- Fundación Chile 21

CHILE: BONOS Y TRANSFERENCIASEN LAS POLÍTICAS
SOCIALES: MÁS ALLA DE LOS MITOS1.
COLECCIÓN IDEAS
Rafael Urriola
Año 14 N°141
Abril 2013
1
La versión inicial de este documento fue solicitada por la Fundación Friedrich Ebert de Chile a quien se le
agradece permitir una reproducción sucinta y revisada del documento original.
0
Resumen
El presente documento tiene por objeto evaluar las transferencias monetarias que
realiza el gobierno central de Chile por medio de los programas públicos con el
objeto de reducir la pobreza. Si bien, se prioriza el análisis de la situación del último
decenio, cuando ayuda a la comprensión y a visualizar el futuro, se hace
referencia a antecedentes anteriores e internacionales. En Chile, la proporción del
gasto social sobre el presupuesto público es alta, pero la carga tributaria es baja y
la desigualdad muy amplia por lo que los impactos finales son menos importantes
que lo que han deseado las autoridades.
Abstract
This paper aims to assess the monetary transfers made by the central government
of Chile through public programs in order to reduce poverty. While priority is given
to the analysis of the situation of the last decade, when it helps to understand and
visualize the future, referred to above and international history. In Chile, the share of
social spending on the public budget is high but the tax burden is low and very
wide inequality so the final impacts are less important than what you have desired
the authorities.
1
Índice
A. Antecedentes generales
B. Las políticas sociales en Chile durante la Concertación (1990-2010)
C. Las transferencias condicionadas. ¿Política social del siglo XXI?
¿Las Transferencias Condicionadas disminuyen la pobreza?
Recuadro EL PROGRAMA CHILE SOLIDARIO
D. Nuevos componentes del Sistema de Protección Social (2006 –2010).
E. El período 2010-2012: los programas estrellas del Presidente Piñera: bono
ético familiar y reducción del 7% a pensionados de salud.
F. Impactos redistributivos del gasto social
G. La institucionalidad del sistema de protección social de Chile
H. El presupuesto 2013
RESUMEN DE CONCLUSIONES
Bibliografía
2
a) Antecedentes generales
Desde los años 80 en que se verificó un retroceso económico y social en
prácticamente todos los países de América Latina se instauró-siguiendo los
consejos de organismos internacionales (Banco Mundial y Fondo Monetario
Internacional, especialmente)- una política de asistencialismo focalizado para los
grupos más afectados por la crisis. El Banco Mundial tituló a esto el risk
management pero, en realidad, se trataba de amortiguar los impactos sobre la
pobreza de las políticas neoliberales aplicadas en el decenio de los 80, ya
conocido como la década perdida.
En este mismo período, se afinaron las mediciones de pobreza y, en Chile, la propia
dictadura instaura lo que posteriormente sería la Encuesta de Caracterización
Socioeconómica (Casen). Al principio, las redes de protección se concibieron
como programas de emergencia para superar los efectos de las crisis pero,
gradualmente, se fueron fortaleciendo de tal modo que adquirieron el carácter de
permanentes ante la prolongación y frecuencia de los ciclos económicos críticos
(Cepal 2009).
Simultáneamente, en esa década –la de los 80- se aprovecha una situación de
crisis económica productiva con alto desempleo y marginación o exclusión social,
para estructurar una estrategia coherente con los principios neoliberales en voga.
Esto es, todos los individuos y/o familias pueden sobrellevar o enfrentar la vida con
las oportunidades que brinda la sociedad. Sin perjuicio de que algunos puedan
merecer ayudas, pero sólo cuando se amenaza la sobrevivencia. El sistema, en
esta óptica, mediante el ―chorreo‖ permitirá, más temprano que tarde, integrar a
los que transitoriamente se encuentran en la escala inferior de los ingresos pero,
además, bajo la línea de pobreza. Las políticas sociales, en consecuencia, son
concebidas como un complemento -temporal y acotado- únicamente para
quienes, mediante sus propios ingresos, no alcanzan a pagar los bienes y servicios
sociales básicos2que el mercado ofrece. Entre ellos, los servicios sociales (salud,
educación, vivienda, etc.) y los bienes de extrema necesidad, indispensables y
que, generalmente, se ofertan monopólicamente (electricidad, agua, gas).
El sistema, en la Constitución de los años 80, institucionalizó el Estado subsidiario
(solo puede actuar cuando los privados no desean hacerlo)3 y la mercantilización
de la producción de los bienes y servicios sociales, es decir, el lucro como eje de la
motivación para la producción. De paso, se soslayó definir y asegurar la
competencia como criterio de eficiencia en los casos de los bienes sociales. En
2
Desde los años 70 que se instaló la idea de necesidades básicas insatisfechas (NBI) incluso para medir
pobreza. Actualmente, la propia Organización Internacional del Trabajo reinstala una acepción más moderna
pero semejante: El piso de protección social.
3
Un ejemplo, entre muchos, del concepto de Estado subsidiario, que más bien debe contribuir a la realización
del beneficio empresarial, se refleja en que, entre 1980 y 1996, existió la exención tributaria al aporte
patronal del 2 por ciento del salario destinada a estimular la afiliación a las ISAPRE, lo que establecía una
“competencia desleal” contra el seguro público (Fonasa).
3
este marco, las transferencias desde el Estado a los usuarios son el aporte ideal
para asegurar las ganancias empresariales tal como ocurre en la educación. Por
ejemplo, la banca cobraba 6% de interés anual por lo créditos a estudiantes y el
Estado, en lugar de otorgar becas, pagaba los intereses. Tan obvio es el círculo
perverso que el Gobierno del Presidente Piñera pudo eliminar el sistema sin
reclamo de parte de la Banca.
Las políticas sociales en el ámbito ideológico neoliberal son por definición:
focalizadas (no universales); transitorias (no son derechos permanentes); parciales
(contemplan solo un aspecto, en este caso, la pobreza); paliativas (no cubren la
totalidad de las necesidades porque se estima que podría incentivar el ocio).
