Validez y eficacia de los actos administrativos

Lección 37
VALIDEZ Y EFICACIA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS
* VALIDEZ
En ciertos casos los Actos Administrativos pueden incurrir en vicios y ser inválidos. Consecuencia: la
estructura del régimen de las nulidades en el derecho Administrativo estaba tomado del derecho civil. Nulidad
absoluta y nulidad relativa.
Nulidad absoluta: ciertos vicios son tan intensos que el negocio, desde el primer momento, carece de efectos
jurídicos. La nulidad es " ipso iure " y si se impugna, aunque no es necesario, la decisión judicial es
meramente declarativa.
Nulidad relativa o anulabilidad: sí ha producido efectos pero tienen algún vicio. Se permite que se subsane
esa ilegalidad por el transcurso del tiempo y si no se subsana, la declaración judicial es constitutiva. Se extrae
de la Ley de Procedimiento Administrativo un principio general de favorecimiento del Acto Administrativo.
Se advierte en varios aspectos.
Presunción de la validez (Artículo 57.1 de la Ley) se presume que el Acto Administrativo es válido. En caso
de duda entre nulidad absoluta o relativa se presume la relativa. Se manifiesta en una serie de reglas:
1. Conversión de los Actos viciados: un Acto Administrativo viciado nulo de pleno derecho... (Artículo 65 de
la Ley de Procedimiento)
2. Conservación de Actos y trámites (Artículo 66 de la Ley). En aquellas ilegalidades de Procedimiento
Administrativo, si se produce desde un punto, se repite desde ese punto, no desde el principio. Reposición de
actuaciones.
3 Convalidación de los Actos anulables (Artículo 67) pueden ser siempre convalidados. La Administración
advierte que se ha producido una ilegalidad y la subsana. Dos supuestos:
1) 67.3 Incompetencia jerárquica: orden dictada por un órgano incompetente jerárquicamente.
2) Supuesto de dos fases. En la primera, la Administración tomó una decisión para la que es necesaria la
autorización de otra. Si falta esa autorización puede ser convalidada autorizando. Distintos supuestos de
ilegalidad. La Ley de Procedimiento Administrativo prevé otros supuestos: irregularidades no invalidantes, no
tienen trascendencia alguna. Y errores (aritméticos, de cálculo...).
Supuestos de la nulidad absoluta o de pleno derecho (Artículo 62 de la Ley).
1. Actos que lesionan los derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional: derechos
fundamentales. Cualquier lesión.
2. Incompetencia del órgano (territorial o material).
3. Actos con un contenido imposible. No se dan las circunstancias del hecho. Supuesto de hecho inexistente.
4. Actos constitutivos de infracción penal o que traigan en causa o son consecuencia de una infracción penal.
Actos que ordenan un delito o falta.
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5. Otro supuesto: los supuestos prescindiendo total y absolutamente del Procedimiento establecido. La
infracción ha de ser total. Nulidad de pleno derecho. Junto a este supuesto, la jurisprudencia consideró
también la infracción de trámites esenciales o uno solo. Por ejemplo, la audiencia del interesado, reposición de
las actuaciones. Da lugar a nulidad relativa. Todas aquellas infracciones de Procedimiento que no sean de
pleno derecho, se mandan a anulabilidad relativa, y a su vez a las irregularidades.
6. Último supuesto (Artículo 62) Actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurídico, por lo que se
adquieren facultades o derechos si se carece de requisitos para su prestación (muy cercana a los Actos de
contenido imposible) la Ley, aquí está refiriéndose al silencio positivo, si en ese supuesto, el particular carecía
de los requisitos esenciales para su adquisición, no se produce el silencio positivo.
También las disposiciones Administrativas pueden incurrir en nulidad de pleno derecho. Reglamento contra
Ley será nulo de pleno derecho.
La Ley prevé la sanción de reglamentos: al producirse una infracción de la jerarquía normativa, para el criterio
que sigue la Ley (nulidad y anulabilidad, y en caso de duda anulabilidad) El legislativo sigue el criterio
opuesto, siempre nulidad absoluta al romper con la jerarquía normativa.
