DICTAMEN (Expte - Gobierno de Aragón

DICTAMEN
088/2002
Materia sometida a dictamen: Proyecto de Decreto de aprobación del Reglamento de Territorio y
Población de las Entidades Locales de Aragón.
ANTECEDENTES:
Primero.- El Vicepresidente y Consejero de Presidencia y Relaciones Institucionales, con
escrito fechado el día 22 de marzo de 2002, que tuvo entrada en el Registro de la Comisión Jurídica
Asesora del Gobierno de Aragón el día 26 de marzo de los mismos mes y año, remitió a ésta el
“Proyecto de Decreto de aprobación del Reglamento de Territorio y Población de las Entidades
Locales de Aragón”, Reglamento que ha sido incluido como Anexo del Decreto citado, a fin de que
por el mencionado órgano consultivo se emita el “dictamen preceptivo sobre proyectos de
disposiciones de carácter general que se dicten en ejecución de una ley autonómica”, para dar
cumplimiento “a lo dispuesto en el artículo 56.1.b) del Decreto Legislativo 1/2001, de 3 de julio, del
Gobierno de Aragón, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley del Presidente y del
Gobierno de Aragón”. En este sentido también se hace alusión a la Disposición Final primera de la
Ley 7/1999, de 9 de abril, de Administración Local de Aragón que estableció en su apartado 2 el
plazo de un año desde la entrada en vigor de la Ley para su desarrollo reglamentario,
“comprendiendo, al menos, lo relativo al territorio y sus alteraciones y a los bienes, actividades y
servicios de las entidades locales”.
Segundo.- La documentación enviada está constituida por el denominado “expediente de
elaboración y aprobación del Reglamento de Territorio y Población de las Entidades Locales de
Aragón" y cuatro anexos correspondientes a otros tantos textos que sucesivamente se han elaborado
hasta llegar al remitido para que sea dictaminado por esta Comisión.
El primero de estos anexos, que está fechado en julio de 2000, aparece calificado como
“borrador del Anteproyecto de Reglamento”; por lo que carece de un Decreto dirigido a su
aprobación, al igual que el Anexo II, ya denominado “anteproyecto”, que tiene como referencia
cronológica el mes de septiembre de 2000, y que fue sometido al trámite de audiencia, pero, en
contra de lo indicado en la relación de documentos que figura en el expediente, este segundo texto
no contiene una Memoria justificativa, documento que si fue incorporado al siguiente texto (Anexo
III) de fecha febrero de 2001, a continuación del “Proyecto de Decreto de aprobación del
Reglamento”, con el que se introduce la distinción con el Reglamento anexo, sobre el que recayó el
informe de los Servicios Jurídicos de la Administración de la Comunidad Autónoma. Finalmente, el
documento señalado como Anexo IV, con fecha marzo 2002, es el sometido a dictamen de esta
Comisión con el título anteriormente indicado.
1
Tercero.- Como acaba de indicarse en el apartado segundo de estos antecedentes, el
expediente consta de una relación de documentos (23) con una numeración correlativa de sus
páginas (167), observándose que las alegaciones de la Federación Aragonesa de Municipios y
Provincias aparece reiterada en dos bloques con inicio en las páginas 49 y 123, y las del
Ayuntamiento de Zaragoza, carentes de identificación por lo que tan sólo por su formato puede
hacerse una atribución presunta de formulación, figuran a partir de la página 120.
La relación de documentos se inicia con la Orden de 8 de enero de 2000, del Consejero de
Presidencia y Relaciones Institucionales, disponiendo la elaboración de los “Reglamentos de
desarrollo de la Ley 7/1999, de 9 de abril, de Administración Local de Aragón”, y se ha incorporado
a continuación otra Orden del mismo Consejero, relacionada con otro procedimiento distinto, por la
que se aprobaron los pliegos de cláusulas administrativas y técnicas para la contratación de una
asistencia técnica para disponer de un proyecto de Reglamento sobre la materia que se considera.
Recibido en la Administración contratante el borrador del anteproyecto (Anexo I), su texto
fue objeto de informe por el Servicio de Organización y Régimen Jurídico Local el día 10 de agosto
de 2000. A su vez, el texto revisado del borrador constituye el anteproyecto que fue sometido a
audiencia, con escritos de remisión de fecha 3 de octubre de 2000, de la Federación Aragonesa de
Municipios y Provincias, Asociación Aragonesa de Municipios, Diputaciones y Ayuntamientos de
Huesca, Teruel y Zaragoza, Colegio de Oficiales de Secretarios, Interventores y Tesoreros de
Administración Local de las Provincias de Huesca, Teruel y Zaragoza, y Asociación Sindical de
Funcionarios de Habilitación Nacional.
El Jefe del Servicio de Presupuestos del Departamento de Economía, Hacienda y Empleo,
por razón de materia, no formuló observaciones al anteproyecto de referencia (escrito de 2 de
noviembre de 2000), y de forma análoga se pronunció la Jefe del Servicio de Patrimonio del mismo
Departamento (escrito de 7 de noviembre de 2000). La Federación Aragonesa de Municipios y
Provincias propuso en sus alegaciones complementar los textos en cinco artículos y efectuar
sustituciones en cuatro (alegaciones remitidas con escrito de 21 de noviembre de 2000), si bien
existen otras alegaciones en el expediente, efectuadas por esta Federación (sin fecha) que son
reproducción de las anteriores.
De las tres Diputaciones Provinciales únicamente la de Zaragoza aportó un extenso informe
de un Letrado−Asesor que excede de las meras alegaciones, en el que se han considerado de forma
individualizada los artículos del texto remitido, en el que se proponen textos alternativos a fin de “a)
introducir en el articulado aspectos que se consideran preteridos; b) precisar las competencias y
presencia provincial y c) agilizar o tratar de mejorar su redacción”; no obstante, se destaca la critica
vertida en este informe sobre la técnica normativa seguida de reproducir textos de artículos de la
Ley de Administración Local de Aragón y de la Ley de Comarcalización de Aragón.
Por lo que respecta a los tres Ayuntamientos mencionados tan sólo el de Zaragoza formuló
observaciones a dos artículos (artículos 57 y 59). Los Colegios Oficiales de Secretarios,
Interventores y Tesoreros de Administración Local no efectuaron alegación alguna y la Asociación
Sindical de Funcionarios de Habilitación Nacional, con fecha 28 de noviembre de 2000, formuló
2
alegaciones acerca de los textos de doce artículos y de las Disposiciones Adicionales segunda y
tercera del anteproyecto, propugnando sustituciones o adiciones.
Cuarto.- En sesión celebrada por el Consejo Asesor de Heráldica y Simbología de Aragón
el día 4 de diciembre de 2000, este órgano consultivo examinó el Título VII del proyecto de
Reglamento y aceptó algunas de las enmiendas presentadas a los artículos 100 y 101 bis, sin que
pueda ser identificado tal proyecto con el texto de alguno de los anexos con fecha anterior a la
sesión de este Consejo al no tener correspondencia las enmiendas con el Anexo II y aparecer
incorporadas en el Anexo III las propuestas de modificaciones del Consejo a los artículos 100 y 102
(según numeración del Anexo II fechado en febrero de 2001).
El Consejo Local de Aragón examinó también el anteproyecto de Reglamento en sesión
celebrada el día 19 de diciembre de 2000 y acordó: “Informar favorablemente el Anteproyecto de
Reglamento de Territorio y Población de las Entidades Locales de Aragón”.
Quinto.- El informe del Letrado de los Servicios Jurídicos, emitido el día 26 de septiembre
de 2001, recayó sobre el proyecto de Decreto y Reglamento que constituye el Anexo III. Antes de
examinar la adecuación a derecho del texto sometido a informe, el Letrado informante alude a las
alegaciones habidas y al informe favorable del Consejo Local de Aragón.
Se efectúa en este informe de los Servicios Jurídicos una llamada de atención a la
inexistencia de “documento alguno que permita conocer que se ha dado trámite de audiencia a los
interesados o trámite de información pública” estimando que ambas actuaciones son procedentes, y
tras la presunción de que ambas actuaciones se habrán efectuado, se indica la necesidad de que
conste en el expediente el “cumplimiento puntual y concreto de tales trámites”.
Después de hacer referencia a los títulos competenciales, se pone de manifiesto en el
informe que “llama la atención la técnica consistente en copiar y repetir textos legales”, para,
seguidamente, entrar en el análisis del proyecto de Decreto, en el que se advierte sobre los límites
de la competencia de la Comunidad Autónoma, dado el contenido del Preámbulo, y acerca de la
inexistencia de una Disposición Derogatoria. El estudio del proyecto de Reglamento aparece
efectuado con divisiones por Títulos y subdivisiones por Capítulos y está especialmente referido a
treinta artículos. Las observaciones no asumidas serán tenidas en cuenta en las consideraciones
jurídicas de este Dictamen por lo que resulta innecesaria la incorporación a los antecedentes de una
síntesis de las mismas.
El informe de los Servicios Jurídicos fue objeto de especial atención en el emitido por la
Jefatura de Organización y Régimen Jurídico Local, de fecha 22 de marzo de 2000. Afirma la
informante que consta en el expediente el trámite de audiencia y advierte sobre la entrada en vigor
de la Ley 23/2001, de 26 de diciembre, de Medidas de Comarcalización, tenida “en cuenta,
principalmente, en relación con los artículos 77 y 78 del proyecto”. Se acepta en el informe la
inclusión de una Disposición Derogatoria así como la introducción de las modificaciones
propugnadas por los Servicios Jurídicos excepto las que se refieren al Preámbulo y a los artículos
2,6,11, 22.4,51, 60, 74,75, 80 y 91, si bien de forma motivada. Como consecuencia de las
3
modificaciones aceptadas por la citada Jefatura de Servicio se redacta el texto sometido a Dictamen
de esta Comisión, fechado en marzo de 2002. (Anexo IV).
Sexto.- A diferencia del Anexo III, la Memoria precede a los textos del Decreto y del
Reglamento en el Anexo IV. En el primero de los apartados de la Memoria se destaca el carácter de
elementos básicos que para las Entidades Locales tienen el territorio y la población, con referencia a
los Títulos II y IIII de la Ley 7/1999, de 9 de abril, de Administración Local de Aragón, que pasan a
constituir la materia objeto de la regulación reglamentaria propuesta por haberse optado por “un
desarrollo reglamentario parcelado”.
Se significa en el apartado 2 que en el mencionado desarrollo reglamentario han de ser
tenidas en cuenta las Leyes 10/1993, de 4 de noviembre, de Comarcalización de Aragón, 8/1996, de
2 de diciembre, de Delimitación Comarcal de Aragón, y 22/2001, de 26 de diciembre, de Medidas
de Comarcalización, y también se pone de relieve en el mismo apartado la desigual distribución de
la población en el territorio de la Comunidad Autónoma y la opción por las medidas de fomento de
agrupaciones, fusiones y programas de reorganización, con limitaciones a la creación de nuevos
Municipios.
Los apartados 3 a 10 de la Memoria describen el contenido de los ocho Títulos del proyecto
de Reglamento. Los dos aparados restantes hacen referencia a las Disposiciones Adicionales y
Transitoria.
Séptimo.- El proyecto a dictaminar por esta Comisión consta de un Preámbulo, el Decreto
de aprobación del Reglamento y el texto de éste como anexo.
El Decreto está integrado por un artículo, destinado a prestar aprobación al Reglamento,
tres Disposiciones Adicionales, relativas a los “núcleos deshabitados de especial interés”,
“Municipios con población estacional” y “Municipios con población inferior a cien habitantes”, dos
Disposiciones Transitorias para fijar plazos de inscripción de las Entidades Locales en el
correspondiente Registro y determinar las normas de procedimiento aplicables, una Disposición
Derogatoria y una Final en la que establece la fecha de referencia para la entrada en vigor del
“presente Reglamento”.
A su vez, el Reglamento consta de ocho Títulos, como ya se ha señalado, subdivididos en
Capítulos, excepción hecha del Título VI, y en Secciones los Capítulos II, III y IV del Título I.
Para no hacer excesivamente prolija la relación correspondiente a los Títulos, Capítulos
(veintitrés) y Secciones (once), tan sólo se incorporan a estos antecedentes los de los Títulos. Los
epígrafes correspondientes son: Título I.− El término municipal (arts.1 a 50); Título II.− La
población municipal (arts.51 a 62); Título III.− Regímenes especiales de municipios en función de
su población (arts.63 a 68); Título IV.− Denominación y capitalidad de los municipios (arts. 69 a
75); Título V.− Otras Entidades Locales (arts. 76 a 92); Título VI.− Agrupaciones de municipios
4
(arts. 93 a 97); Título VII.− Símbolos de las Entidades Locales (arts. 98 a 105) y Título VIII.− El
Registro de Entidades Locales (arts. 106 a 117).
CONSIDERACIONES JURÍDICAS
I - Marco Constitucional y Estatutario.
El breve Preámbulo del proyecto de Decreto dirigido a la aprobación del Reglamento de
Territorio y Población de la Entidades Locales de Aragón menciona, en primer lugar, al artículo
35.1.2ª del Estatuto de Autonomía para significar que, en su virtud, la Comunidad Autónoma de
Aragón tiene atribuida competencia exclusiva en materia de régimen local, cuyo ejercicio dio lugar
a la Ley 7/1999, de 9 de abril, de Administración Local de Aragón, (en lo sucesivo denominada con
el acrónimo LALA) de la que, a su vez, parte la Memoria justificativa, cuestión que ha sido objeto
de especial consideración en el informe de los Servicios Jurídicos.
Pero el marco es más amplio, y así el artículo 148.1. 2ª de la Constitución posibilitó la
asunción por las Comunidades Autónomas de "las funciones que corresponden al Estado sobre las
Corporaciones Locales y cuya transferencia autorice la legislación sobre Régimen Local," al mismo
tiempo que el artículo 149.1.18ª reserva al Estado, como competencia exclusiva, entre otras
materias, las bases del régimen de las Administraciones Públicas, y ambas normas constitucionales
sirvieron de fundamento para la promulgación de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las
Bases del Régimen Local (en lo sucesivo LBRL), como expresamente quedó recogido en el
apartado II (párrafo noveno) de su Preámbulo.
Esta Comisión ha puesto de relieve en su Dictamen 248/2001, de 30 de octubre, que sobre
las atribuciones de competencias gravita en el momento de su ejercicio un principio fundamental: el
de la autonomía de los Municipios y Provincias garantizada por la Constitución en los artículos 137
y 140, sobre el que el Tribunal Constitucional ha declarado "que la autonomía local prevista en los
artículos 137 y 140 C E se configura como una garantía institucional con un contenido mínimo que
el legislador debe respetar", más allá de este límite "la autonomía local es concepto jurídico de
contenido legal", de manera que corresponde al legislador la determinación concreta del contenido
de la autonomía local -Vid. S.T.C. 40/1998, de 19 de febrero (f.j. 39), y las en ella citadas, 32/1981,
259/1988, 214/1989 y 46/1992-.
En el Preámbulo de la LBRL quedó señalado que el régimen local tiene que ser la norma
institucional de los entes locales, la norma que desarrolle la garantía constitucional de la autonomía
local, como expresamente queda manifestado en los artículos 1 y 2 de esta Ley, llegando a precisar
el mencionado Preámbulo que el marco será "el resultado de la acción conjunta, según la concreta
distribución de la potestad legislativa en la materia operada por el bloque normativo integrado por
la Constitución y los Estatutos de Autonomía, de la ley general y la ley territorial".
5
Por otra parte no puede omitirse que la Carta Europea de Autonomía Local, ratificada por
España el día 20 de enero de 1988, conceptúa esta autonomía -que debe estar reconocida en la
legislación interna y, en lo posible, en la Constitución (art. 2)- como el "derecho y la capacidad
efectiva de las Entidades Locales de ordenar y gestionar una parte importante de los asuntos
públicos, en el marco de la ley, bajo su propia responsabilidad y en beneficio de sus habitantes" (art.
