BORRADOR EL IV FORO MUNDIAL DEL AGUA (WWF

IV Foro Mundial del Agua
Eje temático 2
BORRADOR
EL IV FORO MUNDIAL DEL AGUA (WWF-4)
Eje Temático No. 2
Enfoques Sobre la Instrumentación de la Gestión Integrada de
Recursos Hídricos (GIRH)
Documento Base
INTRODUCCIÓN
El Cuarto Foro Mundial del Agua, que está programado para llevarse a cabo en México
en marzo de 2006, incluye un tema sobre la instrumentación integrada de recursos
hídricos. Se le ha pedido a la GWP -Asociación Mundial del Agua- ser líder temático (o
el organismo convocante) para este tema. Al aceptar esta responsabilidad la GWP se
compromete a aprovechar la experiencia adquirida por muchos países alrededor del
mundo con los cuales está colaborando para promover la adopción de los enfoques
GIRH, en particular a darle énfasis al enfoque actual sobre la preparación de GIRH y de
las Estrategias sobre la Optimización del Agua, de acuerdo con lo establecido en el Plan
de Instrumentación de Johannesburgo.
Este documento base para el tema muestra los fundamentos conceptuales que sustentan la
metodología de la instrumentación integrada de recursos hídricos y al mismo tiempo
ofrece reflexiones sobre cómo estimular el cambio por medio de las estrategias GIRH.
Su propósito es ayudar a generar un debate productivo durante el Foro, ser un punto de
referencia para todos los participantes, alentar un diálogo pre-Foro y dirigir otras
actividades preparatorias.
El documento se basa en gran parte en la reciente publicación del GWP intitulado
“Estimulando el Cambio: Un manual para desarrollar las estrategias sobre la
administración integrada de recursos hídricos (GIRH) y la optimización del agua”, que se
encuentra disponible en www.gwpforum.org.
EL CASO PARA LA INTEGRACIÓN
Requerimos herramientas flexibles para abordar los retos hídricos y optimizar la
contribución del agua al desarrollo sostenible. Una de estas herramientas es la
Instrumentación Integrada de Recursos Hídricos — no es una meta por si misma.
La GIRH trata del fortalecimiento de temas sobre la gobernanza del agua para promover
la buena toma de decisiones en respuesta a las necesidades y situaciones cambiantes. Con
el propósito de evitar la pérdida de vidas, dinero mal gastado y agotamiento del capital
natural debido a tomas de decisiones que no consideraron las consecuencias de las
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acciones sectoriales, el enfoque de la GIRH intenta garantizar que el agua se desarrolle y
se administre de forma equitativa y que se tomen en cuenta las diversas necesidades de
agua que requieren las mujeres y los pobres. El agua debe ser utilizada para promover las
metas económicas y sociales de desarrollo de un país pero de tal manera que no
comprometa la sustentabilidad de ecosistemas vitales ni perjudique la capacidad de las
futuras generación para satisfacer sus necesidades de agua.
El agua es un elemento trascendental para el desarrollo sostenible. Como ya se comentó
en el documento del Tema #2, el agua es un ingrediente primordial para facilitar la
subsistencia rural, el cultivo de alimentos, la producción de energía, y para promover el
crecimiento de los sectores industriales y de servicios y asegurar la integridad de los
ecosistemas y los bienes y servicios que estos proporcionan. El agua también nos plantea
sus propios retos de desarrollo—inundaciones, sequías y enfermedades relacionadas con
el agua pueden tener un gran impacto en las comunidades y, de hecho, en las economías
nacionales. Entonces, ¿cómo pueden los países superar estos retos y cumplir las
necesidades de agua para su gente, sus industrias y sus ecosistemas? La forma en que
cada nación decida responder a esta pregunta dependerá de su situación y de sus
prioridades para el desarrollo, pero para poder optimizar la contribución del agua al
desarrollo sostenible cualquier respuesta tendrá que considerar lo siguiente:
•
Los numerosos y complejos vínculos entre las actividades que afectan y que a su
vez son afectadas por la forma en que se desarrolla y se maneja el agua.
•
Cómo estimular el uso más provechoso del agua como un recurso limitado.
Definiendo la palabra “Integrada” en GIRH
Un enfoque de la Gestión Integrada de Recursos Hídricos promueve la coordinación en el
desarrollo y administración del agua, suelo y recursos relacionados, para poder
maximizar el bienestar económico y social resultante de manera equitativa sin
comprometer la sustentabilidad del ecosistema vital.1
Esto incluye más coordinación en el desarrollo y administración de:
•
•
•
•
suelo y agua,
aguas superficiales y subterráneas,
cuencas fluviales y sus ambientes costeros y marinos adyacentes, e
intereses aguas arriba y aguas abajo.
Sin embargo GIRH no trata solamente de cómo administrar los recursos físicos, también
se refiere a la reforma de los sistemas humanos para permitir que las personas—hombres
y mujeres—obtengan beneficios de los recursos.
Si se decide utilizar el enfoque GIRH para establecer políticas y planificación, se requiere
que:
1
Comité Consultivo Técnico del GWP, TEC Documento de Antecedentes No. 4: Gestión Integrada de
Recursos Hídricos (Estocolmo: Asociación Mundial del Agua, 2000), p. 22.
