La evolución de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la

NÚMERO 31. SEPTIEMBRE DE 2013
ISSN: 2254-3805
DERECHO ADMINISTRATIVO
LA EVOLUCIÓN DE LA JURISPRUDENCIA DEL
TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LA UNIÓN EUROPEA
EN LA INTERRELACIÓN ENTRE EL DERECHO
URBANÍSTICO Y EL DERECHO DE LA
CONTRATACIÓN PÚBLICA: DE LA SENTENCIA DE
12 DE JULIO DE 2001 A LA DE 26 DE MAYO DE 2011
Antonio García Jiménez*
Investigador en el Departamento de Derecho Administrativo,
Financiero y Procesal. Universidad de Salamanca
RESUMEN
En este trabajo se lleva a cabo el estudio de la evolución que ha venido
experimentando la Jurisprudencia del TJUE desde su Sentencia de 12 de
julio de 2001 a la de 26 de mayo de 2011, en relación al grado de intensidad con el que se debe de aplicar el Derecho comunitario de contratos
públicos a la actividad urbanística, llegándose a la conclusión de que se
ha pasado de una jurisprudencia que abogaba ampliamente por la aplicación del Derecho comunitario de contratos a la actividad urbanística, a
otra jurisprudencia que establece más limitaciones en dicha aplicación.
Palabras clave: Derecho de la Contratación Pública, Derecho Urbanístico, Tribunal de Justicia de la Unión Europea, Programas de Actuación
* El autor de este trabajo de investigación es beneficiario de una beca del Programa de Formación del
Profesorado Universitario del Ministerio de Educación, Cultura y Deporte para la realización de sus estudios de Doctorado.
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DERECHO ADMINISTRATIVO
Antonio García Jiménez
Integrada, principios generales de la contratación pública, problemática
jurisprudencial.
ABSTRACT
This is a study of the evolution which the European Union’s Court of Justice’s jurisprudence experienced between its 12 July 2001 and 26 May
2011 verdicts, in relation to the required degree of EU public procurement
laws in urban planning activities. The conclusion of this article is that the
shift has been from a jurisprudence which widely promoted the implementation of EU contracting law within urban planning, to a different jurisprudence which sets tighter limitations on this implementation.
Keywords: Public Procurement Law, Urban Planning Law, Court of Justice of the European Union, Integrated Action Programs, General Principles of Public Procurement, Jurisprudential Problems.
SUMARIO
1.
INTRODUCCIÓN: EL CARÁCTER PÚBLICO DE LA OBRA URBANIZADORA Y SU SUJECIÓN AL RÉGIMEN EUROPEO DE CONTRATACIÓN
PÚBLICA.
2.
EL INICIO DE LA JURISPRUDENCIA PRO CONTRATACIÓN PÚBLICA:
LA IMPORTANTE SENTENCIA DE 12 DE JULIO DE 2001, ASUNTO
«PROYECTO SCALA 2001».
3.
LA APLICACIÓN DEL DERECHO COMUNITARIO DE LA CONTRATACIÓN PÚBLICA AL DERECHO URBANÍSTICO MÁS ALLÁ DEL ÁMBITO
DE APLICACIÓN PREVISTO POR LAS DIRECTIVAS SOBRE CONTRATACIÓN PÚBLICA.
4.
LÍMITES DE LA APLICACIÓN DE LA NORMATIVA DE CONTRATACIÓN
PÚBLICA AL URBANISMO: LA RECIENTE SENTENCIA DEL TRIBUNAL
DE JUSTICIA DE LA UNIÓN EUROPEA DE 26 DE MAYO DE 2011. COMISIÓN EUROPEA CONTRA EL REINO DE ESPAÑA.
4.1. Hechos: la adjudicación a través de la gestión indirecta de los Programas de Actuación Integrada previstos por la legislación urbanísti-
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ca valenciana y su posible interrelación con las directivas en materia
de contratación pública.
4.2. Debate entre las partes y argumentación del Tribunal de Justicia de
la Unión Europea.
4.3. La STJUE de 26 de mayo de 2011 confirma la limitación de la aplicación del derecho de la contratación pública al derecho urbanístico iniciada por la Sentencia Helmut Müller.
5.
LA PROBLEMÁTICA JURISPRUDENCIAL EXISTENTE EN LA INTERRELACIÓN ENTRE EL DERECHO URBANÍSTICO Y EL DERECHO DE
LA CONTRATACIÓN PÚBLICA.
6.
CONCLUSIONES: LA JURISPRUDENCIA DEL TJUE HA PASADO DE
APLICAR AMPLIAMENTE LAS DIRECTIVAS EN MATERIA DE CONTRATACIÓN PÚBLICA A IMPONER CIERTOS LÍMITES EN LA APLICACIÓN DE ÉSTAS AL DERECHO URBANÍSTICO.
7.
BIBLIOGRAFÍA.
Abreviaturas
CE
Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea.
LRAU
Ley 6/1994, de 15 de noviembre, de la Generalitat Valenciana, Reguladora de la Actividad Urbanística.
LUV
Ley 16/2005, de 30 de diciembre, Urbanística Valenciana.
MCS
Milano Centrale Servizi.
PAI
Programa de Actuación Integrada.
TJUE
Tribunal de Justicia de la Unión Europea.
TSJCV
Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana.
STJUE
Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea.
STS
Sentencia del Tribunal Supremo.
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1. INTRODUCCIÓN: EL CARÁCTER PÚBLICO DE LA OBRA
URBANIZADORA Y SU SUJECIÓN AL RÉGIMEN EUROPEO
DE CONTRATACIÓN PÚBLICA
La Sentencia de 12 de julio de 2001 supuso el inicio por el Tribunal de Justicia
de la Unión Europea de una jurisprudencia que abogaba ampliamente por la
aplicación del Derecho comunitario de la contratación pública a la actividad
urbanística, al concluir el TJUE que «la adjudicación a un particular de un plan
de urbanización que permite a su titular la realización directa de una obra pública, es un contrato de obra y ha de respetarse en cualquier caso la normativa
comunitaria sobre contratación administrativa» 1.
Esta doctrina ha sido reiterada posteriormente por numerosa jurisprudencia,
en la que el TJUE ha manifestado que la actividad urbanística se encuentra
claramente relacionada con la contratación pública, en aras a preservar los
principios de libre circulación de mercancías, libertad de establecimiento y libre
prestación de servicios, así como de los principios que de estas libertades se
derivan, como son el principio de igualdad de trato, de no discriminación, de
reconocimiento mutuo, de proporcionalidad y de transparencia, propios de los
contratos públicos.
Como señala el Informe 21/2011, de 12 de septiembre, de la Junta Consultiva
de Contratación Administrativa de la Comunidad Autónoma de Aragón, de la
doctrina fijada por el TJUE puede inferirse que, en los sistemas de actuación
indirecta, parece lógico concluir que deberán aplicarse las reglas de contratación pública, por cuanto el resultado final es una obra pública onerosa que
recepciona la Administración pública, cuyo coste en gestión directa debería
haber sido asumido por esa Administración, y que será de su titularidad. Sin
embargo, esta conclusión exige ciertos matices, pues debe de tenerse en
cuenta que la aplicación de la normativa de contratación pública al urbanismo
tiene algunos límites o fronteras, tal y como indica también el TJUE en su
reciente sentencia de 25 de marzo de 2010, asunto C-451/08, Helmut Müller,
en la que el Tribunal ha rechazado seguir la interpretación funcional propuesta
por la Comisión en ese asunto, que podría haber sometido una parte considerable de las facultades y actividades tradicionalmente reservadas a las autoridades locales en el ámbito del Derecho del planeamiento y la edificación a las
disposiciones en materia de obras públicas2.
1
Así lo cita la Sección Primera del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, en el fundamento jurídico sexto de su Sentencia de 1 de octubre de 2002.
2
En dicha Sentencia, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea analiza una cuestión prejudicial concerniente a la interpretación del concepto «contrato público de obras» en el sentido de la Directiva
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En la reciente Sentencia de 26 de mayo de 2011, el Tribunal de Justicia de la
Unión Europea ha tenido ocasión de pronunciarse nuevamente sobre la interrelación existente entre el derecho urbanístico y el derecho de la contratación
pública. La importancia de dicha Sentencia estribaba en si el TJUE adoptaría
una postura en la que el derecho de la contratación pública fuese aplicado
ampliamente al derecho urbanístico, asentada en reiterada jurisprudencia 3, o
en si por el contrario, seguiría la línea jurisprudencial iniciada en su Sentencia
de 25 de marzo de 2010, asunto Helmut Müller.
La Sentencia de 26 de mayo de 2011 tiene lugar como consecuencia del recurso planteado por la Comisión Europea contra el Reino de España, al considerar la primera que el Estado español incumplía las Directivas en materia de
Contratos Públicos al no ajustarse la legislación urbanística valenciana a dichas directivas en la gestión indirecta de los Programas de Actuación Integrada previstos por la Ley 6/1994, de 15 de noviembre, de la Generalitat Valenciana, Reguladora de la Actividad Urbanística y su sucesora, la Ley 16/2005,
de 30 de diciembre, Urbanística Valenciana.
Sin embargo, el TJUE ha desaprovechado una buena ocasión para aportar
claridad a una cuestión tan controvertida como la planteada, al no entrar a
resolver sobre el fondo de la cuestión y excusarse en que la Comisión Europea no ha demostrado suficientemente que los PAI constituyen auténticos
contratos de obra en el recurso planteado, por lo que no dirime si la utilización
de los PAI previstos por la legislación urbanística valenciana son contratos de
obra. No obstante, la importancia de dicha sentencia radica en que, junto a la
sentencia de 25 de marzo de 2010, el TJUE ya no lleva a cabo una aplicación
tan amplia del derecho de la contratación pública sobre el Derecho urbanístico, produciéndose una cierta modificación en la línea jurisprudencial de los
últimos años de dicho Tribunal.
