso y la equidad. Aunque los préstamos a los alumnos están cada vez más difundidos en un número mayor de países, no todos son igualmente eficaces como medio de desviar el costo del gobierno (o del contribuyente) hacia el beneficiario (el alumno). En general, la experiencia muestra que con tasas de interés subsidiadas y largos plazos de amortización, el nivel de recuperación de los préstamos es muy bajo. Ante esta situación, los sistemas de préstamos se están tratando de perfeccionar permanentemente con el fin de lograr una tasa mayor de recupero. Entre los mecanismos utilizados se cuentan el cobro de tasas de interés más cercanas a la de mercado y la mejora en el sistema de recaudación, haciendo responsable a la universidad del recupero. En países con un bajo desarrollo del mercado de capitales, como la Argentina, este tipo de prácticas se encuentran muy lejos de lo factible. En el caso de nuestro país, además, la crisis de los últimos años ha alejado aún más las posibilidades de incorporar estos instrumentos. En cuarto lugar, se ha pensado en la incorporación de recursos provenientes de la tributación. La instrumentación de la recuperación de costos vía el sistema impositivo ha sido debatida, habiendo habido incluso algunas propuestas concretas. Estas propuestas pueden presentar varias opciones: (i) impuesto sobre el ingreso de los egresados, a través de un impuesto a las ganancias de los egresados universitarios: la idea es que el Estado debe participar en el riesgo de formación de capital humano junto con la persona, que hace la inversión. En este marco, una persona pasa a ejercer su profesión, comienza a recibir los beneficios derivados de la inversión inicial y el Estado puede pasar a recuperar parte de lo que invirtió; (ii) impuesto sobre servicios profesionales: consiste en recuperar vía precio parte de la inversión inicial. La forma de cómo se distribuye el pago de ese impuesto dependería de las condiciones de mercado existentes en cada caso para cada uno de los servicios. Un impuesto de este tipo puede generar distorsiones entre servicios y bienes de distinta naturaleza; (iii) impuesto a las familias cuyos miembros estudian en la universidad: con este sistema, por una vía indirecta, se procuraría lograr un efecto similar al de una matrícula que se fija selectivamente en función de la posibilidad que tiene una familia de financiar la educación de sus miembros. Consistiría en recaudar una contribución especial sobre aquellas familias que tienen uno o más de sus miembros estudiando en la universidad y con capacidad de pago. La debilidad principal que presentan estas alternativas es que su aplicabilidad depende fundamentalmente en la eficacia de los sistemas tributarios. Más allá de la conveniencia de esta medida, la utilización del impuesto a las ganancias pagado por las familias de los estudiantes en universidades públicas, se enfrenta con las debilidades administrativas de nuestro sistema de recaudación y, en especial, los problemas que han presentado ese impuesto en particular hacen muy poco conveniente, al menos por ahora, esa reforma, que brindaría escasos recursos adicionales. Por último, existen otras fuentes de financiamiento, más allá del aporte público y el de los alumnos o padres. Las más difundidas son los ingresos por actividades empresariales o de asistencia técnica y la filantropía o donaciones. En el primer caso, cada vez más instituciones establecen asociaciones con empresas para transferencia de tecnología, capacitación y asistencia técnica. En los países industrializados de la OCDE, las actividades empresariales están más orientadas al concepto de universidad como servicio y laboratorio de enseñanza e investigación aplicada. En los países en desarrollo, la restricción fiscal obliga a las universidades a conseguir financiamiento del sector privado empresarial mediante convenios, venta “El gasto público universitario en la Argentina”. Por Marcelo Becerra, Oscar Cetrángolo, Javier Curcio y Juan Pablo Jiménez. 32 Oficina del Banco Mundial para Argentina, Chile, Paraguay y Uruguay – Documento de Trabajo N.8/03 de consultoría, cursos especializados, etc. En la Argentina esta fuente de financiamiento es ya significativamente importante: según se indicó en el trabajo, los recursos generados por la universidad (llamados recursos propios) se incrementaron en un 67 % -en términos reales- durante el período transcurrido entre los años 1996 y 2000, significando, en este último ejercicio, el 10,8% del financiamiento total de las universidades públicas. Sin embargo, en el apoyo filantrópico Argentina se encuentra muy relegada, con lo cual aún existe espacio para avanzar con este instrumento. Este debate es sólo parte de una redefinición más abarcadora y que se refiere a la totalidad del sistema científico tecnológico, la formación de recursos humanos y la eficiencia productiva. Se requiere una universidad pública fortalecida y prestigiada ante la sociedad que responda a incentivos claramente definidos. El debate no se puede centrar exclusivamente en algunas cuestiones específicas. Se han presentado algunas de las alternativas de reforma, muchas de las cuales pueden ser consideradas en conjunto y ser objeto de algún tipo de combinación de propuesta. Asimismo, a veces requieren importantes cambios a nivel del sistema, incluidos el marco legal. También se ha especulado acerca cuales serían algunas de las ventajas, desventajas y factibilidad de las mismas. No ha sido la intención de este documento presentar algún tipo de propuesta cerrada y abarcadora de la reforma universitaria, no obstante, el trabajo ha estado orientado por el convencimiento de que no es posible desconocer la necesidad de provocar un debate mas ambicioso para producir cambios en un sistema que tiene problemas de envergadura y que, además, puedan agravarse en la medida en que se demoren las reformas requeridas. “El gasto público universitario en la Argentina”. Por Marcelo Becerra, Oscar Cetrángolo, Javier Curcio y Juan Pablo Jiménez. 33 Oficina del Banco Mundial para Argentina, Chile, Paraguay y Uruguay – Documento de Trabajo N.8/03 6. BIBLIOGRAFÍA Arrimadas Gómez, Irene (1999). El acceso a la universidad en los países de la Unión Europea. Sistema de Admisión a la Universidad. Seminario Internacional. Ministerio de Cultura y Educación, Secretaría de Políticas Universitarias. Buenos Aires. Banco Mundial (1994). La enseñanza superior. 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Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología, Secretaría de Políticas Universitarias (2002). Anuario 1999-2000 de Estadísticas Universitarias, Buenos Aires. Ministerio de Educación, Secretaría de Educación Superior (2000). Anuario 1998 de Estadísticas Universitarias, Buenos Aires. OECD (2002). Education at a glance, París. OECD (1998), Paying For Tertiary Education: The Learning Perspective, Paris. Proyecto Costos del Sistema Educativo (2002). Gasto Público Educativo 1991-2000. Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología. Buenos Aires. Secretaría de Hacienda (1999). Manual de Clasificaciones Presupuestarias para el Sector Público Nacional – Cuarta Edición. Ministerio de Economía y Obras y Servicios Públicos. Buenos Aires. Secretaría de Políticas Universitarias (2002a). Datos básicos sobre la Educación Superior – Aportes para discursos, debates y propuestas, producido por Mónica Marquina y Cecilia Straw, Buenos Aires. Secretaria de Políticas Universitarias (2002b). “Estudios de egresados de las Universidades Nacionales” (mimeo). Buenos Aires. Secretaria de Políticas Universitarias (2002c). Mecanismos de Asignación de Recursos a la Universidades Públicas Argentinas: Un marco conceptual para la discusión. Buenos Aires. “El gasto público universitario en la Argentina”. Por Marcelo Becerra, Oscar Cetrángolo, Javier Curcio y Juan Pablo Jiménez. 35 Oficina del Banco Mundial para Argentina, Chile, Paraguay y Uruguay – Documento de Trabajo N.8/03 ANEXO I. EVOLUCIÓN DEL GASTO EDUCATIVO Según se observa en el gráfico I. 1, la relación entre el gasto público y el PIB creció sostenidamente desde el año 1989 hasta el año 2001, con excepción de 1996, año en el que se operó una importante retracción en el nivel de gasto público provincial, como consecuencia de la crisis del “tequila”. La tasa de crecimiento del indicador en cuestión se acentuó en el año 1999, presentando un incremento respecto del período anterior de aproximadamente 15%. Esta situación se debe a que el gasto en educación se incrementó en un 10,4% mientras que el producto experimentó una caída del 3,4%. Durante el año 2001, a pesar de la crisis reinante, el sector educativo consolidado obtuvo un nivel de participación récord, levemente inferior al 5% del PIB. El nivel de este indicador en el año 2002 se sitúa en un valor similar al de principios de los noventa. El incremento del gasto en la década pasada (medido como porcentaje del PIB) estuvo básicamente explicado por el comportamiento de las provincias y los municipios. En parte, ello es el resultado del proceso de descentralización del gasto. No obstante, deben señalarse dos rasgos de esa evolución. En primer lugar, el Estado Nacional mantuvo prácticamente constante el monto invertido en educación en términos reales hasta antes de la crisis, pese a tener menos funciones, siendo su reducción como participación en el producto (que pasó de 1,03 % en 1990 a 0,75 % en 2001) consecuencia del crecimiento del PIB. Gráfico I. 1 Gasto Público Educativo (Nación, Provincias y Municipios) en % del PIB (1980 - 2002) 5.00 4.9 4.6 4.7 4.50 Promedio Móvil (3 años) 4.0 3.9 4.00 3.8 3.6 3.50 3.3 3.5 3.3 3.8 4.1 3.8 3.5 3.3 3.2 3.00 2.8 2.7 2.8 2.8 2.6 2.50 2.2 2.00 1.9 1.50 1.00 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 Fuente: Dirección Nacional de Programación del Gasto Social (DNPGS) del Ministerio de Economía de la Nación. “El gasto público universitario en la Argentina”. Por Marcelo Becerra, Oscar Cetrángolo, Javier Curcio y Juan Pablo Jiménez. 36 Oficina del Banco Mundial para Argentina, Chile, Paraguay y Uruguay – Documento de Trabajo N.8/03 En segundo lugar, no debe dejar de señalarse que el crecimiento del gasto en las provincias es mucho más importante que el explicado por la transferencia de servicios de educación primaria y secundaria. Durante el período en cuestión, excluyendo el año 2002, esos niveles casi triplicaron el nivel de gasto educativo ejecutado (gráficos I. 2 y I. 3), exhibiendo incrementos que indican que en el año 2001 el 81,2% del gasto educativo en términos del PIB recayó sobre las provincias. Ese año el gobierno nacional, invirtió fondos públicos equivalentes a 0,75% del PIB que representan sólo el 15,3% del total. Con el objeto de ayudar a comprender las razones que explican el crecimiento del gasto educativo provincial, se presenta a continuación una clasificación de las circunstancias que determinaron ese incremento33: a) con el objeto de recuperar parte de la caída del salario real que se había profundizado hacia finales de los 80 por la hiperinflación y, posteriormente, por las sucesivas crisis fiscales, varias jurisdicciones propiciaron incrementos salariales durante la década en cuestión; b) desde el año 1993 el Estado Nacional realizó trasferencias financieras a las provincias con el objeto de llevar a cabo políticas compensatorias entre las que se destacan el financiamiento de inversiones en infraestructura, equipamiento, capacitación y becas; c) a partir de 1992 se descentralizaron los niveles Medio y Superior No Universitario, asumiendo las provincias el financiamiento del gasto salarial docente y no docente de establecimientos que hasta ese año se encontraban a cargo de la Nación. Esto implicó adicionalmente, el incremento salarial a las plantas docentes de las escuelas e institutos hasta entonces provinciales, como consecuencia de la necesidad de igualar los salarios de sus docentes a los percibidos por los transferidos desde la Nación, que en general eran más elevados; d) como consecuencia de la promulgación de la Ley Federal de Educación se incrementó la cantidad de años de estudio obligatorios de 7 a 10 años, originando un significativo aumento de la matrícula que implicó un crecimiento de los cargos docentes necesarios para cubrir la mayor demanda; e) a partir de la mencionada Ley se aumentaron las horas de enseñanza y se modificaron los contenidos curriculares, originando designaciones de nuevos docentes; f) durante el año 1999 se creó el Fondo Nacional de Incentivo Docente(FONID) a partir del cual el Estado Nacional realiza trasferencias que son ejecutadas por las Provincias con el objeto de mejorar la calidad de la enseñanza a partir de recategorizar las remuneraciones docentes. 