Un elemento crucial para efectos de evaluar las políticas sociales es homogeneizar
el concepto de gasto social. La Cepal (2009) lo definió como el monto de recursos
destinados al financiamiento de los planes, programas y proyectos cuyo objetivo
sea generar efectos positivos en relación con algún problema social,
independientemente de la entidad administrativa y el sector que realiza cada
función —educación, salud y nutrición, seguridad social, asistencia social, trabajo,
vivienda, agua y saneamiento—, de la fuente de financiamiento —pública,
cofinanciamiento de los ―beneficiarios‖, donación privada o donación del
exterior— y de la partida a que se asignan dichos recursos —gastos corrientes y de
capital.4 No obstante, la definición anterior se complementa con otro documento,
también elaborado en Cepal (Cechini y Martínez 2011) que señala que, desde ―un
punto de vista amplio de la protección social como garantía de ciudadanía, y por
tanto, universal en su orientación, aun cuando se reconoce que es necesario
incorporar instrumentos diferenciados y focalizados para consolidarla, brindando
atención en primer lugar a quienes se encuentran en situación de mayor pobreza
y vulnerabilidad… La protección social incluye tanto los instrumentos de
protección contributivos como no contributivos surgidos del limitado poder de
integración del empleo formal a las estructuras de la protección social
contributiva‖.
En todo caso en aquel texto se reconocen justamente distintos enfoques del
concepto general de protección social, entre ellos: i) la protección basada en el
empleo formal (originada en lossistemas bismarckianos); ii) la protección frente a
situaciones de emergencia (asistencialismo tradicional); iii) la protección como
asistencia y acceso a la promoción y iv) la protección como garantía ciudadana
(acercar los derechos de primera generación a los derechos sociales). En este
texto se evalúan las políticas sociales pertinentes en relación a este último nivel.
Cabe reconocer, en todo caso, que en algunos países el rol de la
4
En el concepto de protección social usado para salud pero extensivo a todos los ámbitos de “lo social”
(Fonasa 2008. Urriola 2010), se establece que la diferencia esencial entre protección social y asistencialismo
radica en que, en el primer caso, la sociedad acuerda una obligación societal mientras que en el caso de los
aportes privados (asistencialistas) las prestaciones o beneficios pueden suspenderse privada y
discrecionalmente. Por ello los programas, por ejemplo de salud, que otorgan las ONG privadas pueden ser
incluidas en las cuentas sectoriales, pero no forman parte del sistema de protección social porque están
desprovistas de cualquier idea de derecho a su recepción. Sin embargo, puede haber provisión privada de
servicios de protección social.
4
asistencia/caridad continúa siendo muy importante pero, en cambio en Chile es
menos significativo.
b) Las políticas sociales en Chile durante la Concertación (1990-2010)
Considerando el alto nivel de pobreza que dejó la dictadura, los gobiernos de la
Concertación hicieron énfasis en el combate contra la pobreza. De hecho, los
análisis sobre distribución de los ingresos que se presentaron en los 20 años incluían
el coeficiente de Gini antes y después de las transferencias monetarias que hacía
el Estado. Las diferencias son notorias aunque similares a muchos países de
América Latina.
El sistema de protección social debe asegurar el acceso a servicios ante
situaciones catastróficas (es decir un sistema de esta naturaleza debe operar
como un seguro en el sentido genérico). Así, en Chile, existe el acceso a la salud
para los llamados indigentes (personas sin ingresos formales y que son financiados
por el Estado a través de Fonasa); educación pública municipal gratuita para
todos; subsidios para viviendas llamadas de interés social; subsidio de cesantíadesde 2005- para cesantes; pensiones asistenciales (PASIS) para personas mayores
sin ingresos, lo cual fue transformado con la reforma previsional del 2008 (ver infra);
y subsidios monetarios para el pago de servicios básicos (especialmente,
electricidad y agua).
No existen evaluaciones certeras con respecto al impacto de las transferencias
sobre los niveles de pobreza. Esencialmente porque hay estudios que demuestran
que las personas que pertenecen a los siete u ocho primeros deciles de ingresos
pueden transitar entre la pobreza y la no pobreza con facilidad5. Asimismo, según
estudios del PNUD, ―la Encuesta Panel Casen aportó datos reveladores en términos
de las importantes fluctuaciones que exhiben los ingresos de los hogares en el
tiempo. Más de la mitad de la población que calificó como pobre en 1996 (55,8%),
en 2001 tenía ingresos superiores a la línea de pobreza. A la vez, un 46,6% de
quienes calificaron como pobres en el año 2001, no lo eran cinco años antes‖
(Herrera et. al 2010) Es decir, la focalización impide resolver las situaciones de
pobreza porque las personas no transitan necesariamente siempre ―hacia arriba‖.
Tampoco es posible establecer una relación evidente entre el volumen y
proporción del gasto social utilizado en transferencias y la adscripción electoral de
la población. La razón principal, a diferencia de lo que ocurre en otros países de la
Región, es que los montos absolutos de las transferencias no son tan importantes
5
Las encuestas de tipo longitudinal que han comenzado a ser realizadas en el país han mostrado la alta
movilidad que ha existido en torno a la línea de pobreza durante los períodos 1996-2001 y 2001-2006, la que
permanecía oculta hasta entonces en los datos transversales. Si bien de acuerdo a la encuesta CASEN, la
pobreza entre los años 1996 y 2006 ha disminuido en casi 10puntos porcentuales, tres de cada diez personas
transitaron por la pobreza alguna vez en este período, indicando una alta vulnerabilidad de la población
(OSUAH, 2007). Cerca de la mitad de quienes vivían en situación de pobreza en 1996, habían salido de ésta
para el año 2001. Por otra parte, un 9,7% de quienes no eran pobres en 1996, se encontraban en esta situación
el año 2001. En2006, siete de cada 10 personas que estaban en situación de pobreza el año 2001, eran
no pobres, y en el período 2001-2006, un 23,5% de la población vivió en situación de pobreza.