2004/18/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 31 de marzo de 2004, sobre coordinación de los
procedimientos de adjudicación de los contratos públicos de obras, de suministro y de servicios, en la que
el TJUE dispone que tal como se enuncia en el segundo considerando de dicha Directiva, su objeto es
aplicar la normativa de la Unión a la adjudicación de contratos celebrados por cuenta de autoridades
estatales, regionales o locales y otros organismos de Derecho público, sin que esta Directiva contemple
otras actuaciones correspondientes a los poderes públicos, por lo que el mero ejercicio de competencias
normativas en materia urbanística, con la finalidad de satisfacer el interés general, no tiene por objeto ni
recibir prestaciones contractuales ni satisfacer el beneficio económico directo del poder adjudicador, en los
términos exigidos por la anterior Directiva.
3
Véanse a este respecto las Sentencias de 12 de julio de 2001, asunto C-399/98, Ordine degli Architetti y
otros, de 20 de octubre de 2005, asunto C-264/03, Comisión contra la República de Francia, de 18 de
enero de 2007, asunto C-220/05, Auroux y otros, y de 21 de febrero de 2008, asunto C-412/04, Comisión
contra la República de Italia.
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2. EL INICIO DE LA JURISPRUDENCIA PRO CONTRATACIÓN
PÚBLICA: LA IMPORTANTE SENTENCIA DE 12 DE JULIO DE
2001, ASUNTO «PROYECTO SCALA 2001»
La importante STJUE de 12 de julio de 2001, asunto C-399/98, Ordine degli
Architetti y otros (más conocida como Asunto Scala de Milán), dictaminó que
«la Directiva 93/37/CEE del Consejo, de 14 de junio de 1993, sobre coordinación de los procedimientos de adjudicación de los contratos públicos de obras,
se opone a una legislación nacional en materia de urbanismo que permite,
apartándose de los procedimientos previstos por esta Directiva, la realización
directa por el titular de una licencia urbanística o de un plan de urbanización
aprobado de una obra de urbanización, con imputación de la totalidad o parte
de la obra a cuenta de la contribución adeudada por la concesión de la licencia, cuando el valor de dicha obra sea igual o superior al umbral fijado por la
Directiva».
La Sentencia analizada tiene su origen en las dos cuestiones prejudiciales que
planteó el Tribunal Administrativo de Lombardía, relativas a la interpretación
que debía de darse a la Directiva 93/37/CEE del Consejo, de 14 de junio de
1993, sobre coordinación de los procedimientos de adjudicación de los contratos públicos de obras.
Dichas cuestiones se suscitaron en el marco de dos recursos interpuestos,
uno de ellos por el Colegio de Arquitectos de las provincias de Milán y Lodi y
el Sr. De Amicis, arquitecto; y, el otro, por el Consejo General de Arquitectos y
el Sr. Freyrie, arquitecto, contra el Ayuntamiento de Milán. Las Sociedades
Anónimas Pirelli y Milano Centrale Servizi (MCS), así como la Fondazione
Teatro alla Scala, anteriormente denominada Ente Autónomo Teatro alla Scala, fueron emplazadas como intervinientes forzosos. Dichos recursos fueron
interpuestos contra dos acuerdos del Ayuntamiento de Milán.
El primero de estos acuerdos, el núm. 82/1996, de 12 de septiembre, aprobó
un programa de obras, que incluía diversas operaciones, denominado «proyecto Scala 2001», que incluía la restauración y acondicionamiento del edificio
histórico del Teatro alla Scala; acondicionamiento de los edificios municipales
del complejo inmobiliario Ansaldo; construcción, en la zona llamada «de la
Bicocca», de un nuevo teatro destinado a albergar, en un primer momento, las
actividades del Teatro alla Scala, durante el tiempo necesario para la ejecución de las obras de restauración y acondicionamiento de éste, y, en un momento posterior, todas las actividades inherentes a las representaciones de
obras de teatro, así como otras manifestaciones de carácter cultural. Mediante
dicho acuerdo, también se aprobó un convenio específico celebrado entre el
Ayuntamiento de Milán y Pirelli, el Ente Autónomo Teatro alla Scala y MCS, en
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el que se concretaban una serie de compromisos relativos a la realización de
las obras, a los plazos y a la financiación del «proyecto Scala 2001».
El segundo acuerdo, el núm. 6/1998, aprobó el anteproyecto de construcción
del nuevo teatro en la zona de la Bicocca; confirmó que esta obra iba a realizarse en parte mediante ejecución directa por los encargados de la urbanización, en cumplimiento de sus obligaciones contractuales relativas al plan de
urbanización y, en parte, mediante procedimiento de adjudicación convocado
por el Ayuntamiento de Milán; introdujo modificaciones en el convenio de 18
de octubre de 1996 en lo que se refiere a los plazos de realización de algunas
de las medidas previstas; en particular, la fecha indicada para la finalización
del Teatro alla Bicocca quedó fijada, a partir de aquel momento, en el 31 de
diciembre de 2000.
Mediante los dos recursos de anulación acumulados en el litigio principal, las
partes demandantes niegan la validez de los acuerdos impugnados tanto a la
luz del Derecho italiano, en materia de urbanismo y de contratos públicos,
como del Derecho comunitario. En lo relativo a este último aspecto, mantienen
que el Teatro presenta las características propias de una obra pública, de
forma que el Ayuntamiento debería haber recurrido al procedimiento de licitación previsto por la normativa comunitaria en lugar de atribuir el contrato directamente.
El Tribunal Administrativo de Lombardía manifestó que el Ayuntamiento de
Milán había aplicado correctamente la legislación italiana, nacional y regional,
en materia de urbanismo. No obstante, al tener algunas dudas sobre si esta
legislación debía dejar de aplicarse, en la medida en que permitía la realización de una obra de urbanización cuyo valor excedía del umbral fijado por la
Directiva sin conceder previamente la posibilidad de que concurran todos los
interesados, el órgano jurisdiccional nacional decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia dos cuestiones prejudiciales, siendo la
primera de ellas la de si «son contrarias a la Directiva 93/37/CEE, a la luz de
los principios de rigurosa concurrencia que el ordenamiento jurídico comunitario impone a los Estados miembros para todos los contratos públicos de obras
de importe igual superior a 5.000.000 de euros, las disposiciones nacionales y
regionales que permiten al constructor (titular de una licencia urbanística o de
un plan de urbanización aprobado) la realización directa de obras de urbanización, con imputación total o parcial a cuenta de la contribución adeudada (artículo 11 de la Ley n° 10/77, artículos 28 y 31 de la Ley n° 1150, de 17 de agosto de 1942; artículos 8 y 12 de la Ley regional n° 60, de 5 de diciembre de
1977, de la Región de Lombardía)».
El Tribunal de Justicia de la Unión Europea determina que la existencia de un
contrato público de obras es un requisito para la aplicación de la Directiva, y
para que exista dicho contrato deben cumplirse los siguientes requisitos: que
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se trate de un contrato, celebrado a título oneroso, por escrito, entre, por una
parte, un contratista y, por otra parte, una entidad adjudicadora, y que tenga
por objeto, en particular, la ejecución de cierto tipo de obra o de obras definidas por la Directiva. Señala en este sentido el Tribunal que «el objeto de la
Directiva 93/37/CEE, es el de eliminar las restricciones a la libertad de establecimiento y a la libre prestación de servicios en materia de contratos públicos de obras, con el fin de abrir tales mercados a una concurrencia de ofertas
efectiva. Para el desarrollo de esta concurrencia de ofertas es necesaria una
publicidad comunitaria de los anuncios de contratos correspondientes».
Para determinar si la realización directa de una obra de urbanización, como la
estructura exterior de un teatro, en las condiciones previstas por la legislación
italiana en materia de urbanismo, constituye un contrato público de obras, el
TJUE analiza si concurre el cumplimiento de los requisitos anteriores. El primero de ellos es el de si el Ayuntamiento de Milán puede considerarse como
un poder adjudicador, constituyendo éste un ente territorial en el sentido del
artículo 1, letra b), de la Directiva 93/37/CEE, y por tanto, está comprendido en
la definición de la entidad adjudicadora que da dicha disposición.
En lo referente al requisito relativo a si el contrato es un auténtico contrato
público de obras, el TJUE concluye al efecto que la realización de una obra de
urbanización como la construcción de la estructura exterior de un teatro está
comprendida en las obras contempladas en el artículo 1, letra a), de la Directiva. De este modo se reúnen los dos requisitos importantes para afirmar la
existencia de un contrato público de obras, como son el relativo a la entidad
adjudicadora y el que se refiere a las obras u obra de que se trata.
En cuanto al requisito relativo a la existencia de un contrato, la parte demandada sostiene que este requisito no se cumple, porque la realización directa
de las obras de urbanización está prevista, como regla general, por la legislación italiana, nacional y regional, en materia de urbanismo, cuyo objeto, finalidad y características, así como los intereses que pretende proteger, son diferentes de los de la normativa comunitaria en materia de contratos públicos.