3.1), correspondiendo a la Constitución o a la ley la determinación de las competencias básicas de
estas Entidades, (art. 4.1), competencias que normalmente deben ser plenas y completas (art. 4.4),
sin que pueda ser ejercido sobre ellas todo control administrativo si no es según las formas y en los
casos previstos por la Constitución o por Ley (art. 8.1).
Por ello el Estatuto de Autonomía aún cuando atribuye a la Comunidad Autónoma
competencia exclusiva en materia de régimen local (art. 35.1.2ª) lo hace "sin perjuicio de lo
dispuesto en el numero dieciocho del apartado 1 del artículo 149 de la Constitución". De aquí el
sometimiento que todo desarrollo reglamentario ha de tener al bloque de constitucionalidad y al
bloque de la legalidad, a cuyo efecto se hace una remisión a los fundamentos jurídicos 1 a 5 de la
Sentencia del Tribunal Constitucional 214/1989, de 21 de diciembre.
El contenido de esta Consideración Jurídica habrá de ser tenido muy presente al analizar
algunos de los artículos del texto reglamentario
II - Atribución reglamentaria y calificación del Proyecto de Decreto.
Como tantas veces ha puesto de manifiesto esta Comisión en sus Dictámenes, y el
preámbulo del Proyecto de Decreto recoge, de la mera lectura del artículo 24.1 del Estatuto de
Autonomía se desprende que la Diputación General tiene una “potestad reglamentaria originaria”, y
al Gobierno de Aragón le corresponde, según el artículo 16 del Decreto Legislativo 1/2001, de 3 de
julio, del Gobierno de Aragón, por el que se aprobó el Texto Refundido de la Ley del Presidente y
del Gobierno de Aragón (en lo sucesivo LPGA) ejercer la potestad reglamentaria en los términos
indicados en los artículos 29 y siguientes de esta Ley, y el citado artículo 29 atribuye la titularidad
de esta potestad al Gobierno de la Comunidad Autónoma, y a los Consejeros cuando resulten
habilitados por una ley o por un Reglamento aprobado por el Gobierno.
Junto a esta "potestad reglamentaria originaria", en este caso ha concurrido una habilitación
general al Gobierno para el desarrollo reglamentario de la Ley, como claramente se desprende del
apartado 1 de la Disposición Final primera de la LALA y al mismo tiempo un mandato, incumplido,
que señaló el plazo de un año para la aprobación de una regulación reglamentaria que comprenda, al
menos, "lo relativo al territorio y sus alteraciones y a los bienes, actividades y servicios de las
entidades locales" (apartado 2 de la Disposición Final primera de la LALA), limitación temporal
que en nada impide la viabilidad de proyecto de Reglamento que se dictamina, precisamente por la
indicada potestad del Gobierno, como ha puesto de relieve en su informe (apartado III) el Letrado
de los Servicios Jurídicos.
Los artículos 56.1 b) de la LPGA y 12.1 b) del Decreto 132/1996, de 11 de julio, por el que
se aprobó el Reglamento de Organización y Funcionamiento de la Comisión Jurídica Asesora, dan
6
carácter preceptivo al Dictamen de esta Comisión cuando se trate de “proyectos de disposiciones de
carácter general que se dicten en ejecución de una Ley sea ésta autonómica o del Estado, así como
de sus modificaciones”.
Resulta evidente que se está ante una norma de desarrollo “parcial” de la Ley de
Administración Local de Aragón, y atendiendo a lo dispuesto en el artículo 58 de la LPGA y en el
artículo 15 del Decreto 132/1996, el Dictamen de esta Comisión, ha de limitarse a “consideraciones
exclusivamente jurídicas”, mandato legal que si bien delimita el contenido de los dictámenes a
emitir, obliga, como en este caso sucede, a contrastar el proyecto que se dictamina no sólo con la
Constitución y el Estatuto de Autonomía sino también con el resto del ordenamiento jurídico, como
se desprende del art. 32 de la LPGA, sin perjuicio de que la necesaria correspondencia ha debido
quedar recogida en la documentación que ha de incorporarse al expediente, pues como ha
significado el Consejo de Estado -Dictamen 2697/98, de 10 de septiembre-: “resulta perturbador
para los destinatarios del derecho objetivo -nunca excusados del cumplimiento de las leyes- que la
producción normativa quede reducida a una tarea formal, a la mera utilización de un procedimiento
en el que no se tenga en cuenta la necesaria homogeneidad de unos preceptos con otros, dentro del
Ordenamiento”.
Ahora bien, como se indica en la Memoria, en el texto del proyecto de Reglamento tienen
incidencia las leyes 10/1993, de 4 de noviembre, de Comarcalización de Aragón, 8/1996, de 2 de
diciembre, de Delimitación Comarcal de Aragón, y 23/2001, de 26 de diciembre, de Medidas de
Comarcalización, cuestión distinta a considerar adecuada o no la inclusión en el texto reglamentario
de preceptos con un contenido propio del desarrollo de estas Leyes y no de la LALA.
Existiendo habilitación, la potestad reglamentaria no puede quedar constreñida a la simple
reproducción y aclaración de la norma delegante, ya que entonces su función sería efímera, sino que
ha de complementarla en la medida que sea indispensable para que aquélla adquiera su plena
efectividad. Este complemento indispensable constituye, por tanto, el límite máximo de la norma
delegada, que sería contraria al principio de jerarquía normativa si impusiera restricciones o
privaciones no establecidas, explícita o implícitamente, en la delegante. Ahora bien, para
desentrañar cuál ha de ser el complemento indispensable del reglamento, no basta con acudir a lo
expresamente previsto en la ley habilitante, sino que ha de tenerse en cuenta, en primer término,
cuál es la finalidad que se persigue con su dictado y, en segundo lugar, cuál es el marco en que
dicha norma con rango de ley se dicta –Vid. Sentencia del Tribunal Supremo de 30 de marzo de
1999-.
La remisión por la Ley al Gobierno de la Comunidad Autónoma para su desarrollo en vía
reglamentaria supone que la Administración respete el contenido esencial del precepto que se
desarrolle. Es criterio jurisprudencial consolidado que los reglamentos, como complemento de la
ley, deben contener normas precisas que expliquen, aclaren o pongan en práctica los preceptos de la
ley que desarrollen. Pero lo que no puede el reglamento es ampliar el contenido de la ley. Sentencia del Tribunal Supremo de 17 de junio de 1999, fundamento de derecho segundo-.
7
Cabe añadir que la intervención de la Comisión Jurídica Asesora cumple con un control
preventivo de la potestad reglamentaria para conseguir que se ejerza con el máximo ajuste a la Ley
y al Derecho, respetando así el principio de jerarquía normativa también consagrado
constitucionalmente (art. 9). En definitiva, esta intervención no se queda, por tanto, en mero
formalismo, sino que actúa como una garantía, preventiva, para asegurar en lo posible el imperio de
la Ley, propio de un Estado de Derecho. Esta es la razón profunda de la tradicional tendencia
jurisprudencial, que ha mostrado siempre el máximo rigor para exigir el cumplimiento de estas
consultas preceptivas, doctrina que si pudo tener sentido en un sistema autoritario, adquiere todo su
significado trascendente a la luz de la Constitución, en el sistema parlamentario que implantó.
III- Iniciación e instrucción del procedimiento.
Los artículos 32 y 33 de la LPGA establecen el procedimiento para la elaboración de las
disposiciones de carácter general, y en ellos se estructuran las fases procedimentales y también se
indican los documentos que deben acompañar a todo proyecto de disposición general, y estos
documentos, junto a los que den constancia de haber sido observado el procedimiento establecido,
han de ser enviados a esta Comisión, porque sólo así podrá admitirse que el “expediente original”,
que necesariamente ha de acompañar a la solicitud de dictamen, como claramente se desprende del
apartado 3 del artículo 11 del Decreto 132/1996, ha sido remitido, bien entendido que el
procedimiento de elaboración de las disposiciones de carácter general, y las actuaciones que lo
integran, no son simples obstáculos, sino una garantía.
El expediente enviado no cumple con la citada exigencia ya que está formado por un
conjunto de fotocopias de los documentos que figuran en la relación o índice que se ha incorporado
al expediente. Por otra parte, en el expediente remitido a esta Comisión Jurídica Asesora figura la
Orden de 8 de enero de 2000,del Consejero de Presidencia y Relaciones Institucionales, como
primer documento, y en ella se dispuso la iniciación de los procedimientos para la elaboración de
los Reglamentos de desarrollo de la LALA que comprendan, entre otras materias, las
correspondientes al proyecto de Reglamento que se dictamina, encomendando la gestión de su
elaboración y su tramitación a la Dirección General de Administración Local y Política Territorial.
Elaborado el proyecto de Reglamento esta Comisión Jurídica ha destacado de forma
reiterada que la Ley obliga a someterlo a trámite de audiencia (art. 33 LPGA) de las asociaciones
representativas de intereses colectivos relacionados con la materia, cuya existencia conste de
manera indubitada a la Administración de la Comunidad Autónoma, determinación legal que ha de
quedar conectada con el artículo 105 a) de la Constitución destinada a facilitar la aportación por
quienes puedan ser representantes de intereses colectivos afectados de los “datos objetivos e
informes razonados que contribuyan a que la Administración dicte una resolución justa en la que
aparezca garantizada la legalidad, el acierto y la oportunidad de la disposición” y a “proporcionar la
adecuada oportunidad de hacer valer las alegaciones en atención a la doble dimensión de garantía,
como medio de hacer valer los propios derechos e intereses, y de mecanismo que facilite el acierto
en la integración del contenido de la norma que definitivamente se apruebe con las aportaciones o
sugerencias que se efectúen; pero, en modo alguno, se condiciona la validez de la audiencia a que
efectivamente se acojan o se incorporen las alegaciones o sugerencias que se hubieran hecho al
evacuar el trámite. O, dicho en otros términos, lo que el ordenamiento jurídico exige es que se oiga
8
a las organizaciones legitimadas antes de aprobarse la norma reglamentaria, no que ésta acoja, en
mayor o menor medida, las alegaciones que se efectúen con oportunidad en la audiencia otorgada” SS.T.S. de 25 de abril de 1994 y 21 de diciembre de 1998- (Vid. Dictámenes de esta Comisión 23,
53 y 54/1999 y 40/2000).
Consta en el expediente, como ha quedado recogido en los antecedentes de esta Dictamen,
la amplitud dada al trámite de audiencia y, como consecuencia del mismo, las sugerencias y
alegaciones formuladas, algunas de ellas acogidas en la redacción del texto remitido como anexo
III. Sin embargo, no hay en la documentación del expediente informe alguno que analice estas
sugerencias o alegaciones y, por tanto, no existe una justificación de las razones que fundamentaron
su aceptación o rechazo.
Esta deficiencia viene poniéndose de manifiesto en los Dictámenes de esta Comisión en tan
gran número de ocasiones que resulta excesivo, siendo casi una excepción los casos en los que se
cumplimenta la aportación del informe subsiguiente a la audiencia legalmente establecida. Por ello
ha puesto de manifiesto reiteradamente, acogiendo el criterio expresado por el Consejo de Estado,
que "en ejercicio de la discrecionalidad propia de la potestad reglamentaria, la Administración es
libre para seguir o no seguir esas propuestas o sugerencias, libertad que no se cercena ni disminuye
por el hecho de motivar o exteriorizar las razones que explican la aceptación de unas y el rechazo de
otras. Esa labor de reflexión racional constituye un importante instrumento procedimental para
orillar la eventual arbitrariedad de una norma (proscrita por el artículo 9.3 de la Constitución), ya
que esa arbitrariedad puede tener su origen en la precipitación o improvisación con que se elabora
un Reglamento, mientras que esa tarea de reflexión racional reduce las posibilidades de una
eventual arbitrariedad.- Por otro lado, ese modo de proceder satisface plenamente las finalidades
materiales que se persiguen cuando se exige la intervención de determinadas instancias en el
procedimiento de elaboración de una disposición de carácter general. Esas finalidades no se
satisfacen rectamente cuando la Administración se limita a oír sin escuchar; cuando despacha
rutinariamente esos trámites, la Administración no abre materialmente el procedimiento a las otras
instancias; esa apertura o diálogo no debilita en nada la discrecionalidad en la aprobación del
Reglamento, y en cambio da pleno sentido a esa intervención que el artículo 105 de la Constitución
ha impuesto como trámite procedente en el marco de un Estado social y democrático de Derecho”.
Respecto a la exigencia de la audiencia a las asociaciones representativas de intereses
colectivos relacionados con la materia −en los supuestos que indica el art. 33.1 de la LPGA−, esta
Comisión ya ha advertido que carecen de este carácter los Ayuntamientos y Diputaciones en
representación de los Municipios y Provincias, aún cuando ha valorado de forma positiva su
participación en este trámite cuando sea conveniente por razón de materia, así lo ha hecho en sus
Dictámenes 41/1988, de 5 de mayo, 23/1989, de 4 de mayo, y 248/2001, anteriormente citado.
En la consideración jurídica II-A del segundo de los Dictámenes citados, esta Comisión
hizo referencia al anterior dictamen 41/1998 para poner de relieve, una vez más, que consideraba
aconsejable la audiencia a los Ayuntamientos cuando el contenido de un proyecto de Reglamento
pudiera afectarles, como en este caso sucede, "al menos a través del Consejo Local de Aragón",
aunque su omisión no sea causa de invalidez formal, y si este criterio es coincidente con el del
9
Consejo de Estado (Vid Dictámenes 2910 y 4078/1996) también lo es con la Jurisprudencia del
Tribunal Supremo como queda recogido en la Sentencia de 13 de noviembre de 2000, que reitera lo
dicho al respecto en las de 29 y 31 de enero, 3 de febrero de 1997, 20 de febrero de 1998 y 1 de
febrero de 2000, por las que queda referida la audiencia no a las Administraciones Públicas sino a
los particulares a través de organizaciones o asociaciones, "y sin que, desde luego, ello pueda
afectar al ámbito del principio de la autonomía local"
A pesar de la amplitud de la audiencia ha de resaltarse que esta se considera incompleta
dados los efectos que el texto reglamentario propuesto puede tener para los funcionarios en general,
y no sólo para los de habilitación nacional, como se desprende de los artículos 8.2, 10.3, 13, 26.2d),
65.4, 83.1, 93, 94, 95.3 y 97, por lo que se estima que debió darse audiencia a las entidades
representativas de los funcionarios que pueden resultar afectados cuya existencia “conste de manera
indubitada para la Administración de la comunidad Autónoma” (art. 33.1 LPGA).
Pero en el informe de los Servicios Jurídicos ha existido la presunción de que además de la
audiencia hubo una información pública. Ante esta presunción, y a la vista de la documentación que
obra en el expediente, ha de concluirse que tan sólo se dio audiencia a las entidades que se
relacionan en el escrito de la Jefatura del Servicio de Organización y Régimen Jurídico Local de
fecha 29 de septiembre de 2000 (hojas 26 y 27 del expediente) y no fue sometido el proyecto de
Reglamento a información pública.
Ahora bien, como ya se indicó en el Dictamen de esta Comisión 248/2001, el artículo 33 de
la LPGA, al referirse a la información pública en el procedimiento de elaboración de disposiciones
generales, la establece "cuando lo requiera la materia que sea objeto de la disposición general que se
prepare", y esta indeterminación hace conveniente contraponer los textos de los artículos 130.5 de la
Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958 y 24. 1. c) -último inciso- de la Ley
estatal 50/1997, de 27 de noviembre, de Organización, Competencia y Funcionamiento del
Gobierno, con el reproducido del artículo 33.1 de la LPGA, lo que servirá para entender por qué la
Jurisprudencia del Tribunal Supremo sustentó, por una parte, que "el artículo 130.5 (C.E.) no la
establece con carácter preceptivo, dejando al juicio del Ministro correspondiente su apertura o no
(Sentencia del Tribunal Supremo de 7 de noviembre de 1992), y, por otra, por qué el artículo 105 de
la Constitución no la regula directamente, sino que la remite a la Ley….." -S.T.S. de 17 de julio de
1996-.