5
como para generar clientelismo y que la llamada ―disciplina fiscal‖ ha
desincentivado recurrir al gasto público con el objeto de ayudar a obtener
resultados electorales. De otra parte, en 2009, pese a que el déficit del Presupuesto
y el gasto social público fue el más alto de la época de la Concertación, esto no
permitió el triunfo del entonces candidato oficialista, Eduardo Frei. Asimismo, la
distribución de bonos en noviembre de 2011 durante el gobierno de Sebastián
Piñera no impidió la derrota electoral de la coalición gobernante en el 2012.
C) Los programas de transferencias condicionadas (PTC). ¿Política social del siglo
XXI?
En América Latina los éxitos en la lucha contra la pobreza han sido más lentos que
lo que se supuso. La mayoría de los gobiernos de la Concertación y el de
Sebastián Piñera han asegurado terminar al menos con la pobreza extrema, lo
cual ya puede asegurarse que no será conseguido. Algunos sostienen que no hay
suficientes recursos; otros, que no hay suficiente disposición de los propios
beneficiarios para enfrentar la pobreza. Como sea, ¿qué es la pobreza? ¿Cómo se
genera y reproduce?¿Qué permite realmente enfrentarla con éxito? son las
preguntas obvias, que suelen intentar responderse con ligereza extrema.
De acuerdo a una reciente publicación del Banco Mundial (Fitzbein 2009), los PTC
están presentes en 24 países en vías de desarrollo ubicados en los cinco
continentes, aunque estos no han sido aplicados de manera uniforme: existen
experiencias piloto o programas de pequeña escala (Kenia, Honduras, Nicaragua,
Pakistán), programas de mediana escala, dirigidos a regiones específicas o con
topes de beneficiarios establecidos (Chile, Turquía, Bangladesh, Yemén,
Camboya), así como programas a nivel nacional o de gran escala (México, Brasil,
Colombia, Jamaica, Ecuador). Asimismo, los PTC ya han empezado a ser
considerados como opciones de política social por algunos países desarrollados,
habiéndose realizado experiencias piloto en ciudades como Nueva York y
Washington D.C.
En diversos países se coincidió en que no bastaba con las transferencias
monetarias, sino había que condicionarlas a que las personas accedieran a las
demás ―oportunidades‖ que el sistema ofrece para salir de la pobreza y reducir el
llamado riesgo social. En efecto, los Programas de Transferencias Condicionadasentre ellos el Chile Solidario que justamente se promulga en 2002- exigen tanto una
reacción familiar como intersectorial, por ejemplo, que se hagan los controles
preventivos de salud, que los estudiantes asistan regularmente a clases; que los
cesantes se informen en las oficinas municipales, entre otras6.
6
Con detalle puede verse en el trabajo de Dagmar Raczynski Sistema Chile Solidario y la Politica de Proteccion
Social de Chile - lecciones del pasado y agenda para el futuro -. IFHA-Cieplan. 2008.
6
¿Las Transferencias Condicionadas disminuyen la pobreza?
A lo largo de la última década, los programas de Transferencias Monetarias
Condicionadas (PTC), han proliferado en Latinoamérica. Según la Base de datos
de la CEPAL de programas de protección social no contributiva en América Latina
y el Caribe ―los PTC operan en 2011 en 18 países de la región y benefician a más
de 25 millones de familias (alrededor de 113 millones de personas), es decir, el 19%
de la población en América Latina y el Caribe, a un costo que ronda el 0,4% del
PIB regional‖ (Cecchini y Madariaga 2011).
Los TMC fueron diseñados para reducir la pobreza, tanto a corto como a largo
plazo. Estos programas normalmente proporcionan transferencias monetarias a las
familias pobres, bajo condiciones diversas como se dijo. No obstante, Cechini y
Madariaga (2011) consideran que la pobreza es solo uno de los objetivos que
persiguen los PTC. También buscan ―fortalecer las capacidades humanas a través
de un mayor acceso a servicios de salud y educación, mejorar la inserción de las
familias en la sociedad por medio del mejoramiento de una serie de mínimos
sociales‖. Es decir, se puede evaluar, cambios en la situación de los ingresos, de la
pobreza, del empleo, del acceso a servicios y del empoderamiento social. Muchos
gobiernos nacionales y agencias multilaterales ven a los PTC como instrumentos
costo efectivos para reducir la pobreza y proveer oportunidades para los más
pobres. Si bien el total de todas las transferencias representa una pequeña parte
de los presupuestos nacionales y, obviamente, una parte aún más pequeña de las
rentas nacionales, a pesar de ello, los PTC, según los autores citados, pueden tener
un impacto notable sobre la pobreza y la desigualdad.
Hay numerosos estudios que muestran que los PTC contribuyen a reducir la
pobreza, mejoran los resultados de educación y salud. Aunque estas transferencias
suelen evitar el debate sobre la enorme desigualdad de ingresos que, finalmente,
es lo que está en la base del diseño de estas políticas.
Hay diferencias entre los PTC (Villatoro 2007). Bolsa Família (Brasil) y Oportunidades
(México) son programas amplios que cubrían respectivamente a 11 y 5 millones de
hogares beneficiarios en 2004, pero se diferencian en la manera como realizan la
focalización. Bolsa Familia es un programa muy descentralizado en el que la
selección de beneficiarios es responsabilidad de las municipalidades, y
Oportunidades lleva a cabo censos en áreas pobres para seleccionar la población
objetivo a través de un mecanismo mucho más centralizado. En cambio, Chile
Solidario es un programa aún más focalizado que alcanza sólo a poco más del 5%
de la población en pobreza extrema, a través de un sistema nacional que registra
a los beneficiarios a partir de una ficha que otorga puntajes (ver infra).