Subrayan además los demandados el hecho de que la autoridad local carece
de la facultad de elegir a quién se encargará de ejecutar las obras, ya que la
ley designa a esta persona por su condición de propietario de los terrenos
objeto de la urbanización4, de tal forma que, aunque se considerase que la
realización directa tiene lugar en virtud de compromisos adquiridos en el convenio de urbanización, sigue faltando el requisito contractual. A ello añaden
que el convenio de urbanización es un convenio de Derecho público, que re4
Buena muestra de ello es que en la zona de la Bicocca se estaba realizando por iniciativa privada una
gran urbanización, conocida como «proyecto Bicocca», con vistas a la reconversión urbanística de esta
antigua zona industrial y que preveía el acondicionamiento de un vasto conjunto de construcciones, en
cuyo marco actuaba Pirelli, junto con otros operadores privados, en calidad de propietario urbanizador.
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sulta del ejercicio del poder público y no es fruto de la autonomía privada, por
lo que no puede calificarse de «contrato» en el sentido de la Directiva.
El TJUE responde a los demandados bajo el pretexto de que la circunstancia
de que la disposición de Derecho nacional que prevé la realización directa de
las obras de urbanización forme parte de un conjunto de reglas en materia de
urbanismo que tiene características propias y que persigue una finalidad específica, distinta de la de la Directiva, no basta para excluir la realización directa del ámbito de aplicación de la Directiva, cuando se cumplen los requisitos
exigidos para incluirla en dicho ámbito.
Continúa argumentando el Tribunal que el objetivo primordial de la Directiva es
la apertura de los contratos públicos de obras a la concurrencia de ofertas, ya
que la apertura a la concurrencia de ofertas comunitaria conforme a los procedimientos previstos por la Directiva garantiza la inexistencia de riesgo de favoritismo por parte de las autoridades públicas5. Por consiguiente, el hecho de
que las autoridades públicas no tengan la posibilidad de elegir a su contratante
no puede, por sí solo, justificar que no se aplique la Directiva, porque dicha
eventualidad llevaría a excluir de la concurrencia de ofertas comunitarias la
realización de una obra a la que, en otro caso, se aplicaría la Directiva.
En cuanto al requisito relativo al carácter oneroso del contrato, entendido este
como la contraprestación que corresponde a la Administración Pública interesada por la realización de las obras que son objeto del contrato contemplado
en el artículo 1, letra a), de la Directiva y de las que podrá disponer la Administración Pública, el Tribunal Administrativo de Lombardía considera que el titular de una licencia urbanística o de un plan de urbanización aprobado que
realiza las obras de urbanización no efectúa ninguna prestación a título gratuito, puesto que queda liberado de una deuda del mismo valor, salvo que exista
complemento en dinero, de la que es acreedor el Ayuntamiento, a saber, la
contribución a las cargas de urbanización, sin que el carácter alternativo de la
obligación, contribución en dinero o la ejecución directa de las obras permita
diferenciar su causa dependiendo del procedimiento de ejecución escogido.
En base a estas consideraciones, el TJUE considera probado el carácter oneroso del contrato6.
5
No obstante, el Abogado General Sr. Philippe Léger, en sus conclusiones presentadas el 7 de diciembre
de 2000, señala que la falta de la posibilidad de elección de la persona encargada de las obras de urbanización, reduce considerablemente los riesgos de discriminación creados por las entidades adjudicadoras
cuando pretenden favorecer a los operadores económicos nacionales o locales.
6
En este sentido, el Informe 3/2011, de 14 de abril, de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa
de Cataluña, en el que analiza la posibilidad de pagar el precio de un contrato que tiene por objeto la
realización de obras de urbanización, una parte en dinero y la otra en terrenos, en el caso en que la ejecución del planeamiento urbanístico se efectúe por el sistema de reparcelación en la modalidad de cooperación. Dicha Junta Consultiva determina que el Tribunal de Justicia de la Unión Europea, en sus Sentencias
de 18 de enero de 2007 (Asunto C-220, Jean Auroux y otros y Commune de Roanne) y de 25 de marzo de
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Al haberse celebrado el convenio de urbanización entre el Ayuntamiento y el
propietario urbanizador o los propietarios urbanizadores por escrito, se entiende cumplido el requisito del carácter escrito del contrato.
En relación con el último requisito relativo a la elección del contratista, cabe
destacar que la tarea de elegir a los contratistas que se encargarán del proyecto y la realización de las obras corresponde únicamente al urbanizador
titular de la licencia urbanística. Éste realiza las obras en nombre propio y no
por cuenta del Ayuntamiento, al que se compromete a cederlas una vez terminadas. No obstante, el TJUE dispone que en virtud de los compromisos adquiridos en el marco del convenio de urbanización celebrado con la administración municipal, el urbanizador titular de la licencia tiene la obligación de aportar a dicha administración garantías suficientes respecto a la realización de las
obras que se cederán al Ayuntamiento, y que el operador que el urbanizador
escoge para efectuar las obras se adhiere a los acuerdos celebrados con la
administración municipal.
Por lo tanto, el TJUE considera que en estas circunstancias no se puede excluir la concurrencia del requisito mencionado por el hecho de que el urbanizador no pueda realizar con sus propios recursos las obras de que se trata y
tampoco porque el operador que estará encargado de llevar a cabo dichas
obras haya sido escogido por el urbanizador titular de la licencia urbanística y
no por la administración municipal. Además, el hecho de que el titular de la
licencia efectúe las obras de urbanización en su propio nombre, antes de cederlas al Ayuntamiento, no puede despojar a este último de su calidad de entidad adjudicadora con respecto a la realización de tal obra, por lo que considera cumplido también este requisito.
No obstante, el Abogado General Sr. Philippe Léger consideró que la calificación de contrato público debía de ser rechazada no sólo como consecuencia
de la falta de contratista como interlocutor directo del ayuntamiento, sino también por la falta de intervención de la entidad adjudicadora en la operación de
construcción confiada por el promotor al contratista. Para ello, el Abogado
General se basa en la Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea
de 19 de abril de 1994, asunto C-331/92, Gestión Hotelera Internacional, en la
que el Tribunal Superior de Justicia de Canarias planteó una cuestión prejudicial sobre la interpretación de la letra a) del artículo 1 de la Directiva
2010 (Asunto C-451/08, HelmutMüller GmbH y otros), entre otras, no ha interpretado que la retribución por
haber ejecutado un contrato de manera correcta deba hacerse necesariamente en dinero, sino que se ha
limitado a afirmar que el carácter oneroso de los contratos implica que el poder adjudicador que ha celebrado un contrato público, en estos casos de obra, reciba una prestación a cambio de una contraprestación. En estas sentencias se hace referencia a la Sentencia de este mismo Tribunal, de 12 de julio de 2001
(Asunto C-399/1998, Scala de Milán), en la cual se reconoce el carácter oneroso de un contrato en que la
contraprestación al Ayuntamiento consiste en pagar las cargas de urbanización que se puede hacer
efectiva mediante una contribución en dinero o bien en la ejecución directa de las obras.
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71/305/CEE del Consejo, de 26 de julio de 1971, sobre coordinación de los
procedimientos de adjudicación de los contratos públicos de obras, concretamente si puede considerarse incluido en el concepto de contratos de obras
públicas que se establece en el artículo 1.a) de la Directiva del Consejo
71/305/CEE, de 26 de julio de 1971, un «contrato mixto de ejecución de obra y
cesión de bienes».
De esta forma, el Abogado General Sr. Philippe Léger cita en sus conclusiones la reflexión que hizo el Abogado General Sr. Carl Otto Lenz cuando explica, en sus conclusiones presentadas el 9 de diciembre de 1993 en el asunto
Gestión Hotelera Internacional, que «el licitador potencial no puede, por definición, ser contratista de obras, teniendo en cuenta su objeto social, de manera
que como el contrato público controvertido, que tiene por objeto la atribución
de una concesión para la explotación de un establecimiento de juego y de un
hotel, contiene una obligación de realizar obras a través de terceros, no constituye un contrato público de obras en el sentido de la Directiva 71/305».
El Tribunal de Justicia reprodujo esencialmente este razonamiento en el apartado 24 de la sentencia, cuando dice literalmente que «debe señalarse a continuación que, en primer lugar, los documentos arriba indicados no contenían
ninguna descripción del objeto de las obras que debían efectuarse, tanto por lo
que se refiere a la instalación y apertura del Casino, como a la explotación del
Hotel; que, en segundo lugar, no se preveía ninguna remuneración por dichas
obras, y que, en tercer lugar, el licitador, por la definición estricta de su objeto
social, que figura en la letra c) de la base 2.1. del Anexo I, no las podía realizar
por sí mismo».
A pesar de la objeción del Abogado General y teniendo en cuenta las consideraciones anteriores, el TJUE concluye que «la realización directa de una obra
de urbanización en las condiciones previstas por la legislación italiana en materia de urbanismo constituye un contrato público de obras en el sentido del
artículo 1, letra a), de la Directiva. Esta consideración implica que la administración municipal tiene la obligación de respetar los procedimientos previstos
por dicha Directiva cada vez que celebra un contrato público de obras de este
tipo».
GIMENO FELIÚ ha señalado, interpretando esta Sentencia, que «es el concepto funcional de obra pública lo que atrae el régimen de la contratación pública a las obras de urbanización que vienen obligados a ejecutar por imperativo legal en los sistemas de actuación indirecta por cuanto convergen todas las
notas para su consideración de obra pública», a saber: «a) obra artificialmente
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creada, b) obra vinculada al aprovechamiento general y c) obra de titularidad
pública»7.
En cuanto a la segunda cuestión prejudicial planteada por el Tribunal Administrativo de Lombardía, sobre si pueden considerarse compatibles con el ordenamiento jurídico comunitario los acuerdos entre la Administración y los particulares (autorizados, con carácter general, por el artículo 11 de la Ley núm.