Nulidad relativa o irregularidad.
Artículo 63.1 los supuestos son cualquier otra infracción del ordenamiento jurídico no contemplada en el
Artículo 62. Son anulables los Actos de la Administración que incurran en infracciones del ordenamiento
jurídico incluso la "desviación de poder". La desviación de poder (Ley contencioso Administrativa) es el uso
de facultades Administrativas para fines distintos de los previstos en el ordenamiento jurídico. Resolución de
una norma formalmente correcta pero no para esa finalidad sino distinta (fraude de Ley). En la jurisprudencia
no es fácil encontrarlos; porque siempre hay ilegalidad. Por tanto, son anulables: Infracciones distintas del
ordenamiento jurídico (de nulidad absoluta) y desviaciones de poder.
Todo Acto Administrativo tiene un fin: el que prevé la norma que lo habilita, si no sigue el fin, se desvía de la
norma.
Irregularidades no invalidantes: (Artículo 63 "a contrario sensu").
Podemos encontrar dos supuestos:
1) Acto Administrativo incurra en defecto de forma. En principio, es una mera irregularidad, pero puede que
en una determinada circunstancia tenga una mayor trascendencia y por tanto ese supuesto será de nulidad
relativa. Artículo 63.2 cuando el Acto no pueda alcanzar su fin, en los otros supuestos pasa ser una mera
irregularidad. Así, los vicios de tramitación pueden ser: nulidad absoluta, nulidad relativa (indefensión o
no−fin), y resto de los casos.
2) la Ley singulariza el incumplimiento de los plazos, ¿Qué ocurre? Tienen la misma sistemática que los
defectos de forma. Ya que si provoca indefensión lleva a nulidad relativa (Artículo 63.3) es el particular el que
debe demostrarlo (por la ejecutividad de la Administración).
Errores (Artículo 105.2) dentro de la revisión de Actos Administrativos se establecen los errores. Errores de
hecho, de los propios Actos, no son una auténtica ilegalidad ni irregularidad, por ejemplo operaciones en el
IRPF.
2. Eficacia de los Actos Administrativos.
La Ley de Procedimiento Administrativo es decisiva porque ninguna Administración puede actuar sin rapidez
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ni celeridad. Frente a criterios de mediados del siglo XIX en que en ciertos casos los Tribunales decidieron
sobre la validez de los Actos Administrativos, se ha impuesto en este criterio de eficacia. (Artículo 57.1) los
Actos sujetos al derecho Administrativo se presumirán válidos y producirán efectos desde la fecha en que se
dicta. Presunción de validez de los Actos Administrativos y de ejecución inmediata o efectividad. Tal eficacia
inmediata, que es fundamental en la aplicación del Acto Administrativo, es contradicha en el Artículo 57.2.
Eficacia del Acto no es inmediata, si su contenido implica desarrollo o demora en su aplicación, por ejemplo
un llamamiento a filas.
Aprobación de un superior (decisión adoptada por entidades locales pero que necesita la aprobación de la
Administración que las tutela) Acto válido pero que demora su eficacia hasta que se apruebe.
Demora como consecuencia de su notificación o publicación. Tal demora no es una excepción sino que es una
regla general para que todo Acto Administrativo debe ser notificado si afecta a derechos o intereses
particulares (Artículo 57.3) lo que se quiere decir que es que la notificación funciona como condición de
eficacia del Acto Administrativo. Es el punto débil de los Actos Administrativos, que se presume válido pero
no eficaz hasta su notificación.
El reglamento de notificación aparece en los Artículos 58 y 59: obligación de notificar todo Acto que afecte a
intereses y derechos de los particulares en un plazo de diez días. Condición suspensiva del Acto
Administrativo. ¿Qué sucede si se incumple el plazo de diez días? En principio, que es mera irregularidad,
salvo si produce indefensión. La notificación debe contener unos elementos:
• Texto íntegro del Acto. Lo que se traslada al particular, no es un resumen−guía, sino el texto íntegro (ya
con la Ley del 58).