Sin embargo, la Ley 50/1997 no deja el sometimiento a información pública del proyecto de
disposición general "a juicio del Ministro", sino que la impone "cuando la naturaleza de la
disposición lo aconseje", con lo que desaparece el acto discrecional del Ministro, introduciendo un
mandato sustentado en una circunstancia indeterminada, que "no significa, sin más, que se haya
otorgado capacidad a la Administración para decidir con libertad y renunciar a la solución justa del
caso, sino que aquélla viene obligada a la única decisión correcta después de valorar los hechos
acreditados" -S.T.S. de 18 de mayo de 1993-, y ese mandato aparece reforzado en el artículo 33 de
la LPGA al utilizar el verbo "requerir" en lugar del verbo "aconsejar". No obstante, dada la materia
del proyecto de Decreto que se dictamina no se estima que concurra un vicio invalidante por su falta
de sometimiento a información pública; trámite, por cierto, de muy escaso análisis por la doctrina
científica más proclive a profundizar en el de audiencia.
10
El informe de los Servicios Jurídicos tiene carácter preceptivo, por así estar dispuesto en el
artículo 3º.3. a) del Decreto 167/1985, de 19 de diciembre, por el que se reguló la Organización y
Funcionamiento de la Asesoría Jurídica de la Diputación General de Aragón, y ha sido emitido en
los términos expuestos en el antecedente quinto de este Dictamen. A diferencia de lo señalado
respecto a las sugerencias y alegaciones del trámite de audiencia, sobre las observaciones de los
Servicios Jurídicos la actuación posterior no se ha limitado a incluir algunas de las propuestas, sino
que se ha hecho un análisis, y se han exteriorizado las razones por las que otras fueron rechazadas,
exteriorización que ha sido mucho más reducida para las aceptadas, aún cuando la justificación ha
de propugnarse para uno y otro caso. Tras el informe suscrito por la Jefatura del Servicio de
Organización y Régimen Jurídico Local, con el contenido señalado, se elaboró el texto del anexo IV
con el que el Vicepresidente y Consejero de Presidencia y Relaciones Institucionales dio por
concluido el procedimiento de elaboración del proyecto de Reglamento de Bienes, Actividades,
Servicios y Obras de las Entidades Locales de Aragón.
IV - Documentación aportada.
Se ha indicado en los antecedentes recogidos en este Dictamen que, junto al proyecto de
Decreto sometido a dictamen de esta Comisión Jurídica Asesora para cumplimentar el trámite
preceptivo impuesto por la LPGA y por el Decreto 132/1996, ha sido remitida fotocopia del
expediente, no compulsada, y los anexos I, II, III y IV, y precisamente en los anexos III y IV se ha
incluido, como ya se ha puesto de manifiesto con anterioridad, la Memoria justificativa.
Sirva de enlace con la consideración anterior lo indicado en la Sentencia del Tribunal
Supremo de 13 de noviembre de 2000 al sustentar que "el procedimiento de elaboración de los
reglamentos constituye un procedimiento especial, previsto por el artículo 105.1 CE y regulado con
carácter general en el artículo 24 LG, y un límite formal al ejercicio de la potestad
reglamentaria”…..su cumplimiento tiene “un carácter <<ad solemnitatem>>”, de modo que la
omisión del procedimiento o un defectuoso cumplimiento, que se traduzca en una inobservancia
trascendente para el cumplimiento de la finalidad a que tiende su exigencia, arrastra la nulidad de la
disposición que se dicte. Orientación teleológica que tiene una doble proyección: una de garantía ad
extra, en la que se inscriben tanto la audiencia a los ciudadanos, directa o a través de organizaciones
o asociaciones reconocidas por la ley, prevista en el artículo 24.1.c) LG, como la necesidad de una
motivación de la regulación que se adopte en la medida necesaria para evidenciar que el contenido
discrecional que incorpora la norma no supone un ejercicio arbitrario de la potestad reglamentaria;
otra de garantía interna encaminada a asegurar no sólo la legalidad sino también el acierto de la
regulación reglamentaria, en la que se inscriben los informes y dictámenes preceptivos a que se
refiere el artículo 24.1. b) L.G.”. No obstante, estos pronunciamientos han de acomodarse a lo
establecido en la LPGA por no incluir ésta los criterios de oportunidad y acierto al exigir que la
justificación recogida en la Memoria se extienda a la necesidad de la norma, su inserción en el
ordenamiento jurídico y la valoración de los efectos que puedan seguirse de su aplicación.
Son ya muchos los Dictámenes en los que esta Comisión ha enjuiciado el contenido de este
documento desde la perspectiva de su funcionalidad -Dictámenes 3/1997, 21/1997, 24/1998,
41/1998, 53/1999, 40/2000, etc.-. En el Dictamen 53/1999 se pronunció en los siguientes términos
sobre la importancia de la Memoria al señalar que “es una pieza capital e ineludible en el
11
procedimiento elaborador de una disposición de carácter general ( ), entendiendo que no lo es sólo
por una exigencia formal que atiende necesariamente al principio de seguridad jurídica, consagrado
en el art. 9.3 de la Constitución, sino porque es absolutamente necesario que en la Memoria se
reflejen puntualmente las razones que motivan la nueva norma. Si la Memoria debe de dar razón de
los motivos que empujan al creador de la norma para promulgarla, es oportuno que los futuros
destinatarios de la norma tengan elementos de juicio para apreciar aquella intención confesada para
poder valorar si está en correlación con los específicos mandatos que contiene, sin que sea
suficiente una vaga descripción de lo que significará la norma y de las consecuencias prácticas de la
misma ( ). Una falta de razonamiento explícito, amplio y claro en las Memorias puede generar la
oscuridad de los propósitos del órgano proponente del proyecto y la clausura de un debido control
jurisdiccional e incluso de la crítica social, que debe facilitarse en un concepto democrático del
funcionamiento de la Administración”. (Vid además Dictamen del Consejo de Estado 2872/1999,
de 28 de octubre)
La Memoria justificativa que acompaña al proyecto de Decreto parte de una referencia al
territorio y población de las Entidades Locales como elementos básicos de las mismas según la
LALA. La opción mencionada en la Memoria no deriva de las posibles alternativas para el
desarrollo reglamentario propuesto, a fin de motivar en aquélla el ejercicio de la potestad que a tal
fin atribuye el ordenamiento jurídico al Gobierno de Aragón, sino que está centrada en la
multiplicidad o unicidad del desarrollo reglamentario de la LALA. Seguidamente pone de relieve
este documento la especial atención que se presta en el proyecto de Reglamento al territorio y
población, algo imprescindible y obvio dado su título, poniendo en correspondencia la regulación
elaborada con las tres Leyes relativas a las Comarcas (10/1993, 8/1996 y 23/2001), y después de
reproducir parte del párrafo segundo del apartado 1 y el párrafo segundo del apartado 4, ambos del
Preámbulo de la LALA, pasa a describir en los apartados 3 a 12 el contenido de los distintos Títulos
y Disposiciones Adicionales y Transitoria. No obstante se destaca, por la inexistencia de una
Memoria económica, la mención a la política de fomento y a la “previsión de ayudas técnicas y
económicas para fusiones e incorporaciones voluntarias” al referirse la Memoria justificativa al
Capítulo IV del Título I, así como el apoyo económico a las inversiones en Municipios con núcleos
de población diferenciados al sintetizar el Título III.
Ante el contenido del documento que se considera, se observa que coincide con la Memoria
del Anexo III −salvo en la ampliación de las referencias legales por la entrada en vigor de la Ley
23/2001 y por la iniciación de la tramitación parlamentaria del proyecto de Ley de Ordenación y
Protección del Pirineo Aragonés− a pesar de las modificaciones introducidas como consecuencia de
las observaciones contenidas en el informe de los Servicios Jurídicos, cuya aceptación o rechazo
parece derivarse de la total asunción de los criterios de la Jefatura del Servicio de Organización y
Régimen Jurídico Local.
Por cuanto antecede, se reitera la manifestación contenida en el Dictamen 248/2001, como
consecuencia del examen que esta Comisión hizo de la Memoria justificativa del proyecto de
Reglamento de Bienes, Actividades, Servicios y Obras de las Entidades Locales de Aragón al decir:
“La necesidad de la norma se desprende del mandato del legislador (----). por lo que se refiere a la
inserción en el ordenamiento jurídico ha de estimarse que este extremo no ha sido cumplimentado a
pesar de las muchas cuestiones que al respecto suscita el texto reglamentario elaborado (---). Por
12
último, no aparece en la Memoria valoración alguna del Departamento proponente, pues no ha de
confundirse el objeto del contrato de asistencia técnica (---) con la Memoria como parte del tal
objeto”. La Memoria que acompaña al proyecto de Reglamento no está fechada ni suscrita por el
titular del órgano competente del Departamento que, al menos, ha tenido que prestar conformidad al
documento, en el supuesto de que su elaboración haya sido externa.
Por otra parte, se estima conveniente que la Memoria acompañe al proyecto de Reglamento
sometido a información pública y al remitido a informe de los Servicios Jurídicos, sin perjuicio de
introducir en ella las modificaciones que procedan como consecuencia de las alegaciones u
observaciones que en esos trámites se efectúen, a fin de que exista una clara relación entre el
proyecto de Decreto y anexo a dictaminar por esta Comisión y la Memoria justificativa.
Pero el artículo 32.2 de la LPGA impone que “cuando la ejecución del reglamento conlleve
efectos económicos, la propuesta deberá ir acompañada de la Memoria económica
correspondiente”.
Además de lo señalado al respecto en la Memoria justificativa, varios de los artículos del
texto reglamentario han de tener repercusión económica para alcanzar efectividad. Así el artículo 34
tiene como epígrafe “Ayudas y subvenciones”, destinadas a impulsar fusiones o incorporaciones de
Municipios, siendo excesivamente genérica e indeterminada la remisión al Programa de Política
Territorial del Departamento de Presidencia y Relaciones Institucionales (art. 261 de la LALA),
pues no se trata de la existencia del Programa sino de una estimación económica que asegure la
efectiva consecución del objetivo propuesto, ni de una inadecuación al artículo 16.2 de la LALA,
que no se da, sino de una cuantificación que sirva de referencia en la elaboración de los
presupuestos de la Comunidad Autónoma. Otro tanto cabe decir de los Programas de reorganización
territorial (artículos 37 y 40 del proyecto de Reglamento en relación con el artículo 17 de la LALA)
o de la cooperación a la gestión del Padrón municipal (arts. 62 del proyecto y 21.3 de la LALA ) o
de asistencia técnica y administrativa a los pequeños Municipios por parte de las Provincias y las
Comarcas (artículo 65 del proyecto y 58 de la LALA) o, por último, de las inversiones preferentes
en el Programa de Política Territorial a favor de los Municipios con núcleos de población
diferenciados. También es objeto de regulación en el proyecto de Reglamento el Registro de las
Entidades Locales de Aragón, creado en el artículo 6 de la LALA, que estará a cargo de la
Dirección General competente en materia de Administración Local, según la previsión contenida en
el artículo 106.3 del proyectado texto reglamentario; su puesta en funcionamiento (Disposición
Transitoria) y su gestión indudablemente ocasionará incremento de gastos por los medios materiales
y personales que serán necesarios para llevar a cabo tales actividades, sin que sea justificación
adecuada la que tantas veces aparece en las Memorias económicas: la actividad prevista se hará
efectiva con los medios con que cuenta el Departamento competente.
La falta de dotaciones económicas convierte a las determinaciones legales que las precisan
para surtir efectos en meras declaraciones programáticas, en declaración de lo que se piensa hacer
pero sin garantía alguna por falta o insuficiencia de los recursos económicos, comenzando por la
estimación de los mismos, que es el objeto de la Memoria económica exigida por el legislador.
Precisamente, la modificación del Reglamento estatal de Población y Demarcación Territorial de las
Entidades Locales dió lugar a que el Consejo de Estado (Dictamen 4078/1996, de 5 de diciembre)
13
considerara que el expediente no estaba “suficientemente maduro en su vertiente económica”,
sustentando que “no parece procedente aprobar un Reglamento que va a implicar un gasto público,
a no ser que exista un estudio previo del coste económico de su aplicación práctica, y se constate la
existencia de consignación presupuestaria”, pues para el Alto Cuerpo Consultivo “el artículo 31.2
de la Constitución, que establece los principios de economía y eficiencia del gasto público no
permite aprobar un Reglamento sin tener constancia suficiente de los medios económicos precisos
para garantizar su aplicación práctica; lo contrario sería equivalente a un proceder arbitrario
proscrito por el artículo 9.3 de la Constitución, ya que es jurídicamente infundado y por tanto
caprichoso aprobar un Reglamento que no se va a poder aplicar en la práctica al no haber medios
económicos suficientes para poner en funcionamiento las disposiciones que contiene la norma (…..)
cuando la aplicación y eficacia práctica de un Reglamento depende en gran medida de la suficiencia
de los medios económicos indispensables para garantizar su viabilidad y vigencia, entonces se
puede llegar a rebasar la linde que separa la discrecionalidad de la arbitrariedad”, criterios que viene
compartiendo esta Comisión Jurídica Asesora (Dictámenes 41/1998 y 23/1999, entre otros), aún en
los casos en que no todas las actuaciones previstas en el Reglamento generen gasto público.
No se trata de dar por cumplido un requisito formal cualquiera que sea el contenido de la
Memoria económica −inexistente en el supuesto que nos ocupa, sin indicación alguna al respecto en
el expediente −, y lo mismo puede decirse de la Memoria justificativa, por ello las incógnitas
presupuestarias habrán de ser despejadas mediante la complementación de la documentación del
expediente antes de su elevación al Gobierno.
V- Técnica normativa.
La opción por una pluralidad de Reglamentos ya fue objeto de consideración al analizar esta
Comisión el proyecto de Reglamento de Bienes, Actividades, Servicios y Obras de las Entidades
Locales de Aragón (Dictamen 248/2001, reiteradamente citado), que recogió la pluralidad de
desarrollo que ya tuvieron los Estatutos Municipal y Provincial y la Ley de Régimen Local de 1950,
y si en ocasiones el texto único puede no ser aconsejable por razón de la diversidad de materias, el
desarrollo integral puede contribuir a una mejor consecución de la seguridad jurídica, lograr mayor
coherencia y proporcionar estabilidad al Ordenamiento jurídico.
El primer borrador del anteproyecto de Reglamento (julio del año 2000, anexo I) y el
anteproyecto (septiembre 2000, anexo II), a diferencia de los proyectos de Decreto de aprobación
del Reglamento (febrero 2001 y marzo 2002, anexos III y IV) no incluyeron el Decreto de
aprobación del Reglamento, distinguiéndolo del cuerpo material de éste como anexo. La técnica
utilizada en el proyecto que se dictamina ha sido enjuiciada en sentido positivo de forma reiterada
tanto por el Consejo de Estado como por esta Comisión Jurídica Asesora, e incluso ha llegado a ser
calificada como conveniente propugnándola “en aras de una adecuada presentación y construcción
formal de las disposiciones administrativas de carácter general”, y también se viene efectuando la
defensa de esta técnica por cuanto el texto del artículo único contiene una declaración expresa del
órgano que ostenta la potestad reglamentaria y proporciona un adecuado grado de autosuficiencia a
la norma que, dentro de los límites de la Ley, disciplina una materia.
14
Acerca de si el proyecto de Reglamento es completo, si algo puede decirse es que su
contenido es susceptible de ser calificado de excesivo, muestra de ello son los tres últimos Títulos
destinados a regular las Agrupaciones de Municipios, los símbolos de las Entidades Locales y el
Registro de éstas. En cuanto a las Entidades Locales relacionadas en el artículo 2 de la LALA, tan
sólo no son objeto del Reglamento proyectado las Provincias y la Entidad metropolitana de
Zaragoza, cuya delimitación territorial no corresponde al texto reglamentario conforme señala el
artículo 76 de la LALA.