241, de 7 de agosto de 1990) en materias caracterizadas por la elección por
parte de la Administración de un interlocutor privado con el que suscriben
convenios respecto a determinadas prestaciones, en caso de que estas últimas superen el umbral previsto por las Directivas en esta materia, el TJUE
considera que el órgano jurisdiccional remitente no precisa las disposiciones
de Derecho comunitario cuya interpretación solicita ni los aspectos concretos
de la legislación italiana de que se trata cuya aplicación en el litigio principal
plantearía problemas en relación con el Derecho comunitario, y al faltar estas
indicaciones, no es posible delimitar el problema concreto de interpretación de
disposiciones de Derecho comunitario que podría plantearse en el litigio principal.
De todo ello puede concluirse que la Sentencia asunto Scala constituye un hito
en la interrelación existente entre el Derecho urbanístico y el Derecho de la
contratación pública, al sujetar la realización de las obras necesarias para
realizar una actividad urbanística a las directivas comunitarias de contratos
públicos, cuando superen los umbrales económicos en ellas establecidos.
Cabe preguntarse si la decisión adoptada por el TJUE pueda deberse al temor
a que la multiplicidad de legislaciones análogas en los Estados miembros lleve
a privar de efecto a la normativa comunitaria de contratos públicos, ya que,
como señala el Abogado General, los Estados miembros pueden verse tentados a incluir en su legislación de urbanismo categorías enteras de obras públicas al objeto de substraerlas al Derecho comunitario de los contratos públicos,
considerado constrictivo y costoso tanto en tiempo como en dinero8.
7
GIMENO FELIÚ, J.M., «El urbanismo como actividad económica y mercado público: la aplicación de las
normas de contratación pública», RAP núm. 173 (2007), p. 75. También comentan la importante STJUE de
12 de julio de 2001, TEJEDOR BIELSA, J.C., «Contratación de la obra pública urbanizadora y sistema de
compensación. La sentencia del Tribunal de Justicia de 12 de julio de 2001», REDA, núm. 112 (2001); y
GONZÁLEZ-VARAS IBÁÑEZ, S., «Los convenios urbanísticos y el Derecho comunitario europeo: la
STJCE de 12 de julio de 2001», Revista de Derecho del Urbanismo y del Medio Ambiente, núm. 197
(2002).
8
Tomás R. Fernández Rodríguez llegó a afirmar que «ante el riesgo de verse enredado en la malla de una
legislación compleja que desconoce el Tribunal de Justicia ha optado por cortar por lo sano en el sentido
literal de la expresión». FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ, T.R., «La Sentencia de 12 de julio de 2001 (asunto
“proyecto Scala 2001”) y su impacto en el ordenamiento urbanístico español», Revista Documentación
Administrativa, núm. 261-262, septiembre 2001-abril 2002, p. 19.
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Lo cierto es que, a raíz de esta Sentencia, el TJUE sentó una doctrina que no
se vería sino reafirmada por numerosas Sentencias posteriores, en las que la
amplia aplicación del Derecho de la contratación pública a las obras de urbanización fue la tónica dominante, y no sólo ello, sino que además el TJUE
abogó por una aplicación del Derecho de la contratación pública que iba más
allá del ámbito de aplicación de las directivas sobre contratación pública.
3. LA APLICACIÓN DEL DERECHO COMUNITARIO DE LA
CONTRATACIÓN PÚBLICA AL DERECHO URBANÍSTICO
MÁS ALLÁ DEL ÁMBITO DE APLICACIÓN PREVISTO POR
LAS DIRECTIVAS SOBRE CONTRATACIÓN PÚBLICA
A partir de la STJUE de 12 de julio de 2001, el TJUE no sólo sometió las obras
de urbanización al Derecho comunitario de contratación pública, sino que
además, en las diferentes sentencias que se dictaron con posterioridad, se
llevó a cabo una aplicación del Derecho de los contratos que trascendía en
algunas ocasiones del ámbito inicialmente previsto por las directivas comunitarias, y es que, tal y como señaló el abogado general Ruiz-Jarabo en sus conclusiones presentadas el 2 de junio de 2009 en el asunto Acoset, «el verdadero papel del Derecho comunitario de los contratos no se limita al de mero
coordinador de los procedimientos de adjudicación, al perseguir un designio
de mayor calado: la instalación de una competencia objetiva, en aras de la
realización de las libertades esenciales en la integración europea» 9.
Como señala MORENO MOLINA, «en una lúcida doctrina (de la que es buena
muestra la Sentencia de 13 de octubre de 2005, asunto C-458/03, Parking
Brixen GMBH), el Tribunal de Justicia de la Unión Europea, ha destacado que
la obligación de respeto de los principios de objetividad, imparcialidad y no
discriminación en la adjudicación de los contratos públicos se extiende no sólo
a los contratos que caen dentro del ámbito de aplicación de las Directivas
Comunitarias sobre contratación pública, el cual no deja de ser limitado (el
artículo 7 de la Directiva 2004/18/CE fija el ámbito de aplicación de la misma
estableciendo unos umbrales económicos), sino también a todos los contratos
que celebren los órganos de contratación sujetos a las Directivas, ya que así
lo exigen distintos preceptos del Tratado de la Comunidad Europea, tal y como
han sido interpretados por el propio Tribunal»10.
9
Puede consultarse en este punto el Informe 21/2011, de 12 de septiembre, de la Junta Consultiva de
Contratación Administrativa de la Comunidad Autónoma de Aragón.
10
MORENO MOLINA, J.A., Principios generales de la contratación pública, procedimientos de adjudicación y recurso especial en la nueva Ley estatal de contratos del sector público, Revista Jurídica de Navarra, núm. 45, enero-junio 2008, p. 48.
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Buena muestra de ello es la STJUE de 20 de octubre de 2005, asunto C264/03, Comisión contra la República de Francia, cuando dicho Tribunal señala que, pese a que determinados contratos no estén comprendidos en el ámbito de aplicación de las Directivas Comunitarias sobre contratos públicos, las
entidades adjudicadoras que los celebren están obligadas, no obstante, a
respetar las normas fundamentales del Tratado y en particular el principio de
no discriminación por razón de la nacionalidad11.
El mero hecho de que el legislador comunitario haya considerado que los procedimientos especiales y rigurosos previstos en las Directivas sobre contratos
públicos no son adecuados cuando los contratos públicos son de escaso valor
no significa que éstos estén excluidos del ámbito de aplicación del Derecho
comunitario, pues como señala la STJUE de 21 de febrero de 2008, asunto C412/04, Comisión contra la República de Italia, cuando queda acreditado que
un contrato de este tipo presenta un interés transfronterizo cierto, la adjudicación sin transparencia alguna a una empresa establecida a una empresa establecida en el Estado miembro de la entidad adjudicadora constituye una diferencia de trato en perjuicio de las empresas situadas en otro Estado miembro
que puedan tener interés en dicho contrato12. Si no está justificada por circunstancias objetivas, dicha diferencia de trato que, al excluir a todas las empresas
establecidas en otros Estados miembros, opera principalmente en perjuicio de
éstas, constituye una discriminación indirecta por razón de la nacionalidad,
prohibida con arreglo a los artículos 43 CE y 49 CE.
11
En este sentido, el considerando 20.º de la STJUE de 3 de diciembre de 2001, asunto C-59/00, Bent
Mousten Vestergaard, establece que aunque algunos contratos estén excluidos del ámbito de aplicación
de las Directivas comunitarias que regulan los contratos públicos, las entidades adjudicadoras que los
celebran están obligadas, no obstante, a respetar las normas fundamentales del TCE.
12
Como dispone el considerando 62.º de la STJUE de 7 de diciembre de 2000, asunto C-324/98, Telaustria, la obligación de transparencia que recae sobre la entidad adjudicadora consiste en garantizar, en
beneficio de todo licitador potencial, una publicidad adecuada que permita abrir a la competencia el mercado de servicios y controlar la imparcialidad de los procedimientos de adjudicación.
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4. LÍMITES DE LA APLICACIÓN DE LA NORMATIVA DE
CONTRATACIÓN PÚBLICA AL URBANISMO: LA RECIENTE
SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LA UNIÓN
EUROPEA DE 26 DE MAYO DE 2011. COMISIÓN EUROPEA
CONTRA EL REINO DE ESPAÑA
4.1. HECHOS: LA ADJUDICACIÓN A TRAVÉS DE LA GESTIÓN
INDIRECTA DE LOS PROGRAMAS DE ACTUACIÓN INTEGRADA
PREVISTOS POR LA LEGISLACIÓN URBANÍSTICA VALENCIANA
Y SU POSIBLE INTERRELACIÓN CON LAS DIRECTIVAS EN
MATERIA DE CONTRATACIÓN PÚBLICA
La Ley 6/1994, de 15 de noviembre, de la Generalitat Valenciana, Reguladora
de la Actividad Urbanística, y su sucesora, la Ley 16/2005, de 30 de diciembre,
Urbanística Valenciana, establecen dos regímenes de ejecución del desarrollo
urbanístico, como son las actuaciones aisladas, que tienen por objeto una sola
parcela y suponen su edificación, y las actuaciones integradas, que tienen por
objeto la urbanización conjunta de dos o más parcelas conforme a una única
programación, transformando dichas parcelas en solares.
El Programa de Actuación Integrada puede definirse como el instrumento encargado de la ordenación urbanística que regula la ejecución de una actuación
integrada, teniendo por objeto identificar el ámbito de una actuación integrada
con expresión de las obras que se han de acometer; programar los plazos
para su ejecución; establecer las bases técnicas y económicas para gestionar
la actuación; regular los compromisos y obligaciones que asume el agente
urbanizador, definiendo sus relaciones con la Administración y con los propietarios afectados, y fijar las garantías de cumplimiento y las sanciones por incumplimiento de dichas obligaciones.