33. Para un análisis detallado de este punto véase Proyecto Costos del Sistema Educativo (2002). “El gasto público universitario en la Argentina”. Por Marcelo Becerra, Oscar Cetrángolo, Javier Curcio y Juan Pablo Jiménez. 37 Oficina del Banco Mundial para Argentina, Chile, Paraguay y Uruguay – Documento de Trabajo N.8/03 Gráfico I. 2 Gasto Público Educativo en Términos del PIB (1980 - 2002) Composición por Jurisdicción 5.00 0.14 4.50 4.00 0.11 3.50 0.12 0.06 3.00 2.50 0.06 0.05 3.78 3.11 2.00 2.07 1.43 2.73 1.74 1.50 1.00 0.50 1.18 1.03 1.00 0.73 0.73 0.60 1995 2000 2002 0.00 1980 1985 1990 Nación Provincias Municipios Fuente: Dirección Nacional de Programación del Gasto Social del Ministerio de Economía de la Nación. “El gasto público universitario en la Argentina”. Por Marcelo Becerra, Oscar Cetrángolo, Javier Curcio y Juan Pablo Jiménez. 38 Oficina del Banco Mundial para Argentina, Chile, Paraguay y Uruguay – Documento de Trabajo N.8/03 Gráfico I. 3 Gasto Público Educativo en Términos del PIB (1980 - 2002) Participación Relativa por Jurisdicción 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 Nación Provincias Municipios Fuente: Dirección Nacional de Programación del Gasto Social del Ministerio de Economía de la Nación. Se ha introducido la evolución del gasto público educativo de los diferentes niveles de gobierno con el objeto de poner en el contexto más abarcativo de la política educativa la situación universitaria. Para volver al tema central de este documento, resulta de interés señalar que no se observan cambios significativos en la composición del gasto público entre los distintos niveles educativos a lo largo de los últimos años (véase gráfico I. 4). Entre 1990 y 2002 el gasto en Educación Superior aumentó en una proporción levemente mayor al gasto en Educación Básica, recibiendo el 17% del gasto público educativo total en 1990 y el 20% en 2002. No obstante, cabe mencionar que el incremento de este último nivel se ha sostenido fundamentalmente en el aumento del gasto experimentado por la provincia de Buenos Aires, en donde el gasto en Educación Básica creció 80% en términos reales del periodo 1993-2000, mientras el resto de las provincias lo hicieron en un 40% en promedio en el mismo período. En la última década se casi duplicó el gasto público en Educación Superior respecto del PIB, fenómeno que fue acompañado por una explosión en la matrícula y la instalación de una serie de instituciones nuevas, situación que será tratada más adelante. “El gasto público universitario en la Argentina”. Por Marcelo Becerra, Oscar Cetrángolo, Javier Curcio y Juan Pablo Jiménez. 39 Oficina del Banco Mundial para Argentina, Chile, Paraguay y Uruguay – Documento de Trabajo N.8/03 Gráfico I. 4 Gasto Público Educativo Consolidado en porcentaje del PIB Composición por Nivel 5.00 4.50 0.39 4.00 0.33 0.92 3.50 0.27 0.83 0.26 3.00 0.69 2.50 0.19 0.45 0.29 0.55 0.45 2.00 3.37 1.50 1.00 2.79 2.02 2.05 1980 1985 2.49 2.35 0.50 0.00 Educación Básica 1990 1995 Educación Superior y Universitaria 2000 2002 Educación y Cultura sin discriminar Fuente: Dirección Nacional de Programación del Gasto Social del Ministerio de Economía de la Nación. Para analizar la evolución de estas series en el mediano plazo, en el gráfico I. 5 se ofrece la información en índice con base en 1980. Allí puede observarse que luego de experimentar fuertes oscilaciones alrededor de un nivel medio estable durante la década de los 80, a partir del año 1989 el gasto público destinado a educación superior se incrementó sostenidamente por diez años hasta 1999, a un ritmo mayor que el experimentado por el crecimiento del Gasto Público Total Consolidado y de los fondos públicos destinados a la educación básica. En consecuencia, el peso relativo de la proporción del gasto público invertido en educación superior en el año 2001 respecto del porcentaje destinado a la educación básica resultó 20,4% mayor al del comienzo del período. Observando la proporción de gasto público destinado a la Educación Superior en Argentina, se puede decir que la misma se incrementó 71% en el período 1980-2001 alcanzando el 2,7% en este último ejercicio, mientras que el porcentaje de los recursos estatales consolidados destinados a la Educación Básica aumentó 42%, situándose en 9,9% en el último año de la serie. En el gráfico 5, además, se puede comprobar que los diferentes senderos se verifican durante los años noventa. Comparado con fines de los “El gasto público universitario en la Argentina”. Por Marcelo Becerra, Oscar Cetrángolo, Javier Curcio y Juan Pablo Jiménez. 40 Oficina del Banco Mundial para Argentina, Chile, Paraguay y Uruguay – Documento de Trabajo N.8/03 ochenta, también se comprueba el mayor incremento del gasto en educación superior y universitaria que el correspondiente al resto de funciones educativas y que el gasto público total. Gráfico I. 5 Gasto Público Educativo Consolidado Índice 1980=100 225 200 175 150 125 100 75 50 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 Gasto Público Total Total Educación Educación Básica Educación Superior y Universitaria Fuente: Dirección Nacional de Programación del Gasto Social del Ministerio de Economía de la Nación. “El gasto público universitario en la Argentina”. Por Marcelo Becerra, Oscar Cetrángolo, Javier Curcio y Juan Pablo Jiménez. 41 Oficina del Banco Mundial para Argentina, Chile, Paraguay y Uruguay – Documento de Trabajo N.8/03 ANEXO II. FUENTES DE FINANCIAMIENTO Y COMPONENTES DEL GASTO UNIVERSITARIO En los gráficos II. 1 y II. 3 se presenta la evolución del gasto total de las universidades nacionales y sus componentes tanto en moneda constante como en números índices. A su vez, tomando como base la información publicada por la Secretaría de Políticas Universitarias a partir de las Cuentas de Cierre que dichas instituciones presentan a la Contaduría General de la Nación, se puede establecer que, considerando los recursos obtenidos de todas las fuentes de financiamiento, en el año 2000 las universidades nacionales gastaron 2.013 millones de pesos, 73,2% de los cuales fueron destinados a gastos en personal. El 11,6% de los recursos fueron asignados a servicios no personales necesarios para el funcionamiento de estas instituciones. Poco menos del 9% fue gastado en transferencias, constituidas básicamente por el programa de incentivos a docentes investigadores y por becas y subsidios a alumnos, docentes y no docentes. El 4,1% se invirtió en bienes de uso que constituyen el gasto en capital y el 2,2% restante se destinó a bienes de consumo (véase gráfico II. 4). Como se señaló anteriormente, los sueldos fueron casi totalmente financiados con recursos provenientes del Tesoro Nacional. De los 1.683,7 millones de pesos provenientes de esta fuente, 1.424,7 millones (84,7%) fueron destinados al personal constituyendo el 96,7% del gasto total en este rubro (1.473,2 millones de pesos). Los recursos propios aportaron poco más del 2 % de estos gastos. El 15,3 % de los fondos provenientes del Tesoro que no fueron destinados al gasto en personal, se asignó a transferencias (7,2 %), a servicios no personales (5,6 %), a bienes de uso (1,5%) y a bienes de consumo. Se destaca que sólo 25,2 millones de pesos se destinaron a la inversión en bienes de capital, posibilitando la incorporación de equipamiento e infraestructura. En los gráficos II. 4 y II. 5 se detalla la participación de los distintos objetos de gasto en los tres principales rubros en los cuales fueron aplicados los fondos provenientes del tesoro nacional. Por último, debe señalarse que existen diversos rubros, además de los gastos en personal, en donde se incorporan partidas de carácter “cuasi remunerativo”. En 2000 poco menos del 30% de las transferencias del sistema (31,7 millones de pesos) fueron destinadas a los docentes investigadores en el marco del Programa de Incentivos creado por el Decreto 2427/93. Asimismo, en el rubro Servicios Técnicos y Profesionales, que exhibe una ejecución total de 15 millones de pesos, se incluyeron las contrataciones de docentes mediante la figura de locaciones de servicio. Dependiendo de cada universidad, estas contrataciones significaron una proporción importante del gasto destinado a afrontar los costos de docencia. A continuación, con el objeto de aclarar algunos conceptos básicos utilizados en el registro de las operaciones de las instituciones universitarias, se presentan las definiciones básicas de las diferentes fuentes de financiamiento y objeto del gasto. Fuentes de Financiamiento: - Tesoro Nacional: Recursos provenientes del Estado Nacional originados en rentas generales. Estos fondos se caracterizan por ser de libre disponibilidad y sin cargo de devolución, por lo que se excluye a las transferencias internas o externas afectadas a programas específicos de la Administración Central. Tampoco comprende el uso del crédito interno o externo. Incluye los créditos que asigna específicamente la Ley de Presupuesto para las Instituciones Universitarias y los recursos otorgados por otras Jurisdicciones de la Nación. “El gasto público universitario en la Argentina”. Por Marcelo Becerra, Oscar Cetrángolo, Javier Curcio y Juan Pablo Jiménez. 