Las puntualizaciones sobre la claridad de los textos de los diferentes artículos se efectuaran
de forma individualizada, si bien puede hacerse en este aspecto una valoración positiva, en términos
generales. Tal vez el orden de algunos Títulos no sea el más adecuado. Se cuestiona la ubicación del
Título IV por alterar el orden de la Ley, y lo mismo podría decirse de los Títulos VII y VIII porque
se estima que su contenido no es propio de un Reglamento regulador del territorio y población de
las Entidades Locales, independientemente de que el artículo 26 de la LALA forme parte del Título
II, que tiene un epígrafe más amplio −”El Municipio”, y dentro de él el Capítulo III
“Denominación, capitalidad y símbolos de los municipios”−, y si puede suscitar dudas la
procedencia de incluir en el texto que se considera, por la razón apuntada, el desarrollo de los
artículos 23, 24 y 25 de la LALA, relativos a la denominación y capitalidad, tales dudas se disipan
ante una materia tan ajena al objeto del Reglamento como es la referente a los símbolos de las
Entidades Locales, entiéndese que constituye materia que debe ser regulada en otro texto, como ya
se ha hecho por medio del Decreto 1/1992, de 21 de enero, cuya derogación se inserta en la
Disposición Derogatoria del proyecto de Decreto, y fue el Decreto 1/1992 el que incluyó en su
contenido la concesión de títulos y honores, que ahora aparecen dentro del articulado relacionado
con la denominación de los Municipios, sin incluir, como con la regulación aún vigente sucede, al
resto, lo que si ha hecho el artículo 26 de la LALA que, a pesar de los epígrafes mencionados, no se
limita a la concesión de “tratamientos, honores, símbolos y prerrogativas especiales” a los
Municipios sino a las “Entidades Locales” en general, lo que evidencia una inadecuada localización
del artículo 26 en la Ley que no tiene por qué transcender al Reglamento que se dictamina.
Otro tanto cabe decir del Registro de Entidades Locales de Aragón, que la LALA lo crea en
el artículo 6, después de enumerar a estas Entidades en el artículo 2, ambos artículos pertenecientes
al Título I −”Disposiciones Generales”−.
Y aún cabe una interrogante sobre la procedencia de regular en este Reglamento los
regímenes especiales de los Municipios en función de la población (Título III del proyecto de
reglamento y Capítulo VI del Título II de la LALA), las demás Entidades Locales (Título V del
proyecto de Reglamento y Capítulos II, IV, V y VI del Título III de la LALA) en lo que no se
refiera a territorio y población, y con mayor razón las Agrupaciones de Municipios (Título VI del
proyecto de Reglamento y Capítulo V del Título VIII de la LALA), sin que sea contestación válida
que el Reglamento de Población y Demarcación Territorial de las Entidades Locales, aprobado por
R.D. 1690/1986, de 11 de julio, modificado por el R.D. 2612/1996, de 20 de diciembre (en lo
sucesivo RPDT), en sus Capítulos IV y V regule la constitución de las Mancomunidades y sus
órganos de Gobierno, las Comunidades de Villa y Tierra, entidades de ámbito territorial inferior al
Municipio −constitución, órganos y determinación del territorio− que, por contraste, dedica el
15
Capítulo VI al territorio provincial con gran parquedad derivada del artículo 141.1 de la
Constitución.
Desde otra perspectiva puede achacarse de excesivamente fragmentaria la estructura del
proyecto de Reglamento no tanto por los ocho Títulos, de muy diferente número de artículos −uno
de 50 artículos, tres entre 10 y 20, y 4 con menos de 10− sino por los veinticuatro Capítulos, de
ellos tres tienen un artículo, siete dos artículos y cuatro tres artículos (De forma accesoria se indica
la conveniencia de rectificar la numeración del Capítulo I del Título VIII y de la de la Sección 4ª del
Capítulo III del Título I). Por consiguiente, ante lo ya señalado, esta Comisión reitera su criterio de
que las divisiones internas de las disposiciones generales tienen sentido cuando tales disposiciones
son extensas con el fin de facilitar su manejo, pero devienen en inútiles, o incluso perturbadoras
cuando su contenido es reducido.
También en el fácil manejo de las disposiciones generales influyen las remisiones a otras
normas, sean del mismo texto reglamentario o de otras leyes o reglamentos. Pues bien, al menos se
han podido computar tres remisiones al propio Reglamento (las existentes en los artículos 9.23 y
101), cinco a la LALA (arts. 63, 64, 68, 81 y 106), una a la Ley 8/1996, de 2 de diciembre, de
Delimitación Comarcal (art. 77) y una a la Ley 14/1987, de 9 de julio, de Estadística (art. 112,
errónea como se indicará al considerar este artículo). Pero junto a las remisiones, existen en el texto
del proyecto de Reglamento cinco apelaciones de conformidad a la LALA, con cita incompleta de
ésta (arts. 10, 33, 61, 68 y 100) y una a la Ley 5/2000, de 28 de noviembre, de Relaciones con las
Comunidades Aragonesas del Exterior (también mencionada de forma incompleta en el artículo 55).
Estas apelaciones se califican de superfluas si se hacen en el articulado del Reglamento,
pues necesariamente toda norma de desarrollo de una Ley ha de ser conforme con ésta y con el resto
del ordenamiento jurídico, y si resulta necesario explicitar la conformidad no es el texto articulado,
sino la Memoria Justificativa, el lugar adecuado, como tampoco lo es el Preámbulo, pero algunas de
ellas constituyen auténticas remisiones, es el caso de los artículos 55, 61 y 100.
Resta por considerar respecto a la técnica normativa con la que se ha elaborado el proyecto
de Reglamento, la existencia de un a gran número de artículos que son reproducción literal de la
Ley, junto a otros en los que sustancialmente se reproduce el texto de aquella introduciendo
complementos que no la desarrollan dada su escasa entidad, o leves modificaciones sin contradecir
lo establecido en la Ley.
Dada la cantidad de artículos susceptibles de ser encuadrados en estos últimos supuestos
(sirvan de ejemplo los artículos 3, 4, 5, 6, 7.1, 11.1, 14.1, 16, 28, 29, 30, 31, 34.1 y 42.1, todos ellos
del Título I, otros muchos se hallan en los demás Títulos), es conveniente efectuar una llamada, que
ya hizo esta Comisión al dictaminar el Proyecto de Reglamento de Bienes, Actividades, Servicios y
Obras de las Entidades Locales (Dictamen 248/2001 – C.J.V.) y que aquí vuelve a hacerla con
mayor intensidad.
El Letrado de los Servicios Jurídicos ha significado en su informe lo que ya se recogió en el
emitido sobre el proyecto de Reglamento de Bines, Actividades, Servicios y Obras de las Entidades
16
Locales: “la técnica consistente en copiar y repetir textos legales” parece buscar la consecución de
“una especie de manual didáctico”, añadiendo que “si bien puede ser comprensible en determinados
casos resulte excesiva la reproducción de textos legales que se realiza”. Sobre esta cuestión ya se
había pronunciado con anterioridad el Letrado−Asesor de la Diputación Provincial de Zaragoza, en
los términos desfavorables recogidos en los antecedentes de este Dictamen (apartado tercero). Sin
embargo, y a diferencia del proyecto de Reglamento de Bienes, Actividades, Servicios y Obras de
las Entidades Locales, nada se ha dicho acerca de esta observación en el informe de la Jefatura del
Servicio de Organización y Régimen Jurídico Local de 22 de marzo de 2002, cuyos criterios han
dado lugar al texto remitido a dictamen, con escrito del Vicepresidente del Gobierno y Consejero de
Presidencia y Relaciones Institucionales de la misma fecha, coincidencia cronológica que no carece
de significación.
Cuando se utiliza la reproducción de artículos de la Ley, esta Comisión viene advirtiendo
que puede ser inútil cuando es literal, y si la reproducción es parcial “omitiendo mandatos o
derechos, contradiciendo con pretendidas disposiciones de desarrollo, infringe el principio de
jerarquía normativa” (Dictamen 83/1998, de 28 de julio), lo que obliga a una revisión minuciosa
para que no quiebre este principio.
Cierto es que el Tribunal Constitucional se ha mostrado desde un principio contrario a esta
técnica legislativa, que puede resultar superflua, advirtiendo que “esta técnica duplicativa se presta
a un margen de inseguridad y error” -Sentencia 40/1981, de 18 de diciembre (f.j. 1.c)-, mostrándose
incluso favorable a la remisión a otras disposiciones -S. 10/1982, de 23 de marzo (f.j. 8)-, y ha
llegado a sustentar -S. 38/1982, de 22 de junio (f.j. 6)- que esta técnica es incorrecta porque
“introduce un factor de inseguridad en el ordenamiento y de posible confusión acerca de lo vigente
en cada momento, al quedar afectadas las disposiciones en caso de cambio de la Ley y al poder
introducir aparentes modificaciones inadvertidas cuando la transcripción no es absolutamente literal
o se saca de su contexto lo transcrito” (en el mismo sentido, pero con referencia a la reproducción
de preceptos constitucionales en las Leyes, la Sentencia 76/1983, de 5 de agosto -f.j. 23).
El Consejo de Estado ha puesto de manifiesto que “no se ve con claridad como se pueda
operar en la producción del texto reglamentario sin reproducir en lo necesario los textos legales, so
pena de convertir a aquel en una norma difícilmente inteligible, por las que habrían de ser sus
continuas remisiones a la norma legal desarrollada”, y sale al paso de los criterios de Tribunal
Constitucional al decir que “el confusionismo al que el Tribunal Constitucional alude podría, sin
embargo obviarse a través del procedimiento, altamente recomendable, de señalar de forma expresa
en el Reglamento que se proyecte aquellos de sus preceptos que son reproducción de la Ley
desarrollada, y que, por tanto, conservan el mismo rango que ésta, distinguiéndolos así de los que
propiamente son desarrollo reglamentario, por el rango jerárquico inferior que corresponde a éste
tipo de promulgación”. ( Vid. Dictamen 44.669, de 14 de octubre de 1982)
Ante la necesidad de optar por una de las dos técnicas −sin olvidar que el R.D. 1098/2001,
de 12 de octubre, por el que se aprobó el Reglamento General de la Ley de Contratos de las
Administraciones Públicas, ha dejado constancia en su Preámbulo que de las reproducciones del
texto de la Ley podrán derivarse problemas de inseguridad jurídica por las dudas sobre el rango
17
normativo de los respectivos preceptos− esta Comisión, siguiendo un criterio reiterado en múltiples
Dictámenes, algunos de los cuales han sido objeto de mención anteriormente, mantiene un criterio
favorable a la incorporación al texto reglamentario del contenido material de algunos de los
preceptos de la Ley que desarrolla siempre que tales incorporaciones contribuyan a evitar la
incertidumbre jurídica y sean necesarias para dar coherencia al Reglamento, pero al mismo tiempo
advierte que siempre que sean posibles las transcripciones han de ser literales, por la transcendencia
jurídica que pueden tener las variaciones, sin que pueda admitirse en estos casos alteraciones, y
dejando constancia de los preceptos que son reproducción de los de la Ley que desarrolla,
distinguiéndolos de este modo claramente de los que propiamente constituyen desarrollo
reglamentario, por los distintos rangos que unos y otros tienen. Estos criterios, en consecuencia, han
de proyectarse sobre el articulado del proyecto de Reglamento por las coincidencias, totales o
parciales, entre los articulados de la LALA y del proyecto de Reglamento, por lo que se formularan
las correspondientes indicaciones al respecto.
VI – Proyecto de Decreto
A) Título y preámbulo.
El título del proyecto de Decreto se diferencia del estatal de 1986,coincidente con el
Reglamento de 17 de mayo de 1952 pero, sin defender mimetismos innecesarios, en este caso no se
aprecia que el que el título propuesto sea inadecuado, pues la referencia al territorio debe preceder a
la mención de la población por ser este el orden de las materias reguladas en el proyecto de
Reglamento, como se hace en el título del proyecto de Decreto.
No obstante, a pesar de estar fechada la carátula del Anexo IV en marzo de 2002 en el título
se alude al año 2001, lo que precisa de corrección.
El Preámbulo consta de dos apartados. En el primero de ellos se hace cita de las
competencias en la materia en virtud del Estatuto de Autonomía, de la LALA, como marco legal del
desarrollo reglamentario proyectado y los Servicios Jurídicos han advertido sobre la alusión a la
“competencia exclusiva”, por lo que esta Comisión reitera en esta Consideración jurídica lo
señalado al respecto en la precedente Consideración jurídica I.
El segundo apartado consta de cuatro párrafos cuyos contenidos poco aportan para una
mejor comprensión del Reglamento y una más adecuada aplicación del mismo. En efecto, en el
primero de ellos se hace una síntesis de parte de los Títulos II y III, la de este último para poner de
manifiesto la existencia de Leyes sobre la Comarca que afectan al proyecto de Reglamento; en el
segundo pretende justificarse la inserción de las Agrupaciones de Municipios y se hace mención al
Registro de Entidades Locales; el tercero es una mera declaración de los objetivos pretendidos
(desarrollar en lo necesario la Ley y concretar el contenido, requisitos y procedimiento de los
distintos supuestos) la LALA con la finalidad de facilitar la “aplicación y consulta” de la Ley,
fragmentación que la Memoria justificativa da como referencia el Reglamento de Demarcación
Territorial y Población de Cataluña de 24 de enero de 1988 (en lo sucesivo RDPC), con omisión de
las modificaciones habidas en 1994.(Decreto 144/1994) y en 1996 (Decreto 243/1996), Reglamento
18
con el que algunos de los artículos del proyecto de Reglamento que se dictamina tienen una clara
relación, como habrá ocasión de significar en algunos casos, pues existirán otros sobre los que por
ser estimados adecuados no serán objeto de mención la relación citada.
La inadecuación del Preámbulo se confirma si éste se contrapone con los criterios al efecto
sustentados reiteradamente por esta Comisión que viene considerando necesario que en la norma se
expliciten las razones y las ventajas que para el interés público se van a derivar, pues otra cosa sería
dejar reducido el mandato del artículo 32.2 de la LPGA a un mero formalismo sin contenido. Y si el
texto introductorio debe dar razón de los motivos que deciden al creador de la norma para
promulgarla, es oportuno que los destinatarios de la misma tengan elementos de juicio para apreciar
aquella intención confesada para poder valorar si está en correlación con los específicos mandatos
que contiene, sin que sea suficiente una vaga descripción de lo que significará la norma y de las
consecuencias prácticas de la misma. El Preámbulo, se ha dicho, ha de facilitar con la adecuada
concisión la comprensión del objetivo de la norma aludiendo a sus antecedentes y al título
competencial en cuyo ejercicio se dicte, ayudando a advertir las innovaciones que introduce, con la
aclaración de su contenido si ello es preciso para la comprensión del texto (Vid. Dictámenes
114/1987,55/1999 y 81/2001).
Con ocasión de la modificación del RPDT, el Consejo de Estado puso de manifiesto cómo
la Memoria Justificativa elaborada contribuía a facilitar extraordinariamente el texto del R.D.,
función que no satisfacía el Preámbulo, deficiencia que hacía necesario que fuera complementado,
pues, los Preámbulos de los Reglamentos pueden cumplir una importante función en la motivación
del ejercicio de una potestad discrecional como es la reglamentaria, y pueden contribuir además al
control judicial de los Reglamentos que resulta del artículo 106.1 de la Constitución, en especial
desde la perspectiva del principio de interdicción de la arbitrariedad de los Poderes Públicos
consagrado en el artículo 9.3 de la Constitución. (Dictamen 4078/1996, de 5.de diciembre).
Cabe decir, ante el proyecto remitido a dictamen, lo mismo que indicó el Consejo de Estado
ante el de la aludida modificación “el Preámbulo explica las razones que justifican el ejercicio de la
potestad reglamentaria, pero no exterioriza la motivación del contenido del Reglamento; se pone de
manifiesto el fundamento para dictar esta norma, pero se guarda silencio acerca del concreto y
especifico contenido de esta norma. No se trata de exteriorizar una justificación de todas y cada una
de las decisiones normativas, no es preciso desarrollar una labor motivadora tan detallada como la
incorporada en la Memoria Justificativa, pero cuando menos resulta indicado ofrecer una
explicación sucinta de las principales decisiones normativas”.
Finalmente, las referencias a las leyes en el Preámbulo deben figurar con indicación
completa del año en que se promulgaron.
