interior 14 – ficha nuevas sustancias psicoactivas pres luxemburguesa

PROPUESTA DE REGLAMENTO DEL PARLAMENTO EUROPEO Y DEL
CONSEJO SOBRE NUEVAS SUSTANCIAS PSICOACTIVAS
Enfoque General
1. BASE JURÍDICA
En un primer momento, el Artículo 114.3 TFUE sobre medidas para la aproximación
normativa en los EEMM con objeto de garantizar el establecimiento y el
funcionamiento del mercado interior. En concreto, el apartado 3 de este Artículo
establece la obligación de asegurar un elevado nivel de protección de la salud, la
seguridad y la protección de los consumidores en dicha aproximación de las
disposiciones legales, reglamentarias o administrativas de los EEMM.
Procedimiento legislativo ordinario previa consulta al Comité Económico y Social y
mayoría cualificada.
Posteriormente, tras los debates surgidos entre las delegaciones de los EMs sobre la
idoneidad de esa base jurídica, el 27.05.15 el COREPER concluyó que se recondujeran
los trabajos hacia un instrumento que tomara como base jurídica el artículo 83 del
TFUE. En concreto, el apartado 1 de ese artículo señala que “el Parlamento Europeo y
el Consejo podrán establecer, mediante directivas adoptadas con arreglo al
procedimiento legislativo ordinario, normas mínimas relativas a la definición de las
infracciones penales y de las sanciones en ámbitos delictivos que sean de especial
gravedad y tengan una dimensión transfronteriza derivada del carácter o de las
repercusiones de dichas infracciones o de una necesidad particular de combatirlas
según criterios comunes”.
2. GRUPO DEL CONSEJO Y FECHA DEL CONSEJO EN EL QUE SE ESPERA SEA
CONSIDERADA LA PROPUESTA
Grupo Horizontal Drogas (GHD), dependiente del Consejo de Asuntos Generales.
No hay fecha estimada para que el Consejo pueda considerar la propuesta. La
Presidencia prevé tener preparado para septiembre de 2015 un borrador de texto
normativo, siempre que el GHD alcance un acuerdo mayoritario para incluir en dicho
texto prohibiciones temporales de NSP.
3. CONTENIDO
Desde hace tiempo se viene valorando la necesidad de acometer una revisión de la
actual Decisión del Consejo de mayo de 2005 (2005/387/JAI) sobre intercambio de
información, valoración del riesgo y control de nuevas sustancias psicoactivas. Y ello,
como ha puesto de manifiesto el informe de la Comisión al respecto de julio de 2011,
por múltiples razones: debido al enorme incremento de la aparición de este tipo de
sustancias y su rápida sucesión en el mercado europeo, por la alarma social que están
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causando y debido al hecho de que el actual mecanismo UE para abordar este creciente
problema se ha revelado insuficiente y se ha visto claramente superado.
La vigente Decisión articula un sistema en el que, una vez que un EM o varios
comunican que han detectado en el mercado una nueva sustancia, el Observatorio
Europeo sobre Drogas y Toxicomanías, junto con Europol y la Agencia Europea de
Medicamentos elaboran un informe preliminar conjunto sobre el impacto en la salud
de dicha sustancia, su presencia en el mercado europeo así como la posible implicación
de grupos criminales en la producción o tráfico de dicha nueva sustancia;
posteriormente y a la vista de ese informe conjunto, el Consejo puede solicitar un
informe más exhaustivo, el denominado informe de evaluación del riesgo; una vez
elaborado y teniendo en cuenta sus conclusiones, la Comisión puede presentar al
Consejo la propuesta de someter a control la correspondiente sustancia (siempre se
trataría de control de drogas con aplicación, por tanto, del derecho penal).
Este sistema europeo de alerta temprana ha funcionado hasta el momento
correctamente y ha demostrado su valor añadido. Sin embargo, debido al enorme
incremento exponencial de la aparición de este tipo de sustancias en distintos países de
la UE a partir de 2009, se han constatado las carencias del actual mecanismo:

La vigente Decisión aborda las sustancias de una a una (no por familias o
tipologías), cuando en la realidad del mercado este tipo de sustancias son
múltiples, a menudo con ligerísimas variaciones entre ellas en su formulación
química, pero con efectos psicoactivos muy similares.

Se trata de un mecanismo fundamentalmente reactivo, cuando un
planteamiento eficaz requiere proactividad en un planteamiento preventivo
pues, de otro modo, estaremos siempre por detrás de los retos, sin capacidad
para reaccionar a tiempo ante los potenciales efectos perjudiciales de estas
sustancias sobre la salud de los jóvenes europeos (dado el enorme dinamismo y
la rapidez con la que estas sustancias se suceden en el mercado, desapareciendo
unas y siendo sustituidas automáticamente por otras similares, así como su
amplia accesibilidad a través de Internet).