42 Oficina del Banco Mundial para Argentina, Chile, Paraguay y Uruguay – Documento de Trabajo N.8/03 - Recursos Propios: Fondos provenientes de las ventas y prestaciones de servicios que realizan las Universidades, así como subsidios, donaciones y otros aportes o contribuciones recibidas como producto de la transferencia de tecnologías. - Remanentes de Ejercicios Anteriores: Recursos constituidos por las economías que se realizan cada año a partir de las fuentes anteriormente detalladas. - Otras Fuentes: Incluye: i) Transferencias internas: Son transferencias de recursos que provienen de personas y/o instituciones que desarrollan sus actividades en el territorio nacional y tienen por fin procurar inversiones o financiar programas operativos o de funcionamiento. Incluyen las contribuciones figurativas y las donaciones provenientes de personas y/o instituciones no incluidas en el Presupuesto de la Administración Nacional; ii) Crédito interno: Fuente de financiamiento que proviene del uso del crédito; puede adoptar la forma de títulos de deuda, pasivos con proveedores y obtención de préstamos realizados en el mercado interno; iii) Transferencias externas: Recursos que tienen su origen en gobiernos y organismos internacionales, destinados a la formación de capital, o para financiar gastos de operación o consumo. Incluyen las donaciones provenientes de personas y/o instituciones privadas del exterior, y iv) Crédito externo: Son créditos otorgados por los gobiernos, organismos internacionales y entidades financieras. Objetos de Gasto: - Gastos en Personal: Incluye la retribución de los servicios personales prestados en relación de dependencia, contribuciones patronales, asignaciones familiares, servicios extraordinarios, y prestaciones sociales recibidas por los agentes. - Bienes de Consumo: Comprende materiales y suministros consumibles para el funcionamiento, incluidos los que se destinan a conservación y reparación de bienes de capital. - Servicios no Personales: Incluye los servicios para el funcionamiento, incluidos los que se destinan a conservación y reparación de bienes de capital. Comprende servicios básicos, arrendamientos de edificios, terrenos y equipos, servicios de mantenimiento, limpieza y reparación, servicios técnicos y profesionales, publicidad e impresión, servicios comerciales y financieros, etc. - Bienes de Uso: Abarca los gastos que se generan por la adquisición o construcción de bienes de capital que aumenten el activo de las Universidades Nacionales, siendo éstos los bienes físicos, construcciones y/o equipos. Tiene una duración superior a un año y están sujetos a depreciación. Incluye, asimismo, los activos intangibles. - Transferencias: Comprende gastos que no suponen una contraprestación de bienes o servicios y cuyos importes no son reintegrados por los beneficiarios. Incluye, en el caso particular de las Universidades Nacionales, Incentivos a los Docentes Investigadores, Becas, subsidios, etc. “El gasto público universitario en la Argentina”. Por Marcelo Becerra, Oscar Cetrángolo, Javier Curcio y Juan Pablo Jiménez. 43 Oficina del Banco Mundial para Argentina, Chile, Paraguay y Uruguay – Documento de Trabajo N.8/03 Gráfico II. 1. Gasto Total de las Universidades Nacionales Clasificación por Concepto en miles de pesos constantes del año 2001 1,995,582 2,000,000 1,982,693 1,936,922 1,858,696 1,800,000 1,595,491 1,623,887 1,600,000 1,679,124 1,570,520 1,385,994 1,400,000 1,200,000 1,054,166 1,000,000 948,155 800,000 600,000 400,000 200,000 0 1991 1992 1993 Gastos en Personal 1994 1995 1996 Bienes de Consumo y Servicios No Personales 1997 1998 Equipamiento e Infraestructura 1999 2000 2001 Transferencias Fuente: Secretaría de Políticas Universitarias. Coordinación General Económico - Financiera. “El gasto público universitario en la Argentina”. Por Marcelo Becerra, Oscar Cetrángolo, Javier Curcio y Juan Pablo Jiménez. 44 Oficina del Banco Mundial para Argentina, Chile, Paraguay y Uruguay – Documento de Trabajo N.8/03 Gráfico II. 2. Gasto Total de las Universidades Nacionales Composición Porcentual En miles de pesos constantes del año 2001 100% 80% 60% 40% 20% 0% 1991 1992 Gastos en Personal 1993 1994 1995 1996 Bienes de Consumo y Servicios No Personales 1997 1998 1999 Equipamiento e Infraestructura 2000 2001 Transferencias Fuente: Secretaría de Políticas Universitarias. Coordinación General Económico - Financiera. “El gasto público universitario en la Argentina”. Por Marcelo Becerra, Oscar Cetrángolo, Javier Curcio y Juan Pablo Jiménez. 45 Oficina del Banco Mundial para Argentina, Chile, Paraguay y Uruguay – Documento de Trabajo N.8/03 Gráfico II. 3 Gasto de las Universidades Nacionales (índice base 1991=100) 350 317 317 300 250 210 205 200 204 181 185 175 150 100 50 1991 1992 1993 Gastos en Personal 1994 1995 1996 Bienes de Consumo y Servicios No Personales 1997 1998 Equipamiento e Infraestructura 1999 2000 2001 Total Fuente: Secretaría de Políticas Universitarias. Coordinación General Económico - Financiera. “El gasto público universitario en la Argentina”. Por Marcelo Becerra, Oscar Cetrángolo, Javier Curcio y Juan Pablo Jiménez. 46 Oficina del Banco Mundial para Argentina, Chile, Paraguay y Uruguay – Documento de Trabajo N.8/03 Gráfico II. 4 Gasto de las Universidades Nacionales – 2000 Composición por Objeto Bienes de Uso Servicios No 4% Transferencias 9% Personales 12% Bienes de Consumo 2% Gasto en Personal 73% Fuente: Secretaría de Políticas Universitarias. Coordinación General Económico - Financiera. Gráfico II. 5 Gasto en Personal de las Universidades Nacionales financiado por el Tesoro Nacional – 2000 Asignaciones Familiares 2% Asistencia Social al Personal 0% Beneficios y Compensaciones 0% Servicios Extraordinarios 0% Personal Temporario 8% Personal Permanente 90% Fuente: Secretaría de Políticas Universitarias. Coordinación General económico - Financiera. “El gasto público universitario en la Argentina”. Por Marcelo Becerra, Oscar Cetrángolo, Javier Curcio y Juan Pablo Jiménez. 47 Oficina del Banco Mundial para Argentina, Chile, Paraguay y Uruguay – Documento de Trabajo N.8/03 Gráfico II. 6 Gasto en Servicios No Personales y Transferencias de las Universidades Nacionales financiado por el Tesoro Nacional – 2000 Servicios no personales Alquileres y derechos 5,5% Otros servicios Servicios 6,0% comerciales y financieros 7,3% Pasajes y viáticos 11,6% Transferencias Impuestos, Publicidad y derechos y tasas propaganda 2,1% 3,1% Mantenimiento, reparación y limpieza 11,7% Servicios Básicos 35,6% Subsidios y Becas al Personal No Docente 11,1% Otros 5,0% Becas a estudiantes 34,1% Subsidios y Becas al Personal Docente 20,0% Servicios técnicos y profesionales 17,1% Incentivos a Docentes 29,8% Fuente: Secretaría de Políticas Universitarias. Coordinación General Económico - Financiera. Gráfico II. 7 Fuentes de Financiamiento de las Universidades Nacionales – 2000 Composición por Fuente 4.3% 1.4% 10.8% Tesoro Nacional 83.6% Fuente: Secretaría de Políticas Universitarias. Coordinación General Económico Financiera. Recursos Propios Remanentes Ejercicios Anteriores Otras Fuentes “El gasto público universitario en la Argentina”. Por Marcelo Becerra, Oscar Cetrángolo, Javier Curcio y Juan Pablo Jiménez. 48 Oficina del Banco Mundial para Argentina, Chile, Paraguay y Uruguay – Documento de Trabajo N.8/03 Gráfico II. 8 Financiamiento de las Universidades Nacionales (1991 - 2000) Participación del Tesoro Nacional en el Financiamiento Total 100% 92.7% 93.1% 89.8% 90% 86.7% 85.7% 86.4% 84.8% 83.0% 80% 79.4% 79.2% 1999 2000 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 1991 1992 1993 1994 1995 Creditos Presupuestarios Finales provenientes del Tesoro Nacional 1996 1997 1998 Creditos Presupuestarios Finales provenientes de Otras Fuentes Fuente: Secretaría de Políticas Universitarias. Coordinación General Económico-Financiera. “El gasto público universitario en la Argentina”. Por Marcelo Becerra, Oscar Cetrángolo, Javier Curcio y Juan Pablo Jiménez. 49 Oficina del Banco Mundial para Argentina, Chile, Paraguay y Uruguay – Documento de Trabajo N.8/03 ANEXO III. GASTO UNIVERSITARIO EN PAÍSES SELECCIONADOS En este anexo se incorporará alguna información relacionada con la experiencia en materia de política universitaria en algunos países. En primer lugar, en el cuadro III. 1 se ofrecen ejemplos de regulaciones al ingreso a las universidades. En segundo término, se presenta información comparada que, proveniente de la OECD, consolida el gasto universitario público y privado en varios países. De acuerdo con los indicadores elaborados por la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), en 1999 Argentina habría destinado 5,8% de su PIB a la educación de todos los niveles consolidados (véase gráfico III. 1). El 77,2% de esta cifra fue financiada con fondos públicos, quedando el 22,8% restante (1,3 puntos del PIB) a cargo del sector privado. Durante el año bajo análisis, el país invirtió una proporción de su ingreso 5,5% mayor que el porcentaje destinado por los países que integran la OCDE en promedio. Esta situación se explica por una presencia privada en la Argentina que más que compensa la menor proporción de fondos provenientes del sector público invertidos. Esa misma fuente ofrece información acerca de otros países. En este sentido, resulta destacable la situación de Jamaica, Israel, Paraguay y Chile, cuyos niveles de inversión educativa en términos del PIB superaron el 7%. En los dos últimos casos, los altos valores se explican por una fuerte presencia del sector privado que soportó aproximadamente el 45% del gasto total en educación. Gráfico III. 1 Gasto en Educación en Términos del PIB (1999) Clasificación por Origen del Financiamiento 9.9 % Jamaica 8.5 % Paraguay 8.4 % Israel 7.2 % Chile 6.8 % Corea 6.7 % Dinamarca 6.7 % Suecia 6.5 % Estados Unidos 6.2 % Francia 6.0 % Jordania 5.8 % Australia 5.8 % Argentina Alemania 5.6 % Promedio OECD 5.5 % 5.3 % España 5.2 % México 4.8 % Italia 4.6 % Irlanda 3.9 % Turquía 0.0 % 1.0 % 2.0 % 3.0 % 4.0 % Gasto Público 5.0 % 6.0 % 7.0 % 8.0 % 9.0 % 10.0 % Gasto Privado Fuente: OECD (2002). “El gasto público universitario en la Argentina”. Por Marcelo Becerra, Oscar Cetrángolo, Javier Curcio y Juan Pablo Jiménez. 50 Oficina del Banco Mundial para Argentina, Chile, Paraguay y Uruguay – Documento de Trabajo N.8/03 Cuadro III. 1. Ejemplos de regulaciones al ingreso a la universidad País Título de estudio Secundario Examen de ingreso Cupos Respons. Jurisdicc. Características en función de los estudios Materias en las pruebas Lugar Peso de calific. secund. Si Estado Nacional Pruebas iguales, escritas y orales 10 Colegio … Si Estado Nacional/Reg. Pruebas diferentes, escritas 8 Distinto colegio 50% Ejemplos europeos Francia Prueba específica España Sin prueba específica Alemania Prueba específica Si Estado Nacional Pruebas iguales, escritas y orales 4 Colegio 71% Italia Prueba específica Si Estado Nacional Pruebas iguales, escritas y orales 4 Colegio … Dinamarc a Sin prueba específica Si Estado Nacional Pruebas iguales, escritas y orales 10 Colegio Variable Inglaterra Prueba específica Si Estado Nacional/Reg. Pruebas diferentes, escritas y orales 4 Colegio No Si Si Ejemplos Latinoamericanos Brasil No Si Si Comisiones Federales y estaduales Test común de conocimientos básicos y específico de la carrera Univers. No Colombia No Examen Naciona l Bachille r Si Estado Nacional Examen de capacidad de razonamiento matemático y verbal Univers. Aprox. 1/3 Universidad Test específico de la carrera seleccionada Univers. Nacional Prueba de conocimientos generales matem. y español Universidad Prueba específica para cada carrera Prueba de Aptitud Académ . Venezuela No Prueba de Aptitud Académ . Prueba interna de cada univ. Si “El gasto público universitario en la Argentina”. Por Marcelo Becerra, Oscar Cetrángolo, Javier Curcio y Juan Pablo Jiménez. No 51 Oficina del Banco Mundial para Argentina, Chile, Paraguay y Uruguay – Documento de Trabajo N.8/03 Chile No Prueba de Aptitud Académ . Si Universidad de Chile No Prueba de Aptitud Académica; de Conocimientos Específicos de Historia y Geografía; de conocimientos específicos sobre la carrera. Fuente: Arrimadas Gómez, Irene (1999) citado en Del Bello (2002). Por su parte, a partir de lo expuesto en el gráfico III. 2, puede observarse la alta participación del sector público en los países de la OCDE como financiador de la educación. En promedio estas naciones sostienen sus sistemas educativos con fondos básicamente públicos, resultando los aportes privados ligeramente superiores al 10% de la inversión total. Esta relación se acentúa en los países nórdicos y llega al extremo en Turquía, donde la educación es casi totalmente financiada con aportes del estado. Considerando el agregado de todos los niveles educativos, Argentina presenta un nivel de inversión y una estructura de financiamiento muy similares a los experimentados por Australia. Si se compara Argentina con el promedio de los países de la OECD se podrá comprobar que en este país se gasta una porción similar del producto en educación, aunque con una mayor participación del sector privado que en el promedio de aquel grupo. Gráfico III. 2 Gasto en Educación (1999) – Fuente OCDE Composición por Origen del Financiamiento Jamaica Paraguay Israel Chile Corea Dinamarca Suecia Estados Unidos Francia Jordania Australia Argentina Alemania Promedio OECD España México Italia Irlanda Turquía 0% 20% 40% 60% Gasto Público 80% 100% Gasto Privado “El gasto público universitario en la Argentina”. Por Marcelo Becerra, Oscar Cetrángolo, Javier Curcio y Juan Pablo Jiménez. 