B) Contenido del Decreto de aprobación del Reglamento.
19
El artículo único del proyecto de Decreto se considera correcto, así como la Disposición
Adicional primera, en la que será conveniente sustituir la palabra “debieron “ por “deban”. No se
formulan observaciones respecto a la Disposición Adicional segunda, si bien los criterios estarán
referidos “al” censo de viviendas o “al” número de plazas hoteleras.
La Disposición Adicional tercera y la Disposición Transitoria primera tendrían mejor
ubicación como Disposiciones Finales ya que contienen mandatos a cumplir en los plazos que se
señalan y la Transitoria no resuelve problemas de esta naturaleza, lo que sí hace la Disposición
Transitoria segunda. Ahora bien, al igual que en la Disposición Transitoria primera, la referencia ha
de hacerse a la entrada en vigor del Decreto o, en su caso, del Decreto y el Reglamento que por él se
aprueba, lo que afecta de modo especial a la Disposición Final en la que propugna la indicada
adición y la sustitución del adjetivo “presente” por “este” (al igual que en el artículo 40.5 o en el
105.1 a), con ello la redacción que se sugiere sería la siguiente: “Este Decreto, y el Reglamento que
por él se aprueba, entrarán en vigor…….”.
La Disposición Transitoria segunda opta por la aplicación del nuevo texto reglamentario a
los procedimientos en tramitación, apartándose de la línea tradicional de las leyes reguladoras del
procedimiento administrativo y, en concreto, de los criterios recogidos en la Disposición Transitoria
segunda de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, del Régimen Jurídico de las Administraciones
Públicas y del Procedimiento Administrativo común (en lo sucesivo LPC), y, sin embargo, coincide
con la Disposición Transitoria del RPDTC (R.D. 1690/1986), pero, por su carácter, debe prevalecer
el criterio establecido en la Ley 30/1992
La Disposición Derogatoria ha incluido de forma expresa al Decreto 1/1992, de 21 de
enero, atendiendo a la indicación efectuada por los Servicios Jurídicos, pero, además, resulta
también afectado el Decreto 81/1988, de 24 de mayo, que “regula el régimen de ayudas para el
fomento de la reestructuración municipal mediante incorporaciones y fusiones de municipios”, dado
el contenido del Capítulo IV del Título I del proyecto de Reglamento, que tiene como epígrafe
“Medidas para la reestructuración municipal” y, en todo caso, habrá de incluirse la habitual
locución “así como cuantas otras disposiciones de igual o inferior rango se opongan a lo dispuesto
en el Reglamento que es objeto de aprobación por este Decreto”.
Por último, será procedente incluir otra Disposición Final, previa a la anterior, dirigida a
habilitar al Consejero de Presidencia y Relaciones Institucionales para desarrollar el Reglamento.
VII – Proyecto de Reglamento
A) Título I. – El término municipal.
Los cincuenta primeros artículos del proyecto de Reglamento constituyen el Título I ,a su
vez dividido en seis Capítulos, y tres de éstos en Secciones. Por razón del epígrafe del Título I, y del
propio proyecto de Reglamento, el apartado 1 del artículo 1 no tiene una localización adecuada, ni
se considera necesaria su inserción en texto reglamentario. Se limita a reproducir, sin ajustarse al
20
texto de la Ley, parte del apartado 1 del artículo 2 de la LALA. Pero no se está ante la
conceptuación del Municipio sino ante la regulación de uno de sus elementos: el territorio.
El apartado 2 del artículo 1 se separa injustificadamente de la definición que del término
municipal efectúa el artículo 7.1 de la LALA que, con mayor acierto, lo hace coincidir con el
ámbito territorial en el que el Municipio ejerce sus competencias, algo muy distinto de la pretendida
relación entre territorio y población, pues ésta pertenecerá a uno u otro Municipio por razón de su
asentamiento territorial, es decir, la población no es un elemento adecuado para delimitar el término
municipal, de ahí la incorrección del apartado si en él se pretende conceptuar al término municipal,
sin desconocer por ello las construcciones doctrinales para las que la población, y no el territorio, es
el verdadero sustrato de estos Entes. Al mismo tiempo se produce una falta de coincidencia con el
artículo 12 de la LBRL −modificado por la Ley 4/1996, de 10 de enero por la supresión del
apartado 2−. Las observaciones efectuadas muestran la falta de correspondencia entre el
mencionado apartado del proyecto de Reglamento y las Leyes (LBRL Y LALA), de ahí la
procedencia de su corrección.
El apartado 3 del artículo 1 reproduce el apartado 4 del artículo 7 de la LALA que, a su vez,
puede relacionarse con el artículo 62 de la misma Ley, y también reproduce el artículo 2 del Real
Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, por el que se aprobó el Texto Refundido de las
Disposiciones Legales en materia de Régimen Local (en lo sucesivo TRRL). El apartado 4 del
artículo 1 tiene un primer inciso sustancialmente coincidente con el apartado 3 del artículo 1 del
RPDT, y un segundo que reproduce el apartado 3 del artículo 7 de la LALA literalmente. Respecto
al texto del apartado 5 del artículo 1, tendría una redacción más ajustada a la del artículo 87.1 de la
LALA si en él se hiciera referencia a la “administración descentralizada de sus intereses”, pero,
independientemente de esta indicación, cabe cuestionar la procedencia de incluir este apartado en el
artículo 1, o al menos, la conceptuación de las Entidades Locales menores ya que ésta se recoge, en
los términos mencionados, en el artículo 87.1 del mismo proyecto de Reglamento.
Por último, sobre el apartado 6 no se formula observación distinta a la correspondiente a su
localización, ya que, al igual que en los apartados 5 y 6 se incluyen divisiones del término
municipal, podrían también figurar aquellos otros supuestos en los que el término municipal es
parte de otros Entes Locales −Mancomunidad (art. 79) y Comarca (art. 76), además de la
Provincia−.
El artículo 2 del proyecto viene a abundar en lo ya dicho al referir el ejercicio de las
competencias (art. 42 de la LALA) y potestades del Municipio (art. 3.2 de la LALA) “al ámbito
territorial de su término municipal”. Por tanto, de atenderse las observaciones efectuadas al artículo
1.2 del Capítulo I −”Disposiciones generales”− quedarían reducido a un artículo los artículos 1 y 2
del proyecto de Reglamento, con lo que se produce una coincidencia con la propuesta, no atendida,
del Letrado de los Servicios Jurídicos, según consta en su informe.
El artículo 3 recoge los supuestos de alteración de los términos municipales, coincidentes,
incluso literalmente, con los del artículo 8.1 de la LALA y, asimismo, con los del artículo 3. 1 del
21
TRRL, coincidencia que se repite entre los artículos 4 y 5 del proyecto y los apartados 2 del artículo
7 y 3 del artículo 8 de la LALA, respectivamente.
No sucede lo mismo entre el artículo 6 del proyecto de Reglamento y el artículo 8.4 de la
LALA ya que, aún manteniendo lo esencial de éste, se incorpora alguna precisión que aparece en el
artículo 18 de la LALA, y se añade otra finalidad general: “conseguir” una más eficiente
administración del territorio. La incorporación del infinitivo señalado, u otro de análogo
significado, será imprescindible para que el texto de este artículo exprese lo que se pretende y no lo
contrario, como sucede con la redacción dada.
Los cinco subapartados del apartado 1 del artículo 7 del proyecto de Reglamento
reproducen los cinco apartados del artículo 9 de la LALA pero con adiciones en los tres primeros.
De estas adiciones la incluida en el subapartado a) no se considera adecuada por la evolución que en
la legislación urbanística ha experimentado el concepto de suelo urbanizable, por el que este suelo
ha pasado a ser el residual, y el no urbanizable ha de responder a los criterios que para su
clasificación impone la legislación estatal básica. Todo ello trae como consecuencia que la adición
exceda de lo establecido en la LALA pues podrían darse supuestos de incorporación con grandes
distancias entre los núcleos al ser suelo urbanizable el existente entre ellos y, por tanto, con
desarrollo urbano incierto en el tiempo y en extensión, algo no querido por el legislador a los
efectos de la incorporación de términos municipales, y que no desvirtúan los fundamentos jurídicos
de la Sentencia del Tribunal Constitucional 164/2001, de 11 de julio, −f. j. decimocuarto−.
También puede cuestionarse la adición existente en el subapartado b) si se tiene en cuenta
que la causa de la Ley es clara y nada añaden a ella los supuestos que se especifican. El texto legal
se refiere a la prestación de los servicios mínimos en su conjunto y, consiguientemente, la dispensa
de la mayoría responderá a la insuficiencia de recursos para prestarlos separadamente, pero también
puede responder a la innecesariedad de su prestación (art. 45.4.b) LALA). Mayor consistencia tiene
el rechazo de fórmulas asociativas a la vista del artículo 45.2 de la LALA, lo que haría inviable la
dispensa y, por tanto, la prestación de servicios mínimos obligatorios por otra Entidad Local (art.
45.4 LALA) y, muy especialmente, del artículo 83.8 de la misma Ley.
El artículo 9 enlaza con el artículo 8 y hace una remisión al artículo 7.1, todos ellos del
proyecto de Reglamento, remisión que es consecuencia directa del trato diferenciado entre la
incorporación (calificada como total innecesariamente, tanto en el epígrafe de la Sección como en el
artículo 7, pues la incorporación parcial es un supuesto de segregación y agregación y así lo ha
entendido el legislador) y la fusión, diferenciación que no existe en la LALA (art. 9). El último
inciso del artículo 9 se estima correcto y concordante con el artículo 7.3, calificación que se hace
extensiva al artículo 10, aún cuando los apartados 2 y 3 reproducen los del artículo 8 del mismo
texto por la causa apuntada.
Hay coincidencia literal entre los artículos 11.1 del proyecto de Reglamento y 11.1 de la
LALA, como también la hay entre los apartados 2 y 3 del mismo artículo del proyecto y los
apartados 2 y 3 de la LALA, pero con algunas diferencias en el texto que obligan a recordar lo
expuesto en la consideración V de este Dictamen.
22
El artículo 12 del proyecto desarrolla el artículo 10.1 de la LALA por concretar la
indeterminación de ésta al exigir para la creación de nuevos Municipios “que cuenten con recursos
suficientes”, pero la Ley no los refiere a la prestación de los servicios mínimos obligatorios sino a
las competencias municipales; no obstante, no se formula tacha de ilegalidad.
El artículo 14.1 reproduce el artículo 12 de la LALA, y se consideran conformes los dos
apartados restantes. En el apartado b) del artículo 15 se propugna la sustitución del pronombre
“éste”, y en el c) la palabra “adjudicación” por “reparto”.
En cuanto al procedimiento para la alteración de términos municipales, la iniciación
regulada en el artículo 16.1 coincide parcialmente, por lo que a los textos se refiere, con el artículo
13.1 a) y b) de la LALA, y el apartado 2 del citado artículo 16 está contenido en el artículo 13.2 de
la LALA con variaciones de detalle en la redacción dada.
La actuación del Secretario del Ayuntamiento que aparece en el artículo 17.1 se estima que
no puede ser objeto de delegación por formar parte de la fe pública, en este criterio abunda el
artículo 187.3 de la Ley del Régimen Electoral General. En el mismo apartado se produce una
reiteración de lo indicado en el artículo 16.2 respecto a los requisitos para la asunción de la
iniciativa vecinal, por lo que será conveniente que el artículo 17 se refiera a las actuaciones
comprensivas de la iniciativa vecinal, y si el artículo 19 hace mención, en plural, a los acuerdos,
también deberá hacerlo a las certificaciones de los mismos.
Resulta inadecuada la apelación a los Municipios para la instrucción de los procedimientos
de alteración de términos municipales, pues no cabe atribuir a los Entes el desarrollo de actuaciones
procedimentales sino a sus órganos competentes, concreción que también procederá respecto a la
Administración de la Comunidad Autónoma −art. 20.1 del proyecto de Reglamento−. La confusión
entre los términos utilizados se evidencia en el apartado 2 del artículo 20 al identificar
Corporaciones Locales con Entes Locales, coincidiendo así con el RDPC que, sin embargo,
resuelve el supuesto de falta de acuerdo entre las Corporaciones Locales afectadas, algo que no
recoge el proyecto de Reglamento que se dictamina. Por contraste, las precedentes observaciones no
proceden que se viertan en el apartado 3 por los términos utilizados y por su contenido. Se separa el
artículo 20.4 del Reglamento Catalán al reducir el plazo de instrucción y fijar un plazo
excesivamente breve para la remisión del expediente al Departamento de Presidencia y Relaciones
Institucionales.
En cuanto a la documentación que necesariamente ha de incorporarse a los expedientes de
alteración de términos municipales, según el artículo 21, se indica que los pactos no serán
acordados por “los Municipios interesados” y que la aportación del anteproyecto de presupuesto
sólo procederá cuando se esté ante supuestos de creación de nuevos Municipios, y sería más
adecuado hacer mención a un “avance” de presupuesto.
Se aprecia una gran aproximación entre los documentos relacionados en el artículo 21.1 del
proyecto de Reglamento y el artículo 29 del Reglamento catalán pero éste, aunque con menos
precisiones que el Reglamento estatal en su artículo 14, incluye concreciones sobre la elaboración
23
de los dos primeros documentos −plano e informe sobre la concurrencia de requisitos−, pero se
propugna que esta clase de concreciones sea más extensa, con indicación, incluso, de quien debe
suscribir o dar conformidad a sus contenidos.
Se estima procedente rectificar el apartado 2 del artículo 22 puesto que no puede hacerse
mención al “expediente completo” cuando el procedimiento esté en fase de instrucción. Es cierto
que la Ley, como señala en su informe el Letrado de los Servicios Jurídicos, hace referencia
únicamente al informe de los Ayuntamientos y Asambleas vecinales (art. 14.c) de la LALA), pero
los Ayuntamientos tan sólo pueden intervenir en dos fases del procedimiento, en la iniciación y en
la información de las alegaciones y ello nos lleva al artículo 126.3 a) de la LALA y al artículo 47.2
a) de la LBRL que exigen un quórum especial para adoptar acuerdos sobre alteración de términos
municipales, y cabe entender que tales acuerdos son los de iniciación del procedimiento por los
Ayuntamientos y los de información de las alegaciones habidas, pues la Ley no distingue y ha de
tenerse en cuenta que la resolución del procedimiento corresponde en todo caso al Gobierno de
Aragón mediante Decreto. También es cierto que la LALA en el artículo 13.1 a) y b) sólo especifica
la exigencia del quórum en la asunción de la iniciativa, pero no lo hace en el artículo 13.1 respecto
al acuerdo subsiguiente a la iniciativa vecinal y tampoco para el informe de las alegaciones, pero se
estima conforme a derecho la exigencia formal que se considera tal como figura en el proyecto, por
las razones apuntadas, exigencia asimismo recogida en el artículo 10.4 de RPDT. Asimismo, habrán
de especificarse los efectos de los acuerdos municipales denegatorios de la alteración, por los que
no proseguirá el procedimiento, sin perjuicio de su fiscalización jurisdiccional, una vez agotada la
vía administrativa.
Así como el epígrafe del artículo 22 precisa corrección, ya que serán los Ayuntamientos los
que asuman la iniciativa como órganos de gobierno y administración de los Municipios, otro tanto
cabe decir en relación con el epígrafe del artículo 23. Del apartado 1 del este artículo será
conveniente reconsiderar su redacción a fin de que conste la falta de “acuerdo entre las
Corporaciones afectadas”, como precisa la Ley, y el supuesto de subrogación sustituyendo así la
locución acerca de la pasividad del Ayuntamiento o Asamblea ante la iniciativa vecinal de forma
más ajustada a la Ley, puesto que el texto reglamentario nada añade en desarrollo de ésta, sino que
reduce su contenido, y tal reducción es contraria al principio de autonomía local.
Los Municipios no “acuerdan” (apartado 1 del artículo 23) ni pueden “remitir” antecedentes
(apartado 2). Ahora bien, del apartado 2 del artículo 23 se desprende una falta de concreción de
plazos −puede fijarse uno general, con posibles prórrogas o ampliaciones justificadas, también
limitadas en el tiempo− y unas actuaciones del “Gobierno de Aragón” que no pueden ser
enjuiciadas de forma favorable; ¿cuáles son las medidas necesarias para el cumplimiento de la
legalidad?.