Cabe destacar que, mientras que la ejecución de las actuaciones aisladas
puede ser pública o privada, la de un PAI siempre es pública, correspondiendo
a la Administración decidir su gestión directa o indirecta.
La gestión directa o indirecta constituye la distinción básica en cuanto a la
responsabilidad del desarrollo urbanístico. Cuando la gestión es directa, la
totalidad de las obras e inversiones que comporta el desarrollo del PAI se
financian con fondos públicos y son gestionados por la Administración, bien
por sí misma o a través de sus organismos o sociedades de capital íntegramente público. Por el contrario, la gestión es indirecta cuando la Administra-
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ción competente delega la condición de urbanizador a un tercero que, además, es el encargado de financiar la actuación13.
La figura de este tercero se corresponde con la del urbanizador, definido por el
artículo 119 LUV como el agente público responsable del desarrollo y ejecución de las actuaciones urbanísticas señaladas en el PAI, que comprenden, en
todo caso, la redacción de los documentos técnicos establecidos en las bases,
la propuesta y la gestión del correspondiente proyecto de reparcelación y la
contratación del empresario constructor encargado de la ejecución del proyecto de urbanización, en los supuestos y conforme a las condiciones establecidas en la Ley. El urbanizador está obligado a financiar el coste de las inversiones, obras, instalaciones y compensaciones necesarias para la ejecución del
programa, que deberá ser garantizado en forma y proporción suficientes, pudiendo repercutir dicho coste en la propiedad de los solares resultantes, ya
sea mediante compensación en terrenos edificables o mediante retribución en
metálico por los propietarios de los terrenos edificables resultantes de la actuación integrada.
La problemática existente con la LRAU y que se perpetúa con la actual LUV es
la relativa a la adjudicación de los Programas de Actuación Integrada al urbanizador a través de unos procedimientos que difieren en gran medida de las
directivas comunitarias encargadas de regular la contratación pública, lo que
supone tal y como señala la Comisión Europea que en el ámbito de la contratación pública y, especialmente, respecto a la ejecución de las obras públicas
relacionadas y, especialmente, respecto a la ejecución de las obras públicas
relacionadas, que en un sistema de este tipo sea inherentemente discriminatorio debido a la posición privilegiada del particular que inicia el procedimiento
en comparación con los licitadores posteriores. Por ello resulta muy difícil encajar el sistema de los PAI en el ámbito de aplicación de la normativa sobre
contratos públicos.
Precisamente, la Sentencia de 26 de mayo de 2011 tuvo lugar con motivo de
la interposición por parte de la Comisión Europea de un recurso de incumplimiento ante el TJUE, el cual ha sido el resultado de numerosas peticiones
presentadas ante el Parlamento Europeo en las que se denunciaban diversos
aspectos de la LRAU, como fueron, entre otros, la ubicación geográfica de los
proyectos de urbanización y su impacto sobre el medio ambiente, la expropiación de terrenos sin una indemnización justa, y la obligación impuesta a los
propietarios de terrenos de tener que pagar por obras de infraestructura que
no quieren o no necesitan. La Comisión realizó una investigación de las diferentes denuncias y se encontró con que la única vía que podía seguirse era la
13
GONZÁLEZ-VARAS IBÁÑEZ, S. y SERRANO LÓPEZ, J.E., Comentarios a la Legislación Urbanística
Valenciana, Ed. Aranzadi, Cizur Menor (Navarra), 2007, p. 274.
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de la contratación pública porque, o bien la Comisión no era competente en la
materia en cuestión, o no había argumentos de peso para que prosperase una
demanda.
A raíz de estas denuncias, la Comisión, mediante escrito de requerimiento de
21 de marzo de 2005, comunicó al Reino de España que diversas disposiciones de la LRAU relativas a la adjudicación de los PAI eran contrarias, en su
opinión, a la Directiva 93/37 y a la Directiva 92/50. El Reino de España contestó a este escrito de requerimiento mediante escrito de 31 de marzo de 2005,
en el que alegaba que la adjudicación de los PAI no constituía un contrato
comprendido en el ámbito de aplicación de dichas Directivas. Además, aludía
al proyecto de adopción de la LUV, que dio lugar a contactos y a un intercambio de correspondencia entre el Reino de España y la Comisión, en la que
esta última, al no quedar conforme con las explicaciones dadas por el Estado
español, interpuso un recurso, mediante el que solicitaba al Tribunal de Justicia que declarase que el Reino de España había incumplido las obligaciones
que le incumben en virtud de los artículos 1, 6, apartado 6, 11, 12 y 24 a 29 de
la Directiva 93/37, al adjudicar los PAI con arreglo a la LRAU; así como las
obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 2, 6, 24, 30, 31, apartado 4, letra a), y 53 de la Directiva 2004/18, al adjudicar los PAI con arreglo a
la LUV.
4.2. DEBATE ENTRE LAS PARTES Y ARGUMENTACIÓN DEL
TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LA UNIÓN EUROPEA
Como indica el Informe 21/2011, de 12 de septiembre, de la Junta Consultiva
de Contratación Administrativa de la Comunidad Autónoma de Aragón, de la
doctrina fijada por el TJUE puede inferirse que en los sistemas de actuación
indirecta parece lógico concluir que deberán aplicarse las reglas de contratación pública, por cuanto el resultado final es una obra pública onerosa que
recepciona la Administración pública, cuyo coste en gestión directa debería
haber sido asumido por esa Administración, y que será de su titularidad. Sin
embargo, esta conclusión exige ciertos matices, pues debe tenerse en cuenta
que la aplicación de la normativa de contratación pública al urbanismo tiene
algunos límites o fronteras, tal y como indica también el TJUE en su reciente
sentencia de 25 de marzo de 2010, asunto C-451/08, Helmut Müller, en la que
el Tribunal ha rechazado seguir la interpretación funcional propuesta por la
Comisión en ese asunto, que podría haber sometido una parte considerable
de las facultades y actividades tradicionalmente reservadas a las autoridades
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locales en el ámbito del Derecho del planeamiento y la edificación a las disposiciones en materia de obras públicas14.
Recientemente, el TJUE ha tenido la oportunidad de pronunciarse en la Sentencia de 26 de mayo de 2011, asunto C-306/08, Comisión Europea contra el
Reino de España, sobre la posible vulneración de los procedimientos previstos
en la normativa comunitaria en materia de contratación pública en la adjudicación indirecta de los PAI al urbanizador.
La Comisión sostiene que la relación existente entre la Administración y el
urbanizador constituye, conforme a las Directivas 93/37 y 2004/18, un contrato
público cuyo objeto principal, como resulta de la definición de la actuación
integrada, es la ejecución de obras públicas de infraestructura y urbanización.
Según la Comisión, el hecho de que, en el marco de la LUV, la ejecución física
de dichas obras deba ser confiada por el urbanizador a un empresario constructor no modifica en absoluto la calificación del contrato como contrato de
obras en la medida en que es el urbanizador quien se compromete con la
Administración a realizarlas.
Cabe destacar que para que se trate de un contrato público de obras debe
tratarse de un contrato de carácter oneroso, celebrado por escrito entre uno o
varios operadores económicos, por una parte, y una o varias entidades adjudicadoras, por otra, que tengan por objeto bien la ejecución, bien conjuntamente
la ejecución y el proyecto de obras relativas a una de las actividades contempladas en el anexo II de la Directiva 93/37 y en el anexo I de la Directiva
2004/18 o de una obra definida en el artículo 1, letra c), de la Directiva 93/37 y
en el artículo 1, apartado 2, letra b), de la Directiva 2004/18, bien la realización, por cualquier medio, de una obra que responda a las necesidades especificadas por la entidad adjudicadora.
La Sentencia, tras acudir a la interpretación auténtica del concepto «contratos
públicos de obras» expuesta en el párrafo anterior, extrae una lectura bajo el
prisma de los considerandos decimosexto de la Directiva 92/50 y décimo de la
Directiva 2004/18, que, en su opinión, arroja como resultado que un contrato
14
En dicha Sentencia, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea analiza una cuestión prejudicial concerniente a la interpretación del concepto «contrato público de obras» en el sentido de la Directiva
2004/18/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 31 de marzo de 2004, sobre coordinación de los
procedimientos de adjudicación de los contratos públicos de obras, de suministro y de servicios, en la que
el TJUE dispone que, tal como se enuncia en el segundo considerando de dicha Directiva, su objeto es
aplicar la normativa de la Unión a la adjudicación de contratos celebrados por cuenta de autoridades
estatales, regionales o locales y otros organismos de Derecho público, sin que esta directiva contemple
otras actuaciones correspondientes a los poderes públicos, por lo que el mero ejercicio de competencias
normativas en materia urbanística, con la finalidad de satisfacer el interés general, no tiene por objeto ni
recibir prestaciones contractuales ni satisfacer el beneficio económico directo del poder adjudicador, en los
términos exigidos por la anterior directiva.
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sólo puede considerarse «contrato público de obras» si su objeto responde a
la definición contenida en las directivas, sin que las obras accesorias que no
formen parte del objeto del contrato puedan justificar la clasificación de éste
como contrato público de obras. Es decir, no puede entenderse sometida a
contratación pública toda la actividad urbanística, sino que la aplicación de los
principios de la contratación pública exigen tanto que exista un poder adjudicador como, a su vez, que exista un auténtico contrato de obra, utilizando en
ambos casos criterios funcionales que no alteren la realidad de la relación
jurídica subyacente15.