• Mecanismos y vías de defensa del particular frente al Acto (recurso, plazo, Artículo 58.2.3) El
Procedimiento Administrativo es informal, y se parte de la idea de que hay que guiar al particular para que
pueda defender sus intereses. Si la notificación es defectuosa, depende del vicio de tal notificación,1). Si se
ha indicado un recurso por ejemplo inválido y se reconoce válidamente se subsana. Y 2). Subsanándola la
propia Administración. Todos terminan subsanando tal Acto.
Su régimen, el legislador ha procurado la subsanación y se aplica a aquella parte de la notificación referida a
los recursos. Pero puede suceder que el defecto consista en la omisión del texto íntegro del Acto, en tal caso,
la Ley no indica nada al respecto y por tanto hay que entender que en este supuesto no procede la
subsanación, el Acto no es eficaz y la Administración debe dar una nueva notificación. En cuanto a la práctica
de la notificación, el Artículo 59 de la Ley indica una serie de requisitos al respecto.
En cuanto a la publicación, y con independencia de casos de notificación y publicación, en unos casos los
Actos Administrativos necesitan notificación (derechos e intereses del particular) y en otros puede no darse la
notificación y, por tanto, necesita la publicación, estos serían los Actos Plúrimos (a una generalidad de
personas) en tal caso la publicación es una condición de eficacia de este Acto Administrativo. El único
problema sería la duda sobre si se ha publicado un Acto Administrativo o un reglamento (el Acto
Administrativo se agota en sí mismo y al reglamento hasta que sea derogado).
Retroactividad de los Actos Administrativos (Artículo 9.3 CE).
Se pudiera pensar que la legislación es contraria a la retroactividad de las normas más aún los sería a los
Actos, por ejemplo Actos Gravosos, pero sin embargo la Ley 22/99, afecta varios casos de retroactividad
(Artículo 57.3).
1 Actos Administrativos que producen efectos favorables al interesado.
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2 Actos dictados en sustitución de Actos anulados. Aquellos casos en los que se dicta Acto ilegal
posteriormente la Administración lo anula (por los Tribunales) en estos supuestos a continuación se dictará un
Acto concreto y correcto. En principio, su eficacia sería hacia el futuro pero el Artículo 57.3 le da a efectos
retroactivos hasta el punto del Acto anulado por la sola necesidad de que exista el supuesto de hecho, cuando
el Acto ilegal fue dictado (se retrotrae a este supuesto de hecho del Acto anulado) aquí se ve el principio de
conservación del Acto Administrativo y serán tanto en los Actos gravosos como en los favorables al
particular.
3. Ejecución forzosa y efectividad de los Actos Administrativos.
Obligación inmediata. ¿Qué ocurre si se niega el particular? La Administración dispone de mecanismos para
imponer la ejecución forzosa de los Actos Administrativos.
Principios que inspiran a la ejecución de los Actos:
1. Artículo 93.1: no cabía actuación material de ejercicio sin previa resolución Administrativa.
2. Los Actos (Artículo 94) son inmediatamente ejecutivos, por lo tanto, necesitan ser notificados
(ejecutividad). Para la ejecución de derechos Administrativos no hace falta declaración Administrativa
posterior sino que es suficiente el Acto Administrativo sin la notificación, tampoco hace falta una intervención
judicial para su ejecución. Este punto es una conquista de la Administración moderna (revolución francesa).
Consecuencia de esta situación es que estaban prohibidos los interdictos judiciales para realizar los Actos
Administrativos (Artículo 101) (interdictos: acciones posesorias rápidas del juez de primera instancia para
mantener o recuperar la posesión). Su excepción está en el campo de las expropiaciones. Si la Administración
ha incumplido totalmente el Procedimiento expropiatorio, porque la Administración realiza actuaciones al
margen de los Procedimientos Administrativos.
A partir de la mitad de los años ochenta y por el tribunal constitucional en la ejecución de determinados Actos
Administrativos es necesaria también una cierta intervención judicial: pueden existir Actos Administrativos
cuya ejecución necesite la entrada en el domicilio del particular. Por ejemplo la ocupación de bienes
inmuebles por expropiación. Antes de la constitución no se necesitaban intervenciones judiciales, pero la
constitución tampoco establece criterio alguno.
