DEMIDOVICH Andres Pablo contra Pcia Catamarca

CORTE DE JUSTICIA
PROCURADOR GENERAL: Dr. Enrique Ernesto Lilljedahl
SECRETARIO RELATOR: Dra. Ana Peracca
Expte. Corte N° 64/2003 DEMIDOVICH, Andrés Pablo c/Provincia de Catamarca s/ acción contencioso
administrativa de ilegitimidad y plena jurisdicción.
Texto completo:
PROCURADOR GENERAL: Dr. Enrique Ernesto Lilljedahl
SECRETARIO RELATOR: Dra. Ana Peracca
Expte. Corte N° 64/2003 DEMIDOVICH, Andrés Pablo c/Provincia de Catamarca s/ acción
contencioso administrativa de ilegitimidad y plena jurisdicción.
Se contesta vista acerca de la procedencia de las acciones contencioso administrativas de
ilegitimidad y plena jurisdicción deducidas por el actor. En ellas se solicita la declaración de
nulidad del Dec. GyJ Nª 254/03 –por ser un acto con causa falsa- y del Dec. GyJ Nª 345/03 y la
reincorporación al cargo en el que revistaba al momento de su baja con las mismas, funciones,
tareas y jerarquía –en tanto resuelve la cuestión sometida a su examen mediante argumentos que
no fueron materia de agravios. Asimismo mediante la acción de plena jurisdicción reclama el pago
de daños y perjuicios ocasionados por el dictado del acto nulo que estima en la cantidad
equivalente a los haberes dejados de percibir desde el dictado del Dec. 254 –11/03/03- hasta el
dictado del Dec. 345 –25/04/03- con más sus intereses y, comprende también, el resarcimiento de
daño moral.
Justifica la procedencia formal de la acción contenciosa en que ha quedado expedita la vía
administrativa. En ese entendimiento la demanda ha sido incoada en tiempo hábil debido dentro
del plazo previsto por el art. 7 del CCA.
Los agravios del actor pueden sintetizarse del siguiente modo: a) que jamás presentó
renuncia al cargo en el que se tiene por aceptada la renuncia, en consecuencia la cusa de Dec.
245/04 es falsa y el acto nulo; b) los considerandos del Dec. 354/04 soslayan el tema propuesto a
su decisión: la falsedad de la causa del Dec. 245/04 y, formula apreciaciones sobre un tema que se
encontraba extramuros de la cuestión: su calidad de funcionario, empleado sin estabilidad; c) la
administración al dictar el Dec. 354/094 pretendió sustituir o confirmar un acto nulo
desconociendo que tal nulidad, por ser absoluta, no es susceptible de ser saneada vía
confirmación por imperio del art. 1047 del CC; d) justifica la procedencia del daño moral que
solicita alegando que los padecimientos y el dolor moral producto de lo actuado por la
administración se ven reflejados en publicación de diario local que acompaña.
A fs. 25 Ve se declara competente “prima facie”.
A su turno el Estado comparece a contestar demanda alega que el actor ingresó a la
administración pública provincial detentando el cargo de Supervisor 0,8 –Dec. HF (FP) Nª 2406/92
y Ley de Presupuesto Nª 5090, incluye a los Supervisores como Personal de gabinete- en el ámbito
del Ministerio de Gobierno, Justicia y Derechos Humanos. Que designado Sub Director del Registro
Civil, con posterioridad se tiene por aceptada su renuncia a tal cargo a través del Dec. 254/04.
Contra tal acto el peticionante articula el remedio de la reconsideración, el que es acogido
parcialmente por la Administración mediante el dictado del Dec. 345/04. Que así relatados los
hechos, agregan, no se advierte vulneración de garantía constitucional alguna ni se encuentra en
contradicción con el orden jurídico vigente.
Agrega que el Poder Ejecutivo haciendo uso de las facultades que le son propias –art 149, incs. 1ª
y 17 de la CProv.- ha dictado el Dec. 345/04 extinguiendo en consecuencia el Dec. 254/04. Sigue
afirmando que la Administración puede disponer la extinción de los actos por ella dictados con
causa en la ilegitimidad o en razones de mérito, oportunidad o conveniencia. Y, precisa, en los
considerandos del Dec. 345/05 –párrafo 5ª- consta que es facultad del PE la remoción de sus
funcionarios públicos si su desempeño no es satisfactorio. Decisión ésta exclusiva y excluyente del
PE, en tanto los funcionarios se encuentran fuera de nivel y no amparadas por la estabilidad
laboral. Agrega a lo anterior que el ejercicio de tal facultad discrecional por parte del PE constituye
lo que en doctrina se ha dado en denominar “zona de reserva del poder administrador” . En
consecuencia, a su criterio, el Dec. 345/04 goza de todos los elementos que hacen a su legitimidad
por lo que la pretensión de ilegitimidad deducida por el actor deviene improcedente.
