Volumen 1

Dirección de Investigaciones
INSTITUTO NACIONAL DE LA
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA | INAP
Serie de investigaciones
sobre Estado, Administración Pública y Sociedad
VOLUMEN 1
Serie de investigaciones sobre administración pública, estado y sociedad /
Martín Alessandro ... [et.al.] ; dirigido por Mariano Montes. - 1a ed. Buenos Aires : Inst. Nacional de la Administración Pública - INAP, 2012.
204 p. ; 21x15 cm.
ISBN 978-987-9483-29-9
1. Políticas Públicas. 2. Estado. I. Alessandro, Martín II. Montes, Mariano, dir.
CDD 320.6
Fecha de catalogación: 26/12/2012
Índice
Martín Alessandro
y Martín Astarita
Santiago Bonifacio y
Natalia Del Cogliano
Sergio De Piero
Autores
15
Desarrollo institucional y reforma del Estado
¿El New Public Management mejora la calidad del
Estado? Un análisis cuantitativo
21
Políticas públicas
Relaciones fiscales intergubernamentales en torno
a la ley de coparticipación de impuestos
45
La nueva discusión política sobre los modelos de
Estado en la Argentina
93
Estado y sociedad
Andrea López y
Norberto Zeller
El personal del Estado nacional (2003-2009)
129
Máximo Zin
Régimen jurídico de la relación laboral en el Estado
nacional
153
Gobierno electrónico
Enclaves informacionales en las administraciones
públicas: un desafío para la apertura gubernamental
175
José Luis Tesoro
Presentación
Serie de investigaciones sobre Estado, Administración Pública
y Sociedad
La Dirección de Investigaciones del Instituto Nacional de la Administración Pública, dependiente de la Subsecretaría de Gestión y
Empleo Público, tiene entre sus objetivos la promoción y realización
de investigaciones sobre el Estado y la administración pública. Los
resultados de esos estudios son insumos que contribuyen a robustecer las capacidades institucionales del Estado, religando la generación del conocimiento con el proceso de toma de decisiones que
involucran a la gestión pública.
Con esta premisa, la Dirección desarrolla y difunde investigaciones
sobre cuatro áreas temáticas generales que atraviesan la administración pública: Desarrollo institucional y reforma del Estado, Políticas públicas, Estado y sociedad y Gobierno electrónico. El resultado
que se persigue es obtener herramientas que den cuenta de los alcances y limitaciones de la gestión pública en un contexto de recuperación integral del Estado, tanto de sus instituciones como de
sus aparatos burocráticos.
La Serie de investigaciones se propone como un instrumento de
consulta permanente para actores involucrados y ciudadanos interesados en las problemáticas. Un Estado activo y presente, promotor del desarrollo y garante de la equidad, debe ser también un
Estado que se conozca a sí mismo, que investigue cómo fortalecer
sus instituciones y que implemente el producto de ese análisis en
su desafío diario de transformar la realidad. A tal empresa tiene por
objeto contribuir esta publicación.
13
Autores
Martín Alessandro es Licenciado en Ciencia Política por la Universidad de Buenos Aires y Magíster en Políticas Públicas por la Universidad Torcuato Di Tella. Actualmente es becario Fulbright y cursa
estudios de posgrado en la Universidad de Maryland. Ha publicado
capítulos en libros sobre temas de democracia, reforma política y
partidos políticos, y también artículos en revistas especializadas. En
la gestión pública se desempeñó como Director de Investigaciones
del Instituto Nacional de la Administración Pública (INAP) y como
Director General de Comunicación Estratégica de la Jefatura de Gabinete de Ministros de la Nación.
Martín Astarita es Licenciado en Ciencia Política por la Universidad
de Buenos Aires y realizó la Maestría en Economía Política con especialización en Economía Política Argentina en la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO). Actualmente es Asesor
en Políticas Públicas en la Secretaría de Gabinete y Coordinación
Administrativa de la Jefatura de Gabinete de Ministros y docente
de Ciencia Política en la Universidad de Buenos Aires. Realizó y publicó diversas investigaciones vinculadas con los partidos políticos
y el financiamiento de las campañas electorales.
Santiago Bonifacio es Licenciado en Ciencia Política por la Universidad de Buenos Aires. Director Provincial de Evaluación y Seguimiento de la Subsecretaría de Coordinación Gubernamental de la
Jefatura de Gabinete de Ministros de la Provincia de Buenos Aires.
Anteriormente se desempeñó en la Dirección de Investigaciones
del INAP (2006-2009) y como investigador en proyectos UBACyT.
Además, fue Director de Relevamiento e Investigación del Ministerio de Gobierno bonaerense (2009-2011).
Natalia Del Cogliano es Licenciada en Ciencia Política por la Universidad de Buenos Aires, becaria del CONICET y candidata a
Doctora en Ciencia Política y a Especialista en Gestión y Derecho
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Serie de investigaciones | Volumen 1
Electoral por la Universidad Nacional de San Martín (UNSAM). Actualmente se desempeña como docente de Sistemas Políticos
Comparados en la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad
de Buenos Aires.
Sergio De Piero es Licenciado en Ciencia Política por la Universidad
de Buenos Aires. Magíster en Sociología y Ciencia Política por
FLACSO, Argentina. Doctorando de la Universidad Nacional de Quilmes. Asesor en la Dirección de Investigaciones del INAP. Profesor de
las carreras de Ciencia Política de la UBA y de la UNLaM, y profesor
de la Maestría en Políticas Públicas para el Desarrollo de FLACSO, de
la que fue Secretario Académico. Sus temas de investigación se centran en las políticas públicas y las articulaciones con la sociedad civil.
Ha publicado en revistas y libros compilados y ha sido columnista político del diario BAE. Es autor del libro Organizaciones de la Sociedad
Civil. Tensiones de una agenda en construcción.
Andrea López es Profesora de Historia y Magister Scientiarum en
Administración Pública por la Universidad de Buenos Aires. Candidata a Doctora en Ciencias Sociales, UBA. En la actualidad es Profesora Adjunta regular en la Facultad de Ciencias Sociales, UBA,
investigadora del INAP y Codirectora de proyectos UBACyT. Su último libro publicado es Crisis y metamorfosis del Estado argentino:
El paradigma neoliberal en los noventa, compilado junto a Miguel
Ángel Rossi.
Norberto Zeller es Licenciado en Sociología y doctorando en Ciencias Sociales por la Universidad de Buenos Aires. Se desempeña
como Coordinador de Proyectos de Investigación en INAP. Profesor
Titular de la Facultad de Ciencias Sociales de la UBA y de la Universidad Nacional de Lomas de Zamora.
Máximo Zin es Abogado-Procurador por la Universidad de Buenos
Aires y exalumno de la Escuela Nacional de Administración de
Francia (ENA), promoción Fernand Braudel. Profesor Titular de la
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asignatura Régimen Jurídico del Empleo Público de la Maestría en
Administración Pública, UBA. Ex Director Nacional del Servicio Civil
de la Nación por concurso abierto (1993-2000). Autor de artículos y
publicaciones en temáticas relacionadas con la actividad, entre ellos
Incompatibilidades de Funcionarios y Empleados Públicos.
José Luis Tesoro es Licenciado en Administración por la Universidad
de Buenos Aires, con cursos de posgrado en gestión y evaluación
de políticas públicas. Es investigador del INAP y Profesor de la Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad Nacional del Centro de la Provincia de Buenos Aires. Coordinador Regional del
Campus Virtual de la Secretaría de Asuntos Políticos de la Organización de los Estados Americanos (OEA), Coordinador del Foro eGobierno OEA y del Boletín Electrónico mensual e-Gobierno OEA.
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Dirección de Investigaciones
INSTITUTO NACIONAL DE LA
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA | INAP
Desarrollo institucional y
reforma del Estado
¿El New Public Management mejora la calidad del
Estado? Un análisis cuantitativo
Martín Alessandro
Martín Astarita
El presente artículo se propone contrastar empíricamente el vínculo
entre las políticas de reforma basadas en el paradigma del New Public Management (NPM) y la calidad de las administraciones públicas. En este sentido, construimos un índice para medir el nivel de
implementación que ha tenido el NPM en 30 países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) y testeamos de forma cuantitativa qué asociación existe entre la
adopción de estas reformas y la calidad de las administraciones públicas en dichos países. Adelantando la conclusión, veremos que
efectivamente existe cierto vínculo entre la implementación de políticas del NPM y la calidad de la administración, pero que el mejor
predictor de esta última es el nivel de desarrollo económico de los
países medido según el producto bruto interno (PBI) por habitante.
Para alcanzar este objetivo, en primer lugar procedemos a definir
de manera conceptual el NPM, detallamos sus atributos principales
y revisamos la literatura más importante y actualizada en la materia.
Luego, a partir de esa definición extraemos cinco dimensiones que
componen el NPM y construimos indicadores que nos permitan
operacionalizarlas, los cual facilita la construcción de un índice de
implementación del NPM en 30 países. A continuación relevamos
distintos índices existentes que miden la calidad de las administraciones públicas y los sintetizamos en un solo índice. Seguidamente
procedemos a medir la vinculación real que existe entre el NPM y
la calidad de la administración, una relación sobre la que todavía hay
escasa evidencia pese al paradójico énfasis del NPM en la evaluación de los resultados. Para terminar, incluimos en la contrastación
el nivel de desarrollo económico de los países y analizamos los resultados obtenidos.
21
Serie de investigaciones | Volumen 1
Mediante este artículo esperamos contribuir a la comprensión teórica y conceptual del NPM y a una mejor apreciación empírica sobre
el modo en que éste se vincula realmente con la calidad en las administraciones públicas. Más allá de algunos estudios sectoriales o
de pocos casos puntuales, el conocimiento que hay acerca de esa
relación es insuficiente. Por ello, este texto pretende encontrar una
relación más general entre el NPM y la calidad del Estado, que trascienda casos particulares o áreas específicas de la administración.
El paradigma del New Public Management
El modelo denominado New Public Management se impuso a partir
de los años 80 como criterio rector en torno al cual se erigieron las
reformas administrativas en la mayoría de los países del mundo.
Concebido como una alternativa al modelo tradicional 'weberiano'
de administración pública1, la aplicación del NPM importó transformaciones tanto en el modo de funcionamiento como en los espacios y ámbitos de actuación estatal.
Según el nuevo paradigma, el carácter monopólico de la administración pública, los altos costos de transacción y los problemas de
información en la relación principal-agente sugieren que los incentivos de mercado generan mejores resultados que la lógica organizacional weberiana, signada ésta por la rigurosa observancia de
normas y procedimientos burocráticos, el respeto irrestricto de niveles de autoridad jerárquicas y la existencia de una carrera burocrática sin mayores posibilidades de premios o castigos. Por tanto,
1
La calificación de 'weberiano' utilizada en los análisis críticos de la administración tradicional
no es totalmente apropiada si consideramos cómo definía Max Weber a su tipo ideal de 'burocracia' en los textos recogidos en Economía y Sociedad (1992). Allí, Weber enumera los atributos principales que caracterizan a la burocracia e incluye entre otros, un cuerpo de
funcionarios a tiempo completo, una carrera administrativa de largo plazo y estable, procedimientos por medio de documentos escritos y preservados en el tiempo, un sistema de autoridad jerárquico con competencias claramente delimitadas. De todas maneras, y aunque los
análisis críticos se concentren únicamente en los aspectos más negativos de esta forma de organización, aquí utilizaremos el calificativo 'weberiano' para referirnos a esta forma tradicional
de administración pública.
22
Alessandro y Astarita. ¿El NPM mejora la calidad del Estado?
un precepto fundamental del NPM consiste en introducir herramientas características del sector privado como la gestión por resultados, la planificación estratégica y la desconcentración y
delegación de responsabilidades, en procura de mejorar la eficacia, la eficiencia y la efectividad del Estado (Kettl, 2000; Meier y
Hill, 2007; Kamarck, 2000; Rainey y Chun, 2007). En tal sentido,
la cuestión central en el NPM es: “¿cómo implementar políticas,
estrategias, programas y proyectos utilizando mecanismos del estilo de los utilizados en el mercado, de modo tal que las instituciones estatales puedan alcanzar los resultados deseados?”2
(Oehler-Sincai, 2008).
En esa línea, y en aras de matizar el excesivo apego a la rutina procedimental que este paradigma le asigna al modelo weberiano, el
NPM propicia reorientar el accionar estatal hacia la consecución de
resultados. Ello implica definir con antelación los programas de políticas y sus objetivos, y establecer estándares e indicadores que
permitan medir si se han alcanzado los objetivos y si se lo ha hecho
de forma eficiente. En contraste con los rígidos procedimientos burocráticos, el NPM postula un modelo estatal con un fuerte sesgo
gerencial de delegación de responsabilidades, confiriéndole mayor
flexibilidad y autonomía a los 'gerentes' -término habitual del sector
privado- en la toma de decisiones de diferente tipo: distribución de
recursos presupuestarios, contratación del personal, compra de
equipos y de todo lo requerido para lograr los objetivos de su área
(Kettl y otros, 1996). Asimismo, estos objetivos son fijados en un
contrato por un período determinado, dando fin a la tradicional estabilidad del servicio civil 'weberiano'.
En sintonía con lo anterior, una innovación central del NPM en lo
que respecta al manejo de los recursos humanos reside en la introducción de un sistema de recompensas en base al logro de resul2
La traducción es nuestra. En el original: “how to implement policies, strategies, programs
and projects, using the market-type mechanisms, so that the institutions of the state could
achieve the desired results?”.
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Serie de investigaciones | Volumen 1
tados. Los gerentes deben procurar el cumplimiento de objetivos
estipulados con anterioridad. A partir de métodos de evaluación de
desempeño, se los recompensa con distintos incentivos materiales
y simbólicos (ver por ejemplo Osborne y Plastrik -2000- para un listado de posibles 'premios'). Aquí, el NPM parte de constatar los
'problemas de agencia' (Przeworski, 2008) típicos que existen en la
organización estatal: dado que es difícil y costoso monitorear el desempeño de los agentes a quienes se les delega determinada tarea,
la evaluación retrospectiva del desempeño (y el estímulo que generan incentivos como la remuneración variable) optimizan el funcionamiento de la administración pública al fomentar el esfuerzo y
la creatividad de los agentes. Como se observa, se trata de instrumentos habituales del mercado prácticamente desconocidos en el
modelo burocrático tradicional.
Ahora bien, las críticas al esquema tradicional no sólo se dirigieron
a su lógica organizacional; también pusieron en tela de juicio la cantidad y vastedad de tareas y funciones que el Estado desempeñaba.
Esto se vincula con que, a partir de los años 70, en un contexto
mundial signado por una profunda crisis económica y generalizados
déficits fiscales, el neoliberalismo comenzó a imponerse como paradigma dominante de la política económica. Cabe recordar que
dicho paradigma promueve la existencia de un Estado mínimo y
convierte al mercado en el exclusivo asignador de recursos en la
sociedad. En ese clima político e ideológico surgió el modelo administrativo del NPM, que propicia una redefinición del ámbito de actuación de lo público y lo privado (Hughes, 2003). En tal sentido, la
instrumentación del NPM generó en distintos países un crecimiento
del mercado a expensas del sector público, que se vio reducido
tanto en tamaño como en funciones. Dispuesto a limitar el alcance
de las agencias gubernamentales, el NPM dispuso la privatización
y tercerización de actividades que estuvieran en manos públicas,
con lo cual se vieron reducidos los ámbitos de actuación del Estado.
En la misma línea, el NPM también produjo innovaciones en lo que
respecta a la administración de los recursos económico-financieros
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Alessandro y Astarita. ¿El NPM mejora la calidad del Estado?
estatales, entre los que se incluyen recortes en el personal y un régimen presupuestario limitado y planificado (Hughes, 2003). En consecuencia, la aplicación del NPM implicó cambios no sólo en la
esfera de la administración pública, sino también en la frontera entre
la sociedad y el Estado.
Hasta aquí se han descrito los lineamientos centrales del NPM. Sin
embargo, debe advertirse que dentro de esta visión común conviven distintas variantes del modelo. Es posible identificar una vertiente 'dura', implementada inicialmente en Nueva Zelanda y luego
en Gran Bretaña, donde la reducción del sector público adquirió una
profundidad y radicalidad que no se observó en otros países. La
‘blanda’, por su parte, puede observarse en los Estados Unidos,
país donde el Estado nunca había alcanzado la magnitud de países
europeos o incluso latinoamericanos (Kettl, 2000); allí las reformas
no se orientaron a una reducción tan radical del tamaño del Estado,
e incluso los cambios organizacionales fueron más incrementales
que en Nueva Zelanda o Gran Bretaña.
Al margen de estas diferencias, y a modo de síntesis, podemos señalar que el NPM se plantea como solución a tres objetivos centrales: mejorar la asignación y utilización de recursos públicos
administrados por las instituciones del Estado, mejorar la calidad de
servicio y atención al usuario y hacer más transparentes los actos
gubernamentales a partir del perfeccionamiento de los mecanismos
de control y evaluación de las instituciones públicas (López, 2007).
En vista de ello, propicia la introducción de una serie de incentivos
propios del sector privado a organizaciones públicas donde hasta
entonces había primado una lógica procedimental. Así, la autorreferencialidad burocrática, basada en el cumplimiento estricto de procesos normativos, es reemplazada por una nueva lógica que
enfatiza la consecución de resultados y el impacto del accionar público sobre la satisfacción de las demandas y necesidades ciudadanas. Con el nuevo modelo, lo importante son los outputs y los
25
Serie de investigaciones | Volumen 1
outcomes de la acción estatal, y no tanto los insumos o los procesos ejecutados.
Asimismo, el NPM apuesta a la creación de agencias altamente autónomas (y no insertas en los típicos 'ravioles' jerárquicos del Estado), organizadas radialmente, dirigidas por gerentes que tienen
objetivos predeterminados y poseen una flexibilidad importante
para alcanzarlos, y cuyo desempeño es evaluado mediante indicadores de resultado que influyen en las retribuciones que luego habrán de recibir. Ahora el acento está puesto en la satisfacción del
ciudadano, habitualmente entendido como un 'cliente' de los servicios provistos por las organizaciones públicas, y no ya en procedimientos y rutinas normativas.
El modelo del NPM cuenta con un poderoso atractivo. Centrado en
mejorar el desempeño del sector público, presenta las herramientas
de mercado como neutrales ideológicamente y pasibles de ser aplicadas en cualquier estructura organizacional, además de que cuentan con el aval de haber obtenido resultados positivos en el ámbito
privado. De tal forma, sus principios y técnicas aparecen como “una
respuesta válida para los problemas de la gestión pública en multitud de países (de Dinamarca a Nueva Zelanda), diversos niveles de
administración (de la central a la local) y los más variados sectores
de actividad pública (de la educación a la sanidad)” (Echebarría y
Mendoza, 1999, p. 1).
El predominio que logró el nuevo modelo comenzó a verse socavado cuando se detectaron una serie de falencias y consecuencias
negativas resultado de su instrumentación. Una de las falencias
del NPM se vincula con haber subestimado las diferencias entre
los contextos de aplicación. Al respecto, el NPM resultó aparentemente, más efectivo en los países que contaban con sólidas burocracias, ya que el énfasis en la gestión por resultados permitió
reducir los costos de transacción derivados de la excesiva autorreferencialidad estatal. En los países latinoamericanos, en cam-
26
Alessandro y Astarita. ¿El NPM mejora la calidad del Estado?
bio, el modelo weberiano nunca había sido aplicado en plenitud,
tampoco se había conformado una burocracia sólida y meritocrática ni la acción estatal se había caracterizado por el apego irrestricto a una lógica procedimental. Bajo tales circunstancias, la
aplicación del NPM generó una excesiva discrecionalidad y arbitrariedad; esto es, atributos de un Estado patrimonialista y preburocrático (Abal Medina, 2009).
En esta problemática relativa al contexto de aplicación del NPM subyace una cuestión de fondo, vinculada con la pretendida universalidad y neutralidad de las tecnologías y herramientas del sector
privado. Tal como señalan Gowler y Ledge (1983), el significado de
'management' remite a dos dimensiones inseparables: a) como
conjunto de técnicas o instrumentos de gestión; b) como función
ideológica que promueve organizaciones bajo la lógica de la racionalidad económica (Echebarría y Mendoza, 1999). Mientras que el
NPM, en tanto conjunto de técnicas de gestión, puede resultar más
o menos efectivo dependiendo del contexto en el cual es aplicado,
respecto de la segunda dimensión debe advertirse que aparece estrechamente vinculado con la corriente neoliberal, que tiene como
meta principal la constitución de un Estado mínimo (López, 2007).
En definitiva, cabe advertir que, al contrario de lo que sostienen ciertos teóricos del NPM, las herramientas promovidas no generan
siempre los mismos efectos ni son neutrales ideológicamente.
En los países como Nueva Zelanda, Australia o Gran Bretaña, donde
se aplicó la vertiente 'dura' (Bresser-Pereira, 2001), la delegación de
responsabilidades produjo también efectos negativos. Según sostienen algunos autores, tendió a aumentar la discrecionalidad y arbitrariedad en la toma de decisiones, fragmentar las unidades
burocráticas, generando una pérdida de coherencia en el accionar
estatal, y propiciar la competencia entre agencias, que en algunas
oportunidades derivaron en duras batallas internas (Heckscher,
1994). En tal sentido, quedó en evidencia que la eficacia del Estado
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Serie de investigaciones | Volumen 1
depende en gran medida de una efectiva vinculación interinstitucional entre las unidades que lo componen.
Asimismo, es posible que el NPM haya subvalorado las diferencias
existentes entre lo público y lo privado. Al respecto, generó dudas
importantes la idea de que el Estado y las empresas responderían
igual si se les aplicaran a ambos los mismos instrumentos. Propiciar una gestión por resultados, por ejemplo, conlleva una dificultad adicional en la administración pública, dado que la medición
de su desempeño es más compleja y multidimensional que la de
una empresa. En efecto, mientras que las organizaciones privadas
poseen un indicador relativamente claro de su desempeño (los beneficios monetarios que obtienen), no siempre es fácil fijar un precio a la provisión de bienes públicos por parte del Estado (López,
2007; Rainey y Chun, 2007). Esto revela una diferencia cualitativa:
por su propia naturaleza, las empresas tienen como razón de ser
la maximización de ganancias, mientras que el Estado apuesta a
la consecución del bienestar social. De aquí se deriva una nueva
diferencia, vinculada con quién resulta el sujeto receptor: mientras
que el sector privado orienta sus acciones a satisfacer las necesidades de sus clientes (valorados primordialmente por su poder de
compra), el sector público destina sus esfuerzos -o al menos debería procurar hacerlo- a garantizar la provisión de bienes y servicios de manera universal para todos sus habitantes, en virtud de
que todos son ciudadanos con derechos (y obligaciones) por igual.
En definitiva, lo que importa poner de manifiesto aquí es que la
administración de lo público aparenta ser cualitativamente distinta
a la administración empresarial.
A partir de esta (discutible) asimilación entre lo público y lo privado,
el NPM, fundamentalmente en su versión más extrema, propició
un nuevo tipo de relación entre la burocracia y la política. Su diagnóstico fue que la ineficacia estatal obedecía, en gran medida, a la
excesiva 'politización' de la burocracia, que limitaba los márgenes
de actuación de los funcionarios políticos. Por esta razón, la apuesta
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Alessandro y Astarita. ¿El NPM mejora la calidad del Estado?
consistió en promover un aparato burocrático de gran capacidad
técnica y libre de cualquier tipo de sesgo político. Cabe destacar
que esta concepción desconoce que toda política pública, desde el
momento de su diseño hasta su implementación y posterior evaluación, conlleva irremediablemente un componente político (Echebarría y Mendoza, 1999).
El NPM resultó criticado por su estrechez de miras. ¿Es la mejora
de la eficiencia interna el único objetivo deseable en un proceso de
reforma burocrática? ¿No deberían ampliarse los indicadores y factores que promueven una administración pública de calidad, tales
como la generación de condiciones adecuadas que permitan el funcionamiento eficiente del sector privado y la salvaguarda de la cohesión social? (Prats i Catalá, 1998).
Las fortalezas y debilidades que presenta el NPM, tal como fueron
expuestas hasta aquí, han sido enfatizadas por una diversidad de
teóricos. Asimismo, sus potenciales efectos positivos motivaron
que el modelo se aplicara prácticamente en todo el mundo entre
los años 80 y 90. Luego de la hegemonía detentada durante dos
décadas, comenzaron a vislumbrarse una serie de debilidades y
consecuencias negativas que redundaron en cambios y reversiones
de algunos aspectos centrales del modelo. Al margen de estas consideraciones, se observa que no existe abundante evidencia en
torno a los efectos que tuvo la aplicación del NPM sobre la calidad
de la administración pública, evaluados en términos cuantitativos y
en perspectiva comparada.
Midiendo el vínculo entre NPM y calidad de la administración
A partir de la revisión teórica y conceptual del NPM, es posible
elaborar un índice que permita conocer en qué medida distintos
países avanzaron en la implementación de las políticas propuestas
por dicho paradigma. Este índice consta de cinco dimensiones: el
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Serie de investigaciones | Volumen 1
nivel de flexibilidad presupuestaria del Poder Ejecutivo, la existencia de mecanismos de evaluación de desempeño, el reemplazo
de la noción de carrera administrativa por la de 'puestos' de empleo, la adopción de presupuestos por resultados y la existencia
de incentivos para el personal directivo según el cumplimiento de
objetivos. Indudablemente, hay aspectos del NPM que no están
contemplados en estas dimensiones, lo cual se debe a la insuficiencia de datos.
La flexibilidad presupuestaria es un atributo fundamental del NPM,
puesto que la rigidez impediría la utilización de mecanismos monetarios como incentivo para el cumplimiento de los objetivos. Por
ello, los países donde el Ejecutivo tiene más flexibilidad en ese aspecto 'rankean' más alto en el índice. Los mecanismos de evaluación de desempeño también son imprescindibles para medir el
logro de las metas por parte de los agentes. Un mayor nivel de utilización de estos instrumentos indica una adopción más plena del
NPM. Asimismo, la existencia de un sistema de empleo público position-based, que permite a los ciudadanos concursar por cualquier
puesto de la administración (en desmedro de la noción weberiana
de carrera administrativa) es otro indicador de la implementación
de reformas del NPM. En consonancia con todo lo anterior, la utilización de presupuestos por resultados también señala la implementación del paradigma del NPM. Finalmente, el tipo de vínculo entre
el Estado empleador y su personal directivo3 constituye otra dimensión que permite identificar la adopción de políticas del NPM. Como
es evidente, los países que miden más alto en cada dimensión son
los que presentan un mayor desarrollo del NPM al interior de sus
administraciones públicas.
3
Esta dimensión está compuesta por tres indicadores: si el componente del pago que depende de su desempeño es mayor que el básico, si su designación es por tiempo determinado y si la designación depende de la renovación del contrato.
30
Alessandro y Astarita. ¿El NPM mejora la calidad del Estado?
Tabla 1
Índice de aplicación de políticas del NPM
Este índice corrobora algunas intuiciones previas, como la ubicación
del Reino Unido y de países nórdicos entre aquellos con mayor de-
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Serie de investigaciones | Volumen 1
sarrollo del NPM. También resultaba esperable que Japón y Alemania estuvieran entre las administraciones con menor aplicación del
NPM. La ubicación intermedia de Nueva Zelanda, país pionero e implementador radical del paradigma, es más sorpresiva; seguramente se explica por la derogación en los últimos años de las
políticas de remuneración variable para el personal directivo, que
justifican su puntaje de 0 en esta dimensión. En definitiva, el índice
provee una herramienta que, sin bien elemental, es muy útil para
comparar los distintos países según su grado de aplicación de los
principios del NPM. Ésta era una carencia importante de la literatura, que hasta el momento se había focalizado básicamente en políticas sectoriales y áreas específicas de políticas. Si recabáramos
información sobre las dimensiones estudiadas correspondientes a
otros países, podrían agregarse al análisis.
El paso siguiente es medir la calidad de distintas administraciones
públicas. Para ello recurrimos a diferentes índices ya existentes, que
sintetizamos en un único indicador. Si bien cada índice hace su propia definición acerca de qué es la calidad en la administración, en su
conjunto brindan una idea global respecto de dicho concepto4. Las
dimensiones contempladas son, entre otras, el control civil y democrático del gobierno, la presencia del Estado en todo el territorio, la
existencia de mecanismos de accountability, los niveles de corrupción, la capacidad e independencia del servicio civil, la confianza pública en las instituciones gubernamentales, la calidad regulatoria, la
volatilidad presupuestaria, la volatilidad de las fuentes de ingresos
fiscales, el cumplimiento de los contratos y los procedimientos requeridos para habilitar una empresa. Si bien existe una importante
discusión acerca de cómo esos y otros índices definen y miden el
'buen gobierno' (ver, por ejemplo, Van de Walle, 2005; Van Roosbroek, 2007), aquí apelamos a estos indicadores en tanto proveen
datos comparables para el conjunto de países bajo análisis.
4
Cabe destacar la importante correlación que presentan todos los índices entre sí. En una
tabla de correlaciones bivariadas, la menor asociación se encontró entre el índice de The Economist y el de Freedom House (r de Pearson = 0,735), y la mayor entre el del Banco Mundial y
el de Freedom House (0,891). En todos los casos se trata de correlaciones elevadas, lo que
sugiere que los distintos índices 'rankean' a los países de maneras relativamente similares.
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Alessandro y Astarita. ¿El NPM mejora la calidad del Estado?
Tabla 2
Índice de calidad de la administración pública
33
Serie de investigaciones | Volumen 1
A partir de ambos índices, entonces, podemos medir el nivel de
asociación que existe entre la aplicación de políticas del NPM y la
calidad de las administraciones públicas. Ahora bien, una lectura
de la tabla 2 permite intuir que existe otra variable potencialmente
influyente en la calidad de las administraciones: el nivel de desarrollo económico de los países. La ubicación de Turquía, México y
los países de Europa del Este en las últimas posiciones, así como
la de los países nórdicos en las primeras, sugieren que la riqueza
de las naciones puede constituir una variable vinculada con la calidad estatal. Por lo tanto, el desarrollo económico es una variable
a controlar para conocer el verdadero vínculo entre el NPM y la
calidad de la administración pública. Entonces, procederemos a
construir un modelo de regresión lineal que incluya como variables
independientes tanto el nivel de implementación del NPM como
la riqueza de los países, y como variable dependiente la calidad de
la administración pública.
Indudablemente, existe un problema de endogeneidad en el análisis: la calidad de la administración pública puede ser la causa (y no
la consecuencia) del desarrollo económico y/o de la adopción del
NPM, o también la causalidad puede funcionar en ambas direcciones. Por ello somos particularmente prudentes en este artículo y
optamos por hablar de asociación o vínculo entre las variables sin
aseverar cuál constituye el explanans y cuál el explanandum. La postulación de causalidad se encuentra en la teoría, no en los datos 'en
sí mismos'. El NPM, como vimos, plantea distintos mecanismos
causales por los cuales su implementación debería impactar en la
calidad de la administración pública. En presencia de esa variable,
por lo tanto, existen algunas razones para sostener que es el NPM
el que influye sobre la calidad de la administración y no a la inversa.
Tomando como referencia el nivel de desarrollo económico, en cambio, hay razones para creer que la causalidad puede operar en
ambas direcciones; esto es, que el desarrollo tienda a mejorar la
administración pública y que a la vez una buena administración favorezca el desarrollo. En cualquier caso, nuestro interés radica prin-
34
Alessandro y Astarita. ¿El NPM mejora la calidad del Estado?
cipalmente en la asociación entre el NPM y la calidad en la administración, que de acuerdo con los teóricos de aquel paradigma
sería una relación importante y con una causalidad clara: el NPM
debería mejorar la calidad de la administración. A continuación testearemos si existe tal relación5.
El modelo de regresión lineal múltiple que hemos construido es
el siguiente:
CAL = b0 + b1 NPM + b2 PBIPPP + e
donde CAL es la calidad en la administración pública; NPM, el nivel
de implementación del paradigma del New Public Management;
PBIPPP, la riqueza del país (medida según el producto bruto interno
per cápita en paridad de poder adquisitivo); e, el error; b0, la ordenada al origen, y los coeficientes b1 y b2 definen las variaciones
promedio de la variable dependiente con cada variación de las variables independientes. Los siguientes son los resultados del modelo, que hemos calculado utilizando el paquete estadístico SPSS.
5
Dado que ambas variables independientes no presentan asociación (R2 = 0,00), no hay riesgo
de multicolinealidad en la regresión.
35
Serie de investigaciones | Volumen 1
Tabla 3
Resultados del modelo de regresión lineal múltiple
Los resultados del modelo muestran un R2 corregida de 0,643, lo
que indica que casi el 65% del cambio en cada unidad de calidad
en la administración pública está asociado a las dos variables independientes (aplicación del NPM y riqueza del país) incluidas en el
modelo. Cuando se controla por riqueza, la implementación del
NPM predice prácticamente el 40% de las variaciones en la calidad
de las administraciones públicas. De todas formas, el PBI per cápita
resulta un predictor aún más fuerte: si se controla por nivel de apli-
36
Alessandro y Astarita. ¿El NPM mejora la calidad del Estado?
cación del NPM, la riqueza del país predice más del 70% de la variación en la calidad de las administraciones públicas.
Si excluimos los dos outliers de la muestra (México y Luxemburgo)
que presentan residuos6 estándar superiores a 2, la leve autocorrelación de errores que habíamos encontrado (Test de Durbin-Watson= 2,640) desaparece por completo. El nuevo valor es 1,955, muy
cercano al 2, lo que indica inexistencia de autocorrelación. En tal
caso, además, el R2 corregido del modelo se eleva a 0,758. Es decir,
el 75% de los cambios en la calidad de las administraciones públicas puede ser predicho a partir de las dos variables incluidas como
independientes. El modelo aumenta así su poder explicativo. Los
coeficientes también varían: baja la asociación del NPM con la calidad de la administración (b1=0,280) y aumenta la relación de ésta
con la riqueza de los países (b2 =0,736). En otras palabras, cada
cambio en una unidad de PBI per capita está vinculado con una diferencia de 0,74 unidades en la calidad de la administración, mientras que un cambio en el NPM sólo está asociado a una
transformación del 28% en la calidad.
¿Qué se puede interpretar de estos datos? En primer lugar, que
el desarrollo económico y el 'buen gobierno' son fenómenos estrechamente asociados. Aún si permaneciéramos agnósticos respecto del sentido de la causalidad entre ambos, es claro que son
elementos que generalmente se presentan juntos. En segundo
lugar, y haciendo alusión al interés concreto de este artículo,
existe también una asociación (aún menos intensa) entre la aplicación del New Public Management y la calidad de la administración pública. Según los teóricos del NPM, los mecanismos que
explican las mejoras en la calidad de las organizaciones públicas
son las distintas políticas de reforma que incentivan el mérito y
6
El residuo es la diferencia entre el valor observado y el estimado por la ecuación de regresión; por lo tanto, el residuo es aquello que la ecuación de regresión no explica para cada unidad de observación.
37
Serie de investigaciones | Volumen 1
la eficiencia en el Estado. Por lo tanto, los números ratificarían,
al menos parcialmente, dichas afirmaciones.
En las ciencias sociales también resultan interesantes los casos desviados. En el caso de Luxemburgo, su carácter de outlier puede explicarse a partir de las peculiaridades de ese pequeño país con un
exorbitante PBI per cápita (35% más alto que el del segundo país
más rico). México es un caso donde una fuerte implementación de
políticas del NPM no se encuentra asociada con una mayor calidad
de la administración. Seguramente otras variables no incorporadas
al modelo expliquen esta falta de correspondencia, que debería ser
investigada también en otros países latinoamericanos. Por ejemplo,
como vimos en la introducción, es posible que el NPM sólo genere
resultados positivos en países que ya cuentan con administraciones
'weberianas', mientras que en países que no cuentan con ese tipo
de burocracias resulte inocuo o incluso negativo.
Por lo tanto, este primer esbozo cuantitativo debería complementarse con trabajos cualitativos que demuestren efectivamente cómo
opera el NPM sobre la calidad de la administración en distintos contextos. Es decir, para mostrar que la asociación encontrada entre
ambas variables obedece a una causalidad entre ellas, es imprescindible saber cuáles son los mecanismos que producen tal impacto
y bajo qué condiciones se activan. Esto amerita la realización de estudios de caso en profundidad que identifiquen los procesos causales que subyacen en la asociación que hemos encontrado en este
análisis cuantitativo cross-national y que den cuenta también de los
casos desviados. Dicha tarea resulta particularmente importante
para los países de América Latina, como ya intuíamos en el apartado
teórico y en el análisis empírico del caso mexicano.