Pero el Tribunal Constitucional exigió que para la ejecución de los Actos Administrativos, si no hay
consentimiento del particular, es necesaria la intervención judicial. Así, interpreto analógica y extensivamente
el Artículo 18.2 CE (inviolabilidad de domicilio). El tribunal constitucional entendió que los jueces
competentes debían ser los jueces de primera instancia e instrucción pero plantea el problema del
conocimiento y anulación de los Actos Administrativos corresponde al contencioso y no a los órganos civiles
y, en este caso, si son competentes (sentencia 171/97) justificado en la validez del Acto Administrativo en su
cobertura y de ejecución forzosa. Artículo 96.3 de la Ley de Procedimiento Administrativo. En la Ley del 98
de lo contencioso se crea, dentro de organización de los tribunales contenciosos, los tribunales personales y de
primera instancia aplicando así, a lo contencioso, éste ámbito.
Medios de ejecución forzosa. Ejecutoriedad.
Incluye un conjunto de mecanismos de los Artículos 95 a 100 de la Ley de Procedimiento Administrativo
donde la Administración se asegura que sus Actos se realicen. Las obligaciones a los particulares pueden ser
de diferente índole y por tanto los medios de ejecución forzosa también son diferentes.
1. El más importante, desde el punto de vista práctico.
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El Apremio Administrativo.
Se traslada de los tribunales a la Administración. Forzar a los particulares a cumplir con aquellas obligaciones
que tengan que liquidarse en dinero y no lo hacen por su propia voluntad. La Ley se remite al reglamento de
recaudación. Los Actos Administrativos, en la mayoría de los casos, proceden de la Administración, pero se
admite que en algunos casos instituciones no integradas en las administraciones públicas puedan dictar Actos
por delegación (por ejemplo asociación que defienda los intereses públicos o corporaciones) de la
Administración superior:
• Aguas: comunidad de usuarios (concesionario forzoso para gestión de aguas) podrá vigilar las infracciones
de los usuarios. Aquí, por delegación, podrán dictar las sanciones correspondientes.
• Urbanismo: (Juntas de Compensación) (remisión de propuestas de un determinado polígono de tierras)
podrán realizar actuaciones en relación con urbanización de ese suelo.
¿Qué sucede si en tales corporaciones, asociaciones, los obligados no cumplen los Actos? ¿Tienen Apremio
Administrativo? No, la Administración de la que dependen, les apoya a través del privilegio de Apremio (que
irá a parar a la corporación, no a la Administración).
2. Ejecución subsidiaria (Artículo 98 de la Ley de Procedimiento Administrativo).
Ejecución de Actos Administrativos no por directa obligación sino por un tercero subsidiario de éste. O la
propia Administración, o bien un tercero, cumplen la obligación.
Supuestos: la ejecución subsidiaria se justifica si no sirve el apremio (en los casos en los que hay que pagar
una cantidad de dinero). Tampoco en el caso de obligaciones no personalísimas porque en este caso la
ejecución subsidiaria no es posible. Los gastos de tal ejecución subsidiaria van a costa del obligado de dos
formas: una vez cumplida la obligación se pasaba al obligado y si se negaba entonces la Administración
podría utilizar el apremio.
3. Multa coercitiva.
No estamos ante una infracción diferente de la obligación principal sino que el particular no la cumple. La
Administración impone pequeñas multas hasta que pague la obligación principal. También denominada
recargos. Si por este mecanismo no se consiguió el cumplimiento de la obligación se volverá al Apremio
(cantidad de dinero).
4. Compulsión sobre las personas (Artículo 100 LPA).
Mecanismo más duro. No funciona para todo tipo obligaciones sino solamente en aquellos casos de
obligaciones personalísimas. Tampoco para cualquier obligación de este tipo sino solamente en aquellas
obligaciones de no hacer o de soportar. Su razón de existencia es la dignidad de la persona. Por ejemplo
ocupación forzosa de bienes, expropiación. ¿Que ocurre en la obligación personalísima de hacer? En este
caso, la Administración calculará los daños y perjuicios del no−cumplimiento de obligación y esa
indemnización, transformada en cantidad de dinero, se pasará a la vía de Apremio.