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•
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•
•
•
las políticas y prioridades tomen en cuenta las implicaciones de los recursos,
incluyendo la relación bi-direccional entre las políticas macroeconómicas y el
desarrollo, administración y uso del agua.
exista una integración transectorial en el desarrollo de la política.
los copartícipes tenga voz en la planeación y administración del agua, enfatizando
la participación activa de las mujeres y de los pobres.
las decisiones relacionadas con el agua que se tomen a nivel local y de las cuencas
fluviales concuerden, o cuando menos no discrepen con el logro de objetivos
nacionales más ambiciosos, y
la planificación y las estrategias de agua queden integradas dentro de las metas
sociales, económicas y ambientales de mayor envergadura.
En la práctica esto significa posicionar al agua en el lugar adecuado dentro de la agenda
nacional, promover una mayor “conciencia hídrica” entre los tomadores de decisiones
que están a cargo de las políticas económicas y de los que están en sectores relacionados
con el agua, desarrollar más canales efectivos para la comunicación y para la toma de
decisiones compartida entre instancias gubernamentales, organizaciones, grupos
copartícipes y comunidades y estimular a las personas a que piensen “más allá de lo
convencional” respecto a definiciones tradicionales sectoriales.
Ventajas de un enfoque GIRH
Resolviendo problemas: Muchos países están enfrentando problemas relacionados con el
agua que no pueden resolverse por medio de los enfoques convencionales de un solo
sector. Algunos ejemplos son: sequías, inundaciones, sobreexplotación de aguas
superficiales, enfermedades provocadas por el agua, degradación del suelo y del agua,
deterioro progresivo a los ecosistemas, pobreza extrema en áreas rurales y un incremento
en conflictos por agua. Es probable que las soluciones a este tipo de problemas se
encuentren fuera del alcance de las instancias a las que se les ha encomendado su
resolución y por lo general requieren la cooperación de muchos sectores. En este tipo de
casos el enfoque GIRH facilita la identificación y la instrumentación de soluciones
efectivas. Al mismo tiempo evita caer en una situación muy común donde al solucionar
un problema se crea otro.
Evitando malas inversiones y errores costosos: La toma de decisiones basada en un punto
de vista sectorial, a corto plazo, rara vez es efectiva a la larga y pueden resultar en errores
sumamente caros—en términos de ganancias no sostenibles, consecuencias imprevistas y
en oportunidades perdidas.
Las decisiones sobre inversiones deben tener como base una evaluación de costos y
beneficios que sea amplia y de largo plazo. Necesitan considerar las implicaciones del
mantenimiento de la infraestructura, los servicios de agua y el potencial de recuperación
de la inversión así como los impactos ambientales de corto y largo plazo. De igual
manera, los tomadores de decisiones deben considerar el ambiente macroeconómico que
prevalece y la forma en que las políticas macroeconómicas, como las tasas de interés y
los tipos de cambio, afectan la inclusión del agua en el desarrollo y la sustentabilidad de
los servicios de agua. Chile es un buen ejemplo de la forma en que las políticas
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macroeconómicas sanas auspician la incorporación del agua en procesos de desarrollo y
la accesibilidad a los servicios de agua.
En el caso de poca visión del futuro o en una línea de pensamiento sectorial, es frecuente
que finalmente el ambiente se convierte en el perdedor—con consecuencias negativas
tanto para el desarrollo social como para el económico. Por ejemplo, durante el desastre
del Mar de Aral, donde el desarrollo desmedido de la irrigación ocasionó la pérdida de la
valiosa zona pesquera, el cambio climatológico regional y problemas continuos debido a
que el mar se secó. Un enfoque GIRH promueve la consideración de los impactos
ambientales desde el inicio. Esto evita las pérdidas asociadas con el desarrollo no
sostenible y los altos costos de remediar el daño posteriormente.
Obteniendo el mayor valor por el dinero invertido en infraestructura: Cuando se planifica,
diseña y finalmente se maneja la infraestructura por medio del enfoque GIRH se pueden
asegurar los mejores retornos—tanto sociales como económicos—sobre la inversión. El
desarrollo de la infraestructura por sí sólo otorga un rendimiento limitado; a menudo se
requiere de ingredientes adicionales para que la gente se beneficie. Para dar un ejemplo
muy sencillo, imaginen la situación de una del creciente número de mujeres agricultoras
de África Sub-Sahariana que está tratando de proporcionar alimentos para sus hijos así
como obtener un ingreso básico por medio de su parcela familiar. Solamente puede
aprovechar la oportunidad que le otorga la infraestructura de irrigación si ella y su familia
cuentan con buena salud. Así ella puede ejercer su derecho al agua y al servicio
confiable de irrigación y tener acceso a insumos agrícolas, conocimiento, mercados,
crédito y a lo necesario para labrar, cosechar y transportar sus cultivos. Al integrar el
desarrollo del agua dentro de procesos más ambiciosos de planificación para el
desarrollo se asegura que las inversiones trabajen juntas en forma coordinada,
produciendo mayores retornos de lo que hubiera sido posible a través del enfoque de un
solo sector.
Un enfoque GIRH en diseño y administración de infraestructura también posibilita la
capitalización de sinergias potenciales. Por ejemplo, se pueden combinar zonas
pesqueras con sistemas de irrigación o se pueden desarrollar esquemas para el
abastecimiento de agua que le proporcionen a la gente agua tanto para uso doméstico
como productivo.
Asignando agua de forma estratégica: Al examinar su enfoque actual respecto al agua
muchos países han encontrado: 1) que no han estado considerando la asignación de
manera suficiente desde el punto de vista estratégico, a la luz de las metas nacionales, 2)
que la asignación del agua, aunque se deje al nivel apropiado más bajo, requiere ser
guiada por un sistema que haya sido concebido a nivel de cuenca fluvial o nacional, y 3)
que los vínculos entre las decisiones de asignación y el desarrollo nacional y el proceso
de planificación económica son débiles o inexistentes.