La lectura del apartado 3 del artículo 23 da lugar a una llamada de atención acerca de que
no se instruye el expediente sino el procedimiento (Capítulo III del Título VI de la LPC), que el
traslado se hará a los Ayuntamientos, a la Diputación Provincial y al Consejo Comarcal y, además,
faltando la fase de información el procedimiento no estará “instruido” sino en “instrucción”.
24
Ha de significarse al considerar el texto del apartado 1 del artículo 24 del proyecto de
Reglamento, que la iniciativa vecinal dará lugar a la iniciación del procedimiento por lo que no
procederá la expresión “completando la instrucción” pues todavía no se habrá iniciado esta fase y,
nuevamente, ahora en el apartado 2 del artículo 24, se hace mención a la tramitación del expediente
y no del procedimiento.
El artículo 25 se ajusta a lo dispuesto en el artículo 14 d) y e) de la LALA, pero en lugar de
referirse a los “trámites anteriores” habrá de concretarse donde están recogidos tales trámites,
aunque ello dé lugar a remisiones no deseables, consecuencia de multiplicidad y fragmentación de
los procedimientos en el articulado del proyecto de Reglamento, fragmentación que culmina con el
artículo 26. En este articulo, apartado 1, debe sustituirse la palabra “efectuará” por “adoptarse”, y
sería conveniente trasladar la referencia al procedimiento al final del apartado para aclarar que el
plazo se computará “desde la iniciación del procedimiento”. La redacción de los subapartados a) y
b) del apartado 2 del artículo 26 ha de reconsiderarse para evitar repeticiones, y en el 2 b)
convendrá especificar que se trata del “núcleo urbano”. Por último, se considera procedente incluir
el reparto de los aprovechamientos en el subapartado 2.d) y suprimir el subapartado 2. f), en primer
lugar, por haber fijado la Ley el contenido del Decreto en el que se plasme la resolución (art. 14,
último párrafo, LALA), y también porque la repercusión de las alteraciones de términos en el
gobierno municipal tiene regulación propia, e independiente de la resolución adoptada, en el
artículo 15 de la LALA.
Sobre los artículos 27 a 33 únicamente se indica: a) coincidencia del artículo 28 con el 15.1
de la LALA; b) igual coincidencia entre el artículo 29 y el artículo 15.2 de la Ley, con la salvedad
de que ésta menciona a los Alcaldes y Concejales de los “Ayuntamientos” con mayor corrección, no
debiendo alterarse el texto por cuanto se ha expresado en la consideración jurídica V de este
Dictamen; c) inclusión en el artículo 30 de la palabra Mesa, en singular y plural, de forma análoga
al artículo 16 de RPDT, en lugar de secciones como lo hace la LALA en el artículo 15.3, de aquí la
procedencia de la rectificación en este artículo y en el 31, en el que se sustituye la locución de la
Ley (art. 15.3 segundo párrafo) “territorio segregado” por “territorio agregado”, y se añade un
último inciso acerca de una cuestión no recogida en la LALA, y sobre la que no se formula
observación, coincidente, a su vez, con el artículo 16 de RPDT; d) el artículo 32 puede ser
calificado de superfluo y, por último, e) la expresada conformidad con el artículo 41 de la LALA
recogida en el artículo 33 del proyecto de Reglamento margina los requisitos establecidos en el
citado artículo 41, apartado 1 de la LALA, pero el supuesto es otro, el regulado en el artículo 57 de
la LALA, que conceptúa a la Asamblea vecinal, tras la alteración del término municipal, como
órgano desconcentrado, y su pervivencia será una previsión a plasmar en los documentos del
expediente, que habrá de incluirse en la resolución del procedimiento, haya existido o no petición
de la mayoría de los vecinos.
La materia del Capítulo IV del Título I −-“Medidas para la reestructuración municipal”−
está regulada actualmente, como ya se ha indicado, por el Decreto 81/1998, de 24 de mayo. Su
articulado (arts. 34 a 41) ha de ser puesto en relación con los artículos 16 y 17 de la LALA. Así, el
apartado 1 del artículo 34 del proyecto de Reglamento reproduce el artículo 16.1 de la LALA con la
sustitución de la “Diputación General de Aragón”” por “Gobierno de Aragón” como órgano
competente para desarrollar la actividad de fomento tendente a la reestructuración municipal, y el
25
apartado 2 del mismo artículo 34 coincide con el artículo 16.2 de la Ley, excepto en la referencia a
los presupuestos de la Comunidad Autónoma por figurar en el texto reglamentario proyectado el
“Programa de Política Territorial del Departamento de Presidencia y Relaciones Institucionales”,
que conforme al artículo 260 de la LALA forma parte del Fondo Local de Aragón y su destino
queda especificado en el artículo 261 de la misma Ley, afectado por el artículo 42 de la Ley
23/2001.
Por otra parte, por razón de contenido, el artículo 38 del proyecto reglamentario tiene mejor
ubicación detrás del artículo 40, pero junto a esta cuestión de mera técnica normativa, el texto de
este artículo obliga a efectuar consideraciones de fondo. El artículo 17.2 de la LALA señala la
posibilidad de que se formalicen convenios para la ejecución de los Programas a los que se refiere,
posibilidad que no aparece en el mencionado artículo 38 que, sin embargo, relaciona los planes o
programas de reorganización del territorio con los instrumentos de ordenación del territorio o
urbanísticos. Carece de apoyo en la Ley 7/1999, y también en la LALA, toda pretendida
vinculación directa a los citados programas de los planes urbanísticos –se hace una remisión a lo
expuesto sobre la autonomía municipal en el Dictamen de esta Comisión 248/2001, C.J. VII-.
Ahora bien, cabe entender que las previsiones de los programas podrán ser incorporadas a las
Directrices de Ordenación del Territorio reguladas en los artículos 10, 11 y concordantes de la Ley
11/1992, de 24 de noviembre, de Ordenación del territorio, y en especial en los artículos 14, 25 y
29, y si esto es lo que se ha querido recoger, el proyecto reglamentario habrá de hacerlo de forma
más clara y siempre en desarrollo de las Leyes.
Omite el artículo 36.1 la audiencia previa a la iniciativa de oficio para la formación del plan
o programa de reorganización del territorio, exigencia formal impuesta en el artículo 17.1 de la
LALA. Ha de cuestionarse la relación establecida entre la inscripción padronal y la efectiva
permanencia para determinar el potencial demográfico pues, según los artículo 20.2 y 21.1 de la
LALA y 15 y 16 de la LBRL, la inscripción padronal es necesaria para la adquisición de la
vecindad y responde y da prueba de la residencia habitual en el Municipio, por lo que parece
evidente la procedencia de sustituir la referencia a las “debilidades” de los Municipio limítrofes,
algo a lo que no apela la LALA en su artículo 17.1.
No es precisa la LALA en los términos que utiliza: “programas de reorganización del
territorio” en el epígrafe del artículo 17, “plan de reorganización del territorio” en el apartado 1 de
este artículo, “programa de actuación” en el apartado 2 y nuevamente “programas de reorganización
del territorio” en los apartados 3 y 4, coincidiendo éstos con el epígrafe de la Sección 2ª del
Capítulo IV. En consecuencia, se aboga por utilizar de forma unitaria esta denominación,
considerándose las actuaciones señaladas en el artículo 37.1 del proyecto adecuadas a lo dispuesto
en los apartados 1 y 2 el artículo 17 de la LALA.
En el artículo 39, al igual que en artículos anteriores, convendría mantener la denominación
de Asambleas y precisar que la iniciativa puede partir de la propia Administración autonómica, es
decir, de oficio, y la tramitación siempre corresponderá a la Administración, por lo que carece de
sentido denominar a esta tramitación “de oficio”, cuestión distinta al impulso de oficio de la
tramitación que forma parte de la “ordenación del procedimiento”( art. 74 LPC).
26
El contenido del apartado 2.b) del artículo 39 debe ser reconsiderado, no sólo para
conseguir mayor claridad de su texto sino, también, para adecuarlo a la Ley 10/1993, de 4 de
noviembre, de Comarcalización de Aragón, que tan sólo menciona la delegación de competencias al
referirse a los Municipios y no la transferencia como figura entre la Comunidad Autónoma y las
Provincias (art. 9 de la citada Ley 10/1993), y una delegación de competencias no cambia la
titularidad ni ha de llevar consigo transmisión de bienes, confusión que cabe entender que existe en
el artículo 9.4 de la Ley 10/1993 por el tratamiento unitario que en este apartado se da a las
transferencias y delegaciones. Al mismo tiempo, el artículo 17.4 de la LALA permite la gestión por
la Comarca de las actuaciones dimanantes del programa. No obstante, ante las precedentes
observaciones ha de advertirse acerca de las consecuencias que pueden llevar consigo las
alteraciones del mapa municipal (art. 17.1 y 3 de la LALA). Asimismo, debe ser reconsiderado el
apartado 3 del artículo 39 en su integridad, desde su inicio, al decir “Todo ello”, hasta las
referencias a la “regulación” en convenios o bases para las fusiones o incorporaciones, pues el
apartado 1 del artículo 17 de la LALA parte de la procedencia de lo programas de reorganización
cuando “la incorporación a otros o la fusión entre sí no puede dar solución” a los problemas
existentes.
El texto del artículo 40, e incluso su epígrafe −”tramitación”− ratifica el criterio sustentado
al analizar el artículo 39.1. Acerca de este artículo únicamente se advierte sobre la conveniencia de
sustituir las referencias a los “Municipios” por los “Ayuntamientos” o “Asambleas”, tanto en la
iniciación del procedimiento, fase anterior a la tramitación (lo que obliga a modificar el epígrafe)
como en el trámite de audiencia (apartados 1 y 3), lo que se hace extensivo a los órganos de las
Provincias, Comarcas y Mancomunidades, y, se propugna la sustitución en el apartado 5 del
adjetivo “presente” por “este”.
Sobre la regulación del deslinde de términos municipales (arts. 42 a 48) se sugiere: a) añadir
al apartado 2 del artículo 42, después de su texto actual, el inciso “en la delimitación anterior”; b)
las comunicaciones previstas en el artículo 43.2 deben dirigirse a los Ayuntamientos o Asambleas;
c) en el artículo 45 procede suprimir la alusión a la obligación de remitir acuerdos por inexistentes,
y será “la misma”, es decir el acta, el objeto de la publicación, y de ella habrá de darse cuenta
también a la Administración del Estado a efectos de su inscripción en el Registro de Entidades
Locales llevado por esta Administración a fin de mantener actualizadas sus inscripciones (arts. 14
LBRL Y 2.2 R.D. 382/1986), por tanto, en este sentido habrá de complementarse el texto del
artículo 47; y, finalmente, d) al no existir correspondencia entre el contenido del artículo 46 y su
epígrafe, éste habrá de ser modificado.
Sobre los dos artículos del Capítulo VI del Título I se vierten tres observaciones: una,
consistente en la sustitución de “Municipios” por “Ayuntamientos”, otra, referida a que a la
Administración del Estado habrá de darse cuenta de la resolución que se adopte con la finalidad,
antes indicada, de actualización del Registro, y una tercera relativa a la procedencia de anteponer el
contenido del artículo 50 al 49.
B) Título II.- La Población municipal.
27
El artículo 51 −apartados 1 a 4− es correcto por su adecuación al artículo 20 de la LALA
cuyo texto reproduce parcialmente, con adiciones que provienen de los textos de los artículos 54 y
55 de RPDT. Sin embargo, el apartado 5 contiene una declaración impropia del proyecto de
Reglamento que se dictamina, pues la condición política de aragonés no se adquiere en virtud de lo
que este Reglamento pueda disponer sino del artículo 4 del Estatuto de Autonomía, aunque exista
una declaración análoga en el RDPC, y así lo ha entendido en su informe el Letrado de los Servicios
Jurídicos, criterio que no ha aceptado en el suyo la Jefatura del Servicio de Organización y Régimen
Jurídico Local.
El artículo 53 recoge los derechos y deberes de los vecinos, a su vez relacionados en el
artículo 22 de la LALA y en el artículo 18 de la LBRL, así como en el artículo 56 de R.P.D.T. Las
adiciones introducidas se cuestionan en los siguientes extremos: a) inclusión en el apartado 1.b) de
actuaciones propias del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las
Entidades Locales y reguladas en él (RD 2568/ 1986, de 28 de noviembre − Título VII); b) resulta
inviable, e inadecuado, el reconocimiento de un derecho a ser informado “sobre todo lo relativo a la
vida social, económica, cultural y administrativa del Municipio”; c) no debe incluirse el apartado 2
por razón de materia; la LBRL lo hace en su artículo 18.2 de forma más generalizada al reconducir
los derechos de los extranjeros a los que “les confiere la legislación vigente”; y d) para que pueda
admitirse lo previsto en el apartado 3 habrá de especificarse el carácter voluntario de la inscripción
en el Registro que en él se crea.
Los artículos 54 y 55 suscitan la duda de si el proyecto de Reglamento que se dictamina es
el lugar para localizar los derechos de los vecinos respecto a la Comarca, duda que se intensifica por
el epígrafe del Título II por la legislación específica y abundante que están teniendo las Comarcas;
sin embargo, la duda se disipa ante el artículo 55, ya que de su propio texto, sin más
consideraciones, se desprende que este artículo debe ser suprimido; por otra parte, la cita de la Ley
5/2000 no es completa y, en todo caso, no es excesivo recordar, a los efectos indicados, que el
artículo 18.5 de la LBRL excluye de la población municipal a los españoles residentes en el
extranjero, y la mencionada Ley 5/2000, de 28 de noviembre, de Relaciones con las Comunidades
Aragonesas del Exterior, tampoco incorpora, ni podía incorporar, a la población de los Municipios
de Aragón a quienes reconociéndoles el artículo 2 la “aragonesidad” no residen en Municipios de la
Comunidad Autónoma.
Si el apartado 2 del artículo 56 carece de apoyo en la Ley, el apartado 3 ha de adecuarse a lo
dispuesto en el artículo 9 de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, reguladora de las Haciendas
Locales (modificada por la Ley 50/1998, de 30 de diciembre) y, por tanto, todos los beneficios
fiscales reconocidos por las Entidades Locales y establecidos en sus Ordenanzas habrán de
responder a “supuestos expresamente previstos por las Leyes”.
A regular el padrón municipal están destinados los artículos 57 a 62, que constituyen el
Capítulo II del Título II.
El apartado 1 del artículo 57 casi coincide con el artículo 21.1 de la LALA, cuyo texto es
igual al del artículo 16.1 de la LBRL, primer inciso; ante las diferencias no esenciales existentes se
28
reitera lo dicho con carácter general en la consideración jurídica V de este Dictamen. El apartado 2
del mismo artículo 57 del proyecto de Reglamento si bien no coincide exactamente con el artículo
21.1 de la LALA si es coincidente con el texto restante del artículo 16.1 de la LBRL, por lo que no
es objeto de observación distinta a la general. Sin embargo, nada dicen la LALA ni la LBRL en los
artículos citados respecto a los extranjeros, estimándose más adecuado para el apartado 3 del
artículo 57 el texto del apartado 2 del artículo 56 del RPDT, que coincide con el del artículo 18.2 de
la LBRL, pues el Reglamento que se proyecta no es el instrumento normativo adecuado para regular
los derechos de los extranjeros, abundando así en lo ya dicho, pero sin desconocer por ello que la
Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, “sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y
su integración social”, reconoce a los “extranjeros residentes, empadronados en un municipio”,
todos los derechos establecidos por tal concepto “en la legislación de bases de régimen local”, que
son actualmente los enumerados en el artículo 18.1 de la LBRL, con la posibilidad de ser oídos en
los asuntos que les afecten “de acuerdo con lo que dispongan los reglamentos de aplicación”,
posibilidad que ha de quedar recogida en los textos reglamentarios dentro del límite material que la
Ley establece.