52 Oficina del Banco Mundial para Argentina, Chile, Paraguay y Uruguay – Documento de Trabajo N.8/03 El Estado Argentino financia los distintos niveles educativos destinando recursos públicos equivalentes al 4,5% de su PIB. Esta proporción es muy similar a la exhibida por Italia, España y México (véase gráfico III. 3). Brasil supera a su principal socio en el Mercosur invirtiendo un 13% más de su ingreso (totalizando 5,1 puntos de su PIB destinados a educación). Israel – quien ostenta la mayor proporción de gasto educativo en términos del producto – más que duplica la proporción invertida por la República Oriental del Uruguay y excede al indicador argentino en un 55,6%. Gráfico III. 3 Gasto Público en términos del PBI (1999) Israel 7.0 % Suecia 6.5 % Dinamarca 6.4 % Jamaica 6.3 % Francia 5.8 % Brasil 5.1 % Jordania 5.0 % Promedio OECD 4.9 % Estados Unidos 4.9 % Paraguay 4.8 % Australia 4.5 % Argentina 4.5 % Italia 4.4 % España 4.4 % México 4.4 % Alemania 4.3 % Irlanda 4.1 % Chile 4.1 % Corea 4.1 % Turquía 3.9 % Uruguay 0.0 % 2.9 % 0.5 % 1.0 % 1.5 % 2.0 % 2.5 % 3.0 % 3.5 % 4.0 % 4.5 % 5.0 % 5.5 % 6.0 % 6.5 % 7.0 % 7.5 % Fuente: OECD (2002). En relación con los países de la OECD Argentina invierte en educación una proporción de su ingreso 33,3% menor (véase gráfico III. 4). Asimismo, se destaca la situación de Dinamarca y Suecia que duplican la inversión pública de Argentina en Educación Superior en términos del producto. En relación con los países vecinos cabe mencionar que Brasil ostenta un nivel de inversión 30·% superior al de nuestro país, mientras que Chile y Uruguay se sitúan levemente por debajo. Respecto del peso relativo de los distintos niveles educativos, la Argentina invirtió en 1999 el 17,8% de su gasto público destinado al sistema educativo en Educación Superior, volcando el 82,2% restante en “El gasto público universitario en la Argentina”. Por Marcelo Becerra, Oscar Cetrángolo, Javier Curcio y Juan Pablo Jiménez. 53 Oficina del Banco Mundial para Argentina, Chile, Paraguay y Uruguay – Documento de Trabajo N.8/03 Educación Básica. Aquí la proporción también es sensiblemente menor a la de los países desarrollados en promedio, que destinan el 23% (29,2% más que nuestro país) de su gasto público a la Educación Superior. Gráfico III. 4 Gasto Público en Educación en Términos del PIB (1999) Clasificación por Nivel Educativo Dinamarca Suecia Austria Estados Unidos Promedio OECD Australia Jamaica Irlanda Brasil Turquía Alemania Francia Jordania España México Italia Paraguay Argentina Chile Uruguay Corea 0.0 % 0.5 % 1.0 % 1.5 % 2.0 % 2.5 % 3.0 % Educación Superior 3.5 % 4.0 % 4.5 % 5.0 % 5.5 % 6.0 % 6.5 % 7.0 % 7.5 % Educación Básica Fuente: OECD (2002). Otro indicador que interesa analizar es la proporción de los recursos públicos que son invertidos en educación por los gobiernos de los distintos países. De acuerdo con la metodología utilizada por la OCDE (véase gráfico III. 5), en 1999 Argentina invirtió en educación básica y superior el 12% de su gasto público agregado por todos los niveles de gobierno34, destinando el 72,9 % de estos fondos (9,7% del gasto publico total consolidado) a la Educación Básica y el 27,1 % restante a la Educación Superior. Desde esta perspectiva la Argentina también supera los estándares promedio de la OCDE para la educación en términos consolidados, pero invierte una proporción significativamente menor que las de estos países en Educación Superior. 34. Al incorporar otros gastos en educación no básica ni superior, esa proporción alcanza el 13,6%. “El gasto público universitario en la Argentina”. Por Marcelo Becerra, Oscar Cetrángolo, Javier Curcio y Juan Pablo Jiménez. 54 Oficina del Banco Mundial para Argentina, Chile, Paraguay y Uruguay – Documento de Trabajo N.8/03 Cabe destacar que los gobiernos de Uruguay, Chile y Brasil destinan a la Educación Superior una proporción de sus gastos aproximadamente 17% mayor a la de Argentina. En los casos de Malasia y Tailandia este indicador se sitúa en alrededor de 7,5% (triplicando la proporción invertida por nuestro país) y, en el otro extremo, Italia y Japón destinan menos del 2% de su gasto público en el desarrollo de estudios superiores. Gráfico III. 5 Gasto Público en Educación en Términos del Gasto Público Total (1999) Clasificación por Nivel Educativo Malasia 8.3 Tailandia Dinamarca Peru 4.3 4.3 Noruega 8.7 14.3 16.0 4.2 Irlanda 9.0 3.6 Filipinas 9.4 3.4 Australia 16.8 3.4 Promedio OECD 11.0 2.8 Uruguay 2.7 Chile 2.7 Brasil 2.6 Israel 8.7 9.1 12.8 8.6 2.5 Alemania 2.3 Argentina 2.3 España 9.1 6.2 9.7 2.3 Jamaica 8.2 2.0 Francia Japón 16.9 4.3 México Italia 16.5 6.7 8.1 2.0 8.0 1.7 6.6 1.2 0.0 % 7.1 2.5 % 5.0 % 7.5 % 10.0 % 12.5 % Educación Superior 15.0 % 17.5 % 20.0 % 22.5 % 25.0 % Educación Básica Fuente: OECD (2002). “El gasto público universitario en la Argentina”. Por Marcelo Becerra, Oscar Cetrángolo, Javier Curcio y Juan Pablo Jiménez. 55 Oficina del Banco Mundial para Argentina, Chile, Paraguay y Uruguay – Documento de Trabajo N.8/03 ANEXO IV. REFERENCIAS A LAS UNIVERSIDADES PRIVADAS Si bien es cierto que el foco de atención en este informe esta centrado en el análisis del gasto universitario a cargo del sector público y que la información disponible sobre las universidades privadas es escasa, se ha decidido incorporar en el presente Anexo una serie de consideraciones sobre la presencia de las mismas. Estas servirán de complemento a los argumentos que serán presentados en el resto del documento. En Argentina la cantidad de instituciones universitarias que no reciben subsidios del Estado, habitualmente llamadas privadas, creció en forma sostenida durante la década de los noventa. En 1985 se encontraban en funcionamiento 20 universidades privadas en convivencia con las 26 universidades estatales. En el año 2000 se encontraban en actividad 50 instituciones universitarias privadas (42 de las cuales son universidades) que representan el 54,9 % del sistema. El incremento de la participación de las instituciones privadas en el total fue acompañado por un crecimiento de la matrícula a un ritmo menor. Según se desprende del gráfico 6, en el año 1985 las instituciones privadas de estudios superiores contaban con 70.953 alumnos. En 1992 la cifra de estudiantes en curso alcanzaba 105.062 significando un crecimiento en la segunda mitad de los años ochenta del 48,7% (5,1% de incremento anual acumulado)35. A partir de este último año se experimentó un crecimiento sostenido de 6.8% anual acumulativo, resultando en una matricula privada correspondiente a 1998 de 166.181 alumnos. De ahí en adelante parece haberse estancado el número de alumnos. Si bien la cantidad de egresados de estas instituciones se incrementó durante el período en cuestión, hasta 1994 se mantuvo relativamente constante alrededor de 8.200 estudiantes de acuerdo con la duración promedio de los estudios. A partir de allí la cantidad de graduados creció a un ritmo anual acumulativo del 8,6%, alcanzando un nivel en 1999 de 13.532 profesionales. Las universidades privadas concentraban, a principios de la década de los noventa, algo más del 10% del total de universitarios, aportando alrededor del 20% del total de los graduados de este nivel educativo (véase gráficos IV. 1 y IV. 2). Durante la década, la participación privada se incrementa levemente, aunque hacia el año 2000 (a partir del estancamiento en el crecimiento de la cantidad de alumnos de universidades privadas que no fue acompañado por el correspondiente a las estatales) la proporción de los alumnos totales vuelve a la relación de comienzos del período. Las universidades privadas mejoran su participación respecto de los egresados a partir de 1994, llegando en 1998 a generar el 27,1% del total de graduados universitarios del país. 35. No se dispone de información para los años comprendidos entre 1986 y 1991, ni la cantidad de egresados para 2000. “El gasto público universitario en la Argentina”. Por Marcelo Becerra, Oscar Cetrángolo, Javier Curcio y Juan Pablo Jiménez. 56 Oficina del Banco Mundial para Argentina, Chile, Paraguay y Uruguay – Documento de Trabajo N.8/03 Gráfico IV. 1 Matricula de Universidades Privadas Argentinas Cantidad de Alumnos y Egresados 1985 - 2000 1 8 0 ,0 0 0 1 6 6 ,1 8 1 1 6 0 ,0 0 0 1 6 5 ,6 8 9 1 6 6 ,5 3 9 1 5 2 ,8 3 3 1 4 1 ,7 2 5 1 4 0 ,0 0 0 1 3 2 ,4 5 9 1 2 4 ,7 4 9 1 2 0 ,0 0 0 1 1 2 ,8 3 7 1 0 5 ,0 6 2 1 0 0 ,0 0 0 8 0 ,0 0 0 7 0 ,9 5 3 6 0 ,0 0 0 4 0 ,0 0 0 2 0 ,0 0 0 8 ,2 1 2 8 ,0 4 4 8 ,5 7 1 8 ,2 4 1 9 ,3 7 8 9 ,6 3 5 1 0 ,9 2 2 1 2 ,7 0 4 1 3 ,5 3 2 0 1985 1992 1993 1994 1995 A lu m n o s 1996 1997 1998 1999 2000 E g resad o s Fuente: Secretaría de Políticas Universitarias (SPU). 2002. “El gasto público universitario en la Argentina”. Por Marcelo Becerra, Oscar Cetrángolo, Javier Curcio y Juan Pablo Jiménez. 57 Oficina del Banco Mundial para Argentina, Chile, Paraguay y Uruguay – Documento de Trabajo N.8/03 Gráfico IV. 2 Matricula de Universidades Argentinas según distribución territorial (2000) Alumnos Universitarios en resto del país 23,4% Alumnos Universitarios en resto del país 50% Alumnos Universitarios en CBA y PBA 76,6% Alumnos Universitarios en CBA y PBA 50% Universidades Privadas Universidades Estatales Fuente: Secretaría de Políticas Universitarias (SPU). 2002. Argentina no responde al patrón de incremento de matrícula en las universidades privadas por encima del aumento total de la educación superior, experimentado en los últimos años por varios países relevados por la OECD (entre los que se destaca un grupo de naciones de Europa Oriental, Asia -China, India, Corea y Japón- y América Latina36. El cuadro IV. 1 muestra que, si bien la cantidad de alumnos que comenzaron sus estudios en universidades privadas argentinas en el año 2000 supera en un 33,9% a los ingresantes de 1992, durante el mismo período las universidades estatales incrementaron sus nuevos alumnos en una proporción (74,2%) que más que duplica el crecimiento experimentado por el subsistema privado. Por último, el 76,6% de los alumnos que concurrieron a universidades privadas durante el año 2000, residen en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires o en la Provincia de Buenos Aires. Las universidades estatales en cambio ostentan una mayor presencia en el interior del país. La mitad de los estudiantes de universidades estatales son formados en las restantes jurisdicciones (véase gráfico 7). 36. Johnstone (1998). “El gasto público universitario en la Argentina”. Por Marcelo Becerra, Oscar Cetrángolo, Javier Curcio y Juan Pablo Jiménez. 58 Oficina del Banco Mundial para Argentina, Chile, Paraguay y Uruguay – Documento de Trabajo N.8/03 Cuadro IV. 1 Ingresantes a universidades privadas y estatales (1992-2000) Subsistema Universidades Privadas Universidades Estatales Total 1992 37.648 166.02 203.668 2000 50.42 289.246 339.666 92/00 33,9% 74,2% 66,8% Gráfico IV. 3 Evolución de la Composición Egresados de Universidades Argentinas 100% 21.0% 19.6% 18.8% 18.6% 79.0% 80.4% 81.2% 81.4% 20.9% 21.7% 79.1% 78.3% 24.0% 27.1% 26.0% 72.9% 74.0% 1998 1999 90% 80% 70% 76.0% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 1985 1992 1993 1994 1995 Egresados Universidades Estatales 1996 1997 Egresados Universidades Privadas Fuente: Secretaría de Políticas Universitarias (SPU). 