Un estudio sobre medición de impactos de los PTC
El impacto de los PTC sobre la desigualdad se puede medir por medio del
coeficiente Gini, la medida de distribución de ingresos más ampliamente utilizada.
7
El total de los ingresos familiares proviene de diversas fuentes: trabajo, seguridad
social y transferencias de TMC, entre otras7.
Los tres PTC examinados por Villatoro (Bolsa Familia, Oportunidades y Chile
Solidario) muestran buenos resultados de focalización. Cuando se analizan las tres
curvas de concentración pasan muy por encima de esa línea, la conclusión es
que los PTC están transfiriendo ingresos a los más pobres y, por lo tanto, reduciendo
la desigualdad.
Extraordinariamente, a pesar de las diferencias en el mecanismo de focalización,
la efectividad en alcanzar a los pobres es diferente según los programas
analizados. La reducción de desigualdad lograda por Chile Solidario tuvo sólo un
pequeño impacto, cambiando el coeficiente de Gini únicamente en 0.1 puntos.
En cambio, la desigualdad en México y Brasil, por otro lado, cayó en 2.7 puntos.
La clave para entender estos resultados puede encontrarse en la parte de los
ingresos totales que dichas transferencias representan. Las transferencias bien
orientadas de Oportunidades y Bolsa Família son lo suficientemente grandes como
para producir una reducción significativa en desigualdad, incluso sí son pequeñas
(cerca del 0.5%) en relación con el total nacional de los ingresos familiares en Brasil
y México. Por lo contrario, las transferencias de Chile Solidario son tan pequeñas
(menos del 0.01% de los ingresos familiares totales) que incluso con una buena
focalización no pueden lograr tener un impacto en la desigualdad.
En todo caso, aún queda mucho por debatir sobre los PTC, entre otros tópicos, si
deberían ser focalizadas o universales, y si deberían ser condicionales o no
condicionales. Este análisis de tres programas de transferencias condicionales de
ingreso en efectivo y de la desigualdad sugiere dos aspectos particulares para
discusión futura: (i) la elección entre los diversos modos de diseñar un mecanismo
de focalización efectivo; y (ii) la escala óptima y el umbral de focalización de
ingresos que puedan asegurar un impacto relevante sobre la desigualdad.
En efecto, señala Correa (2009), a pesar de su carácter innovador, los
componentes fundacionales de los PTC no han estado libres de
problematizaciones y cuestionamientos. Por un lado, existe una preocupación por
el registro altamente tecnocrático de los PTC que podría conllevar a una visión
reduccionista del capital humano como un mero problema de oferta y demanda
de servicios públicos, lo que despolitizaría las transformaciones en el
comportamiento de las personas que participan en dichos programas. Asimismo,
la definición de las condicionalidades de los PTC no ha estado necesariamente
basada en una comprensión exhaustiva de las estrategias de toma de decisiones
y de supervivencia que emplean las familias beneficiarias. Por otro lado, una tarea
pendiente para la gran mayoría de los PTC a nivel mundial, es contribuir de
manera más directa a la superación de la pobreza y no solo a su alivio, para lo
7
Los cambios del coeficiente de Gini se pueden descomponer en los cambios de cada uno de los componentes
de ingresos. La cantidad en que cada componente contribuye al cambio total de la desigualdad puede, por su
parte, indicarse por el cambio en la desigualdad de ese componente (“el coeficiente de concentración”) y por
el cambio en la parte que ese componente representa de los ingresos totales.
8
que se requiere una complementación eficaz con programas productivos que
permitan la autogeneración de ingresos sostenibles (Correa 2009)8.
Los PTC generan efectos complejos, pues no solo buscan mejorar indicadores
sociales, sino modificar el comportamiento de las personas de manera sistemática.
Se sabe muy poco sobre los impactos culturales de los PTC, por ejemplo ¿qué
implicancias tiene la condicionalidad y la co-responsabilidad en la relación entre
los beneficiarios y el Estado?, ¿qué perfil de ciudadano promueven los PTC?,
¿cuáles son los impactos de la diferenciación entre pobres ―merecedores‖ y ―no
merecedores‖ de la transferencia?, ¿de qué manera los PTC influencian las
nociones de autoridad, poder, reciprocidad y prestigio en el espacio local?, ¿los
PTC se vinculan a la capacidad de aspiración de las personas?, entre otras tantas
preguntas.
Aunque en general se ha demostrado que a largo plazo algunos factores como la
transición demográfica y el crecimiento económico han sido más significativos
incluso que las propias políticas sociales en la reducción de la pobreza, no es
menos cierto que en los últimos años algunos países han desarrollado políticas más
integrales, articuladas y de mayor alcance que han sido particularmente
relevantes para disminuir la pobreza y la indigencia (Cepal 2009).
Así también, el llamado bono demográfico (una proporción creciente de
población en edad de trabajar respecto de la población dependiente), permite
enfrentar de mejor manera la pobreza. Empero, este ―bono‖ tiene una fecha de
término definida y es preciso aprovecharlo. Por el contrario, la proliferación de los
hogares monoparetales con jefatura femenina intensifica la pobreza (Casen 2011).
El programa brasileño de transferencia de ingresos condicionados, Bolsa Família
(Berg 2009)
En 2009, en el marco de la crisis mundial, el programa proporcionó ayuda
financiera a 11.1 millones de familias brasileñas –un cuarto de la población del
país– de entre R$ 20 a R$ 182 por mes, con la condición de que cumplan
requisitos relacionados con la educación y la salud de sus hijos. Para enfrentar la
crisis, el Gobierno decidió aumentar el techo de elegibilidad al programa (de R$
120 per cápita a R$ 137), lo cual significó que 1.3 millones de familias adicionales
recibirán beneficios hasta el final del 2009. La medida costó R$ 550 millones
(equivalente al 0.02% PIB) y el costo total del programa 0.4% del PIB. Las
prestaciones de Bolsa Família pueden llegar a duplicar los ingresos de los hogares
en el caso de las familias muy pobres. En tiempos de crisis económica mundial
estas transferencias, además de proteger los ingresos de las familias más pobres,
juegan un papel doble: por un lado, estimulan el consumo y, por tanto, cumplen
un rol reactivador de la economía; por el otro, al condicionar la transferencia a la
asistencia de los niños a la escuela se evita un incremento en la deserción
escolar como resultado de las dificultades económicas.