La asignación estratégica requiere subordinar las necesidades individuales de los sectores
y de los grupos de usuarios a las metas más importantes de la sociedad. Un enfoque
GIRH otorga libertad a los países para que consideren la asignación dentro del contexto
de un “entorno más completo” de las metas de desarrollo sostenible.
Rara vez se logra la asignación estratégica por medio de una orden administrativa. Lo
más común es que se logre de forma indirecta—a menudo por medio de resultados en la
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optimización del agua—al utilizar herramientas como el precio del agua y aranceles, al
introducir incentivos y subsidios adecuados y al eliminar aquellos que son considerados
como nocivos tanto dentro como fuera del sector del agua. En la parte norte de China el
gobierno pudo transferir el agua fuera del sector agrícola para cumplir con las
necesidades de las ciudades e industrias en expansión por medio de una programa
integrado de fijación del precio del agua, de incentivos y por la introducción de la
innovación tecnológica. Para lograr un uso efectivo de la gama de herramientas de
reasignación “indirecta” se requiere tener cooperación de los sectores.
El papel de la optimización del agua
Otra forma para maximizar el bienestar económico y social que se deriva de estos
recursos tan escasos es por medio de una mejora en la optimización en el uso del agua y
los recursos relacionados (incluyendo los recursos financieros) y forma parte integral del
enfoque GIRH. Antes de simplemente “suministrar más agua” (lo que a menudo implica
la construcción de infraestructura nueva y cara) el primer paso debería ser buscar
oportunidades para mejorar la optimización. En el norte de Francia, cuando las ciudades
y la industria se dieron cuenta que el suministro de agua se encontraba en peligro porque
el nivel freático estaba disminuyendo debido a una sobre-extracción del agua subterránea,
propusieron soluciones por el lado del suministro—ya fuese construyendo una presa en
un río que se encontraba a 30 millas de distancia y se entubaba el agua o se construía una
planta desaladora. ¿Cuál era el costo? El equivalente a mil millones de EU dólares para el
contribuyente francés. Sin embargo, los formuladores de políticas optaron por una
solución por el lado de la demanda. Fijaron un impuesto muy bajo por cada metro cúbico
de agua que se bombeaba del acuífero. Al enfrentarse a este impuesto los operadores de
la industria y las ciudades se dieron cuenta que después de todo sí podían reducir el
consumo de agua, y como resultado el uso de aguas subterráneas en el área se ha vuelto
sostenible una vez más.
El objetivo de acción de la Cumbre Mundial Sobre Desarrollo Sostenible (WSSD)
resalta dos aspectos diferentes de optimización: uno que tiene que ver con la optimización
técnica en el uso del agua, el segundo que tiene que ver con la optimización de la
distribución, es decir la optimización por medio de la cual la sociedad asigna el agua y
los recursos relacionados para el desarrollo sustentable social y económico. El primero
requiere intervenciones en la administración de la demanda; el segundo implica la
asignación estratégica del agua (como se mencionó en la sección anterior). Desde la
perspectiva del GIRH tanto la optimización técnica y de asignación requiere reconocer el
valor social y ambiental del agua así como el económico.
Aspectos sobre el mejoramiento de distribución técnica:
Optimización del usuario: A menudo la optimización del usuario se logra por medio de
los cambios en el comportamiento de los mismos usuarios—por ejemplo, por medio de
campañas informativas, incentivos económicos y medios tecnológicos (por ejemplo,
medición y adecuación), generalmente conocidos como “administración de la demanda”.
En el ejemplo francés anterior, la optimización mejoró como resultado del impuesto que
se estableció por metro cúbico de agua que se tomaba del acuífero. En Chile los usuarios
de agua para la agricultura están motivados para aumentar su optimización, no por el
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costo del agua, que es mínimo, si no por el alto valor de sus cosechas en el mercado
internacional. El uso óptimo del agua significa que ellos pueden irrigar una área mayor,
lo cual significa un incremento en la producción y por lo tanto mayores ganancias.
Reciclado del agua y su reutilización: El reciclado y la reutilización son ya procesos que
prevalecen en la mayor parte de las cuencas donde hay escasez de agua. Por ejemplo, en
Egipto y en el norte de China es muy común que los agricultores coloquen pequeñas
bombas en las zanjas de drenaje para reutilizar el agua. La organización a cargo de la
irrigación apoya esta estrategia de reutilización mezclando agua dulce con aguas de
desagüe para incrementar el suministro útil. Los principales retos en la administración del
agua asociados con el reciclado y la reutilización son el control de la contaminación, la
prevención de la salinización del suelo y el agua y, especialmente en relación a la
reutilización de aguas residuales, la eliminación de problemas de salud.
Optimización del Suministro: La optimización del suministro se relaciona con el
funcionamiento óptimo de los sistemas de irrigación, de los esquemas urbanos del
suministro de agua y otros tipos de infraestructura hídrica. Entre las posibles
intervenciones para mejorar la optimización del suministro se incluyen, la reparación de
fugas en los sistemas urbanos de agua y la introducción de técnicas innovadoras, como la
irrigación por sistemas de goteo y alcantarillado seco. Al instrumentar acciones para
incrementar un suministro eficiente en áreas irrigadas es importante recordar dos puntos:
1) Debido al predominio del reciclado y reutilización de agua en los sistemas de
irrigación, es pertinente considerar los esfuerzos para mejorar la optimización en el
suministro dentro de un contexto integrado de cuenca—de hecho, es probable que el agua
que se filtra de los canales de irrigación esté recargando las aguas subterráneas o
apoyando los ecosistemas, y 2) las medidas para mejorar la optimización del suministro
deben incluir políticas para asegurar que el agua que se ha ahorrado sea utilizada para un
mayor beneficio.