No ofrece ninguna otra salida o respuesta ante la gran variedad de sustancias
que aparecen en el mercado que no sea la respuesta bajo la legislación del
control de drogas (respuesta, por tanto, exclusiva del derecho penal).
Por ello, el Consejo adoptó unas Conclusiones en diciembre de 2011 invitando a la
Comisión a presentar en 2012 una propuesta legislativa que revisara la Decisión de
2005, para tratar de superar ese conjunto de limitaciones.
La Comisión en septiembre de 2013 presentó un paquete legislativo para abordar este
asunto, consistente en una propuesta de Reglamento, que está siendo debatida por el
Grupo Horizontal Drogas, y una propuesta de Directiva, cuyo análisis compete al
Grupo DROIPEN. El objetivo de la propuesta de la Comisión con ese nuevo
Reglamento era, por tanto, atajar las limitaciones del sistema vigente para lo cual:
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
Las nuevas sustancias sobre las que haya sospechas de que pueden causar un
riesgo para la salud, se retirarán del mercado de manera temporal, hasta que se
haya realizado su correspondiente análisis de riego (a cargo el Observatorio
europeo sobre Drogas y Toxicomanías).

Si la sustancia presenta un riesgo calificado como bajo en términos sociales, de
salud y seguridad, no se impondrá restricción alguna a su comercialización por
parte de la UE.

Si la sustancia supone un riesgo intermedio o moderado, se someterá a
restricciones de comercio respecto a los consumidores finales, de modo que sólo
podrá venderse para usos específicos, como los establecidos por la legislación
sobre medicamentos. Pero se permitirá su comercialización para usos
comerciales, industriales y científicos.