8
En este sentido, puede ser útil complementar la estrategia con las relacionadas con el enfoque de Desarrollo
Económico Local (ver Rosales y Urriola 2012).
9
EL PROGRAMA CHILE SOLIDARIO
Gestado en 2002, institucionalizado por la ley 19.949 y extendido en 2006 se basa
en una concepción multidimensional9 enfocada a la pobreza extrema que
presenta innovaciones importantes:
 Integración de las transferencias monetarias con la provisión de servicios:
acceso garantizado al grupo A del Fondo Nacional, pensiones
asistenciales, educación, subsidio ampliado al consumo de agua potable
(que cubre el 100% del gasto hasta 15 m3), etc.
 Verificación de los medios de vida (prueba de ingreso) usando múltiples
indicadores y participación de los hogares voluntaria, pero condicionada
al registro en planes como el de salud.
 Información sobre los derechos para recibir atención pública y logro de
derechos (salud, educación, vivienda, empleo, ingreso) al salir del
programa.
 Administración y presupuesto consolidados en el Ministerio de
Planificación. En 2006 habían participado en Chile Solidario 290.123
familias y casi un millón de personas, y la meta fue -una vez más- eliminar
la pobreza extrema en 2010.
Las familias seleccionadas para el Chile Solidario, debían obtener un puntaje
determinado por la ficha CAS hasta 2006 y por la Ficha de Protección Social
después. En 2009, según Cechini et al. (agosto 2012) 306,000 hogares (1,3 millones
de personas y el 7.6% de la población nacional y el 66% de la población pobre
fueron beneficiarios). El gasto en el programa es de 0,11% del PIB.
El sistema contempla un Bono de Protección Familiar que se otorga por un
período de 24 meses y cuyo monto será decreciente, comenzando por $ 10.500
el primer semestre.
En general, los sistemas de transferencias se han volcado a estos
condicionamientos pero, de otra parte, en Chile, se agruparon beneficios
dispersos. Durante el Gobierno de Michelle Bachelet se reeditaron dos grandes
programas: la Reforma Previsional que permitía asegurar una pensión básica a
todas las personas que alcanzaran un mínimo de edad (65 años para los varones y
60 para las mujeres) y el Ingreso Ético que quedó postergado de tal modo que fue
asumido e implementado –pese a las enormes diferencias en cuanto al alcance
del mismo- por el Gobierno del Presidente Piñera.
9
La historia de la ley 19.949 señala “Las intervenciones diseñadas hasta ahora por el Estado han organizado
la oferta de bienes y servicios visualizando a individuos particulares como sus principales destinatarios, lo que
ha evidenciado falencias en la efectividad de dichas intervenciones. De aquí la necesidad de una mayor
integralidad, lo que lleva a implementar modelos de intervención que consideren el trabajo con grupos con
preferencia a sujetos particulares”.
10
d) Nuevos componentes del Sistema de Protección Social (2006 –2010).
El Chile Solidario, como se dijo, garantiza derechos sociales esenciales
especialmente de educación, salud, vivienda y generación de ingresos, asociados
a un conjunto de subsidios o transferencias monetarias, con la intervención de un
apoyo familiar, que ocupándose de las dinámicas familiares, hace el nexo entre
sus necesidades y derechos con la oferta pública.
Durante el Gobierno de la Presidenta Bachelet se impulsó el programa CHILE
CRECE CONTIGO, entendido como un perfeccionamiento del programa anterior.
Este sigue el ciclo vital (lucha contra la reproducción intergeneracional de la
pobreza) de la siguiente manera:
i) Infancia
El sistema de Protección a la Infancia, en el marco del Chile Crece Contigo, está
destinado a los niños y niñas hasta que ingresan al sistema escolar (de 0 a 4 años) y
articula políticas directas a los niños, desde el embarazo (salud, salas cunas y
jardines infantiles), así como a sus madres y padres (vivienda, acceso a empleos,
etc.). Esto incluye:





Guía del embarazo y del primer año de vida.
Apoyo biosicosocial en primer año de vida.
Extensión del postnatal a hijos adoptivos.
Salas cunas y jardines infantiles gratuitos para el 60% de menores ingresos.
Subsidio Familiar automático para el 40% de menores ingresos.
ii) Adultez
En este momento del ciclo vital el programa Chile Crece Contigo contempla:
salarios iguales de hombres y mujeres; curriculum ciego y código de buenas
prácticas laborales en el sector público; bono a las madres por hijo nacido;
capacitación laboral; seguro de desempleo y, subsidios habitacionales para el 40%
de menores ingresos.
iii) Vejez
Con respecto a este nivel etario se contempla la Pensión Básica Solidaria para
hombres y mujeres desde los 65 años (hayan o no trabajado) del 40% de menores
ingresos; el aporte previsional solidario para los trabajadores de ingresos bajos; y,
los subsidios para cuidadores de personas postradas.
A modo de síntesis, puede citarse el documento de Robles (2012) que entrega el
siguiente cuadro con las principales transformaciones ocurridas desde 2002:
11
Cuadro 1.- Principales innovaciones de política social en Chile (2002-2011)
Fuente: Robles 2011.
e) El período 2010-2012: los programas estrellas del Presidente Piñera: Bono Ético
Familiar y reducción del 7% a pensionados de salud.
