madrid 2 0 1 2 - Consejo de Estado

JOSÉ MARÍA MARTÍN OVIEDO
LETRADO DEL CONSEJO DE ESTADO
EX SECRETARIO GENERAL
EL CONSEJO DE ESTADO DURANTE EL
RÉGIMEN CONSTITUCIONAL
(1808-2012)
MADRID
2012
2
INTRODUCCIÓN.
SOBRE EL CONSEJO DE ESTADO
Acometer una historia del Consejo de Estado durante el
régimen constitucional es un intento nuevo. Lo he hecho con mis
mejores fuerzas, capacidades y saberes, en la seguridad de que este
ensayo se verá completado e incluso superado por otros. El período
elegido no es casual y tiene todo el significado, ya que, como es bien
sabido –y la presente obra lo demostrará de manera constante-, esta
institución cobra todo su valor, aparte de su modernidad, con y
gracias al régimen constitucional. Para reforzar esta afirmación he
creído útil hacer algunas consideraciones diversas sobre el Consejo de
Estado, que sirven de pórtico de entrada al grueso de la obra. La
disputa sobre los orígenes de la institución se zanja, como ha hecho
la
mayoría
de
los
autores,
distinguiendo
entre
orígenes
y
antecesores, que, mutatis mutandis, sería semejante a la cuestión
paleontológica entre los orígenes del homo sapiens y los antecesores
del mismo (apartado 1). La historia de los antecesores se expone de
forma resumida en el apartado 2, mientras que en el apartado 3 se
trata de hacer un análisis político del significado y desarrollo del
Consejo de Estado a lo largo de la época constitucional, que es la que
examino con detenimiento en cada uno de los capítulos del libro. A
continuación se profundiza en el significado de la función consultiva,
que es la propia del Consejo, la prácticamente exclusiva del español
durante la mayor parte de la época constitucional (apartado 4).
Concluyen estas consideraciones con las que hacen referencia a la
publicidad de los dictámenes; tema que tiene relevancia sustantiva y
no una dimensión meramente instrumental (apartado 5).
1. ORÍGENES Y ANTECESORES DEL CONSEJO DE
ESTADO
En una fecha no muy lejana (1943) el Consejo de Estado se
aventuró a definir sus antecedentes, a pesar de lo arriesgado del
intento. Seguramente no tenía otro remedio, ya que la consulta que
3
se le había formulado era muy directa1. Pues bien, el dictamen que
evacua la consulta afirma que este breve examen de la evolución
histórica del Real y Supremo Consejo de Castilla pone de manifiesto
que su sucesor no es otro que el actual Consejo de Estado, puesto
que se mantiene entre ambos Consejos la continuidad del proceso
histórico. Lo más importante del dictamen en cuestión no es que
afirme que el actual Consejo de Estado es sucesor del Real y
Supremo Consejo de Castilla, sino que niegue que uno y otro
procedan del antiguo Consejo de Estado, creado éste a finales del
reinado de los Reyes Católicos (y que) alcanzó su mayor importancia
en tiempos de Carlos I y Felipe II. De este Consejo sigue diciendo el
dictamen que su importancia fue decayendo gradualmente durante la
monarquía austriaca; al advenimiento de la Casa de Borbón tuvo un
nuevo carácter honorífico, cayendo en desuso durante el siglo XVIII,
por lo que no fue tenido en cuenta por la Junta Central en la
refundición de 1809. Esta segunda tesis contradice la que en 1708
sentó el Consejo de Castilla acerca de su propio origen, que
remontaba nada menos que al <Officium Palatinum> de los godos,
aunque adoptaba en su mismo informe el criterio de fijar una fecha
más próxima para su institución... insinuando que quizá hasta
Enrique II no tuvo jurisdicción propia2.
En su bien afamado libro sobre la institución, el entonces
Letrado de Término José María Cordero Torres recoge nada menos
que treinta y cuatro opiniones3 acerca de los orígenes del Consejo de
1
El 28 de octubre de 1943 el ministro de la Gobernación consultó, en efecto, al
Consejo de Estado el asunto relativo a “la designación de Juez Protector de la
Fundación de don Manuel Ventura Figueroa”. El dictamen, emitido el 13 de
noviembre siguiente (expediente 472) y del que fue autor el Letrado Federico
Rodríguez y Rodríguez (que ocuparía la Secretaría General entre 1979 y 1985),
señala al comienzo que es preciso identificar entre los organismos actuales al
continuador del Consejo de Castilla, ya que, en efecto, el nombramiento de juez
protector de la fundación mencionada debía recaer, por deseo del fundador, en uno
de los Señores Ministros del Consejo y Cámara.
2
3
Cordero (1944), página 16.
El padre Mariana, Fernández de Velasco, Macanaz, el Consejero de Cantos,
Garibay, Cascales, Flores, Salazar y Mendoza, Agustín Riol, González Dávila,
Sempere y Guarinos, Cos-Gayón, Colmeiro, Santamaría de Paredes, Escolano de
Arrieta, Martínez Marina, Asso, de Manuel, Torreánaz, Fernández de Oviedo,
Gounon-Loubens, Morales, Posada Herrera, Mellado, González Posada, Güenechea,
4
Estado, muchas de ellas dispares entre sí. En ese mismo autor puede
colegirse la diferencia entre dos cosas bien distintas: una es el origen
del actual Consejo de Estado y otra los precedentes del mismo4.
Es una polémica estéril discutir si el Consejo de Estado lo crea
Carlos I o si hunde sus raíces nada menos que en la época visigoda,
once siglos atrás. La institución tiene sin duda antecesores tan
remotos como se quiera, puesto que, a fin de cuentas, todos los
gobernantes, comenzando por los jefes de tribus, han tenido un
grupo de asesores o consejeros. Pero el origen propio del Consejo de
Estado, al que desde entonces reservamos la denominación, está –y
sólo puede estar- en conexión con la época constitucional y el
régimen político y jurídico que caracteriza a la misma.
2. COMPENDIO DE LA HISTORIA DEL CONSEJO DE
ESTADO DURANTE LAS ÉPOCAS ANTERIORES A LA
CONSTITUCIONAL
En historia como en genética las huellas y los antecedentes se
pueden remontar tanto como se quiera; basta con ser flexibles en la
interpretación de los datos. Puesto que todos los gobernantes, incluso
–o en particular- los más despóticos, han dispuesto siempre de
asesores5, que en ocasiones reemplazaban el poder de aquellos
Danvila y Collado, Gascón y Marín, Royo y Fernández-Cavada, Desdevizes du
Desert, García Oviedo, Abad Conde, Lafuente, Ballesteros.
4
Cordero pone el acento en distinguir dos cosas diferentes: una, la existencia en
todo momento desde los primeros Estados territoriales existentes en la Península,
de consultores o consejeros del Poder público, encarnado en los monarcas, que van
tomando carácter de organismo colegiado cada vez más regular, hasta hacerse
permanente. Otra, la medida en que aquellos organismos constituyen un
precedente del actual Consejo. La diferencia de concepciones jurídicas, no ya entre
las medievales, sino entre las anteriores al siglo XIX y las actuales, impide exagerar
el parangón o parentesco de instituciones (Cordero (1944), página 20).
5
El rey y su consejo son las más viejas instituciones políticas comunes a todos los
pueblos europeos (Sánchez de Toca (1890). Citado por Cordero (1944), página
11) e incluso a cualquier pueblo (recuérdese el papel del consejo de ancianos en las
tribus más primitivas).
5
(<validos>6), en España, incluso antes de que se llamaran con este
nombre, nos encontramos con sucesivos órganos colectivos que los
reyes formaban para ser aconsejados y, claro está, respaldados en
muchas de sus decisiones personales.
Los monarcas visigodos contaron con el Aula Regia7, que inspiró
la instauración a comienzos del siglo IX del Oficio Palatino por el
primer gran monarca asturleonés, Alfonso II. En Castilla el primer
precedente parece ser el anuncio que hace en 1118 Alfonso IX
prometiendo no hacer la guerra, ni dictar decreto sino con el consejo
de los obispos, nobles y hombres buenos. Rastreando otros signos,
más sustancioso aparece el mandato de Alfonso X en las Cortes de
Zamora (1274) de que existan junto a él omes buenos, entendidos y
sabidores de los fueros, todos legos, que conocieran bien el fuero del
libro y la costumbre antigua8. Estos Consejos de omes buenos
tuvieron una actuación muy irregular, que dependía de la voluntad
del monarca de turno. Pero de modo progresivo alcanzaron una
organización interna y una estructura burocrática que prefiguraba la
de los órganos posteriores más estables. Tal sucede, en particular,
con los últimos monarcas propiamente castellanos, Juan I9, Enrique
III10, Juan II11 y Enrique IV12.
6
De los validos o privados sabemos mucho en la España que comienza a decaer a
la muerte de Felipe II. Vid. por todos el excelente trabajo del historiador y después
Consejero Permanente de Estado Tomás y Valiente (1963).