De otra parte, agrega, el ap c) del art. 10 del CCA establece como recaudo para la
procedencia de la acción de plena jurisdicción la vulneración de un derecho subjetivo de carácter
administrativo por efecto del acto impugnado, tal requisito no se encuentra presente en la
petición del actor en tanto éste no puede considerar afectado el derecho a la estabilidad laboral,
por cuanto los funcionarios de gabinete, no gozan de ella. En virtud de ello, también solicitan el
rechazo de tal acción.
Además, sigue, el art,. 12 del CCA establece la improcedencia del recurso de plena
jurisdicción contra actos discrecionales –incluída la discrecionalidad técnica-, supuesto acaecido en
los presente, en tanto la permanencia de los funcionarios queda supeditada a la conveniencia o
necesidad que estime el PE.
Relacionado al pedido de indemnización de daño moral, el Estado alega que no pude ser
condenado a resarcir por el ejercicio de facultades discrecionales que le son propias.
Así trabada la litis se produce la prueba ofrecida y a fs. 76 vta. VE ordena correr vista a esta
Procuración.
1- De modo liminar, debo aclarar que el agravio del actor referido a la falsedad de la causa del Dec.
254/03 ha sido receptado por la Administración cuando expresa “el Dec. 254 se dictó en términos
de “aceptación de renuncia” con el objeto de no afectar la imagen del Sr. Demidovich como
funcionario público” –conf. considerando 8ª párrafo, fs. 4-. En consecuencia la pretensión de
ilegitimidad intentada por el actor respecto de tal acto carece de recibo, en tanto la nulidad que
afectaba al acto ha sido subsanada en sede administrativa, en uso de las facultades revisoras
otorgadas a ésta mediante la articulación de los recursos de ley.
2- Relacionado al Dec. 345/03 corresponde un sintético decir respecto de los elementos
que, a criterio del actor, viciarían tal acto.
En esa tarea cabe expresar que la validez del acto administrativo se halla estrechamente vinculada
al cumplimiento de requisitos o elementos que la doctrina ha denominado esenciales. Entre ellos
el CPA en su art. 27 incluye a la competencia, la causa, el objeto, el procedimiento, la motivación y
la finalidad. El art. 28 incluye a la forma.
La causa del acto administrativo comprende los antecedentes o circunstancias de hecho y de
derecho que en cada caso llevan a su dictado. Este elemento se presenta así como la constatación
o apreciación de un hecho o de un estado de hecho. Habrá falta o falsedad de causa cuando en el
acto los hechos invocados como antecedentes fueran inexistentes, falsos, o bien cuando la norma
legal invocada tampoco existiere.
A su turno la motivación, desde el concepto amplio que la concibe la doctrina mayoritaria,
constituye la exposición de razones que han movido a la administración a dictar el acto, la
fundamentación fáctica y jurídica mediante la cual la administración justifica la juridicidad y
oportunidad de su decisión. Aparece como una necesidad tendiente a la observancia del principio
de legalidad en la actuación de los órganos estatales y, en relación a los particulares responde a la
exigencia basada en la idea de una mayor protección de los derechos individuales, ello toda vez
que de su cumplimiento depende que pueda conocer efectiva y expresamente los antecedentes y
razones que justifiquen el dictado del acto.(SCBA “Ferrara” DJBA 94-13).
La motivación presenta una diferencia muy sutil con la causa, comprendiendo aquélla los
“antecedentes” y siendo la motivación “la obligación de expresar” aquellos antecedentes.
La motivación del acto administrativo puede resultar acreditada en cualquiera de los dos
momentos que integran o pueden integrar la forma del acto: sea en el proceso de su “formación”,
o bien en el de “expresión” de la voluntad de la administración. De allí que pueda ser
concomitante o contemporánea con la expresión de dicha voluntad o “anterior” a tal expresión
apareciendo en este último caso en el proceso de formación de la voluntad
administrativa.(Marienhoff, M. en “Tratado de derecho administrativo, T. II, p.330 y ss., 3ª ed.,
Abeledo Perrot).
Coincidentemente con lo expresado supra, Tawil –en “Administración y Justicia”- agrega que la
motivación del acto puede revestir carácter “contextual” cuando existe o surge del propio acto
texto del acto administrativo o bien no contextual o “in aliundi” cuando aparece en un texto
distinto al acto que motiva.
En el Dec. 345/03 ambos elementos, causa y motivación, aparecen claramente expuestos en los
considerandos. Y ésta última también se halla presente en el dictamen del órgano de
asesoramiento técnico -fs. 10, 11, 12 expte. adm. La administración ha fundado acabadamente
tanto en la etapa de formación de su voluntad cuanto en la de formación del acto la resolución
pretendida nula.
De lo dicho surge con meridiana claridad que el vicio endilgado al Dec. 345/03 “haber decidido la
cuestión tratando cuestiones no sometidas a examen de la administración como la calidad de
funcionario, empleado sin estabilidad, sujeto a decisión de prescindibilidad en sus funciones
cuando el PE lo estimare conveniente”, carece de recibo.