El Bono Ético Familiar vino desdibujándose desde el salario ético familiar
proclamado por el Obispo Goic en 2007, pasando por el ingreso ético, hasta la ley
actual. Como sea, este bono puede tener influencia sobre la medición de la
pobreza considerando el estancamiento del valor ―piso‖ de la pobreza10. Sin
embargo, será necesario procesar la Casen 2011 para extraer conclusiones más
precisas. Las encuestas (ver Adimark de octubre 2012) no establecen correlaciones
robustas entre el otorgamiento de bonos y popularidad política. Al parecer, la
opinión pública chilena es más ―ilustrada‖ de lo que se supone.
10
Este 19 de octubre de 2012, luego de los confusos acontecimientos ocurridos con los resultados de la Casen
2011, el gobierno manifestó que cambiaría la medición de la pobreza adecuándolos tanto en lo relacionado
con la canasta de referencia como en el nivel del umbral de la pobreza además de proponer una nueva
institucionalidad para la institución que deberá encargarse de las estadísticas de la Casen.
12
Una de las políticas centrales del actual Gobierno fue el llamado Ingreso Ético
Familiar (Ley 20.525) como pivote para superar la pobreza. En marzo de 2011 se
publicó el Decreto 29 del Ministerio de Planificación con el reglamento que
establecía las normas para la implementación del programa "bonificación al
ingreso ético familiar" consistente en un beneficio monetario de carácter
extraordinario.
El Artículo 5º del decreto estipula que las familias que hayan ingresado al sistema
―Chile Solidario‖, que estén dando cumplimiento a las condiciones a que se hayan
comprometido conforme a lo establecido en el artículo anterior, accederán a un
Bono de Protección, de cargo fiscal, cuyo monto mensual será el siguiente:
a)
b)
c)
d)
$10.500 mensuales durante los primeros seis meses;
$ 8.000 mensuales durante los seis meses siguientes;
$ 5.500 mensuales durante los seis meses que siguen, y
El equivalente al valor del subsidio familiar establecido en la ley 18.020,
también mensualmente, por los seis meses restantes.
Más adelante, en el artículo 8º se establece que ―A las familias integradas al
sistema Chile Solidario que cumplan los requisitos de la Ley Nº 18.778, les
corresponderá el subsidio al pago del consumo de agua potable y de servicio de
alcantarillado de aguas servidas allí establecidos. En estos casos, el subsidio será
equivalente al 100% sobre los cargos fijos y variables de su consumo mensual que
no exceda de 15 metros cúbicos, por un período de tres años contados desde su
concesión‖.
El diseño del Sistema, también en el marco de la subsidiaridad considera el pago
de una bonificación a la contratación de 40% del salario mínimo por cuatro meses
para los jefes de familia cesantes que encuentren trabajo. En realidad, esta
medida que aparentemente es progresiva resulta discriminatoria con respecto a
las personas que no pertenecen al Chile Solidario y que pueden tener iguales
necesidades.
En el Presupuesto para este Programa, para 2013, se contemplan 124.000 millones
de pesos con un incremento de 48% con respecto al 2012. Debe recordarse que
esta partida está sujeta a diversas controversias luego de escucharse las confusas
explicaciones acerca de cómo se había llevado a cabo la Casen 2011, puesto
que los bonos fueron entregados justamente en el momento del levantamiento de
la encuesta y, el año 2013 serán entregados, justamente, antes de los comicios
presidenciales lo cual, por cierto, es un arma potente, aunque no siempre decisiva.
Lo que, en todo caso, se desprende de la lógica presupuestaria es que el
Gobierno dispondrá de una capacidad de distribuir 260 millones de dólares en
bonos en plena campaña presidencial en 2013.
Por otra parte, la preocupación por los adultos mayores es una reivindicación que
la Concertación postergó en el caso de la rebaja en los pagos del 7% de
cotizaciones en salud para el Fonasa (los cálculos de estos costos fueron hechos
en numerosas oportunidades por Fonasa no siendo siquiera agendados por los
13
Ministerios de Hacienda respectivos). El proyecto de Presupuesto de 2013
contempla exención total o parcial (como siempre su precisión queda para los
reglamentos, pero en el discurso se universaliza el beneficio) de estos pagos. El
incremento es de 21% en las partidas y se espera beneficiar a un millón de
pensionados en 2013, indica el Mensaje Presidencial de mayo de 2012.
f) Impactos redistributivos del gasto social
En esta sección utilizando información transversal e internacional se intenta evaluar
el impacto distributivo de los bonos otorgados por la autoridad. En efecto, el
gráfico 1 da cuenta de la forma de las curvas de distribución de los diferentes
gastos sociales de los gobiernos. Mientras más cerca de la diagonal, la distribución
de los recursos es más equitativa como sucede en salud y educación pero, en
cambio, la inequidad es más notable en la distribución de las pensiones de la
seguridad social y, por cierto, en lo referente al ingreso primario de los hogares.
Gráfico 1.- AMÉRICA LATINA (18 PAÍSES). DISTRIBUCIÓN DEL GASTO PÚBLICO SOCIAL
SEGÚN QUINTILES DE INGRESO PRIMARIO. 1997-2004
14
Uno de los cambios notorios en los gobiernos de la Concertación con respecto al
régimen anterior fue el aumento de la proporción del gasto social público como se
observa en el gráfico siguiente en que, el gasto público social aumenta de 11,9%
en 1990 a 16,5% en el 2009.
Gráfico 2.-
Aunque es necesario destacar que esta fue una tendencia generalizada en
América Latina (ver gráfico 3) justamente como crítica o compensación a los
efectos de la aplicación de políticas neoliberales que aumentaron
dramáticamente la pobreza en la Región en los años 80.
15
Gráfico 3.-
En AL el gasto público social pasó de 27% a 40% del gasto público total entre 1990
y 2007 (Cepal 2009). Las transferencias que demandan mayor número de recursos
en AL son las pensiones, aunque no son éstas las de mayor progresividad en su
diseño. En las últimas décadas, se ha elevado significativamente el gasto público
social en la región en términos absolutos (de 445 dólares por persona en el período
1990-1991 a 880 dólares en el período 2007-2008), como también se elevó la
prioridad macroeconómica que se le otorga: del 12,3% al 18,4% del PIB. (Cepal
2010).