2002. “El gasto público universitario en la Argentina”. Por Marcelo Becerra, Oscar Cetrángolo, Javier Curcio y Juan Pablo Jiménez. 59 Oficina del Banco Mundial para Argentina, Chile, Paraguay y Uruguay – Documento de Trabajo N.8/03 ANEXO V. TIPOLOGÍA DE LAS UNIVERSIDADES PÚBLICAS Gráfico V. 1: Universidades grandes Universidad de Buenos Aires Universidad de Córdoba Gasto Total 2000 Gasto Total 2000 Gasto por Alumno Gasto en personal Gasto por Alumno Gasto en personal Recursos propios Recursos propios Universidad de La Plata Universidad Tecnológica Nacional Gasto Total 2000 Gasto Total 2000 Gasto por Alumno Gasto en personal Gasto por Alumno Gasto en personal Recursos propios Recursos propios Universidad de Tucumán Universidad de Cuyo Gasto Total 2000 Gasto Total 2000 Gasto por Alumno Gasto en personal Recursos propios Gasto por Alumno Gasto en personal Recursos propios “El gasto público universitario en la Argentina”. Por Marcelo Becerra, Oscar Cetrángolo, Javier Curcio y Juan Pablo Jiménez. 60 Oficina del Banco Mundial para Argentina, Chile, Paraguay y Uruguay – Documento de Trabajo N.8/03 Universidad de Rosario Gasto Total 2000 Gasto por Alumno Gasto en personal Recursos propios Gráfico V. 2. Universidades con elevado gasto medio Universidad Patagonia San Juan Bosco Universidad Patagonia Austral Gasto Total 2000 Gasto Total 2000 Gasto por Alumno Gasto en personal Gasto por Alumno Gasto en personal Recursos propios Recursos propios Universidad Centro de la Prov. de Buenos Aires Universidad del Sur Gasto Total 2000 Gasto Total 2000 Gasto por Alumno Gasto en personal Recursos propios Gasto por Alumno Gasto en personal Recursos propios “El gasto público universitario en la Argentina”. Por Marcelo Becerra, Oscar Cetrángolo, Javier Curcio y Juan Pablo Jiménez. 61 Oficina del Banco Mundial para Argentina, Chile, Paraguay y Uruguay – Documento de Trabajo N.8/03 Gráfico V. 3: Universidades chicas Universidad de Formosa Universidad de Catamarca Gasto Total 2000 Gasto Total 2000 Gasto por Alumno Gasto en personal Gasto por Alumno Gasto en personal Recursos propios Recursos propios Universidad de Entre Ríos Universidad de Jujuy Gasto Total 2000 Gasto Total 2000 Gasto por Alumno Gasto en personal Gasto por Alumno Gasto en personal Recursos propios Recursos propios Universidad de Santiago del Estero Universidad de La Matanza Gasto Total 2000 Gasto Total 2000 Gasto por Alumno Gasto en personal Recursos propios Gasto por Alumno Gasto en personal Recursos propios “El gasto público universitario en la Argentina”. Por Marcelo Becerra, Oscar Cetrángolo, Javier Curcio y Juan Pablo Jiménez. 62 Oficina del Banco Mundial para Argentina, Chile, Paraguay y Uruguay – Documento de Trabajo N.8/03 Universidad de La Pampa Universidad de Luján Gasto Total 2000 Gasto Total 2000 Gasto por Alumno Gasto en personal Gasto por Alumno Gasto en personal Recursos propios Recursos propios Universidad de Salta Gasto Total 2000 Gasto por Alumno Gasto en personal Recursos propios Gráfico V. 4: Universidades de nueva generación Universidad de San Martín Universidad de Sarmiento Gasto Total 2000 Gasto Total 2000 Gasto por Alumno Gasto en personal Recursos propios Gasto por Alumno Gasto en personal Recursos propios “El gasto público universitario en la Argentina”. Por Marcelo Becerra, Oscar Cetrángolo, Javier Curcio y Juan Pablo Jiménez. 63 Oficina del Banco Mundial para Argentina, Chile, Paraguay y Uruguay – Documento de Trabajo N.8/03 Universidad de La Rioja Universidad de Lanús Gasto Total 2000 Gasto Total 2000 Gasto por Alumno Gasto en personal Gasto por Alumno Gasto en personal Recursos propios Recursos propios Universidad de Lomas de Zamora Universidad de Quilmes Gasto Total 2000 Gasto Total 2000 Gasto por Alumno Gasto en personal Gasto por Alumno Gasto en personal Recursos propios Recursos propios Universidad de Tres de Febrero Universidad de Villa María Gasto Total 2000 Gasto Total 2000 Gasto por Alumno Gasto en personal Recursos propios Gasto por Alumno Gasto en personal Recursos propios “El gasto público universitario en la Argentina”. Por Marcelo Becerra, Oscar Cetrángolo, Javier Curcio y Juan Pablo Jiménez. 64 Oficina del Banco Mundial para Argentina, Chile, Paraguay y Uruguay – Documento de Trabajo N.8/03 Gráfico V. 5. Universidades de tamaño medio Universidad de San Juan Universidad de San Luis Gasto Total 2000 Gasto Total 2000 Gasto por Alumno Gasto en personal Gasto por Alumno Gasto en personal Recursos propios Recursos propios Universidad de Comahue Universidad de Mar del Plata Gasto Total 2000 Gasto Total 2000 Gasto por Alumno Gasto en personal Gasto por Alumno Gasto en personal Recursos propios Recursos propios Universidad de Misiones Universidad de Río Cuarto Gasto Total 2000 Gasto Total 2000 Gasto por Alumno Gasto en personal Gasto por Alumno Gasto en personal Recursos propios Recursos propios Universidad del Litoral Universidad del Nordeste Gasto Total 2000 Gasto Total 2000 Gasto por Alumno Gasto en personal Recursos propios Gasto por Alumno Gasto en personal Recursos propios “El gasto público universitario en la Argentina”. Por Marcelo Becerra, Oscar Cetrángolo, Javier Curcio y Juan Pablo Jiménez. 65 Oficina del Banco Mundial para Argentina, Chile, Paraguay y Uruguay – Documento de Trabajo N.8/03 ANEXO VI. INFORMACIÓN DESAGREGADA POR INSTITUCIÓN En el presente anexo se incorpora una serie de cuadros en los que se detalla información relativa al sistema de educación superior discriminada por universidad. Se exhiben los indicadores de financiamiento y gasto correspondientes al año 2000 clasificados por fuente y objeto respectivamente, así como la evolución experimentada por los mismos durante la década de los noventa, y la situación de los recursos propios en ese período. Adicionalmente se presentan los alumnos totales, ingresantes y activos, los egresados de las carreras de grado y la evolución de todas estas variables desde 1980. Por último se muestra la dispersión del gasto por alumno en las diferentes instituciones de estudios superiores. Gráfico VI. 1 Gasto de las Universidades Nacionales (2000) Clasificación por Institución y Objeto en miles de pesos Gasto en Personal 0 50,000 Servicios No Personales 100,000 150,000 Transferencias 200,000 Bienes de Consumo 250,000 Bienes de Uso 300,000 350,000 400,000 450,000 Buenos Aires Córdoba Tecnológica Nacional La Plata Tucumán Rosario Cuyo San Juan Nordeste Litoral Mar del Plata Comahue Sur La Patagonia San Juan Bosco Río Cuarto San Luis Lomas de Zamora Salta Misiones Centro La Matanza Entre Ríos Catamarca Luján La Pampa Gral. San Martín Santiago del Estero Quilmes Jujuy La Rioja La Patagonia Austral IUNA Gral. Sarmiento Formosa Lanús Villa María Tres de Febrero Fuente: Secretaría de Políticas Universitarias. Coordinación General Económico - Financiera. “El gasto público universitario en la Argentina”. Por Marcelo Becerra, Oscar Cetrángolo, Javier Curcio y Juan Pablo Jiménez. 66 Oficina del Banco Mundial para Argentina, Chile, Paraguay y Uruguay – Documento de Trabajo N.8/03 Gráfico VI. 2 Gasto de las Universidades Nacionales (2000) Participación Porcentual por Objeto Gasto en Personal 0% 20% Servicios No Personales 40% Transferencias 60% Bienes de Consumo Bienes de Uso 80% 100% IUNA Formosa San Juan Jujuy La Patagonia San Juan Bosco Rosario Tucumán Catamarca Comahue Santiago del Estero Cuyo Luján Entre Ríos Misiones Salta La Matanza La Rioja Mar del Plata La Pampa San Luis Litoral Sur La Plata Nordeste Córdoba Río Cuarto La Patagonia Austral Lomas de Zamora Centro Quilmes Buenos Aires Tecnológica Nacional Lanús Tres de Febrero Villa María Gral. San Martín Gral. Sarmiento Fuente: Secretaría de Políticas Universitarias. Coordinación General Económico - Financiera. “El gasto público universitario en la Argentina”. Por Marcelo Becerra, Oscar Cetrángolo, Javier Curcio y Juan Pablo Jiménez. 67 Oficina del Banco Mundial para Argentina, Chile, Paraguay y Uruguay – Documento de Trabajo N.8/03 Gráfico VI. 3 Gasto de las Universidades Nacionales (2001) Evolución por Institución Índice 1991=100 1,600 1,400 1,200 1,000 800 600 400 200 0 3,815 La Matanza 1,459 Villa María 1,392 Quilmes 849 Lanús 737 Gral. San Martín 617 Tres de Febrero 479 Gral. Sarmiento 390 Lomas de Zamora 264 Formosa 243 Entre Ríos Catamarca 237 Mar del Plata 232 Santiago del Estero 226 Luján 222 Jujuy 218 La Pampa 213 Centro 210 La Plata 209 Río Cuarto 209 Promedio 204 Buenos Aires 204 Comahue 199 Nordeste 198 Litoral 193 Sur 188 Salta 188 Córdoba 186 San Luis 184 La Patagonia Austral 182 Misiones 177 Tecnológica Nacional 173 Rosario 171 Cuyo 156 La Patagonia S. J.Bosco 153 Tucumán 147 San Juan 144 La Rioja IUNA 123 105 Fuente: Secretaría de Políticas Universitarias. Coordinación General Económico - Financiera. “El gasto público universitario en la Argentina”. Por Marcelo Becerra, Oscar Cetrángolo, Javier Curcio y Juan Pablo Jiménez. 68 Oficina del Banco Mundial para Argentina, Chile, Paraguay y Uruguay – Documento de Trabajo N.8/03 Gráfico VI. 4 Financiamiento de las Universidades Nacionales (2000) Participación Porcentual por Fuente Tesoro Nacional 0% 20% Recursos Propios 40% Remanentes Ejercicios Anteriores 60% Otras Fuentes 80% 100% IUNA Tucumán San Juan Formosa La Patagonia S. J.Bosco San Luis Santiago del Estero Jujuy Rosario Catamarca La Pampa Entre Ríos Misiones Mar del Plata Comahue La Matanza Río Cuarto Salta Cuyo Luján Litoral Quilmes La Plata Sur La Rioja Nordeste Centro Tecnológica Nacional La Patagonia Austral Córdoba Lomas de Zamora Gral. Sarmiento Buenos Aires Lanús Tres de Febrero Gral. San Martín Villa María Fuente: Secretaría de Políticas Universitarias. Coordinación General Económico-Financiera. “El gasto público universitario en la Argentina”. Por Marcelo Becerra, Oscar Cetrángolo, Javier Curcio y Juan Pablo Jiménez. 69 Oficina del Banco Mundial para Argentina, Chile, Paraguay y Uruguay – Documento de Trabajo N.8/03 Gráfico VI. 5 Financiamiento de las Universidades Nacionales (2000) Participación de los recursos propios en el gasto total 0% 5% 10% 15% 20% 35% 14.3% 13.7% Córdoba 12.5% Lomas de Zamora 10.9% Lanús 10.8% Promedio 9.9% Nordeste 6.7% Quilmes 6.3% La Rioja 5.8% Litoral Tres de Febrero 5.6% La Plata 5.6% 4.9% Villa María 4.5% Gral. Sarmiento Catamarca 3.8% Mar del Plata 3.7% 3.7% Misiones 3.5% Luján Comahue 3.4% Centro 3.4% 3.0% La Patagonia Austral 2.7% La Matanza 2.7% Río Cuarto 2.3% Entre Ríos 2.1% La Patagonia S. J.Bosco 1.8% Tucumán 1.7% Salta 1.6% Sur 1.5% San Luis 1.4% Cuyo 1.1% La Pampa 1.1% IUNA 0.8% San Juan 0.8% Rosario 0.7% Jujuy 0.7% Santiago del Estero 30% 16.4% Gral. San Martín Tecnológica Nacional Formosa 25% 30.1% Buenos Aires 0.6% Fuente: Secretaría de Políticas Universitarias. Coordinación General Económico-Financiera. “El gasto público universitario en la Argentina”. Por Marcelo Becerra, Oscar Cetrángolo, Javier Curcio y Juan Pablo Jiménez. 70 Oficina del Banco Mundial para Argentina, Chile, Paraguay y Uruguay – Documento de Trabajo N.8/03 Gráfico VI. 6 Recursos Propios Recaudados por las Universidades Nacionales (2000) Clasificación por Institución Indice 1996=100 1,600 1,400 1,200 1,000 800 600 400 200 0 Tres de Febrero 59,005 Lanús 22,692 Jujuy 7,774 La Rioja 5,861 Villa M aría 4,817 1,820 Gral. Sarmiento 858 Tucumán 715 Salta 509 Gral. San Martín 328 La M atanza 297 Córdoba 286 Misiones 264 Nordeste 244 Centro 234 Río Cuarto 215 La Patagonia Austral 187 Tecnológica Nacional IUNA 181 M ar del Plata 177 Litoral 171 Quilmes 170 San Luis 167 Promedio 167 Buenos Aires 160 159 La Patagonia S. J.Bosco 151 Comahue Rosario 150 Luján 146 127 Santiago del Estero 112 Lomas de Zamora San Juan 101 Catamarca 100 Sur 87 La Pampa 81 La Plata 71 Formosa 69 Cuyo 51 Entre Ríos 45 Fuente: Secretaría de Políticas Universitarias. Coordinación General Económico-Financiera. “El gasto público universitario en la Argentina”. Por Marcelo Becerra, Oscar Cetrángolo, Javier Curcio y Juan Pablo Jiménez. 