Suspensión de los Actos Administrativos.
La eficacia de Actos Administrativos puede ser contradicha; en ciertos casos puede ser suspendida, con
independencia de la validez de tal Acto. Bajo la Ley de 58 se establecía tal supuesto, pero en realidad ni la
Administración ni los tribunales acordaron tal suspensión (por ejecutividad) a partir de la constitución y de la
reforma del 92 (Ley 30/92 y la Ley 4/99) se ve esta suspensión en situaciones injustas o inadecuadas
ponderando el perjuicio al particular y a los intereses generales.
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Es donde más se notó el cambio de un régimen a otro. Distancia entre la suspensión en vía Administrativa o
suspensión por los Tribunales (con carácter preliminar); bajo la Ley del 58 eran las mismas las reglas
aplicables, actualmente ya no son así. Veamos la vía Administrativa.
Suspensión por vía Administrativa.
¿En qué Procedimiento puede la Administración acordar la suspensión de la eficacia de sus Actos?
2 momentos o Procedimientos:.
• Aquellos casos en que los particulares recurren en vía Administrativa contra ciertos Actos Administrativos
que considere ilegales (reposición en alzada) Artículo 111 LPA.
2. Por revisión de oficio. La Administración, por sí misma, revisa y anula los Actos Administrativos en ciertas
circunstancias. (Artículo 104 de la Ley de Procedimiento Administrativo).
Régimen de suspensión (Artículo 111 de la Ley de Procedimiento). La mera interposición de un recurso
Administrativo no suspende sin más la eficacia del Acto. Aplicación de la ejecutividad de los Actos
Administrativos: " resuelve y respeta " pero ese principio general se va a haber contradicho (compensaciones),
cuando el particular solicita la suspensión la Administración pondera el interés del particular y el interés
general o público de la Administración.
El criterio de la Ley es que si el particular lo solicita la Administración ponderará ambos intereses. Ello no es
razonable porque las posibles ilegalidades de los Actos a Administrativos son distintas (por imposibilidad,
causa de delito...) y por tanto podría ser nulo o anulable.
La Ley, extrae la distinción entre nulidad absoluta y relativa, facilita la suspensión en los casos de nulidad de
pleno derecho. Por tanto, la primera causa de suspensión que es si se fundamenta en causas de nulidad
absoluta (por ejemplo se ejecute un Acto Administrativo ilegal).
La segunda causa de suspensión, son aquellos casos en los que la ejecución del Acto causar daños cuya
reparación profunda es imposible o difícil. En el caso de Actos Administrativos que imponen obligación de
carácter económico se admite que los daños económicos son siempre reversibles con una indemnización
posterior.
Normas de Procedimiento:
1. Aplicación del silencio Administrativo. Bajo la Ley del 58, el silencio era negativo siempre. Las Leyes de
92 y del 99 ensanchan el silencio positivo. Sobre todo, si transcurren treinta días desde la solicitud de la
suspensión sin que Administración declare nada expresamente se producirá tal suspensión.
2 Exigencia de medidas cautelares (para asegurar la eficacia del Acto). La Administración acuerda la
suspensión, pero la Ley le obliga a imponer al particular unas medidas cautelares para que al declarar sobre el
asunto se restablezca la eficacia del Acto, y éste pueda ejecutarse. Pueden ser varias: la más frecuente suele
ser un aval bancario.
3. Enlace entre suspensión Administrativa y judicial. El particular al interpretar el recurso Administrativo
antes pide al juez que suspenda eventualmente el Acto.
Si la Administración acuerda la suspensión en vía Administrativa y solamente rige en vía Administrativa y no
da la razón al particular el Acto recupera su eficacia.
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El particular va a vía judicial y pide la suspensión hasta que por sentencia se declare el fondo del asunto. Para
evitarlo, la Ley de Procedimiento Administrativo dice que puede mantenerse la suspensión Administrativa
hasta la declaración judicial sobre la suspensión. El único requisito que exige la Ley es que los particulares
garanticen la efectividad posterior del Acto Administrativo.
Fin del Tema
Administrativo, Lección 37, Pág. 9
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