Uno de los logros significativos durante los gobiernos de la Concertación –al igual
que en América Latina- fue el incremento de la proporción de los gastos sociales
en relación al Presupuesto del Estado y, por consiguiente, en relación al Producto
Interno Bruto como se observa en el cuadro 2.
16
Cuadro 2.- Chile: Gasto social del presupuesto publico por periodo (Cepal 2010)
1990-1991 1992-1993 1994-1995 1996-1997 1998-1999 2000-2001 2002-2003 2004-2005 2006-20072008-2009
Chile 61,2
63,0
64,5
65,5
66,4
68,4
68,1
67,3
66,3
67,0
En 2011, en Chile, se estimó el Gasto Social en US$35.600 millones (16% del PIB) y las
Políticas Sociales representaron el 68% del Gasto Público.
Pero, justamente el rol de las políticas sociales es contribuir, tanto a la reducción de
la pobreza o a la satisfacción de las necesidades básicas como a reducir las
desigualdades mediante el otorgamiento focalizado en los más pobres, de los
subsidios y transferencias desde el sector público.
Gráfico 4: Chile: distribución de los subsidios según decil de ingresos
17
Justamente, el carácter de la distribución de los subsidios es lo que permite que las
diferencias extremas en la distribución de los ingresos se acorten como resultado
de las políticas sociales. No obstante, según se observa en el cuadro 3, los
resultados de las políticas sociales en cuanto a distribución no han permitido
cambiar de manera importante la estructura hacia mayor equidad.
Cuadro 3.- Evolución de la distribución del ingreso 1990-2009
En el cuadro siguiente se hace una descripción de los programas que están
incluidos en las políticas de transferencias sociales. En la primera parte se explicitan
las transferencias monetarias existentes al 2006, algunas de las cuales forman parte
del Programa Chile Solidario. Como puede apreciarse estas transferencias están
claramente focalizadas en el primer quintil de ingresos aunque no cubre a todas
las personas de este segmento.
18
Cuadro 4
Fuente: Robles. El sistema de protección social en Chile. CEPAL 2011.
La distribución de los gastos sociales tampoco es trivial porque los subsidios pueden
estar focalizados de manera inequitativa. En efecto, en el gráfico 1 se destacó que
la distribución de los fondos para pensiones no era tan equitativa como la de salud
y educación. Empero, ellas llevaron en 1997 la carga mas alta del gasto social del
país. En cambio, como se observa en el gráfico 5, en el promedio de 2007 el gasto
público se destina mayoritariamente (60%) al sector de la salud y disminuye en
pensiones.
19
Gráfico 5.- Componentes de la protección social. Chile 1997-2007
Fuente: Velasquez 2009.
g) La institucionalidad del sistema de proteccion social de Chile
Como sea, la institucionalidad y la cantidad de programas públicos orientados a la
protección social son numerosos en Chile como se observa en el cuadro 5. En
1996 el número de programas sociales existentes era de 125; un 75% de estos
programas se crean post 1990 (Baytelman et al 1999). Empero, el estudio de
Raczynski de 2008 indica ―que un catastro contabiliza 400 programas sociales en
que participan casi 80 instituciones‖. Esta dispersión de programas puede ser el
problema principal para evaluar efectivamente la eficacia de las políticas sociales
del país.
20
Cuadro 5.SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIAL EN CHILE SEGÚN FUNCIONES
Función
Vejez
Principales Programas o Beneficios
Pensión de vejez
Pensión asistencia de vejez
Programa de salud pública
Programa de salud adulto mayor
Programa de alimentación complementara para el adulto mayor
Programa de atención especial al adulto mayor
Sobrevivencia
Pensión de sobrevivencia
Pensión de viudez
Pensión de orfandad
Asignación por muerte
Programa de salud pública
Discapacidad
Prensión de invalidez
Programa de capacitación para discapacitados
Fondo Nacional de la discapacidad
Programa de salud pública
Accidentes y enfermedades de
trabajo
Pensiones por accidentes del trabajo y enfermedades profesionales por invalidez
Pensiones por accidentes de trabajo y enfermedades profesionales de viudez
Pensiones por accidentes de trabajo y enfermedades profesionales de orfandad.
Subsidios por accidentes del trabajo y enfermedades profesionales
Indemnización por accidentes de trabajo y enfermedades profesionales
Familia – Niños
Subsidio Familiar (recién nacido y madre embarazada)
Asignación Familiar
Subsidio de reposo maternal y cuidado del niño
Programa de salud pública
Asignación por muerte
Programa de alimentación escolar
Enfermedades
Programa de salud pública
Atención de urgencia
Atención primaria
Atención secundaria
Subsidio por incapacidad laboral
Salud publica
Beneficios de salud preventiva y obstetricia
Instituciones de salud previsional
Fondo nacional de Salud
Programa de inmunización
Programa de prevención de enfermedades
Programa de alimentación complementaria
Programa de prestaciones complejas
Desempleo
Subsidio de cesantía
Seguro de cesantía (desde 2002)
Programa de empleo con apoyo fiscal
Programa de capacitación de empleo
Programa de reinserción laboral
Programa de nivelación de competencias laborales
Programa de reconversión laboral
Pobreza y exclusión social
Beneficios permanentes (salud, educación, vivienda, subsidios)
Beneficios temporales (programa de apoyo integral a familias indigentes (Puente)
programa Chile barrio, programas sociales de capacitación, programas de becas,
etc.
Subsidios de vivienda
Programas dirigidos a grupos vulnerables (indígenas, jóvenes, niños, mujeres)
21
Por otra parte, en lo relacionado con las transferencias monetarias que contempla
un número acotado de programas, es significativo para efectos distributivos el
hecho que ¾ de estos subsidios se focalizan en los cuatro primeros deciles como se
observa en el cuadro 6.