Aspectos para mejorar la optimización distributiva:
La optimización distributiva la distribución se logra por medio de un conjunto de
medidas para asegurar que el agua se distribuya a los usos de mayor valor—por ejemplo,
por medio de mercados de agua, sistemas de aprovechamiento de agua u otros
mecanismos económicos o normativos de distribución—así como por medio de
evaluaciones adecuadas y realistas de costo/beneficio.
Es importante que desde la perspectiva del GIRH la determinación de los “usos de mayor
valor” tome en cuenta tanto las consideraciones sociales y ambientales como las
económicas. De la misma manera, los costos y beneficios deben ser abordados tanto
dentro de términos sociales y ambientales como económicos. Esto significa, por ejemplo,
enfocarse en los valores productivos y de biodiversidad de los ecosistemas terrestres y
acuáticos al mismo tiempo que se aseguran los flujos ambientales adecuados a través de
medios económicos y normativos. Para los países de bajos ingresos esto también
significa considerar la reducción de la pobreza, es decir, de que manera puede la sociedad
contribuir para incrementar el acceso a los recursos y a las oportunidades que generan
ingresos para los hombres y mujeres por medio del desarrollo y la administración del
agua.
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GIRH como una herramienta para el cambio
Un enfoque GIRH requiere de un cambio positivo—en el ambiente de la capacitación, en
roles institucionales y en los instrumentos de administración. Básicamente se trata de un
cambio en el manejo del agua, es decir, el rango de sistemas políticos, sociales,
económicos y administrativos que están establecidos para desarrollar y administrar los
recursos hídricos y suministrar los servicios de agua a los diferentes estratos de la
sociedad.
Sería muy fácil para los formuladores de políticas y para los profesionistas que enfrentan
un probable cambio en la gobernanza al mayoreo, llegar a la conclusión que todo es
demasiado complejo con demasiadas cortapisas y decisiones que tomar. Pero cuando se
adopta GIRH no significa que se tiene que tirar todo a la basura y empezar de nuevo. A
menudo significa adaptar e incrementar la información que se tiene de las instituciones y
procedimientos de planificación ya existentes para lograr un enfoque más integrado. .
La mayoría de los países que han evaluado seriamente su actual situación hídrica, han
optado por seguir adelante hacía un enfoque GIRH. De hecho, encontraron que sus
enfoques sectoriales no estaban cumpliendo su cometido dentro de una serie de áreas
importantes. En Malasia, los enfoques sectoriales fueron incapaces de asignar
eficazmente los escasos recursos de agua, de controlar las inundaciones o la
contaminación y de proteger el ambiente. En Costa Rica, tienen problemas para resolver
conflictos en el uso del agua, problemas ambientales y la protección del ambiente. En
Yemen, no pudieron evitar la severa explotación de aguas subterráneas o de ayudar a
revitalizar una economía estancada.
Tanto estos países como otros han reconocido que es esencial resolver eficazmente estos
problemas para el bienestar del pueblo y la prosperidad del país. Un enfoque holístico y
más integrado que considera el agua de forma estratégica dentro del contexto de
diferentes sistemas institucionales, diferentes, a menudo compitiendo por el uso, y la
escasez de recursos constituye el meollo del desarrollo sostenible.
DESARROLLANDO UNA ESTRATEGIA GIRH PARA FOMENTAR
Y GUIAR EL CAMBIO
Al crear una estrategia GIRH los países tienen la oportunidad de adoptar un enfoque
coherente, a diferencia de uno ad hoc, para mejorar la forma como desarrollan,
administran y utilizan los recursos hídricos para promover los objetivos sostenibles de
desarrollo.
Es probable que algunos países decidan empezar por considerar las diferentes formas en
que el desarrollo y la administración de los recursos hídricos puedan avanzar u
obstaculizar las metas de desarrollo. Otros tal vez opten por un enfoque más definido y
se centren en problemas específicos relacionados con el agua que están obstaculizando el
logro de las metas.
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Los países pueden decidir crear nuevas estrategias desde el principio, aprovechar y
ampliar planes existentes de la GIRH o del agua, o incorporar el agua dentro de sus
estrategias nacionales de desarrollo actualmente en vigor.
Independientemente del enfoque inicial, las estrategias deben considerar acciones que
vayan más allá de las actuales que se requieren para solucionar los problemas o para
lograr los objetivos inmediatos. Su objetivo es institucionalizar los cambios que
promuevan una toma estratégica y coordinada de decisiones de forma permanente.
Mensaje principal del objetivo de acción de la Cumbre Mundial Sobre Desarrollo
Sostenible (WSSD)
Además de hacer un llamado para el desarrollo de las estrategias de optimización del
agua de GIRH para el año 2005, el artículo 26 del Plan de Instrumentación del WSSD
también incluye un número de recomendaciones específicas sobre los temas que dichas
estrategias deben considerar y hasta cierto grado hasta como deben considerarse. Los
países deben evaluar y decidir cuales consideraciones son útiles para ellos y cuales son
irrelevantes o de baja prioridad. Algunos mensajes genéricos derivados del artículo 26
que son útiles para el desarrollo de una estrategia incluyen lo siguiente:
•
Las estrategias deben ayudar a los países y a las regiones a avanzar hacia una
administración integrada del agua y hacia un uso más eficiente de los recursos
hídricos—utilizando todos los instrumentos de política disponibles.