7
En paralelo -y a veces confundidos los papeles políticos y religiosos- con los
concilios, que los visigodos copian del imperio bizantino.
8
Que yo conozca, se trata de la más antigua y mejor definición de los futuros
Letrados del Consejo de Estado.
9
En la Ordenación ante las Cortes de Valladolid (1365) establece un Consejo de
doce personas (cuatro prelados, cuatro caballeros y cuatro ciudadanos).
10
En una ordenanza de 1406 dispone que formen su Consejo, al menos, un
prelado, dos caballeros y dos doctores, que habrán de informar sobre los grandes
asuntos y no sobre pequeños fechos.
11
Bajo este azaroso reinado, el privado Álvaro de Luna reorganizó en numerosas
ocasiones los Consejos, que ya eran varios y difusos, sirviéndose con ello para su
objetivo de rebajar el poder de los nobles y de las ciudades, rodeando al rey de una
incipiente burocracia palatina (caballeros e dotores de mi Consejo, los más
letrados, como los llama en otra ocasión el rey).
6
Los más directos precedentes del Consejo de Estado, no en su
significado político pero sí en su función consultiva y en su
organización, son el Consejo reorganizado en las Cortes de Madrigal
de 1426 por los Reyes Católicos y el Consejo de Estado que se dice
–se dice mal- instituido en 1526 por Carlos I. Son los Reyes Católicos
los que implantan la estructura de gobierno por Consejos
(polisinodialismo) y los que en las Ordenanzas de Toledo de 11 de
junio de 1480 aprueban el primer verdadero reglamento del que, en
momento no preciso, pasa a llamarse Consejo Real13.
En lo que respecta a Carlos I, hay que desmontar una versión
tradicional sin fundamento histórico. El Salón de Plenos del Palacio de
los Consejos, que es sede del Consejo de Estado, está presidido por
un retrato suyo. El óleo dícese que procede del taller de El Tiziano y
es una copia excelente del original de este autor que conserva el
Museo del Prado. En la cartela fijada en su parte inferior puede
leerse: Carlos I, fundador del Consejo de Estado en 1526. No es
cierto. Aparte de diferencias más sustantivas, lo que hizo Carlos I en
ese año –más en concreto, el 1 de julio en Granada- fue incorporar a
cinco nuevos Consejeros, todos ellos españoles14, a un Consejo que
se llamaba así -de Estado- desde cuatro años antes. Además, la
12
Nada más subir al trono (1459), Enrique IV promulga una ordenanza que
restablece el Consejo de Juan I y Enrique III. Pero se produce un hecho
sintomático: de los diez miembros seis son ya jurisconsultos. (Cordero Torres, de
quien estoy tomando buena parte de todas estas referencias históricas, observa
que ese Consejo no debió realmente existir, por cuanto las Cortes de Toledo de
1462 piden al monarca que guarde las Ordenanzas de Briviesca y Valladolid y la
nobleza, suplantadora de la autoridad real, decide en su Junta de Medina del
Campo, el 16 de enero de 1465, instaurar las bases del Consejo tal como se
pidieron al monarca (Cordero (1944), página 26).
13
Las Ordenanzas contienen un verdadero tratado, tan moral como jurídico, sobre
el ejercicio de la función consultiva (Cordero (1944), página 28) y, pensando en la
organización, pudo afirmar el conde de Torreánaz (véase su biografía al final del
capítulo VI, nota 1.138) que ese texto constituía el verdadero antecedente de la
Ley orgánica del Consejo de Estado de 17 de agosto de 1860, la primera que
establecía la institución de ese nombre tras el cambio operado en el mismo (de
Consejo Real a Consejo de Estado) por el Real Decreto de 14 de julio de 1858.
14
Alonso de Fonseca, arzobispo de Toledo; Fadrique Álvarez de Toledo, duque de
Alba; Álvaro de Zúñiga, duque de Béjar; García de Loaysa, obispo de Osma
(confesor del rey) y Esteban Gabriel Merino, obispo de Jaén.
Algunas fuentes llaman Antonio a Alonso de Fonseca, Pedro a Álvaro de Zúñiga y
Alonso a Esteban Gabriel Merino.
7
incorporación fue tan pasajera que concluyó a los nueve meses,
cuando el rey-emperador los ha habido por excusados15, o sea que
despidió a todos ellos16. Más cierto parece ser que, en un momento
que no tiene una fecha formal y precisa17, los Consejos privados y
secretos18 que rodeaban a Carlos I desde que en 1517 llegara a
España para reinar, se transforman en el que pasajeramente se
denominó Consejo Secreto de Estado19 y que ya en 1522 aparece
como Consejo de Estado20. Al año siguiente el Consejo de Estado
funciona de manera regular y continua21.
Con la agitada vida de un Carlos que fue más emperador de
Alemania que rey de España, el Consejo de Estado siguió las
vicisitudes de aquel, siendo la más notable el desdoblamiento
(Barrios) que se opera en los constantes y cada vez más prolongados
viajes de aquel al extranjero. La consecuencia que más me interesa
subrayar de ese desdoblamiento es que con ello tiene lugar un
fenómeno de importantes consecuencias en el futuro, que llegan
15
Carta de Martín de Salinas al infante don Fernando (Valladolid, 11 de marzo de
1527) (citado por Barrios (1984), página 63).
16
Como anota Cordero, si el propio Consejo de Estado intervino en la fijación de las
condiciones de paz con Francisco I, que fueron aprobadas en enero de 1526,
libertándose a dicho monarca en el mes de marzo siguiente, no pudo ser creado en
dicha fecha (Cordero (1944), página 46).
17
Volvemos a la primera cuestión sobre su fundación: no hay ningún documento
fundacional del Consejo de Estado (Walser-Wohlfeil (1959), página 233. Citado
por Barrios (1984), página 50).
18
Acerca de la distinción entre ambos, véase: Barrios (1984), página 44. De este
autor tomo varios hechos y apreciaciones de las que figuran en este pasaje del
texto.
19
En la creación y organización de este Consejo jugó un papel decisivo el
jurisconsulto de Carlos V Mercurino Arborio di Gattinara, que acababa de asumir el
cargo de Gran Canciller (1518). Tras varios intentos fracasados, el 15 de enero de
1521 elevó al rey el famoso Memorial proponiendo crear un Consejo Secreto de
Estado por encima de los de los diversos territorios y que asesorase al monarca en
los asuntos de interés general y de gran importancia.
20
A comienzos de 1523 el Consejo de Estado aparece compuesto por un número de
personas sin concretar (entre ellas, el propio Gattinara, que figura como gran
canciller del Consejo, el conde Enrique de Nassau, Gorrevod, Lachaulx, la Roche,
don Juan Manuel y el comendador mayor Hernando de Vega). El primer secretario
parece que fue Hannart, vizconde de Lombeck (según Barrios (1984), página 51).
21
Barrios (1984), página 52.
8
hasta el siglo XIX: la conversión de alguno o algunos Consejeros,
pero después –sobre todo con Felipe II- de los Secretarios del
Consejo, de asesores y burócratas en gobernantes, como precedente
lejano pero directo de lo que serán los ministros.
Felipe II, que era regente desde 1543 y sucedió plenamente a
su padre Carlos I, por abdicación de éste, en 1556, gobernó el más
extenso imperio que jamás se ha conocido; ése de en cuyos dominios
no se pone el sol. Y lo hizo por medio de los Consejos; de modo más
principal, a través del Consejo de Estado. A diferencia de su
antecesor, una de las primeras decisiones de Felipe II consistió en
nombrar
Consejeros
a
españoles22.
La
institución
comenzó
a
funcionar a base de reuniones frecuentes, aunque supeditadas
siempre a la voluntad del rey, tanto en las convocatorias como en la
índole de los asuntos a tratar y el valor que aquel otorgaba a los
criterios que se expresaban. Otro rasgo distintivo del Consejo de
Estado bajo este monarca fue el predominio creciente de los
Secretarios23, que primero sustituyeron (1585) y al fin acabaron por
marginar a la institución en la que ejercían sus funciones (1593)24.
22
Los Consejeros de Estado ya no proceden solo de la nobleza laica y eclesiástica,
sino también del entorno de los primeros funcionarios de la Corte (Bernardino de
Mendoza, el mayordomo Juan Manrique de Lara, el licenciado Juan Rodríguez de
Figueroa, presidente de la Chancillería de Valladolid, y luego otros, en proporción
creciente).
23
La fuente del creciente poder de los Secretarios está en el hecho, cada vez más
frecuente, de que el rey no asiste a las reuniones del Consejo de Estado y es el
Secretario, primero llamado de Estado, quien le da cuenta (despacho a boca) de los
debates y resoluciones: Ausente del Consejo, el monarca se mantenía en contacto
con él y conocía sus peripecias y debates por medio del secretario de Estado. Este
elemento de enlace entre rey y Consejo disminuirá la importancia de la asamblea,
mediatizada por la acción del significado personaje. Él informa al rey de cuanto
sucede en el Consejo y transmite al organismo los deseos del monarca. Semejante
proceso alejó al soberano de los consejeros de Estado (Barrios (1984), página 96).