Como se desprende de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia16, cuando un
contrato contiene a un tiempo elementos propios de un contrato público de
obras y elementos propios de algún otro tipo de contrato público ha de estarse
al objeto principal del contrato para determinar qué directiva comunitaria de
contratación pública debe en principio aplicarse.
Efectivamente, el ámbito de aplicación de las directivas comunitarias está
vinculado al objeto principal del contrato, el cual debe determinarse en el marco de un examen objetivo del conjunto de dicho contrato. Esta determinación
debe llevarse a cabo a la luz de las obligaciones esenciales que prevalecen y
que, como tales, caracterizan dicho contrato, por oposición a aquellas otras
que sólo tienen carácter accesorio o complementario y que son impuestas por
el propio objeto del contrato, pues la cuantía respectiva de las diferentes prestaciones que forman parte del contrato tan sólo constituye uno de los distintos
criterios que deben tenerse en cuenta a la hora de proceder a dicha determinación17.
Según señala la Comisión, los contratos de urbanización controvertidos deben
calificarse de «contratos públicos de obras» debido a que el objeto principal
del PAI es una «obra» de urbanización de dos o más parcelas que supone la
realización de un acceso rodado por vía pavimentada, el suministro de agua
potable y energía eléctrica, la evacuación de aguas residuales, el encintado de
aceras y el alumbrado público. A este respecto, señala que los servicios de
redacción de los documentos técnicos, la elaboración y la gestión del proyecto
de reparcelación o, con arreglo a la LUV, la selección del empresario constructor encargado de la ejecución de las obras, prestados por el urbanizador, tienen carácter instrumental y accesorio.
15
Informe 21/2011, de 12 de septiembre, de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa de la
Comunidad Autónoma de Aragón.
16
Véase al respecto el apartado 37.º de la Sentencia de 18 de enero de 2007, asunto C-220/05, Auroux y
otros.
17
Apartados 48.º y 49.º de la STJUE de 21 de febrero de 2008, asunto C-412/04, Comisión contra la
República de Italia.
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Por su parte, el Estado español afirma que la ejecución de tal obra no constituye su objetivo exclusivo ni siquiera fundamental de la adjudicación de un PAI
al urbanizador, y considera que este último es también el responsable financiero de la ejecución de las obras y está encargado igualmente de efectuar las
gestiones necesarias para garantizar la gratuidad de las operaciones para la
Administración, así como el reparto justo de los costes correspondientes y de
los beneficios inmobiliarios correlativos entre los propietarios de los solares
que los financian, descartando de esta forma el carácter oneroso de los contratos de adjudicación de un PAI. Por último, el Estado español sostiene que
los contratos controvertidos deben calificarse de «concesiones de servicios»
en el sentido del artículo 1, apartado 4, de la Directiva 2004/18 18. La clara
intención que aquí muestra el Estado español es la de que si finalmente se
considera como un contrato de concesión de servicios públicos estaría, de
conformidad a lo establecido en el artículo 17 de la Directiva 2004/18, fuera de
la aplicación de ésta19.
A pesar de que el debate propuesto por la Comisión Europea era de gran
interés en el ámbito de las relaciones prácticas y teóricas existentes entre el
Derecho urbanístico y el Derecho de la contratación pública, el TJUE se excusa en el pretexto de que «según reiterada jurisprudencia, en un procedimiento
por incumplimiento con arreglo al artículo 226 CE, incumbe a la Comisión
probar la existencia de dicho incumplimiento», para no resolver el fondo de la
cuestión y determinar que no se ha demostrado en absoluto que las obras de
conexión e integración de los terrenos con las redes de infraestructuras, energía, comunicaciones y servicios públicos existentes constituyan el objeto principal del contrato celebrado entre la entidad territorial y el urbanizador en el
marco de un PAI en gestión indirecta.
Constata el TJUE que la ejecución del PAI por el urbanizador comprende actividades que no pueden calificarse de «obras» en el sentido de las Directivas
invocadas por la Comisión en su escrito de demanda, a saber, la elaboración
del plan de desarrollo; la propuesta y la gestión del correspondiente proyecto
de reparcelación; la obtención gratuita en favor de la Administración de los
suelos dotacionales públicos y con destino al patrimonio público de suelo de la
entidad territorial; la gestión de la transformación jurídica de los terrenos afec18
Según dicho artículo, «la concesión de servicios es un contrato que presente las mismas características
que el contrato público de servicios, con la salvedad de que la contrapartida de la prestación de servicios
consista, o bien únicamente en el derecho a explotar el servicio, o bien en dicho derecho acompañado de
un precio».
19
No obstante, si prospera la reciente propuesta de la Comisión Europea para la aprobación de una
directiva que regule los contratos de concesión, los contratos de concesión de servicios públicos sí estarían sujetos al Derecho Comunitario de los Contratos Públicos. [Proposal for a Directive of the European
Parliament and of the Council on the award of concession contracts (COM 2011, 897)].
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tados y la realización del reparto equitativo de las cargas y beneficios entre los
interesados, así como las operaciones de financiación y de garantía del coste
de las inversiones, obras, instalaciones y compensaciones necesarias para la
ejecución del PAI. Así ocurre también cuando el urbanizador, como se puntualiza en el artículo 119, apartado 1, de la LUV, debe organizar el concurso público destinado a designar al empresario constructor al que se confiere la ejecución de las obras de urbanización.
Por lo tanto, el TJUE desestima el recurso planteado por la Comisión porque
«ésta no ha desarrollado actividad probatoria suficiente para demostrar que el
objeto principal de un programa de actuación integrada es una obra, por lo que
el Tribunal no cuestiona en ningún momento la naturaleza contractual del PAI,
señalando seguidamente que algunas de las actividades que comprenden los
PAI, tanto con arreglo a la LRAU como a la LUV, parecen corresponder, por su
naturaleza, a las actividades contempladas en la categoría 12 de los anexos I,
parte A, de la Directiva 92/50 y II, parte A, de la Directiva 2004/18, relativas a
los servicios mencionados en el artículo 1, letra a), de la Directiva 92/50 y en
el artículo 1, apartado 2, letra d), de la Directiva 2004/18, respectivamente»,
por lo que si en el futuro la Comisión vuelve a plantear la cuestión ante el
TJUE, posiblemente el incumplimiento deba ir orientado a los contratos de
servicios, y no a los de obra pública.
4.3. LA STJUE DE 26 DE MAYO DE 2011 CONFIRMA LA
LIMITACIÓN DE LA APLICACIÓN DEL DERECHO DE LA
CONTRATACIÓN PÚBLICA AL DERECHO URBANÍSTICO
INICIADA POR LA SENTENCIA HELMUT MÜLLER
Como señala DELGADO PIQUERAS, la naturaleza jurídica de los convenios
urbanísticos es una cuestión controvertida sobre la que todavía no existe una
postura doctrinal ni jurisprudencial clara20. Desde luego, la STJUE aquí analizada no ha ayudado en absoluto a aportar luz sobre la interrelación existente
entre el Derecho urbanístico y el Derecho de la contratación pública.
La respuesta a la imposición de límites21 en la aplicación del Derecho de la
contratación pública comunitario al Derecho urbanístico en la Sentencia de 26
20
AA.VV., Derecho de la Ordenación del Territorio y Urbanístico de Castilla-La Mancha (coord. JIMÉNEZ
IBÁÑEZ, S. y CARRILLO MORENTE, J.A.), Ed. Aranzadi, Cizur Menor (Navarra), 2009.
21
García Gómez de Mercado habla una matización de la reciente Sentencia del Tribunal de Justicia de la
Unión Europea de 26 de mayo de 2011 en torno a la jurisprudencia anterior del TJUE, al negar la aplicación de la normativa de contratación pública de obras públicas a la figura del agente urbanizador. GARCÍA
GÓMEZ DE MERCADO, F., «La Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea sobre el Urbanismo valenciano», Revista de Derecho urbanístico y medio ambiente, núm. 267, julio-agosto 2011, p. 51.
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de mayo de 2011 puede estar en la naturaleza específica de los programas de
actuación integrada como convenios de colaboración entre el sector público y
el privado, que convierte su objetivo en el de permitir a la Administración pública cumplir sus obligaciones de un modo eficiente, por la vía de incentivar la
urbanización privada con la correspondiente obligación de proporcionar al
mismo tiempo infraestructuras públicas. La inclusión de los PAI en la categoría
de contratos públicos de obras tendría la consecuencia práctica de desincentivar la iniciativa privada en el ámbito de la ordenación y el desarrollo territoriales, dado que si se consideran incluidos en el ámbito de aplicación de las Directivas sobre contratos públicos, los PAI parecen contravenir el objetivo principal de la contratación pública, que es el de dispensar un trato igual a todos
los participantes. La única opción que quedaría entonces en Derecho urbanístico sería el modelo clásico en el que los poderes públicos diseñan y aprueban
todos los documentos relativos al planeamiento y el uso del suelo, y financian
y organizan su ejecución y puesta en práctica, directamente y recurriendo a
fondos públicos22.
El TJUE desestima el recurso de la Comisión Europea contra la legislación
urbanística valenciana, en relación con el supuesto incumplimiento de la normativa de contratación pública, puesto que la ejecución llevada a cabo por el
urbanizador comprende actividades que no pueden calificarse de obras en el
sentido de las directivas que la Comisión Europea alegaba como aplicables en
su escrito de impugnación.