38
Alessandro y Astarita. ¿El NPM mejora la calidad del Estado?
En conclusión
A pesar de que desde los años 80 el NPM se impuso a nivel mundial como paradigma dominante en materia de reforma administrativa, y de la existencia de una variada y abundante literatura
sobre las fortalezas y debilidades de dicho modelo, es poco lo que
se ha investigado acerca de sus efectos sobre la calidad de la administración pública en términos cuantitativos y en perspectiva
comparada. Resulta paradójico este vacío si consideramos el especial interés que el NPM asigna a la obtención de resultados medibles y concretos en el funcionamiento estatal. Lo que no
sabemos es si el NPM en sí mismo produce resultados, y este
trabajo apunta a cubrir esa carencia.
Para lograrlo hemos construido un índice que permite ubicar a los
países según su nivel de implementación de las cinco dimensiones
de reforma propuestas por el NPM. A partir de un universo de análisis constituido por 30 países de la OCDE, hemos podido comprobar de manera cuantitativa que efectivamente existe una asociación
entre la implementación de políticas características del NPM y la
calidad de la administración pública. En este sentido, la evidencia
recabada brinda cierto aval a los argumentos de los teóricos del
NPM, aunque el mejor predictor de la calidad del Estado es el desarrollo económico de los países medido según el producto bruto
interno por habitante.
Ahora bien, la asociación entre NPM y calidad de la administración
no se presenta en todos los casos bajo análisis. La universalidad
que algunos de sus partidarios esgrimen no se corrobora empíricamente en los datos, lo cual sugiere que el contexto de aplicación
del modelo resulta central para determinar cuál será su relación con
la calidad de la administración. Como indica el caso mexicano (y
como debería comprobarse en nuevos casos en la región, con estudios cualitativos que permitan desentrañar los mecanismos causales específicos que operan), en países con menor desarrollo
39
Serie de investigaciones | Volumen 1
económico y estructuras burocráticas previas más débiles el NPM
no parece vincularse con mejoras en la calidad estatal. Por eso, aun
si evitamos el 'escepticismo posmoderno' (Tilly y Goodin, 2008)
que niega la existencia de regularidades en el mundo social, una
conclusión central de este estudio es que, para analizar los efectos
del New Public Management, el contexto indudablemente importa.
40
Alessandro y Astarita. ¿El NPM mejora la calidad del Estado?
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42
Dirección de Investigaciones
INSTITUTO NACIONAL DE LA
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA | INAP
Políticas públicas
Relaciones fiscales intergubernamentales en torno
a la ley de coparticipación de impuestos
Santiago Bonifacio
Natalia Cecilia Del Cogliano
Introducción
En el presente artículo proponemos un breve repaso acerca del
modo en que los niveles de gobierno nacional y provincial se articularon en torno a las disposiciones que han configurado y reconfigurado el régimen federal de coparticipación de impuestos a lo largo
de los años, y las políticas centralizadoras o descentralizadoras que
el gobierno central implementó en cada período. Con ello buscamos
echar luz sobre las interrelaciones gubernamentales de carácter fiscal. Entendemos que una cabal comprensión de la dinámica que
adquiere tal aspecto de las relaciones verticales de poder en cualquier Estado federal constituye un elemento de implicancias fundamentales en el diseño e implementación de las políticas públicas
en los distintos niveles de gobierno, así como en la configuración
partidaria y del sistema de partidos, entre otras cosas.
Nación, provincias y municipios
A la hora de analizar la dinámica y características que adquiere la
dimensión vertical del poder entre los tres niveles de gobierno de
un Estado federal como el argentino, es necesario partir de la definición constitucional y de la legislación que enmarca y condiciona tales relaciones.
En tal sentido, la Argentina es una república federal compuesta por
el Estado nacional, veintitrés provincias y una ciudad autónoma,
45
Serie de investigaciones | Volumen 1
todos ellos con rango constitucional1. Adicionalmente se garantiza
como tercera instancia de gobierno un régimen municipal dotado
de autonomía política que corresponde a la esfera normativa provincial2, esto es, que debe ser instituido y diseñado por cada constitución subnacional3. Tal atribución admite la existencia de una
considerable diversidad de regímenes municipales; así, en Mendoza
existen 18 municipios, mientras que en Córdoba hay 428. Esta heterogeneidad da como resultado la gran cantidad de municipios que
existen a nivel nacional (2.117).
De esta manera hallamos que coexisten administraciones públicas
organizativa y funcionalmente independientes, con potestades y
funciones exclusivas, concurrentes y complementarias (Cao, 2008)
en cada una de las unidades políticas (polities) correspondientes a
los tres órdenes estatales previstos en la Constitución: el nacional
(o federal), el provincial y el municipal. Los poderes ejecutivos de
cada nivel -presidente, gobernadores e intendentes- son elegidos
por el voto popular, al igual que las autoridades legislativas nacionales y provinciales.
La complejidad de la estructura remite a la existencia de un ‘Estado
multinivel’ (multilayered polity); esto es, un Estado soberano con
varios órdenes y unidades estatales. El término ‘Estado multinivel’
alude a una entidad estatal cuya forma organizativa supone la presencia, dentro de la misma unidad política, de más de un imperium
-de más de una autoridad política- (Escolar, 2008), de varios estratos
o capas territorialmente superpuestas de órdenes estatales. En
este sentido, tiene la particularidad de presentar en cada porción
del territorio incluido en el Estado nacional (primer orden) unidades
políticas estatales (polities) de órdenes inferiores: provincial o subnacional (segundo orden) y municipal o local (tercer orden). Entre
1
Constitución de la Nación Argentina, artículos 121, 122, 123, 124 y 129.
Constitución de la Nación Argentina, artículos 5 y 123.
3
Cada provincia tiene la potestad de redactar su propia constitución, respetando los principios
establecidos por la Constitución Nacional.
2
46
Bonifacio y Del Cogliano. Relaciones fiscales intergubernamentales
estos tres órdenes se encuentran distribuidos los poderes y funciones estatales.
El corolario financiero de esta compleja trama de interrelaciones políticas, administrativas y económicas que se teje entre los niveles
de gobierno nacional y provincial es, entonces, el objeto de análisis
del presente artículo.
Los albores de un régimen de coparticipación
federal de impuestos
Uno de los campos que determinaron con mayor importancia el
modo en que la relación entre la Nación y las provincias se iría configurando a lo largo de los años en la República Argentina ha sido el
sistema de transferencias de recursos fiscales entre los distintos niveles de gobierno. Como señalan Centrángolo y Jiménez (2004), a
partir de 1935 las relaciones entre la Nación y las provincias han girado en torno a la puja por la distribución de los recursos tributarios.
El sistema de coparticipación define la distribución de los recursos
recaudados por el Estado nacional hacia los niveles inferiores de
gobierno. Esta definición comprende tres áreas: qué impuestos
conforman la masa de recursos a distribuir, qué proporción se distribuirá entre la Nación y el conjunto de las provincias (distribución
primaria) y cuáles serán el mecanismo y los criterios de distribución
para cada una de las provincias (distribución secundaria).
Como veremos, la evolución del sistema de coparticipación de impuestos se caracterizó por la existencia de tres tendencias generales: el aumento de las jurisdicciones subnacionales incluidas, la
creciente incorporación de tributos nacionales en la masa de recursos a coparticipar y el aumento del coeficiente de distribución primaria (Cetrángolo y Jiménez, 2004). Aquí nos focalizaremos en el
estudio del modo en que evolucionaron los regímenes de copartici-
47
Serie de investigaciones | Volumen 1
pación federal (entre el Gobierno nacional y las provincias) y municipal (entre las provincias y los municipios).
En nuestro país, el régimen de coparticipación federal de impuestos
-un mecanismo de federalismo fiscal, de reparto no condicionado y
automático de recursos- tuvo su origen en 1935. Con la ruptura del
orden constitucional en 1930 y la posterior recuperación del orden
estatal (si bien en una democracia restringida con elecciones fraudulentas, período conocido como la 'década infame'), los sectores
dominantes del país buscaron fortalecer la intervención estatal en
la economía. De esta forma modificaron política y económicamente
el modelo vigente, con el objeto de adecuarse a la nueva estructura
económica mundial producto de la crisis de los años 30.
Como explica Porto (2003), desde el punto de vista del funcionamiento del federalismo fiscal, en el esquema vigente hasta comienzos de la década del treinta -con excepción de los Aportes del Tesoro
Nacional, de escasa significación cuantitativa- cada provincia debía
ajustar los gastos a su restricción presupuestaria. Por lo tanto, una
de las consecuencias fue la gran disparidad territorial de oportunidades en cuanto a la provisión de bienes públicos provinciales: las
provincias 'ricas' podían financiar niveles de gasto público por habitante mucho más altos que las provincias 'pobres'. Dada la ausencia
de mecanismos de transferencia de fondos significativos y prestablecidos de la Nación a las provincias, cada nivel de gobierno debía
financiar sus gastos con recursos propios. En este contexto, las provincias y municipalidades representaban menos de un tercio del
gasto público total.
Ante la nueva configuración económica generada por la crisis de
1930, la alternativa elegida tuvo como objetivo principal concentrar
en el nivel nacional de gobierno las acciones contra la crisis y, por
ende, los recursos (Peñalva, Pírez y Rofman, 1989). Se inició, entonces, un período de centralización fiscal que se prolongó, aunque
con modificaciones, hasta fines de 1984.
48
Bonifacio y Del Cogliano. Relaciones fiscales intergubernamentales
Una de las principales dificultades generadas por la crisis fue la
caída de los recursos provenientes del comercio exterior, esto es,
una merma importante en el nivel de lo que hasta ese momento
había sido la principal fuente de recursos del gobierno central. Por
lo tanto, resultaba necesario introducir cambios en el sistema fiscal
para superar los efectos de una balanza comercial deficitaria. Tales
modificaciones fueron condensadas en la aprobación de las leyes
12139 -unificación de los impuestos internos-, 12143 -transformación del impuesto a las transacciones en impuesto a las ventas- y
12147 -prórroga del impuesto a los réditos-, que determinaron la expansión de la masa de recursos recaudados por la Nación (Cetrángolo y Jiménez, 1995).
Así, en 1934 se avanzó sobre los poderes provinciales, dando inicio
a lo que durante cincuenta años sería el sistema de coparticipación
federal, la Ley 12139. Ésta se caracterizó por la unificación en la administración federal de la recaudación de ciertos tributos atribuidos
constitucionalmente a ambos ordenamientos (Nación y provincias).
Para su sanción se empleó un mecanismo legal que permitió articular las decisiones de los dos niveles jurisdiccionales del Estado,
la 'ley-convenio'. En ella se estableció que la distribución de lo recaudado por los recursos coparticipables se llevaría a cabo en dos
instancias: entre el Gobierno nacional y las provincias en su conjunto -distribución primaria- y entre los gobiernos provinciales en
razón de criterios redistributivos -distribución secundaria-.
Una enseñanza de este primer período del régimen federal de coparticipación es que, pese a los conflictos de intereses, se pudo reorganizar, modernizándolo, el sistema tributario argentino, a la vez
que se implementó un régimen de distribución de la recaudación
con reglas claras. Sin embargo, el período asistió también al primer
rompimiento de la regla por parte del Gobierno nacional, cuando
desde 1943 se apropió de los incrementos de la recaudación del
impuesto a los réditos.
49
Serie de investigaciones | Volumen 1
En el período que va desde 1935 hasta 1988, cuando se sancionó
la Ley 23548 vigente en la actualidad, la coparticipación federal de
impuestos fue objeto de numerosas reformas -entre las que se destaca la realizada mediante la Ley 20221 de 1973- que derivaron en
la existencia de lo que puede considerarse una serie de siete períodos (Peñalba, Pírez y Rofman, 1989; Porto, 2003), cada uno de
ellos con características distintivas. Los diferentes regímenes incrementaron la participación de las provincias en la distribución de recursos. En este sentido, diversas son las variables que intervienen
para explicar la forma y la oportunidad en que tuvieron lugar los procesos de descentralización. Por ejemplo, Porto entiende que es posible observar como tendencia general que, cuando la situación
económica estuvo caracterizada por el crecimiento, en las reformas
implementadas predominó la descentralización, mientras que ante
políticas económicas de ajuste predominó la concentración. Sin embargo, como veremos más adelante, la variable política también ha
de ser considerada en determinados períodos para una cabal comprensión de los procesos registrados.
Segundo período del régimen de coparticipación (1947-1958)
Las modificaciones introducidas entre 1943 y 1946 a los regímenes
de las leyes 12143 y 12147 significaron un perjuicio importante para
los gobiernos locales. Por consiguiente, cuando se restableció el
funcionamiento del Congreso en 1946 luego del triunfo de Perón
en las elecciones presidenciales, se buscó cambiar la situación imperante a través de la presentación de proyectos de legisladores y
de la movilización de los gobiernos provinciales. La consecuencia
de tales negociaciones fue la sanción en 1947 de la Ley 12956, que
significó un avance hacia una mayor sistematización del régimen de
coparticipación al introducir cambios en la distribución primaria y la
secundaria. De este modo se corrigieron los avances iniciales sobre
el nivel provincial de la coparticipación de 1943.
50
Bonifacio y Del Cogliano. Relaciones fiscales intergubernamentales
La nueva ley unificó y amplió la cobertura de impuestos a coparticipar, aumentó en un 20% el porcentaje de la distribución primaria
destinado a las provincias y a la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires respecto de 1947 y estableció de manera explícita la obligación de las provincias de 'no aplicar gravámenes locales de
naturaleza igual a los establecidos por las leyes de los referidos impuestos'. También impuso la obligación de coparticipar entre las municipalidades de sus jurisdicciones no menos del 10% de la
participación que recibieran de la Nación. La ley expiraba a fines de
1955; sin embargo, fue prorrogada por períodos anuales hasta su
cambio en 1959 por la Ley 14788.
La Ley 14060 de 1951 aplicó un nuevo cambio sobre el sistema tributario4, que trajo como resultado un renovado avance de la Nación
sobre el terreno reservado hasta entonces a los poderes locales,
mecanismo que perduraría sin variantes hasta 1973. A mediados
de la década del 50 comenzaron a presentarse nuevos elementos
en las relaciones fiscales Nación-provincias debido a la conversión
de los territorios nacionales en provincias. Esto implicó un replanteo
de la distribución primaria, ya que hasta ese momento los gastos
de los territorios se incorporaban al presupuesto nacional y la Nación percibía los tributos de tipo local que allí se recaudaban.
En diciembre de 1954 venció la antigua ley de unificación de impuestos internos, que fue reemplazada por la 14390. A partir de
este año, y luego de la provincialización de los ex territorios nacionales iniciada en 1951 (de las 14 provincias históricas se pasó a
22; sólo Tierra del Fuego continuó como territorio nacional), los
porcentajes de distribución primaria oscilaron alrededor del 54%
para la Nación y el 46% para el conjunto de las provincias, en tanto
la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires continuó excluida
del régimen. De esta manera, con la Ley 14390 se alcanzó la ma4
Se trató del impuesto sustitutivo del gravamen a la transmisión gratuita de bienes, el cual,
como explica Porto (2003, p. 17), tenía un lugar tradicional en las finanzas provinciales como
'impuesto a las herencias' o 'impuesto a las sucesiones'.
51
Serie de investigaciones | Volumen 1
durez del sistema de impuestos internos, sistema que subsistió
hasta 1973, fecha en que sus principales disposiciones se incorporaron al nuevo régimen5.
Por último, cabe hacer hincapié en las que consideramos las principales características del período: a saber, la introducción por primera
vez de criterios de redistribución explícitos, más allá de los implícitos en la distribución por población, y la obligación de las provincias
de coparticipar a sus municipalidades cierto porcentaje mínimo de
lo que les corresponda en la coparticipación federal.
Tercer (1959-1966) y cuarto (1967-1972) período
del régimen de coparticipación
En 1959, un año después de haber asumido Frondizi la presidencia,
el cambio más importante que se implementó fue el relativo a la distribución primaria de los impuestos comprendidos en la Ley 12956,
los cuales representaban cerca del 75% del total de los recursos coparticipables. Por efecto de la reforma, para 1963 quedaría establecida la siguiente ecuación: 36% para las provincias, 6% para la
Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires y el restante 58% para
la Nación. De esta manera, el conjunto compuesto por provincias y
Municipalidad de Buenos Aires duplicaba su participación y alcanzaba el 42% de la recaudación (hasta 1955 la Ley 12956 había fijado
una distribución del 21% para las provincias y la Municipalidad de la
Ciudad de Buenos Aires, y el restante 79% para la Nación). En igual
sentido, a fines del mismo año (aprobada la prórroga de la Ley 14788
de impuestos internos) se introdujo una nueva modificación en la
distribución primaria a favor de las provincias, que pasaron a recibir
el 40% de la recaudación de los impuestos coparticipados por dicha
ley, lo cual representó un aumento del 11%.
5
Para mayores detalles sobre las disposiciones de la ley, ver Porto (2003, p. 17).
52
Bonifacio y Del Cogliano. Relaciones fiscales intergubernamentales
Entre 1966 y 1973, el régimen de coparticipación de impuestos se
vio inmerso en una serie de oscilaciones, reflejo de la inconsistencia
política con que los gobiernos militares del período se manejaron
hacia las provincias y de una actitud vacilante acerca del rol activo
que éstas pudieran tener en el crecimiento económico nacional
(Eaton, 2006).
Hasta 1972, la modificación de mayor importancia se registró, precisamente, en el grupo de impuestos internos (Ley 14788), concretada en 1967 y 1968. En contraposición a la tendencia de aumento
progresivo en la participación de los niveles subnacionales de gobierno luego de la primera reforma del régimen de coparticipación,
la modificación significó un avance de la Nación a expensas de las
provincias y de la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires6. Así,
las provincias vieron disminuir su participación en 5 puntos porcentuales (del 40 al 35%) y la Municipalidad de la Ciudad de Buenos
Aires en algo más de 3 (del 6 al 2,6%). Este avance de la Nación
derivó en la necesidad de implementar alguna medida de compensación financiera; a tal fin se creó el Fondo de Integración Territorial
(FIT), cuyo objetivo fue brindar aportes del tesoro nacional para la
financiación de obras públicas de interés de una o más provincias.
Hacia el final del período militar, sin embargo, el péndulo de la oscilación cambió de sentido, lo que permitió una modificación radical
en el sistema de distribución de recursos de origen nacional.
Unificación del régimen: la Ley 20221
El marcado deterioro de las cuentas públicas provinciales, la inestabilidad de sus sistemas financieros y la excesiva dependencia del
Tesoro nacional, sumados a la complejidad del régimen de distribu6
Esta recentralización de recursos puede comprenderse a partir de la hipótesis que señala
que, como en este caso, el rasgo central bajo regímenes militares fue el incremento de la concentración de la recaudación (Pírez, 1989).
53
Serie de investigaciones | Volumen 1
ción -y a un marco de agravamiento de las condiciones económicas-, dieron inicio desde 1970 a un período de estudio y análisis que
tuvo como resultado la reforma del sistema de coparticipación a través de la Ley 20221 de marzo de 1973, días después de las elecciones que consagraron a Héctor Cámpora como futuro presidente
de la recuperación democrática.
El proyecto de ley-convenio enviado al entonces presidente de facto
Lanusse contempló todas las situaciones mencionadas. Definió como
su objetivo fundamental “el fortalecimiento en el plano financiero del
efectivo ejercicio del sistema federal de gobierno, teniendo en cuenta
preferentemente la situación de las provincias con menores recursos”,
en medio de un proceso de transición democrática que significaría el
“traslado de la responsabilidad del gobierno de cada una de las provincias a los organismos constitucionales respectivos”.
En este marco, la Ley 20221 definió un esquema novedoso en dos
aspectos: por un lado, institucionalizó un sistema único de distribución de los impuestos coparticipables para regular completamente
la relación fiscal intergubernamental; por el otro, fijó coeficientes
de reparto secundario en los cuales cobraron cierta importancia los
criterios redistributivos (Cetrángolo y Jiménez, 1995).
Pero el cambio fundamental radicó en el fuerte crecimiento de la
participación de las provincias: la ley estableció una distribución primaria que dividía en partes iguales el total de los fondos (48,5%
para el conjunto de provincias y el mismo porcentaje para Nación7),
los cuales estarían conformados por la totalidad de los impuestos
nacionales (con la única excepción de los relativos al comercio exterior y los de asignación específica). Asimismo, garantizaba la automaticidad en los mecanismos de reparto.
7
El restante 3% tuvo como destino un Fondo de Desarrollo Regional creado por la misma ley.
Cabe mencionar que la Nación debía destinar, de los fondos que le correspondían, un 1,8% a
la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires y un 0,2% al Territorio Nacional de la Tierra del
Fuego, Antártida e Islas del Atlántico Sur.
54
Bonifacio y Del Cogliano. Relaciones fiscales intergubernamentales
En reemplazo del Fondo de Integración Territorial, la nueva ley creó
el Fondo de Desarrollo Regional (FDR) con el objetivo de “financiar
inversiones en trabajos públicos de interés provincial o regional,
destinados a la formación de la infraestructura requerida para el desarrollo del país, incluyendo estudios y proyectos”. A diferencia del
fondo anterior (desarrollado con aportes del tesoro nacional), el
nuevo era financiado con el 3% restante de la distribución primaria.
Asimismo creó la Comisión Federal de Impuestos, órgano consultivo en la elaboración de todo proyecto de legislación tributaria nacional y encargado de controlar el normal funcionamiento del
sistema. La Comisión estaba compuesta por un representante de
la Nación y por uno de cada provincia. Por último, la ley fijó que este
régimen funcionaría entre el 1º de enero de 1973 y el 31 de diciembre de 1980.
Nuevas modificaciones: la descentralización del gasto
Un cambio trascendental en las relaciones intergubernamentales
-que no constituyó una transformación directa del régimen de coparticipación federal de impuestos- ocurrió en 1978, cuando el gobierno militar transfirió a las provincias la administración de todos
los servicios educativos nacionales de los niveles inicial y primario.
Esta política tuvo un fuerte impacto en la relación fiscal, ya que si
bien apelaba al artículo 5° de la Constitución Nacional8 para justificar
la medida, se trató en realidad de una descentralización administrativa9 (Falleti, 2005). La falta de transferencia de los recursos correspondientes implicó una pesada carga en las cuentas provinciales,
ya que éstas debieron asumir con recursos propios la gestión de al-
8
El artículo 5° de la Constitución de la Nación Argentina (Primera Parte - Capítulo Primero - Declaraciones, Derechos y Garantías) dice que “Cada provincia dictará para sí una constitución
bajo el sistema representativo republicano, de acuerdo con los principios, declaraciones y garantías de la Constitución Nacional; y que asegure su administración de justicia, su régimen
municipal, y la educación primaria. Bajo estas condiciones, el Gobierno federal, garante a cada
provincia el goce y ejercicio de sus instituciones”.
55
Serie de investigaciones | Volumen 1
rededor de un tercio del sistema educativo primario, con un costo
que entonces ascendía aproximadamente a 207 mil millones de
pesos corrientes10. El objetivo de la medida fue, claramente, equilibrar los elevados niveles de déficit. Así, el gobierno militar disminuyó cerca de un 75% del gasto en educación elemental11.
De manera complementaria, el régimen de coparticipación federal
sufrió una nueva modificación en perjuicio de las provincias como
consecuencia de la reforma tributaria implementada en 1980, también durante el gobierno militar. Se decidió reducir la carga sobre la
nómina salarial correspondiente a las contribuciones patronales con
destino al financiamiento del sistema jubilatorio y el Fondo Nacional
de la Vivienda (FONAVI), que en adelante serían financiados por una
deducción sobre la recaudación total de impuestos coparticipables
(Cetrángolo y Jiménez, 2004); una vez realizada esta precoparticipación, la distribución se efectuaría de acuerdo a los coeficientes
establecidos por la Ley 20221. Como consecuencia, la participación
para las provincias en 1981 disminuyó al 26,8%, y en 1984, último
año de vigencia de la ley, fue de sólo un 21,4% del total de impuestos coparticipados (Cetrángolo y Jiménez, 2004). Esto provocó, lógicamente, una emergencia fiscal en las finanzas provinciales (Pírez,
Peñalba, y Rofman, 1989, p. 127; Falleti, 2005, p. 341). Como contrapartida, y en una suerte de papel compensatorio ante esta disminución, los Aportes del Tesoro Nacional registraron un fuerte
incremento, que representaron en 1984 cerca de un 60% del total
de transferencias a las provincias (coparticipación más ATN). Cabe
9
O’Neill (2005, p. 17) no hablaría aquí de descentralización, ya que una efectiva descentralización requiere siempre de la transferencia conjunta de poder fiscal y poder político a los niveles
subnacionales de gobierno. Según este marco teórico, la transferencia de sólo poder político
debería denominarse ‘devolution’, cuya traducción literal es ‘devolución’.
10
Que representaba 6.564 establecimientos primarios, 64.619 cargos docentes y auxiliares y
897.400 alumnos. Datos del Presupuesto General de la Administración Nacional de 1978 (Ministerio de Educación y Cultura, 1980) citados por Falleti (2001, p. 237).
11
El gasto del Estado nacional en este rubro pasó de 1.550 millones de pesos en 1977 a sólo
400 millones en 1979. Cifras extraídas del informe presupuesto APN 1965-2006 del Ministerio
de Economía de la Nación. Cifras expresadas en pesos de 2005.
56
Bonifacio y Del Cogliano. Relaciones fiscales intergubernamentales
mencionar, sin embargo, que la característica distintiva de este instrumento radica en su elevado grado de discrecionalidad por parte
del Poder Ejecutivo.
El inicio de la década de 1980 marcó la inauguración de un nuevo
ciclo en la relación financiera entre el Gobierno nacional y los provinciales. Su característica distintiva fue un mayor nivel de conflictividad, a partir de un claro retroceso de las posiciones alcanzadas
por el conjunto de las provincias en 1973. En este sentido, tres factores marcarían los ejes de la relación entre los distintos niveles de
gobierno: la situación macroeconómica, la necesidad de recursos
adicionales para financiar un sistema previsional en crisis y la puja
política de cada momento (Cetrángolo y Jiménez, 1995).
La recuperación democrática y el régimen de coparticipación:
fin de la Ley 20221 e inicio de una etapa de transición
(y negociación conflictiva)
Con la recuperación democrática de 1983, el marco de las relaciones fiscales intergubernamentales sería transformado otra vez. Por
una parte, los gobiernos subnacionales recuperaron significativamente su participación en la distribución de recursos coparticipables
en 1985, recibiendo más del 50% del total. Por la otra, la ley de coparticipación de 1973, luego de haber sido prorrogada en dos oportunidades, perdió vigencia a fines de 1984, y ante la falta de acuerdo
para sancionar su actualización o modificación, la Argentina careció
entre 1985 y 1987 de un sistema explícito que otorgara previsibilidad en el reparto del producto de la recaudación de impuestos nacionales por primera vez en casi medio siglo.
57
Serie de investigaciones | Volumen 1
Este vacío en el marco legal significó una irregularidad creciente en
los criterios y mecanismos de distribución de los fondos. La discrecionalidad del Ejecutivo nacional fue el rasgo primordial del período.
La falta de automaticidad en la proporción, monto y tiempo de recepción por parte de las provincias constituyó un instrumento de
presión en favor de la Presidencia en las negociaciones y pujas de
poder entre los distintos niveles, condición reforzada por el contexto
económico inestable. En efecto, la demora de las transferencias,
ante las urgencias fiscales provinciales y una inflación creciente que
les hacía perder valor, aumentaba la incertidumbre de los gobiernos
subnacionales y reducía, al mismo tiempo, sus capacidades de planificación y el margen de acción de los gobernadores en la mesa
de negociaciones. Un elemento importante en la celebración de los
convenios bilaterales para la distribución de recursos era la existencia (o no) de afinidad partidaria entre el presidente y los gobernadores (Nicolini et al., 2002).
En resumen, si bien las transferencias del Gobierno nacional aumentaron fuertemente, más de la mitad del total fueron de tipo discrecional. Estas últimas llegaron a representar el 59% de las
transferencias totales en 1985 y el 54% en 198612, realizándose
gran parte de las mismas, tal como venía sucediendo, por medio
de Aportes del Tesoro Nacional.
Los gobiernos provinciales realizaron persistentes reclamos y propuestas a fin de que se institucionalizara un nuevo sistema de distribución de recursos que reconociera las nuevas responsabilidades
y necesidades que habían asumido tras los cambios operados en
la administración de servicios. La situación de inestabilidad, carente
de consensos políticos que permitieran alcanzar convenios y marcos perdurables en el tiempo, recién fue modificada por la alteración
de la relación entre fuerzas políticas que se produjo tras las elec12
Ministerio de Economía (1989). Politics for Structural Change in the Public Sector. Speeches
on National Budget Proposals 1986–1989 [in Spanish]. Buenos Aires: República Argentina, Ministerio de Economía, Secretaría de Hacienda. Citado por Falleti (2005, p. 341).
58
Bonifacio y Del Cogliano. Relaciones fiscales intergubernamentales
ciones legislativas de 1987. La derrota electoral del partido gobernante (UCR) significó la pérdida de la mayoría que contaba en la Cámara de Diputados y de cinco gobernaciones; tras la elección
conservó solo dos provincias, en tanto el PJ gobernó en 17.
La UCR, que estaba a cargo del Poder Ejecutivo, vio disminuir considerablemente sus oportunidades de retener el control del gobierno en las siguientes elecciones ante la cada vez más compleja
situación económica, las expectativas adversas para su futuro, la
existencia de un Congreso dominado por la oposición y el consiguiente fortalecimiento de los gobiernos provinciales de distinto
signo partidario. En este contexto, la posibilidad de iniciar un proceso de descentralización fiscal cobró protagonismo al presentarse
para el partido gobernante como una garantía de que, en caso de
un triunfo del PJ en las presidenciales siguientes, los recursos de
poder subnacional a transferirse a las provincias en los años posteriores (incluidas las gobernadas por los radicales) no se verían afectadas de manera discrecional, con lo cual se reduciría el costo de
oportunidad de esta política13 (O´Neill, 2005; Falleti, 2005). Fue así
que el entonces presidente Raúl Alfonsín dio lugar a la demanda de
las provincias por una redistribución de la renta pública y los impuestos, y el 7 de enero de 1988 el Congreso de la Nación sancionó
la Ley 23548 de Coparticipación Federal de Recursos Fiscales.
La ley de coparticipación de 1988
La sanción de la ley de coparticipación creó un marco institucional
distinto para el desarrollo de las relaciones entre los diferentes ni13
O´Neill postula que en todo proceso de descentralización existe un intercambio. El proceso
implica un cálculo del costo de oportunidad realizado por el partido en el gobierno, donde éste
decidirá la conveniencia o no de iniciar el proceso en base a las expectativas que tenga tanto
para retener el Ejecutivo nacional como para obtener triunfos electorales a nivel subnacional.
Si la expectativa de continuar en el gobierno es negativa, habrá fuertes incentivos para descentralizar el poder, asegurándose así la posibilidad de contar con los recursos correspondientes para gobernar a nivel provincial.
59
Serie de investigaciones | Volumen 1
veles de gobierno luego del vacío legal de los tres años anteriores.
Este marco entrañó significativas modificaciones y reglamentó claros avances en favor del conjunto de las provincias:
• Aumento de la masa coparticipable: se amplió la masa
de fondos a distribuir al incluirse todos los impuestos nacionales existentes o a crearse, y se detallaron las excepciones (que en la práctica resultaron numerosas).
• Mayor participación en la distribución de recursos: el artículo 3 fijó una distribución primaria del 42,34% para la
Nación y un 57,66% para las provincias; esto es, un 8%
más respecto de la ecuación que establecía la Ley 20221
de 1973. Este importante incremento institucionalizó los
avances que venían registrándose en los años anteriores
y reconoció la necesidad de compensar a las provincias
por el aumento en el nivel de gastos que se había generado como consecuencia de la transferencia educativa de
1978 y del creciente número de funciones y responsabilidades a su cargo.
• Mecanismo de distribución automático: se retomó el carácter automático como mecanismo para el reenvío de los
fondos correspondientes a cada parte. De este modo se
eliminó la posibilidad de demorar las transferencias y la discrecionalidad y desequilibrio de poder que traía aparejada.
Además se evitó la necesidad de establecer sistemas para
actualizar los valores reales de las transferencias, fuente
de conflicto permanente entre los niveles de gobierno en
la etapa anterior (Pírez, et al. 1989).
• Cláusula de garantía: incluida en el artículo 7, indica que
el monto a distribuir al conjunto de las provincias no
puede ser inferior al 34% de la recaudación de los recursos tributarios nacionales de la administración central,
sean o no coparticipables. Este piso significa que, a priori,
ante cualquier tipo de variación (incremento o reducción)
en la recaudación nacional (independientemente del ca-
60
Bonifacio y Del Cogliano. Relaciones fiscales intergubernamentales
rácter de los impuestos que se modifiquen), no se afecta
o ajusta la participación de las provincias en la distribución
de los ingresos.
• Reglamentación del uso de los ATN: por primera vez se
definieron los alcances en el uso de los Aportes del Tesoro Nacional, lo cual limitó la discrecionalidad con que
se manejaban previamente. El objetivo de este fondo
sería atender situaciones de emergencia y desequilibrios
financieros provinciales. El Ministerio del Interior estaría
encargado de su distribución y obligado a informar trimestralmente los criterios utilizados para su asignación. La financiación se realizaría con el 1% de la masa de recursos
coparticipables. A la vez se prohibió expresamente que el
Poder Ejecutivo gire sumas superiores a ese monto.
• Carácter transitorio – Renovación automática: el régimen fue definido como transitorio, con una duración de
2 años. Sin embargo, a fin de evitar la repetición de un
escenario de vacío legal, se estableció que su vigencia
sería prorrogada automáticamente ante la inexistencia de
otro régimen que lo reemplace.
En síntesis, puede observarse que, a diferencia de la descentralización administrativa ocurrida en 1978 con la transferencia de las escuelas a las provincias, la nueva ley de coparticipación produjo una
descentralización de carácter fiscal. En este sentido existió una importante transferencia de recursos desde el nivel federal hacia las
provincias, que junto con otras garantías y mecanismos diseñaron
un régimen que contempló las necesidades provinciales ante el incremento de sus responsabilidades en la prestación de servicios.
Sin embargo, este régimen no se mantuvo intacto por mucho
tiempo. Diferentes leyes y decretos, acuerdos y pactos fiscales,
junto con la creación de nuevos impuestos y cambios en la distribución de otros ya existentes, generaron sucesivas modificaciones
en las disposiciones establecidas en la ley de coparticipación. Esto
61
Serie de investigaciones | Volumen 1
configuró nuevos escenarios que disminuyeron los beneficios que
habían obtenido las provincias. Además, las transferencias de servicios educativos y de salud, las profundas transformaciones del Estado y las distintas crisis, recuperaciones y cambios en el contexto
macroeconómico nacional e internacional, resultaron en una transformación radical de las condiciones que dieron lugar a la sanción
de la mencionada ley. No obstante, a pesar del carácter transitorio
de dos años indicado en su artículo 1º y del hecho de que en numerosas oportunidades se establecieron plazos para la sanción de una
nueva ley, la ausencia de un régimen de coparticipación que lo
reemplace activó la cláusula de prórroga automática, por lo que la
ley de coparticipación de 1988 sigue vigente en la actualidad.
Es así que, a partir de un seguimiento exhaustivo de las disposiciones institucionales que regulan y regularon las relaciones intergubernamentales a nivel fiscal, puede comprenderse cuál es o ha sido
el grado de centralización o descentralización en la gestión de los
asuntos públicos. En este sentido, la tendencia observada de una
mayor participación de los niveles subnacionales en la distribución
de los recursos pone de manifiesto el crecimiento de su importancia, y amplía sus funciones, responsabilidades y niveles de influencia en la gestión de las políticas públicas.
Período de acuerdos transitorios: los 90
En el marco de la nueva ley de coparticipación, la década del 90
fue testigo de cambios importantes. Una serie de pactos fiscales
introdujo transferencias complementarias a la ley que complejizó
notablemente la estructura del sistema federal de coparticipación
de impuestos.
62
Bonifacio y Del Cogliano. Relaciones fiscales intergubernamentales
Un año de cambios: agosto de 1991 – agosto de 1992
El año transcurrido entre agosto de 1991 y agosto de 1992 fue trascendental para las relaciones intergubernamentales, ya que estuvo
cargado de modificaciones que impactaron de lleno en el régimen
de coparticipación federal. Ante la ausencia de consensos básicos
para crear un nuevo sistema que sustituyera el de 1988, el Gobierno
nacional promovió y concretó una serie de cambios que significaron
la introducción de reformas parciales. Como causa de tales hechos
surge claramente la necesidad de la Nación de captar nuevos fondos para financiar el sistema previsional en crisis.