24
Según Barrios (1984), páginas 94 y siguientes y 105 y siguientes.
Como señala este autor, al decaer las condiciones física de Felipe II se hizo preciso
buscar un órgano de gobierno, que recayó en una Junta integrada inicialmente
(1585) por tres miembros, que se repartieron los negocios: Juan de Idiáquez, <del
Consejo de Estado> y secretario influyente del mismo, encargado de los asuntos de
Estado y de guerra; Diego Fernández de Cabrera y Bobadilla, conde de Chinchón,
<del Consejo de Aragón y de Italia> aunque también <del Consejo de Estado>,
que llevaba los asuntos de esos dos reinos; y Cristóbal de Moura, conde de Castel
Rodrigo, <del Consejo de Estado y presidente del de Portugal>, que se encargaba
de este reino y asimismo de Castilla y de la Hacienda (Barrios (1984), página 103,
que transcribe en este punto a Cabrera de Córdoba y Antonio de Herrera).
9
Hasta tales sucesos, sin embargo, el Consejo de Estado fue la pieza
principal de la compleja gobernación que ejerció Felipe II.
Nada más llegar al trono, Felipe III, dando muestras por vez
primera de interés por los asuntos de Estado, tomó dos decisiones
que caracterizarían el estilo de su reinado: suprimir la Junta25 y
revitalizar el Consejo de Estado, y poner en verdad la gobernación en
manos de una figura nueva que se consolidará con sus sucesores: el
valido26. El primer valido, Francisco Gómez de Sandoval y Rojas,
duque de Lerma, nombrado a las seis horas de morir Felipe II
Consejero de Estado y –lo que es más importante- apoderado para
firmar en nombre y lugar del rey, configuró el Consejo a su entero
gusto. Elevó el número de miembros a diecinueve, pertenecientes
todos a la nobleza más elevada y que le era adicta, hizo que pasara a
celebrar reuniones con periodicidad semanal y aumentó la actividad
sometiéndole numerosas consultas. A pesar de la preponderancia del
valido, ocurre por vez primera que el rey acepta casi siempre los
criterios del Consejo27. En 1618 Lerma fue sustituido por su hijo, el
duque de Uceda28, que había conspirado contra él, pero, a pesar de
En 1593, agravada la salud del monarca, se hizo preciso reforzar la labor de los tres
miembros de la Junta con otros dos, Gómez Dávila y Toledo, marqués de Velada, y
el archiduque Alberto de Austria. La Junta pasa a celebrar reuniones, con lo que
sustituye casi de golpe al Consejo de Estado, aunque éste seguirá existiendo de
nombre. (Barrios (1984), páginas 108 y 109).
25
Que era un estorbo para Lerma, el primer valido, si bien arropó la decisión
alegando que la Junta restaba autoridad al Consejo de Estado y que había cesado
ya la causa por la que se creara aquella (es decir, la enfermedad del Rey, su padre)
(Tomás y Valiente (1963), página 8).
26
Véase lo indicado en la nota 6.
27
Lo que, en realidad, no tiene tanta trascendencia, puesto que, como acabo de
señalar, el Consejo funcionaba en gran medida siguiendo los deseos del valido. Por
si no estuviera claro, en 1612 Felipe III se dirigió a todos sus Consejos
mandándoles cumplais todo lo que el duque (de Lerma) os dixere o ordenare, y que
se haga lo mismo en ese Consejo, y podrásele también dezir todo lo que quisiere
saber dél (citado por Tomás y Valiente (1963), página 161).
Sin embargo, el fenómeno llamaba ya la atención de los contemporáneos. Así, el
embajador polaco Jacobo Sobieski observa: Lo que extraño en España es que
teniendo su gobierno absoluto, los reyes no hacen nada sin Consejos, no firman
nada sin ellos; ni siquiera la menor cuestión en los asuntos públicos la determinan
solos (citado por Barrios (1984), página 118).
28
El duque de Uceda (Cristóbal Gómez de Sandoval-Rojas) ha pervivido en la
memoria del Consejo de Estado hasta nuestros días porque es en el palacio que
10
sus reiterados intentos, careció del poder omnímodo de su padre, que
no fue a parar, no obstante, al Consejo de Estado acrecentándolo,
sino a la maraña de Juntas que, incluso en el seno de aquel, Lerma
había creado.
Con Felipe IV las cosas serán de parecido tenor. Los sucesivos
validos, el Conde Duque de Olivares y Luis Méndez de Haro,
dispusieron a su antojo del Consejo de Estado y del resto de Consejos
y Juntas, que proliferaron aún más29.
Bajo la regencia de doña Mariana de Austria durante la minoría
de edad del futuro Carlos II (a partir de 1665), el Consejo de Estado
recobra parte de la influencia perdida con los validos. A pesar de que
el gobierno queda en manos de una Junta de tal nombre30, el Consejo
cobra vigor durante la regencia de doña Mariana de Austria, que le
sometió todos los despachos y cédulas reales31. Esto no siempre
resultaba bueno, ya que el tener que pasar todas las cosas por el
Consejo de Estado... y las quisquillosidades son infinitas, causa
demoras inimaginables y empantanamientos de todos los negocios32.
Aunque los designios del rey fallecido y aun de la propia regente
fueran otros, doña Mariana cayó pronto en poder de validos que no
aquel comenzara a levantar, pero que nunca ocupó, donde tiene hoy su sede la
institución.
29
Una Junta, la de Estado, la creó el Conde-Duque para asegurarse aún más el
control del Consejo del mismo nombre. Dicha Junta tenía como misión examinar las
consultas del Consejo que el rey o su valido no considerasen de su agrado. Este
proceder se generalizó y otras Juntas y Consejos se dedicaban a revisar las
consultas del de Estado. Todas estas Juntas restaron importancia al Consejo de
Estado, que veía sometidos sus acuerdos a la deliberación de organismos de
dudoso rango institucional (Barrios (1984), página 141).
30
Que, curiosamente, había instituido en su testamento Felipe IV con la finalidad de
evitar el sistema de validos (de los que él mismo no se había librado). (Escudero.
Citado por Barrios (1984), página 151).
31
Cordero (1944), página 52.
Es tradición bastante sólida que doña Mariana de Austria fue una de las primeras
habitantes del Palacio de los Consejos, sede actual del Consejo de Estado, y que en
él murió en 1696. Tanto aquella como su intrigante confesor Nithard conservan
retratos suyos en el Consejo, a pesar, éste último, del amargo final que tuvieron
sus relaciones con la institución, según anoto en el texto.
32
Despacho del diplomático inglés Robert Southwell el 22 de abril de 1666. (Citado
por Barrios (1984), página 152).
11
llevaban siquiera título para ello. El ejemplo más notorio fue el del
jesuíta austriaco Juan Everardo Nithard, que, enfrentado con el
Consejo de Estado y los otros Consejos, acabó siendo expulsado de
España.
La debilidad de Carlos II y del Primer Ministro que recibe ese
nombre sustituyendo a los anteriores validos (Juan Francisco Tomás
de la Cerda Enríquez, octavo duque de Medinaceli) hicieron que el
Consejo de Estado, manejado por los nobles de mayor peso,
recobrase de nuevo su influencia, hasta el punto de que sin el cual (el
Consejo de Estado) ni uno (el rey) ni otro (el primer ministro) se
atreven a regular la menor bagatela33. Con su sucesor, don Manuel
Joaquín Álvarez de Toledo y Portugal, conde de Oropesa, descubrimos
el primer ejemplo de gobernación moderna, en la que las decisiones
las adopta el primer ministro después de oír a un Consejo de Estado
desprovisto de la influencia del rey, que no asiste a sus reuniones: He
aquí en pocas palabras cómo se tratan los negocios en esta Corte:
siempre que tienen alguna importancia se remiten al Consejo de
Estado, al cual no asiste nunca el Rey. Los consejeros votan sobre el
caso; el secretario de Estado pone por escrito los votos y recoge la
firma de cada uno, a lo cual se llama la Consulta. Esta consulta pasa
a manos del Rey, y Su Majestad la envía al primer ministro, que es el
conde de Oropesa, que tampoco asiste al Consejo. Este es quien
resuelve en definitiva34. Caído aquel primer ministro, Carlos II intentó
gobernar por su propio pie, lo que hizo que el Consejo de Estado
adquiriese mayor valor e influencia35. <El hechizado> se encaminó al
final de su reinado gravemente preocupado por la falta de sucesor y
el Consejo de Estado jugó durante los cuatro últimos años un papel
muy importante en la cuestión principal que estaba planteada, la de
33
Marqués de Villars. (Recogido por Barrios (1984), página 159).
34
Despacho del embajador Lancier al elector Maximiliano Manuel de 10 de abril de
1687. (Citado por Barrios(1984), quien advierte que, no obstante ese documento,
Carlos II asistió a varias reuniones, sobre todo en asuntos de mayor importancia:
página 160).