En mí opinión, el TJUE debería de haber enjuiciado el fondo del asunto, cosa
que no hace porque, según dice en la Sentencia la Comisión Europea, no ha
demostrado suficientemente que los PAI constituyen auténticos contratos de
obra en el recurso planteado, por lo que no entra a dirimir si la utilización de
los PAI previstos por la legislación urbanística valenciana son, efectivamente,
contratos de obra, y se limita a indicar que podría haber actividades dentro de
los PAI que por su naturaleza podrían constituir servicios mencionados en el
artículo 1, letra a), de la Directiva 92/50 y en el artículo 1, apartado 2, letra d),
de la Directiva 2004/18, respectivamente. Por lo tanto, sigue reinando la misma incertidumbre que existía antes de que el TJUE se pronunciase sobre este
asunto, por lo que habrá que esperar, pues, a que la Comisión Europea vuelva
a replantear el recurso que llevó a cabo contra el Estado español, en el que
incluya probablemente aquellos servicios que el Tribunal señala explícitamente23, y habrá que ver entonces si el TJUE lleva a cabo una interpretación del
22
Conclusiones del abogado general Sr. Niilo Jääskinen, presentadas el 16 de septiembre de 2010 en el
asunto C-306/08, Comisión contra el Reino de España.
23
Así se desprende del considerando 97.º cuando el TJUE enuncia que «por otra parte, cabe señalar que
algunas de las actividades que comprenden los PAI, tanto con arreglo a la LRAU como a la LUV, parecen
corresponder, por su naturaleza, a las actividades contempladas en la categoría 12 de los anexos I, parte
A, de la Directiva 92/50 y II, parte A, de la Directiva 2004/18, relativas a los servicios mencionados en el
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fondo de la cuestión y si los PAI se adecuan al Derecho comunitario de la
contratación pública.
5. LA PROBLEMÁTICA JURISPRUDENCIAL EXISTENTE EN
LA INTERRELACIÓN ENTRE EL DERECHO URBANÍSTICO Y
EL DERECHO DE LA CONTRATACIÓN PÚBLICA
Como señala el abogado general Sr. Niilo Jääskinen24, la jurisprudencia del
TJUE ha seguido una interpretación relativamente amplia pro contratación
pública, lo que ha generado un debate acerca de si los acuerdos sobre uso del
suelo se clasifican o deberían clasificarse como contratos públicos o, de forma
más precisa, como contratos públicos de obras, en la medida en que con frecuencia implican, directa o indirectamente, la ejecución de obras públicas por
parte del urbanizador o de los propietarios del suelo.
Este debate se ha observado con suma nitidez en las diferencias doctrinales
defendidas, por un lado, por el Tribunal Supremo y la Secciones Primera y
Tercera del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana y, por
otro lado, la Sección Segunda de este último Tribunal.
Efectivamente, el Tribunal Supremo ha mantenido en los últimos años una
línea jurisprudencial que aboga por una amplia aplicación de la normativa que
rige el Derecho de los contratos públicos al Derecho urbanístico. Prueba de
ello es la Sentencia de 27 de enero de 2009, en la que es objeto de enjuiciamiento el recurso de casación interpuesto por una mercantil contra la Sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior
de Justicia de Castilla-La Mancha el 22 de junio de 2004, al considerar, entre
otros aspectos, que no se ha justificado por la entidad adjudicataria ni su capacidad de obrar ni su solvencia económica y técnica.
En dicha sentencia el Tribunal Supremo hace una lúcida exposición de lo que
ha venido siendo su doctrina durante los últimos años, al señalar que «esta
Sala ha declarado repetidamente que a las adjudicaciones de Programas de
Actuación Urbanística les es aplicable la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas. Así lo hemos señalado, con cita de Sentencias anteriores, en
la de 8 de Abril de 2008, con estas palabras literales: en nuestras Sentencias
de fechas 4 de enero de 2007 y 5 de febrero de 2008 hemos tenido ocasión de
indicar que los preceptos legales y reglamentarios autonómicos han de interartículo 1, letra a), de la Directiva 92/50 y en el artículo 1, apartado 2, letra d), de la Directiva 2004/18,
respectivamente».
24
Conclusiones del abogado general Sr. Niilo Jääskinen, presentadas el 16 de septiembre de 2010 en el
asunto C-306/08, Comisión contra el Reino de España.
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pretarse en armonía con la legislación estatal básica, pero, en cualquier caso,
en esas mismas Sentencias y en las de fechas 28 de diciembre de 2006, 27
de marzo de 2007, 6 de junio de 2007, 27 de diciembre de 2007 y 27 de febrero de 2008, hemos declarado que es aplicable a las adjudicaciones de actuaciones urbanísticas contempladas en la Ley Autonómica Valenciana 6/1994,
de 15 de noviembre, lo dispuesto en la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas 13/1995, de 18 de mayo, y en el Texto Refundido de la misma,
aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio, dado que estos
textos legales constituyen legislación básica sobre contratos administrativos
de acuerdo con el artículo 149.1.18.ª de la Constitución y han incorporado a
nuestro ordenamiento interno el propio de la Unión Europea, entre otras la
Directiva 93/37/CEE en materia de contratos de obras».
La Sección Primera del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana25 ha venido aplicando la doctrina de la Sala Tercera del Tribunal Supremo en reiterada Jurisprudencia26, siendo buena muestra de ello la reciente
Sentencia de 7 de octubre de 2011, en la que señala que «es aplicable a los
procedimientos de adjudicación de los programas de actuación integrada y
selección del agente urbanizador contemplados en la Ley Autonómica Valenciana 6/1994, de 15 de noviembre, reguladora de la Actividad Urbanística, lo
dispuesto en la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas 13/1995,
de 18 de mayo, y en el Texto Refundido de la misma aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio, dado que estos textos legales constituyen legislación básica sobre contratos administrativos de acuerdo con el art.
149.1.18.ª de la Constitución y han incorporado a nuestro ordenamiento interno el propio de la Unión Europea». Continúa el TSJCV argumentando que «en
materia de contratación administrativa, corresponde al Estado la legislación
básica y a la Comunidad Autónoma Valenciana, de conformidad con lo establecido en su Estatuto de Autonomía, el desarrollo legislativo en el marco de
esa legislación básica, por lo que en las adjudicaciones de los programas de
actuación integrada ha de exigirse el cumplimiento de las garantías y requisitos establecidos en la legislación de contratos de las Administraciones Públicas, criterio acorde con la doctrina interpretativa de la Directiva 93/37/CEE
25
Igualmente, la Sección Tercera de dicho Tribunal ha aplicado la misma doctrina, como demuestra la
Sentencia de 22 de junio de 2007, en que se impugna el acuerdo de la Comisión de Gobierno de 21 de
diciembre de 2001, por el que se aprobó el convenio singular de colaboración entre el Ayuntamiento de
Valencia y la Universidad Politécnica de Valencia cuyo objeto era fijar los términos y condiciones en que el
Departamento de Urbanismo, Ordenación del Territorio y Derecho Administrativo de la UPV realizaría las
tasaciones o valoraciones de los terrenos comprendidos en el ámbito de los Programas para el desarrollo
de las Actuaciones Integradas o Aisladas tramitados por el Ayuntamiento de Valencia tendentes a la
fijación del valor de repercusión del suelo en el correspondiente ámbito.
26
Entre otras, las Sentencias de 1 de octubre de 2002, de 21 de diciembre de 2007 y de 14 y 20 de diciembre de 2007.
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Derecho Urbanístico y de la Contratación Pública en el TJUE
plasmada en la sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 12
de julio de 2001»27.
Cabe destacar que, a pesar de la tradicional y reiterada doctrina de la Sección
Primera del TSJCV, posteriormente apoyada por la Sección Tercera, y refrendada por el TS de manera clara y contundente a partir de su sentencia de 6 de
junio de 2007, la Sección Segunda del TSJCV ha mantenido hasta fechas
recientes una línea doctrinal radicalmente contraria. Así lo demuestra la Sentencia de 1 de octubre de 2004, cuando dispone en el fundamento jurídico 2 in
fine que «finalmente, y por lo que se refiere a la alegada vulneración de la
normativa sobre contratación de las Administraciones Públicas, debe indicarse
que este Tribunal ha venido sosteniendo reiteradamente su criterio acerca del
sistema de fuentes aplicable a la relación entre la Administración y el agente
urbanizador adjudicatario de un Programa —posición efectivamente no coincidente con la de otras Secciones del propio Tribunal—; sistema de fuentes que
se contiene expresamente en el art. 29.13 LRAU con arreglo al cual la aplicación de las normas rectoras de la contratación administrativa a las relaciones
derivadas de la adjudicación del Programa, se producirá sólo en lo que éstas
no contradigan lo dispuesto en la LRAU, ni sean incompatibles con los principios de la misma». La misma Sección reitera su doctrina en la Sentencia de 20
de septiembre de 2007 al disponer que «la asimilación entre agente urbanizador y contratista de la Administración, no se compadecen ni con las funciones
recíprocamente asignadas a uno y otro, ni con su correspondiente régimen
económico, por lo que no hay más referencia a la Normativa contractual contenida en la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, que la aplicación supletoria de las Normas rectoras de dicha contratación en lo que no
contradiga en lo previsto en la LRAU misión incompatibles con los principios
de las misma, en los términos que se han desarrollado reglamentariamente
(art. 23.13 de la LRAU), sin que pueda, por tanto, aplicarse preferentemente
aquella Normativa contractual que incluso se descarta en la Transitoria Prime27
No obstante, a continuación la Sección Primera del TSJCV se hace eco de la Sentencia del Tribunal de
Justicia de la Unión Europea de 26 de mayo de 2011, señalando que ésta desestima el recurso de la
Comisión Europea contra la legislación urbanística valenciana, en relación con el supuesto incumplimiento
de la normativa de contratación pública, puesto que la ejecución llevada a cabo por el urbanizador comprende actividades que no pueden calificarse de obras en el sentido de las Directivas que la Comisión
Europea alegaba como aplicables en su escrito de impugnación. Tras este inciso señala que el artículo 29
de la Ley 6/1994, de 15 de diciembre, Reguladora de la Actividad Urbanística, se remite a la normativa de
contratación en varios de sus apartados, es decir, lleva a cabo un proceso de selección del Agente urbanizador tomando como parámetro la existencia de las normas de contratación estatales, de tal forma que no
basta con el alegato genérico de incumplimiento de las normas de contratación en la selección del Agente
urbanizador para que automáticamente el recurso sea estimado, es decir, conforme a las sentencias que
se citan y pone de manifiesto la parte actora en su demanda y conclusiones, al urbanismo valenciano «le
es aplicable tanto la normativa de contratación estatal como las directivas comunitarias», pero, para que
pueda prosperar el alegato, deben concretarse los preceptos que se han vulnerado en el procedimiento
administrativo de adjudicación enjuiciado, llevándose a cabo en este caso una alegación genérica de la
infracción de tales principios y normativa comunitaria, por lo que éste es desestimado.