Las modificaciones comenzaron con la ejecución de lo establecido
en la Ley 24049 sancionada en diciembre de 1991. A partir de esta
norma, el Gobierno nacional inició nuevamente un proceso de transferencia de la administración de servicios educativos y de salud14
mediante la firma de convenios bilaterales con las provincias. Éstas
debieron asumir las nuevas responsabilidades con ingresos propios,
sin la transferencia correspondiente de recursos, ya que los fondos
destinados por la Nación para hacer frente a los nuevos gastos serían extraídos de la masa de recursos coparticipables antes de la
distribución secundaria.
Como fundamentos de esta medida fueron invocados, por un lado,
su carácter federal y la responsabilidad constitucional de las provincias por la educación, y por el otro las mejores perspectivas fiscales
de las provincias para asumir el compromiso debido al incremento
que se registraba en la recaudación de impuestos coparticipables.
Sin embargo, a fin de cuentas lo que ocurrió fue la repetición de
una descentralización administrativa consecuencia de la búsqueda
de la Nación por incrementar sus recursos, en consonancia con el
14
Incluyó la administración de escuelas nacionales de nivel medio y de adultos, la supervisión de escuelas privadas, la gestión de una serie de hospitales nacionales y dos programas alimentarios.
63
Serie de investigaciones | Volumen 1
proceso de reforma del Estado en marcha. Así, en un área que en
1991 representaba en promedio un 25% de sus presupuestos, las
provincias registraron entre 1991 y 1993 una suba del 53,4% (en
pesos constantes de 2004) en gastos de Educación y Cultura, muy
superior al 37% de aumento del gasto provincial total, lo cual derivó
en un fuerte incremento del déficit en 1993.
Otra modificación trascendental que se registró en este período fue
la que afectó la distribución de lo recaudado por una serie de impuestos, destacándose los cambios realizados en IVA y Ganancias15,
los dos principales gravámenes de la estructura tributaria. Así, un
11% de lo producido por la recaudación del IVA se destinó al financiamiento del Régimen Nacional de Previsión Social (del cual un
90% iría al sistema nacional y un 10% a las jurisdicciones provinciales). Asimismo, se aplicaron un conjunto de precoparticipaciones
(descuentos previos a la distribución primaria) que disminuyeron lo
recibido por las provincias a sólo un 36,26% de lo recaudado por el
Impuesto a las Ganancias (excluyendo el Fondo del Conurbano Bonaerense que se creó con la Ley 2407316), de los cuales un 20%
tendría como destino el sistema de seguridad social para la atención
de las obligaciones previsionales nacionales17. Estos cambios significaron una marcada reducción de los recursos recibidos por el conjunto de las provincias (ver tabla 1) en favor del sistema de
seguridad social, que pasó a recibir una masa considerable de esos
recursos para su financiamiento.
Por último, el 12 de agosto de 1992 la Nación y las provincias alcanzaron un acuerdo por el cual se realizaron modificaciones al régimen
de coparticipación federal. Entre sus objetivos se convino la necesidad de “afianzar el federalismo y reconocer el creciente papel de
15
Leyes 23966 y 24073 (Decreto 879/1992), respectivamente.
En el artículo 40 de la Ley 24073 se estableció que un 10% de lo recaudado por el Impuesto
a las Ganancias tendría como destino el Fondo de Financiamiento de Programas Sociales en el
Conurbano Bonaerense, a ser ejecutado y administrado por la Provincia de Buenos Aires.
17
Decreto 879/1992, artículo 4°.
16
64
Bonifacio y Del Cogliano. Relaciones fiscales intergubernamentales
los gobiernos provinciales y municipales en la atención de las demandas sociales de la población” y “profundizar el proceso de descentralización como modelo para la prestación de las funciones
básicas del Estado”. El acuerdo, ratificado por el Congreso Nacional
a través de la Ley 24130, significó sin embargo la introducción de
enmiendas al sistema de coparticipación, por medio de las cuales
el Ejecutivo nacional obtuvo mayores beneficios en detrimento de
las posiciones alcanzadas anteriormente por las provincias.
El primer punto del acuerdo estableció que a partir de septiembre
de 1992 el Estado nacional quedaría autorizado a retener un 15%
de la masa de impuestos coparticipables más una suma fija mensual de 43,8 millones de pesos. Esto generó una severa reducción
de los ingresos provinciales en la distribución de fondos. En la
misma línea que los cambios introducidos en la distribución del IVA
y del Impuesto a las Ganancias, se estableció que el primer porcentaje tendría como destino “el pago de las obligaciones previsionales
nacionales y otros gastos operativos que resulten necesarios”, mientras que la suma fija serviría para cubrir desequilibrios fiscales provinciales, que se asignarían de acuerdo a los montos allí estipulados.
Para compensar el “esfuerzo realizado por los estados provinciales
y con el objeto de evitar que tan elevada actitud derive en desequilibrios fiscales involuntarios, la Nación garantiza a las provincias un
interés mensual mínimo” derivado del régimen de coparticipación,
fijado en $725 millones18.
Paralelamente, y también como contrapartida de la reducción de ingresos provinciales, el Ejecutivo nacional descentralizó los recursos
financieros correspondientes al Fondo Nacional de la Vivienda (FONAVI), el Consejo Federal de Agua Potable y Saneamiento (COFAPyS), el Fondo de Desarrollo Eléctrico del Interior (FEDEI) y el
Fondo Vial Federal, que serían remitidos en forma automática y ad18
Neto de las deducciones establecidas por la cláusula primera, las leyes 23966 y 24073 y el
financiamiento del costo de los servicios transferidos según las leyes 24049 y 24061 y el Decreto 964/1992.
65
Serie de investigaciones | Volumen 1
ministrados por las provincias. Estos fondos significaron una concesión otorgada por la Nación dentro del marco de una negociación que
le garantizara el apoyo de los gobernadores a las reformas y, en consecuencia, asegurara la sustentabilidad del equilibrio macroeconómico recientemente logrado. La Nación redujo el monto de las
transferencias automáticas a las provincias, mientras los gobernadores obtenían el control de facto de la importante masa de recursos
correspondiente al FONAVI.
El acuerdo incluyó, entre otros, los siguientes compromisos:
• Las provincias limitarían el incremento de sus gastos corrientes a financiar con recursos de coparticipación en 1993
(un 10% en relación a 1992) e incluirían los servicios transferidos; así, las provincias proyectarían sus presupuestos por
una coparticipación bruta de $10.890.000.000.
• El Estado nacional no detraería de la masa coparticipable
porcentajes o montos adicionales a los convenidos, ni
transferiría nuevos servicios sin el consentimiento expreso de las provincias.
• Nación y provincias se comprometieron a firmar los convenios de transferencia de servicios educativos y de salud
(leyes 24049 y 24061).
• La vigencia del acuerdo se extendería hasta diciembre
de 1993.
Si bien en 1993 se registró un aumento del 10% (en pesos corrientes) en los ingresos tributarios provinciales de origen nacional, ello
se explica en gran medida por el incremento del 13% registrado en
la recaudación tributaria nacional de ese año. No obstante, y como
ya fue mencionado, dicho crecimiento fue insuficiente para contrarrestar el impacto que tuvo la transferencia de los servicios educativos y de salud sobre el gasto de los gobiernos provinciales, lo cual
engrosó el resultado financiero deficitario de sus cuentas públicas.
66
Bonifacio y Del Cogliano. Relaciones fiscales intergubernamentales
Tabla 1
Evolución de los porcentajes de distribución primaria correspondiente a las provincias
de acuerdo con el Régimen Federal de Coparticipación*
En la vía de los pactos fiscales
Exactamente un año después de ese acuerdo, el 12 de agosto de
1993, el Poder Ejecutivo Nacional y un número mayoritario de gobernadores suscribieron el denominado Pacto Federal para el Empleo, la Producción y el Crecimiento, que actuaría de forma
complementaria al primero. Por medio del Pacto se acordaron una
serie de modificaciones y derogaciones de impuestos provinciales
que implicaron un retroceso o limitación de sus capacidades y facultades.
Así, por ejemplo, la primera parte del pacto expresa la voluntad de
derogar el impuesto de sellos (tributación propia del nivel subnacional) sobre una serie de actividades allí detalladas, a fin de que las
67
Serie de investigaciones | Volumen 1
provincias se alinearan con la política económica fijada por el Gobierno nacional. En este mismo sentido, también define el compromiso de los ejecutivos provinciales de “propender a la privatización
o concesión total o parcial, de servicios, prestaciones u obras, cuya
gestión actual se encuentre a cargo de las provincias o a la liquidación de las empresas, sociedades, establecimientos o haciendas
productivas cuya propiedad pertenezca total o parcialmente a las
provincias” (Apartado Primero, Punto 9).
Como consecuencia de estas modificaciones, y para contrarrestar
eventuales pérdidas en las recaudaciones provinciales, el Ejecutivo
nacional ofreció a cambio suspender la retención de los montos excedentes de coparticipación por encima de los $725 millones establecidos como garantía en el acuerdo de 1992; esto se llevaría a
cabo de manera automática y transitoria por un período de 60 días,
y en forma permanente una vez que cada provincia cumpliera con
los compromisos de aplicación inmediata que establecía el pacto.
Complementariamente, se elevó la garantía a $740 millones a partir
del 1º de enero de 1994. Asimismo, se alcanzó un compromiso por
el cual, en caso de que los recursos a coparticipar a las provincias
superaran los $800 millones, esos fondos no serían de libre disponibilidad: en tal caso las provincias debían destinarlos a la cancelación de deudas o al financiamiento de gastos de “capital y
programas de reformas de los estados provinciales que fueran aprobados por el Gobierno nacional”.
Cabe destacar también el acuerdo por el que el Estado nacional
aceptaría la transferencia de las cajas de jubilaciones provinciales
de las provincias que adhirieran al nuevo régimen previsional a ser
sancionado por la Nación, que se instrumentarían a través de convenios particulares19. Por último, el pacto prorrogó la vigencia del
acuerdo de 1992 hasta junio de 1995.
19
Para más información acerca del rescate de los sistemas previsionales provinciales, ver Nicolini, Posadas, Sanguinetti, Sanguinetti y Tomassi (2002).
68
Bonifacio y Del Cogliano. Relaciones fiscales intergubernamentales
De esta manera, si bien el Ejecutivo nacional otorgó algunas concesiones para compensar las pérdidas provinciales, la característica
esencial del pacto fue el poder de fiscalización e intervención que
aquel retuvo en la orientación y control de las políticas provinciales,
con lo cual avanzó sobre la autonomía de las provincias e incluso limitó sus capacidades tributarias.
En relación a las finanzas públicas, el pacto no tuvo un efecto negativo directo. Los números de la recaudación tributaria de las provincias presentaron un incremento en 1994. Como a su vez creció
la recaudación a nivel nacional, también se incrementaron los ingresos tributarios de ese origen para las provincias. Sin embargo,
se registró un aumento del déficit de éstas vía mayor gasto. La
disminución de los ingresos provinciales y el fuerte incremento
del déficit que se registraron en 1995, antes que consecuencia directa de las modificaciones del Pacto Federal, tuvieron origen en
la caída de la recaudación tributaria nacional que se produjo ese
año por la baja de la actividad económica del país (perturbado por
el 'efecto Tequila'). El Pacto, más que una involución en términos
de finanzas públicas, representó un retroceso de la autonomía política-económica de las provincias.
En este contexto, en abril de 1995 se realizó un nuevo cambio en la
distribución del IVA. El Congreso estableció por medio de la Ley
24468 un incremento del 3% en la alícuota del impuesto, que llegó
así al 21%. Con ello se crearía un fondo especial para el equilibrio
fiscal y el fortalecimiento del crédito público administrado por el Tesoro Nacional. Esto significó, otra vez, la disminución del porcentaje
con destino a las provincias, que se ubicó entonces por debajo del
35% de lo producido por la recaudación del principal impuesto de
la estructura tributaria nacional.
A modo de balance, para comprender los efectos que las modificaciones impositivas de inicios de los años 90 tuvieron sobre el régi-
69
Serie de investigaciones | Volumen 1
men de distribución establecido en 1988, es necesario identificar
cuatro tendencias registradas en especial a partir de 1991:
1. por la recuperación de la actividad económica, hubo un
fuerte incremento de la recaudación total (67% entre
1991 y 1995);
2. consecuentemente, las transferencias por coparticipación a las provincias también mostraron un notable crecimiento (76%);
3. al mismo tiempo, se llevó a cabo una modificación de
la estructura tributaria que concentró la recaudación en
los impuestos de IVA y Ganancias, que pasaron de representar un 28% en 1991 a cerca de un 55% de la recaudación total en 1995;
4. la necesidad de nuevos fondos, particularmente para
el financiamiento del sistema previsional, llevó a la Nación
a concretar una serie de modificaciones sobre los impuestos coparticipables (principalmente IVA y Ganancias)
que resultaron en una disminución de los fondos con destino a las provincias.
En efecto, si bien las transferencias por coparticipación aumentaron
de manera significativa, lo hicieron en una proporción muy inferior
a lo ocurrido con los dos principales impuestos coparticipables:
entre 1991 y 1995, IVA y Ganancias registraron respectivamente un
incremento del 180% y de más del 500%. De esta manera, el impacto global de las reformas comentadas resultó en el deterioro
efectivo del coeficiente de distribución primaria.
Por último, la puja por el destino de los fondos originada por la concentración de la recaudación sobre impuestos coparticipables generó la búsqueda de mecanismos para eludir la legislación. Así,
como plantean Cetrángolo y Jiménez (1996), “el sistema de distribución de los recursos coparticipables cobró una complejidad y fragilidad difícil de encontrar en otro período de la historia argentina”.
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Bonifacio y Del Cogliano. Relaciones fiscales intergubernamentales
La Constitución de 1994 y la coparticipación
En medio de la serie de modificaciones que venían implementándose sobre el vigente régimen de coparticipación federal de impuestos, la reforma de la Constitución Nacional de 1994 introdujo
un nuevo marco dentro del cual debía (y debe) desarrollarse el debate en torno a su configuración.
Primero, un hecho fundamental es, naturalmente, la inclusión de la
coparticipación dentro de la Constitución, en su artículo 75°, inciso
2. De esta manera, la discusión encuentra ahora referencias y disposiciones preestablecidas y obligatorias para su configuración. Segundo, el artículo establece claramente los criterios que una nueva
ley convenio debe contemplar y estipula que la distribución “se
efectuará en relación directa a las competencias, servicios y funciones de cada una de ellas contemplando criterios objetivos de reparto; será equitativa, solidaria y dará prioridad al logro de un grado
equivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional”, luego de garantizar la “automaticidad en la remisión de los fondos”. Tercero, la Constitución
establece los requisitos formales para su sanción en el Congreso20,
así como también restringe la posibilidad de llevar a cabo nuevas
políticas de transferencia de funciones sin la reasignación respectiva
de recursos. Por último, la disposición transitoria sexta dice que un
nuevo régimen de coparticipación de acuerdo a los criterios mencionados en el Artículo 75° “serán establecidos antes de la finalización del año 1996”, definición que se ha postergado y olvidado de
manera sistemática y voluntaria.
20
De acuerdo con el Artículo 75°, inciso 2, cuarto párrafo: “La ley convenio tendrá como cámara de origen el Senado y deberá ser sancionada con la mayoría absoluta de la totalidad de
los miembros de cada cámara, no podrá ser modificada unilateralmente ni reglamentada y
será aprobada por las provincias”.
71
Serie de investigaciones | Volumen 1
Renovación II Pacto Fiscal – 1996
Luego de la recesión de 1995, que vino naturalmente acompañada
por la disminución de la recaudación de los impuestos públicos y el
consiguiente aumento del déficit -a la vez que continuaba aumentando el gasto-, el Ejecutivo nacional promovió en 1996 la renovación del Pacto Federal para el Empleo, la Producción y el
Crecimiento por medio de la Ley 24699. El pacto introdujo cambios
en la distribución de distintos impuestos, con impactos diversos en
la participación correspondiente a las provincias pero de carácter
positivo en términos financieros.
Hubo una nueva modificación en el destino de lo recaudado por el
Impuesto a las Ganancias, que hasta la actualidad se mantiene vigente. Como ya había ocurrido en el acuerdo de 1992, se introdujo
sobre el total de la masa coparticipable una detracción previa de
$580 millones anuales, a distribuirse en tres partes: $120 millones
anuales con destino al Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones (SIJP), $20 millones anuales al Fondo de ATN y $440 millones
anuales al conjunto de las provincias a repartir de acuerdo con la
distribución secundaria establecida en la ley de Coparticipación.
Efectuada esta detracción previa, la distribución continuaría realizándose igual que hasta ese momento.
Más significativa por lo que representó para las provincias fue la
modificación de la distribución de lo percibido por el impuesto a los
combustibles líquidos y GNC. El artículo 2 de la ley destinó al SIJP
el total de lo producido por los impuestos que gravaran en forma
específica el gasoil, diésel, kerosene y GNC, y un 21% de lo que
se recaudara por gravámenes específicos a las naftas; el 79% restante de este último se distribuiría de acuerdo al artículo 18, Título
III, Capítulo IV, de la Ley 23966. La detracción significó un retroceso
para las provincias, que se refleja en el hecho de que, si bien en
1997 hubo un aumento de casi el 70% en la recaudación de los impuestos a los combustibles respecto del año anterior, las provincias
72
Bonifacio y Del Cogliano. Relaciones fiscales intergubernamentales
percibieron solo un 5% más, dando inicio a una progresiva disminución que se extendió en los siguientes años al tiempo que la recaudación continuaba en ascenso.
Inverso fue el caso del impuesto a los bienes personales, ya que
se suspendió la distribución dispuesta previamente respecto del
90% de su recaudación para destinarlo de forma completa a las provincias de acuerdo con la distribución secundaria.
Por último, se dispuso que lo producido por el impuesto a los automotores que utilicen gasoil como combustible, en lo que corresponda a una alícuota aplicable sobre la base imponible de hasta el
10%, tuviera como destino el financiamiento del SIJP.
A pesar de las detracciones realizadas y la disminución de lo percibido por el impuesto a los combustibles, como resultado general el
pacto benefició a las finanzas públicas provinciales. La mayor participación de las provincias en la distribución de Bienes Personales y
un significativo aumento de la recaudación de Ganancias, favorecida
por el crecimiento del PBI en 1997, se tradujo ese año en el incremento de los ingresos tributarios de origen nacional para el nivel
provincial (13%). Esto último, junto al aumento del 10% de los ingresos tributarios provinciales, permitió reducir fuertemente su déficit financiero a sólo $112 millones, 90% menor que el registrado
en 1996.
En materia impositiva, sobre el final del segundo período presidencial de Carlos Menem hubo tres nuevas leyes que merecen atención por su influencia sobre las relaciones intergubernamentales:
• la creación del Régimen Simplificado para Pequeños
Contribuyentes (Ley 24977, junio 1998), más comúnmente conocido como Monotributo, cuyo producto sería
destinado en un 70% a la ANSES y un 30% a las provin-
73
Serie de investigaciones | Volumen 1
cias según la distribución secundaria21. Con ello se dejó
de lado la ecuación que planteaba la ley de Coparticipación, y de manera sugerente indica que “esta distribución
tendrá vigencia hasta el 31 de diciembre de 1999 y no
sentará precedente a los fines de la coparticipación federal de impuestos”;
• la creación del Fondo Nacional de Incentivo Docente
(Ley 25053, noviembre 1998) con el objetivo de otorgar
una asignación especial remunerativa a los docentes de
todo el país. Si bien su destino no generaba mayores controversias, la discusión se dio en cuanto a la fuente de financiamiento: el Ejecutivo nacional gravó el rubro
automotores, competencia específica del nivel provincial;
• a fines de 1998 el Congreso sancionó la Ley 25082, que
estableció para al financiamiento del SIJP una asignación
previa a la distribución primaria de $2.154 millones anuales hasta el 31 de diciembre de 2000, que se efectuaría
en caso de que los fondos correspondientes al conjunto
de las provincias superaran mensualmente los $920 millones. Así, si bien se estableció un piso más elevado, nuevamente se restringieron las posibilidades de crecimiento
de la participación provincial en la distribución de la masa
coparticipable. Esta detracción fue derogada recién en
mayo de 2002.
Cambio de gobierno, misma transitoriedad (1999)
A raíz de los indicios de agotamiento del modelo económico de la
década del 90, con una caída superior al 3% del PBI en 1999, el
nuevo gobierno encabezado por el presidente Fernando De la Rúa
intentó tomar la iniciativa para controlar el incremento del déficit fiscal, tanto nacional como provincial. Para ello, en los días previos a
21
Artículo 59 de la Ley 24977.
74
Bonifacio y Del Cogliano. Relaciones fiscales intergubernamentales
su asunción en diciembre de 1999, representantes del Gobierno nacional electo suscribieron junto con gobernadores en ejercicio y
electos el denominado Compromiso Federal. Allí se explicitó el
deber de sancionar una nueva ley de coparticipación que cumpliera
con lo establecido en la reforma constitucional de 1994. El acuerdo
también señalaba que la nueva ley debía reunir las diversas modificaciones legales y responder “a un sentido federal, en el cual el
conjunto de provincias pasen a tener mayor protagonismo y responsabilidad en la determinación y control de los criterios de distribución primaria y secundaria y el seguimiento de las cuentas
fiscales (incluyendo la deuda) de todas y cada una de ellas en línea
con pautas comunes que se determinen en la ley” (Punto Quinto).
De este modo se tomaron en consideración los cambios operados
en el escenario de las relaciones intergubernamentales durante los
diez años anteriores.
El compromiso insistió en el cumplimiento de los aspectos pendientes del Acuerdo y los Pactos Federales. También remarcó la necesidad de disminuir el gasto público y el déficit de los dos niveles
de gobierno, con el objetivo de alcanzar un crecimiento económico
equilibrado y eliminar los efectos adversos provocados por el alto
nivel de endeudamiento y las fluctuaciones del nivel de actividad.
En cuanto a los recursos coparticipables, si bien el compromiso
estableció que la distribución de fondos continuaría realizándose
de acuerdo a las leyes y normas utilizadas hasta ese momento,
determinó al mismo tiempo que la transferencia a las provincias
durante el año 2000 por todo concepto sería una suma única y
global de $1.350 millones mensuales, independientemente de los
niveles de recaudación de impuestos existentes o a crearse. También programó la distribución para 200122: la Nación garantizó un
mínimo de $1.364 millones mensuales. Además permitió que los
22
El artículo 4º del Compromiso Federal precisó que los recursos a transferir en 2001 a las provincias serían el promedio mensual de lo recaudado coparticipable en 1998, 1999 y 2000.
75
Serie de investigaciones | Volumen 1
gobiernos provinciales utilizaran para otros fines hasta un 50%
de los fondos asignados por leyes especiales. Por último, fue toda
una novedad la creación de un Fondo anticíclico a financiarse con
recursos coparticipables.
Como resultado de este compromiso, en 2000 disminuyó el déficit
financiero del conjunto de las provincias respecto al año anterior,
aunque de modo ligero. Ello fue producto tanto de una leve disminución del gasto público total como de un incremento de igual magnitud del total de las transferencias de recursos de origen nacional
hacia las provincias.
Un año después, en diciembre de 2000, y dentro del contexto del
'blindaje' y el 'megacanje', el Congreso de la Nación sancionó la Ley
25400 que ratificó un nuevo acuerdo entre el Ejecutivo nacional y
el conjunto de gobernadores, denominado Compromiso Federal
para el Crecimiento y la Disciplina Fiscal. En él se ratificaron los principios y mecanismos dispuestos en el compromiso previo, comprometiéndose las partes (una vez más) a presentar un proyecto de ley
de coparticipación federal. Las únicas novedades concretas respecto de los recursos coparticipables fueron:
• proponer al Congreso la prórroga por cinco años de todas
las leyes que conformaban el régimen de distribución;
• fijar en $1.364 millones mensuales la suma única y
global a transferir por todo concepto a las provincias durante 2001 y 2002, y mantener la independencia respecto de los niveles de recaudación de impuestos
existentes o a crearse.
Asimismo, para los años siguientes estableció una garantía de
transferencias mínimas, con un incremento progresivo (aunque
muy leve), cuyo monto final continuaría siendo el resultado del
promedio de lo recaudado coparticipable en los tres años anteriores. También se extendió la autorización a las provincias para
76
Bonifacio y Del Cogliano. Relaciones fiscales intergubernamentales
destinar provisoriamente a otros fines hasta un 50% de los fondos de asignación específica.
Otros aspectos tratados a lo largo del compromiso se enfocaron en
alcanzar una mayor responsabilidad en el manejo presupuestario,
donde las partes acordaron no aumentar sus niveles de gasto primario. Asimismo, se propusieron mejorar el nivel de transparencia
de las cuentas públicas, para lo cual, por ejemplo, exhortaron a
todos los niveles de gobierno a presentar presupuestos y previsiones fiscales plurianuales y seguir criterios y procedimientos para la
difusión de la información.
Como contrapartida a estos requerimientos, a la rigidez en relación
a las transferencias de recursos coparticipables y la necesidad de
revertir la debilidad financiera de las cuentas públicas provinciales,
la Nación ofreció algunos beneficios, entre los cuales sobresalieron
tres medidas. Primero, diseñó un plan para cancelar la deuda del
FONAVI correspondiente a 1999. Luego, asumió el compromiso de
elevar el presupuesto destinado a programas sociales y de empleo;
a tal fin acordó utilizar $225 millones que serían administrados exclusivamente por los gobiernos provinciales. A su vez proyectó la
forma de administración y distribución de los fondos en los años siguientes. Por último, en pos de asistir a las jurisdicciones con dificultades financieras, el Gobierno nacional profundizaría hasta 2005
el Programa de Saneamiento Fiscal y Financiero a través del Fondo
Fiduciario para el Desarrollo Provincial (FFDP), el Banco de la Nación
Argentina u otras herramientas financieras.
Finalmente, el Compromiso estableció que, en caso de inexistencia
de una nueva ley de coparticipación para 2003, el Gobierno nacional
podría enviar al Congreso, con acuerdo previo de los gobernadores,
un proyecto de ley que incluyera una serie de definiciones allí señaladas, entre las cuales estaba la simplificación del sistema de transferencias a través de la eliminación del sistema de precoparticipaciones
(detracciones previas a la distribución primaria). Esta herramienta,
77
Serie de investigaciones | Volumen 1
muy perjudicial en la participación provincial sobre los recursos coparticipables, fue utilizada con frecuencia durante la década del 90,
como hemos visto, y prorrogada durante el gobierno de la Alianza.
Sin embargo, el Compromiso cayó en saco roto: el año 2001 marcó
la crisis del modelo económico-cambiario sostenido por el país a lo
largo de la década del 90. Dicho año se produjo el derrumbe del
conjunto de los indicadores económico-sociales, lo que derivó en
el incumplimiento del conjunto de las disposiciones acordadas. La
severa caída del PBI (por encima del 4%) provocó una marcada contracción en la recaudación nacional, que tuvo su arrastre sobre los
recursos transferidos a las provincias: estos disminuyeron más del
11%, lo que los ubicó por debajo de las cifras previstas en el Compromiso Federal. En medio de esta caótica situación resultó paradójica la creación del impuesto a los créditos y débitos de cuenta
corriente (conocido como 'impuesto al cheque'), que ese año recaudó casi $3.000 millones, con la particularidad de que no formaron parte de la masa de fondos coparticipables. Igualmente, el
resultado financiero en ambos niveles de gobierno registró grados
de déficit muy superiores a los del año anterior.
Esta crítica situación económica y financiera ya se advertía al promediar el año, por lo que el Ejecutivo nacional intentó revertirla mediante la implementación de nuevos acuerdos. Así, el Gobierno
nacional y las provincias suscribieron en julio de 2001 el Compromiso por la Independencia, y el Acuerdo de Apoyo Institucional para
la Gobernabilidad. Posteriormente, en noviembre, se firmó la Segunda Addenda al Compromiso Federal por el Crecimiento y la Disciplina Fiscal, ratificados en conjunto por el Decreto 1584/1991.
Los primeros dos acuerdos tuvieron por objeto la adopción del principio presupuestario de déficit cero en todos los niveles de la administración, la generalización del impuesto a los créditos y débitos
bancarios y la incorporación de hasta $1.000 millones al Fondo Fiduciario de Desarrollo Provincial en concepto de anticipo del Im-
78
Bonifacio y Del Cogliano. Relaciones fiscales intergubernamentales
puesto a las Ganancias, por mencionar sólo las medidas que tenían
un impacto directo en las relaciones fiscales intergubernamentales.
Por su parte, la Segunda Addenda reconoció una situación de desajuste y retrasos en el envío de fondos coparticipables a las provincias a causa de los problemas financieros que afrontaba el Gobierno
nacional. Con el objetivo de contrarrestar esta situación, se diagramaron diferentes mecanismos, instrumentos (LECOP23) y plazos de
pago, e incluso se recortó el monto de los envíos24. La Addenda fue
suscripta en el transcurso del mes de noviembre de 2001; si se
tiene en cuenta que la grave crisis de finales de año arrastró al gobierno y que para febrero de 2002 un nuevo Acuerdo anuló lo allí
dispuesto, la aplicación real de aquella resultó prácticamente nula.
No obstante, al representar sus disposiciones un claro retroceso
para los gobiernos provinciales (mayor debilidad financiera) en momentos extremadamente críticos, pueden haber tenido implicancias
políticas en las relaciones gubernamentales y dado lugar a cambios
de incentivos, posicionamiento y apoyo para enfrentar el juego político de aquellos días.
Crisis, cambio, nuevo acuerdo transitorio
La crisis desatada durante 2001 y 2002 no tuvo precedentes en la
historia del país: más de un 50% de la población se encontraba bajo
la línea de pobreza, la tasa de desocupación era superior al 20%, la
declaración de default indicaba la quiebra financiera del Estado, la
legitimidad del sistema político estaba en crisis, con un rechazo generalizado de la sociedad, y la sucesión de cinco presidentes en un
lapso de 10 días puso en serio riesgo la continuidad institucional.
23
Letras de Cancelación de Obligaciones Provinciales creadas por el Decreto 1004/2001.
El artículo 3° de la Segunda Addenda abrió la posibilidad de recortar en un 13% el envío de
fondos coparticipables hacia las provincias.
24
79
Serie de investigaciones | Volumen 1
Frente a este calamitoso contexto, la relación fiscal Nación-provincias entró en el mismo estado de desconcierto, lo que desarticuló
de facto cualquier tipo de garantía. En medio de esta difícil situación,
y ante la necesidad de generar un nuevo marco normativo que regulara dicha relación, el gobierno de Eduardo Duhalde, electo por la
Asamblea Legislativa para completar el mandato presidencial de De
la Rúa, alcanzó un nuevo acuerdo con los gobernadores que luego
fue ratificado por el Congreso a través de la Ley 25570.
El denominado Acuerdo Nación-Provincias sobre Relación Financiera y Bases de un Régimen de Coparticipación Federal de Impuestos tuvo como propósitos:
1. Definir un régimen de coparticipación de impuestos que
permitiera una distribución de ingresos fiscales adecuada
a la excepcionalidad de las circunstancias y que
iniciara sobre una base estable el régimen de coparticipación definitivo, para cumplir de esta manera con el mandato constitucional.
2. Clarificar la relación fiscal Nación-provincias a través de
la simplificación de los mecanismos de distribución (complicadas por las sucesivas excepciones al régimen único
de la Ley 23548) y el otorgamiento de mayor previsibilidad
y sustento al financiamiento de las administraciones de
ambos niveles de gobierno.
3. Refinanciar la pesada carga que constituían las deudas
financieras para el funcionamiento normal de los estados provinciales.
Respecto de estas premisas, el Acuerdo detalló una serie de medidas:
• se incorporó a la masa de recursos coparticipables el
30% del producido por el Impuesto a los Créditos y Débitos en Cuenta Corriente. Ello favoreció claramente al conjunto de las provincias, ya que el impuesto registró un
80
Bonifacio y Del Cogliano. Relaciones fiscales intergubernamentales
incremento muy importante en 2002 y creció de forma
sostenida a lo largo de los últimos años, convirtiéndose
así en uno de los de mayor relevancia sobre el total de la
recaudación tributaria nacional a partir de la crisis de 2001.
El 70% restante sería administrado por la Nación para
hacer frente a la emergencia pública;
• para dar mayor flexibilidad a la gestión provincial, se les
otorgó el carácter de libre disponibilidad a los recursos tributarios asignados a regímenes especiales de coparticipación, liberándolos incluso de las obligaciones establecidas
en el inciso g) del artículo 9 de la Ley 23548 (distribución
provincial hacia los municipios);
• se eliminaron las garantías sobre las transferencias del
Gobierno nacional hacia las provincias; en particular, la
suma fija de $1.364 millones a transferir en 2002 independientemente del nivel de recaudación, junto a las proyecciones del artículo 6 del Compromiso Federal por el
Crecimiento y la Disciplina Fiscal;
• se suspendió la propuesta de prórroga por cinco de
años del conjunto de leyes que componían el régimen
de distribución;
• se derogó la posibilidad de recortes del 13% en las
transferencias a las provincias que habilitaba el artículo 3
de la Segunda Addenda del Compromiso Federal;
• se eliminó la asignación de $2.154 millones anuales para
el financiamiento del SIJP a partir de la masa de fondos
coparticipables (artículos 2 y 3 de la Ley 25082);
• fueron definidos los parámetros para la renegociación y
cancelación de la deuda pública provincial (canje de deuda
con el Gobierno nacional). Se utilizaría como garantía de
pago los fondos provenientes del régimen de coparticipación, y se condicionó la asunción de deuda por parte del
Estado nacional al compromiso de las provincias de reducir en un 60% el déficit fiscal en 2002 y alcanzar el equilibrio en 2003. Asimismo, a partir de allí, cualquier nuevo
81
Serie de investigaciones | Volumen 1
endeudamiento debería ser autorizado por el Ministerio
de Economía de la Nación y/o el Banco Central;
• el Estado nacional asumió el compromiso de garantizar
que los servicios de la deuda reprogramada de cada provincia no superara el 15% de afectación de los recursos
del régimen de coparticipación.
Finalmente, el Acuerdo contuvo el compromiso de las partes de alcanzar la sanción de un régimen integral de coparticipación federal
antes del 31 de diciembre de 2002, fecha en la que finalizaría el régimen vigente (aunque se preveía la renovación automática en caso
de ausencia de una nueva ley). Entre las definiciones enumeradas
para incorporar en un régimen definitivo se incluyó la necesidad de
evaluar una descentralización de funciones y servicios desde la Nación a las provincias, lo cual anticipó una posible nueva instancia de
la secuencia iniciada en 1978.
Nuevo escenario: 2002 – 2007
El Acuerdo reportó beneficios para ambos actores, ya que permitió
alcanzar un apreciable grado de estabilidad en las relaciones intergubernamentales en medio de una profunda crisis. En primer lugar,
en la arena política el Acuerdo logró aplacar los reclamos de los gobernadores, porque garantizó mejores condiciones para la gestión
de políticas de recuperación por parte del Gobierno Nacional al disminuir el nivel de conflictividad.
Para conseguirlo, el Estado nacional otorgó a las provincias una
serie de importantes beneficios financieros y garantías de un mayor
nivel de recursos correspondientes a la coparticipación, así como
una mayor flexibilidad en su utilización. Esto les permitió aliviar el
estado de sus cuentas públicas frente al descalabro financiero que
la crisis ocasionaba. Como contrapartida, la Nación impuso un fuerte
condicionamiento a las provincias al exigir una reducción del 60%
82
Bonifacio y Del Cogliano. Relaciones fiscales intergubernamentales
del déficit fiscal de 2002 respecto del de 2001 para hacer efectivo
el canje de deuda. De esta manera, si bien los efectos de la crisis
durante ese año arrojarían inevitablemente un resultado deficitario
en las cuentas públicas del conjunto de las provincias, la combinación de las ventajas otorgadas por la Nación y la cláusula establecida
generaron una muy fuerte reducción del déficit, que incluso superaron las metas estipuladas25.
Tabla 2
Ejecución Presupuestaria, total provincias, 2001-2003
En este sentido, al analizar la composición de la ejecución presupuestaria del conjunto de las provincias, podemos observar que éstas realizaron un enorme esfuerzo fiscal. Aunque una comparación en
pesos corrientes ya nos permite ver una disminución del gasto público provincial en 2002 (de magnitud similar al aumento de los ingresos, alrededor del 7%), el abandono del régimen de convertibilidad
cambiaria y la devaluación subsiguiente obligan a considerar las variaciones sobre las cuentas públicas en valores constantes, a fin de
25
De acuerdo con los datos suministrados por la Dirección Nacional de Coordinación Fiscal
con las Provincias del Ministerio de Economía de la Nación, los resultados financieros del conjunto de las provincias mostraron una disminución del déficit fiscal superior al 70% en pesos
corrientes y al 80% en pesos constantes a precios de 2004.