71 Oficina del Banco Mundial para Argentina, Chile, Paraguay y Uruguay – Documento de Trabajo N.8/03 Cuadro VI. 1 Alumnos Totales, Ingresantes y Activos de Universidades Nacionales (2000) Clasificación por Institución Universidad Cantidad de Alumnos Universidad de Buenos Aires Universidad Nacional de Catamarca Universidad Nacional de Córdoba Universidad Nacional de Cuyo Universidad Nacional de Entre Ríos Universidad Nacional de Formosa Universidad Nacional de General San Martín Universidad Nacional de General Sarmiento Universidad Nacional de Jujuy Universidad Nacional de La Matanza Universidad Nacional de La Pampa Universidad Nacional de la Patagonia Austral Universidad Nacional de la Patagonia S.J. Bosco Universidad Nacional de La Plata Universidad Nacional de La Rioja Universidad Nacional de Lanús Universidad Nacional de Lomas de Zamora Universidad Nacional de Luján Universidad Nacional de Mar del Plata Universidad Nacional de Misiones Universidad Nacional de Quilmes Universidad Nacional de Río Cuarto Universidad Nacional de Rosario Universidad Nacional de Salta Universidad Nacional de San Juan Universidad Nacional de San Luis Universidad Nacional de Santiago del Estero Universidad Nacional de Tres de Febrero Universidad Nacional de Tucumán Universidad Nacional de Villa María Universidad Nacional del Centro Prov. Bs. As. Universidad Nacional del Comahue Universidad Nacional del Litoral Universidad Nacional del Nordeste Universidad Nacional del Sur Universidad Tecnológica Nacional Totales Totales 2000 293.917 10.882 112.036 25.614 10.707 6.334 4.224 4.386 10.367 17.023 7.7 4.749 14.143 89.049 11.141 3.654 36.362 16.731 22.801 16.517 7.163 15.405 69.807 18.844 17.19 15.211 11.151 2.724 50.63 2.252 8.184 24.047 26.539 54.331 18.945 63.284 1.124.044 Cantidad de Alumnos Ingresantes 2000 71.909 4.125 19.819 5.661 2.826 2.545 1.714 3.694 3.598 2.503 2.693 1.94 5.565 17.683 3.983 1.454 10.796 4.939 8.92 4.367 3.297 4.33 16.416 5.691 6.288 4.302 4.777 1.219 12.49 1.128 2.068 8.281 7.68 13.503 3.868 13.174 289.246 Cantidad de % Alumnos No Alumnos Activos según Activos LES 224.873 23,5% 6.503 40,2% 75.149 32,9% 21.125 17,5% 7.562 29,4% 4.633 26,9% 4.038 4,4% 4.179 4,7% 6.204 40,2% 11.941 29,9% 6.258 18,7% 3.828 19,4% 9.571 32,3% 59.004 33,7% 8.45 24,2% 2.904 20,5% 28.206 22,4% 11.377 32,0% 20.525 10,0% 10.613 35,7% 6.618 7,6% 12.791 17,0% 46.155 33,9% 11.057 41,3% 12.513 27,2% 9.2 39,5% 6.931 37,8% 1.774 34,9% 33.276 34,3% 2.124 5,7% 6.392 21,9% 19.002 21,0% 20.07 24,4% 32.855 39,5% 10.924 42,3% 44.092 30,3% 802.718 28,6% Fuente: Elaboración propia en base a datos de la SPU. “El gasto público universitario en la Argentina”. Por Marcelo Becerra, Oscar Cetrángolo, Javier Curcio y Juan Pablo Jiménez. 72 Oficina del Banco Mundial para Argentina, Chile, Paraguay y Uruguay – Documento de Trabajo N.8/03 Cuadro VI. 2 Alumnos Inscriptos y Egresados en una serie de carreras (Cohorte 1990) Carrera Alumnos Inscriptos en Farmacia y Bioquímica Ciencias de la Comunicación Contador Público Derecho Agronomía Total Alumnos Inscriptos en 1990 egresados 1990 4.263 2.456 12.658 16.544 3.159 39.08 hasta 1999 578 178 1.452 1.738 453 4.399 Egresados hasta 1999/ Inscriptos 13,6% 7,2% 11,5% 10,5% 14,3% 11,3% Egresados Egresados en el Estimados para período 2000el período 2000- 2009 / 2009 92 16 342 513 35 998 Inscriptos 2,2% 0,7% 2,7% 3,1% 1,1% 2,6% Egresados hasta 2009 / Inscriptos 15,7% 7,9% 14,2% 13,6% 15,4% 13,8% Fuente: SPU Cuadro VI. 3 Relación Egresados por Ingresantes en las Universidades Nacionales Años 1980-2001 Año Total Ingresantes Egresados Relación Egresados en t / Ingresantes Alumnos en t-4 1980 315.409 49.121 26.254 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 316.188 318.299 337.998 443.441 524.59 581.813 618.651 652.997 661.315 679.403 679.495 698.561 674.868 719.671 766.847 812.308 892.759 948 1.054.014 1.124.044 (e) 1.187.105 49.678 57.037 65.62 132.204 194.223 182.306 170.265 169.632 170.619 172.4 164.444 166.02 172.28 193.11 211.581 228.139 243.652 254.693 280.541 289.246 (e) 290.613 26.98 26.166 26.888 28.158 30.873 29.855 29.393 31.645 33.143 33.465 32.323 32.936 36.964 35.995 35.546 34.675 34.503 34.14 38.471 (e) 44.522 S/I 57,3% 62,1% 52,3% 44,8% 23,9% 17,1% 18,4% 19,0% 19,4% 21,7% 20,9% 21,6% 20,9% 20,0% 17,7% 18,2% 19,5% S/I Referencias: (e) estimado; S/I: Sin Información. Fuente: SPU “El gasto público universitario en la Argentina”. Por Marcelo Becerra, Oscar Cetrángolo, Javier Curcio y Juan Pablo Jiménez. 73 Oficina del Banco Mundial para Argentina, Chile, Paraguay y Uruguay – Documento de Trabajo N.8/03 Cuadro VI. 4 Alumnos de Universidades Nacionales (2000) Clasificación por Institución Universidad Cantidad de Graduados Universidad de Buenos Aires Universidad Nacional de Catamarca Universidad Nacional de Córdoba Universidad Nacional de Cuyo Universidad Nacional de Entre Ríos Universidad Nacional de Formosa Universidad Nacional de General San Martín Universidad Nacional de General Sarmiento Universidad Nacional de Jujuy Universidad Nacional de La Matanza Universidad Nacional de La Pampa Universidad Nacional de la Patagonia Austral Universidad Nacional de la Patagonia S.J. Bosco Universidad Nacional de La Plata Universidad Nacional de La Rioja Universidad Nacional de Lanús Universidad Nacional de Lomas de Zamora Universidad Nacional de Luján Universidad Nacional de Mar del Plata Universidad Nacional de Misiones Universidad Nacional de Quilmes Universidad Nacional de Río Cuarto Universidad Nacional de Rosario Universidad Nacional de Salta Universidad Nacional de San Juan Universidad Nacional de San Luis Universidad Nacional de Santiago del Estero Universidad Nacional de Tres de Febrero Universidad Nacional de Tucumán Universidad Nacional de Villa María Universidad Nacional del Centro Prov. Bs. As. Universidad Nacional del Comahue Universidad Nacional del Litoral Universidad Nacional del Nordeste Universidad Nacional del Sur Universidad Tecnológica Nacional Totales 1999 9.566 244 4.544 1.513 676 202 102 0 97 151 266 99 427 4.286 187 0 1.065 630 550 728 583 523 2.87 253 436 368 163 0 1.543 0 414 613 871 1.997 562 1.942 38.471 Cantidad de Alumnos Ingresantes en 1995 50.307 2 18.669 4.212 2.036 2.184 692 0 1.933 4.071 1.392 0 3.459 15.146 2.056 0 7.067 4.88 5.82 2.961 865 2.577 14.342 3.949 3.601 2.222 2.158 0 10.576 0 1.526 4.902 5.985 11.491 1.514 16.988 211.581 Relación Egresados 1999/ Ingresantes 1995 19,0% 12,2% 24,3% 35,9% 33,2% 9,2% 14,7% 5,0% 3,7% 19,1% 12,3% 28,3% 9,1% 15,1% 12,9% 9,5% 24,6% 67,4% 20,3% 20,0% 6,4% 12,1% 16,6% 7,6% 14,6% 27,1% 12,5% 14,6% 17,4% 37,1% 11,4% 18,2% Fuente: SPU. “El gasto público universitario en la Argentina”. Por Marcelo Becerra, Oscar Cetrángolo, Javier Curcio y Juan Pablo Jiménez. 74 Oficina del Banco Mundial para Argentina, Chile, Paraguay y Uruguay – Documento de Trabajo N.8/03 Cuadro VI. 5 Gasto por Alumno de Universidades Nacionales (2000) En pesos corrientes Universidad Universidad de Buenos Aires Universidad Nacional de Catamarca Universidad Nacional de Córdoba Universidad Nacional de Cuyo Universidad Nacional de Entre Ríos Universidad Nacional de Formosa Universidad Nacional de General San Martín Universidad Nacional de General Sarmiento Universidad Nacional de Jujuy Universidad Nacional de La Matanza Universidad Nacional de La Pampa Universidad Nacional de la Patagonia Austral Universidad Nacional de la Patagonia S.J. Bosco Universidad Nacional de La Plata Universidad Nacional de La Rioja Universidad Nacional de Lanús Universidad Nacional de Lomas de Zamora Universidad Nacional de Luján Universidad Nacional de Mar del Plata Universidad Nacional de Misiones Universidad Nacional de Quilmes Universidad Nacional de Río Cuarto Universidad Nacional de Rosario Universidad Nacional de Salta Universidad Nacional de San Juan Universidad Nacional de San Luis Universidad Nacional de Santiago del Estero Universidad Nacional de Tres de Febrero Universidad Nacional de Tucumán Universidad Nacional de Villa María Universidad Nacional del Centro Prov. Bs. As. Universidad Nacional del Comahue Universidad Nacional del Litoral Universidad Nacional del Nordeste Universidad Nacional del Sur Universidad Tecnológica Nacional Promedios Gasto Total 432.050.011 25.291.160 162.938.046 86.240.359 25.411.126 10.735.374 19.507.055 11.845.268 17.952.591 28.768.026 21.601.063 15.664.108 42.126.725 126.446.467 16.129.664 7.822.039 36.607.330 25.097.334 45.993.316 33.369.680 18.448.437 41.431.162 97.897.568 34.811.755 65.870.981 39.831.093 18.960.022 6.132.571 108.407.070 7.129.387 33.322.890 44.123.587 55.789.183 59.366.304 43.887.936 130.581.149 55.488.551 Gasto por Gasto por Alumno Alumno Activo Declarado (a) según LES (b) 1.47 1.921 2.324 3.889 1.454 2.168 3.367 4.082 2.373 3.36 1.695 2.317 4.618 4.831 2.701 2.834 1.732 2.894 1.69 2.409 2.805 3.452 3.298 4.092 2.979 4.402 1.42 2.143 1.448 1.909 2.141 2.694 1.007 1.298 1.5 2.206 2.017 2.241 2.02 3.144 2.576 2.788 2.689 3.239 1.402 2.121 1.847 3.148 3.832 5.264 2.619 4.329 1.7 2.735 2.251 3.456 2.141 3.258 3.166 3.357 4.072 5.213 1.835 2.322 2.102 2.78 1.093 1.807 2.317 4.018 2.063 2.962 1.777 2.489 (b)/(a) 30,7% 67,3% 49,1% 21,3% 41,6% 36,7% 4,6% 5,0% 67,1% 42,6% 23,0% 24,1% 47,8% 50,9% 31,9% 25,8% 28,9% 47,1% 11,1% 55,6% 8,2% 20,4% 51,2% 70,4% 37,4% 65,3% 60,9% 53,5% 52,2% 6,0% 28,0% 26,6% 32,2% 65,4% 73,4% 43,5% 40,0% Fuente: SPU “El gasto público universitario en la Argentina”. Por Marcelo Becerra, Oscar Cetrángolo, Javier Curcio y Juan Pablo Jiménez. 75 Oficina del Banco Mundial para Argentina, Chile, Paraguay y Uruguay – Documento de Trabajo N.8/03 Gráfico VI. 7 Gasto por Alumno de las Universidades Nacionales (2000), ordenado por gasto total. Índice promedio = 100 Gasto por Alumno 0 50 100 Gasto por Alumno Activo 150 200 250 Buenos Aires Córdoba Tecnológica Nacional La Plata Tucumán Rosario Cuyo San Juan Nordeste Litoral Mar del Plata Comahue Sur Patagonia San Juan Bosco Río Cuarto San Luis Lomas de Zamora Salta Misiones Centro de la Prov. de Buenos Aires La Matanza Entre Ríos Catamarca Luján La Pampa General San Martín Santiago del Estero Quilmes Jujuy La Rioja Patagonia Austral General Sarmiento Formosa Lanús Villa María Tres de Febrero Fuente: SPU “El gasto público universitario en la Argentina”. Por Marcelo Becerra, Oscar Cetrángolo, Javier Curcio y Juan Pablo Jiménez. 