35
El respeto de Carlos II por el Consejo es, para otros, puro miedo al mismo:
aunque el Rey es muy irresoluto, tiene mucho miedo del Consejo de Estado (carta
de la condesa de Berlips al Elector Palatino de 10 de octubre de 1696) (citado por
Barrios (1984), página 166).
12
nombramiento de aquel36. E incluso, en los últimos cinco meses del
reinado (junio a noviembre de 1700), asumió la gobernación: la
flaqueza del Rey hace árbitro casi único de la política al Consejo de
Estado y las resoluciones que somete a su Majestad el Secretario del
Despacho Universal van ya tan maduradas que no le queda sino bajar
la cabeza37.
El Consejo de Estado, que había contribuido a propiciar la
candidatura francesa de los Borbones para suceder al último de los
Austrias, no recibió el mejor trato de la nueva dinastía. Felipe V
parecía haber sido instruido por su abuelo, Luis XIV de Francia, para
que gobernase por sí, sin valido ni primer ministro, asesorado por un
Consejo38. No estimó que ninguno de los muchos existentes, incluido
el de Estado, reuniera las condiciones precisas, de modo que creó
uno nuevo, el Consejo de Despacho, que a fin de cuentas equivalía,
por su corta composición39, a las Juntas que habían venido creándose
desde la última etapa de Felipe II, una especie de Consejo de
Ministros muy reducido. De esta forma el Consejo de Estado quedó
notoriamente relegado, ya que las decisiones políticas de importancia
caían bajo la competencia del nuevo Consejo, que cada vez se
configura de modo más claro como un Gabinete que reúne a unos
36
En la noche del 12 al 13 de septiembre de 1696 el Consejo de Estado, ante el
agravamiento de la salud del rey, preparó con urgencia un proyecto de testamento
político que incluía la designación de sucesor en la persona del Príncipe Elector de
Baviera.
Tras de otros avatares, el 6 de junio de 1700 el Consejo, convocado de urgencia
por Carlos II, respalda la candidatura francesa, después de que Mariana de
Neoburgo, segunda esposa del rey, consiguiera la designación de consejeros
contrarios a la Casa de Austria que, por la habilidad del embajador francés,
marqués de Harcourt, fueron en su mayor parte ganados para la causa de este
país.
37
Carta de Ariberti al Elector Palatino de 21 de octubre de 1700. (Citado por
Barrios (1984), página 172).
38
Según recogen las Memorias del duque de Noailles. (Citado por Barrios (1984),
página 176).
39
El primer Consejo (enero de 1701) tenía tres miembros: el cardenal Portocarrero
(que había sido el factótum durante la última etapa de reinado del último Austria),
Manuel Arias (Presidente del Consejo de Castilla y arzobispo de Sevilla) y el
secretario Antonio de Ubilla. Seis meses más tarde y a sugerencia de Portocarrero,
se incorporaron los Presidentes de Aragón (duque de Montalto) y de Italia (marqués
de Mancera).
13
Ministros con competencias sectoriales cada vez más delimitadas40.
Aun cuando siguió funcionando, en muchos casos por pura inercia,
hacia 1720 dejó de hacerlo: el cardenal Alberoni, que consiguió ser el
valido que Felipe V debía tratar de impedir, suspendió sus sesiones.
Mas este golpe, que hubiera sido solo pasajero, se hizo permanente
por la nueva forma que se dio al despacho de los negocios de
Estado41.
Así ha permanecido hasta el día con poca variación. Tal es lo
que en 1811 escribe el Secretario del Consejo de Estado acerca de
esta institución a lo largo del siglo anterior. La aparición y
fortalecimiento de los Secretarios de Despacho como verdaderas
cabezas del ejecutivo termina de modo definitivo con el ejercicio de
funciones de este o parecido tenor por parte del Consejo de Estado,
que deja de reunirse por períodos cada vez mayores e incluso llega a
perder a todos sus componentes42. Cuando el rey siguiente, Fernando
VI, pretende restaurar el sistema de gobierno de Consejos (1746), el
nuevo semi-valido semi-primer ministro marqués de la Ensenada
aborta el proyecto y se asegura el poder al frente de los
departamentos de Guerra, Marina e Indias y Hacienda. El Consejo de
Estado siguió languideciendo, cuando no aletargado por completo,
40
Un Real Decreto de 30 de noviembre de 1714 establece cuatro Secretarías de
Despacho y una Veeduría General de Hacienda, ratificando las funciones colegiadas
del que ahora se llama Consejo de Gabinete. Esta disposición podría calificársela
con justicia como verdadera carta magna de la estructuración de la Administración
española moderna.
41
Francisco Pizarro (sic: se trata de José García de León y Pizarro, al que me
refiero con la amplitud que merece en los capítulos I, que contiene al final una
somera biografía del mismo, y II): carta a Eusebio Bardají y Azara de 30 de mayo
de 1811. (Citado por Barrios (1984), página 183). En el mismo documento se
detallan algo más los motivos del apartamiento del Consejo de Estado: Desde
entonces el Consejo solo sirvió para algunas consultas de negocios destacados,
pues era natural que en este orden de cosas los señores secretarios del despacho
atraiesen a sí la expedición y aún el examen de todos los negocios; y que se
conservase el Consejo de Estado solo como un cuerpo respetable de Corten digno
de ser oído en algunos asuntos aislados, cuyo apoyo podía ser de gran escudo al
señor secretario en materias de gran responsabilidad, y, en fin, como premio último
concedido a los años de servicios de mérito y de trabajos en las diferentes carreras
del Estado. Así ha permanecido hasta el día con poca variación.
42
Entre noviembre de 1736, en que falleció el último Consejero vivo (José Patiño
Rosales), y julio de 1738, en que se nombró a otro (Sebastián de la Cuadra y
Llarena), el Consejo de Estado no tuvo de hecho componentes. (Barrios: (1984),
página 184).
14
hasta que la creación en 1787 de la Junta Suprema de Estado le
propinó el tiro de gracia43.
Cuando nadie lo esperaba, la llegada con Carlos IV de un nuevo
primer ministro (el título era el de Ministro de Estado), Pedro Pablo de
Abarca de Bolea, conde de Aranda (1792), operó el milagro: la
resurrección del Consejo de Estado. Fue una de las dos condiciones
impuestas por aquel para asumir el cargo: el restablecimiento del
Consejo de Estado para mayor acierto en los asuntos graves de la
Monarquía44. Un Real Decreto de 1792 articuló la aceptación de esa
condición, que iba acompañada de la supresión de la Junta Suprema
de Estado y la incorporación de todos los Secretarios de Estado y del
Despacho al Consejo. La primera sesión, presidida por el rey, tuvo
lugar en Aranjuez el 10 de abril del mismo año y el 21 de mayo
siguiente el propio Consejo aprobaba su Reglamento, sancionado por
el rey el 25. Sin embargo, la vida de la institución, por más que
intensa y fructífera, resultó efímera: siguió funcionando con asiduidad
solo hasta 179545. Todavía no se advertían ni los vientos de la
invasión napoleónica ni los aires del sistema constitucional. Serán
estos últimos los que operarán la gran transformación del Consejo de
Estado.
La historia de los antecesores tiene todavía una coda bien
entrada ya la época constitucional. El fin de todos ellos se certifica
cuando en 1834 una decisiva reforma de la Administración suprime
los viejos Consejos y crea el Real de España e Indias, que se
consolida al fin con el Consejo Real organizado en 1845.
43
La creación por Real Decreto de 8 de julio de 1787, ya en época de Carlos III, de
esta Junta, que era un precedente ya mucho más directo del moderno Consejo de
Ministros que el Consejo de Gabinete, acabó de anular el Consejo de Estado, según
dirá Godoy en sus Memorias, quien más adelante escribe: A este Consejo dio el
conde de Floridablanca el título de Suprema Junta de Estado, como un nombre a
propósito para disimular la aniquilación del Consejo de Estado... Todo el poder fue
concentrado en el Cuerpo ministerial. (Citado por Barrios (1984), página 192).
44
La otra consistió en que no fuese el despacho en propiedad, sino como servicio
interino, a fin de no privarme de la carrera militar, si se ofreciese algún ruido de
armas. Recogido por Barrios (1984), página 193.
45
Aranda fue exonerado, pero el nuevo Secretario de Estado y luego valido, Manuel
de Godoy, mantuvo en cuanto al Consejo de Estado los mismos designios que su
antecesor.
15
3. ANÁLISIS POLÍTICO DE LA HISTORIA DEL CONSEJO
DE ESTADO DURANTE LA ÉPOCA CONSTITUCIONAL
Habrá, pues, que convenir con Cordero46 en que al Consejo de
Estado de nuestros días difícilmente podrá buscársele una raíz
institucional directa más allá de 1812, en que aparece un primer
Consejo de Estado constitucional, armonizado ya con la teoría de la
<división de poderes>47. Aunque, guste o no, porque se trató de una
Constitución impuesta y espuria, la napoleónica de 1808 instituyó un
Consejo de Estado que guarda un mayor parecido con el actual. En
definitiva, el Consejo de Estado de nuestro tiempo sólo encaja con el
régimen constitucional y el principio consiguiente de la división de
poderes, y eso lleva a aceptar de manera inevitable, no el origen,
pero sí la influencia decisiva de Francia, que dio al mundo aquel
régimen y ese principio.