83
Serie de investigaciones | Volumen 1
comprender en su real dimensión tanto la profundidad de los efectos
de la crisis como las exigencias que se establecieron en el Acuerdo
posterior. Así, por la combinación de estos tres factores, la contracción del gasto público provincial se ubicó en torno al 40%, al mismo
tiempo que los ingresos cayeron un 30%. Esto nos indica que, a fin
de cumplir con la meta planteada por la Nación para el canje de
deuda, la gravedad de la crisis forzó a las provincias, como única alternativa posible, a optar por una disminución de sus erogaciones superior a la ya de por sí brusca reducción de sus recursos, por
considerar que era la única vía por la cual podrían conseguir financiamiento para afrontar sus obligaciones corrientes en aquel contexto
de declaración de cesación de pagos.
Estos esfuerzos encontraron su recompensa a partir del año siguiente, cuando la recuperación general de la economía (el PBI creció por encima del 8% en 2003) y el incremento de los ingresos
públicos producto de dicha reactivación, (la recaudación se elevó en
más de un 40%) permitieron alcanzar al conjunto de las provincias
el superávit financiero por primera vez en 20 años.
Como balance general, nuevamente ante un contexto de crisis, la debilidad del Poder Ejecutivo Nacional le llevó a realizar amplias concesiones frente la presión política de los gobernadores con el objetivo
de garantizar la gobernabilidad. Sin embargo, la modificación de las
circunstancias político-económicas llevó en esta ocasión a que las
implicancias a mediano plazo fueran considerablemente distintas.
En primer lugar, el canje de deuda y los planes de asistencia financiera26 implementados por la Nación en los años posteriores a la
crisis convirtieron al Estado nacional en el principal acreedor de
los provinciales, lo cual se transformó en una herramienta trascendental para las negociaciones intergubernamentales en favor del
26
Hacemos referencia al Plan de Financiamiento Ordenado (Decreto 2263/2002), el Plan de
Unificación Monetaria (Ley 25736 de 2003) y Plan de Asistencia Financiera (2005).
84
Bonifacio y Del Cogliano. Relaciones fiscales intergubernamentales
nivel central de gobierno. Pero fue la modificación del modelo político-económico tras la crisis general de 2001-2002 lo que marcó
la característica esencial del período en el ámbito de las relaciones
aquí estudiadas.
El abandono del régimen de convertibilidad cambiaria a través de
una fuerte devaluación del peso alteró las relaciones de intercambio
del país: los bienes nacionales se volvieron más competitivos en el
mercado internacional, con lo cual se transformaron las condiciones
de producción de la industria local. Por otro lado, debe sumarse a
ello el cambio en el rol del Estado, que inició un proceso de recuperación de sus capacidades institucionales bajo la comprensión de
su papel esencial como promotor del desarrollo y regulador del funcionamiento del sector privado.
Así, el proceso de recuperación macroeconómica tuvo como pilares
centrales el desarrollo de la producción y el consumo. Para ello se
basó en un tipo de cambio competitivo y en la configuración de mecanismos económicos que favorecieron el crecimiento de las exportaciones nacionales, el superávit comercial y el desarrollo del
mercado interno a través de la promoción de la actividad industrial
y la recomposición del poder adquisitivo de amplios sectores de la
sociedad golpeados por la crisis económica (baja del desempleo,
pobreza e indigencia y aumento del salario real). El crecimiento sostenido del PBI en torno al 8% entre 2003 y 2008 refleja la recuperación de las principales variables económicas. Esto se tradujo,
naturalmente, en un fuerte incremento de los niveles de recaudación del Estado nacional, que le permitió a su vez destinar mayores
recursos para la inversión pública y retroalimentar el proceso de desarrollo productivo.
En este marco, un análisis en detalle de los componentes principales de la estructura tributaria abre la posibilidad de comprender
la forma que asumieron las relaciones entre los distintos niveles
de gobierno.
85
Serie de investigaciones | Volumen 1
Influencia de la estructura tributaria sobre las relaciones
intergubernamentales en el período 2001-2008
Como puede observarse en la tabla 3, la composición tributaria
del Estado nacional registró significativas variaciones en el período 2001-2008. Para un mejor análisis de las implicancias que
esto tuvo sobre las relaciones intergubernamentales, hemos seleccionado los principales impuestos de la estructura (que en conjunto representan alrededor de un 80% sobre el total),
separándolos según su distribución entre los que tienen una asignación específica (fijada por ley o decreto), coparticipables y no
coparticipables. Cabe aclarar que, si bien un porcentaje de su producto es coparticipable, incluimos en esta última categoría el impuesto sobre créditos y débitos en cuenta corriente, debido a que
en términos netos existe una escasa participación de las provincias en la distribución de estos recursos (inferior al 15%).
86
Tabla 3
Estructura tributaria nacional, 2001-2007
Bonifacio y Del Cogliano. Relaciones fiscales intergubernamentales
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Serie de investigaciones | Volumen 1
Si bien este conjunto de impuestos registró un significativo crecimiento en el período, los que tuvieron un mayor incremento en su
participación sobre el total de la recaudación nacional fueron los no
coparticipables. Esto significó una concentración de recursos en el
Estado nacional, que resultó naturalmente en un refuerzo de su poder
político a la hora de tomar decisiones de gobierno y de negociar con
el conjunto de las provincias, necesitadas éstas de nuevas fuentes
de financiamiento para superar la crisis del inicio de la década.
En tal sentido, se profundizó el proceso de recentralización financiera de los recursos que había comenzado pocos años después de
la ley de coparticipación de 1988.
Conclusión
El régimen de coparticipación federal de impuestos es uno de los
principales ejes en torno del cual se configura la relación político-financiera entre la Nación, las provincias y los municipios en una república federal como la Argentina.
Como hemos visto, las relaciones fiscales entre los dos niveles superiores de gobierno se configuraron de modo diferente desde sus
orígenes; así, se han estructurado formas variadas de relaciones
verticales de poder. De esta manera, diversas reformas realizadas
sobre el régimen federal de coparticipación de impuestos se vincularon con otras políticas centralizadoras o descentralizadoras relativas a la distribución de competencias entre los diferentes niveles
de gobierno, que alteraron las relaciones de poder entre la Nación,
las provincias y los municipios.
La evolución de este sistema de distribución de recursos se caracterizó por la existencia de tres tendencias generales: el aumento de
las jurisdicciones subnacionales incluidas la creciente incorporación
de tributos nacionales en la masa de recursos a coparticipar y el in-
88
Bonifacio y Del Cogliano. Relaciones fiscales intergubernamentales
cremento del coeficiente de distribución primaria. Todo ello representó un avance para el conjunto de las provincias, que contaron
con nuevos ingresos para hacer frente a la multiplicidad de funciones y responsabilidades que adquirieron a través de los años.
Sin embargo, luego de la gran evolución que significó el régimen
unificado que instauró la Ley 20221 (tanto para las provincias como
para la modernización del sistema), a fines de la década de los 70
se realizó la primera de una serie de descentralizaciones administrativas hacia los niveles inferiores de gobierno que alteraron las finanzas provinciales, ya que las provincias tuvieron que hacerse
cargo de nuevas y costosas funciones (principalmente salud y educación) sin contar con los recursos correspondientes.
Si bien la ley de coparticipación de 1988 significó un nuevo incremento de la participación de las provincias en la distribución primaria, luego de la crisis económica de fines de esa década el Estado
nacional desarrolló una serie de políticas que redujeron la disponibilidad de recursos correspondientes a los niveles subnacionales
de gobierno. De esta manera, a la vez que continuaba el proceso
de descentralización de servicios del gobierno federal a los niveles
subnacionales, por medio de los llamados Pactos Fiscales se profundizó el recorte de los ingresos transferidos a los últimos. En adelante, las condiciones de fragilidad financiera y dependencia de
recursos pusieron a las provincias en una posición de debilidad en
las negociaciones políticas con el Estado nacional, que conservó así
la iniciativa en las relaciones intergubernamentales.
Por otra parte, luego de la crisis de 2001 el proceso de recuperación
se tradujo en una nueva centralización de recursos por parte del Estado nacional, puesto que los ingresos que pasaron a tener mayor
importancia relativa sobre el total en el último período fueron los no
coparticipables (Impuestos sobre el Comercio Exterior e Impuesto
a los Créditos y Débitos).
89
Serie de investigaciones | Volumen 1
A partir de todo lo expuesto hasta aquí, entendemos que los efectos de las políticas implementadas en materia de coparticipación
federal de impuestos pueden conllevar efectos apreciables sobre
los niveles de nacionalización o desnacionalización del sistema de
partidos nacional, e incluso sobre el grado de nacionalización de los
partidos en tanto organizaciones individuales. Mayores niveles de
autonomía política, administrativa y fiscal en los gobiernos subnacionales generan incentivos para la conformación de fuerzas políticas regionales y la penetración en tales circunscripciones de
partidos políticos con proyección federal. Consecuentemente el federalismo, en sus aspectos político y fiscal, constituye una variable
determinante en la estructuración del sistema de partidos existente
en un Estado multinivel como el argentino.
90
Bonifacio y Del Cogliano. Relaciones fiscales intergubernamentales
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92
La nueva discusión política sobre modelos de
Estado en la Argentina
Sergio De Piero*
Introducción
Las reformas sobre la crisis
En respuesta a la crisis política de los años 2001 – 2002, quedó
abierta en nuestro país, pero también en la región, una discusión
acerca de la orientación que debía tomar el Estado, y esto implicaba
la posibilidad de redefinir su rol. Discusiones que parecían saldadas
por el neoliberalismo, en cuanto a lo limitada que debía ser la capacidad de intervención del Estado, fueron puestas en cuestión. De
todas maneras, ese planteo, ya había encendido algunas luces en
los últimos años de la década del 90. Precisamente, en 1997, el
Banco Mundial (BM) expresaba que las reformas necesitan del propio Estado para consolidarse. De ahí, que, el primer error fuera creer
que la crisis era producto exclusivamente de una relación compleja
y de un distanciamiento entre la clase política y el conjunto de la
ciudadanía, es decir de la dimensión de la representación política.
Ello estaba presente sin duda, como veremos más adelante, pero
rápidamente fue percibiéndose que el modelo de acumulación neoliberal, que privilegiaba la economía financiera, encontraba su límite para hacerse viable y para poder canalizar las protestas que,
ininterrumpidamente, emergían en el espacio público.
Ya han señalado varios autores, que en los últimos treinta años la
región vivió dos transiciones -o una misma transición de dos eta* Quiero agradecer a las licenciadas Agustina Gradín y Victoria Buratti por la lectura, críticas y aportes a este texto, pero como es de rigor, no comprometiéndolas con las líneas que aquí se publican.
93
Serie de Investigaciones | Volumen 1
pas-: durante los 80, la de carácter político que dejaba atrás las dictaduras militares; durante los 90, la de carácter económico, centrada en la reforma del Estado, la crisis fiscal y las privatizaciones.
Esta última etapa fue protagonizada por el neoliberalismo; su propuesta giraba en torno a la necesidad de extender la lógica de la
competencia a toda actividad social, fuere de la raíz que fuere. De
este modo, las políticas públicas debían orientarse, en primer lugar,
hacia el sector privado, para lograr que éste asuma la gestión de
las mismas. Pero, más importante aún era que las políticas cumplieran un requisito fundamental: estar orientadas al fortalecimiento de una sociedad de mercado, para lo cual debían promover
la iniciativa privada, delimitar la intervención del Estado, facilitar la
inversión y la circulación de capitales (Stewart; 1998) y, en particular, encuadrarse en una visión de la sociedad constituida por individuos, negando o, al menos, ocultando la existencia de identidades
y movimientos colectivos. Como bien expresó Margaret Thatcher:
“la sociedad no existe, sólo existe el individuo” (Bauman, 2001).
Por ello, las políticas públicas no tendrían como horizonte el fortalecimiento de lazos sociales, la defensa de grupos desfavorecidos,
la promoción de identidades, pues cualquiera de estos postulados
corresponde a la esfera privada y, por tanto, quedan fuera del alcance de lo que debe ser la acción del Estado. Una 'buena' política
pública es aquella que cumple exitosamente el ciclo planificación
– ejecución – gestión – evaluación. No remite a fines ontológicos
(criterios de justicia) sino a los de eficacia y eficiencia. En este contexto, la política debe preocuparse por brindar las condiciones necesarias para que los agentes privados (individuos y empresas)
sean en definitiva los encargados de llevar adelante el crecimiento
de la sociedad y su economía. Desde luego, la reforma también
implicó la transformación de procesos que precisaban revisiones:
organismos anquilosados, métodos de trabajo que ya no generaban resultados, burocratismo en lugar de buena burocracia, entre
otros. El problema fue, en todo caso, que se arrojó al mar 'el agua
y el bebé' sin reparar en análisis.
94
De Piero. Nueva discusión política sobre modelos de Estado
Como parte de la reforma del Estado, se tendió a la creación de organismos descentralizados en los cuales los ministerios delegaban
tareas. Esta política, semejante a la descentralización hacia los municipios en las áreas de salud o educación, se inscribía dentro del
paradigma neoliberal y perseguía como objetivo otorgarle mayor
poder de decisión a espacios gerenciales. De este modo se buscaba desconcentrar las decisiones de la cabeza del ejecutivo, es
decir del presidente. Esta lógica organizacional, basada en la flexibilización, en oposición a la rigidez burocrática de tipo weberiana,
suponía que la creación de agencias con funcionarios altamente capacitados les otorgaría mayor independencia de los avatares políticos y, por lo tanto, garantizaría su eficacia.
El modelo propuesto por el neoliberalismo no promovió meras reformas coyunturales, ni siquiera se trató únicamente de dar mayor
espacio al mercado en detrimento del Estado, sino que perseguía
una transformación global de sus sociedades. Pero antes de lo esperado, el proyecto se topó con numerosas variables de la realidad
que manifestaron los límites de la propuesta. Hacia mediados de la
década del 90, varios de sus defensores comenzaron a sugerir algunos replanteos. Tal vez, el más relevante por su papel durante las
reformas fue el que hizo el Banco Mundial: “el proceso de reforma
no puede limitarse a reducir o diluir la función del Estado” (Banco
Mundial, 1997, p. 3)1. Más adelante, se expresa que “cuando se
habla de acomodar la función a la capacidad no se quiere decir simplemente que hay que desmantelar el Estado. En algunas áreas, lo
que se necesita para aumentar la eficacia es un empeño mucho
mayor”. (Banco Mundial, 1997, p. 6). Se trató, en primer lugar, de señalar la insuficiencia de las reformas de mercado de orientación neoliberal y marcar el error de creer que el Estado era, simplemente,
sustituible por el ordenamiento que propone el mercado capitalista.
Los postulados podían desagregarse pero, sin duda, la clave la es1
Recordemos que años antes el mismo M. Fridman había reconocido mayor importancia al
Estado de derecho en el desarrollo del mercado.
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Serie de Investigaciones | Volumen 1
tablece la necesidad de fortalecer las capacidades estatales. Un
país en desarrollo debe contar necesariamente con un Estado, con
su consecuente aparato administrativo, capaz de llevar adelante determinadas capacidades necesarias para ese desarrollo que persigue, pues no existe otro agente capaz de hacerlo. La cuestión,
desde luego, es delimitar cuáles son las capacidades que deben
desarrollarse y cuáles no. Para ser claros, en el lenguaje del BM,
también en los documentos del CLAD2, se prescribe como imprescindible evitar el retorno al modelo del Estado intervencionista y dirigista, típico de la posguerra que, en términos administrativos, creó
una burocracia ineficaz y no pocas veces autoritaria, renuente a
atender las demandas sociales; e incluso, como señala el documento, convertida en una verdadera mafia. Pero también, se rechaza su cara política calificada como populista, de carácter
fuertemente movimientista.
Parte de esa crítica al neoliberalismo, pero preservando algunos de
sus postulados, fue tomada por la llamada Tercera Vía, cuyo eje fue
el gobierno laborista de Gran Bretaña. En una línea semejante, el
neoinstitucionalismo tomó algunas referencias y juzgó la poca autonomía de las instituciones estatales frente al poder de las corporaciones y el patrimonialismo generado por la presencia de un líder
carismático. Por otra parte, el neoinstitucionalismo intentó, a su vez,
despegarse de las características más radicales del modelo neoliberal, en especial de su visión acerca del lugar del Estado.
En principio, los postulados del neoinstitucionalismo parecen transmitir de manera clara y aceptada en la opinión pública, la realidad
política y económica de América Latina: nadie puede dudar de la
debilidad de las instituciones, de la falta de predictibilidad de las políticas y de la presencia de un aparato estatal que, en líneas generales, continúa siendo ineficiente a la hora de resolver las principales
demandas de la sociedad. Sin embargo, el análisis político de la his2
Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo.
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De Piero. Nueva discusión política sobre modelos de Estado
toria reciente, nos muestra que estos diagnósticos no fueron capaces de impedir el desencadenamiento de una extendida crisis política y económica en la región desde finales de la década del 90,
pues no pocas veces faltó la consideración de los actores políticos,
económicos y sociales realmente existente.
Políticas públicas y sociedad: una relación transformada
En este marco de insatisfacción o inviabilidad de las políticas que los
dos modelos anteriores plantearon y llevaron adelante, es que pugna
un modelo o proyecto3 que busca diferenciarse de las orientaciones
ya señaladas. Un modelo que aún manteniendo algunos de los postulados anteriores, coloca el énfasis en aspectos económicos estructurales, en las demandas sociales y en un rol más activo del
Estado. La opción por esta orientación, puede tornar a un segundo
plano las cuestiones relativas a las pautas institucionales, en tanto
se percibe como más urgente la necesidad de erosionar el poder del
mercado como asignador de los recursos, que una transformación
de la estructura institucional4. Para acercarnos a esta concepción, es
necesario presentar el tipo de sociedad, a la que quiere dar respuesta el nuevo modelo, con sus demandas y conflictividades. Pues,
no parece que se trate sólo de medidas o políticas puntuales, sino,
como decíamos, de una discusión sobre el rol del Estado.
Esta situación emergió ya a fines de los 80, pero se presentó de
manera violenta con los estallidos de finales del año 2001; situación
que no podría explicarse de manera monocausal, sino como una
acumulación de los efectos generados en la sociedad por la verda-
3
Acerca de la distinción entre modelo y proyecto ver De Piero y otros (2011).
Esta percepción más clara en la gestión de Néstor Kirchner, es de todos modos relativa. Las
modificaciones en la Corte Suprema de Justicia de la Nación (primero en el modo de elegir a los
ministros y luego en la reducción de su número) son muestras de cambios institucionales relevantes. La nueva ley de medios audiovisuales, el matrimonio igualitario y la reforma de la Carta
Orgánica del BCRA, son muestras de cambios institucionales en la gestión de Cristina Fernández.
4
97
Serie de Investigaciones | Volumen 1
dera devastación del modelo neoliberal, y al mismo tiempo, por las
profundas transformaciones en las subjetividades y, en particular,
en la cultura política.
Por una parte (y sin establecer un orden de importancia) la crisis derivó del 'ahogamiento económico' que la sucesión de ajustes sembró en la sociedad: economías regionales casi desaparecidas, déficit
fiscal alto y generalizado en casi todas las provincias, monedas paralelas, inviabilidad de producción local y, en particular, alarmante crecimiento de la pobreza y la indigencia de la mano del desempleo.
Un panorama desolador. Luego de la crisis del Tequila y de la devaluación en Brasil, el modelo ya no encontraba dónde apoyarse (salvo
en el endeudamiento externo) y la salida de la convertibilidad que se
presentaba como necesaria, también mostraba su rostro de catástrofe, como efectivamente sucedió. Pero la crisis fue mucho más
que una cuestión económica; significó también la “ruptura de un
contrato entre representantes y representados” (García Delgado,
2002) que pudo leerse en los resultados electorales de octubre de
2001 con el denominado 'voto bronca' y la expresión de rechazo a la
clase política en su conjunto, sin vislumbrar quién era el ganador nítido de la crisis en términos políticos. Esto nos ponía frente a un
hecho sin antecedentes en la historia argentina: ningún actor político,
ni en el gobierno ni en la oposición, poseía las herramientas ni la legitimidad para convertirse en el catalizador de la crisis y marcar un
rumbo claro de salida.
A partir de esta realidad, se comprende la tercera dimensión de la
crisis: esta crisis no consistió en una de aquellas experiencias de la
historia argentina encabezadas por grupos más o menos constituidos, como los sindicatos, los sectores empresariales o las Fuerzas
Armadas. Las protestas fueron protagonizadas por actores variados,
divididos en sus demandas, procedencias ideologías, de clase y objetivos; fue, en ese sentido, “la rebelión de los individuos fragmentados” (Sidicaro, 2006, p. 38). Esta fragmentación se observó en
que “no sólo todos los integrantes de esos sectores no coinciden
98
De Piero. Nueva discusión política sobre modelos de Estado
en sus apreciaciones sino que, además, en no pocos dominios las
opiniones se bifurcan siguiendo líneas de ruptura que impiden encontrar la unidad de las visiones que fundamenten el malestar político existente” (Sidicaro, 2006, p. 39). Esta situación nos presenta
una sociedad civil cuya unicidad, mencionada por no pocos teóricos
como oposición al Estado o al gobierno o incluso, a la clase política,
carece de fundamentos sólidos, porque no existe ese 'lugar', ese
'sentido' de unificación que sí podía hallarse en categorías como
pueblo o clase, que son difíciles de aplicar a la actual coyuntura y
en particular a las subjetividades que portan los ciudadanos. La heterogeneidad -o directamente la fragmentación- es el rasgo distintivo de la época.
Desde luego, la caracterización de la crisis aguarda aún más elaboraciones y aportes; sólo deseábamos referirnos a esta triple dimensión (de modelo económico, de representación política y de
fragmentación social) para comprender el rumbo que la relación
entre Estado y sociedad fue tomando.
En primer lugar, es claro que las políticas públicas llevadas adelante
hasta ese momento distaban mucho de encauzar las demandas y
el 'malhumor social' que se gestaba. Porque si las orientaciones políticas de los dos gobiernos de Carlos Menem terminaron de establecer la estructura del modelo neoliberal, las políticas de la Alianza
se inclinaron por un diagnóstico acotado a problemas institucionales
y al 'discurso de la transparencia' antes que a encarar decididamente, la recesión económica y la salida de la convertibilidad. La
respuesta de la sociedad a esa orientación se expresó en las elecciones de octubre de 2001 (con el 'voto bronca'), que encuentra en
los hechos de diciembre la culminación de la ruptura. Entre otras
cosas, estaba claro que las políticas públicas aplicadas por el gobierno de la Alianza, no respondían a las demandas que buena parte
de la sociedad manifestaban.
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Serie de Investigaciones | Volumen 1
El período posterior a la crisis, es decir, el que se abre en los últimos
días del año 2001, se caracteriza por dos dimensiones: la redefinición de un rumbo económico (en principio se acotó a la puja entre
devaluadores y dolarizadores) y la recuperación de la autoridad política. En este sentido, puede apreciarse que la crisis cambia la
agenda que el neoliberalismo había buscado hegemonizar, y que,
tampoco las reformas de segunda generación, con su énfasis en la
estabilidad institucional, habían logrado controlar.
Así, se desarrollaron dos procesos claves. Por una parte, se optó
por una devaluación y, por otra, el Congreso nacional dio solución a
la faz política y designó al senador Eduardo Duhalde como presidente de la Nación. La primera medida implicó un fuerte golpe para
los ingresos de los trabajadores y más aún de los desempleados,
pero a su vez, logró un tipo de cambio más competitivo que permitió reactivar al sector industrial. En cuanto a la faz política, la crisis
se resolvió, luego de muchas décadas en la Argentina, apelando a
los mecanismos institucionales previstos por la Constitución.
De este modo, al no tratarse de un crisis de legitimidad, sino de
una vinculada a un aumento de la desconfianza, no se tradujo en
un quiebre institucional, sino en un distanciamiento, en (mal) humores sociales y como tales cambiantes hacia el cuerpo político5.
Las nuevas demandas emergentes
Por las cuestiones hasta aquí mencionadas, los lazos de mediación
social del Estado son redefinidos, con la aparición de otros grupos
que ocupan de manera decidida la esfera pública, y la conflictividad
se torna explícita para el Estado, con una notable influencia en la
vida cotidiana; esta presencia está marcada por expresiones no
5
Rosanvallon señala que si bien la desconfianza es constitutiva de la relaciones de poder y de
la representación, el acrecentamiento actual, pone al cuerpo político en una situación inédita y
compleja por los altos niveles (Rosanvallon, 2008).
100
De Piero. Nueva discusión política sobre modelos de Estado
institucionalizadas (movimientos sociales y acciones como los cortes de calles) que obligan a replantear los modos de relación e intervención de la política pública en la sociedad. Particularmente,
se busca recomponer la relación, frente a una sociedad que ha
cambiado en muchos aspectos, las pautas de cultura política, la
estructura socioeconómica, el modo de concebir la participación.
En este marco se inscribe la percepción de una nueva conflictividad emergente, concentrada en la puja distributiva y en las luchas
desde las subjetividades.
No cabe duda de que las demandas sociales se han diversificado,
y con ello los actores que las portan. Alain Touraine fue de los primeros en llamar la atención sobre el peso que las demandas por
la diferencia adquirían en el espacio público (Touraine, 2000) -ver
también Beck (1998); Melucci (2002). En términos generales nos
referimos a una diversidad que se constituye a partir de demandas
de tipo subjetivo, no derivadas de una situación estructural (la conflictividad capital – trabajo), sino de los propios sujetos, de lo que
estos construyen a partir de sus vivencias, pertenencias e identidades. Este nuevo peso de la subjetividad impacta a su vez en la
forma de asumir los conflictos, de procesarlos y de reclamar en
el espacio público6.
Sin embargo, este emergente no desplazó sino que convive con el
mapa de la nueva cuestión social que, desde inicios de los 90, se
ha instalado en la región con difícil pronóstico acerca de su resolución, ya que ha sufrido en el caso de la Argentina, diversos períodos
de agravamiento: la hiperinflación del 89/90, la recesión post Tequila
y la devaluación del año 2001/2002.
6
De todos modos, no es posible establecer una separación taxativa entre lo subjetivo y lo estructural; recordemos que siempre nos referimos a categorías analíticas. La emergencia de lo
subjetivo deriva sin duda de un capitalismo en reestructuración y muy particularmente del fin
del fordismo y de los procesos que implican las desindustrialización (por ejemplo el desempleo).
101
Serie de Investigaciones | Volumen 1
Ante esta situación crítica, los canales de reclamos y los grupos sociales que los portan, tienden a ser cada vez más en número y en
identidades representadas e imaginadas; en apelaciones y en dirigentes, muchas veces efímeros. Las luchas se emprenden de
modo cada vez más diferenciado, tal vez no en la metodología, pero
sí en la estrategia y en los objetivos políticos primero y último. No
hay, no parece necesario repetirlo, un discurso capaz de integrar la
diversidad de demandas.
De este modo, los reclamos se expresan en el espacio público y
unos se superponen sobre otros, a veces por un plazo muy breve
que no les permite obtener sino una respuesta de carácter coyuntural, que no llega a institucionalizarse como política pública. En este
sentido, no es posible descubrir con facilidad una ruta 'exitosa' de
las demandas para poder acceder a una respuesta afirmativa y eficaz por parte del Estado7.
Decíamos, entonces, que dos ejes centrales pueden ordenar las temáticas que emergen en la actualidad: las que provienen de la cuestión social y las apoyadas sobre dimensiones subjetivas. Sin
embargo, estos ejes temáticos no agotan la complejidad, ya que
dentro de cada uno de ellos existen situaciones estructuralmente
diferenciadas y culturas políticas muy diversas que las llevan adelante. Respecto de la nueva cuestión social (Rosanvallon, 1995),
ésta se produjo como consecuencia, fundamentalmente, de los procesos de reforma del Estado, privatización y desindustrialización
aplicados desde 1976. Sus principales expresiones fueron: el aumento notable de los índices de pobreza e indigencia, el desem-
7
Implica, muy particularmente, detectar los espacios y centros de poder con capacidad de condicionar la agenda. Se menciona repetidamente a los medios de comunicación pero desde luego
nos son los únicos; por el contrario, la ocupación del espacio público, en sentido físico, ha sido ,'redescubierto' por distintos actores sociales, como lo han expresado los desocupados, las puebladas, los asambleístas en contra del emplazamiento de la empresa Botnia a orillas del río Uruguay,
las marchas de las víctimas del atentado a la sede de la AMIA o de Cromañón, o los productores
agropecuarios. Los fragmentos ocupan un espacio público en sí mismo fragmentado.
102
De Piero. Nueva discusión política sobre modelos de Estado
pleo, la precarización laboral, la crisis de las economías regionales
y la erosión de la clase media. Todo ello conformó, lo que se denominó el sector de los nuevos pobres (Minujín, 1993), caracterizados
por su pertenencia cultural a sectores incluidos, pero con crecientes
problemas de ingresos para permanecer en la clase media; la vulnerabilidad se convirtió en su rasgo característico. La situación se
agravó con un proceso de recesión económica que, desde 1998,
derivó en el agotamiento del modelo de la convertibilidad y su derrumbe violento, en el año 2001. La consecuencia inmediata fue un
aumento en los indicadores de pobreza que alcanzaron a la mitad
de la población, en particular por la devaluación (luego de un proceso de destrucción de empleo). Pero, la cuestión social no se explica sólo por el empobrecimiento, sino que debe incluirse en su
caracterización la puja distributiva. Pensado desde la presente década, la devaluación permitió la generación de un tipo de cambio
competitivo. Se sumó a ello la suba de los precios internacionales
de los commodities en muy poco tiempo, que permitió a sectores
productivos -que tenían serios problemas para crecer desde la crisis
del Tequila- experimentar un desarrollo importante. Una vez que lograron recuperarse (saldando deudas, haciendo algún tipo de innovación tecnológica) comenzó una puja abierta por la distribución de
la renta, que alcanzó su pico más alto con la Resolución 125 del Ministerio de Economía de la Nación en el año 2008. La misma disponía la implementación de retenciones móviles a los productos del
agro. Hasta el mes de junio, fecha en que el Senado con el voto del
vicepresidente de la Nación rechazó la implementación de la medida, las entidades de los productores agropecuarios mantuvieron
un cerrado enfrentamiento con el Gobierno nacional; conflicto que
movilizó a un notable grupo de la sociedad tanto a favor como en
contra de la medida. El involucramiento de diversos sectores sociales y políticos en la cuestión daba muestra de que lo que estaba en
juego no era simplemente una medida económico, sino la discusión
por la distribución de la renta y del poder político en la Argentina.
Desde luego, en otros ámbitos también surgieron conflictos, pero
más de tipo gremial - sindical, dando cuenta de que el crecimiento
103
Serie de Investigaciones | Volumen 1
de la economía abre la puerta a la discusión por la distribución, en
lugar de cerrarla.
El segundo eje propuesto, proviene de la denominada “subjetividad
vinculada al mundo de vida” (Habermas, 1981). Podemos observar,
durante la misma etapa, la emergencia lenta de nuevas temáticas,
reclamos y demandas hacia el Estado, pero ya no pueden explicarse
exclusivamente en derredor del eje capital–trabajo. De todos
modos, que las manifestaciones se vinculen con elementos subjetivos no quiere decir que dejen de estar relacionadas con cuestiones estructurales del capitalismo del siglo XXI. Lo cierto es que, en
el espacio público, desde hace al menos treinta años, comenzaron
a manifestarse múltiples demandas no articuladas con los reclamos
y los discursos propios de las luchas sindicales del siglo XX, ni en
consonancia con los discursos y tradiciones políticas protagonistas
en ese siglo. Se trata de expresiones variadas en su forma organizativa, ya que pueden formarse en torno a un liderazgo, pero también en red. En cuanto a los discursos, estos se estructuran sobre
una demanda más o menos puntual y, claramente, con escasa capacidad de agregar otros reclamos, de unir a distintos grupos, cuyas
necesidades sean distintas o no estén planteadas en términos semejantes. Finalmente, si nos preguntamos por los contenidos de
estas expresiones, el paisaje se amplía a temáticas tan diversas
como pueden ser las vivencias desde la subjetividad: discapacidad,
género, emergentes culturales, nuevas identidades, conflictos familiares (en particular, violencia doméstica hacia la mujer, pero también disputas por la tenencia de los hijos), la cuestión indígena,
temas propios de las distintas realidades etarias, víctimas o familiares de víctimas de tragedias naturales o no, afectados por una
enfermedad particular o una adicción, opciones de consumo como
los vegetarianos. En fin, las múltiples manifestaciones, no siempre
vinculadas entre sí, implican procesos diferenciados característicos
de la vida (pos)moderna, en la cual la exclusión puede entenderse
de múltiples formas. Buena parte de estas realidades no son nuevas, están presentes desde hace décadas, pero se distinguen hoy
104
De Piero. Nueva discusión política sobre modelos de Estado
por el ingreso a la agenda política, cada una de ellas con su propio
peso. O bien, eran temas que podían resolverse a través de otros
canales, como los partidos políticos, cuya característica, justamente, era la de agregar demandas y organizarlas frente al aparato
estatal. Cabe agregar la complejidad del individualismo actual, en
donde su profundización a veces señalada, convive con nuevas formas de cooperativismo e incluso de solidaridad y una relación intermitente (entre valoración, rechazo e indiferencia) con el mundo
político (Nogueira, 2004)8.
Demandas, actores y políticas públicas componen un conjunto de
retroalimentación e interdependencia sumamente dinámico. Lo interesante a indagar, por su novedad, ya que en algunos sentidos
rompe lazos con la forma en que se operó en el pasado, son los
tipos de respuesta que el Estado ofrece a estas demandas.
Si hay un dilema para la política pública es, precisamente, el de
recuperar la capacidad de decisión, selección y ordenamiento de
las demandas de la sociedad civil, en la reconstrucción del Estado.
Mientras el neoliberalismo propuso su amputación o bien, que las
demandas quedaran sujetas a la lógica de la competencia, la pregunta actual es cómo los estados pueden evitar la ingobernabilidad y plantear una política de respuesta frente a la sociedad civil
demandante y fragmentada. Si los sindicatos y las cámaras empresariales eran quienes centralmente representaban los intereses de los trabajadores y empresarios durante buena parte del
siglo XX, (esto, en el esquema de sustitución de importaciones,
implicaba a la mayor parte de la población) hoy, la composición social se presenta en una multiplicidad acorde a las variantes de conflictos referidos anteriormente. Y desde luego, el mayor desafío
consiste en diseñar políticas públicas que puedan dar respuesta a
estas demandas -y estados que las sostengan- en un contexto en
8
Estas cuestiones de la conducta individual y la relación con lo político debe ser tomada en
cuenta a la hora de alentar la participación ciudadana (Font, 2004).
105
Serie de Investigaciones | Volumen 1
el cual las argumentaciones en debate que hemos presentado, no
parecen suficientes9.
La búsqueda de respuestas
La crisis del 2001 derivó en el agotamiento del relato neoliberal
como camino hacia el desarrollo. No quiere decir ello, que fundamentos del orden neoliberal en la economía no sigan presentes.
Pero el imaginario utópico de una sociedad casi sin Estado ahora
es desafiado abiertamente por otras propuestas. Las fuerzas sociales y políticas movilizadas en la caída de la Alianza, si bien de un
modo desordenado, expresaron el rechazo a continuar con las políticas pro mercado. Está claro en ese sentido, que la crisis no implicaba un programa político definido, pero sí explicitaba hacia donde
no se quería volver.
Este cambio político tuvo lugar en varios países de la región, ya que
se sumaron a la Argentina, en el transcurso de la primera parte de
la década, Bolivia, Ecuador, Brasil, Venezuela y Uruguay. Si bien no
pueden establecerse correlatos en las construcciones político-sociales de cada país, son más que evidentes las similitudes de las
orientaciones económicas tomadas por cada una de estas naciones
en la primera década del siglo.
En conjunto, y como nota distintiva para algunas de estas situaciones, el Estado ha retornado al centro de la escena y ello implica que
su rol como actor del desarrollo volvió a ser clave. Sin embargo,
este énfasis, presente en el discurso de los actores políticos y en
los gobiernos de la región en particular, no encuentra aún su corre9
Algunos de los procesos de reforma institucional que se han llevado adelante en los últimos
años, han incluido en buena parte de los países de la región, reformas constitucionales. Estas
reformas no han implicado, como si sucedió en algún momento en Europa, cambios en los sistemas de gobierno: el presidencialismo goza de buena salud como sistema, más allá de si es
capaz de llevar adelante las políticas demandadas por la ciudadanía.