Cuadro 6.-
Fuente: Casen 2006.
Sin embargo, en el caso de la PBS la focalización es menos efectiva que en los
demás subsidios presentados en el cuadro anterior.
Cuadro 7.-
22
CONCLUSIONES
Este documento se abocó a evaluar el impacto de las transferencias monetarias
en la población beneficiaria o la más vulnerable. El período considerado es 19902012. En función de esto se puede concluir que:
a) El aumento de los montos del presupuesto público destinado al ámbito social en
el período ha permitido aumentar los ingresos reales de las personas
especialmente del décimo decil que perciben ingresos inferiores a dos dólares
diarios per cápita. En Chile, la proporción del gasto social sobre el presupuesto
público es alta (gasto público social aumenta de 11,9% en 1990 a 16,5% en el
2009), pero la carga tributaria es baja y la desigualdad muy amplia, por lo que los
impactos finales son menos importantes que lo que han deseado las autoridades
en estos 20 años.
b) No es posible inferir que estas transferencias permiten resolver los temas de
pobreza porque la proporción de hogares -según encuestas de panel
(seguimiento en el tiempo) que abandonan la pobreza son casi similares a los
hogares que ―vuelven‖ a la pobreza. En definitiva, esta constatación pone en
cuestión la eficacia de las políticas focalizadas versus las políticas universales. La
idea de paliar riesgos focalizados ha resultado inútil para eliminar siquiera la
pobreza extrema lo cual no lograron los gobiernos de la Concertación ni tampoco
el Gobierno del Presidente Piñera, pese a que lo fijó como meta en la campaña y
en los dos primeros discursos a la Nación.
No existen evaluaciones certeras con respecto al impacto de las transferencias
sobre los niveles de pobreza. Esencialmente porque hay estudios que demuestran
que las personas que pertenecen a los siete u ocho primeros deciles de ingresos
pueden transitar entre la pobreza y la no pobreza con facilidad. Más de la mitad
de la población que calificó como pobre en 1996 (55,8%), en 2001 tenía ingresos
superiores a la línea de pobreza. A la vez, un 46,6% de quienes calificaron como
pobres en el año 2001, no lo eran cinco años antes‖ (Herrera et. al 2010).
c) Los bonos que distribuyen los gobiernos en Chile no parecen ser decisivos en las
adscripciones políticas de los beneficiarios. El gasto social en 2009 –el más alto
durante la Concertación- no permitió que ganara el candidato oficialista de
entonces, Eduardo Frei; la distribución del bono ético por el actual Gobierno
(Sebastián Piñera) en pleno período electoral no evitó el retroceso electoral de la
coalición gobernante.
d) Escapa a este trabajo examinar el comportamiento electoral o político de la
población chilena y su grado de conciencia ―para sí‖ pero lo que diferencia los
programas de transferencias de Chile con respecto a otros países es su cobertura y
sus montos que son muy inferiores a por ejemplo Brasil o México.
e) La política neoliberal en general, o de disciplina fiscal imperante en estos años
tendió a reducir por diversos medios a los beneficiarios de la políticas sociales a fin
de mantener el criterio de superávit fiscal. Al final, los beneficiarios parecen ser
sistemáticamente menos que los que se anunciaron en los discursos. Las políticas
23
sociales en el ámbito ideológico neoliberal son por definición: focalizadas (no
universales); transitorias (no son derechos permanentes); parciales (contemplan
solo un aspecto, en este caso, la pobreza); paliativas (no cubren la totalidad de las
necesidades porque se estima que podría incentivar el ocio).
f) Los PTC tienen impactos diversos en América Latina. Chile Solidario es un
programa que en 2009, según Cechini et al. (agosto 2012) cubre a 306,000
hogares (1,3 millones de personas y el 7.6% de la población nacional y el 66% de la
población pobre). El gasto en el programa es de 0,11% del PIB. Las transferencias
bien orientadas de Oportunidades (México) y Bolsa Família (Brasil) son lo
suficientemente grandes como para producir una reducción significativa en
desigualdad. Pero, las transferencias de Chile Solidario son tan pequeñas que
incluso con una buena focalización no logran un impacto en la desigualdad.
Por otro lado, una tarea pendiente para la gran mayoría de los PTC a nivel mundial
es contribuir de manera más directa a la superación de la pobreza y no solo a su
alivio, para lo que se requiere una complementación eficaz con programas
productivos que permitan la autogeneración de ingresos sostenibles. En este
ámbito cabe potenciar el desarrollo económico local.
g) En 1996 el número de programas sociales existentes era de 125; un 75% de estos
programas se crean post 1990 (Baytelman et al 1999). Empero, otro estudio de
Raczynski de 2008 indica ―que un catastro contabiliza 400 programas sociales en
que participan casi 80 instituciones‖. Esta dispersión de programas puede ser el
problema principal para evaluar efectivamente la eficacia de las políticas sociales
del país. Está comprobado que las coordinaciones pueden tener más eficacia. En
general, el ámbito social se ha subordinado a la autoridad del Ministerio de
Hacienda pero éste no tiene o no ha tenido capacidades (o decisiones políticas)
para definir lineamientos sociales estratégicos que permitan relacionar la
asignación de recursos con las metas explícitas del Gobierno. En todo caso, los
programas que realizan transferencias monetarias son sólo seis.
h) La reforma previsional de 2008 se inscribe en el marco del asistencialismo y del
Estado subsidiario pero como en los demás subsidios protege solo a un grupo muy
reducido de la población. El sistema previsional cubre apenas a poco más de la
mitad de la población trabajadora y, de ellos, una proporción también muy alta
no cotiza regularmente a lo largo de su vida activa por lo que sus esperanzas de
previsión son reducidas. Se estima que la pensión básica solidaria y el aporte
previsional solidario beneficiarán a 800.000 personas en 2009 y 1,3 millones en 2012.
24
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