Avancemos un poco más. Si el Consejo de Estado adquiere
nuevo sentido e incluso naturaleza con el constitucionalismo, en
nuestro país el origen directo del actual hay que verlo, tras dos
décadas largas de vida política agitada, en el Consejo Real de España
e Indias, instituido en 1834 y que representó una de las más
meritorias creaciones de unos años de moderantismo bajo el gobierno
de Martínez de la Rosa. Otra década de avatares políticos dio paso a
la Ley de 6 de julio de 1845 por la que se crea, organiza y regulan las
atribuciones del que ya desde ahora se llamará Consejo Real sin más.
Contemplada en sí misma, dicha ley bien puede considerarse como la
46
También con Royo-Villanova, que es el primero en subrayar la conexión entre la
institución actual y el constitucionalismo moderno (Royo-Villanova: (1941)).
47
Y remacha con todo acierto: Los Consejos desarrollados en la época imperial
española no eran meros organismos consultivos. Al contrario: bajo una
subordinación, en principio al Rey, ejercían muchas atribuciones ejecutivas,
administrativas y jurisdiccionales. Y si nos atenemos al elemento formal del rótulo,
el precedente del actual Consejo, el formalizado en 1526, era un Consejo de tipo
diplomático, militar y político, aunque de carácter preferentemente consultivo
(Cordero (1944), página 20).
16
verdadera carta fundacional del Consejo de Estado tal como hoy
sigue siendo48.
A partir de aquí, aguarda a esta institución medio siglo de
vaivenes que, con un marcado tinte político, alcanzarán a su
denominación y a su competencia jurisdiccional, mas no al núcleo de
la función consultiva, que es la que al fin predominará. Podrían
historiarse, en efecto, los años que van de 1845 a 1904 al hilo de las
transformaciones que sufriría el Consejo Real, o del Consejo de
Estado, que recibiría de nuevo esa denominación –ya definitiva- en
1858. Las dos grandes corrientes doctrinarias y políticas de esa época
se polarizarán también en lo relativo, no solo a la denominación, sino
sobre todo a la competencia de la institución: mientras que los
moderados y conservadores pretenden –y consiguen- que el Consejo
ejerza funciones contenciosas o jurisdiccionales, los progresistas y
liberales propugnan –y rara vez logran, durante el siglo XIX- que
dichas funciones se asignen a unos tribunales independientes. En una
y otra posturas es fácil adivinar la sombra influyente del Consejo de
Estado francés, aun cuando, como es bien sabido, los más
afrancesados de aquella época eran precisamente los liberales, que,
aquí como en otros terrenos, defienden sin embargo ideas e
instituciones más castizas y alejadas de los modelos franceses que las
que enarbolan los moderados.
Liberado
de
sentidas
interpretaciones
hiperbólicas
y
de
cómodos análisis meramente nominalistas, el Consejo de Estado
actual se nos presenta como una institución arraigada de modo
48
La organización ha permanecido en sus rasgos fundamentales (consejeros,
auxiliares –futuros Letrados-, secretario general, Consejo pleno, Secciones en
función de los ministerios de procedencia), con la excepción más notable de los
consejeros extraordinarios, cuya trascendencia fue casi nula, mientras que las
normas de funcionamiento, que se fueron afinando en años sucesivos (reglamentos
de 27 de julio de 1848 y de 23 de mayo de 1858), contienen ya el núcleo de lo que
éste será en el futuro. Pero la similitud mayor con el Consejo actual se advierte en
la enumeración de las competencias. Véanse algunos ejemplos: “El Consejo Real
será siempre consultado: 1º-Sobre las instrucciones generales para el régimen de
cualquier ramo de la Administración pública... 6º-Sobre las competencias de
jurisdicción y atribuciones de las autoridades judiciales y administrativas y sobre las
que se susciten entre las autoridades y agentes de la Administración. 7º-Sobre
todos los demás asuntos que las leyes especiales, reales decretos y reglamentos
sometan a su examen” (artículo 11).
17
natural49 en el régimen constitucional nacido de la revolución
francesa y de los principios e instituciones que han dotado de cuerpo
y pervivencia a aquella.
4. PREVALENCIA Y SIGNIFICADO DE LA FUNCIÓN
CONSULTIVA
Fluctuat nec mergitur; fluctúa, pero no se hunde. Traigo de
Antonio
Pérez-Tenessa,
Letrado,
Secretario
General
y
luego
Consejero Permanente, esta cita del lema de la villa de París aplicado
al Consejo de Estado50. Es una imagen muy expresiva de lo que ha
sido y es esta institución. El Presidente Cavero decía a menudo a que
el Consejo era como un corcho que flotaba siempre, refiriendo la
misma realidad. En palabras de la Ley Orgánica vigente, 3/1980, el
Consejo de Estado ha mostrado una gran ductilidad en todos los
ordenamientos, evolucionando según las necesidades constitucionales
de todas las épocas en un proceso que ha mostrado su vitalidad y
que el legislador muchas veces no ha hecho sino sancionar y plasmar
en un texto normativo51.
Pero ¿qué entendemos por Consejo de Estado?, ¿qué se
encierra bajo esta denominación? Como es bien sabido, cosas muy
diversas, y ello sin recurrir a las instituciones extranjeras del mismo
nombre, entre las que podemos encontrar el Gobierno (Suecia,
algunos cantones suizos, Mauritania, Irak, Egipto, Thailandia), el
propio Parlamento (Uruguay) o una segunda Cámara legislativa
(Paraguay, India), una mezcla de órgano de gobierno y legislativo
(Cuba), etc.
Visto desde nuestros días, el Consejo de Estado desempeña de
modo muy principal, si no exclusivo, una función consultiva; así lo
proclama hoy el artículo 107 de la Constitución. En España es más
nítida que en la mayoría la reafirmación histórica de la función
49
Aunque no consustancial, ya que es bien sabido que existen regímenes
constitucionales que carecen de una institución semejante.
50
Pérez-Tenessa (2005), páginas 11 y 18.
51
Exposición de motivos.
18
consultiva. Mientras que en los países que han seguido el modelo
francés establecido por Napoleón (Bélgica, Holanda, Italia, por
restringirme
a
los
europeos)
coexisten,
aunque
con
ámbitos
diferentes, las funciones consultiva y jurisdiccional52, en España, al
menos a lo largo de la época constitucional53, esa coexistencia sólo
ha sido un hecho entre 1846 y 1900, y aun de manera intermitente
por no calificarla de espasmódica54.
Hay una concepción superficial y otra profunda del significado
de la función consultiva. La primera se limita a aceptar el propio
término y a acuñar para hacerlo más patente lemas o brocardos
como el de consultar es labor de muchos, decidir, de uno solo55. Se
trata de una visión cuyo simplismo encierra varias inexactitudes.
Nemo ex consilio obligatur56 –decía Gayo hace diecinueve siglos, pero
su autoridad doctrinal no cubre este asunto. Quien ha de decidir se
siente verdaderamente obligado por el consejo que recibe; en mucha
mayor
medida,
si
la
consulta
es
un
mecanismo
legalmente
establecido, preceptivo, dentro de las reglas del moderno Estado de
Derecho. Se ha dicho por doquier que la fuerza de obligar –de
convicción, según otros- reside en la auctoritas, el prestigio ganado
por el consultor con el paso del tiempo y de su obra. Es cierto, pero si
52
La única excepción -y reciente- es Luxemburgo. Como consecuencia de la
sentencia del Tribunal Europeo de Derechos del Hombre en el caso <Procola c.
Luxembourg> (28 de septiembre de 1995), que estima que el principio de la
división de poderes exige la existencia de una jurisdicción contenciosoadministrativa ejercida por jueces independientes y no por un órgano de la propia
Administración, el Gran Ducado llevó a cabo una revisión constitucional en julio de
1996 que ha desprovisto a su Consejo de Estado de la función jurisdiccional y lo ha
limitado a la de carácter consultivo.
53
Prescindo de las épocas anteriores, en las que tanto el Consejo de Castilla como
el Consejo de Estado ejercían todo un elenco de atribuciones, entre las que se
contaban la consultiva y la judicial (ver, por todas, la cita de Cordero en la nota
47).
54
Ver el análisis más detallado de los procesos de establecimiento y supresión de la
jurisdicción contencioso-administrativa en los apartados 3.4., 4.4. y 4.7. del
capítulo IV y en el apartado 5.7. del capítulo V.
55
Se trata de una formulación abreviada y más expresiva que la clásica de PierreLouis Roederer: obra de uno solo es la acción; deliberar, tarea de muchos. El lema
fue inmortalizado al incorporarse al preámbulo de la Ley de 28 pluvioso del año
VIII, que creó en Francia la famosa Administración prefectoral.