Los artículos 58 a 61 se corresponden, con alto grado de aproximación, con los artículos
16.2 y 3 de la LBRL y 54.1, 57, 60, 62.2, 68, 70, 72, 73 y 107 del RPDT, pero ha de tenerse muy
presente que la LALA en su artículo 21.2 reconoce como normas aplicables para la formación,
actualización, revisión y custodia del padrón municipal, las emanadas del Estado, por lo que no
regula el padrón municipal, sin perjuicio de las instrucciones complementarias, con fines
específicos y limitados, que pueda dictar la Administración de la Comunidad Autónoma, y este
apartado 2 del artículo 21 es reproducido en el artículo 60.2 el proyecto de Reglamento, por lo que
se cuestiona la regulación que sobre el padrón municipal contienen los artículos 58 a 61, con un
orden distinto al del RPDT, sin coincidencia total en los textos por exceso y por defecto o por
alteraciones, e incluso llegando a efectuar el artículo 58.2 del proyecto de Reglamento una remisión
a los "demás trámites previstos legalmente", que serán, en el supuesto al que este artículo se refiere,
los del artículo 73 del RPDT, entre los que puede ser preceptivo el informe del Consejo de
Empadronamiento.
Independientemente de que se estime procedente reducir la regulación del padrón municipal
en el proyecto de Reglamento a los límites fijados por la LALA, en el apartado 4 del artículo 59
procede la sustitución de la locución “El Ayuntamiento podrá dar de baja de oficio” por “El
Ayuntamiento dará de baja de oficio”, en atención a las causas que fundamentan la baja, y así se
recoge en el artículo 72 del RPDT. Llama la atención el texto del artículo 59.5 y sus diferencias
con el del artículo 54.3 del RPDT, así como las que se observan entre el artículo 61.1 del proyecto
de Reglamento y el artículo 54.1 del RPDT, por incurrir el primero en una clara contradicción al
referirse a los vecinos como personas obligadas a cumplimentar la inscripción cuando ésta es
requisito para tener la condición de vecino, y otro tanto puede decirse sobre las actuaciones que los
“Municipios”, según el artículo 60.2 del proyecto de Reglamento, han de llevar a cabo alterando de
forma incorrecta la referencia hecha a los “Ayuntamientos” en el artículo 62.1 del RPDT, o de la
atribución de la potestad sancionadora al Alcalde con remisión al artículo 197 de la LALA, cuando
tal atribución está recogida en el artículo 107 del RPDT que se remite al artículo 59 del TRRL,
básico según su Disposición Final séptima, pudiendo estimarse insuficiente, a los efectos indicados,
29
la cobertura del mencionado artículo 197 de la LALA, siendo trascendente la falta de tipificación de
las infracciones, junto al principio de reserva de Ley. (art. 61.2).
Finalmente, el artículo 62 del proyecto de Reglamento guarda correspondencia con el
artículo 21.3 de la LALA, salvo por lo que se refiere al apoyo, “en su caso”, de las Comarcas, algo
que no tiene claro encaje en el artículo 11 de la Ley 10/1993, que el legislador tuvo que tener
presente al aprobar la LALA, pero que no pugna con los principios de colaboración
interadministrativa.
C) Título III.—Regímenes especiales de municipios en función de su población.
El Título III consta de seis artículos (arts. 63 a 68) agrupados en dos Capítulos. Como
consideración general, antes de iniciar el análisis pormenorizado de los artículos de este Título, se
suscita si el contenido del futuro texto reglamentario excede del que corresponde a su epígrafe. De
su examen se deduce que la materia contenida en este Título no está conectada con el territorio y la
población sino con el régimen de determinados Municipios por razón de su estructura y cuantía de
su población, que se plasma en normas específicas de organización y funcionamiento frente a las
generales. Es significativo a tal efecto el orden de la LALA al regular la organización general de los
Municipios en el Capítulo IV del Título II y, posteriormente, en el Capítulo VI del mismo Título los
regímenes especiales (órganos de gobierno y administración, competencias de éstos, adopción de
acuerdos, etc. de los Municipios con régimen de Concejo abierto, régimen simplificado de
funcionamiento de los pequeños Municipios, y otorgamiento de un régimen especial a los
Municipios que cuenten con un elevado número de núcleos de población) y ello lleva a proponer la
no inclusión en el proyecto de Reglamento del contenido de este Título, sin omitir que el RPDT no
regula estos regímenes especiales, que tienen su apoyo también el artículo 30 de la LBRL, y
tampoco lo ha hecho el RDPC, y si aparece, con gran concisión, el régimen de Concejo abierto en el
Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales (RD
2568/1986 −arts. 2, 54, 111, etc.−).
En relación con los artículos que integran este Título se formulan las siguientes
indicaciones u observaciones: a) el epígrafe del artículo 63 necesita un complemento expresivo de
su contenido; b) el apartado 1 del artículo 64 reproduce en parte el artículo 52.1 de la LALA y esta
reducción deja incompleto el texto al no señalar el régimen aplicable a los casos en que no existan
usos, costumbres y tradiciones locales; c) la denominación dada a la Comisión de asistencia al
Alcalde (Comisión de Gobierno) conduce a confusión con el órgano que, con la misma
denominación, regulan los artículos 28 y 31 de la LALA y 20 y 23 de la LBRL; d) el artículo 51 de
la LALA admite una sola Comisión informativa, por lo que la permisión contenida en el artículo
64.3 no es conforme a la ley, y al citado artículo 51 de la LALA habrá de adaptarse el apartado 4
del artículo 64 por la misma razón y, además, porque la Ley posibilita, pero no impone, la “creación
de una comisión”; e) será conveniente especificar en el artículo 65.2 que el Reglamento orgánico
tipo elaborado por la Administración de la Comunidad Autónoma, conforme al artículo 58.b) de la
LALA, tendrá que ser asumido por los Ayuntamientos de los pequeños Municipios para su
30
aplicación al no disponer de un Reglamento propio (en todo caso ha de revisarse la redacción del
mencionado apartado 2); f) sin desconocer la correspondencia entre los apartados 3 y 4 del artículo
65 con el artículo 58 de la LALA, apartados e) y f), se estima necesario determinar el órgano
competente para aprobar las Instrucciones contables y se considera más adecuada la integración de
cuanto se refiera a las Agrupaciones en el Título VI del proyecto de Reglamento; g) el régimen
urbanístico de los pequeños municipios no está “previsto”, como señala el artículo 66, sino
“establecido” en la legislación urbanística de Aragón; h) en el artículo 67.1 se aportan criterios para
reducir la indeterminación que entraña la referencia, coincidente con la del artículo 60.1 de la
LALA, al “elevado número de núcleos de población diferenciados”; i) los restantes apartados (2 a
4) del artículo 67 desarrollan de forma adecuada el artículo 60.2 de la LALA; no obstante, se omite
que la declaración podrá hacerla de oficio el Gobierno de Aragón; j) la programación de inversiones
en obras y servicios se estima que puede integrar los compromisos que asuma el “Ayuntamiento” en
aplicación, mejor que en desarrollo, del artículo 41 de la LALA, pero se considera necesaria la
incorporación de precisiones al texto, no ya sobre los compromisos por aparecer en el apartado 2
del artículo 67, con lo que se produciría una reiteración, sino sobre las restantes Administraciones,
autonómica y provincial, la dimensión temporal de las inversiones y plazos previstos para hacer
efectivas cada una de ellas. Parece que la asunción de compromisos del Municipio se producirá
como consecuencia, en primer lugar, de la disposición de asumirlos efectuada de forma expresa con
la solicitud y, posteriormente, por el Decreto. No obstante resulta difícil de entender el sistema que
se estructura ya que precisará de proyectos o valoraciones suficientemente fiables y de una
coincidencia desde el inicio en la cuantía de las aportaciones municipales (arts. 67.2 y 68.1 y 2 del
proyecto de Reglamento). Las aportaciones de la Administración Autonómica serán a cargo del
Programa de Política Territorial (artículo 261.1 de la LALA) y tendrán carácter preferente por
responder a uno de los supuestos previstos en la ley (art. 261.3 b de la LALA), pero este carácter de
preferente también se da en el artículo 68.3 a las aportaciones de “los planes de obras y servicios de
las Diputaciones provinciales”, y este carácter no puede establecerlo un texto reglamentario dadas
las competencias que la LALA atribuye a las Diputaciones provinciales y, de forma especial, las
recogidas en el artículo 36.2.a) de la LBRL. Por todo ello, y también por el principio de autonomía
recogido en el artículo 141 de la Constitución, no ha de confundirse la coordinación regulada en el
artículo 74 de la LALA con la imposición que señala el proyecto reglamentario ya que la
coordinación no puede desvincularse de lo dispuesto en la LALA y en el artículo 59 de la LBRL,
pues la garantía institucional de la autonomía local exige “conservar en este ámbito un margen de
decisión propia” (Sentencia del Tribunal Constitucional 109/1998, de 21 de mayo) y, además, “las
funciones de coordinación no afectarán en ningún caso a la autonomía de las Entidades Locales”
(art. 10.3 LBRL). En todo caso, el texto del apartado 3 se estima conveniente que sea refundido con
el del apartado 2.
D) Título IV – Denominación y capitalidad de los Municipios
El Título IV consta de tres Capítulos (artículos 69 a 75) destinados a regular la
denominación y capitalidad de los Municipios. El primero de sus artículos, el señalado con el
número 69, reproduce el texto del artículo 23 de la LALA, con alguna alteración, y adiciona al texto
de este artículo el apartado 1 y el inciso final del apartado 2, adiciones que en nada contradicen lo
dispuesto en la LALA, sin perjuicio de que se estime adecuada la supresión del inciso mencionado,
además innecesario dado el contenido del artículo 70 cuyo epígrafe sería más expresivo con
31
relación al texto del artículo si incluyera una alusión al “procedimiento para el cambio de
denominación”. Precisamente sobre este artículo se formulan las siguientes observaciones: a) los
apartados 1 y 3 coinciden con los apartados 1 y 2 del artículo 25 de la LALA, si bien el primer
inciso del artículo 25.2 se ha integrado en el apartado 2 del artículo 70 (la referencia a la Asamblea
debe hacerse con mayúscula); b) la intervención del Consejo Asesor de Heráldica y Simbología de
Aragón no tiene apoyo en los artículos 25 y 26.3 de la LALA y no concuerda con las funciones de
este órgano consultivo según prevé el articulo 103 del proyecto de Reglamento; y c) no puede
obviarse lo establecido en el artículo 14 de la LBRL, desarrollado en el R.D. 382/1986, de 10 de
febrero, de Creación, Organización y Funcionamiento del Registro de Entidades Locales.
El artículo 71 podría delimitar el reconocimiento de títulos y honores exigiendo su
acreditación y la de quién los concedió.
Sobre los artículos 72 a 75 tan sólo se indica la coincidencia de gran parte del artículo 73
con los artículos 25 y 24 de la LALA, Ley que regula conjuntamente el procedimiento para
modificar la denominación y la capitalidad de los Municipios, coincidencia en lo esencial que
también existe entre el artículo 74 del proyecto de Reglamento y el artículo 24.2 de la LALA, que
no es literal por las alteraciones introducidas. Al igual que en el artículo 70.4, dado el contenido de
las inscripciones del Registro de Entidades Locales “creado” por el R.D. 382/1986, se estima
procedente indicar en el artículo 73.4 que de los cambios de capitalidad se dará cuenta al Registro
estatal, cuya denominación es coincidente con la del creado por el artículo 6 de la LALA, con
proyecto de regulación en el Título VIII del texto que viene siendo objeto de consideración en este
Dictamen, lo que conduce, o puede conducir, a confusión. Cabe añadir el criterio, ya expuesto en
relación con el artículo 70, de modificar el epígrafe del artículo 73.
Finalmente, esta Comisión abunda en lo señalado en su informe por el Letrado de los
Servicios Jurídicos respecto al artículo 75: la procedencia de su eliminación. La supresión no sólo
traerá consigo la inexistencia de un innecesario Capítulo III, sino que evitará la reiteración que
supone el apartado 1 de lo recogido en los artículos 70.4 y 73.4, y, de atenderse las indicaciones
efectuadas, los textos de los artículos 70 y 73 quedarían con una regulación más completa de los
procedimientos, sin que la defensa de lo común pueda esgrimirse con argumentos contundentes
puesto que se trata de procedimientos paralelos que habiéndose podido agrupar en un mismo
artículo se ha optado por regulaciones diferenciadas.
E) Título V – Otras Entidades Locales
Al considerar el Capítulo I del Título V se suscita la duda de si en el proyecto de texto
reglamentario cabe un desarrollo que guarda más relación con las Leyes 10/1993, de 4 de
noviembre, de Comarcalización de Aragón y 8/1996, de 2 de diciembre, de Delimitación Comarcal
de Aragón, que con la LALA, la cual dedica a la Comarca un solo artículo (art. 75), pero en cuanto
se refieran sus artículos al territorio y población de la Comarca puede estimarse idónea la inclusión
de tal desarrollo. Ejemplo claro de lo señalado es el primero de los artículos del Capítulo I (arts. 76
a 78) al coincidir, aunque no literalmente, con parte del texto del artículo 4.2 de la Ley de
32
Comarcalización (apartado 1), y reproducir el artículo 75.2 de la LALA (apartado 2) y el primer
inciso del artículo 4.2 de la citada Ley de Comarcalización (apartado 3).
Habrá de corregirse el segundo inciso del artículo 77.2 sustituyendo la expresión “será la
prevista” por “serán las previstas” al referirse a la denominación y delimitación, aún cuando la Ley
de Delimitación Comarcal únicamente alude a la delimitación, pero no así la Ley de
Comarcalización (Vid. Artículos 3.1 de la primera de estas Leyes y 4.3 de la segunda). El apartado
3 del artículo 77 conjunta los dos párrafos del artículo 3.2 de la Ley de Delimitación Comarcal pero
incorpora dos alteraciones, una la que limita la iniciativa a las Mancomunidades “de interés
comarcal”, reguladas en los artículos 86 de la LALA y 33 de la Ley de Comarcalización, y así como
el artículo 6 de la Ley de Delimitación Comarcal, en relación con las Mancomunidades, reserva la
iniciativa a las de “interés comarcal”, el artículo 3.2 de la Ley de Delimitación Comarcal la admite
cuando provenga de Mancomunidades interesadas, que pueden no ser coincidentes. A su vez, el
artículo 77.3 del proyecto de Reglamento no limita la iniciativa a los Ayuntamientos de los
Municipios interesados (no de los Municipios) como lo hacen los artículos 6.1.a) de la Ley de
Comarcalización y 3.2 de la Delimitación Comarcal. Pero, además, ninguna Ley menciona a la
Comunidad Autónoma como posible sujeto generador de la iniciativa.
En relación con el apartado 4 del articulo 77 se indica que no siempre la alteración de
términos municipales afectará a la delimitación de la Comarca, como se deduce de la lectura de su
texto, y cuando la delimitación resulte afectada el artículo 4.2 de la Ley Comarcal establece que
“deberá tramitarse simultáneamente la correlativa alteración de la división comarcal”, y ésta, según
el artículo 3.1 de la Ley de Delimitación Comarcal, habrá de hacerse por Ley sin excepciones. Si la
previsión reglamentaria puede tener una justificación carece de apoyo en la Ley y, por lo indicado,
la contradice. En todo caso, el Reglamento no es el medio para imponer una actuación al legislador
como se desprende de los textos de los artículos 77 y 78.
Acerca del artículo 78.1 se propugna su adecuación al artículo 4.4 de la Ley de Comarcalización
corrigiendo el texto para señalar “en el que tendrán su sede oficial los órganos comarcales” (Vid
además arts. 6-.2 e) y 16 de la Ley de Comarcalización).
A las Mancomunidades de Municipios dedica el proyecto de Reglamento ocho artículos
(arts. 79 a 86). Los artículos 79 y 80 del proyecto de Reglamento tienen como base el artículo 77 de
la LALA, adicionando el artículo 79 en su apartado 3 una cuestión débilmente conectada con el
ámbito territorial de las Mancomunidades, y el artículo 80.1, altera, innecesariamente, el texto del
artículo 77.3 de la LALA; no obstante, la alteración es sustancial en el apartado 2 del artículo 80,
por una parte, al incluir las Comarcas y, por otra, al aplicar al supuesto, aunque utilizando otros
términos, los requisitos que el artículo 77.2 de la LALA establece para posibilitar la existencia de
Mancomunidades sin continuidad territorial.