•
Las estrategias deben abarcar todo cambio institucional, financiero y tecnológico
y promover la acción a todos los niveles.
•
Se debe utilizar la cuenca fluvial como la unidad básica para la integración de la
administración.
•
Las estrategias deben dar prioridad a cumplir las necesidades humanas básicas y
en especial asegurar acceso para los pobres.
•
Las estrategias deben resolver el reto de equilibrar la necesidad de restaurar y
proteger los ecosistemas con las necesidades de otros usuarios del agua (ver
Cuadro 4: Cumpliendo con el reto del agua para el ambiente).
•
La participación de los copartícipes, el desarrollo de capacidades, el monitoreo
del desempeño, y el mejoramiento de la rendición de cuentas de las instituciones
públicas y compañías privadas son todos ellos elementos para una estrategia
eficaz.
•
Las estrategias deben respetar y se les debe adaptar a las condiciones locales..
Seleccionando un punto de acceso
En teoría, un enfoque integral que busca optimizar la contribución del agua a un
desarrollo sostenible en términos generales debe causar un mayor impacto En la práctica,
si se empieza con temas concretos se pueden obtener mejores resultados. Siendo muy
ambicioso desde el inicio—ignorando los problemas políticos, sociales y de capacidad
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que deben ser resueltos para obtener una instrumentación efectiva—el resultado puede
ser una estrategia que se ve fantástica por escrito pero que no se puede utilizar en la
práctica. La experiencia nos indica que las reformas iniciales más importantes no son
necesarias para estimular el cambio—esos primeros pasos que se pueden instrumentar
fácilmente, a menudo son suficientes para iniciar el proceso de avance hacia un desarrollo
y administración del agua que sea más sostenible.
De acuerdo con un estudio informal de la GWP aquellos países que han logrado el mayor
avance hacia enfoques más integrados y sostenibles respecto al agua, a menudo han
empezado por enfocarse en retos específicos del agua asociados a las metas de desarrollo.
Sudáfrica desarrolló uno de los enfoques más progresivos respecto al agua en el mundo y
para lograrlo lo primero que hizo fue enfocarse al reto de proporcionar a cada uno de sus
ciudadanos el acceso a agua potable de buena calidad.
Es fácil que este tipo de enfoque “basado-en-problemas” nos conduzca hacia una
estrategia de acción basada en temas tangibles e inmediatos y pueda ayudar para lograr
un amplio apoyo del público. Sin embargo, de igual manera nos puede llevar hacia un
callejón sin salida o hacia el mismo tipo de toma de decisiones de visión corta que se
encuentra en los enfoques mas sectoriales. La clave para evitar estos peligros es asegurar
que la estrategia se encuentre firmemente vinculada a mayores metas de desarrollo
sostenible y que el objetivo no sea solucionar un problema en particular sino aprovechar
la oportunidad para establecer los procesos que faciliten mejor las decisiones de
desarrollo y administración del agua de forma permanente.
Algunos puntos posibles de acceso:
•
Tal vez los países que se concentran en obtener las Metas de Desarrollo del
Milenio puedan utilizar la necesidad de armonizar el desarrollo y administración
de los recursos hídricos para lograr este conjunto general de metas y objetivos
como su punto de entrada.
•
Tal vez otros países quieran enfocarse en remediar el problema recurrente
relacionado con el agua que está afectando el desarrollo nacional—como reducir
la vulnerabilidad a sequías e inundaciones mejorando las estrategias de
contención, tanto estructurales como no estructurales. .
•
Es probable que los países industrializados se centren antes que nada a remediar
las situaciones no sostenibles y a mitigar los costos ambientales de políticas
anteriores.
•
Quizá los países que comparten ríos transfronterizos—particularmente aquellos
situados corriente abajo de vecinos poderosos—puedan concentrarse inicialmente
en los retos relacionados con la distribución de los recursos hídricos (ver Cuadro
6), no solamente como un nivel agregado de integración sino como un catalizador
en potencia para una toma de decisiones nacional más eficiente y más efectiva.
•
Tal vez los pequeños estados insulares en desarrollo decidan centrarse en la
administración de zonas costeras—y desarrollar vínculos administrativos entre los
recursos de agua dulce y los costeros.
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Para aquellos países que no tienen un amplio apoyo político que se necesita para que
despegue el proceso de crear una estrategia GIRH, quizás sea más productivo definir un
punto de acceso geográfico—centrándose en una o dos áreas donde los problemas de
agua son especialmente difíciles y luego utilizarlos como casos piloto para demostrar la
efectividad de GIRH.
Definiendo temas y estableciendo prioridades
Una vez que se ha seleccionado un punto de entrada es necesario identificar los temas
sustantivos de más importancia que emanan desde ese punto. Es especialmente
importante considerar el posible papel de otros recursos—tales como tierras, energía,
zonas pesqueras, ganadería—y otros sectores—tales como agricultura, turismo,
transporte, ambiente, salud, educación, finanzas, industria—al tratar el problema o el
tema.