Si la sustancia representa un riesgo severo o grave, será sometida a restricciones
permanentes de comercialización, cubriendo esta restricción tanto la venta al
consumidor como al mayorista. Solo se permitirá su venta para usos
industriales, comerciales y científicos específicamente autorizados. Además, en
este caso, las sustancias serán sometidas a control por la vía del derecho penal,
de ahí que este Reglamento vaya acompañado de la correspondiente propuesta
de Directiva de modificación de la Decisión Marco sobre el delito de tráfico de
drogas, formando ambas propuestas un paquete legislativo conjunto.
Esta propuesta se vino examinando en el GHD desde finales de 2013, comenzando su
discusión durante la Presidencia lituana y prolongándose a lo largo de las pasadas
Presidencias griega e italiana durante 2014, sin que se alcanzase el necesario consenso a
nivel técnico que permitiera elevar el expediente a COREPER e impulsar su
tramitación.
El Parlamento Europeo, por su parte, ya adoptó su informe sobre el Reglamento.
Las diferencias que los EEMM vinieron manifestando a lo largo de 2014 y 2015 respecto
a la propuesta de la Comisión incluían varios aspectos de la misma, desde la base
jurídica elegida por la Comisión, el Artículo correspondiente a mercado interior (en
particular frente a otras alternativas como las bases legales JAI o el Artículo 168 TFUE
sobre salud pública), hasta el sistema planteado de clasificar estas sustancias en torno a
tres niveles de riego, siendo uno de ellos calificado de bajo, lo que no daría lugar a la
adopción de medida alguna (un buen número de EEMM consideraron que esta
categoría de riesgo bajo podría mandar un mensaje político erróneo o al menos
confuso, que pudiera interpretarse como que existen sustancias con efectos
psicoactivos que, pese a ello, no representan riesgo alguno para la salud).
Además, se han puesto de manifiesto otros elementos controvertidos, entre ellos la
definición de sustancias psicoactivas, los supuestos concretos en los que procederá la
elaboración de un análisis de riesgo completo sobre una determinada sustancia –a la
vista de que el Observatorio europeo sobre Drogas y Toxicomanías tiene recursos
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limitados frente al enorme reto que está asumiendo y que tendrá que asumir en el
futuro para abordar este problema-, así como la existencia de un margen de maniobra
nacional para que los EEMM puedan responder eficazmente en los supuestos en los
que una determinada sustancia representa un riesgo agravado en un determinado EM.
La Presidencia letona, en enero de 2015, presentó al GHD un completo documento
sobre las posibles bases legales que podría tener el nuevo Reglamento sobre sustancias
psicoactiva, analizando el abanico de posibles medidas que se podrían adoptar con
cada una de dichas bases legales, así como el margen de maniobra nacional que
tendrían los EEMM al utilizar dichas bases jurídicas. En particular, el debate se centró
en dos posibles alternativas: la de la Comisión, que es el Artículo 114 sobre mercado
interior frente al Artículo 83 sobre definición de normas mínimas sobre infracciones y
sanciones penales.
Mientras el Artículo 114 ofrece la posibilidad inmediata de retirada temporal del
mercado de la nueva sustancia que potencialmente podría tener efectos adversos sobre
la salud, lo que es la principal baza de esta base jurídica, por su eficacia inmediata en la
protección de la salud de los jóvenes europeos, tiene la desventaja de limitar en gran
medida las posibilidades de los EEMM de actuación a nivel nacional (en el caso de que
una determinada sustancia ofrezca un riesgo agravado o especialmente cualificado en
su territorio), una vez que se haya adoptado una medida a nivel comunitario.
El Articulo 83 exigiría un nuevo tipo de instrumento legislativo –una Directiva en lugar
de un Reglamento- y sólo permitiría una respuesta penal frente a las nuevas sustancias
psicoactivas, si bien dejaría un mayor margen de maniobra para los EEMM en la
adopción de medidas nacionales.
A lo largo de la Presidencia letona el debate se centró entre los EEMM partidarios de la
base jurídica que proporcionaba el art. 114, frente a quienes apoyaban el art. 83,
posición, esta última, que pasó a ser mayoritaria y contó con el refuerzo del SJC, que
defendió la preferencia por la base jurídica proporcionada por el art. 83 y el uso de
actos de ejecución y de actos delegados bajo el paraguas dicho artículo, lo que
permitiría actuar sobre el mercado también de manera rápida, si bien esta posibilidad
no tiene precedente alguno en la actualidad.
El asunto fue llevado ante el COREPER de 27.05.15, que encargó a la Presidencia que
continuará los trabajos para lograr un nuevos instrumento normativo, pero tomando
como base jurídica el art. 83 TFUE.
4. ESTADO DEL PROCEDIMIENTO
La Presidencia luxemburguesa presentó ante el GHD el 16 y 17.05.15, un documento en
el que proponía trabajar sobre la base del art. 83 TFUE, que permitiera establecer, en el
marco de una futura Directiva, un sistema de prohibiciones temporales de NSP,
adoptadas a nivel de la UE. Los EEMM cumplirían con esa obligatoria prohibición
comunitaria, pero quedando bajo su ámbito de libertad la decisión de adaptarlo a su
normativa nacional mediante medidas de naturaleza administrativa o penal.
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Esta propuesta ha conllevado reacciones diversas de los EEMM, que han planeado
diversas dudas, entre otras, sobre la compatibilidad este planteamiento con sus
respectivas legislaciones nacionales, la idoneidad de la base del art. 83 para cumplir los
objetivos originariamente impulsores de este expediente (la protección de la salud
pública), o la oportunidad de avanzar en un procedimiento que implicaría la
tramitación de dos Directivas. La Comisión ha expuesto, en un documento de trabajo,
su discrepancia con la idoneidad del at. 83 y con el criterio mantenido con el SJC.
5. VALORACIÓN
España considera muy oportuno proceder a la revisión del mecanismo de alerta
temprana sobre este tipo de nuevas sustancias, dada la rápida evolución y el
crecimiento imparable que están teniendo en Europa, puesto que representan un
peligro, sobre todo para nuestros jóvenes, a la vista de su amplia comercialización a
través de Internet y de su gran accesibilidad, sin que se conozcan sus posibles efectos
sobre la salud.
Además, nuestro país viene cooperando y continuará haciéndolo tanto con Europol
como con el Observatorio Europeo sobre Drogas en la detección y en el intercambio de
información sobre la presencia en nuestro territorio de este tipo de sustancias
psicoactivas aún no sometidas a control.
Pese a ello, en la situación actual parece complicado alcanzar un acuerdo que permita
desbloquear este expediente, con importantes desacuerdos entre los Servicios Jurídicos
de Comisión y Consejo sobre la base legal a elegir y las consecuencias derivadas de esta
elección. España apoyó desde el principio la propuesta originaria de la Comisión
(Reglamento comunitario tomando como base jurídica el art. 114 TFUE) si bien
mantuvo, y lo sigue haciendo, una posición abierta a otras opciones siempre con el fin
de tener, lo antes posible, una regulación europea sobre las nuevas sustancias
psicoactivas que sea viable y que permita una actuación europea rápida y eficaz, ya
que esto es imprescindible para proteger la salud pública, en especial la de los jóvenes
europeos.
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