56
Gayo: Digesto, fragmento 2, parágrafo 6, D., mandati, libro 17, título I.
19
ponemos la atención en el acto consultivo dentro del procedimiento
administrativo
advertiremos
algunas
precauciones
legales
que
demuestran que la eficacia de aquel no se fía sólo a la reputación de
quien lo aprueba. Es un hecho que en la casi totalidad de los casos la
decisión del órgano de gobierno se acuerda57 con el dictamen. En el
caso del Consejo de Estado esto sucede en más del 95% de las
resoluciones58. ¿Mera consecuencia de la auctoritas? No, porque si
analizamos en profundidad las consecuencias legalmente previstas
del
dictamen,
descubrimos
ciertos
mecanismos
que
pretenden
obligar, impeler como mínimo, a que quien tiene la potestas de
resolver siga el dictamen. Veamos. En primer término, está la
obligación misma de hacer constar en la resolución si ésta sigue o no
el dictamen59, lo que ya supone una cierta coacción psicológica, sobre
todo si la resolución ha de publicarse (caso de las disposiciones de
carácter general). Segundo y más impelente, si, como sucede en la
mayoría de los casos, quien ha de resolver, en el supuesto de una
consulta preceptiva, es el Ministro, se le desapodera de esta facultad
cuando pretenda disentir del parecer del Consejo y se encomienda al
órgano superior, el Consejo de Ministros60. Tercero, el dictamen tiene
una función preventiva: pretende adecuar a Derecho los asuntos que
57
De acuerdo es la fórmula que utiliza la Ley Orgánica vigente, de 1980 (artículo
2.6.). Pero en ocasiones anteriores se ha empleado otra semejante: De
conformidad (Reglamento de 1945, artículo 142.1.; sin expresión de fórmula ritual:
Ley de 1860, artículo 65).
58
El dato está extraído de las Memorias del Consejo de Estado y fluctúa en muy
pocas unidades según el año. Pero lo mismo ocurre en el caso de otros Consejos
consultivos de esta índole, autonómicos o extranjeros.
Apurando más, el porcentaje se acerca al 100% si se descuentan los que se
conocen como <falsos oídos>; es decir, aquellos en los que la fórmula se ha
empleado de forma inadecuada. Si se examinan las Memorias del Consejo de
Estado de los últimos años, se verá que la casi totalidad de los oídos proceden de
consultas de la Comunidad de Cantabria, que empleaba la fórmula a pesar de las
repetidas advertencias de que se utilizaba mal.
59
Las disposiciones y resoluciones sobre asuntos informados por el Consejo
expresarán si se acuerdan conforme con el dictamen del Consejo de Estado o se
apartan de él. En el primer caso se usará la fórmula «de acuerdo con el Consejo de
Estado»; en el segundo, la de «oído el Consejo de Estado» (Ley Orgánica de 1980,
artículo 2.6.).
60
Corresponderá en todo caso al Consejo de Ministros resolver en aquellos asuntos
en que, siendo preceptiva la consulta al Consejo de Estado, el Ministro consultante
disienta del parecer del Consejo ((Ley Orgánica de 1980, artículo 2.6.).
20
no lo estuvieren, a juicio –claro es- del propio Consejo, de donde se
desprende que el seguir el criterio del Consejo resulta casi siempre el
camino más seguro para ajustarse a las normas aplicables. Cuarto y
consecuencia en cierto modo de lo anterior, el dictamen puede evitar
–y de hecho evita- en no pocos casos que la controversia alcance la
vía judicial, tanto si se trata de disposiciones de carácter general
como de resolución de expedientes concretos. En ambos casos, la
Administración se siente animada a sentir ese criterio más seguro del
Consejo, con lo que los afectados o particulares obtienen su
satisfacción en vía administrativa, o los últimos valoran el criterio y,
aunque les sea adverso, deciden por razones de economía procesal
no acudir a la vía contencioso-administrativa. Porque hay que añadir,
en quinto y último término, que los tribunales que constituyen esta
jurisdicción, cuyos jueces y magistrados tienen una especialización en
estas materias, siguen en una mayoría importante de casos los
criterios expresados por el Consejo de Estado. En conclusión: el
dictamen propiamente dicho, de que es expresión el de esta
institución, es en verdad bastante más que un mero consejo que se
es libre de aceptar o no. Analizado en profundidad, puede verse que
es un mecanismo de garantía que tiene por objeto asegurar en todo
lo posible la legalidad y la oportunidad61 de las resoluciones
administrativas, a cuyo efecto exige del órgano que ha de decidir un
esfuerzo suplementario de reflexión y justificación sobre lo que el
dictamen propone, en particular si decide disentir del mismo.
5.
SIGNIFICADO DE LA PUBLICIDAD
DICTÁMENES DEL CONSEJO DE ESTADO
DE
LOS
Mientras que hasta 1944 la regla general era el carácter
reservado de los dictámenes, a partir de ese año y, sobre todo, de la
extensión de la autorización por el Reglamento de 1945, se permite
con carácter general la publicación de recopilaciones de la doctrina
61
Porque de ambas cosas se trata: En el ejercicio de la función consultiva el
Consejo de Estado velará por la observancia de la Constitución y del resto del
ordenamiento jurídico. Valorará los aspectos de oportunidad y conveniencia cuando
lo exijan la índole del asunto o lo solicite expresamente la autoridad consultante, así
como la mayor eficacia de la Administración en el cumplimiento de sus fines (art.
2.1.).
21
legal
que
resulta
de
estos
dictámenes;
autorización
que
el
Reglamento de 1980 convierte en obligación de publicación. Por fin,
en la reforma de este Reglamento de 2005 la recopilación se
transforma en el mandato para formar una base pública de los
dictámenes, además de permitir que el Consejo publique los nuevos
productos de su actividad, los estudios, informes o memorias. Hay
que subrayar el significado material y profundo de estos cambios. En
el fondo lo que se manifiesta es el paso de la concepción iusprivatista
a la concepción iuspublicista del dictamen. En la primera, el dictamen
se concibe como la respuesta (responsum, en la terminología propia
de los jurisconsultos romanos) a una consulta concreta de un
particular, quien, como cliente y arrendador de la obra que es el
dictamen, queda dueño del mismo, por lo que ninguna otra persona
tiene disponibilidad, a no ser por la voluntad del cliente. Esta
concepción es la que ha prevalecido durante siglos en el caso de las
consultas evacuadas por el Consejo de Estado y sus antecesores62, y,
por sorprendente que pueda parecer, todavía mantienen órganos
consultivos extranjeros de tanto arraigo como el Consejo de Estado
francés63. A este modo de caracterizar los dictámenes se contrapone
la que podemos llamar concepción iuspublicista. Parte –dicho en
breve- de considerar al dictamen como una pieza, un trámite del
procedimiento administrativo64, el cual, por su parte, es accesible al
62
Con ocasión de la primera publicación de la doctrina legal contenida en los
dictámenes, el Secretario General, Martín-Artajo, aún afirma que es al Gobierno, y,
en particular, a cada uno de los Ministerios consultantes a quienes los dictámenes
del Consejo pertenecen. Por eso, sólo a través de los Ministerios respectivos pueden
los particulares, y aun la propia Administración, conocer el texto de las consultas.
De hecho, en la nota de presentación el Secretario General sólo se refiere a esta
última (… para el mejor servicio de la Administración pública, que las autoridades
administrativas…) (Doctrina legal (1944), Introducción).
63
Desde hace algunos años, las decisiones jurisdiccionales son accesibles al
público, incluida una base de datos y la información por medios telemáticos, pero
los dictámenes (avis) siguen siendo confidenciales, de forma que sólo su
destinatario puede hacerlos públicos, salvo aquellos que se publican en el Informe
anual. Pero los dictámenes sobre proyectos de texto no pueden ser comunicados o
hechos públicos más que por el Gobierno. (Véase: http://www.conseil-etat.fr/fr/seprocurer-les-actes-du-conseil-d-etat/).
64
La Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958 (por tantos
motivos, una pieza modélica en nuestra legislación) incluía los informes dentro de
los actos de instrucción del procedimiento administrativo (ver artículo 84).
22
público65. En la actualidad la condición pública de los dictámenes del
Consejo de Estado se refuerza con las normas constitucionales, en
particular al obligar a regular por ley el procedimiento a través del
cual
deben
producirse
los
actos
administrativos,
garantizando,
66
cuando proceda, la audiencia del interesado , así como el acceso de
los ciudadanos a los archivos y registros administrativos67. La puesta
en práctica, con todos los alcances, de la publicidad de los
dictámenes del Consejo de Estado ha tenido lugar, a partir de
mediados de 2001, con la creación de una Base (pública) de
dictámenes, en la que, salvo excepciones debidamente aprobadas por
el Presidente, a propuesta del Secretario General, se insertan todos
los dictámenes emitidos por la institución68.