Los estatutos de las Mancomunidades habrán de regular la adhesión o separación de
Municipios (art. 79.1.i de la LALA) y en estos casos bastará con los acuerdos favorables de los
Ayuntamientos afectados (no de los Municipios aunque así lo diga la LALA en su artículo 82.2), y
33
no caben supuestos distintos, salvo que se parta de la infracción del artículo 79.1 de la LALA, de
aquí que resulte confuso el texto del artículo 81 del proyecto de Reglamento.
En el artículo 82.1 será necesario concretar que se trata de supuesto de alteración de
términos municipales. Así como el artículo 83.1 conecta directamente con el artículo 14 de la Ley
de Comacalización, este artículo no da cobertura cuando se trate de Mancomunidades con ámbito
territorial inferior al de la Comarca pero dentro de la misma, cobertura que cabe hallarla en el
artículo 37.1 de la Ley de Medidas de Comarcalización. En todo caso, el contenido del artículo 83
debe trasladarse al final del Capítulo.
Se indica como más adecuada la referencia a las “poblaciones” de los Municipios en el
artículo 84 que a los “habitantes” a fin de evitar confusiones y utilizar términos homogéneos. Si
bien el texto del artículo 85 no se adapta al del artículo 79.1 de la LALA por alterarlo, al menos
habrá de sustituirse la mención a los Municipios por la de los “Ayuntamientos de los Municipios”.
Por último, el inciso final del artículo 86.2 puede ser calificado de superfluo, por lo que se propone
que sea suprimido.
Al iniciar la regulación de las Entidades Locales Menores el Capítulo III (arts. 87 a 90), el
artículo 87.1, después de incorporar el artículo 87.1 de la LALA de forma literal, añade unos
requisitos que tienden a limitar los supuestos de constitución de las Entidades Locales Menores para
lo que no existe apoyo legal suficiente, lo que también concurre, pero en menor medida, en el
apartado 2 del artículo 87 del proyecto de Reglamento respecto al artículo 87.2 de la LALA, pues
en este caso el artículo 87.4 de la LALA proporciona un apoyo a contrario sensu al referirse a
circunstancias económicas y administrativas, a las que pueden añadirse las de índole poblacional.
La especificación del quórum para los acuerdos de los Ayuntamientos que se recoge en el
artículo 88.1, por aplicación de los artículos 126.3 de la LALA y 47 de la LBRL, habrá de recogerse
directamente o por remisión en el apartado 2 del artículo 88, sin perjuicio de que sobre los dos
primeros apartados del artículo 88 se aconseje su refundición. Del examen del procedimiento para
la constitución de estas Entidades que figuran en el artículo 88, apartados 3 a 6, no se observan
diferencias que contradigan lo dispuesto en el artículo 89 de la LALA, reiterándose, no obstante, lo
ya señalado sobre las inscripciones en los Registros de Entidades Locales, estatal y autonómico.
La reconsideración del artículo 89 se desprende de su comparación con el artículo 90 de la
LALA. Las competencias de los Municipios las fija la Ley (arts. 42 de la LALA y 25 de la LBRL) y
con ellas podrán coexistir las específicas de las que a las Entidades Locales Menores atribuye el
artículo 90 de la LALA, sin menoscabo de las posibles delegaciones.
En el artículo 90.2 procede reconocer la iniciativa para la disolución de estas Entidades al
“Ayuntamiento del Municipio”, a pesar del texto del artículo 89.2 de la LALA, incorrección en la
que, en esta ocasión, no incurre esta Ley en el apartado 1 del mismo artículo. En el procedimiento
de disolución el artículo 90, además del preceptivo informe del Ayuntamiento que impone el
artículo 89.3 de la LALA, se inserta otro a emitir, con carácter previo, lo que no se dice, por la
Asamblea vecinal cuando funcione con el régimen de Concejo abierto o de la Junta vecinal en los
34
demás casos y, en consecuencia, habrán de diferenciarse los plazos ya que, se reitera, los citados
informes de las alegaciones se estima que deben ser sucesivos y no simultáneos, teniendo presente
lo dispuesto en el artículo 84 de la LPC. También se suscita en el apartado 5 del artículo 90 lo dicho
sobre las inscripciones registrales. Por último, en el apartado 3 del artículo 90 debe colocarse la
conjunción “que” detrás de la palabra “entenderse”.
Con carácter general, extensivo a todos los procedimientos contenidos en el proyecto de
Reglamento, se considera procedente concretar los plazos para adoptar las resoluciones de los
procedimientos y los efectos del silencio administrativo conforme a los artículos 42 a 44 de la LPC.
Finaliza el Título V con el Capítulo IV (artículos 91 a 92) correspondiente a las
Comunidades de Villa y Tierra. Dado el contenido de estos artículos, y el del artículo 95 de la
LALA, únicamente se hacen tres indicaciones. En primer lugar, una vez más, las relacionadas con
las inscripciones registrales −arts. 91.2 y 92.5−, también la correspondiente a la procedencia de
mencionar a los órganos de gobierno y administración de los Municipios, Provincias y Comarcas,
en lugar de citar a las Entidades −art. 92, apartados 2 y 4−, y de forma especial se advierte de la
falta de correspondencia del artículo 91.1 del proyecto reglamentario con el artículo 95.1 de la
LALA al atribuir personalidad jurídica, de forma general, a las mancomunidades y comunidades
que cita, y así como las Comunidades de Villa y Tierra (algunas de ellas con denominación distinta)
y las Mancomunidades reguladas en el Capítulo IV del Título III de la LALA, a su vez recogidas en
el Capítulo II del Título V del proyecto de reglamento, tienen la calificación de Entidades Locales
en el artículo 2 de la LALA, no sucede lo mismo con otras comunidades, lo que también afecta al
texto del apartado 2 del artículo 91, pues sólo serán inscribibles en el Registro las Entidades Locales
reconocidas como tales por la Ley. En este sentido es de interés recordar lo dispuesto en el artículo
146 de la Compilación de Derecho Civil de Aragón, dentro del Título II del Libro Cuarto que tiene
como epígrafe “De las servidumbres, y el criterio jurisprudencial del que es ejemplo la Sentencia
del Tribunal Supremo de 24 de febrero de 1984 (Rª Aranz. 775), que al considerar los artículos 600
a 602 del Código Civil aludió a la anterior Sentencia de 2 de febrero de 1954, que señala como nota
distintiva entre las servidumbres y las comunidades de pastos y leñas “que la titularidad dominical
del predio o finca en cuestión pertenezca a uno o varios de los interesados en su aprovechamiento o
a la totalidad de quienes se reúnen para disfrutarlas comunitariamente, apareciendo en el primero de
estos casos la figura de la <<servidumbre>> y en el segundo la de la <<mancomunidad>>, ya que
hay un dominio compartido por todo los interesados sobre cosa propia e indivisible”. Pero, como
ha quedado dicho, estas comunidades o mancomunidades carecen de personalidad jurídica.
F) Título VI – Agrupaciones de Municipios.
Sin perjuicio de la falta de correspondencia entre el epígrafe del Título VI del proyecto de
Reglamento −Agrupaciones de Municipios− y el del Capítulo V del Título VIII de la LALA
−Agrupaciones para sostenimiento de personal común− y de significar que el Título VIII de la
LALA regula el “personal al servicio de las Entidades Locales”, la primera consideración que se
vierte, y que se deduce de las precedentes indicaciones, es la relativa a la procedencia de eliminar
del proyecto la totalidad del Título por razón de materia, que excede de la propia del desarrollo
35
reglamentario del territorio y población de los Entes Locales, y que ni siquiera la Ley las incluye
como Entidades Locales (art. 2 de la LALA). Tampoco las incluye el RPDT pero sí el RDPC.
Dicho esto, se formulan sobre los artículos 93 a 97 del proyecto de Decreto las
observaciones e indicaciones siguientes: a) la suscripción de un convenio como requisito para la
implantación de la Agrupación no sólo carece de base legal sino que contradice los modos de
iniciación del procedimiento para su constitución establecidos en el artículo 252.1 de la LALA
(apartado 1 del artículo 93); b) la consecuencia será que la resolución del procedimiento por Orden
del Consejero de Presidencia y Relaciones Institucionales no estará referida a un convenio sino al
conjunto de actuaciones del procedimiento, cuya regulación se recoge en el artículo 95; c) el
“órgano colegiado” mencionado en el apartado 3 del artículo 93 tiene específica denominación en el
artículo 252.2 f) de la LALA, como reproduce el artículo 95; d) el artículo 94 repite los textos de los
apartados 2 y 3 del artículo 251 de la LALA sin indicarlo; e) indebidamente el artículo 95.1
sustituye la atribución de competencia para iniciar de oficio el procedimiento, que la LALA hace a
la Diputación General de Aragón, es decir, a un órgano concreto de la Administración de la
Comunidad Autónoma, se tome este nombre del Estatuto de Autonomía (arts. 11 y 24) o se utilice
el de Gobierno conforme a la LPGA (arts. 1 y 14), lo que no impide que el Consejero de
Presidencia tenga la competencia para resolver, pues así se desprende directamente del artículo 252
1 y 3 de la LALA; f) el inciso final del apartado 1 del artículo 95 no figura en el texto de la Ley, que
reproduce en lo demás (artículo 252.1) salvada la alteración que ha sido objeto de la observación
precedente. Pero la dispensa que se menciona no será la regulada en el artículo 45 de la LALA o en
el artículo 11.2 de la Ley de Comarcalización. Es cierto que esta Ley en su artículo 11.3 incluye la
posibilidad de que “un Municipio sea dispensado de la obligación de sostenerlo”, y también el
artículo 242.c) de la LALA, en relación con el puesto de Secretario−Interventor, que no es lo mismo
que “conceder su dispensa” pues se trata del desempeño de funciones públicas necesarias y
reservadas que no pueden ser objeto de dispensa (arts. 92.3 LBRL y 241 de la LALA), para ello la
LALA arbitra las Agrupaciones y la Ley de Comarcalización permite que la prestación de las
funciones las asuma la Comarca, en defecto de la Provincia, es decir, las funciones en todo caso
habrán de prestarse; g) los textos de los apartados 2. b),e) y f) del artículo 95 deberán reproducir
literalmente el apartado 2 del artículo 252 de la LALA sin alteraciones por defecto o de
transcripción, coincidencia que se da en los restantes subapartados; h) el apartado 4 del artículo 95
está en correspondencia con el artículo 252.3 de la LALA, pero la misma Ley (art. 242.b) efectúa
una atribución distinta cuando la Agrupación afecte al sostenimiento de puestos de trabajo
reservados a funcionarios de habilitación nacional; i) si el apartado 1 del artículo 96 no incurriera en
omisión parcial del apartado 4 del artículo 252 de la LALA, los dos apartados restantes del artículo
96 serían innecesarios; y j) la adición del inciso final del apartado 1 del artículo 97, artículo que en
todo lo demás reproduce el texto del artículo 253 de la LALA, conviene que sea reconsiderada en
cuanto a su redacción.
G) Título VI – Símbolos de las Entidades Locales
Esta materia resulta ajena al contenido propio del proyecto de Reglamento, por lo que se
estima más adecuado mantener su regulación por medio de una norma específica, como ha sucedido
con el Decreto 1/1992, de 21 de enero, cuyo contenido ahora se vierte de forma sustancial en el
texto reglamentario que se considera. Sin menoscabo de este criterio se formulan las siguientes
36
advertencias: a) el artículo 26 de la LALA proporciona los textos de los artículos 98.1 y 99.1 y 2 del
proyecto, pero el apartado 4 del artículo 99 viene a reiterar el apartado 1 del artículo 98 del proyecto
de Reglamento adicionando un requisito, al menos discutible: utilización del símbolo durante cien
años; b) el último inciso del apartado 3 del artículo 100 es ininteligible; c) los procedimientos
insertos en los artículos 100 y 101 son coincidentes; en el primero se incluye el de rehabilitación
que repite el artículo 101; ante un desarrollo tan confuso la refundición de estos artículos se estima
necesaria; d) el contenido de este Título no se separa del vigente Decreto 1/1992, hasta el extremo
de que el apartado 2 del artículo 104 del proyecto reproduce el último párrafo del artículo 3 del
citado Decreto, propugnándose que la expresión “se resolverá” se sustituya por “se efectuará”,
propuesta de sustitución que también se hace del adjetivo “presente” por “este” en el artículo 105.1.
a); e) el contenido del Registro no precisa de regulación en la forma prevista en el artículo 105.3
dado el contenido del propio proyecto de Reglamento, si lo que se pretende es la regulación de las
inscripciones deberá indicarse así; y además: f) en el artículo 101.4 ha de eliminarse el acento en la
palabra “constatará”.
H) Título VIII – El Registro de las Entidades Locales
Sobre los artículos destinados en el proyecto de Reglamento, creado por el artículo 6 de la
LALA, se indica: a) en los apartados 1 a 4 del artículo 107 se estima más adecuado el uso de la
palabra “denominación” en lugar de “nombre”, con lo que habrá mayor homogeneidad en el texto
del artículo y mejor correspondencia con el de la Ley y con los restantes artículos del mismo
proyecto de Reglamento; b) no se estima justificada la inclusión del artículo 107.1.k), y, en sentido
contrario, se omite en el subapartado 1.c) la referencia a los límites, pudiendo por ello cuestionarse;
c) también se cuestionan los subapartados 1 l) y 2 g) y h) del artículo 107; d) ha de eliminarse el
artículo 108 por no estar referido a Entidades Locales, conforme establecen los artículos 2 y 6 de la
LALA; e) en el artículo 109.2 la palabra “impreso” conviene que sea sustituida por “modelo
normalizado”; f) el “impreso” no es el medio para establecer la documentación a aportar con la
solicitud de inscripción sino el propio proyecto de Reglamento −artículo 110.2−; g) en el artículo
112 no pueden tener cabida la Agrupaciones de Municipios ni los entes instrumentales por la razón
expuesta en la precedente indicación d); h) la remisión que el apartado 3 del artículo 112 hace al
artículo 45. f) de la Ley 14/1987, de 9 de julio, de Estadística, ha obligado a esta Comisión a buscar
su identificación llegando a la conclusión de que se trata de una transcripción del artículo 119.3 del
RDPC y, por ello, absolutamente inadecuada la remisión a la Ley de Estadística de la Comunidad
Autónoma de Cataluña; i) en el artículo 113.2 del proyecto nuevamente se estima más adecuada la
referencia a la “población” y no a los “habitantes”; j) si los entes instrumentales y Agrupaciones no
son objeto de inscripción no procederá su mención en el artículo 115, y en este artículo deberá
especificarse para su comprensión cuales son las “otras Entidades Locales”; k) en la medida que es
excesivo el contenido del Registro lo será el artículo 116, y este exceso resulta patente para la
coordinación con el Registro estatal de Entidades Locales, por lo dispuesto en el R.D. 382/1986, de
10 de febrero, desarrollado por la Orden de 3 de junio de 1986, al que no habrán de comunicarse
inscripciones practicadas en el Registro autonómico sobre entidades o extremos no inscribibles en
el Registro estatal; y l) los dos apartados del artículo 117 pueden refundirse, y no se justifica la
relación entre el mapa local y el Registro de Entes Locales para integrar las regulaciones de ambos
en el Título VIII del proyecto de Reglamento.
37
Por cuanto antecede, el Pleno de la Comisión Jurídica Asesora del Gobierno de Aragón
emite el siguiente DICTAMEN.
"Procede informar favorablemente el proyecto de Decreto de aprobación del Reglamento de
Territorio y Población de las Entidades Locales de Aragón, siempre que sean atendidas las
observaciones de forma y fondo que se han formulado en las consideraciones jurídicas del
Dictamen”.
En Zaragoza, a once de junio de dos mil dos.
38