76 Oficina del Banco Mundial para Argentina, Chile, Paraguay y Uruguay – Documento de Trabajo N.8/03 ANEXO VII. EL FINANCIAMIENTO EN LA LEY DE EDUCACIÓN SUPERIOR La Ley de Educación Superior de 1995 dotó al sector de un marco institucional que regula, de modo estable, la organización y funcionamiento de todo el sistema de educación superior universitaria y no universitaria, pública y privada. El sistema universitario permanece bajo la regulación de la Nación mientras que el sector terciario no universitario queda bajo la administración y regulación de cada jurisdicción provincial. Los Consejos de Planificación Regional de la Educación Superior deben asegurar la coordinación. La Ley: - reconoce y amplía la autonomía universitaria; reduce, por ejemplo, el control estatal en el otorgamiento de títulos y elimina injerencia en la fijación de los salarios y de las condiciones laborales de los docentes; - institucionaliza con la CONEAU, la evaluación externa e interna; - da mayor participación a los profesores en los organismos colegiados e impulsa una mayor agilidad y flexibilidad en la gestión, - incorpora instrumentos destinados a mejorar la equidad y a permitir a cada universidad el arancelamiento de los estudios de grado, - prevé una mayor racionalidad en las formas de asignación del presupuesto estatal a las universidades públicas. Tratamiento del Financiamiento Universitario: El Estado Nacional es responsable de asegurar el aporte financiero para el sostenimiento de las instituciones universitarias nacionales, que garantice su normal funcionamiento, desarrollo y cumplimiento de sus fines. Dicho aporte debe distribuirse teniendo en cuenta indicadores de eficiencia y equidad. El aporte en ningún caso podrá disminuirse como contrapartida de la generación de recursos complementarios. Las instituciones universitarias nacionales tienen autarquía económico-financiera, en el marco de la ley de Administración Financiera. Por tanto corresponde a ellas: a) Administrar su patrimonio y aprobar su presupuesto. Los recursos no utilizados al cierre de cada ejercicio, se transferirán automáticamente al siguiente; b) Fijar su régimen salarial y de administración de personal; c) Dictar normas relativas a la generación de recursos adicionales a los aportes del Tesoro nacional. Los recursos adicionales que provinieren de contribuciones o tasas por los estudios de grado, deberán destinarse prioritariamente a becas, préstamos, subsidios o créditos u otro tipo de ayuda estudiantil y apoyo didáctico; no pudiendo ser utilizados para financiar gastos corrientes; d) Garantizar el normal desenvolvimiento de sus unidades asistenciales, asegurándoles el manejo descentralizado de los fondos que ellas generen; e) Constituir personas jurídicas de derecho público o privado; f) Aplicar el régimen general de contrataciones, de responsabilidad patrimonial y de gestión de bienes reales, con las excepciones que establezca la reglamentación. “El gasto público universitario en la Argentina”. Por Marcelo Becerra, Oscar Cetrángolo, Javier Curcio y Juan Pablo Jiménez. 77 Oficina del Banco Mundial para Argentina, Chile, Paraguay y Uruguay – Documento de Trabajo N.8/03 Las instituciones universitarias nacionales pueden promover la constitución de fundaciones, sociedades u otras formas de asociación civil. El Congreso Nacional debe disponer de la partida presupuestaria anual correspondiente al nivel de educación superior, de un porcentaje que será destinado a becas y subsidios en ese nivel. “El gasto público universitario en la Argentina”. Por Marcelo Becerra, Oscar Cetrángolo, Javier Curcio y Juan Pablo Jiménez. 78 Oficina del Banco Mundial para Argentina, Chile, Paraguay y Uruguay – Documento de Trabajo N.8/03 ANEXO VIII. PROGRAMAS DE ASIGNACIÓN DE RECURSOS A UNIVERSIDADES NACIONALES Desde su creación -en 1993- hasta la actualidad, la Secretaría de Políticas Universitarias (SPU) intentó propiciar la creación de nuevos mecanismos que incorporen criterios objetivos en la asignación de los fondos públicos. A estos efectos se creó una serie de programas especiales de financiamiento, que pretendían canalizar todos los recursos incrementales del sistema de modo tal de, suponiendo una fuerte expansión presupuestaria, transformar el modelo de asignación de recursos a uno basado en pautas racionales. En los próximos párrafos se detallan los principales programas especiales de financiamiento que se intentaron desde 1995 hasta la actualidad, sintetizando sus alcances y objetivos37. Este anexo se completa con alguna información estadística relacionada con la asignación de recursos presupuestarios a estos programas. Principales programas especiales de financiamiento universitario - Modelo de Asignación de Recursos (AR): A partir del desarrollo realizado por el Programa de Reforma de la Educación Superior (PRES)38, la SPU diseñó un modelo de asignación de recursos basado en estándares generales relativos a los procesos institucionales. Este modelo no tiene la finalidad de premiar la calidad, o de financiar proyectos para el desarrollo institucional. Su objetivo es compensar las diferencias en las condiciones del financiamiento histórico de las Universidades Nacionales, a partir de determinar las brechas existentes comparando el presupuesto normativo de cada universidad; esto es, los recursos mínimos necesarios para el financiamiento de las actividades científicas, académicas y administrativas vigentes en condiciones de calidad y eficiencia, con el presupuesto efectivamente asignado. Para estimar las necesidades presupuestarias reales de las instituciones universitarias en las condiciones descriptas, se calcula el presupuesto normativo docente para la enseñanza de grado. Las necesidades en términos de docentes (profesores y auxiliares) se calculan teniendo en cuenta los estudiantes activos de la Universidad, asumiendo las relaciones alumnos por docente consideradas pedagógicamente adecuadas. Como consecuencia de este ejercicio se obtiene la planta docente normativa que luego es valorizada con las escalas remunerativas promedio del sistema universitario (respetando los adicionales por zona desfavorable). Estimado el presupuesto docente normativo se infieren porcentualmente a partir de allí los otros componentes para arribar al presupuesto normativo total. - Programa de Financiamiento de Inversiones en Infraestructura (PROIN): Mediante este programa se financiaron obras de infraestructura teniendo en cuenta variables presupuestarias históricas y variables de evaluación en la gestión académica y administrativa. Como consecuencia de este modelo se estableció un orden de prelación de las universidades para financiar proyectos formulados por las propias casas de altos estudios. Adicionalmente, se 37. Para un mayor desarrollo de este tema véase Secretaría de Políticas Universitarias, (2002c). 38. Proyecto financiado con fondos provenientes del préstamo BIRF 3921-AR cuya entrada en vigencia se produjo durante diciembre de 1995 y su ejecución finaliza el 30/6/2003. “El gasto público universitario en la Argentina”. Por Marcelo Becerra, Oscar Cetrángolo, Javier Curcio y Juan Pablo Jiménez. 79 Oficina del Banco Mundial para Argentina, Chile, Paraguay y Uruguay – Documento de Trabajo N.8/03 contempló la necesidad de infraestructura de las universidades de reciente creación, en desarrollo o con problemas especiales. Los proyectos de inversión fueron aprobados en función del cálculo de metros cuadrados necesarios para el funcionamiento académico de las universidades, estimado a partir del número de cursos necesarios para el dictado de las distintas carreras, de acuerdo con la cantidad de alumnos inscriptos en cada una de ellas. - Programa de Apoyo y Desarrollo de las Universidades Nuevas (PROUN): Se trata de un modelo a partir del cual se asignan fondos incrementales a las universidades creadas en los últimos años, con el objeto de financiar su crecimiento institucional. - Programa de Apoyo al Crecimiento Institucional (PROCRE): Este mecanismo se desarrolló a partir de estudios preliminares realizados por el Consejo Interuniversitario Nacional (CIN) – órgano que nuclea a los rectores de todas las Universidades Nacionales–, como consecuencia de la variación de los costos producidos por el crecimiento del sistema universitario público y la incidencia económica de los cambios normativos en materia de accidentes de trabajo, de asignaciones familiares y de la estructura tarifaria de los servicios públicos. - Fondo para el Mejoramiento de la Calidad Universitaria (FOMEC): A través de este fondo de carácter competitivo para el mejoramiento de calidad de la enseñanza universitaria se financiaron poco menos de 500 proyectos plurianuales concursables, en los que participaron las 36 Universidades Nacionales. A partir de estos proyectos se desarrollaron actividades de formación de docentes mediante el financiamiento de becas y pasantías, de modernización de laboratorios para la enseñanza mediante la adquisición de equipamiento informático y de laboratorio y de mejoramiento de bibliotecas. Asimismo, mediante los proyectos en cuestión se propició el intercambio de docentes entre distintas instituciones del país y el exterior. Los proyectos fueron aprobados a partir de procesos de evaluación en el que participaron Comités de Pares académicos y Comisiones Asesoras por grandes áreas disciplinarias. Una vez consideradas la calidad y la pertinencia de los proyectos en cuestión, la aprobación formal de los mismos fue realizada por un Consejo Directivo creado a tal efecto. - Programa de Mejoramiento de la Calidad (PROCAL): Este programa, ejecutado durante 1998, también fue dirigido a promover experiencias focalizadas de calidad de la enseñanza universitaria, a través de características similares a las detalladas para el FOMEC. - Programa de Incentivos a los Docentes Investigadores: Este programa fue creado en 1993 y puesto en marcha a partir de 1994, con el objeto de promocionar las tareas de investigación en el ámbito académico, fomentando una mayor dedicación a la actividad universitaria que fortalezca la creación de grupos de investigación. A través del programa de incentivos, el Ministerio de Educación transfiere fondos a los docentes investigadores, de acuerdo con i) el tiempo de dedicación invertido a la docencia y a la investigación en las Universidades Nacionales y, ii) la categoría asignada por pares disciplinarios en función de los antecedentes académicos de cada docente. La continuidad de la percepción del incentivo está condicionada a la aprobación de las actividades de investigación y los resultados que son evaluados periódicamente. - Programa de Becas a Estudiantes Universitarios: Esta línea de financiamiento está dirigida a promover la equidad y la calidad en los estudios de educación superior universitaria, a partir de facilitar el acceso y/o permanencia de alumnos de escasos recursos económicos, que exhiben “El gasto público universitario en la Argentina”. Por Marcelo Becerra, Oscar Cetrángolo, Javier Curcio y Juan Pablo Jiménez. 80 Oficina del Banco Mundial para Argentina, Chile, Paraguay y Uruguay – Documento de Trabajo N.8/03 altos niveles de capacidad y rendimiento académico. Los requisitos para la postulación de los becarios, a partir del ordenamiento de los cuales fueron asignadas las becas en cuestión, consisten en pertenecer a hogares de bajos ingresos (en situaciones de pobreza estructural) y acreditar buen rendimiento académico y regularidad en los estudios. “El gasto público universitario en la Argentina”. Por Marcelo Becerra, Oscar Cetrángolo, Javier Curcio y Juan Pablo Jiménez. 