Antes bien, reitero, en la resolución impugnada la propia administración reconoce la falsa causa
del Dec. 254/03 al expresar “el Dec. 254/03 se dictó en términos de “aceptación de renuncia” con
el objeto de no afectar la imagen del Sr. Demidovich como funcionario público” –párrafo 8ª de los
considerandos- y, en virtud de tal reconocimiento, motiva adecuadamente el acto haciendo
referencia a “la falta de estabilidad” que el actor tenía por ser designado funcionario incluido
dentro del personal de gabinete.
No se decidió “extramuros”, se reconoció la falsedad y nulidad del acto respecto del cual se
solicitó reconsideración, subsanando el vicio que afectaba al Dec. 254 mediante un acto que no
merece reproches en tanto ha sido dictado en ejercicio de facultades acordadas por el texto
constitucional –art. 149 ins. 1ª y 17 que legitiman el obrar del PE como jefe de la administración
central al ejercicio discrecional del nombramiento y remoción de sus funcionarios-.
Y es en el ejercicio de las atribuciones conferidas por el texto constitucional al PE –supra
reseñadas- donde advierto que finca la cuestión que decide la suerte de los autos traídos en vista,
en tanto el ejercicio de tales facultades queda librado al criterio de aquel poder, pues expresa su
criterio de oportunidad, mérito y conveniencia en el abordaje de la política de administración de
los recursos humanos y económicos bajo la órbita de su competencia, con el único límite de que
tales facultades hayan sido ejercidas razonablemente sin alterar sustancialmente la relación de
empleo público –que en el caso de marras se encuentran expresadas en los arts.5, 6, 7 y ccs. del
Estatuto para el personal civil de la Administración Pública-. Sin que quepa posibilidad de que el
Poder Judicial pueda sustituir tal criterio por vía de una interpretación extensiva de la voluntad del
Poder Ejecutivo.
En síntesis, no sólo surge de las facultades constitucionales referidas sino también de la
motivación del acto cuestionado, que el PE al dictar el Dec. 345 “Dando por concluídas las
funciones del actor” ha expresado su criterio de oportunidad, mérito y conveniencia dentro del
ámbito de su competencia y, toda vez que tales decisiones son pasibles de revisión judicial sólo
en lo relativo a su legalidad y a la razonabilidad de los medios, es decir que “el juez debe
examinar si el medio es razonablemente proporcionado y conducente para alcanzar el fin, sin
entrar a analizar si pudo o puede ser reemplazado por otro, que igualmente conducente y
proporcionado, resulte menos gravoso... la elección de la conducta a seguir se enmarca en la
oportunidad, mérito o conveniencia, teñidas de valoraciones políticas discrecionales (...) El control
del juez terminaría al comprobar que se ha elegido una alternativa entre varias igualmente válidas
para el derecho, no pudiendo revisar no sustituir ese núcleo político discrecional interno” (Tribunal
Superior Córdoba “Allende”, 01/10/03, LL-2004-410), corresponde concluir que el Dec. 345 carece
del vicio que se le endilga en tanto representan el ejercicio razonable por parte del PE de la
facultad conferida por el art. 149 de la CPr, por lo que entiendo que debe estarse a su legalidad.
3- Sin perjuicio de ello, no puedo dejar de mencionar que el error –o causa falsa contenida en el
Dec. 254- en que incurrió la administración al “tener por aceptada la renuncia del actor” que
nunca existió, pudo haberse evitado dictando un acto en el que se resolviera “prescindir de sus
servicios”, más ello no aconteció y la administración debió “modificar su decisión” haciendo lugar
al pedido de reconsideración como lo hizo.
Más, forzoso resulta destacar que el error o causa falsa invocada por la administración el el Dec.
254 no es susceptible de generar en el actor derecho subjetivo a ser “reincorporado a sus
funciones” atento a la naturaleza del cargo que desempeñaba: funcionario de gabinete.
Idéntica conclusión se impone respecto de la solicitud de indemnización por daños y perjuicios -en
la que se reclama haberes impagos hasta el dictado del Dec. 345-, ello pues aprecio –junto con
pacífica doctrina- que para que exista tal posibilidad debió mediar “dolo” por parte de la
administración el que rechazo de plano frente a las manifestaciones contenidas a lo largo de los
considerandos, con especial referencia la contenida en el párrafo 8ª; o bien debió haber existido
“efectiva prestación de servicios” por parte del actor con posterioridad a ser notificado del Dec.
254, de modo que hubiese habido actividad con la cual se hubiese favorecido la administración,
hecho éste que no ocurrió según las propias manifestaciones de la parte que dan cuenta que el día
de la notificación del Dec. 254 –13/03- cesó en sus funciones y no desempeñó tarea alguna con
posterioridad..
Lo expuesto me conduce a propiciar el rechazo de las acciones intentadas.