65
Hay que matizar. Los procedimientos normativos son accesibles al público sin
restricciones, salvo casos excepcionales. Los procedimientos que se tramitan a
petición o con relación a administrados, que incluye a las Administraciones públicas,
quedan restringidos a quienes reúnen la condición de interesados, lo que, con todo,
significa admitir el carácter público de los trámites y entre ellos los dictámenes, que
no quedan reservados a la autoridad consultante, que suele ser la instructora del
expediente o su superior jerárquico.
66
Constitución Española, artículo 105.c).
67
Salvo en lo que afecte a la seguridad y defensa del Estado, la averiguación de los
delitos y la intimidad de las personas (Constitución Española, artículo 105.b)).
68
En la reproducción de los dictámenes se omiten los datos personales y otros que
puedan ayudar a identificar un caso.
La Base puede consultarse, sin restricción alguna, tanto a través de la página web
del Consejo (http://www.consejo-estado.es/descripcion.htm) como a través de la
del Boletín Oficial del Estado:
(http://www.boe.es/aeboe/consultas/bases_datos/consejo_estado.php).
La inserción de los dictámenes es progresiva. A 30 de diciembre de 2011 se incluye
un total de 53.970 dictámenes, emitidos entre mayo de 1987 y noviembre de 2011,
que se incrementa de modo constante con los aprobados con anterioridad y con
posterioridad a esas fechas. En esa misma página puede consultarse el estado
actual de la inserción.
23
24
DOCUMENTACIÓN Y MÉTODO DE LA OBRA
Éste es un libro de historia, que parte de concebir ésta no como
una mera narración de sucesos, sino como un análisis a lo largo de
un determinado período; en este caso, la época constitucional hasta
nuestros días (1808-2012). En la medida en que la historia es
descriptiva, ha de ser ordenada y respetar una sucesión de
acontecimientos. En la medida en que ha de ser crítica, debe, con
todo, ser objetiva, para no confundirse con un libro de opinión. Todo
libro histórico ha de tener como sustento la documentación, los
testimonios fehacientes de los hechos que se recogen. En el apartado
siguiente hago unas consideraciones que pretenden ser útiles para
quienes acometan en el futuro la consulta de la documentación
histórica relativa al Consejo de Estado y, a continuación, pongo de
manifiesto los documentos y fuentes de los mismos que he manejado
y los que he seleccionado y ofrecido para la confección de esta obra.
En el apartado 2 posterior me ocupo de exponer cuál ha sido, en lo
fundamental, el método seguido en el libro, que ciertamente difiere
de otras obras semejantes.
1. SOBRE LA DOCUMENTACIÓN RELATIVA AL CONSEJO
DE ESTADO
Quien vaya a enfrentarse en el futuro próximo con historiar la
institución del Consejo de Estado tiene una ardua tarea. No es sólo el
vértigo
intelectual
que
produce
contemplar
una
institución
multisecular y, a pesar de su continuidad profunda, tan cambiante
con el paso de las distintas fases históricas y, sobre todo, políticas. Ni
es meramente el hecho de tener que utilizar en toda su amplitud las
herramientas historiográficas, en particular si quien lo hace, como es
mi caso, no es un experto en el manejo de las mismas. La mayor
dificultad con la que ha de toparse el investigador es la de la
dispersión, escasa ordenación y dificultad de acceso de los
documentos. Comienzo por el último de los escollos enunciados. En
una época como la nuestra, dominada por la utilización de medios
informáticos, que han supuesto una enorme mejora en el trabajo de
25
consulta, el nivel de que disponemos con relación al Consejo de
Estado me atrevo a calificarlo de paupérrimo, sobre todo si lo
comparamos con el que alcanzan instituciones como el Congreso de
los Diputados y el Senado, que han digitalizado ingentes cantidades
de documentos históricos. Salvo el caso, destacable, de los Fondos de
Ultramar69, los logros en materia de digitalización de documentos son
parcos. Iniciados a partir del año 1999, comprenden tan sólo las
actas del Pleno y de la Comisión Permanente a partir de 194070.
Mayor riqueza presenta la Base de dictámenes, ya que desde 1987
los dictámenes se preparan en versión informática71.
La dispersión y la escasa ordenación de los fondos relativos al
Consejo de Estado corren parejas. La mayor parte de su larga
existencia esta institución ha estado inserta en la organización del
Gobierno o de algún Departamento ministerial, lo que ha significado,
junto a otras cosas, que careciese de archivos propios y de personal
adecuado para formarlos y organizarlos. El Consejo no dispone de
Archivo hasta 1792, cuando, ante la insistencia del Secretario del
Consejo y de la Junta Suprema de Estado Eugenio de Llaguno y
Amírola, el rey Carlos IV autoriza que se cree y tenga personal
propio72. El Archivo en los años siguientes se nutre, sobre todo, con
69
De los que me ocupo en el apartado 5.6. del capítulo V.
A pesar de tratarse del único intento de ordenación de la doctrina del Consejo de
Estado, aunque sobre un tema genérico y una época determinada (1835-1903, si
bien los fondos inventariados comprenden sólo los años 1845-1898), el director del
trabajo, el Consejero Permanente Tomás y Valiente, reconoce que los fondos son
heterogéneos y que en cada caso la documentación conservada es más o menos
completa, casi siempre menos que más, lo que significa un reconocimiento del
escaso material disponible (Tomás y Valiente (1994), página 33).
70
En el Archivo propio del Consejo se conservan actas de la Comisión Permanente
de 1907 a la fecha, salvo 1939; de los Plenos, entre 1903 y 1924 y de 1950 a fecha
de hoy, así como numerosos de las Secciones.
71
Existen dos Bases de datos: la pública, a la que me he referido en la nota 68 y
texto al que corresponde, y la interna, formada por todos los dictámenes, a partir
del número 49.434, de 29 de octubre de 1987, que a 30 de diciembre de 2011
comprende 71.358 dictámenes.
72
Una persona instruida en materia política y en lenguas, que con el título de oficial
y 12.000 reales de sueldo, tenga a su cargo el Archivo; un oficial con 8.000 reales,
y un portero con 4.000 (Archivo Histórico Nacional, legajo 882, número 4.
El 11 de abril de ese mismo año se dota al Archivo de unas Ordenanzas. (Citado por
Castro (1996), página 121).
26
papeles que le entregan las Secretarías del Consejo de Guerra y la
Primera de Estado. A finales de la Guerra de la Independencia el
Archivo, como otros muchos, se deposita en el Archivo Histórico
Nacional, ubicado entonces en la Biblioteca Nacional. El que en
algunos estudios sobre la materia se conoce como Archivo del
Consejo de Estado no es tal, ya que se compone de documentación
generada por el Consejo de Estado y otras Instituciones, a la que se
unió la transferida por el Archivo del Ministerio de Estado, que
también conservaba documentos del Consejo de Estado, con todo lo
cual se formó la Sección de Estado, a la que se dio una organización
que no responde a los criterios archivísticos actuales73. Ese Archivo,
depositado en la Biblioteca Nacional, fue objeto de dos transferencias
al Archivo Central de Alcalá de Henares en 1868 y 186974. Otra
documentación del Consejo de Estado que había permanecido
custodiada en el Archivo del Ministerio de Estado (tratados,
capitulaciones matrimoniales, testamentos, libros registros, etc), fue
también remitida a Alcalá de Henares en cuatro remesas entre 1871
y 1883. Hoy, parte de esa documentación ha pasado a las
instalaciones del Archivo Histórico Nacional75. Por lo que respecta al
Archivo sito en el propio Consejo de Estado, está constituido sobre
todo por expedientes o consultas76. El fondo histórico comprende
entre 1835, aunque sobre todo a partir de la segunda mitad del siglo
XIX, y 1939, y lo integran unos 130.000 expedientes77. El fondo
73
Castro (1996), página 124.
74
1.626 legajos por Orden del Ministerio de Fomento de 28 de octubre de 1868 y
720 legajos por Orden de 9 de enero de 1869 (Castro (1996), página 119).
75
Es difícil, por no decir imposible, deslindar los fondos que se encuentran en el
Archivo General de la Administración (Alcalá de Henares) y el Archivo Histórico
Nacional (Madrid), referidos al Consejo de Estado. El primero iba remitiendo al
segundo documentos transcurridos ciertos plazos (hoy, 25 años). El Archivo
General se destruyó por un incendio en 1939, de modo que sólo se han conservado
los documentos remitidos al Archivo Histórico Nacional o que se conservaban en
otras instituciones. En éste se encuentran las actas de 1788 a 1834 (libros 2 a 43
de la Sección de Estado), consultas entre 1672 y 1830 (libros 44 a 57) y otros
documentos (libros 1 y 58 a 61, así como otros legajos).
76
Aparte de
económicos).
77
los
expedientes
de
los
diferentes
servicios
(administrativos,
Una parte de estos expedientes se halla agrupada por Ministerios (Hacienda,
Fomento, Asuntos Exteriores, Gracia y Justicia, Gobernación, Presidencia, Guerra y
Marina, y Ultramar).