PASOS HACIA LA INTEGRACION
Una vez que un país, región o ciudad ha decidido hacia donde quiere ir—en términos de
metas, objetivos y prioridades—el siguiente paso es averiguar como llegar a través de las
áreas de cambio de la GIRH. ¿Qué cambios se requieren en las políticas, instituciones y
prácticas para que las soluciones integradas, la administración sostenible y una mayor
toma de decisiones se vuelvan realidad? Esto significa consultar al ambiente facilitador, a
los roles institucionales y a los instrumentos de administración.
Si bien los cambios específicos requeridos varían de un lugar a otro dependiendo del
marco actual de gobernanza y las metas a lograr, existen dos preguntas básicas que se
tienen que resolver: 1) cómo promover una toma de decisiones más coordinada a través
de los sectores 2) cómo mejorar la comunicación entre niveles de toma de decisiones, del
usuario del agua hasta las organizaciones que administran el agua hasta la cuenca y las
estructuras nacionales de toma de decisiones.
Creando vínculos a través de escalas
Para llegar a un nivel más integrado respecto a la administración de recursos hídricos se
requiere trabajar intensamente a muchos niveles, desde el nivel familiar/comunitario
hasta el regional/global. Es importante considerar que las acciones que emanan de un
nivel requieren ser reforzadas por acciones a otro nivel. Las acciones locales son y
siempre serán necesarias, pero a menudo no son suficientes. Por ejemplo, es evidente
que siempre serán necesarias las políticas nacionales para proporcionar un ambiente
propicio para las iniciativas a nivel municipal. Si bien los Principios de Dublín hacen
hincapié en que siempre hay que tomar decisiones al nivel mas bajo y adecuado, es
importante reconocer que el nivel más bajo y adecuado puede variar de forma
significativa según el caso—por ejemplo, en cuencas fluviales transfronterizas el nivel
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apropiado para muchas de las decisiones tendrá que ser el internacional—por ejemplo, la
integración vertical—para lograr resultados duraderos.
Creando enlaces a través de sectores
Muchas organizaciones, cuya función principal no es la administración del agua, tienen
bajo su responsabilidad ciertos sectores donde el impacto de y sobre los recursos hídricos
puede ser enorme—agricultura, industria, comercio y energía son algunos ejemplos. De
la misma manera las organizaciones de recursos hídricos necesitan considerar ciertos
puntos como el ambiente o turismo, que se encuentran bajo el dominio de otros
organismos.
Las estructuras institucionales varían de país a país, pero cualesquiera que sea la
estructura específica, es esencial tener mecanismos para el diálogo y la coordinación para
asegurar alguna medida de integración. Se debe llegar a un equilibrio entre otorgar un
enfoque totalmente integrado donde existe la posibilidad de que se pudieran perder
puntos específicos debido a falta de experiencia o de interés, y un enfoque sectorial
donde se siguen políticas diferentes sin tomar en cuenta las necesidades y los impactos en
otros sectores.
Hasta cierto grado el simple hecho de crear una estrategia debería reunir a los sectores
relacionados con el agua e iniciar el proceso de concretar lazos más formales. Sin
embargo, es importante que la estrategia formule vínculos claros entre los procesos de
toma de decisiones en sectores relacionados con el agua. Es útil generar soporte si la
estrategia puede demostrar la forma en que los cambios pueden contribuir a los objetivos
clave en sectores relacionados con el agua.
En algunos casos los gobiernos han creado nuevas organizaciones o han cambiado de
forma importante el mandato de las ya existentes como parte de la reforma de la GIRH—
las entidades vértice y organismos de cuencas fluviales son los ejemplos más comunes.
Las razones para establecer este tipo de entidades incluye: fomentar la acción coordinada
respecto al agua y temas relacionados, tales como administración de tierras, a través de
los sectores y/o niveles de toma de decisiones y fomentar una administración más
participativa de los recursos.
Sin embargo la experiencia nos muestra que la formación de organizaciones de entidades
vértice y de cuencas fluviales en sí no garantizan un enfoque GIRH—también es
necesario que cuenten con el apoyo de las políticas, la legislación y la capacitación
adecuada. Tampoco podemos considerar que la formación de este tipo de entidades sea
necesaria para asegurar un enfoque GIRH. Otras opciones incluyen fortalecer la
coordinación sobre temas del agua entre los organismos sectoriales existentes o decidir
que el agua quede bajo los auspicios de un organismo que cuente con un mandato de
recursos naturales amplio. Por ejemplo en Vietnam el agua depende de la Secretaría del
Ambiente.
Esta sección se centra en organizaciones para la transferencia de información y la
coordinación de actividades. Sin embargo habría que señalar que otro tipo de institución,
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IV Foro Mundial del Agua
Eje temático 2
específicamente el mercado, también pueden proporcionar información a los usuarios e
influir en el comportamiento de los mismos; fijar precios, subsidios y derechos
negociables, también pueden jugar un rol.
Entidades vértice:
Las entidades vértice consisten en una gama de entidades como los grupos directivos de
alto nivel dentro de los gobiernos nacionales, las fuerzas de tarea interinstitucionales
(para fines específicos, por ejemplo; control de la contaminación del agua) y consorcios
internacionales para la administración de recursos hídricos. En México la formación de
la CNA (Comisión Nacional del Agua), bajo la Secretaría del Medio Ambiente y
Recursos Naturales ha mostrado ser uno de los puntos primordiales para enfrentarse el
uso no sostenible de las aguas subterráneas. Si la CNA no hubiera contado con el poder
para traspasar los límites estatales y la independencia del bloque de agricultores
poderosos con poder de voto, jamás hubiera logrado instrumentar muchas de las reformas
requeridas sobre aguas subterráneas.