81 Oficina del Banco Mundial para Argentina, Chile, Paraguay y Uruguay – Documento de Trabajo N.8/03 Cuadro VIII. 1 Universidades Nacionales: Distribución de Créditos Presupuestarios Nacionales Ley de Presupuesto 2003. En pesos Universidades Nacionales Buenos Aires Salud (1) Educación y Ciencia y Técnica Total 39.484.366 Cultura 275.607.762 (2) 8.805.339 % 323.897.467 17,8% Catamarca 0 22.669.939 869.377 23.539.316 1,3% Centro 0 28.279.658 1.373.935 29.653.593 1,6% Comahue 490 45.817.214 1.344.373 47.651.587 2,6% Córdoba 11.328.420 123.497.904 3.800.358 138.626.682 7,6% 490 80.854.370 1.831.209 83.175.579 4,6% Entre Ríos 0 24.726.211 615.765 25.341.976 1,4% Formosa 0 11.121.624 186.653 11.308.277 0,6% Gral. San Martín 0 14.968.590 112.204 15.080.794 0,8% Gral. Sarmiento 0 11.225.784 2.419 11.228.203 0,6% Jujuy 0 17.810.285 496.242 18.306.527 1,0% La Matanza 0 28.932.118 360.003 29.292.121 1,6% La Pampa 0 20.317.315 678.246 20.995.561 1,2% La Patagonia S.J.Bosco 0 35.448.603 495.131 35.943.734 2,0% La Plata 490 106.938.792 5.515.667 112.944.459 6,2% La Rioja 490 14.499.591 311.067 15.300.658 0,8% Litoral 0 46.605.626 2.046.016 48.651.642 2,7% Lomas de Zamora 0 33.491.783 282.196 33.773.979 1,9% Luján 0 23.279.943 647.792 23.927.735 1,3% Mar del Plata 0 45.054.807 2.148.162 47.202.969 2,6% Misiones 0 32.395.290 779.173 33.174.463 1,8% Nordeste 490 54.686.241 776.938 55.953.179 3,1% Quilmes 0 17.757.991 189.797 17.947.788 1,0% Río Cuarto 0 38.693.490 2.014.009 40.707.499 2,2% 490 95.846.428 2.680.645 99.017.073 5,4% Salta 0 32.952.328 1.333.040 34.285.368 1,9% San Juan 0 66.690.665 2.134.692 68.825.357 3,8% San Luis 0 38.591.259 1.675.910 40.267.169 2,2% Santiago del Estero 0 18.443.330 557.053 19.000.383 1,0% Sur 0 38.690.609 1.772.041 40.462.650 2,2% Tecnológica 0 111.319.406 1.083.431 112.402.837 6,2% 490 104.123.155 3.137.832 107.750.987 5,9% La Patagonia Austral 0 16.251.269 231.005 16.482.274 0,9% Lanus 0 7.246.762 0 7.246.762 0,4% Tres de Febrero 0 6.113.319 0 6.113.319 0,3% Villa María 0 7.148.932 726 7.149.658 0,4% Inst.Univ.Nac.del Arte (IUNA) 0 14.340.345 0 Fundación Miguel Lillo 0 Cuyo Rosario Tucumán Subtotal 54.242.786 0 1.712.438.738 14.340.345 0,8% 4.050.566 4.050.566 0,2% 54.339.012 1.821.020.536 100,0% Crédito a Distribuir Incentivos a Docentes Investigador 0 0 65.000.000 65.000.000 38,1% Reforma y Rest. Lab. Pers.No Doc 0 15.000.000 0 15.000.000 8,8% 0 5.000.000 0 5.000.000 2,9% 847 55.813.652 0 56.660.652 33,2% PROCAP Asignación de Recursos Asignación de Becas a Estudiantes 0 1.500.000 0 1.500.000 0,9% Prog. Reforma Educ. Sup. (FOME 0 27.638.382 0 27.638.382 16,2% 100,0% Subtotal Total 847 104.952.034 65.000.000 170.799.034 55.089.786 1.817.390.772 119.339.012 1.991.819.570 “El gasto público universitario en la Argentina”. Por Marcelo Becerra, Oscar Cetrángolo, Javier Curcio y Juan Pablo Jiménez. 82 Oficina del Banco Mundial para Argentina, Chile, Paraguay y Uruguay – Documento de Trabajo N.8/03 Referencias: (1): En la función Salud se incluyen los montos correspondientes a las transferencias presupuestadas con destino a los hospitales públicos dependientes de la Universidad de Buenos Aires y de la Universidad Nacional de Córdoba. Asimismo, se incorporan $ 490.000 para cada una de las siete Universidades restantes que dictan la carrrera de medicina. Los $ 847.000.- que conforman la suma de créditos a distribuir correspondientes a esta función, serán asignados a través del Programa de Mejoramiento para las Facultades de Medicina con el objeto de incorporar las recomendaciones realizadas por la Comisión Nacional de Evaluación y Acreditación Universitaria (C.O.N.E.A.U.), en las evaluaciones efectuadas a las mencionadas unidades académicas. (2): Nótese que la función Ciencia y Técnica, que comprende el presupuesto dirigido a la investigación realizada en el marco de las Universidades Nacionales representa, en términos globales, el 6,5% de los fondos destinados a cultura y educación en estas instituciones, para el mismo período de ejecución. Fuente: Elaboración propia en base a Ley Nº 25725 - Presupuesto Nacional 2003. “El gasto público universitario en la Argentina”. Por Marcelo Becerra, Oscar Cetrángolo, Javier Curcio y Juan Pablo Jiménez. 83 1.649,7 3,0% Gasto Total de las Universidades Nacionales Programas Especiales / Gasto Total 1.625,5 3,4% 1.535,2 3,6% 1,4 50,0 4,5 55,9 1996 1.743,3 6,3% 1.592,5 6,9% 20,0 10,0 9,0 14,7 50,0 6,8 110,5 1997 1.907,2 6,9% 1.726,2 7,6% 7,0 15,0 5,0 14,0 6,0 22,9 53,8 7,4 131,1 1998 1.996,9 4,9% 1.721,0 5,6% 9,0 3,3 23,6 53,9 7,4 97,2 1999 2.013,3 3,7% 1.743,9 4,3% 4,0 12,6 53,9 5,0 75,4 2000 1.936,9 4,0% 1.640,1 4,7% 3,7 11,7 53,9 7,4 76,7 2001 S/I S/I 1.623,8 6,1% 24,0 3,0 5,5 54,0 1,1 1,6 2,2 7,0 98,4 2002 (*) “El gasto público universitario en la Argentina”. Por Marcelo Becerra, Oscar Cetrángolo, Javier Curcio y Juan Pablo Jiménez. 84 Fuente: Elaboración propia en base a datos de la Secretaría de Políticas Universitarias (SPU) y de “Mecanismos de Asignación de Recursos a la Universidades Públicas Argentinas: Un marco conceptual para la discusión” Ministerio de Educación Ciencia y Tecnología, SPU. (2002). (*): Los datos del FOMEC correspondientes al año 2002 incluyen sólo el período Enero - Septiembre. Los datos de becas estudiantiles del año 2002 refieren a los créditos presupuestarios aprobados. 1.471,7 3,4% 50,0 50,0 1995 Total Transferencias del Gobierno Nacional a Universidades Nacionales Programas Especiales / Transferencias del Gobierno Nacional Compensación por Modelo de Asignación de Recursos (AR) Programa de Financiamiento de Inversiones en Infraestructura (PROIN) Programa de Apoyo y Desarrollo de las Universidades Nuevas (PROUN) Programa de Crecimiento Institucional (PROCRE) Programa de Mejoramiento de la Calidad (PROCAL) Programa de Asistencia Especial (PROAE) Fondo para el Mejoramiento de la Calidad Universitaria (FOMEC) Incentivo Docente Programa de Asignación de Recursos para Ciencia y Tecnología Programa de Mejoramiento para las Facultades de Medicina Programa de Financiamiento de Proyectos Especiales Becas Estudiantiles Total Programas Especiales En millones de pesos corrientes Clasificación por Programa Asignación de Recursos a las Universidades Nacionales por Programas Especiales - 1995 / 2002 - Cuadro VIII. 2 Oficina del Banco Mundial para Argentina, Chile, Paraguay y Uruguay – Documento de Trabajo N.8/03 Oficina del Banco Mundial para Argentina, Chile, Paraguay y Uruguay – Documento de Trabajo N.8/03 ANEXO IX. MECANISMOS DE FINANCIAMIENTO UNIVERSITARIO Se ofrecerá a continuación una presentación sumamente simplificada de los instrumentos que, en la práctica, suelen presentarse combinados y con características que se alejan de sus formas teóricas. El tratamiento exhaustivo de cada caso excede los alcances del presente artículo. A. Participación de las instituciones privadas: cada vez es mayor el porcentaje de la matrícula cubierto por las instituciones privadas, entendiéndose como tales aquellas que no reciben subsidios del Estado. A su vez, también se observa un incremento en los costos de matrícula y otros costos en estas instituciones, lo cual ha potenciado el aporte privado en el total del gasto en educación superior. Este proceso se produjo con especial énfasis en países de Europa Oriental, Asia (entre ellos China, India, Corea y Japón) y América Latina39. B. Derechos de matrícula y arancelamiento: la existencia de algún tipo de arancel ha sido una tendencia creciente en los países desarrollados. En Europa Occidental, con una mayor tradición de instituciones públicas y gratuitas, se ha comenzado a cobrar a los alumnos derechos de matrícula que cubren una parte del costo de la enseñanza. Por ejemplo, en el Reino Unido existe un derecho de 1000 libras por estudiante al año y, a su vez, se presentan en esa región varios casos de cobro de matrículas diferenciadas por carrera y condición social. En Estados Unidos, Australia y Nueva Zelanda, por su parte, las instituciones públicas también cobran derechos de matrícula. Existen distintos mecanismos para el cobro de matrícula en los otros países: - nivel de matrícula diferenciado por carrera: en general los criterios para diferenciar se basan en las ganancias potenciales (tasa de retorno privada), costo de la carrera y alguna priorización estratégica del gobierno; - nivel de matricula según institución: en general se implementa para diferenciar entre instituciones publicas e instituciones privadas que tienen algún tipo de subsidio público; - nivel de matricula de acuerdo al nivel de ingreso familiar: el estado cubre una mayor parte de los costos de aquellos estudiantes de menores ingresos; - según condición part-time o full-time: en general estudiantes part-time aportan niveles mayores de matrícula; - nivel de matricula según duración teórica de la carrera: el nivel de la matrícula aumenta significativamente cuando el estudiante toma más tiempo que el teórico para finalizar la carrera. C. Préstamos: en gran parte de los países de la OECD mencionados en los párrafos anteriores existen mecanismos de asistencia financiera para apoyar a los estudiantes y/o sus familias en el pago de matrícula o mantenimiento. Esta asistencia financiera se instrumenta a través de créditos y becas adoptando en ambos casos criterios para asegurar el acceso y la equidad. Aunque los préstamos a los 39. Johnstone, (1998). “El gasto público universitario en la Argentina”. Por Marcelo Becerra, Oscar Cetrángolo, Javier Curcio y Juan Pablo Jiménez. 85 Oficina del Banco Mundial para Argentina, Chile, Paraguay y Uruguay – Documento de Trabajo N.8/03 alumnos están cada vez más difundidos en un número mayor de países, no todos son igualmente eficaces como medio de desviar el costo del gobierno (o del contribuyente) hacia el beneficiario (el alumno). En general, la experiencia muestra que con tasas de interés subsidiadas y largos plazos de amortización, el nivel de recuperación de los préstamos es muy bajo. Ante esta situación, los sistemas de préstamos se están tratando de perfeccionar permanentemente con el fin de lograr una tasa mayor de recupero. Entre los mecanismos utilizados se cuentan el cobro de tasas de interés más cercanas a la de mercado y la mejora en el sistema de recaudación, haciendo responsable a la universidad del recupero. En países con un bajo desarrollo del mercado de capitales, como la Argentina, este tipo de prácticas se encuentran muy lejos de lo factible. D. Tributación: se está contemplando, asimismo, la posibilidad de establecer sistemas de recaudación a través del sistema impositivo sea mediante el impuesto a las ganancias o un impuesto ad-hoc a la graduación. Hasta el momento ningún país ha adoptado con éxito un impuesto a la graduación puro, siendo el que más se le acerca el recientemente implementado en Australia. Su aplicabilidad en países en desarrollo depende fundamentalmente en la eficacia de los sistemas tributarios. En nuestro país, se han comenzado a discutir propuestas relacionadas con la utilización del impuesto a las ganancias pagado por las familias de los estudiantes en universidades públicas. Más allá de la conveniencia de esta medida, es obvio que las debilidades administrativas de nuestro sistema de recaudación y, en especial, los problemas que han presentado ese impuesto en particular hacen muy poco conveniente, al menos por ahora, esa reforma, que brindaría escasos recursos adicionales. E. Otras fuentes de financiamiento: las universidades públicas tienen otras fuentes de financiamiento más allá del aporte público y el de los alumnos o padres. Las más difundidas son los ingresos por actividades empresariales o de asistencia técnica y la filantropía o donaciones. En el primer caso, cada vez más instituciones establecen asociaciones con empresas para transferencia de tecnología, capacitación y asistencia técnica. En los países industrializados de la OCDE, las actividades empresariales están más orientadas al concepto de universidad como servicio y laboratorio de enseñanza e investigación aplicada. En los países en desarrollo, la restricción fiscal obliga a las universidades a conseguir financiamiento del sector privado empresarial mediante convenios, venta de consultoría, cursos especializados, etc. El apoyo filantrópico tiene un fuerte tradición en países como Estados Unidos, donde las universidades públicas también reciben importantes ingresos en donaciones. En algunos países en desarrollo, la actividad filantrópica tiene una larga tradición; no obstante, los beneficiarios suelen ser las instituciones religiosas o de beneficencia y no las instituciones de educación superior o los propios alumnos. “El gasto público universitario en la Argentina”. Por Marcelo Becerra, Oscar Cetrángolo, Javier Curcio y Juan Pablo Jiménez. 86