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ra de la Ley Estatal 6/98 para el desarrollo de Suelo Urbanizable No Programado y que chocaría con la atribución de competencias en esta materia a las
Comunidades Autónomas (art. 148.1.3 de la Constitución)».
No obstante lo anterior, la Sección Segunda del TSJCV, a raíz de su Sentencia de 2 de junio de 2008, ha modificado la doctrina que venía siguiendo durante los últimos años para adoptar la apoyada por las otras dos Secciones de
la Sala de lo Contencioso-Administrativo del TSJCV y por el Tribunal Supremo, siendo buena muestra de ello la Sentencia de 21 de octubre de 2008, en
la que dicha Sección expresa que «siendo ya reiterada la doctrina del Tribunal
Supremo en esta materia sobre la aplicación a las adjudicaciones de actuaciones urbanísticas contempladas en la Ley Autonómica Valenciana 6/94, de 15
de noviembre, lo dispuesto en la Ley de Contratos de las Administraciones
Públicas 13/95 y, en el Texto Refundido de la misma aprobado por el Real
Decreto Legislativo 2/2000, por cuanto estos Textos Legales constituyen legislación básica sobre contratos administrativos de acuerdo con el art. 149.1.18
de la Constitución y han incorporado a nuestro Ordenamiento interno el propio
de la Unión Europea, entre otros la directiva 93/37 CE en materia de contratos
de obras, debemos concluir que procede la estimación del presente recurso, lo
cual determina la anulación de todas las resoluciones impugnadas, por cuanto
en el procedimiento para la adjudicación del PAI se han vulnerado de los principios de no discriminación y libre concurrencia y el adjudicatario no estaba
debidamente clasificado para contratar con la Administración, dado que aun
cuando la Ley 6/94, de la Generalitat Valenciana no exigía expresamente esta
clasificación, tampoco expresamente excluía dicha exigencia, por lo que resultaría de aplicación en este caso lo establecido en la normativa estatal básica
tal como impone la STS de 27 de marzo de 2007».
6. CONCLUSIONES: LA JURISPRUDENCIA DEL TJUE HA
PASADO DE APLICAR AMPLIAMENTE LAS DIRECTIVAS EN
MATERIA DE CONTRATACIÓN PÚBLICA A IMPONER
CIERTOS LÍMITES EN LA APLICACIÓN DE ÉSTAS AL
DERECHO URBANÍSTICO
De la evolución operada por la Jurisprudencia del TJUE se observa que dicho
tribunal inicialmente llevó a cabo una interpretación de las Directivas en materia de Contratación Pública que permitía una amplia aplicación de las mismas
en el ámbito del Derecho urbanístico.
Sin embargo, a raíz de las recientes sentencias de 25 de marzo de 2010,
asunto C-451/08, Helmut Müller, y de 26 de mayo de 2011, asunto C-306/08,
Comisión contra el Reino de España, comentada anteriormente, el TJUE pa-
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rece estar imponiendo ciertos límites al ámbito de aplicación de las normas de
contratación pública en relación con el Derecho urbanístico.
La aplicación pro contratación pública que llevó a cabo el TJUE pudo ser debida, como señaló el Abogado General Sr. Philippe Léger, al temor a que la
multiplicidad de legislaciones análogas en los Estados miembros llevase a
privar de efecto a la normativa comunitaria de contratos públicos, ya que los
Estados miembros podían verse tentados a incluir en su legislación de urbanismo categorías enteras de obras públicas al objeto de substraerlas al Derecho comunitario de los contratos públicos, considerado constrictivo y costoso
tanto en tiempo como en dinero28.
No obstante, como venimos anunciando a lo largo de este trabajo, el TJUE
parece estar imponiendo ciertos límites en la aplicación de la normativa sobre
contratación pública. De esta forma, en la Sentencia de 25 de marzo de 2010,
asunto C-451/08, Helmut Müller, el Tribunal rechaza seguir la interpretación
funcional propuesta por la Comisión en ese asunto, que podría haber sometido
una parte considerable de las facultades y actividades tradicionalmente reservadas a las autoridades locales en el ámbito del Derecho del planeamiento y
la edificación a las disposiciones en materia de obras públicas. El Tribunal
considera que el ejercicio de competencias normativas en materia urbanística,
cuando tienen como intención satisfacer el interés general, no tiene por objeto
ni recibir prestaciones contractuales ni satisfacer el beneficio económico directo del poder adjudicador, en los términos exigidos por la Directiva 2004/18.
Pero los anteriores límites derivados del ejercicio de competencias que tienen
como finalidad la búsqueda del interés general también parecen responder al
cumplimiento del principio de eficiencia, como ocurre en la STJUE de 26 de
mayo de 2011, ya que los convenios de colaboración entre el sector público y
el privado tienen como objetivo permitir a la Administración pública cumplir sus
obligaciones de un modo eficiente, por la vía de incentivar la urbanización
privada con la correspondiente obligación de proporcionar al mismo tiempo
infraestructuras públicas.
Como señaló el Abogado General Sr. Niilo Jääskinen29, «la ordenación territorial y el planeamiento urbanístico son materias que pertenecen en lo fundamental a la competencia de los Estados miembros. En ellos, el planeamiento y
la ordenación del territorio, la zonificación y el desarrollo urbanístico son normalmente prerrogativas públicas. No obstante, los propietarios de terreno, los
inversores inmobiliarios y las empresas de construcción suelen tener interés
28
Puede consultarse al respecto el apartado 59 de las Conclusiones del Abogado General Sr. Philippe
Léger presentadas el 7 de diciembre de 2000.
29
Conclusiones del abogado general Sr. Niilo Jääskinen, presentadas el 16 de septiembre de 2010 en el
asunto C-306/08, Comisión contra el Reino de España, Considerandos 68 y 69.
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en urbanizar áreas que no están sometidas a una ordenación pormenorizada,
con el fin de poder explotar potenciales derechos de edificación del suelo. En
tales casos, también los poderes públicos se benefician, dado que no tienen
que emplear su escaso capital propio y sus escasos medios administrativos.
Esta situación ha conducido al desarrollo de varios tipos de acuerdos de cooperación (“acuerdos sobre uso del suelo”) entre Corporaciones Locales y
operadores económicos privados». Así, continúa diciendo que «se trata de
adoptar una ordenación pormenorizada con determinados contenidos específicos en cuanto a la cantidad, ubicación y uso planeado de los derechos de
edificación a cambio de un compromiso de financiación y ejecución de las
obras de infraestructura contenidas en la ordenación detallada y, eventualmente también, de edificaciones necesarias para fines públicos, como servicios públicos o vivienda social».
Actualmente, existe una gran incertidumbre sobre cuál va a ser la línea jurisprudencia que va a seguir el TJUE en el futuro, aunque seguramente vaya
más enfocada a limitar la aplicación de las Directivas de contratos que a una
amplia aplicación de las mismas. En cualquier caso, sería deseable que se
apostase por la colaboración público-privada para el desarrollo urbanístico, y
más en tiempos tan duros como los actuales, en los que la grave crisis financiera ha supuesto que la mayoría de los ayuntamientos españoles arrastren
cifras bastante preocupantes de déficit y se necesite más que nunca de capital
privado para llevar a cabo nuevas actuaciones urbanísticas, que sirvan de
estímulo para despertar el crecimiento de nuestra maltrecha economía, pero
igualmente de deseable es que fuesen aplicables los principios consagrados
por las directivas comunitarias en materia de contratación pública, ya que
permitiendo una mayor publicidad, concurrencia, igualdad y transparencia se
conseguirán, a buen seguro, unos resultados mucho más eficientes, que repercutirán en un urbanismo sostenible, respetuoso con el medio ambiente, y
mejores infraestructuras destinadas a fines públicos30.
7. BIBLIOGRAFÍA
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Mancha (coord. JIMÉNEZ IBÁÑEZ, S. y CARRILLO MORENTE, J.A.), Ed.
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FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ, T.R., «La Sentencia de 12 de julio de 2001 (asunto “proyecto Scala 2001”) y su impacto en el ordenamiento urbanístico espa-
30
Si a ello le sumamos la introducción de medios electrónicos para llevar a cabo las licitaciones pertinentes, los Ayuntamientos podrían ahorrarse una gran cantidad de recursos, al igual que los licitadores.
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