Lecciones para establecer las entidades vértice a partir del Tool Box de GIRH:
•
La experiencia satisfactoria obtenida hasta la fecha para establecer entidades
vértice sólidas y respetadas es limitada.
•
El establecimiento exitoso de una entidad vértice o de coordinación puede ser un
proceso lento, ya que un nuevo organismo requiere de tiempo para lograr
legitimidad.
•
La eficacia de una entidad vértice está vinculada a un contexto político e histórico
específico.
•
Para lograr que una entidad vértice funcione con eficacia, todos los copartícipes
involucrados en las funciones bajo su jurisdicción necesitan comprometerse con la
misma para asegurar que cuente con las facultades apropiadas. En este caso las
técnicas para administrar conflictos y para crear concienciación son importantes.
Organizaciones de cuencas fluviales:
Las organizaciones de cuencas fluviales (RBO, por sus siglas en inglés) se encargan de
asuntos relacionados con la administración de recursos hídricos en una cuenca fluvial, o
lacustre o a través de un acuífero importante. Pueden ser útiles para trascender las
divisiones administrativas dentro de los países así como fronteras nacionales. Las
organizaciones de cuencas fluviales proporcionan un mecanismo para asegurar que el uso
de la tierra y sus necesidades queden reflejadas dentro de la administración del agua—y
viceversa. Sus funciones van desde la asignación del agua, la administración y
planificación de recursos, a la educación de las comunidades de la cuenca, al desarrollo
de estrategias de administración de recursos naturales y a la programación de
remediación de tierras y vías fluviales. También pueden desempeñar un rol en la
obtención de consensos, facilitación y administración de conflictos.
La TVA (Autoridad del Valle de Tennessee) es uno de los mejores ejemplos de una
organización exitosa de cuencas fluviales. La TVA tiene bajo su responsabilidad una
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IV Foro Mundial del Agua
Eje temático 2
gama de actividades relacionadas con el agua—las cuales minimizan el riesgo de
inundaciones, mantienen la navegación, proporcionan oportunidades recreativas,
protegen la calidad del agua y generan energía—dentro de la cuenca fluvial de
Tennessee, un área que abarca 106,000 km2 que incluye partes de siete estados.
ASEGURANDO UNA INSTRUMENTACIÓN EFICAZ
A final de cuentas, el éxito o el fracaso depende de la capacidad para estimular el cambio.
Eso es lo que importa—no el proceso específico, ni la forma de la estrategia, lo que
importa es si el resultado es o no es una acción positiva.
Evitando la no-acción
En 1995 Nicaragua inició sus preparaciones para el Plan Nacional de Acción del Agua el
cual se enfocaría en los retos de una administración integrada del agua dentro del ya
existente marco técnico, político, económico, legislativo e institucional del país. Después
de 29 meses, el proyecto emitió sus reportes finales que consistían de 13 volúmenes que
versan entre otras cosas sobre política, legislación, aspectos institucionales, instrumentos
económicos, temas técnicos y las recomendaciones mismas del Plan de Acción.
El seguimiento posterior al Plan ha sido mínimo, a pesar de la participación tan activa de
instituciones relevantes en la ejecución de las actividades del proyecto para la
preparación de los reportes del mismo. Entonces, ¿por qué no ha habido ninguna acción
como resultado del plan de acción? Uno de los factores, que fue identificado por uno de
los que instrumentaron el proyecto, fue la falla en establecer un mecanismo eficaz de
seguimiento necesario para asegurar que no se perdiera ese ímpetu después del cierre del
proyecto. Otra posible razón es que el Plan de Acción fue enfocado como “proyecto”
cuyo resultado fue un plan redactado en vez de una acción real.
Otro componente importante para garantizar la acción se refiere a la definición de una
estrategia de transición para moverse de la situación actual a los escenarios futuros
deseados en términos de áreas de cambio específicas de la GIRH, con hitos y tiempos
establecidos. Esto debe incluir la forma por medio de la cual los enfoques existentes se
van a modificar para igualarlos al nuevo enfoque deseado, los indicadores para medir
impactos y los mecanismos para supervisar y evaluar la eficacia de la transición.
Otra manera de inducir la acción y garantizar la relevancia de la estrategia, es por medio
de vínculos con otros planes y estrategias nacionales. Los ejemplos de planes relevantes
y estrategias a los cuales se debe vincular la estrategia GIRH incluyen:
•
Planes Nacionales de Cinco Años o Estrategia de Desarrollo Sustentable,
•
Planes Nacionales de Acción y de Estrategia de la Biodiversidad
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IV Foro Mundial del Agua
Eje temático 2
•
Planes Nacionales para Combatir la Desertificación
•
Documentos del país sobre la estrategia para la reducción de la pobreza (PRSP,
por sus siglas en inglés) y
•
Planes Nacionales sobre el desarrollo y el empoderamiento de la mujer
•
Estrategias Nacionales para cumplir con los Objetivos de Desarrollo del Milenio
Promulgando reformas
El cambio puede ser doloroso y a menudo encuentra resistencia puesto que provoca que
la gente se sienta insegura aún cuando entienden que es necesario. A veces las leyes
apropiadas o los procedimientos revisados pueden fallar por falta de comprensión o
aceptación de parte de los funcionarios o de los ciudadanos. La reforma institucional
necesita llevarse a cabo por medio de un enfoque consultivo y participativo que incluya a
los sectores formales e informales para desarrollar un entendimiento y aceptación del
proceso de cambio. Reformar políticas y prácticas para la administración del agua es un
tema político e implica instrumentar intercambios difíciles, por lo tanto algunos
copartícipes van a ganar y otros van a perder.