106
De Piero. Nueva discusión política sobre modelos de Estado
lato en la discusión teórica. Por una parte, como señala Zurbriggen
(2008, p. 11) “la academia latinoamericana no logró construir centros de pensamiento propios para estudiar las especificidades del
Estado en la región”. Pero al mismo tiempo, permanece cierto escepticismo al respecto. Para algunos autores, la mayor incidencia
del Estado en América Latina debe leerse simplemente como populismo, ya que el 'retorno' al Estado se encontraría atado exclusivamente a ciertos factores políticos (el ascenso de Hugo Chávez,
el derrumbe de la convertibilidad en nuestro país) y en particular a
las condiciones económicas dadas por la suba de los precios internacionales de las commodities, que permite a los estados aumentar
el gasto público y redistribuir (Paramio, 2008). Desde esta perspectiva, la raíz no democrática del conjunto del sistema político tornaría
dificultoso un proceso donde el Estado fuese un espacio democratizador, según el autor, a través de un perfil vinculado a la regulación.
El análisis de Paramio, compartido por otros autores, supone que
el problema central de los países latinoamericanos radica en el sistema político, antes que en la conformación estructural de las relaciones sociales y por tanto del mismo Estado10.
Limitar los problemas de desarrollo de América Latina, corre el peligro, por una parte, de legitimar los discursos culturalistas con
cierto determinismo; y por la otra, de olvidar el peso del orden internacional y de los poderes fácticos en lo que hace a las condiciones del desarrollo. En esta línea, parece necesario comprender la
disposición del nuevo orden mundial (sin caer en determinismos
estructuralistas), en el que mientras los poderes políticos son locales, los económicos – financieros funcionan a escala global (Bauman, 2001), o dicho más crudamente “ya no podemos creer que
las instituciones políticas son bastante fuertes para controlar y dominar las fuerzas económicas” (Laval, citado por Sánchez Parga,
10
La biblioteca que apoya este tipo de hipótesis es amplia y, en general, tiende a sugerir salidas
neoinstitucionalistas, como la planteada por la Alianza. En algunos casos, se asume que el llamado populismo significa la negación de la misma democracia y el estado de derecho, sin más.
(Catalá, 1998)
107
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2009, p. 101). Existe una debilidad institucional del Estado nacional
frente a poderes que operan a escala mundial y, aún con las novedades de los bloques regionales, la situación encuentra barreras
para controlar crisis financieras con impacto global.
A su vez, es importante remarcar que la heterogeneidad no sólo es
un rasgo de las identidades de la sociedad civil, como ya señalamos,
sino que se replica en el mercado e incluso al interior del Estado.
Por ello, “sus esfuerzos de intervención y regulación económica sufren tensiones y contradicciones propias del capitalismo contemporáneo” (Gruynas, 2009, p. 55). Esa heterogeneidad implica la
existencia de otras formas de relación que no necesariamente, responden con exclusividad a la lógica capitalista. De modo que el Estado regulador que señala Paramio, debe funcionar y ser eficaz ante
sociedades y mercados altamente diferenciados, lo cual implica un
grado de poder e institucionalidad, no siempre disponibles. Aquellos
diagnósticos, con impronta normativista, no pocas veces descuidan
el análisis de la sociedad y poderes realmente existentes.
Nuevo orden mundial, incertidumbre institucional y heterogeneidad social. Tres instancias que, de algún modo, reseñan el cimiento sobre el cual se plantean las respuestas a las demandas
para la reconstrucción del Estado. Por ello, las crisis políticas que
vivimos en el inicio de década del 2000, ofrecieron como trasfondo, la pregunta acerca de qué tipo de Estado sería capaz de
responder a ese cúmulo. Las respuestas atacan a esas tres variables con distinta intensidad.
Por su sesgo excesivamente normativista, el neoliberalismo (casi a
modo de receta como el Consenso de Washington) e incluso algunas soluciones neoinstitucionalistas, trabajan sobre el escenario de
una sociedad y una estructura económica plásticas, que puedan
adaptarse a los cambios propuestos. No es el caso de los últimos
años, donde resalta la noción de que no existen fórmulas exitosas.
De todas maneras, se han propuesto políticas que benefician en un
108
De Piero. Nueva discusión política sobre modelos de Estado
sentido o a un sector y otras que van en dirección opuesta, pero no
hay un conjunto de medidas preestablecidas que aseguren a los estados el camino hacia un desarrollo sustentable. Tanto por la alta incertidumbre a nivel mundial como por el impacto causado en las
sociedades por el neoliberalismo, parece más bien tratarse de políticas con criterios de coherencia interna en torno de la recentralización del Estado. Podría decirse que el Estado ha vuelto a escena
y que las argumentaciones sobre su desaparición o su reducción a
una gerencia política, quedaron archivadas: “Afortunadamente, esta
visión destructora del Estado ha desaparecido de la escena o ha
quedado reducida a algunos pocos talibanes del antiestatismo” (Garretón, 2007). El debate acerca de la reconstrucción del Estado y
de sus capacidades en favor del desarrollo está en plena elaboración, por lo tanto, los ejes sobre los cuales debe hacerse también
son objeto de controversia. En la perspectiva a la que adherimos, la
complejidad debe ser tomada como punto de partida. No se trata
en ese sentido de pensar un modelo de Estado, y su consecuente
reforma, más eficaz en términos operativos, parece que se trata de
algo mayor “Porque no hay que olvidar que el Estado no es sólo un
conjunto de instituciones y organizaciones públicas. Es también un
agente de la unidad de una sociedad conformada por una o varias
naciones. Es también un actor fundamental del desarrollo y de la
inserción de un país en la globalización, cristaliza las relaciones de
poder que se dan en la sociedad, es referente principal de la acción
colectiva y de las demandas sociales, en fin, se trata de una entidad
multidimensional que penetra, simbólica o normativamente, las diversas esferas de la sociedad” (Garretón, 2007).
Un modo de definir los niveles de ruptura y continuidad que han generado las políticas aplicadas luego de la crisis del 2001, consiste en
indagar las modificaciones que se produjeron en las relaciones Estado-sociedad. Para ello, proponemos tomar un análisis ya clásico, el
de Oszlak (1997)11. El autor define en tres dimensiones a dichas rela11
No es necesario aclarar que del autor sólo se toma el esquema de análisis, y no las conclusiones que aquí obtenemos del mismo en el período 2003 en adelante.
109
Serie de Investigaciones | Volumen 1
ciones: funcionales (¿Qué debe hacer el Estado?) materiales (¿Cómo
y con cuáles herramientas afecta el Estado la distribución del ingreso?) y de dominación (¿Cómo se plantea la gobernabilidad?)12.
Respecto a la 'funcionalidad', ya desde fines de los 90, declinó la posición respecto a que el Estado debiera hacerse a un lado para fomentar el desarrollo. Durante los últimos años esa percepción se
fue tornando más firme y se tradujo en políticas públicas activas en
lo que hace a la injerencia estatal. En el campo económico, si bien
merece un análisis detallado13, en líneas generales puede hablarse
de políticas de protección al mercado interno, tipo de cambio administrado, no liberalización de los mercados (regulación de los precios
de servicios internos por ejemplo, mediante subsidios o imponiendo
retenciones a las exportaciones de materias primas), intervención
del Estado frente a conflictos laborales con políticas de subsidio al
empleo, garantía en la realización de paritarias salariales; en suma,
medidas que en conjunto implican un Estado con mayor injerencia
en el proceso de toma de decisiones económicas y políticas.
Por ello, en términos estructurales, si uno lo compara con el ciclo
1976 – 2001, lo central es que el Estado ha recuperado, claramente,
márgenes de autonomía, frente a los actores concentrados del mercado. Parte de este reposicionamiento se traduce en la política de
expropiación en el 2012 del 51% de la empresa YPF, hasta ese momento en manos de Repsol; en esa misma línea debemos incluir la
disolución en 2008 del sistema de jubilación por capitalización y la
generalización del sistema de reparto; en ese mismo año se produjo,
también, la estatización de Aerolíneas Argentinas. La política seguida
ha sido la de recuperar el control de algunas áreas consideradas es-
12
Si bien la noción de gobernabilidad surge en los 70, como un modo de plantear la política
como forma de control sobre las demandas sociales (Comisión Trilateral), el concepto ha ido
mutando para plantearse en términos democráticos. Ver Lechner (1997).
13
Como texto actualizado en el debate se puede consultar Azpiazu y Schorr (2010). Los autores plantean la central cuestión acerca de si la política económica encara una reconstrucción o
un nuevo modo de acumulación.
110
De Piero. Nueva discusión política sobre modelos de Estado
tratégicas (los recursos hidrocarburíferos, el sistema jubilatorio) antes
que una reconstrucción del 'Estado empresario', que adquiera el control y operatividad general. Permanecen bajo explotación privada algunos servicios como el gas de red y la electricidad (no así el agua
en el AMBA, a través de la empresa estatal Aysa), pero, al aplicarse
una política de subsidios al consumo, varió el perfil regulador planteado en las reformas de segunda generación. El principio pasó a ser
garantizar un acceso económico a los servicios básicos, antes que
priorizar mecanismos institucionales de regulación. Por otra parte, los
procesos de descentralización no se retrotrajeron en las áreas de educación o salud. Sin embargo, puede observarse un reposicionamiento
del Estado nacional al respecto; en efecto, la creación de los Consejos Federales (de educación, salud, gestión pública, entre otros) implica la interacción entre las provincias y la Nación, donde esta última
adquiere un rol de coordinación pero también de orientación general.
En el área de educación, por ejemplo, el Ministerio de Educación de
la Nación no posee escuelas, pero, ha sido en los últimos años, un
gran productor de contenidos a través de libros y de recursos electrónicos y visuales (el Canal Encuentro). Finalmente, en otros espacios, también se ha optado por una acción directa y operativa, del
Estado nacional. La confección del Documento Nacional de Identidad
(DNI), una tarea en la que hasta hace unos años participaban las tres
instancias de gobierno y generaba una demora injustificada en su tramitación, se resolvió con el control centralizado de su confección en
manos del Ministerio del Interior, es decir, se optó por anular la desconcentración, no por privatizar el servicio. El resultado ha sido una
política claramente exitosa en términos de eficacia. El registro de conducir parece seguir el mismo camino.
A su vez, y como parte de un procesamiento del conflicto social,
se sumó a organizaciones y movimientos sociales a la gestión directa del Estado, en particular en el área social. Esta articulación
entre el Estado y los movimientos sociales implicó a un conjunto
111
Serie de Investigaciones | Volumen 1
de organizaciones, portadoras de diversas demandas vinculadas
tanto a la cuestión social como al mundo de lo subjetivo. Su incorporación, desde luego, no estuvo exenta de conflictos, pero modificó la lógica de la tercerización de la política social, bajo el
paradigma de la asistencia focalizada.
Al mismo tiempo, surgió una política de recuperación de los organismos científico-técnicos para que cumplan con su misión original de
investigar en pos del desarrollo tecnológico y no como proveedoras
de servicios a empresas. En la misma línea, existen emprendimientos que promueven nuevas articulaciones entre universidades-Estado
y empresas. En este sentido, cabe preguntarse si las universidades,
los centros de investigación y los organismos científico–técnicos, tienen la capacidad y la voluntad de ocupar ese lugar como motores de
la innovación y conocimiento aplicado, que las consultoras, hábilmente, supieron protagonizar desde los 90. Hay indicios positivos al
respecto, pero el camino que resta es largo e implica debatir acerca
de los roles de esos actores y su relación con el Estado. Para este último, en el horizonte inmediato, parece presentarse la cuestidel transporte como un área con mayor necesidad de injerencia. La creación
de un ente tripartito (Nación, provincia y Ciudad de Buenos Aires) indica un primer paso bajo la misma lógica respecto a que el Estado
nacional tiene un rol central en la cuestión, no solo por imposición
política, sino por capacidad operativa.
De allí, que en lo que hace a la gestión del Estado, más que encararse un proceso de modernización y reformas, en pos de acrecentar la capacidad gerencial y regulatoria, las políticas públicas
fortalecieron la centralidad del Estado nacional. Esto no quita que
se continuaran ejecutando programas de modernización o informatización, pero no como un eje fundacional bajo el discurso del new
public management.14
14
Aunque existieron diversos discursos en torno de la reforma y la aplicación de políticas gerenciales.
112
De Piero. Nueva discusión política sobre modelos de Estado
Acerca de las relaciones 'materiales', la discusión continúa instalada
respecto a la mejora de los indicadores de vida del conjunto de la
sociedad. No cabe duda que, respecto de la situación 2001 – 2002,
las señales son claramente positivas, bajaron la tasa de desempleo,
la de pobreza y la de indigencia15. Lo que también es evidente, es
que el cambio de patrón de acumulación y distribución impuesto
por la dictadura en 1976, no es sencillo de revertir. Como lo muestran algunos trabajos (Basualdo, 2008), el aumento de la producción
arrastra el crecimiento de los salarios pero de manera más débil,
aun con políticas pro empleo16. El incremento de validación de convenios colectivos de trabajo en un nivel que hacía décadas no se
tenía, fortaleció la misma orientación.
Si bien es cierto que no se ha realizado una reforma global a la estructura tributaria, esta no ha permanecido inalterada. El espacio
con mayores modificaciones ha sido, sin duda, el vinculado al sector
externo en consonancia con el apoyo al fortalecimiento del mercado
interno. Retenciones a la producción primaria, en particular la agraria, y aumento a las retenciones en el sector petróleo y minería. Al
mismo tiempo, restricciones a los giros de dividendos por parte de
las empresas, a sus casas matrices. Muestra del impacto causado
en ese sector, es que el momento de mayor tensión política que
vivió la Argentina fue en torno de la suba de las retenciones a las
exportaciones de granos, a través de la resolución ministerial 125.
El aumento de la recaudación vía crecimiento sostenido del PBI
(donde debe incluirse el retorno al sistema de jubilación solidario)
ha permitido la generación de programas de ingresos para los sectores pobres, como fue primero el Plan Jefes y Jefas de Hogar y
luego la Asignación Universal por Hijo (AUH). Se desplazó, de este
15
Ver línea de pobreza INDEC 2003 en adelante.
Por otra parte nos encontramos en un momento histórico de revisión de las mediciones
sobre crecimiento de la economía: “ha llegado la hora de adaptar nuestro sistema de medición de la actividad económica para reflejar mejor los cambios estructurales que caracterizan
la evolución de las economías modernas” (Stiglitz y otros, 2009, p. 9).
16
113
Serie de Investigaciones | Volumen 1
modo, a la política social focalizada, que además, favorecía la tercerización en la ejecución de programas. Con la AUH, el Estado es el
actor relevante en el diseño y gestión de la política. Las políticas focalizadas concebían como eje de lo social, atender las consecuencias del empobrecimiento y sostener a las poblaciones vulnerables,
con la esperanza de que lo social se resolviese por sí mismo17, es
decir de manera marginal al manejo de la economía. A su vez, la
AUH generó un entramado novedoso en la educación con aspectos
positivos, tanto en los niveles de matrícula como en cuestiones subjetivas (Ministerio de Educación, 2011). Las políticas de ingresos,
en cambio, apuntan a recuperar la capacidad de reproducción de su
vida por parte de los excluidos, promoviendo un mecanismo que
hace que el dinero invertido se reintroduzca inmediatamente en el
circuito comercial- productivo. Pero, además, plantea al programa
como la reparación de un derecho y no solo un beneficio18. En esa
misma línea, la política social también buscó enfrentar la pobreza
de la mano de lo productivo, con programas de microcréditos, emprendimientos, etc. (Manos a la Obra, Argentina Trabaja, entre
otros). En síntesis, el eje de lo social se posó en la disminución del
desempleo, la política de transferencia de ingresos y una política
social orientada a la generación de trabajo. La obra pública y la ocupación del espacio público a través de ella y de los espacios culturales y simbólicos (como las celebraciones del Bicentenario)
también apuntaron en la misma dirección.
¿Cuánto afecta la relación material entre Estado y sociedad? Siguiendo los datos de la Encuesta Permanente de Hogares (EPH),
algunos estudios afirman la permanencia de profundas desigualdades pero, observan también, una línea histórica 2002-2010, en la
17
Apelando a la importancia del capital social, `empoderamiento´ de los pobres, fortalecer la
resiliencia, etc.; propuestas centradas en el individuo.
Existen, desde luego, discusiones acerca de su caracterización, en tanto la AUH exige a los
padres cumplir con el requisito de enviar a sus hijos al sistema educativo y controles de salud.
Ello, aunque implica una contrapartida a la AUH, no escapa de la obligatoriedad en esas áreas
que tiene todo padre ante la ley.
18
114
De Piero. Nueva discusión política sobre modelos de Estado
que los sectores más postergados incrementan su participación, y
donde el coeficiente Gini, de acuerdo a datos de CEPAL, se reduce
de 0,59 en 2002, a 0,51 en 2009. Otros estudios locales lo ubican
con una mayor disminución19. Estos indicadores describen una
transformación en la relación que es necesario remontar, a mediados de los 70 con la destrucción del entramado productivo industrial
llevado adelante por la dictadura. De este modo, aunque persisten
en la Argentina espacios de pobreza preocupantes y situaciones difíciles de ser superadas, la tendencia de la década ha ido en contra
de la destrucción de empleo y exclusión, propia de los momentos
críticos de la historia reciente.
En cuanto a las relaciones de dominación, Oszlak (1997) afirma que
sería un error interpretar que las variables anteriores determinan las
relaciones de poder. Es decir, que el cambio en las estructuras del
Estado, fruto de las reformas, definen de por si la dinámica del
poder. El autor prefiere hablar de espacios con dinámicas propias
que se interrelacionan y por lo tanto se afectan mutuamente. Esta
postura se vincula a la ya tradicional discusión de 'autonomía relativa' del Estado respecto de los poderes sociales. La dinámica del
poder político no siempre es un reflejo de lo que sucede en los cambios operados, en este caso, en la estructura estatal. Por ejemplo,
los partidos con su fragmentación y crisis de representación fueron
capaces de encontrar un cauce a la crisis del 2001. Y a su vez, las
políticas de flexibilización laboral y el desempleo, generaron una
quita notable de poder a los sindicatos, que, sin embargo, tuvieron
un protagonismo importante en la crisis. Tal vez, debiéramos concentrarnos en cada hecho para analizar el peso de una esfera sobre
la otra. Lo que nos interesa señalar en este punto, teniendo en
cuenta esta complejidad, son los actores que adquieren relevancia
en la presente orientación.
19
Ver CEPAL www. eclac.cl y también http://datosduros.blogspot.com.ar/2011_02_01_archive.html. También marca una evolución favorable el Índice de Desarrollo Humano de PNUD.
Ver: undp.org/es
115
Serie de Investigaciones | Volumen 1
Desde inicios de la década se ha hablado de la recentralización de
la política y del mismo Estado (García Delgado, 2011). Como observamos, no es correcto afirmar que éste estuvo ausente en las reformas de los 90, por el contrario, fue un actor clave para que las
mismas se realizaran con una velocidad inusitada, aunque con éxito
desparejo de acuerdo a sus propios objetivos. Lo que sucedió en la
última década es que el poder estatal decidió retomar el control y
definir la asignación de recursos en algunas áreas de la economía,
lo que generó una tensión con el poder del mercado y la libre competencia. Está claro que sin haber reestatizado algunas empresas
y modificado la legislación, no hubiese conseguido ejercer ese
poder. La matriz propia del Estado, ese poder 'despegarse' de los
diversos poderes sociales, le permitió también, habilitar algunos de
esos poderes: la firma de más de 2.000 convenios colectivos de
trabajo en el año 2010, frente a los menos de 100 en el año 2001
(Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social, 2011). Esto posiciona a los sindicatos como actores de poder, y en general al esquema de 'negociación corporativa', donde el Estado, a través del
gobierno, retiene para sí la potestad, no formalizada, de fijar los límites superiores de aumentos salariales, de acuerdo a lo que entiende, equilibra las cuentas públicas y la pauta inflacionaria. La
cancelación de la deuda con el FMI implicó deslindarse de su poder
de auditoria sobre la economía nacional, un rasgo clave de las reformas de los 90 y que continúa en la crisis europea. También, cabe
mencionar que el retorno de medidas protectoras del mercado interno potencia a los empresarios que producen para él, aunque la
transnacionalización de las empresas hace que este 'empresariado
nacional' sea difícil de definir.
En esta faz plantea también la cuestión de poder del Estado como
Nación, manifestado en casos como el proyecto del ALCA, las crisis
político-institucionales en algunos países, la coordinación regional
entre los estados ante lo que se percibía como problemas comunes, es decir, aquellos temas afines de una región geopolítica y económica. Aun planteando las debilidades de la UNASUR y del
116
De Piero. Nueva discusión política sobre modelos de Estado
MERCOSUR, su eje estuvo marcado por los intercambios comerciales pero también, por estrategias conjuntas en temas políticos comunes, al menos con éxito moderado, que ayudan a la gobernabilidad
de la región. Se produce así, una redefinición del concepto de soberanía, que aunque provisorio, entiende que los términos territoriales
propios del siglo XIX y XX comienzan a transformarse. Mientras Castells (2003) afirma que los estados ceden soberanía, a cambio de retener el poder, desde mediados de la década pasada, una corriente
ubicó la cuestión en las dificultades de llevar adelante la acción de
gobierno, bajo el título de la gobernanza. Por ella se entiende un conjunto de instituciones y acciones de gobierno que en paralelo a las
instituciones constitucionales buscan fortalecer (y condicionar) la acción de estos en un mundo globalizado, con la presencia de poderes
trasnacionales y de organismos de regulación a escala mundial, tanto
públicos como privados (Mayntz, 2002). La dinámica de acción en
red, que busca el protagonismo de una multiplicidad de actores, sería
lo propio de este sistema, en reemplazo del orden de dominación jerárquica, típica del Estado moderno. Pero, es justamente lo contrario
lo que han intentado los gobiernos de la región en el inicio de siglo.
Aún cuando se percibe la incidencia de nuevos actores en las políticas
públicas, la distribución de poder intenta plantearse teniendo al Estado nacional como eje, mientras que el concepto de gobernanza
asume una declinación de los estados nacionales sobre la que podrían plantearse importantes objeciones.
Al volcarse a una discusión sobre los factores estructurales, la dimensión de la dominación tuvo menos posibilidades de cambios
institucionales a nivel del sistema político. Con reforma electoral y
todo (a nivel nacional, la implementación de las internas abiertas,
obligatorias y simultáneas, la reducción de la cantidad de partidos
por aumento de requisitos, etc.) la desestructuración sufrida por el
sistema político, que alcanzó su pico en el año 2001, se ha recompuesto parcialmente. Pero no ha existido una política, desde los partidos ni desde el Estado, que centralice en arreglos institucionales,
la solución a las tensiones de las relaciones de poder. Dicho de otro
117
Serie de Investigaciones | Volumen 1
modo, lejos de las propuestas neoinstitucionales, las orientaciones
no se han dirigido a una receta en torno del orden del sistema político, sino a redefinir la distribución de poder desde un Estado con
mayor capacidad de intervención en el conjunto de la esfera social,
política y, fundamentalmente, económica. Sin embargo, no cabe
duda de que la propia crisis del 2001 implicó para la Argentina un
fuerte cimbronazo en el sistema político20. De allí en más, los movimientos sociales y de protesta comenzaron a tener un protagonismo mucho mayor en la escena política. Un fenómeno que
comienza a expresarse en toda la región y que llevó en el caso de
Bolivia, a referirse al “gobierno de los movimientos sociales” (García
Linera, 2010). Serán primero las organizaciones de protestas, los piqueteros en particular, los que tengan un rol destacado. Luego, durante los gobiernos de Néstor Kirchner y Cristina Fernández,
diversos espacios sociales con algún nivel de estructuración, serán
incorporados en distintos momentos coyunturales y en algunas políticas públicas. Organizaciones sociales promoverán la sanción de
la ley de Niños y Niñas, la de Servicios Audiovisuales, la de Matrimonio Igualitario, entre otras. Aunque ausentes de estructuras representativas, lograron posicionarse en el espacio público y
obtuvieron un reconocimiento de los canales estatales de decisión,
legitimados por la representación social o simbólica de la demanda
que portaban. Ese ingreso fue posible porque el Estado recobró su
centralidad en la acción política. La recuperación de la asignación
de recursos no debería ser visto exclusivamente en su faz económica, sino en la redefinición de espacios de poder, justamente de
las relaciones de dominación.
Por ello, mientras puede afirmarse que, aunque la estructura del sistema político no se ve afectada en sus rasgos institucionales, no
puede dejar de tomarse en cuenta la acción de diversas organizaciones sociales, que lograron, al menos, presentar sus demandas
20
Recordemos que en las elecciones legislativas del año 2001, en la Ciudad de Buenos Aires,
por ejemplo, un 24 % impugnó su voto. (http://andytowsa.com/wordpress)
118
De Piero. Nueva discusión política sobre modelos de Estado
e influir en las políticas. La dinámica de acuerdos entre los estados
de la región (en particular Sudamérica), donde se colocan como actores preponderantes, también se fortalece, al menos en el caso
argentino, otorgándole al nivel nacional mayor preponderancia que
a los estados subnacionales; en algún sentido puede decirse que,
al proceso de descentralización, se le fijaron algunos límites.
Conclusiones sobre lo nuevo: el neodesarrollismo y la
orientación del Estado
De este modo, hemos recorrido los principales aspectos del replanteo en las relaciones Estado – sociedad. Tal vez sea útil recordar que, para el neoliberalismo, la sociedad no es más que un
agregado de individuos, que incluso compiten entre sí. La reacción
política pos 2001, se vinculó directamente a ensayar, al menos,
respuestas a esas demandas que, de modo desorganizado, emergieron en el convulsionado espacio público. Ese modo de presentarse de las demandas (en particular sin un actor político que las
articulara) impactó directamente, en la discusión sobre el modelo
o proyecto de desarrollo.21
Dicha situación abrió las puertas, más que a un recetario de políticas, a un replanteo de la relación Estado-sociedad, que se tradujo
en algunas de las políticas ya mencionadas. Esta visión más compleja, parece alentada por una concepción del desarrollo que piensa
“un proceso de activación y canalización de fuerzas sociales, de
avance en la capacidad asociativa de ejercicio de la iniciativa y de la
inventiva. Por lo tanto, se trata de un proceso social y cultural, y sólo
secundariamente económico” (Furtado, 1982, p. 60). Si bien suele
mencionarse con prioridad la orientación en algunos aspectos económicos, como ha sido la estimulación al empleo y la preponderan21
La diversidad de actores y por lo tanto de luchas, surge como un aspecto fundamental para
comprender la política en la América Latina actual (Coronil, 2007).
119
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cia al mercado interno, no han sido menos relevantes en los últimos
años, la movilización política y los cambios a nivel normativo en diversas áreas, como acciones directas de política pública, entre ellos
la lectura de la historia reciente y el aliento a nuevos actores sociales. En este sentido, el neodesarrollismo que conocemos hoy, es
menos normativo que su antecedente de posguerra e incluso, que
los modelos neoliberales y los neoinstitucionales. Con recurrencia
se afirma acerca de la necesidad de la planificación a largo plazo,
posición con la que se podría estar siempre de acuerdo. Sin embargo, debe tenerse en cuenta no sólo la finitud de la vida que señalaba Keynes, sino la situación crítica a escala global que hace muy
complejo pensar escenarios futuros con cierta precisión. Así pues,
el modelo acaso se asemeje a una orientación más incrementalista
que racionalista (Aguilar Villanueva, 2007), esto es, a un acrecentamiento de ciertas líneas políticas que a seguir una planificación racionalista estrictamente definida, intención fortalecida por el grado
de volatilidad de la economía a nivel mundial.
La presidenta de la Nación dejaba esa idea: "Yo decía que siento
que estamos transformando el país de hecho, pero que no estamos
plasmando en un plexo normativo, en un marco normativo las transformaciones que estamos efectuando” (Fernández de Kirchner,
2012). Estas palabras las pronunció en referencia a la reforma de la
Carta Orgánica del Banco Central. Lo que quería reflejar era que muchas reformas no contaban con un sustento normativo que las respaldara. En la línea que hemos desarrollado aquí, podemos afirmar
que no existe un modelo claramente definido respecto al desarrollo
en el contexto actual; es decir, a un itinerario de procedimientos
que nos garantice el 'éxito' de las políticas. En ese sentido, los gobiernos han ido un paso adelante respecto al mundo académico al
orientar ese modelo o proyecto en construcción.
Si tenemos en cuenta esta última cuestión, ¿cuáles han sido las
pautas planteadas desde el campo académico? Aún, con diversos
debates abiertos, sobresale, como especificidad del periodo, la cen-
120
De Piero. Nueva discusión política sobre modelos de Estado
tralidad estatal. Así se refuerza la idea de la densidad nacional (Ferrer, 2005): “La reforma del Estado tiene que partir de una visión de
su rol en el modelo de desarrollo adaptado a cada situación nacional.
Aunque no se puede dejar de considerar las fuerzas externas, sobre
todo en tiempos de globalización, hay que señalar que la dimensión
endógena sigue siendo relevante. El Estado, a pesar de la globalización, la internacionalización de la economía y la integración regional, sigue siendo la matriz institucional articuladora de las
dimensiones política, económica y social” (Zurbriggen, 2007, p.14).
La centralidad estatal reconfigura el debate en el cual las ciencias
sociales se sumergieron en los 90 respecto a su anunciada extinción. Y en ese sentido, parece propio agregar: “En el mundo moderno, de capitalismo industrial, nunca se discutió el desarrollo en
términos espontáneos, como algo que derivaría del mero juego económico o de las fuerzas del mercado. El desarrollo siempre fue considerado como un producto social, como un valor, expresión de un
deseo, por lo tanto, como un proceso políticamente inducido, conducido, comandado o al menos regulado por el Estado” (Traducción
propia) (Nogueira, 2008, p. 47).
Como decíamos, estas reformulaciones respecto a qué se concibe
como desarrollo no suceden 'en el vacío', sino en un momento crítico del capitalismo, con una grave crisis financiera a escala mundial.
Ello, necesariamente, exige transformaciones por parte de los actores sociales, sin contar, quizás, con suficientes previsiones respecto del futuro, obligándolos a reconfigurar alianzas políticas con
actores de este ámbito y del económico. (Dos Santos, 2006). Esta
conflictividad incluye, sin duda, a los gobiernos y condiciona la voluntad que tengan al respecto. “Los cambios en las políticas públicas, en las modalidades y estilos de gestión son el fruto de los
conflictos que se procesan entre estos actores, en escenarios de
fuerte tensionamiento… mucho más que el tamaño del Estado y
de sus áreas de incumbencia está en juego el rediseño profundo
de las relaciones de poder político; es inevitable que la magnitud
del conflicto se proyecte a todo lo que el Estado hace, al modo en
121
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que lo hace y a las relaciones que se van configurando con los actores de la sociedad” (Vilas, 2010, p. 66).
La construcción de un modelo que levanta las banderas del desarrollo con distribución, ocupa entonces, el centro de la escena. Porque el Estado no es sólo administración y orden. Es cohesión, e
incluso protección y sentido de pertenencia para la sociedad a la
que a su vez orienta y alimenta. También las políticas sociales tienen
que ver con los vínculos (Nogueira; 2008). Lo hace sabiendo que
las condiciones de la discusión sobre el desarrollo y por lo tanto, de
las políticas que pueda implementar, ya no son las mismas que se
debatían hace más de 60 años. La revolución tecnológica, la globalización y el perfil del capitalismo generan parte de esos cambios,
pero si nos preocupa en particular la relación Estado-sociedad,
emergen factores sociopolíticos para comprender a los viejos y nuevos actores colectivos presentes en la esfera pública.
Las políticas tomadas en la presente década han apuntado a reconstituir una matriz de desarrollo interno con eje en la expansión de su
propio mercado. ¿Significa esto el nacimiento de nuevo modelo de
Estado y de un nuevo paradigma de desarrollo? Es una pregunta
siempre difícil de contestar. Por ello, debe primar la precaución
antes de concluir categóricamente sobre la irrevocabilidad de los
cambios; sin embargo, no cabe duda de que en el modo de encarar
las variaciones de la economía, se han priorizado los elementos que
favorecen un tipo de desarrollo inclusivo y no se ha optado por el
ajuste fiscal, y ello, para la historia argentina, no es poca cosa.
Las tensiones persistirán, mientras la región entera pueda generar
una matriz productiva que, al incorporar las nuevas demandas y los
tipos de socialización, logre armonizar crecimiento con inclusión social.
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De Piero. Nueva discusión política sobre modelos de Estado
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125
Dirección de Investigaciones
INSTITUTO NACIONAL DE LA
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA | INAP
Estado y sociedad
El personal del Estado nacional (2003 a 2009)1
Andrea López y Norberto Zeller
Introducción
Este trabajo propone un análisis de las mutaciones operadas a nivel
del personal del Estado nacional ya que, junto con la nueva composición del gasto público, representan un claro indicador de las transformaciones estatales en materia de políticas públicas,
competencias institucionales y estructura organizativa. Asimismo,
estas variables generan un alto impacto sobre el mercado de trabajo, dado que el rol del Estado como empleador influye en el conjunto de las relaciones laborales y el presupuesto público incide en
la distribución del ingreso nacional y -por consiguiente- en la calidad
de vida de la población.
Desde una perspectiva cuantitativa, la disminución (producida en la
década del noventa) como el aumento (que tuvo lugar a principios de
la década de los setenta) del personal del Estado afecta las tasas de
Actividad, Empleo y Desempleo. Esta repercusión es mayor cuando
se considera a los estados provinciales y municipios, y a las diferencias regionales económicas y sociales. A su vez, los salarios del sector público también intervienen como parámetro del sector privado.
Otros aspectos, poco considerados en los análisis habituales, se refieren a la importancia del Estado como empleador de personas con
formaciones técnicas, profesionales universitarias y de carácter específico, como salud pública, educación, seguridad, derecho administrativo y del trabajo, economía del sector público y políticas
sociales, entre las más relevantes a considerar. En casi todas estas
1
Este artículo es el resultado del proyecto de investigación “Evolución y características del
empleo público del Estado nacional argentino durante el período 2003-2010” que forma parte
del programa “Estudio de las transformaciones del Estado y la Administración Pública Nacional desde el año 2003 hasta la actualidad”, coordinado por Andrea López y Norberto Zeller.
129
Serie de investigaciones | Volumen 1
ramas del conocimiento, el Estado ocupa a un numeroso plantel,
destacándose su elevada incidencia en la tasa de empleo de esas
profesiones, como es el caso de las ciencias exactas y las ciencias
sociales. En este sentido, en los distintos organismos civiles y militares del Estado nacional encontramos recursos humanos con formación profesional que han tenido -históricamente- bajas
oportunidades de inserción en el sector privado, debido a que el
complejo científico-tecnológico del país es mayoritariamente estatal.
Como se verá en los próximos apartados, la revitalización del empleo público se opera tras la crisis de los años 2001-2002, época
que muestra el nivel más bajo en la cantidad de agentes del Estado
nacional desde la década de los años setenta, en consonancia con
la mayor crisis del mercado de trabajo argentino (Zeller y Rivkin,
2003). Dicha caída es el resultado progresivo de las políticas neoliberales implementadas a partir del 1989, que -por diversos factores- produjeron una concentración mayoritaria de los recursos
humanos de la administración pública en las funciones de defensa
y de seguridad interior.
En la fase poscrisis (1998-2002), comienza un período de recuperación estatal y, a partir del 2005, luego de la negociación de la deuda
fiscal con el FMI, se observa un aumento del presupuesto nacional
y un incremento en el empleo público. Dicho crecimiento del personal estatal muestra un comportamiento dispar en los distintos
subsectores del Estado nacional, vinculado tanto a demandas sociales como a iniciativas políticas del elenco gubernamental. La ampliación del personal universitario, científico, del Ministerio de
Trabajo y de la ANSES es producto de decisiones gubernamentales,
mientras que la mayor cantidad de empleados vinculados a la seguridad interior y al Poder Judicial puede considerarse como una
respuesta a demandas sociales vigentes.
Desde una perspectiva histórica, es significativo que -luego de la
cuasidisolución del Estado, ejemplificada en las leyes de Emergen-
130
López y Zeller. El personal del Estado nacional (2003-2009)
cia Económica de 1989 y 2002, y de un breve período poscrisis- se
decida incrementar el personal docente universitario y científicotécnico en una magnitud preponderante respecto del resto de las
actividades estatales, en especial, si consideramos que el accionar
de estos planteles solo puede mostrar resultados y/o impactos en
la sociedad civil en un mediano y largo plazo. Pese a estas variaciones, cabe destacar que los cambios más significativos producidos
durante el mandato presidencial del Dr. Néstor Kirchner (2003-2007)
y los primeros años del gobierno de la Dra. Cristina Fernández de
Kirchner (2008 y 2009) se relacionan con la recuperación de competencias estatales en materia educativa, económica y social, a través de la reorientación del gasto público, con el restablecimiento
de la capacidad recaudatoria y -en menor medida- con el crecimiento del personal estatal nacional.
Para la revisión planteada, presentamos un abordaje cuantitativo del
personal del Estado nacional, en lo que concierne a su evolución
histórica y a las características centrales de su distribución organizativa desde el 2003 al 2009. Las principales fuentes corresponden
a los datos proporcionados por los Anuarios Estadísticos del INDEC,
(años 2007, 2008 y 2009, en tanto últimos datos disponibles al año
2012), los presupuestos del Estado nacional y los datos provistos
por la Secretaría de Hacienda del Ministerio de Economía y Finanzas
Públicas. Estas fuentes, si bien son las más exhaustivas y certeras
disponibles, utilizan distintas metodologías de tratamiento de la información. Por tal motivo, decidimos incluirlas, siguiendo el análisis
particularizado en cada caso, de acuerdo con los datos seleccionados para su estudio2.
2
Para este artículo solo se consideran los datos de los Anuarios Estadísticos del INDEC 2007,
2008 y 2009. El resto de las fuentes se encuentran en la etapa preliminar de análisis.
131
Serie de investigaciones | Volumen 1
El personal total del Sector Público Nacional
El total del personal estatal nacional para el 2009 es de 620.224*
agentes. Desde el 2003 hasta el 2009 se observa un crecimiento
en 142.686 cargos, cifra que representa un aumento de 17.836 cargos promedio por año y un incremento del 27% en 7 años.
Tabla 1
Recursos humanos del Sector Público Nacional
Este promedio de ampliación puede ser considerado bajo, si se
toma en cuenta para su análisis factores tales como el crecimiento
demográfico del período, el crecimiento del PBI, el incremento del
empleo privado -y en especial del empleo formal-, el aumento de la
recaudación y del gasto público, y los factores poco mensurables
de las demandas ciudadanas y sociales. En efecto, desde el 2003
*
Si bien, como puede comprobarse en la tabla 1, el total correspondiente a 2009 es 623.162 y
no 620.224, se respeta aquí la cifra publicada en la fuente original, lo cual no modifica de
forma sustantiva el análisis que se realiza en este apartado (nota de los autores).
132
López y Zeller. El personal del Estado nacional (2003-2009)
al 2009, la población aumentó de 37,9 millones de personas a 40,1
millones. Asimismo, a partir de 2003, la tasa de empleo pasó de representar un 36,3% de la población a situarse alrededor del 42%
entre 2009 y 2010, mientras que, para este último año, el empleo
registrado se había incrementado en casi un 65% con respecto al
2002, lo que implicó la generación de casi tres millones de puestos
de trabajo. En tanto, durante el período 2003-2009, la relación entre
el Gasto Público Nacional y el PIB osciló entre 15,6% (2003) y el
23,3% (2009), destacándose el resultado superavitario del balance
fiscal, salvo para el 2009, cuyo déficit implicó el 0,6% del PIB
(CIFRA, 2011; Ministerio de Economía, 2009).
El INDEC clasifica al personal del Estado nacional en cinco categorías: la Administración Nacional, que comprende a la Administración
Central (agentes públicos de los tres poderes y las principales actividades del Estado nacional), la Administración Descentralizada y
los Institutos de Seguridad Social; le siguen las Universidades Nacionales, incluye al personal docente y no docente; el Sistema Financiero, que abarca al personal de los bancos nacionales; las
empresas del Estado (S.E.) y los denominados Otros Entes Públicos, como la AFIP.
En esta clasificación, el personal universitario nacional tiene un
peso significativo, dado que representa alrededor de una tercera
parte del total de agentes públicos (36,1%). Por lo tanto, su exclusión o inclusión en el análisis de los recursos humanos del Estado modifica cualitativamente el abordaje del estudio, ya que si
restamos a los agentes de las universidades nacionales del total
del personal del Sector Público Nacional, la cifra se reduce a la
suma de 396.530 cargos. Para el caso de la Administración Nacional, la cifra alcanza a menos de 350.000 personas, vinculadas
en su mayoría a las fuerzas de seguridad interior y a los planteles
militar y judicial. Otro núcleo importante comprende al personal
con funciones recaudadoras (AFIP).
133
Serie de investigaciones | Volumen 1
Si tomamos las cifras por sector, el personal de la Administración
Nacional constituyó, para el 2009, la mitad de los agentes del Estado nacional. Pese a que se observa un incremento -respecto del
2003- en 49.546 cargos, su participación se mantiene en forma estable, con una disminución de su peso relativo en el total, que oscila
del 55,7% en 2003 al 50,9% en 2009 (ver tabla 1).
En cuanto al personal docente y no docente de las Universidades
Nacionales se incorporaron 60.479 agentes. Mientras que el personal docente universitario evidencia -desde el 2003 a 2009- una ampliación de 51.247 cargos, los no docentes reflejan -para la misma
etapa- un aumento mucho menor, con 9.232 cargos. En este caso,
si bien el plantel universitario creció en participación porcentual respecto del total nacional, su participación en términos absolutos es
aún más significativa.
En el sector de las Empresas y Sociedades del Estado, los recursos
humanos casi se cuadriplicaron. Aunque su incidencia en el total es
de apenas el 6,5% para el 2009, su expansión -desde el 2003 al
2009- es del orden de los 30.750 cargos. En tanto, durante el período bajo análisis, el personal de los Otros Entes Públicos se mantiene estable y aumenta en solo 2.751 agentes, experimentando
una baja en términos porcentuales del 4,1% en 2003 al 3,6 % en el
20093. Por su parte, en el Sector Financiero se observa una suba
de 2.098 cargos, pero -en términos porcentuales- reduce su participación del 4% en 2003 al 3,4% en el 2009.
Como síntesis, puede resaltarse que, sobre el total de los recursos
humanos para el período, el sector de mayor crecimiento en términos absolutos fue el del personal universitario, seguido por los agentes de la Administración del Estado nacional y de las Empresas y
Sociedades del Estado. Este último sector evidencia el mayor au3
Probablemente, dicha disminución obedezca a que -desde año 2002- la AFIP está excluida de
la Administración Nacional.
134
López y Zeller. El personal del Estado nacional (2003-2009)
mento en términos porcentuales, a la vez que el personal del Sistema Financiero Público y el de los Otros Entes Públicos se mantienen estables y pierden participación relativa.
El perfil cuantitativo de los cambios pone de manifiesto, además
de la ya comentada relevancia del sector universitario estatal en las
políticas públicas nacionales, la ampliación de los planteles en las
empresas del Estado, debido a la recuperación del rol estatal como
productor y prestador de servicios públicos. A tal efecto, debemos
señalar el retorno a la administración estatal de empresas privatizadas en los años noventa, como el Correo Oficial, AySA, Aerolíneas
Argentinas, Yacimientos Carboníferos Fiscales, TANDANOR, Fábrica
Material Córdoba, Espectro Radioeléctrico, etc. y la creación de nuevas empresas públicas, como ENARSA, Canal Encuentro y Televisión Digital Pública, entre otras.
En el caso del Sistema Financiero, que comprende al Banco
Central, el Banco Nación, el Banco de Inversión y Comercio Exterior, y el Banco Hipotecario (de propiedad mixta), se observa
un estancamiento relativo en la cantidad de personal, a pesar
del mayor involucramiento en el sistema financiero (extensión
de depósitos y préstamos).
De esta forma, el incremento del empleo público no resulta elevado, si se considera que aún se mantiene muy por debajo del nivel
registrado en 1990 -con más de 800 mil cargos- (Zeller y Rivkin,
2003). Tampoco parece sobredimensionado, si se toma en cuenta
-como ya se mencionó- el crecimiento demográfico de la población
(más de 3 millones de personas) y la creación de 2,76 millones de
empleos en el período 2003-2008 (Ministerio de Economía, 2009).
135
Serie de investigaciones | Volumen 1
El personal de la Administración Nacional
La Administración Nacional incorporó -durante todo el período bajo
análisis- 315.767 agentes. Dicho aumento expresa la ampliación de la
estructura ministerial, las nuevas funciones estatales y el fortalecimiento de algunos organismos descentralizados, junto al crecimiento
del personal del Poder Judicial. Para el análisis de su incremento
-menor al 20% en los 7 años considerados- también debe mencionarse la incorporación a la planta transitoria de los agentes contratados
por tiempo determinado hasta el 2002 (tabla 2).
Tabla 2
Recursos humanos de la Administración Nacional
Mientras que la Administración Central experimentó una suba -a lo
largo de 7 años- de 37.376 agentes (16,30% de aumento respecto
al 2003), los Organismos Descentralizados crecieron en 6.900 agentes (22,15% respecto al 2003). En estas unidades, los recursos humanos comenzaron a elevarse a partir del 2005, por las políticas de
fortalecimiento de organismos como el SENASA, el INTA, el INTI y
otros entes dependientes de la Secretaría de Cultura.
136
López y Zeller. El personal del Estado nacional (2003-2009)
El mayor desarrollo corresponde a los Institutos de Seguridad Social
(ANSES y Cajas del Personal Militar y Policial). Como se observa,
dichas agencias mantuvieron una cantidad estable de personal entre
2003 y 2006, mientras que -a partir del 2007- se advierte una mayor
gravitación, por los cambios operados en la política de seguridad
social y por la estatización de la gestión del sistema jubilatorio en
el 2008. En este sentido, cabe consignar que gran parte de los planteles de las empresas privadas y AFJP pasaron a depender de la
ANSES, lo que explica, para el 2009, la casi duplicación del personal,
con 5.259 agentes más respecto de los dos años anteriores. De
todos modos, la evolución de estas dotaciones es poco significativa
respecto del incremento -durante el período considerado- en la cantidad de beneficiarios de jubilaciones y pensiones (casi dos millones
de personas), así como por la cobertura de las asignaciones familiares, seguros de desempleo y de los retiros y pensiones militares
y de la Policía Federal.
El personal según su pertenencia a los poderes Ejecutivo,
Legislativo y Judicial
Si analizamos la Administración Nacional según la organización de
la división de los poderes del Estado, puede destacarse que casi el
90% de los agentes públicos depende del Poder Ejecutivo Nacional.
En este caso, se aprecia un incremento de 43.035 cargos durante
los 7 años considerados, cifra que representa un 18,28% de aumento respecto del 2003. Por su parte, el Poder Legislativo nacional
muestra un estancamiento en sus planteles, y ocupa apenas el
3,5% del personal de los tres poderes. En cambio, el Poder Judicial
nacional se elevó en 5.566 cargos, con un aumento del 26,80% respecto del 2003 (ver tabla 3).
137
Serie de investigaciones | Volumen 1
Tabla 3
Recursos humanos de los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial
En términos generales, la evolución del Poder Ejecutivo acompaña
la ampliación de las estructuras ministeriales y la recuperación de
las funciones económicas y sociales del Estado, debilitadas o expropiadas de la esfera pública desde la década de los noventa. A su
vez, el Poder Judicial experimenta el mayor incremento proporcional, sobre todo a partir del 2005, donde el fortalecimiento de las estructuras judiciales comienza a cobrar mayor impacto, debido a la
relevancia que adquiere la política de derechos humanos en la
agenda del gobierno.
El personal del Poder Ejecutivo Nacional
Entre 2003 y 2009, el Poder Ejecutivo Nacional incorporó 43.035
personas, lo que supone un 18,28% de aumento respecto al 2003.
De ellos, algo más de 7 de cada 10 personas cumplen tareas en las
fuerzas de seguridad interior y militar (el 72,79%). En tanto, apenas
el 27% (75.764 personas) se distribuye entre el personal civil que
integran los distintos ministerios (Administración Central del PEN),
los Organismos Descentralizados y las Instituciones de Seguridad
Social (ver tabla 4).
138
López y Zeller. El personal del Estado nacional (2003-2009)
Tabla 4
Recursos humanos del Poder Ejecutivo Nacional por ministerios y otros organismos,
2003-2009
139
Serie de investigaciones | Volumen 1
Para el mismo período, los ministerios que más expandieron sus
planteles son Desarrollo Social y Trabajo. El primero exhibe un incremento de 1.042 agentes, siendo relevante la incorporación a su
estructura, en el 2007, del ex Consejo de la Niñez, Adolescencia y
Familia. El segundo presenta 1.439 nuevos cargos, con una marcada
suba durante los años 2007 y 2008. En menor medida, se observan
aumentos en los ministerios de Relaciones Exteriores, Comercio
Internacional y Culto (361 cargos), Salud (407 cargos), Justicia, Seguridad y Derechos Humanos (862 cargos) y la Jefatura de Gabinete
de Ministros (561 cargos), explicados por la presencia de nuevas
secretarías de Estado bajo sus órbitas.
A diferencia, la Presidencia de la Nación disminuye su personal en
1.056 cargos (por el traslado de dependencias hacia otras áreas), y
el Ministerio de Educación también experimenta una reducción de
67 agentes, originada en el traspaso de personal -en el 2008- al
nuevo Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación Productiva. Similar situación se aprecia en el Ministerio de Economía, a partir de
la creación de los ministerios de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios (en 2004) y de la Producción (en 2009).
De los nuevos ministerios, es relevante el conjunto de unidades absorbidas por el de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios,
que cuenta con las áreas de Obras Públicas; Energía y Combustibles;
Transportes; Vivienda e Infraestructura y la Dirección Nacional de Vialidad, entre otras, hasta entonces pertenecientes al Ministerio de
Economía. Para el 2004 poseía 2.444 agentes, registrándose una
leve disminución -en 91 cargos- hacia el 2009. En la cantidad de personal es significativa la participación de los organismos reguladores,
que ocupan -en el 2009- a un total de 1.433 personas.
Por su parte, la categoría Otros Organismos del PEN (Administración
Descentralizada) revela una suba de 11.788 agentes en el período bajo
análisis. El conjunto de Organismos Científicos cuenta entre las áreas
de mayor crecimiento en sus planteles, con 4.337 nuevos cargos para
140
López y Zeller. El personal del Estado nacional (2003-2009)
el 2009, así como los denominados Otros Organismos, cuya expansión también es significativa, con 2.006 cargos. En menor medida,
puede apreciarse el incremento del personal en los Organismos Reguladores (349 cargos), mientras que los Organismos Asistenciales
disminuyen su personal en 174 casos.
Como se observa, en los siete años estudiados, la organización del
PEN sufre importantes transformaciones, pero, en general, la creación de nuevos ministerios no trajo aparejada una sobreexpansión
de las dotaciones de agentes públicos, sino más bien el traslado
funcional del personal de otros ministerios hacia las nuevas dependencias. De este modo, si bien existen más ministerios que a principios de la década, ello no implicó un incremento significativo de
personal. En cambio, las subas más preponderantes se originan
principalmente en el aumento del personal de las fuerzas de seguridad interior y en los organismos descentralizados, como los científico-técnicos y de seguridad social.
Poder Ejecutivo y su personal según función
Si analizamos al personal del Poder Ejecutivo Nacional por su función4, puede observarse que la mayor parte (65%) está dedicada a
la defensa militar y la seguridad interior. Ambas funciones suman
181.147 cargos hacia el fin del período y, entre los años 2003 y
2009, tuvieron un incremento de 25.867 cargos, cifra que representa el 18,12% de los aumentos de personal originados a partir
del 2003. La función de seguridad interior se expandió en 20.587
cargos y la de defensa militar en 5.280 cargos. A diferencia de la
década de los noventa, las fuerzas de seguridad interior superan en
cantidad de dotaciones a las militares y exhiben un 25,63% de aumento respecto del año 2003. En cambio, el crecimiento del personal militar es de apenas un 7,04% (ver tabla 5).
4
Esta clasificación del INDEC no incorpora al personal de las empresas públicas ni a los agentes de la función recaudadora pertenecientes a la AFIP (DGI y Aduana), excluidos del presupuesto nacional a partir del 2002.
141
Serie de investigaciones | Volumen 1
Tabla 5
Recursos humanos del Poder Ejecutivo por función
Para entender la gravitación de las fuerzas de seguridad y de defensa en el conjunto de los agentes del sector público no puede
dejar de mencionarse el impacto generado por las sucesivas políticas de ‘reestructuración’ estatal aplicadas desde la década de los
90. En efecto, en el período 1989 al 2001, las privatizaciones de las
empresas públicas provocan una reducción de alrededor de
300.000 cargos y -junto con las transferencias a las provincias de
competencias educativas, de salud y asistenciales- disminuyeron
drásticamente el personal dedicado a las funciones económicas,
educativas, de salud y asistenciales. Así, como resultado de la reforma estatal, hasta el 2002 la mayor parte del personal del Estado
nacional comprendía a la función de defensa, en primer lugar, y a la
de seguridad interior, en segundo término5.
Entre los años 2003 y 2008, el personal destinado a la función administrativa se ubica en tercer lugar. Pero, en el 2009, por primera
vez en las últimas dos décadas, dichos agentes pasan a ocupar el
segundo lugar. A lo largo de todo el período, se observa un creci5
No obstante, cabe destacar que otro factor histórico primordial que explica el peso del personal dedicado a estas funciones se remonta a la última dictadura militar (1976 a 1983), bajo
cuyo régimen se produjo un incremento del gasto y del personal dedicado a las funciones militares, de inteligencia y de seguridad.
142
López y Zeller. El personal del Estado nacional (2003-2009)
miento de 14.099 cargos (20,68%) y, entre los factores explicativos,
predominan el traspaso de los empleados de las ex-AFJP a la órbita
de seguridad social (en el año 2008), los cambios de la estructura
organizacional del PEN, con la creación de nuevos ministerios y organismos, y el aumento del personal vinculado a la función científica.
En cuarto lugar, se encuentra el personal dedicado a las funciones
científicas y tecnológicas, que representa el 4% del total del personal del PEN. Aunque su evolución -desde el año 2003- es constante, a partir del 2008 cobra mayor relevancia, por la creación del
Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación Productiva y el fortalecimiento del CONICET que, para el año 2009, logró su máximo
histórico de agentes, con un plantel total de 15.981 personas (entre
científicos, becarios, personal de apoyo y administrativos).
Menores valores alcanza el personal destinado a la función asistencial, con el 1,1% del total, y un crecimiento -para todos los años
considerados- de apenas 338 cargos (16,38% respecto al año
2003). Esta escasa cantidad de recursos humanos contrasta con el
incremento de los montos destinados a las políticas sociales y con
la importancia adquirida por los ministerios de Desarrollo Social y
de Trabajo, Empleo y Seguridad Social en el proceso de inclusión
social fomentado desde el 2003.
Por último, se ubica el personal destinado a la función docente, con
el 0,4% de los cargos, porcentaje que implica una suba -desde el
2003- de solo 299 cargos (ver tabla 5)6.
6
Debe tomarse en cuenta que en esta clasificación ‘docente’ está excluido el personal universitario. Como ya fuera señalado, por pertenecer a organismos autónomos (tienen autogobierno) no dependen directamente del Poder Ejecutivo. Dado su alto porcentaje de
crecimiento, de ser incorporados a esta clasificación, modificarían significativamente las cifras
del personal docente y científico-técnico.
143
Serie de investigaciones | Volumen 1
El personal del Poder Judicial de la Nación
Al igual que el personal de seguridad interior, los recursos humanos
del fuero Judicial presentan un desarrollo significativo. Respecto del
año 2003, se advierte un incremento de 3.254 cargos (15,66%), con
mayor gravitación de los agentes del Ministerio Público (órgano extrapoder), cuyo crecimiento -para el mismo período- es de 2.372 cargos
(71,60%) (ver tabla 6).
Tabla 6
Recursos humanos del Poder Judicial de la Nación por institución
El personal del Poder Legislativo nacional
A diferencia del Poder Judicial y del PEN, el personal del Poder Legislativo se mantuvo estancado. Entre los años 2003 y 2009 se
agregan un total de 945 cargos, en su mayor parte distribuidos en
la Cámara de Diputados, que revela un 44,8% de aumento durante
el período. En cambio, para la Cámara de Senadores el incremento
alcanza a 352 cargos, un 13% respecto al 2003.
144
López y Zeller. El personal del Estado nacional (2003-2009)
Tabla 7
Recursos humanos del Poder Legislativo de la Nación por tipo de función
El 27,9% restante del personal corresponde a los organismos extrapoder (Defensoría del Pueblo de la Nación y Auditoría General de la
Nación) y a los organismos de apoyo. Entre estos últimos se destaca
la Biblioteca del Congreso Nacional, que eleva su plantel en 172 personas durante los 7 años considerados. Los agentes de la Biblioteca
-una de las más importantes del Estado nacional, que cumple la
doble función de apoyo a la labor legislativa y de atención al público
general- representan el 10% del personal del Congreso. Por su parte,
la imprenta del Congreso, a cargo de la impresión de todos los materiales de los órganos legislativos y extrapoder, muestra un estancamiento en su dotación (ver tabla 7).
El personal del Poder Ejecutivo según sector y sexo
Al analizar al personal del núcleo burocrático estatal nacional, según
el sexo de sus integrantes, se observa -como dato distintivo- la alta
145
Serie de investigaciones | Volumen 1
tasa de masculinidad del empleo público. De cada 10 personas, algo
menos de 8 son hombres. Esta proporción se incrementa en la Administración Central, donde el porcentaje alcanza el 83% a principios
de la década y disminuye a tan solo el 81% a fines del período. La
alta tasa de masculinidad del personal de la Administración Central
se explica por el peso de los agentes destinados a los organismos
de seguridad interior (Policía Federal Argentina, Gendarmería Nacional, Prefectura Naval, Policía de Servicio Aeronáutico y el Servicio Penitenciario Federal) y a las tres Fuerzas Armadas, así como el personal
civil de apoyo que concurre en ambos planteles (ver tabla 8). En cambio, en los Organismos Descentralizados, la tasa de masculinidad
baja a una proporción de 6 hombres a 4 mujeres promedio.
Tabla 8
Recursos humanos del Poder Ejecutivo por sexo y sector
En este caso, se advierte que -a lo largo del período- la tasa disminuye en tres puntos.
Por su lado, en las Instituciones de Seguridad Social (ANSES y Cajas
de Retiros militares y de la Policía Federal), el personal femenino es
mayoritario, encontrándose una posible explicación en el carácter
146
López y Zeller. El personal del Estado nacional (2003-2009)
de las tareas que realizan la mayoría de los agentes, dedicados a la
atención al público. La proporción es de alrededor de 6 mujeres por
cada 10 personas y se mantiene estable a lo largo de estos años,
con pequeñas oscilaciones (ver tabla 8).
Reflexiones finales
Los datos presentados permiten sostener que la evolución del empleo público en el Estado nacional durante el período 2003-2009
presenta una variación acorde con el desarrollo de las políticas públicas más significativas de la época. Bajo un marco de crecimiento económico sostenido -desde 2003 a 2008- a una tasa anual
promedio del 8,5%, las cuentas del sector público mantuvieron
superávit en los frentes externo y fiscal, destacándose -ademásel peso de la inversión real directa y del gasto social sobre el gasto
público nacional (López y Zeller, 2012). Estos indicadores apuntalaron la expansión y consolidación del sector productivo nacional
y del mercado interno, acompañado por la creación -en el período
2003-2008- de 2,76 millones de empleos -sin contemplar los planes de empleo del gobierno nacional- (Ministerio de Economía,
2010). Si bien la crisis financiera internacional del año 2009 afectó
al proceso de crecimiento que fuera liderado por la Argentina entre
los países de la región, la decisión de aumentar el gasto público aunque generó un resultado fiscal levemente deficitario- permitió
minimizar los efectos negativos sobre el empleo, el consumo y el
nivel de actividad.
Dicha estrategia de política gubernamental tuvo su correlato en la
modificación del aparato de Estado, con la creación de tres ministerios (de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios; de Ciencia, Tecnología e Innovación Productiva; y de la Producción), la
reestatización de empresas de servicios públicos (AySA, Correo Argentino, Aerolíneas Argentinas, entre otras) y la puesta en marcha
de nuevas empresas públicas (ENARSA, ARSAT, entre otras). En este
147
Serie de investigaciones | Volumen 1
caso, el escenario de crisis internacional y las características de las
privatizaciones de los años noventa de las empresas públicas llevaron al Estado nacional a intervenir -en mayor medida- en materia productiva a partir del año 2008. En otro orden, adquiere predominio la
creación de nueve Universidades Nacionales, entre otros cambios
notorios de la política educativa de la época (López y Zeller, 2012).
En este escenario, el incremento total de los recursos humanos del
Estado nacional alcanzó el 27% entre los años 2003 y 2009, siendo
el personal universitario el de mayor expansión en términos absolutos, seguido por los agentes de la Administración Nacional y de
las Empresas y Sociedades del Estado. En el primer caso, se incorporaron 60.479 personas, mientras que la Administración Nacional
amplió su dotación en 49.546 cargos. Para este último aumento
-menor al 20% durante todo el período- es significativa la evolución
de los planteles en los Organismos Descentralizados (22,15%, respecto al 2003) y de los Institutos de Seguridad Social -sobre todo la
ANSES- que, luego del traspaso de las AFJP al sector público, en el
2008, casi duplicaron su personal, y -en menor medida- los cambios
registrados en la Administración Central, con una suba del 16,30%
respecto al 2003. Por su parte, las Empresas y Sociedades del Estado casi cuadriplicaron los recursos humanos, lo que dio lugar al
mayor aumento en términos porcentuales. Aunque su incidencia en
el total -para el 2009- es de apenas el 6,5%, su expansión en los 7
años considerados es del orden de los 30.750 cargos.
En el ámbito del PEN, los recursos humanos experimentan un aumento del 18,28% para todo el período. Las jurisdicciones de la Administración Central con mayor expansión en sus planteles son los
ministerios de Desarrollo Social y de Trabajo, Empleo y Seguridad
Social. En tanto que, en el caso de las nuevas dependencias, el Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios congrega un alto porcentaje de agentes, en detrimento de la caída de
personal producida en el Ministerio de Economía. En la Administración Descentralizada, junto con los organismos de Seguridad Social,
148
López y Zeller. El personal del Estado nacional (2003-2009)
el complejo de organismos científicos cuenta entre las áreas de
mayor crecimiento en sus planteles, con 4.337 nuevos cargos para
el año 2009. Aquí cobra relevancia la política activa de fomento al
desarrollo científico-técnico, puesto en evidencia en organismos
como el CONICET que, para el 2009, contaba con 5800 investigadores y 7200 becarios, alcanzando un récord histórico en materia
de incorporación de científicos7.
Pese a que las transformaciones hasta aquí reseñadas modifican
de manera significativa las tendencias instauradas a partir de los
años noventa, todavía se constata que la mayor parte de los recursos humanos del PEN (el 65%) están destinados a las funciones
de defensa militar y seguridad interior. Como diferencia frente a las
décadas anteriores, puede señalarse que -por primera vez- las fuerzas de seguridad interior superan en cantidad de dotaciones a las
funciones militares, cuyo crecimiento es de -apenas- el 7,04%. La
preeminencia de ambas funciones en el total de los agentes explica,
a su vez, la alta tasa de masculinidad del empleo público, donde de
cada 10 personas algo menos de 8 son hombres.
No obstante, cabe destacar que -para el año 2009- el personal dedicado a la función administrativa se ubica -por primera vez en las
últimas dos décadas- en segundo lugar. A lo largo del período, se
observa un incremento de los recursos humanos del orden del
20,68%, seguido en importancia por la ampliación de los agentes
en las funciones científicas y tecnológicas y, en menor medida, en
la función asistencial.
En resumen, el alto rendimiento de la actividad económica entre
los años 2003 al 2008, luego de la debacle depresiva del período
1998-2002, junto al incremento de la recaudación impositiva y del
gasto público (aunque este último se mantuvo en menor rango que
7
Cabe consignar, en el marco de esta política, la sanción de la Ley 26421, que institucionaliza
el ‘Programa Raíces’ (red de argentinos investigadores y científicos en el exterior), destinado a
la repatriación de aquellos interesados en desarrollar sus actividades en la Argentina.
149
Serie de investigaciones | Volumen 1
la recaudación) y el constante superávit corriente, son acompañados, por un aumento del empleo en el Estado nacional que, sin embargo, se ubica muy por debajo de ese desempeño. En rigor,
debemos considerar que en la última década el Estado nacional
debió destinar una suma cuantiosa de recursos al pago de la deuda
pública, cuyo peso, luego de su renegociación, aún implica entre el
12% y el 10% del gasto público nacional. Dicho porcentaje es el
equivalente al total del gasto orientado en defensa y seguridad interior y al del conjunto de la función de la administración estatal.
Por lo tanto, el grueso del personal de las principales funciones del
Estado nacional y sus gastos de funcionamiento insumen un porcentaje reducido y estable de recursos, que desmitifica el supuesto
‘exceso’ de burocracia pública (López y Zeller, 2012).
Otro aspecto de la ampliación del personal estatal producido desde
el año 2003 es que desmiente las críticas sobre las prácticas clientelísticas gubernamentales en el empleo público, al observar que
su aumento se registra -principalmente- en el personal universitario,
el personal científico-técnico y el de seguridad interior y judicial. El
posible impacto de este tipo de planteles burocráticos en la sociedad civil es evaluable en el mediano y largo plazo, lo cual excede a
un período de gobierno. Este criterio se complementa con el escaso
crecimiento de los agentes que cumplen funciones asistenciales,
pese a la importancia de las políticas sociales en el período estudiado. A diferencia, otro factor que explica la suba del empleo estatal nacional en el ámbito judicial y de seguridad interior se origina
tanto en la demanda social vinculada con la problemática de la seguridad, como en la puesta en marcha -desde 2003 a la fecha- de
los juicios por los crímenes de lesa humanidad cometidos durante
la última dictadura (1976-1983). La reactivación de las causas pendientes implicó la designación de jueces, de personal del Ministerio
Público (fiscales y defensores públicos) y de su personal auxiliar.
Asimismo, las transformaciones en materia de empleo público nacional evidenciadas en el período analizado muestran una evolución
150
López y Zeller. El personal del Estado nacional (2003-2009)
lenta respecto al incremento de la población y al crecimiento del
empleo privado, considerando además las mayores funciones y
competencias asumidas por el Estado nacional. No obstante, de
acuerdo a los datos relevados, se observa un importante cambio
cualitativo, con el incremento del personal docente universitario y
científico-técnico y la incorporación del personal de las empresas
públicas, que suponen una mayor especialización profesional y técnica de la burocracia pública nacional en las distintas áreas gubernamentales y, por lo tanto, una mayor rearticulación entre el Estado
y la sociedad civil.
151
Serie de investigaciones | Volumen 1
Bibliografía
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2010) Informe de Presupuestos 2009 y 2010, Secretaría de Hacienda, Oficina Nacional de Presupuesto, Buenos Aires. Disponible
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composición del gasto público durante el período 2003-2010. Buenos Aires: Instituto Nacional de la Administración Pública. Mimeo.
Zeller, N. y Rivkin, A. (2003). El empleo en la Administración Pública
Nacional: estudio de la distribución de cargos y de las características
de sus remuneraciones. Serie I, Documento Nº 69. Buenos Aires:
Instituto Nacional de la Administración Pública.
152
Régimen jurídico de la relación laboral en el
Estado nacional
Máximo Zin
Introducción
Sabido es que el régimen jurídico que regla la relación laboral en el
Estado nacional adolece de varios defectos que le vienen de antaño.
El primero tiene que ver con el dictado de sucesivas disposiciones
-de distinta jerarquía normativa- sin derogar expresamente las anteriores, echando mano a fórmulas mágicas como ‘Derógase todo
lo que se oponga a la presente’. Este tipo de técnicas dificulta severamente el actuar de los servicios competentes del Estado que,
con carácter previo a pronunciarse sobre un tema de empleo público, deben abocarse al análisis que tienda a establecer en forma
fehaciente si tal o cual norma se encuentra o no vigente1.
La segunda cuestión, también coadyuvante al embrollo legal reinante, es que -salvo honrosas excepciones- no hay textos ordenados en la materia, que, de existir, facilitarían significativamente la
labor interpretativa.
A estos comentarios sumaría los severos inconvenientes que presentan las normas de la función pública a la hora de su aplicación
práctica. No hablo de la interpretación de textos, sino de su aplicación. Ya decía Goldschimdt (1973, p. 300) que el funcionamiento de
la norma culmina con su aplicación al caso concreto, lo que significa
que cualquiera de sus fases de estructuración tiene ese fin remoto,
1
La Corte ha sido categórica al sostener que “Para que una ley derogue implícitamente disposiciones de otra es necesario que el orden de cosas establecido por ésta sea incompatible con
el de aquélla. Esa incompatibilidad debe ser indudable y manifiesta cuando se trata de la derogación de normas de una ley especial por las de una ley general” (Fallos en 202:48; 226:27;
260:62, entre otros).
153
Serie de investigaciones | Volumen 1
pero solo la aplicación se vincula con él. Si la aplicación falla, la
norma pierde creencia en su legitimidad, con la consiguiente
merma en la calidad de la gestión pública. Tomemos un ejemplo
para graficar: la norma establece que, para promover de grado
-entre otros requisitos-, el agente tiene que ser evaluado en su desempeño. Si la evaluación no se lleva a cabo o se realiza fuera de
los tiempos legales (vale decir, si la norma no se aplica), el funcionario no promueve, con lo cual se le está lesionando el derecho al
progreso en su carrera administrativa.
Incide también, en este complejo cuadro, la fenomenal dispersión
legislativa que presentan las normas de empleo público. Hay que
tener presente que, además de incorporarse la figura del jefe de
Gabinete en la reforma constitucional de 1994, existen en el ámbito
de la administración central ministerios, secretarías, subsecretarías
y, descendiendo en la escala jerárquica, órganos de todo tipo que
desempeñan las más variadas funciones. Si bien, en general, las
normas que regulan su organización y funcionamiento en la órbita
del Poder Ejecutivo Nacional tienen un régimen jurídico común, no
ocurre lo mismo con las que regulan la relación laboral del personal,
normalmente diferenciadas en textos reglamentarios y convencionales. Ello sin mencionar los regímenes especiales de aplicación al
personal que se desempeña en los entes que, en sus distintas formas jurídicas, conforman la descentralización administrativa.
Contribuye también a complicar el panorama legislativo actual la imprecisión de los términos que suelen emplearse al momento de elaborar las normas. Hospers (1995) solía decir que las palabras son los
rótulos de las cosas, y que cada rótulo es conveniente en la medida
en que nos pongamos de acuerdo acerca de él y lo usemos en consecuencia. En la administración pública, palabras como 'repartición',
'jurisdicción', 'funcionario', 'empleado público', 'función pública', 'función administrativa', etc., se utilizan en una diversidad infinita de sentidos, expuestas, como bien decía Gordillo (1974), a una cierta libertad
de estipulación, que no por ello debiera ser arbitraria.
154
Zin. Régimen jurídico de la relación laboral en el Estado nacional
Lo mismo ocurre con el abuso de las clasificaciones y definiciones.
En materia de responsabilidad de los funcionarios públicos, v.gr.,
suelen distinguirse las distintas especies en 'propias' e 'impropias',
según sean de índole administrativa o política. Este distingo, ¿sirve
para algo? Hutchinson (1982, p. 31) acotaba que las clasificaciones
de tipo jurídico no son verdaderas ni falsas, son útiles o inútiles.
Si se redactara un decreto que dijese 'Dispónese un incremento
del 20% en las remuneraciones de los funcionarios públicos a partir
del…', el aumento, ¿alcanza a un ministro del Poder Ejecutivo, a un
ordenanza, al piloto del helicóptero presidencial, al jefe del Servicio
de Neonatología del Garrahan? ¿A todos ellos o sólo a los que son
funcionarios? En nuestro país, la distinción entre funcionario y empleado público, al menos desde el punto de vista positivo, no existió
nunca. En materia de responsabilidad, Vélez mismo dice en la nota
al 1112 del Código Civil que son funcionarios públicos -después de
citar a alguno de ellos- “todos los empleados en la administración
del Estado”. ¿A título de qué incorporar entonces distingos inútiles,
cuando ni la propia ley lo hace?