Aún cuando cada país debe decidir como llevar a cabo la reforma—dependiendo de su
situación actual y qué quiere lograr en el futuro, la experiencia recopilada por el ToolBox
de GIRH nos proporciona algunas lecciones básicas.
•
Las reformas deberán efectuarse de manera coherente, incorporativa, y adaptarse
a una política social más amplia y a los aspectos políticos del país.
•
Tratar de promulgar muchas reformas demasiado rápido provoca resistencia. Un
enfoque más eficaz es decidir establecer prioridades y una secuencia medida de
acciones para las mismas.
•
Evitar reformas no realistas que no sean política ni socialmente aceptables.
•
Crear concienciación, compartiendo información y un debate participatorio
significativo son elementos primordiales dentro de cualquier proceso de reforma.
•
La reforma es un proceso dinámico e iterativo y la única certeza es el cambio por
sí mismo.
•
Los intereses creados y los grupos especiales de interés deben incluirse en los
debates, pero los tomadores de decisiones deben evitar ser “controlados” por los
grupos especiales de interés.
•
En cualquier reforma la reglamentación de los proveedores de servicios, tanto
públicos como privados, es un elemento clave y los reguladores deben ser
independientes y fuertes.
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IV Foro Mundial del Agua
Eje temático 2
•
Las reformas deben evitar confundir los roles de la administración de recursos
(responsabilidad del gobierno) y del suministro de los servicios (compañías de
servicios manejadas de forma pública o privada)
•
Las reformas a la gobernanza del agua no deben limitarse al sector del agua, ya
que deben ser tomadas en cuenta por otros sectores que impactan y que son
impactados por la toma de decisiones sobre el agua.
PROMOVIENDO EL APRENDIZAJE GLOBAL Y COMPARTIENDO
RESULTADOS A TRAVÉS DEL PROCESO DEL WWF-4
La instrumentación de las estrategias GIRH es un proceso de prueba y error. No existen
ningún tipo de planos ni recetas. Sin embargo los países y las comunidades pueden
aprovechar las herramientas ya existentes y aprender a través de la experiencia mutua—y
así aumentar sus oportunidades de éxito.
El Foro Mundial del Agua puede jugar un rol importante en el proceso de aprendizaje
global. Para iniciar este proceso la GWP propone que todos los países compartan sus
estrategias durante el IV Foro Mundial del Agua en México. De esta manera el Foro
podría actuar como “depositario” de los esfuerzos de la comunidad global para cumplir
con la directiva del Plan de Instrumentación de Johannesburgo. Además, los volúmenes
posteriores del WWDR [Informe Sobre los Recursos Hídricos en el Mundo] (empezando
con el tercer volumen que se iniciará en 2006) deben abordar la instrumentación de estas
estrategias. De esta manera el WWDR podría actuar como un mecanismo para ayudar a
monitorear el avance que los países logren en su camino hacia enfoques más integrados
respecto a la administración de recursos para cumplir con sus metas nacionales de
desarrollo.
En particular el Foro debe impulsar sus esfuerzos hacia enfoques más integrados a nivel
internacional, nacional y comunitario.
•
•
•
A nivel comunitario, promoviendo el trabajo con las comunidades para diseñar e
instrumentar medidas para alcanzar las estrategias integradas de las propias
comunidades. El documentar las experiencias de estas iniciativas será una
contribución muy importante para el Foro
A nivel internacional, promoviendo los esfuerzos de los multi-copartícipes para
desarrollar las Estrategias para la Optimización del Agua y las de GIRH, y
documentar estas experiencias de tal manera que las lecciones aprendidas puedan
utilizarse en otro lugar. Estos esfuerzos, como los que se describieron en el punto
anterior, apoyan el enfoque principal del Foro sobre “Acciones Locales para un
Reto Global”.
A nivel global, el IV Foro Mundial del Agua y su proceso preparatorio pueden
proporcionar un trampolín para promover los esfuerzos para catalizar el cambio
entre los actores principales del sector agua—desde Secretarios hasta grupos
comunitarios
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IV Foro Mundial del Agua
Eje temático 2
Es Foro debe usar el proceso preparatorio para este fin, promoviendo los siguientes
eventos:
•
•
•
•
Trabajar con los copartícipes locales para la organización de talleres locales
respecto a las acciones importantes necesarias para fomentar la preparación de
enfoques integrados a nivel comunitario.
Usar las oportunidades presentadas por el proceso del Foro para asegurar que los
Secretarios estén enterados del objetivo de acción del Plan de Instrumentación de
Johannesburgo por medio de reuniones, talleres y debates.
Trabajar con Comités Regionales de Multi-Copartícipes para debatir sobre la
preparación de estrategias GIRH a nivel regional con miras a desarrollar las
estrategias y acciones a nivel regional.
Incrementar la concienciación de retos específicos de la región y facilitar la
coalición regional de los multi-copartícipes para una acción acelerada.
La reunión misma puede incluir los siguientes tipos de eventos:
•
•
•
Talleres para intercambiar lecciones aprendidas de las iniciativas a nivel
comunitario así como mostrar proyectos locales que son susceptibles a una rápida
expansión.
Debates sobre lecciones y experiencias que pudieran transferirse entre países
industrializados y los que están en desarrollo—es decir, sur-sur, norte-norte, surnorte y norte-sur.
Presentaciones o talleres en las conferencias ministeriales sobre los retos más
destacados surgidos dentro del proceso preparatorio.
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