A mayor abundamiento, traigo a colación un pronunciamiento de la Procuración del Tesoro de la Nación en dictámenes 236:477, donde define
el concepto funcionario público adoptando un criterio de tipo material o
sustancial. Para determinar la figura de 'funcionario público', dijo el Alto
ente asesor, es preciso ajustarse a estos parámetros:
a) La “pertenencia a las filas del Estado, entendiéndose el término
Estado en un sentido más amplio, comprensivo de la Administración central y la descentralizada, las entidades autárquicas, las Sociedades y Empresas del Estado, las Sociedades de Economía
Mixta, las Sociedades con Participación Mayoritaria o Minoritaria, y
cualquier otro tipo de entidad, de Derecho público o de Derecho Privado, de la que el Estado se valga para sus actividades, cometidos
u objetivos” (v. art. 8°, inc. b, de la Ley 24156).
155
Serie de investigaciones | Volumen 1
b) “La irrelevancia de la naturaleza jurídica de la relación que haya
entre el Estado y quien cumple funciones para él, y del régimen jurídico que rija esa relación”.
c) “La prestación de servicios o el ejercicio de funciones para el Estado o a nombre del Estado (o ambas cosas) -que conlleven o no
participación en la formación o ejecución de la voluntad estatal- en
cualquier nivel o jerarquía, en forma permanente. Transitoria o accidental, remunerada u honoraria, enderezada al cumplimiento de
fines públicos, sea cual fuere la norma o procedimiento de designación del funcionario”.
Lo mismo pasa con las definiciones en derecho: no son ni buenas ni malas
en sí mismas. Todo depende con qué fin y cómo se las haga. Al propio
Vélez se lo criticó porque el Código abundaba en definiciones, lo cual es
cierto. Pero también es una definición el 944, probablemente la más admirable del derecho positivo argentino. Por lo tanto, en materia de clasificaciones y definiciones jurídicas, es preciso reconocer semejanzas o
diferencias entre los rótulos y las cosas. Si se logra, conviene utilizarlas;
de lo contrario, el aporte a la evolución de esta disciplina no será el mejor.
Breve reseña de la evolución histórica de las normas que
regulan la relación de empleo público nacional
Con carácter previo a estudiar la evolución normativa en materia de
empleo público, mucho se ha debatido acerca de cuál es la relación
que existe entre la persona física (el funcionario público) y la jurídica
(los órganos del Estado), teniendo en cuenta para ello que todas las
personas jurídicas requieren, inevitablemente, del concurso de las
personas físicas que resulten aptas para contraer derechos y obligaciones, con la particularidad de que su conducta se imputa al
ente. De manera que el primer interrogante que debe resolverse
es, justamente, el modo en que dicho querer se imputa al ente2.
2
Ver Cassagne, J. C. (1998, p. 264).
156
Zin. Régimen jurídico de la relación laboral en el Estado nacional
Así, distintas teorías pretendieron explicar el fenómeno; destaco
entre ellas la del 'mandato', la de la 'representación' y la teoría del
'órgano'. La resolución de este tema conceptual no es una mera
concepción romántica, como se ha dicho, sino que ilumina uno de
los presupuestos esenciales de la función pública y de la teoría general del Estado.
La teoría del 'mandato' pretendió explicar la relación sobre la base
de esa institución jurídica; considera, entonces, que las personas
físicas actuaban como mandatarias del Estado. Ante su imprecisión se abrió campo la teoría de la 'representación', que, en síntesis, trató de asimilar la representación que se ejerce entre las
personas físicas a la que se da entre una persona jurídica y una
de existencia visible.
Las dificultades jurídicas, casi insalvables, que ofrecían ambas posturas abrieron definitivamente paso a la teoría del 'órgano', que sin
duda explica mejor la naturaleza de la relación que comento. Esta
concepción se basa en sostener que tanto la persona física como la
jurídica son expresiones de una misma realidad: el órgano. Esto es,
el órgano se compone de dos elementos indisolubles. Uno, la persona jurídica, que tiene la competencia para obrar, de caracteres permanentes y subsistivos. El otro componente es la persona física,
encargada de expresar la voluntad reglada y que imputa la conducta
consecuente de su accionar u omisión al ente del cual forma parte.
Esta doctrina es la explicación al dilema planteado y, como bien advertía Marienhoff (1970, p. 370), lo razonable sería evitar soluciones
particulares que desvirtúen o contradigan ese principio.
La Corte Suprema, en el célebre caso `Vadell, Jorge c/Provincia de
Buenos Aires´3, entre otros, sostuvo -justamente acudiendo a la teoría del órgano- que la actividad de los funcionarios realizada para el
3
Vide fallos de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, t. 306, p 2030. En el mismo sentido,
in re “Tejedurías Magallanes c/A.N.A.”, E.D. 10 de agosto de 1990.
157
Serie de investigaciones | Volumen 1
desenvolvimiento del mismo debe ser considerada propia de éste,
derivando en consecuencia la obligatoriedad de responder de un
modo 'principal' y 'directo' por las consecuencias dañosas de los encargados de expresar su voluntad.
Por lo tanto, frente al tercero damnificado, el hecho o la omisión dañosa del funcionario hace responsable al Estado. Sencillamente, porque el funcionario no puede tener intereses contrapuestos a los del
Estado, y si los tiene, su falta, en lugar de ser de servicio, será 'personal' basada en la noción de culpa.
El ejemplo de la responsabilidad civil ilustra la aplicación de la teoría
del órgano a las relaciones de empleo público. En base a este principio cabría entonces preguntarse: ¿cuáles son las normas que regulan el vínculo laboral del funcionario con el órgano que integra?
Obsérvese que no hablo de la naturaleza jurídica de la relación, tema
que profundizaré en futuras entregas y respecto de la cual se han
abierto prolongados debates doctrinarios, sino del conjunto de normas de distinta ratio encargadas de regular la relación de empleo
que se presta en el Estado.
En 1931, un viejo fallo de la Corte recaído en `Herrera´ sustentó el
criterio de que las relaciones jurídicas derivadas de la condición de
empleado público no están regidas por el derecho común, sino por
el derecho administrativo, y el Estado actúa como poder público4.
Ahora bien, ¿cuáles son entonces esas normas? Históricamente hablando, la relación laboral del funcionario -no todos- y el Estado se
regía por dos ordenamientos encadenados entre sí: el estatuto y el
escalafón. El primero, en términos conceptuales, es un conjunto de
normas, que Bielsa llamaba ciertas, orgánicas y permanentes, des-
4
Fallos 160:160
158
Zin. Régimen jurídico de la relación laboral en el Estado nacional
tinadas a reglar los derechos y obligaciones del personal del Estado
(Bielsa, 1960). Por lo tanto, será materia propia de un 'estatuto' lo
concerniente a su ámbito de aplicación, los principios generales a
los que estará sujeta la relación de empleo, requisitos para el ingreso
al Estado y sus impedimentos, distintas situaciones de revista del
personal, derechos, deberes, prohibiciones, régimen disciplinario,
recursos judiciales, causales de egreso, etc.
El 'escalafón' es el ordenamiento destinado a reglamentar los derechos que el 'estatuto' consagra en torno de la carrera administrativa;
de allí que sus alcances se restringían solo al personal permanente
con vocación a la estabilidad. Serán, en consecuencia, institutos propios de un 'escalafón' el ingreso a la carrera, la estructura de la carrera administrativa, los sistemas de concursos y evaluación de
desempeño, las retribuciones e incentivos, horarios, capacitación y
temas relacionados.
Durante años se discutió si el personal del Estado debía regirse por un
estatuto común y un único escalafón o si, por el contrario, las especificidades de prestación de servicios, sumadas a coyunturas económicas,
gremiales y políticas, justificaban la existencia de distintos cuerpos normativos de ese tenor. Existen modelos de organización en donde la función pública se rige por una sola ley, comprensiva de todas las personas
que prestan servicios en el Estado. Ello posibilita que los derechos y
obligaciones sean comunes a todos los sectores estatales. Si, por la
especificidad nítida de cierto tipo de prestaciones, algún servicio requiere un tratamiento diferencial, esas particularidades se consagran
en escalafones propios o en cláusulas especiales dentro del texto general, pero siempre dentro del marco general que fija la ley.
En nuestro país, en rigor, nunca existió ni un único estatuto ni un
único escalafón, más allá de las denominaciones que con el tiempo
se emplearon para designarlos5. Seguramente, el primer cuerpo or5
Cito como ejemplos: ‘Escalafón para la Generalidad del personal civil de la Administración Pública Nacional’ (Decreto 1428/73), ‘Régimen Jurídico Básico de la Función Pública’ (Ley 22140)
o ‘Sistema Nacional de la Profesión Administrativa’ (Decreto 993/91).
159
Serie de investigaciones | Volumen 1
gánico en materia estatutaria fue el aprobado por el decreto-ley
6666/1957, ratificado por la Ley 14467. En consecuencia, se dicta el
'escalafón' para el personal civil, que al año siguiente aprobó el Decreto 9530 (t.o. Decreto 14/1964). Ninguno de estos ordenamientos
abarcaba a la totalidad del personal del Estado. De hecho, el primero
-en armonía con el que años más tarde reglaría la Ley de Contrato
de Trabajo 20744-, por su artículo 2°, excluía del régimen al personal
amparado por convenios colectivos de trabajo.
Las secuencias normativas posteriores marcan la misma tendencia.
En 1973 se dicta la Ley 20172 y, en consecuencia de ella y de la propuesta de la Comisión creada por el Decreto 3770/1971, se aprueba
-en febrero de ese año- el escalafón para el personal civil a través
del Decreto 1428/1973, que habría de regir hasta mayo de 1991. Si
bien los textos se referían a la ‘generalidad del personal civil’, justamente era eso: general, pero no comprensivo de todo el personal
del Estado.
La secuencia de vida útil del Decreto 1428 -modelo, además, adoptado por varias provincias- requeriría un análisis que largamente excedería el límite de este trabajo. Baste decir, en esta entrega, que
sucesivos decretos posteriores alteraron rápidamente su contextura
original, reduciéndolo al mínimo indispensable. De hecho, si se analizan los decretos 255/1973, 1526/1973 y 1776/1974, el texto del escalafón original sufrió modificaciones de este tenor:
- Se derogó el texto, aunque, con un admirable toque de fantasía
jurídica, se mantuvieron subsistentes determinadas disposiciones
del mismo hasta tanto se aprobara el nuevo ordenamiento (dicho
sea de paso, tardó 18 años en aprobarse). Se eliminaron, por ejemplo, todas las normas vinculadas con concursos y con los requisitos
formales de acceso a los distintos cargos, manteniéndose en vigor
-según el texto del 1428/1973- prácticamente solo la denominación
de los agrupamientos, las categorías y las retribuciones.
160
Zin. Régimen jurídico de la relación laboral en el Estado nacional
- Se dispuso la aplicación supletoria de las normas del escalafón
9530/58, cuando fuere necesario completarlo o aclararlo, y se reestableció la vigencia del viejo estatuto del 57.
- Por último, se facultó a las autoridades con competencia para efectuar designaciones de personal a proceder a la cobertura de las vacantes existentes o que se generaran en un futuro, con las
personas que 'a su juicio' reunieran la idoneidad requerida para los
cargos a cubrir.
En la década de los ochenta, el cambio se produce con la sanción de
la Ley 22140, que aprueba el Régimen Jurídico Básico de la Función
Pública (RJBFP). La intención era aplicarlo a todas las personas que,
en virtud de acto administrativo emanado de autoridad competente,
prestaran servicios remunerados en dependencias del Poder Ejecutivo Nacional, incluyendo entidades jurídicamente descentralizadas.
En materia escalafonaria, la cuestión se redujo a propiciar -bajo ciertas
pautas- un escalafón básico para el personal de la administración pública, que habría de concretarse recién en 1991, con la sanción del
Sistema Nacional de la Profesión Administrativa (SINAPA).
En efecto, hasta los inicios de la década del noventa, el personal del
Estado se regía por el RJBFP -como estatuto general- y el 1428/1973
con todas sus modificaciones -como escalafón general-. Coexistía
personal con estatutos y escalafones especiales, personal extraescalafonario y, entre otros, el amparado en convenios colectivos de
trabajo bajo la tutela de la Ley 14250.
Como consecuencia de las leyes 23696 y 23697 de Reforma del
Estado y Administrativa, el Poder Ejecutivo Nacional sancionó, en
noviembre del 90, el Decreto 2476. El artículo 57 de ese texto facultaba a la entonces Secretaría de Función Pública a estudiar y someter a consideración del Poder Ejecutivo -a través de lo que se
llamó Comité Ejecutivo de Contralor de la Reforma Administrativa
161
Serie de investigaciones | Volumen 1
(CECRA)- un proyecto de escalafón para el personal de la Administración Pública Nacional que tendiera a instrumentar la política adoptada en materia de personal y a asegurar la jerarquización de los
servidores públicos.
Resultado de tal mandato es el dictado, en mayo de 1991, del Sistema Nacional de la Profesión Administrativa (SINAPA), de aplicación
a todo el personal comprendido en el escalafón aprobado por el ya
citado Decreto 1428/1973 y sus modificatorios y complementarios,
con excepción del personal de Lotería Nacional (Sociedad del Estado
y regida por Convenio Colectivo) y con inclusión expresa del personal
administrativo de Parques Nacionales (Decreto 1133/1988).
Debe tenerse aquí presente que ciertos sectores del Estado ya habían sido escindidos del 1428/1973, con lo cual el SINAPA no les resultaba de aplicación, tales como embarcados, personal profesional
de establecimientos hospitalarios y asistenciales dependientes del
Ministerio de Salud, que ya contaban con una carrera propia (Decreto
277/1991), o los no docentes de Universidades Nacionales.
Incorpora, asimismo, dos cláusulas relevantes en cuanto a su aplicación y regulación futura:
- Establece que será de aplicación al personal que reviste en determinados organismos calificados como científico-técnicos, tales
como INIDEP (Instituto Nacional de Investigación y Desarrollo Pesquero); INPRES (Instituto Nacional de Prevención Sísmica); INCyTH
(Instituto Nacional de Ciencia y Técnica Hídricas) y la Dirección Nacional del Antártico. Abre, además, la posibilidad de que otros sectores del Estado sean incorporados en un futuro (arts.2 y 3 del
Decreto 993/1991).
- Sienta las pautas jurídicas para adecuar el texto a las negociaciones colectivas que se celebren en un futuro, tema éste que veremos en los números siguientes.
162
Zin. Régimen jurídico de la relación laboral en el Estado nacional
En consecuencia, hasta aquí el personal se regía, como estatuto,
por el Régimen Jurídico Básico de la Función Pública, y, como escalafón, por el SINAPA. A ello deberían agregarse las excepciones a la
Ley 22140 que, en consecuencia, contaban con regímenes diferenciales de personal distintos de los enunciados.
El régimen jurídico actual
Para comprender el esquema legal que actualmente rige las prestaciones en la Nación, es inevitable hacer referencia a las normas que
regulan las negociaciones colectivas en el sector público. Esto es así
porque, como veremos, de un marco estatutario/escalafonario como
el que acabo de reseñar, en el cual el sector gremial intervenía en calidad de veedor del proceso, se pasa a un sistema convencional de
derecho público en el que los representantes de los trabajadores forman parte de las decisiones que se adoptan en la materia.
El origen de esta transformación es la ratificación, por parte de
nuestro país, del Convenio 151 sobre ‘la protección de derechos de
sindicación y los procedimientos para determinar las condiciones
de empleo en la administración pública’, adoptado por la Conferencia General de la Organización Internacional del Trabajo el 7 de junio
de 1978, y del Convenio 154 de la misma conferencia sobre ‘fomento de la negociación colectiva’, dado el 19 de junio de 1981.
El primero fue ratificado por la Ley 23328. El segundo -que interesa al
tema en estudio-, por la Ley 23544, sancionada en diciembre de 1987.
No son estos, en realidad, los únicos convenios ratificados por el
país respecto al derecho colectivo del trabajo. Es conocido el convenio 87 sobre libertad sindical y la protección del derecho de sindicación (1948), ratificado por la Ley 14932 (1959), o el 98, por
ejemplo, sobre el derecho de sindicación y negociación colectiva
(1949), ratificado por el decreto-ley 11594/56. La OIT dispone de dis-
163
Serie de investigaciones | Volumen 1
tintas vías a través de las cuales expresa sus opiniones. Se canalizan
por convenios, acuerdos, recomendaciones o dictámenes del Comité de Expertos. Pero los convenios, como decía Etala (2002, p.
17), si bien están incluidos en la disposición del artículo 75 inc. 22
de la Constitución Nacional, que les acuerda una jerarquía superior
a las leyes, merecen un tratamiento particularizado por la significación que toman.
La Ley 23544, a la par de ratificar el Convenio 154 (art. 1°), se inclina
por un criterio 'dualista' en materia de adhesión a convenios internacionales, dado que la mera ratificación de ellos no los convierte
automáticamente en derecho interno. Es necesario el dictado de
un acto legislativo formal que lo incorpore, en algunos casos con
reservas, a la legislación interna del país.
El texto legal, en su artículo 2°, dice así:
“Al adherir al convenio, deberá formularse la siguiente reserva:
‘La República Argentina declara que el Convenio 154 sobre el fomento de la negociación colectiva’ adoptado por la Conferencia General de la Organización Internacional del Trabajo el día 19 de junio
de 1981, no será aplicable a los integrantes de las fuerzas armadas
y de seguridad, en tanto que en el ámbito de la administración pública se hará efectivo en oportunidad de entrar en vigencia la nueva
legislación que regulará el desempeño de la función pública, en la
cual se fijarán las modalidades particulares para la aplicación del aludido convenio, que será considerado por el Honorable Congreso de
la Nación en el término de trescientos sesenta y cinco (365) días
computados a partir de la promulgación”.
La cláusula dada por el Poder Legislativo merece sus consideraciones. Por de pronto, excluye a las fuerzas armadas y de seguridad
de cualquier futura negociación. El texto no lo aclara, pero obviamente se refiere al personal militar y no al civil y docente civil que
164
Zin. Régimen jurídico de la relación laboral en el Estado nacional
se desempeña en esos ámbitos, cuyas relaciones laborales están
sujetas a negociación.
Los párrafos siguientes supeditan el inicio de las negociaciones en
la administración pública a que se dicte una nueva ley “que regulará
el desempeño de la función pública, en la cual se fijarán las modalidades particulares para la aplicación del referido convenio”. ¿A qué
ley se refiere el legislador? Si se toma la primera parte de la frase,
queda claro que quisieron referirse a una ley que sustituyera a la
que en aquel momento regía en materia estatutaria, o sea la
Ley 22140 -RJBFP- dictada en tiempos de facto. Pero, se agrega,
“en la cual se fijarán las modalidades particulares para la aplicación
del referido convenio”. Con lo cual, el Congreso pretendía que se
proyectara una ley en sustitución del Régimen Jurídico Básico de la
Función Pública que regulara su nuevo funcionamiento e incluyera
cláusulas que fijaran las modalidades particulares de negociación,
o bien que esta reserva se materializara por conducto de otra ley,
fuera del estatuto por entonces vigente. Esta última variable fue la
que en definitiva prosperó.
Así, en noviembre de 1992 se sancionó la Ley 24185, reglamentada
luego por el Decreto 447/1993, por la que -sin derogar la Ley 22140se establecen las disposiciones que regirán las negociaciones a celebrarse entre la Administración Nacional y sus empleados, sin incorporar en ningún texto normas que regulen 'el nuevo
funcionamiento de la función pública' de las que hablaba la Ley
23544. Se limita, como ésta también prescribía, a establecer las
modalidades particulares de negociación en sus distintas facetas.
En su articulado, la ley y su reglamentación se ocupan de determinar el ámbito de aplicación de las negociaciones que habrían de celebrarse a nivel nacional, la integración de las partes, los ámbitos
de negociación, las materias laborales que componen la negocia-
165
Serie de investigaciones | Volumen 1
ción y las cuestiones de empleo que quedan excluidas, la intervención de la autoridad de aplicación, el contenido de las actas que
aprueben los acuerdos que se celebre, su instrumentación por parte
del Poder Ejecutivo Nacional, los mecanismos de autorregulación
de conflictos y los criterios de interpretación -entre otras cuestiones- de los regímenes convencionales que se establezcan.
Corolario de la ley es el primer Convenio Colectivo de Trabajo General para la Administración Pública Nacional celebrado entre el Estado empleador y los sectores gremiales, que fue homologado por
el Decreto 66 en enero de 1999.
Ley Marco de Empleo Público Nacional y
evolución normativa posterior
La sucesión normativa culmina con la sanción de la Ley Marco de
Regulación de Empleo Público Nacional 25164 -en octubre de 1999y del segundo Convenio Colectivo de Trabajo General, que, en virtud
de las normas que cité en el apartado anterior, homologó el Poder
Ejecutivo Nacional en febrero de 2006 a través del Decreto 214, el
cual naturalmente dejó sin efecto al primero de 1999.
De la compulsa de esos ordenamientos, y desde luego relacionadas, pueden extraerse las conclusiones que permitan establecer
con certeza las normas que rigen en la actualidad la relación de empleo público en el Estado nacional.
En concreto, hasta aquí, la relación de empleo en el orden nacional
está dada por la Ley Marco 25164 y su reglamentación aprobada
por el Decreto 1421/2002, y la mencionada Ley 24185 y su reglamentación por Decreto 447 de 1993, que sirven de sustento legal
al segundo Colectivo de Trabajo General y sus consecuentes convenios sectoriales o articulaciones.
166
Zin. Régimen jurídico de la relación laboral en el Estado nacional
Ahora bien, ¿cómo se relacionan jurídicamente estos ordenamientos, teniendo para ello en cuenta que el segundo convenio colectivo
-a diferencia del primero, homologado por el Decreto 66/1999- es
posterior a la Ley Marco? La explicación, aunque no fácilmente, debería surgir del análisis hermenéutico de ciertas cláusulas incorporadas a esos textos.
La primera es la del artículo 3° de la Ley 25164, por la que se establece que sus disposiciones serán adecuadas a los sectores de la
administración pública que presenten características particulares,
pero por medio de las negociaciones colectivas que se celebren en
el marco de la Ley 24185. Resultado de esta norma son los convenios sectoriales.
A su vez, el artículo 1° del anexo de la ley, en su parte pertinente,
dice así: “Los derechos y garantías acordados en esta ley a los trabajadores que integran el servicio civil de la Nación constituirán mínimos que no podrán ser desplazados en perjuicio de éstos en las
negociaciones colectivas que se celebren en el marco de la citada
Ley 24185.” Completa el panorama de la Ley 25164 el artículo 4° in
fine, según el cual “En ningún caso se entenderá que las normas
de esta ley modifican a las de la Ley 24185”.
La cuestión se complica un tanto con la redacción dada al artículo 8° de la Ley 24185, cuando prescribe en la parte que aquí
interesa que “La negociación colectiva regulada por la presente
ley será comprensiva de todas las cuestiones laborales que integran la relación de empleo, tanto de contenido salarial como
las demás condiciones de trabajo”. A continuación, la norma enumera las excepciones6.
6
Que son: a) La estructura orgánica de la Administración Pública Nacional, b) las facultades de
dirección del Estado, y c) el principio de idoneidad como base del ingreso y la promoción en la
carrera administrativa.
167
Serie de investigaciones | Volumen 1
¿Cómo armonizar entonces estas disposiciones? En mi opinión, parece claro que la Ley Marco, al establecer normas inderogables por
la voluntad de las partes, fija condiciones mínimas en cuanto a derechos y garantías del empleado público que los convenios no pueden
desconocer, aunque sí mejorarlos. En tal sentido, el órgano rector en
materia de empleo público ha sostenido un criterio similar7.
Ello no implica, empero, admitir que el aforismo tan propio del derecho privado in dubio pro operario sea sin más aplicable a las relaciones de empleo público, aunque podrá discutirse su inserción en
los casos en que -como la Corte tiene dicho- existan dudas respecto
de la ley aplicable8.
Ahora bien, ¿es que todo el personal del Estado, se encuentra comprendido en el marco de estas disposiciones? Claramente no. La Ley
Marco de empleo público -que según sus propias normas tiene alcance
‘general’9- se aplica solo al personal que integra el servicio civil de la Nación, es decir, a las personas que, habiendo sido designadas conforme
a las disposiciones de la ley, presten servicios en dependencias del
Poder Ejecutivo, inclusive entes jurídicamente descentralizados.
A su vez, el Decreto 214/2006 establece que el Convenio Colectivo
de Trabajo General se aplicará a todos los trabajadores que tengan
dependencia laboral con las jurisdicciones que se mencionan en el
Anexo I de ese texto10.
Sin embargo, este ‘alcance general' dista de ser tal. Por de pronto,
se encuentran excluidos de estas disposiciones varios sectores del
personal del Estado. Esos tratamientos diferenciales surgen expresamente de las disposiciones generales que hemos visto e incluso
de las leyes de creación de ciertos entes.
7
Puede verse -entre otros- el dictamen de la ex Dirección Nacional del Servicio Civil, publicado
en el BO del 19/04/99.
8
CSJN, en Fallos 314: 481.
9
Ver artículo 3° de la Ley 25164.
10
Título I, Capítulo I, artículo 1°.
168
Zin. Régimen jurídico de la relación laboral en el Estado nacional
Citemos a manera de ejemplo, y en consecuencia del análisis de
los artículos 3 de la Ley 24185 y del anexo de la Ley 25164, el personal que cuenta con regímenes distintos del general y, en consecuencia, se rige por sus propias normas.
a) Desde luego, el Presidente y el Vicepresidente de la Nación (la excepción aparece también citada en el inciso del
citado artículo 3° de la Ley 24185).
b) El jefe de Gabinete de Ministros, los ministros, el secretario general de la Presidencia de la Nación, los secretarios, los subsecretarios, el jefe de la Casa Militar, y las
personas que por disposición legal o reglamentaria ejerzan
funciones equivalentes.
c) Las máximas autoridades de organismos descentralizados e instituciones de la seguridad social.
d) Los miembros integrantes de cuerpos colegiados.
e) El Procurador General de la Nación, el Fiscal General de
Investigaciones Administrativas y los fiscales adjuntos, el
Procurador del Tesoro de la Nación, funcionarios superiores y asesores de gabinete.
f) El personal militar y de seguridad de las Fuerzas Armadas,
Gendarmería Nacional, Prefectura Naval, Policía Federal,
Servicio Penitenciario Federal u organismos asimilables,
aunque los servicios se presten por convocatoria.
g) El personal que requiera un régimen particular cuando
así lo disponga el Poder Ejecutivo Nacional.
h) El personal diplomático en actividad comprendido en la
Ley del Servicio Exterior de la Nación.
i) El clero.
j) Personal contratado, en virtud de convenios internacionales o de consultoría, fuera del régimen de locación de
servicios consagrado en el artículo 9° y concordante del
Anexo de la Ley 25164.
169
Serie de investigaciones | Volumen 1
Para finalizar este encuadre sintético, y dado que las normas son
confusas, conviene analizar dos casos que revisten particularidades.
El primero es el del personal comprendido en la Ley de Contrato de
Trabajo 20744 (t.o. 1976 y modificatorios).
La Ley Marco 25164, contrariamente a como figuraba en el mensaje
de elevación del proyecto al Congreso por parte del Poder Ejecutivo11, establecía que se encontraban excluidos de las disposiciones
de la ley y que se les aplicarían sus propias previsiones (inciso f del
artículo 3° del Anexo). Sin embargo, el mismo texto abre la posibilidad de que las partes, de común acuerdo, decidan insertarse en
la relación de empleo público a través de las negociaciones que se
celebren en el marco de la Ley 24185.
En tal sentido, el CCTG homologado por el Decreto 214/2006 estableció que al personal regido por la ley de Contrato de Trabajo se le
aplique las previsiones de aquél con las salvedades que se formulen
para cada instituto en particular, con lo cual, en la práctica, las normas de empleo público resultan aplicables, tratándose de organismos que figuran incorporados al Anexo del Convenio12.
Relacionado con lo anterior, la segunda cuestión tiene que ver con
el personal que, a la fecha de sanción de las normas generales, ya
se encontraba incorporado al régimen de convenios colectivos de
trabajo bajo el amparo de la Ley 14250 (t.o. Decreto 198/1988), que
por vía de principio no estaban incluidos en su ámbito de aplicación.
En tales casos, tanto la Ley 24185 como la 25164 abren la posibilidad de que esos sectores del Estado opten por negociar colectivamente, pero en el marco de sus disposiciones.
11
Mensaje 187/1997.
El primer convenio homologado por el Decreto 66/1999 solo declaraba de aplicación al sector las normas referidas a Ingreso, Deberes y Prohibiciones.
12
170
Zin. Régimen jurídico de la relación laboral en el Estado nacional
En consecuencia de ello, pueden darse distintos supuestos. Es posible que personal excluido del régimen general, por pertenecer a
estatutos o convenios sectoriales propios, decida, con anuencia de
los órganos intervinientes en el procedimiento y acto del Poder Ejecutivo, insertarse en la relación de empleo público. O también podría darse la situación inversa; vale decir, sectores que se
encontraban incorporados al convenio general que optan, por el
mismo mecanismo, salir de él. Ejemplo del primer caso es el Decreto 1106/2005, mediante el cual el Ejecutivo dio por incorporado
al Convenio Colectivo de Trabajo General -entonces el 66/1999- al
personal comprendido en los regímenes establecidos por las leyes
17409 y 20239, correspondientes al personal civil y docente civil de
las Fuerzas Armadas.
Con el mecanismo inverso, v.gr. el Decreto 885/2008, excluyó al
personal correspondiente a Nucleoeléctrica Argentina Sociedad
Anónima y a Generadora Nuclear Argentina Sociedad Anónima (GENUAR S.A.) del convenio homologado por el Decreto 214/2006,
quedando ese sector comprendido en el régimen convencional de
la Ley 14250.
Para cerrar esta primera entrega, dado que sin lugar a duda la temática exige un desarrollo más profundo, quiero dejar sentado que
la relación de empleo público en cierto organismo público es bastante particular. Hay entes que, como consecuencia del cambio de
su naturaleza jurídica o de fusiones operadas, combinan en materia
de personal normas de empleo público y privado. Es el caso del Instituto Nacional del Cine y Artes Audiovisuales (INCAA) o del Organismo Nacional de Bienes del Estado (ONABE). También,
aparecieron en escena las entidades ’interestaduales’ o ’binacionales’, como el YMAD (Yacimientos Mineros Aguas de Dionisio), Yaciretá o el Mercado Central de Buenos Aires, cuyo personal se rige
por regímenes de personal propios o por normas de derecho laboral
común (García Pulles, 2010, p. 37 y ss.).
171
Serie de investigaciones | Volumen 1
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172
Dirección de Investigaciones
INSTITUTO NACIONAL DE LA
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA | INAP
Gobierno electrónico
Enclaves informacionales en las administraciones
públicas: un desafío para la apertura gubernamental
José Luis Tesoro
Introducción
En los últimos años, el uso de las Tecnologías de Información y Comunicación (TIC) ha determinado una relevante evolución en la gestión de la información, tanto en la vida de las organizaciones como
de las personas.
El universo de aplicaciones, bases de datos y redes de interacción,
así como el revolucionario avance y penetración social de los dispositivos móviles, junto al inmenso potencial de la ‘computación
en la nube’ (‘cloud computing‘), confluyen en un favorable ‘quiebre’ en las posibilidades informacionales de la humanidad. Pero
dicho ‘quiebre’, con su inmenso potencial benefactor, implica también la amenaza de un sesgo tecnológico que podría desviar y desvirtuar la atención de aspectos finalistas y esenciales en la gestión
de la información.
Ante la vertiginosa evolución de las TIC, una parte significativa de
las administraciones públicas de todo el mundo manifiestan estar
avanzando hacia un ‘gobierno abierto’ en el marco de la ‘sociedad
de la información y del conocimiento’, señalando asimismo que esa
conjunción de paradigmas revolucionará nuestra forma de vivir, pensar, trabajar e interactuar, así como de participar y colaborar en cuestiones de interés público.
Si bien nuestra fascinación con el vertiginoso avance de las TIC nos
induce a abstraer -una vez más- la complejidad de las cuestiones
humanas, es fundamental insistir en que de poco sirven las computadoras y redes si las personas no están auténticamente intere-
175
Serie de investigaciones | Volumen 1
sadas y motivadas por cambiar sus conductas. Las TIC, como herramientas de la voluntad humana, pueden catalizar, acompañar, facilitar y acelerar algunos cambios profundos que nuestras
sociedades requieren y reclaman, pero no pueden cubrir -ni deberíamos pretender que cubran- la eventual ausencia de voluntad de
cambio ni ser erigidas en la causa ni el motivo para cambiar.
Hacia fines del pasado siglo, Thomas H. Davenport (1997) señaló
que el enfoque prevaleciente en relación a la gestión de información -invertir en nuevas tecnologías y nada más- no funciona ni
puede funcionar. En vez de ello necesitamos una perspectiva holística para inducir, sortear o superar los obstáculos que se oponen
a la posibilidad de plasmar un futuro informacional auténticamente
deseado, y que pueda adaptarse -de manera permanente- a la
siempre cambiante realidad política, económica, social y tecnológica de nuestras sociedades.
Davenport propone para ello la perspectiva de la ‘ecología informacional’, que pone de relieve el entorno completo de la información
en las organizaciones y en las sociedades. Aborda los valores, creencias, mitos y rituales sobre la información (cultura informacional),
la manera en que las personas utilizan la información y lo que hacen
con ella (comportamiento y procesos informacionales), las cuestiones de poder, pugnas, reservas, celos y enigmas entre quienes intervienen en la gestión, intercambio y uso de la información (política
informacional), las estructuras y sistemas de información (arquitectura informacional) y, por último, las herramientas para procesar la
información (tecnología informacional).
La mayoría de quienes tienen hoy a su cargo de manera específica
y explícita la gestión informacional en las organizaciones públicas
(y también en las privadas) -los directores de información (CIO) o,
mejor dicho, directores de tecnología de la información, analistas y
programadores- se manejan con paradigmas, modelos y métodos
que no tienen muy en cuenta las necesidades de los ‘usuarios fina-
176
Tesoro. Enclaves informacionales en las administraciones públicas
les’. Suelen proponer soluciones tecnológicas a los problemas de
información sin interesarse efectivamente en su naturaleza y etiología, y sin tener en cuenta que muchos de esos problemas resultan
de ignorar cómo se relacionan las personas con la información, y
no de cuestiones técnicas del software o de usuarios finales ignorantes, negligentes o displicentes.
Aun cuando conceptualmente podemos distinguir con claridad las
diferencias entre los conceptos de información, gestión de información y gestión de tecnologías de información, en la práctica cotidiana tendemos a confundirlos. Quizás tal confusión tenga su raíz
en nuestra genuina fascinación por las maravillas tecnológicas, o
bien en el hecho de que las precisas prescripciones del enfoque ingenieril son más concretas, tangibles, contundentes y confortables
que los dilemas en que nos vemos sumidos cuando procuramos
abordar las cuestiones de la información organizacional desde una
perspectiva holística e integradora como la ecología informacional.
Sin embargo, es fundamental señalar que:
a) la información clave, referida a las cuestiones que determinan críticamente la sustentabilidad de las organizaciones, no pasa por las máquinas, sino que se procesa,
transmite y debate entre personas con sus capacidades,
experiencias, sesgos, prejuicios y vicios humanos;
b) la manera más efectiva de generar cambios relevantes
en la gestión y el uso de la información en las organizaciones no reside habitualmente en la tecnología, sino en aspectos estrictamente humanos: motivación, estímulos,
reconocimiento;
c) es cómodo, pero sumamente ineficaz, delegar las cuestiones informacionales a las precisas prescripciones algorítmicas del enfoque informático;
d) la auténtica sustentabilidad de las organizaciones requiere afrontar los desafíos y riesgos asociados a la adop-
177
Serie de investigaciones | Volumen 1
ción de una perspectiva que integre factores humanos (políticos, estratégicos, culturales, idiosincráticos), que son
los que realmente determinan el desempeño sustancial
de las organizaciones.
En la mayor parte de las organizaciones se manifiesta una ‘confortable insatisfacción’ por la precariedad de la información sustantiva
disponible, aun contando con excelentes herramientas tecnológicas. El confort reside en lo siguiente: hacer como que creemos que
la tecnología es omnipotente nos permite continuar con nuestras
prácticas organizativas viciadas y adoptar a la gestión de las herramientas tecnológicas como chivo expiatorio de las frustraciones,
permitiéndonos -por ejemplo- aludir al contraste entre ilusorias soluciones tecnológicas y arcaicos procesos sustentados en expedientes aún ‘cosidos a mano’.
Este artículo tiene el propósito de delinear los impactos informacionales de la cultura de enclaves aún dominante en la mayor parte de
las organizaciones públicas de la región. Con el propósito de localizar la problemática focal tratada, se inicia con una breve reseña del
modelo de análisis de la ‘ecología informacional’; desde esa perspectiva se hace referencia posteriormente a los enclaves organizacionales y sus efectos sobre los distintos componentes del modelo
de análisis. Concluye con una propuesta dirigida a allanar los obstáculos para que cada área, departamento, sector u organización de
la administración pública desarrolle una propensión -y evolucione
hacia una vocación- a satisfacer las legítimas necesidades informativas de los otros, de modo tal que el conjunto organizacional pueda
servir -sinérgica y efectivamente- a los destinatarios internos y externos de información.
Nuestra propuesta focaliza en la dimensión informacional de las administraciones públicas para contribuir a inducir transformaciones
en estructuras de poder que, constituidas -al menos declarativamente- para servir a la ciudadanía, por lo general dan la espalda a las
178
Tesoro. Enclaves informacionales en las administraciones públicas
auténticas necesidades y expectativas de las personas. Este énfasis
centrado en las personas, en sus intereses, necesidades y expectativas, distingue netamente a nuestra propuesta de los aportes habituales sobre gestión de la información en las organizaciones públicas.
La ecología informacional de las organizaciones
La dimensión informacional
De acuerdo con Manuel Castells (1995), el término ‘informacional’
denota una forma específica de organización social en la cual la
generación, procesamiento, utilización y transmisión de información son fuentes fundamentales de productividad y poder. Desde
esta perspectiva puede afirmarse que: a) tras toda arquitectura informacional yace una estructura de poder, y b) la cuestión informacional se asocia a la distribución del poder entre distintos
actores de una organización o de una comunidad en función del
control de la información.
En un trabajo posterior, Castells (2009) señala como hipótesis de
trabajo que la forma esencial del poder reside en la capacidad para
moldear las mentes, dado que la manera en que sentimos y pensamos determina nuestro modo de actuar tanto individual como colectivamente. La capacidad para lograr el consentimiento hacia el
orden existente, o al menos instalar el temor y la resignación, es
fundamental para imponer las reglas que gobiernan las instituciones
y organizaciones de la sociedad. Y, en todas las sociedades, esas
reglas representan las relaciones de poder incorporadas en las instituciones como resultado de los procesos de lucha y compromiso
entre actores sociales enfrentados que se movilizan por sus intereses -bajo la ‘bandera’ de sus valores- entre la reproducción de lo vigente y la producción del cambio. Si la batalla primordial para definir
las normas de la sociedad y su aplicación a la vida diaria gira en
179
Serie de investigaciones | Volumen 1
torno al moldeado de la mente, los procesos de información y comunicación son fundamentales en esa lucha, dado que influyen decisivamente en la forma de construir y desafiar -a través de la
práctica informacional- las relaciones de poder en todos los campos
de las prácticas sociales.
El desarrollo de las personas y de las comunidades está significativamente condicionado por la información que proveen -y la que ocultan, eluden o distorsionan- las instituciones formativas, los medios
informativos y los poderes del Estado, en la medida que inducen, movilizan o inhiben determinados modelos, conocimientos, sensaciones, demandas o expectativas a través de una arquitectura
informacional que emerge -implícitamente- de la estructura de poder.
Dado que nuestra propuesta focaliza en la dimensión informacional
de las administraciones públicas para contribuir a inducir transformaciones sustanciales dirigidas a ‘empoderar’ a los genuinos destinatarios de sus prestaciones, en el acápite siguiente presentamos nuestro
esquema de análisis sustentado en la ecología informacional.
La ecología informacional en las organizaciones
Davenport adopta el concepto de ecología como ciencia del entendimiento y manejo de ambientes complejos integrados por ámbitos y
entornos que se superponen y afectan mutuamente.
Para el análisis ecológico informacional de una organización, dicho
autor distingue tres ámbitos: el informacional, sobre el cual focaliza el
análisis; el organizacional, en el que se halla inmerso el anterior, y el
contextual, donde se halla inmersa la organización.
El ámbito informacional incluye los siguientes componentes:
a) la estrategia informacional -el propósito de la información en la organización-;
180
Tesoro. Enclaves informacionales en las administraciones públicas
b) la política informacional -la incidencia del poder sobre la
gestión de la información y las responsabilidades que
rigen su uso-;
c) la cultura y el comportamiento informacional, en cuanto
a la valoración y utilización de la información;
d) los procesos informacionales dirigidos a identificar, capturar, categorizar, procesar, interpretar, filtrar e integrar la
información;
e) el personal involucrado en los referidos procesos informacionales, y
f) la arquitectura informacional, la estructura, los procedimientos y las tecnologías de gestión de información en la
organización.
Este enfoque ecológico pone de relieve que, para abordar efectivamente la cuestión informacional en nuestras organizaciones públicas, es necesaria la atención coordinada e integradora de los
referidos aspectos, que el centro esté dado por los aspectos humanos y que el aspecto tecnológico se les subordine netamente.
Por supuesto, no es sencillo llevar el enfoque ecológico a la práctica,
pues, como todo enfoque holístico integrador, requiere de un
equipo humano calificado, experimentado y perceptivo.
Un sistema ecológico debería estar balanceado tanto a nivel interno
como con su entorno; esto es, debería equilibrar los aspectos endógenos con los exógenos y permitir una adaptación a los cambios
internos y externos. Pero las organizaciones son, por su propia condición de construcciones humanas, ámbitos donde reinan la complejidad y las paradojas en los cuales no existen equilibrios
estáticos, sino sucesivos equilibrios inestables y dinámicos donde
las demandas satisfechas en un sentido generan detrimentos y reclamos en otros. Como consecuencia, administrar esas organizaciones es gestionar complejidad, dando respuesta dinámicamente
a demandas de diverso sentido y tenor.
181
Serie de investigaciones | Volumen 1
En los ámbitos organizacionales, adaptarse no siempre significa
evolucionar; en algunos casos puede conducir a un estancamiento
o una involución.
La cultura de enclaves en las organizaciones públicas
Las administraciones públicas están integradas por organizaciones
eminentemente informacionales, puesto que la información es su insumo, su activo y su producto básico. La calidad de su desempeño
depende particularmente de la capacidad y voluntad de sus agentes
para utilizar -de manera efectiva y sinérgica- la información para servir
a los ciudadanos y generar valor para la sociedad (beneficio social).
En esta sección destacamos, como problema crítico de las administraciones públicas, la cultura de enclaves imperante en sus organizaciones,
que determina una desvalorización de las perspectivas integradoras,
con manifiesta desatención de los requerimientos del conjunto de actores, destinatarios, procesos, canales y flujos de información asociados
a la adopción de decisiones, la prestación de servicios a sus legítimos
destinatarios y el control y evaluación de su accionar sustancial.
Las administraciones públicas y los enclaves
El accionar informacional de las organizaciones públicas resulta condicionado en los planos político, gerencial, técnico y administrativo,
por una puja implícita entre al menos tres tendencias competitivas:
a) La democrática: que apunta a satisfacer equitativamente las necesidades y expectativas de los legítimos
destinatarios internos y externos de información y servicios, supeditando a esa finalidad toda la dinámica informacional de la administración. Las estrategias apuntan a
integrar sinérgicamente las perspectivas y acciones organizacionales para satisfacer las necesidades y expectativas
de tales destinatarios.
182
Tesoro. Enclaves informacionales en las administraciones públicas
b) La gobierno-céntrica: que apunta a alinear la gestión de
las organizaciones con los intereses y prioridades del Estado. Si bien cabría esperar que esta tendencia condujera
a acciones coincidentes con las de la democrática, con frecuencia se sesga hacia los intereses del gobierno de
turno, de la facción gobernante, de la coalición dominante
o de determinados grupos emergentes.
c) La burocrática: que apunta a satisfacer los intereses y
conveniencias de determinados actores internos de las organizaciones. Esta mirada ‘hacia adentro’ constituye a la
administración pública en un ‘enclave’ prácticamente autónomo en relación con la sociedad, que a su vez va generando compartimentos estancos entre -y dentro de- las
organizaciones que la integran.
En el ámbito organizacional denominamos ‘enclave’ a un conjunto
de personas integrantes de un sector, área o grupo de afinidad, con
determinadas características idiosincráticas, técnicas, políticas, culturales o ideológicas, que se autopercibe como inserto en una organización con características netamente diferentes de las propias.
Una de las problemáticas más frecuentes en las organizaciones públicas, así como en muchas privadas, deriva de sus ‘culturas de enclaves’, caracterizadas por un ensimismamiento de cada componente
‘en su propio mundo’, lo que inhibe o impide iniciativas conjuntas que
contribuyan a la consecución de los objetivos organizacionales.
Esa visión de enclave suele manifestarse tanto en las administraciones públicas, que por hallarse fragmentadas en un conjunto de
compartimentos organizativos pierden perspectiva de la esencia de
su accionar, como en cada organización, cuyos componentes tienden a enclaustrarse, limitando sus interacciones a cuestiones vinculadas a intereses endógenos comunes y aspectos operativos
imprescindibles para preservar su supervivencia.
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Serie de investigaciones | Volumen 1
La conducta en los enclaves organizacionales
The Arbinger Institute (2010) propone un cambio sustancial en la visión, las actitudes y las perspectivas de los integrantes de las organizaciones, aludiendo a ‘las cajas’ como análogas a lo que nosotros
denominamos ‘enclaves’.
Se señala allí que en la mayor parte de las organizaciones existe un
germen del que todos somos portadores, capaz de aniquilar la cohesión y provocar multitud de problemas para alcanzar objetivos
conjuntos. Ese germen es la autotraición derivada de la conciencia
de no estar cumpliendo con lo que nos compete en relación con
los demás. Y la enfermedad es el autoengaño.
La autotraición es un proceso que nos lleva a sumirnos en nuestro
propio enclave al actuar contrariamente a lo que sentimos que deberíamos hacer por los otros. Veamos algunos ejemplos.
a) Un delegado político en una organización pública pretende imponer de manera inconsulta en la organización
las directivas provenientes de sus cúpulas. Tiene conciencia de que debería conciliar esas directivas con otros sectores, pero no lo hace para no tener ‘interferencias’ en el
cumplimiento de su mandato, y se cobija en su enclave
‘politocrático’ para autojustificarse.
b) Un responsable de presupuesto procura ‘cerrar’ la formulación presupuestaria de la organización. Tiene conciencia de que debería solicitar a las áreas sustantivas
los requerimientos presupuestarios emergentes de sus
planes de acción, pero no lo hace (‘para no complicar las
cosas’) y se refugia en su enclave ‘presupuestista’ para
autojustificarse.
c) Un responsable de asuntos jurídicos puede ser conciente de que el tiempo que demoran sus dictámenes no
es compatible con la debida celeridad de los trámites, pero
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Tesoro. Enclaves informacionales en las administraciones públicas
se autojustifica (‘por la complejidad de las cuestiones’)
guareciéndose en su enclave ‘juridicrático’.
Cuando nos traicionamos en relación a lo que sentimos que deberíamos hacer por y con otros, comenzamos a ver el mundo de una
forma que justifica nuestra autotraición y distorsiona nuestra visión
de la realidad. Nos confinamos en nuestro enclave, exagerando
nuestras virtudes y la relevancia de nuestras funciones y minimizando las de los demás.
Nos vemos como los más competentes, los más sagaces, los que
sabemos o hacemos lo más importante, como los únicos que pensamos siempre en ‘la gente’ o ‘en los que menos tienen’, mientras
que los demás son incapaces de entender nuestras razones y solo
se mueven por sus mezquinos intereses, y así sucesivamente.
Una vez confinados en nuestro enclave, no podemos pensar en resultados conjuntos porque solo lo hacemos en nosotros mismos,
despreciamos o minimizamos los resultados de los demás y procuramos controlar y retener información y recursos para preservar
nuestros nichos de ‘poder’.
La mayoría de nuestras imágenes autojustificadoras son distorsiones producidas dentro de nuestro enclave. Si bien algunas de las
cualidades que nos atribuimos podrían tener algún asidero, no podremos ejercerlas efectivamente mientras permanezcamos confinados en nuestro enclave, dado que nos vamos cerrando en
nuestras propias perspectivas y nos resistimos a cualquier sugerencia que difiera de nuestra ‘verdad’. Consideramos como amenazantes a quienes desafían nuestra imagen autojustificadora,
percibimos como aliados a quienes contribuyen a reforzarla, mientras que tendemos a ignorar a los demás.
Si tenemos una imagen autojustificadora según la cual somos los
mejor informados acerca del entorno organizacional relevante: ¿cuál
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Serie de investigaciones | Volumen 1
será nuestra reacción ante alguien que sugiera algo distinto? Procuraremos mostrar nuestra supremacía descalificándolo o endilgando algo erróneo en su sugerencia. Señalaremos, por ejemplo,
que la información que propone exhibe sesgos sustanciales, que
sus fuentes no son relevantes ni confiables, que sus propuestas informativas responden a intereses ajenos a los del Estado o del Pueblo, Así, nuestra imagen autojustificadora puede impedirnos
precisamente aprender y mejorar para preservar y desarrollar la cualidad de la que nos ufanamos.
Cuando estamos confinados en nuestro enclave, imputamos todas
las fallas a los demás, señalando -por ejemplo- que nos mantienen
desinformados acerca de nuestra disponibilidad presupuestaria y nos
condenan a subejecutar, o que no tramitan adecuadamente las compras de equipos imprescindibles para ejercer nuestras funciones. De
tal manera, inducimos a los demás a confinarse en sus propios enclaves y culparnos por descalificarlos injustamente, arguyendo por
ejemplo que somos nosotros quienes no nos interesamos por el presupuesto o que no especificamos adecuadamente las características
de los equipos que requerimos. A la vez, como nosotros nos sentimos justificados para descalificarlos, tenemos la sensación de que
la culpa que nos arrojan es injusta, lo que nos induce a descalificarlos
aún más, insinuando -por ejemplo- que sus conductas responden a
intereses ajenos al servicio. Como reacción, los otros nos culpan aún
más por nuestra supuesta ineficiencia. Y así, sucesivamente, vamos
transitando un ciclo realimentado de ‘connivencia’ predatorio de cualquier iniciativa conjunta beneficiosa para la organización y para los
genuinos destinatarios de sus prestaciones.
Cuando entramos en ese tipo de ‘connivencia’ con alguien, nos condenamos a un maltrato mutuo y permanente. Como tiende a difundirse en la organización, el resultado final es una lucha -manifiesta
o implícita- de todos contra todos. De ese modo, unidades y personas que deberían aunarse para contribuir al éxito de la organización
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Tesoro. Enclaves informacionales en las administraciones públicas
en la atención de los legítimos destinatarios de sus prestaciones
terminan resentidos unos con otros, retrayendo u ocultándose información, solazándose con los fracasos de los demás y por sus
supuestos ‘éxitos’ individuales.
Cuando estamos autorrecluidos en nuestros enclaves, no podemos
concentrarnos en nuestra contribución a los resultados sustanciales
de la organización. Estamos demasiado centrados en nosotros mismos, en restañarnos y recuperarnos de los maltratos recibidos y en
lanzar las represalias pertinentes. Y durante todo ese proceso seguimos pensando que nuestros problemas se solucionarían si, por
ejemplo, Presupuesto se interesara por lo sustantivo, Informática
superara su perspectiva eminentemente ingenieril, Administración
estuviera más compenetrada con la gestión sustantiva, Planeamiento fuera más proactiva o los dirigentes de la organización supieran hacia dónde quieren ir.
Pero todo eso es parte de nuestro autoengaño, aun cuando todas
las dependencias necesiten mejorar, lo que seguramente será
cierto. Es parte de nuestro autoengaño en tanto desde nuestro enclave culpamos a los demás porque sus deficiencias justifican nuestra propia incapacidad y resistencia a aunar esfuerzos para mejorar.
En organizaciones desquiciadas por una cultura de enclaves, las técnicas y habilidades supuestamente útiles para el quehacer cotidiano,
como los modelos de gestión de información, de gestión por resultados, de comunicación, de negociación o de una ilusoria ‘gestión
del conocimiento’ dejan de ser útiles a los fines sustanciales. En el
mejor de los casos, solo proporcionan a los distintos sectores formas
más sutiles o sofisticadas (‘retorcidas’) de autojustificarse y maltratar
a los demás. Cuando estamos autoconfinados en nuestros enclaves,
todo eventual cambio que se ponga en práctica solo implicará, a lo
sumo, una variación en nuestra forma de estar y actuar desde nuestro enclave; por tanto, será ‘más de lo mismo’, dado que continuaremos viendo a los demás como objetos amenazantes.
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Serie de investigaciones | Volumen 1
Algunos enclaves en las organizaciones públicas
La perspectiva informacional democrática, como factor condicionante
de la calidad de la gestión sustancial de las organizaciones públicas,
resulta hoy subordinada y obnubilada por diversas perspectivas dominantes, entre las cuales destacaremos -con fines meramente ilustrativos- las siguientes: la ‘politocrática’, la ‘presupuescrática’, la
‘comunicrática’ y la ‘informaticrática’. A continuación procuraremos
delinear una breve caracterización de dichas perspectivas.
a. La perspectiva politocrática (seudopolítica)
Esta perspectiva visualiza a la totalidad de las organizaciones integrantes de las administraciones públicas como instrumentos a disposición del elenco gobernante para satisfacer sus antojos y como
botín para gratificar a grupos leales, aliados o alineados. Como consecuencia, se considera natural exigir que las organizaciones públicas respondan a las expectativas ‘politocráticas’ por encima de sus
misiones específicas; por ejemplo, incorporando adeptos a sus cuadros directivos y gerenciales y a sus plantas de personal, adoptando
decisiones con criterios partidarios o cediendo recursos para destinos ajenos a su misión.
Dado que las agendas politocráticas tienen preeminencia sobre
las agendas sustantivas de las organizaciones, la gestión es débil
y también lo son los mecanismos y la información para ejecutar,
monitorear y controlar los procesos, productos y resultados sustantivos. Aquí, la información relevante es la que se asocia a la dinámica de las fuerzas politocráticas y sus operadores junto con
sus imposiciones y expectativas, dado que con esos criterios será
evaluado el desempeño de cada institución y el de sus elencos directivos y gerenciales.
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Tesoro. Enclaves informacionales en las administraciones públicas
Los ‘operadores politocráticos’ son aptos para cumplir con los
imperativos impuestos desde sus cúpulas. Dada la frecuente
confusión que se manifiesta en varios de nuestros países al asimilar el Estado con el gobierno y a éste con la facción gobernante y sus grupos leales y aliados, los niveles superiores de
cada organismo tienden a privilegiar los intereses polítocráticos
sobre las políticas y los modelos de gestión requeridos por la genuina misión organizacional.
b. La perspectiva presupuescrática (presupuestista o seudopresupuestaria)
Esta perspectiva visualiza a las instituciones integrantes de las administraciones públicas como entes que, por encima de su misión,
están regidos por una lógica presupuestista determinada por su
peso relativo en los criterios de asignación de recursos. Por ejemplo, se percibe como natural que ciertos entes ‘favoritos’ o que operan como ‘cajas’ dispongan de asignaciones cuanticualitativamente
privilegiadas en relación con los demás, con prescindencia de sus
respectivas misiones.
La gestión sustantiva se ve así sometida a imposiciones y sesgos
emergentes de una lógica relativamente ajena -la presupuestistaque determina la efectiva viabilidad de cada institución y la supervivencia de sus plantas, recursos y atribuciones.
Los ‘servidores presupuestistas’ son especialistas en formular y negociar presupuestos y en administrar las correspondientes partidas
con relativa abstracción de la misión y de la lógica de sus programas, aun cuando se sometan a rituales residuales de una añosa lógica de ‘presupuesto por programas’ que en ningún momento tuvo
vigencia real.
No existe aquí preocupación por disponer de metas e indicadores de
desempeño en relación a la misión, los objetivos y las estrategias ‘no-
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Serie de investigaciones | Volumen 1
minales’ de cada organización, dado que la cuestión central, desde
esta perspectiva, se concentra en ejecutar el presupuesto asignado
de la manera más equilibrada posible (sin subejecutar ni sobreejecutar), con prescindencia de los arbitrios de su formulación y ejecución.
c. La perspectiva comunicrática (o seudocomunicacional)
Esta perspectiva focaliza en construir y difundir relatos más que en
proporcionar información sustantiva sobre la realidad de las instituciones públicas y su accionar. En relación con esta perspectiva, el
economista alemán Max Otte (2010) señala que, pese a la inmensa
cantidad de información hoy disponible, estamos más desinformados que nunca y cercanos a una forma de sometimiento neofeudal,
a través de repertorios de desinformación que desfiguran la realidad
mediante datos falsos y mensajes engañosos diseñados deliberadamente para aturdir, atontar y manipular. Se atribuyen a las instituciones, o a sus productos y servicios, cualidades que no tienen; se
oculta información o se ofrecen descaradas quimeras como información veraz. Con la óptica propuesta por Otte podemos ver cómo
dependencias que exhiben cotidiana indolencia o menosprecio por
los destinatarios de sus prestaciones son presentadas como instituciones éticas, íntegras, responsables, serviciales, transparentes,
eficientes, eficaces, efectivas, equitativas, justas y confiables, cual
heroicos paladines que nos ‘brindan’ servicios ‘óptimos’ con denodado afán cívico solidario y a los que debemos -como usuarios cautivos- rendir pleitesía.
Los ‘relatores comunicráticos’ son expertos en construir y difundir
símbolos y relatos para proyectar identidades e imágenes institucionales favorables, en captar expectativas y factores de satisfacción de diversos ‘públicos’, así como en inducir percepciones que
promuevan cierta legitimación -o al menos una pacífica resignaciónen relación con la gestión de las organizaciones públicas.
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Tesoro. Enclaves informacionales en las administraciones públicas
Dado que la narración es aquí más relevante que los hechos y las
acciones sustantivas, la atención de los relatores resulta sesgada
hacia aquello que las autoridades desean enunciar en sus discursos,
difundir en los medios de comunicación o ‘colgar’ en los sitios web
institucionales.
d. La perspectiva informaticrática (o seudoinformática)
Desde esta perspectiva se procura persuadir a funcionarios y ciudadanos de que las herramientas informáticas son la panacea para
‘optimizar’ la gestión pública, dado que por sí mismas inducen eficiencia, efectividad, calidad, racionalidad y transparencia.
Por nuestra parte, bien conocemos los efectos de esta falacia y sabemos que las herramientas informáticas contribuyen a extender,
pero también a acotar y condicionar, nuestras representaciones de
la realidad de una manera que no siempre, ni en todas las dimensiones, resulta beneficiosa para su interpretación y cabal comprensión. El sentido y la significación de esas representaciones -a los
fines interpretativos de la decisión, la prestación de servicios, el
control y la evaluación- es lo que determina los resultados del cambio, sean beneficios o perjuicios, evolución o involución.
Los ‘oficiantes informaticráticos’ integran comúnmente la cofradía
de los denominados ‘Chief Information Officer’ (CIO), lo que no implica encuadrar a todo CIO en la referida categoría de oficiantes.
Cabe señalar, sin embargo, que los CIO -supuestos Ejecutivos de
la Información- se posicionan hoy solo como responsables de Tecnologías de Información y Comunicación (TIC), exhibiendo peculiares actitudes, perspectivas y lógicas determinadas por la vertiginosa
evolución y creciente potencia de las tecnologías que manejan.
Respaldados por técnicos y proveedores informáticos, los referidos
oficiantes suelen proponer ‘soluciones’ tecnológicas como panacea
para superar -por sí mismas- los problemas informativos de las ad-
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Serie de investigaciones | Volumen 1
ministraciones públicas. Su sesgo tecnológico, con la consecuente
distorsión de la realidad percibida y registrada, suele proyectarse a
la gestión de la información sustantiva, resultando particularmente
disfuncional para la interpretación de la información imprescindible
para el desarrollo de las respectivas sociedades y de las personas
que las integran.
e. Otras perspectivas señeras
En el complicado devenir de las administraciones públicas, las organizaciones suelen transitar circunstancias que inducen también
otras perspectivas informacionales.
Por ejemplo, es frecuente apreciar el tradicional predominio de la
perspectiva ‘normatocrática’ o ‘reglamentarista’, que privilegia la información acerca del encuadre normativo-reglamentario del accionar institucional por encima de la información sustantiva sobre los
resultados de dicho accionar.
También mantiene cierto predicamento en algunas organizaciones
la perspectiva ‘tecnocrática’, que tiende a priorizar aspectos tecnológicos (resaltando, por ejemplo, las características de las tecnologías ‘de punta’ disponibles) por encima del alcance, calidad y
economía de los servicios que deben prestarse.
Por otra parte, cuando se crean o reformulan determinadas organizaciones, por encima de los aprestos organizativos para encarar la
misión sustancial suele tornarse señera la perspectiva ‘juridicista’,
para dotar a la entidad naciente o reciclada de los mayores niveles
de autarquía normativa, económica y financiera, liberándola así de
posibles condicionamientos a la ‘discrecionalidad requerida’.
En algunos escenarios críticos pueden adquirir cierta efímera centralidad, por ejemplo, la perspectiva ‘auditorista’, para exhibir ante
presiones sumariales que salen a la luz pública vedados informes
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Tesoro. Enclaves informacionales en las administraciones públicas
de auditoría (‘nosotros lo advertimos en su momento’), o la ‘transparentista’, donde difundir intrincados informes de ‘rendición de
cuentas’ y nóminas de compras, gastos y retribuciones se torna
más importante que mostrar una razonable gestión sustantiva.
Por último, cabe hacer referencia a la perspectiva ‘corruptocrática’,
asociada al imperio de intereses privados en las organizaciones estatales, que hacen uso -activo, pasivo o elusivo- de las anteriores
perspectivas con la finalidad de enmarcar las prácticas de enriquecimiento privado dentro de parámetros aparentemente institucionales (Ferreira, 2008). Una de las características más visibles de
esta perspectiva reside en la inmunidad e impunidad en las actuaciones, al adecuarse las normas, procedimientos y proyectos estatales a los intereses privados y tornar inoperantes a las instituciones
de fiscalización y contraloría. En algunos casos podría tratarse, más
que de una perspectiva, de una metaperspectiva que subordina subrepticiamente a todas las demás perspectivas informacionales en
las organizaciones públicas.
El concurrente estancamiento de las
perspectivas prevalecientes
Hoy puede percibirse que la confluencia -dogmática y litúrgica- de
las perspectivas ‘polítocrática’, ‘presupuescrática’, ’comunicrática’
e ‘informaticrática’, entre otras, en la gestión informativa de nuestras administraciones públicas, desfocaliza cuestiones centrales de
la información sustantiva y de su gestión. Por ejemplo, desvía la
atención de la misión y de la gestión sustancial de las organizaciones; de la realidad de los escenarios de su accionar; de los marcos
político-institucional y administrativo-organizacional que condicionan
su accionar; de cuestiones elementales de beneficio-costo; de las
interferencias y escollos en los procesos; de las necesidades, expectativas y limitaciones de los legítimos destinatarios; de las prioridades de transformación; de las oportunidades de mejora; de la
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Serie de investigaciones | Volumen 1
dinámica social o del contexto político, cultural, social y económico
que afecta a la gestión sustantiva.
Un factor agravante de la referida desfocalización de la perspectiva
sustantiva reside en el hecho de que las perspectivas dominantes se
despliegan en dimensiones y ámbitos relativamente escindidos, con
criterios disímiles e inhibitorios de potenciales sinergias (JGM-SAGP,
pp. 95-97), lo que propicia la creciente agudización de la tradicional
problemática GIGO (Garbage In, Garbage Out) en nuestras administraciones públicas, la cual podría sumirnos en un estado de letargo
informacional sustantivo con saturación politocrática, juridicista, tecnicista, reglamentarista, presupuestista, comunicrática e informaticrática. Y hasta podría resultar que esa saturación informacional con
perspectivas ajenas a las sustantivas respondiera a una estrategia
para difuminar vestigios de una metaperspectiva dominante.
Por nuestra parte, apreciamos que la supremacía fáctica de las referidas perspectivas en nuestras administraciones públicas no respondería -ni aún en los casos más extremos- a afanes hegemónicos
de los respectivos oficiantes, dado que ello implicaría prácticamente
un parasitismo suicida. Más bien percibimos que podría responder
a un plexo cultural gobierno-céntrico que históricamente viene desplazando a la perspectiva informacional democrática, desvalorizando
a los ciudadanos como genuinos destinatarios del quehacer gubernamental, con una manifiesta desatención de sus necesidades, intereses y expectativas.
Sin embargo, las referidas perspectivas gobierno-céntricas, junto
con sus respectivos oficiantes y sus cofradías, se constituyen hoy
en parte sustancial del problema al inducir confusión entre fines,
medios y herramientas; entre los qué, los por qué, los para qué, los
cómo, los cuánto, los para quiénes, los cuándo y los con qué. Las
cuestiones sustantivas de las instituciones públicas se degradan y
desintegran al quedar supeditadas a lógicas ajenas a las necesidades, intereses y expectativas de los legítimos destinatarios de las
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Tesoro. Enclaves informacionales en las administraciones públicas
prestaciones sustantivas y de los usuarios de la información pertinente, tanto internos (decisores, ejecutores, controladores, evaluadores) como externos (órganos fiscalizadores, ciudadanos,
organizaciones civiles, empresas).
La tácita delegación de las cuestiones de la información y su gestión
en personas que contemplan y procesan la compleja realidad de las
organizaciones públicas con perspectivas ajenas a la realidad de los
ciudadanos y sus necesidades (en confluencia con otros factores
político-institucionales y administrativo-organizacionales) conduce a
una degradación de tres espacios fundamentales:
a. La información
Mientras cumplen sumisamente con los arbitrios de las cúpulas político-burocráticas y con los rituales juridicistas, reglamentaristas y
presupuestistas; mientras construyen edulcorados relatos e incorporan avanzadas tecnologías, nuestras administraciones públicas
exhiben enormes vacíos, fragmentaciones, redundancias y contradicciones informativas, manifestándose una creciente degradación
de la información sustantiva.
En lo interno, las notorias limitaciones en la información sustantiva
(en términos de veracidad, significación y oportunidad) apañan la
improvisación y promueven un grado de discrecionalidad que desalienta la eficiencia, la efectividad y cualquier intento de evaluación
sustancial. Por otra parte, al no visualizarse evidencias de líneas de
acción fundadas en una racionalidad estratégica que supere al efímero ‘antojo’, se propicia el ‘borrón y cuenta nueva’ por cada cambio de autoridades.
Respecto de la información dirigida a la ciudadanía, la consideración
de los cuestionamientos -en la mayor parte de nuestros países- supera los alcances de este artículo.
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Serie de investigaciones | Volumen 1
b. La gestión de la información
La cuestión de la información sustantiva y su gestión integradora
ha quedado relegada en las políticas, programas y reglamentos de
las administraciones públicas. A pocos parece interesar la especificación de los requerimientos informativos de diversos destinatarios,
la estrategia informacional, las fuentes, los canales y los procesos
para generar y hacer llegar la información sustantiva a los destinatarios pertinentes. En algunos casos, ni siquiera parece interesar a
los mismos destinatarios internos, dado que su quehacer es juzgado con criterios ajenos a la calidad sustantiva de su gestión.
Frente a la vasta y compleja realidad de las administraciones públicas, cualquier pretensión de representación ‘sistémica’ con visiones
parciales -a los fines informacionales- enfrenta relevantes desafíos.
Las denominadas ‘ciencias de la información’ (biblioteconomía, archivística y documentación), así como la lingüística, la terminología
y la pretenciosa ‘gestión del conocimiento’ afrontan notorias dificultades para aplicar sus taxonomías, ontologías, semiologías, tesauros, índices y catálogos. Hoy son los técnicos informáticos
quienes usan algunas de esas herramientas en el marco de su peculiar visión de la realidad, con notoria dificultad para compartir con
otras áreas sus supuestas interfaces terminológico-conceptuales.
Por nuestra parte, proponemos un esquema de análisis holístico e
integrador sustentado en el modelo de la ‘ecología informacional’.
c. La evolución de las organizaciones
El predominio y la creciente expansión de las referidas perspectivas
gobierno-céntricas han contribuido a sesgar los valores y reglas de
juego que configuran y condicionan la evolución de las organizaciones. Por ejemplo, las pautas culturales polítocráticas se refuerzan a
partir de los criterios de selección, del proceso de socialización y
del sistema de recompensas en las organizaciones. Quienes visua-
196
Tesoro. Enclaves informacionales en las administraciones públicas
lizan el éxito de las conductas de incidencia-sumisión politocrática
de sus superiores jerárquicos tienden a imitarlas percibiendo que
se trata del ‘proceder validado’ por la organización.
Al visualizarse que los incentivos y recompensas se asocian a factores ajenos a la gestión sustantiva, se genera una creciente indiferencia y escepticismo acerca de los sistemas de información
asociados a la auténtica razón de ser de las organizaciones. En
nuestras administraciones públicas ya prácticamente no se cuestiona la calidad de los datos ni de los procesos sustantivos, la compartimentación de estructuras, la asignación de recursos a
cuestiones ajenas a la misión, la prioridad de intereses ajenos a la
lógica del servicio ni la supeditación de la racionalidad programática
a intereses, pugnas o favoritismos político-burocráticos. Tampoco
se perciben inquietudes manifiestas acerca del desempeño sustantivo de los organismos ni de la necesidad de acciones de ‘reforma’
o ‘modernización’ administrativa (¡qué antigüedad!). La prioridad
pasa hoy por ‘subir todo a Internet’ (‘gobierno electrónico’) como
panacea para la eficacia, la eficiencia y la efectividad, así como para
la transparencia, la participación y la colaboración propias de los ‘gobiernos abiertos’.
Una vez más, las perspectivas confluyen en prioridades y cuestiones distantes de las necesidades reales, corrientes y cotidianas
de la mayor parte de las personas en detrimento de las perspectivas vinculadas a las necesidades e intereses de los legítimos
destinatarios. Estos últimos -por desconocimiento, escepticismo,
resignación, desconfianza o dificultades de acceso- no exigen, no
reclaman ni parecen esperar de las organizaciones públicas otra
cosa que lo que éstas les ofrecen como actores ‘residuales’, relegados a roles de ‘súbdito cautivo’: ‘público’, ‘administrado’, ‘requirente’, ‘solicitante’, ‘beneficiario’, ‘usuario’, ‘contribuyente’ a quien
supuestamente la Administración ‘brinda’, ‘otorga’ o ‘concede’ determinados servicios.
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Serie de investigaciones | Volumen 1
Los desafíos de la integración informacional
En todas las administraciones públicas suele reconocerse que los
avances de las iniciativas de integración informacional resultan, en
mayor o menor medida, inhibidas o bloqueadas por las reticencias
y renuencias expresas y tácitas que se manifiestan al pretender que
distintas unidades compartan recursos y que interactúen para concertar modelos transversales de servicios. Estas dificultades se
agudizan aún más con la frecuente fetichización y ritualización de
aspectos políticos, presupuestarios y normativos, entre otros.
En general, durante las fases retóricas los actores exhiben cierta
disposición para compartir recursos informacionales y operar conjuntamente, mientras que durante las fases vinculadas a la concertación y concreción suelen emerger fuertes incentivos para
proteger sus propias estructuras e intereses sectoriales y escasos
estímulos para compartir y ceder, con virtual abstracción de los potenciales beneficios que podrían derivar de la sinergia en la gestión
conjunta de los servicios.
En organizaciones desquiciadas por una cultura de enclaves, las
técnicas y habilidades supuestamente útiles para facilitar una paulatina integración -como los modelos de ecología informacionalsolo proporcionan a los distintos sectores formas más sutiles o
sofisticadas (‘retorcidas’) de autojustificarse y de maltratar informativamente a los demás.
Frente a esta evidencia, es fundamental el rol del integrador informacional como experto en viabilizar transformaciones informacionales catalizadoras de transformaciones organizacionales. Los
procesos para viabilizar tales transformaciones involucran diversas dimensiones:
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Tesoro. Enclaves informacionales en las administraciones públicas
1. política: aceptabilidad por parte de actores claves;
2. social: aceptabilidad por parte de los destinatarios;
3. técnica: pertinencia y coherencia de las propuestas, idoneidad de los responsables, disponibilidad
oportuna de recursos críticos (normativos, humanos,
financieros, tecnológicos, etc.), adecuación a los
contextos pertinentes, y
4. de permanencia y sustentabilidad, para asegurar
su continuidad.
Quienes estén dispuestos a asumir ese desafiante rol deberán
constituirse -a través de su ética, compromiso, comunicación,
confiabilidad y confianza en los demás- en guías y ejemplos vivos
para poder animar y ponerse plenamente al servicio de los otros,
para inducir una auténtica transformación en la gestión informacional que induzca transformaciones sustanciales en las prioridades de las organizaciones.
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Serie de investigaciones | Volumen 1
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