27
moderno arranca de 1940 y suma, a 31 de diciembre de 2011,
125.660 expedientes78.
La presente obra se nutre de todas las fuentes citadas, sin que
el autor haya llevado a cabo una investigación exhaustiva, que pocos
o ningún resultado habría arrojado sobre los contenidos propios de la
misma, más otras procedentes de diferentes instituciones. Los 116
documentos que se insertan en los anexos han sido reproducidos
utilizando siempre las fuentes originales y una parte de los mismos
ha sido digitalizada a estos efectos. Por solo citar algunas de las
fuentes más utilizadas, las disposiciones proceden en general de la
Gazeta: colección histórica, que comprende la casi totalidad de las
normas publicadas entre 1661 y 1959, y del Boletín Oficial del
Estado,
continuador
de
ella.
Ante
las
ausencias
en
aquella
publicación, otras disposiciones se han tomado de la Colección
Legislativa de España79. La consulta de las disposiciones y otros
documentos referentes a la Constitución de Cádiz y las instituciones
de su entorno, incluido el Consejo de Estado, y también de otras de
períodos siguientes, se han beneficiado del monumental trabajo de
digitalización llevado a cabo por la Fundación Centro de Estudios
Constitucionales 181280. Los debates parlamentarios y los proyectos
y redacciones que han precedido la aprobación de muchas de las
disposiciones los he tomado de los Diarios de Sesiones insertos en las
páginas web del Congreso de los Diputados y del Senado, de las que
también me he servido para obtener datos de gran número de
Diputados y Senadores que se significaron en aquellos. En fin, como
no podía ser menos, se han consultado en numerosas ocasiones los
archivos digitalizados81 o informatizados que obran en el Archivo sito
78
El archivo de expedientes ocupa un total de 794 metros lineales de estanterías.
79
Que se extiende desde 1848 hasta la fecha, con distintos formatos y contenidos,
y es continuación de la Colección de las leyes, decretos y declaraciones de las
Cortes, y de los reales decretos, órdenes, resoluciones y reglamentos generales,
consultada también en algunos casos.
80
Esta Fundación, que forma parte del Casino Gaditano, ha creado una Biblioteca
Virtual que en la actualidad dispone de más de 700.000 documentos digitalizados.
81
En particular, en cuanto a la actividad consultiva y las referencias a dictámenes,
la Base (pública) de dictámenes, que funciona a partir de mediados del año 2001 y,
en lo que hace a la elaboración de proyectos de leyes o reglamentos, las Actas del
28
en el propio Consejo de Estado, así como un buen número de
documentos diversos que constan en papel82.
2. MÉTODO SEGUIDO EN ESTA OBRA
La estructura de esta obra puede consultarse en el Índice
general que figura al final de la misma. Precedido de la Introducción y
de este capítulo sin numerar, el contenido expositivo propiamente
dicho se agrupa en dos grandes partes: el Consejo de Estado en el
siglo XIX (1808-1904) y el Consejo de Estado en el siglo XX (19042012). La mera indicación de los años que acota cada uno de estos
dos siglos apunta ya a una de las características de la obra, que
consiste en no atenerse a períodos temporales estrictos, sino
dividirlos por fechas que significan un cambio cualitativo en el
desarrollo histórico del Consejo de Estado, que se explica a comienzo
de cada uno de los capítulos.
Los apartados que desarrollan cada uno de los siete capítulos
de exposición responden a una misma estructura, aun cuando la
totalidad de los apartados no se desarrolle en todos los capítulos y en
algunos de estos figuren apartados diferentes, justificadas ambas
cosas por el contenido y la problemática de cada uno de los períodos
examinados. En cualquier caso, con la única excepción del capítulo
III, figuran siempre los apartados básicos que son de considerar en
cualquier estructura de nuestro Consejo de Estado: composición,
organización, competencias, funcionamiento, personal y nombres. A
propósito de este último debo señalar que su inclusión responde al
deseo de destacar tres nombres de las personas más relevantes en el
período de que se trate, agregando un breve currículo a cada uno de
ellas.
Al análisis del proceso legislativo referente al Consejo de
Estado, en su caso, y de la estructura de la institución en el período
Pleno y de la Comisión Permanente, que, como ya he señalado en la nota 2, están
digitalizadas desde 1940 hasta la fecha.
82
A destacar, para la actividad consultiva y las referencias a otros dictámenes, las
Recopilaciones de doctrina legal, que desde 1940 publica el Consejo. Sobre estas
Recopilaciones, véase lo que se explica en el apartado 11.1. del capítulo VIII.
29
considerado, preceden en todos los capítulos dos apartados que
aportan cierta singularidad a la obra, al tratar de encuadrar al
Consejo en el marco político y social y de poner de manifiesto el
entronque de esta institución con las Constituciones aprobadas en
cada período. Creo que en una obra cuyo título es considerar al
Consejo durante el período constitucional se hacían necesarios ambos
tipos de consideraciones, toda vez que no se trata de una institución
surgida por generación espontánea, sino bajo determinados clima y
circunstancias como las mencionadas.
La obra concluye, como es de rigor, con la Bibliografía83 y los
índices al uso: de Nombres84 y General85, precedidos ambos por un
inexcusable apartado de Agradecimientos.
Acompaña a la obra un voluminoso apéndice de Documentos,
que suman un total de 11686. En ellos se reproducen, tomados
siempre del original correspondiente, aquellos de mayor interés para
el estudioso, a cuyos efectos una parte de los mismos ha sido
digitalizada87. El contenido es muy variado, aunque predominan la
inserción de todas las normas básicas del Consejo de Estado en cada
período (leyes y reglamentos, por lo general), así como los debates
83
Si bien, para mejor ilustración, al final de cada capítulo se incluye una relación de
la Bibliografía básica consultada para elaborar el mismo.
84
He puesto especial cuidado en elaborar de manera personal este índice, visto los
frecuentes errores que son de observar en otras publicaciones. He comprobado en
muchos casos los nombres y dos apellidos por dos fuentes al menos y he añadido,
para mayor facilidad de consulta, una doble entrada en el caso de las personas con
títulos nobiliarios: el de éstos y el de apellidos y nombre. El total de nombres
incluidos, sin contar esas dobles entradas, es de 595.
85
Para los amantes de las cifras indico que el texto de la obra (sin contar los
Documentos) ocupa un total de 4,78 megabytes, que contienen 175.144 palabras
en 893.844 caracteres sin espacios a lo largo de 577 páginas en el formato en que
ha sido archivada. Las notas a pie de página son 1.516.
86
87
Que ocupan un total de 294 megabytes de memoria.
Varios de los documentos digitalizados, no sólo por mí sino también por los
organismos correspondientes, ofrecen textos poco legibles o en formatos que se
prestan mal a su reproducción en páginas con los formatos usuales. Lo primero no
es remediable, pero sí lo segundo para quienes manejen la edición digital de esta
obra, ya que las inserciones permiten configurar cada documento en los tamaños
que se deseen.
30
parlamentarios acerca de aquellas y, en su caso, de éstos, recogiendo
las
88
sucesivas
redacciones
habidas
en
la
tramitación88.
Como sucede en el caso de los Decretos aprobados por las Cortes de Cádiz, que
se debatieron en el seno de éstas (ver capítulo II).
31
PARTE PRIMERA. EL CONSEJO DE ESTADO EN
EL SIGLO XIX (1808-1904)
32
CAPÍTULO I: EL CONSEJO DE ESTADO DE LA
CONSTITUCIÓN DE 1808
1. MARCO POLÍTICO Y SOCIAL: DEL DESPOTISMO
ILUSTRADO A LA INVASIÓN FRANCESA
Durante el reinado de Carlos III (1759-1788) tiene lugar la
entrada en España de la Ilustración, que produce importantes
cambios
sociales
propiamente
y
políticos.
económicos,
El
más
despotismo
que,
por
ilustrado
es
el
el
momento,
equilibrio
paradójico entre el Antiguo Régimen y la filosofía de la Ilustración,
que acompaña a los monarcas en el canto de cisne de su absolutismo
omnipotente, antes de ser arrastrados por el torbellino del proceso
revolucionario de fines de la centuria89.
Al igual que ocurre en los principales países de Europa, Carlos
III gobierna en el nuestro bajo los principios y reglas del despotismo
ilustrado, demostrando que es capaz de enfrentarse con tradiciones
contrarias a la razón… Supo rodearse de ministros capaces de
orientar favorablemente las fuerzas económicas actuantes… Los
hombres de gobierno, elegidos y sostenidos por el rey, supieron
darse cuenta de qué elementos habían de manejar, en el país, y
encauzar las fuerzas económicas en un sentido que supusiese, a la
vez que hacer más rápido su crecimiento, una transformación de la
sociedad que permitiera una equidad mayor en la distribución de los
recursos y de los bienes90.
Con Carlos III se hacen patentes las primeras tensiones entre
reformistas y conservadores; todo ello, por referencia al que pasa a
calificarse como Antiguo Régimen91. Uno de los cambios sociales más
89
Pericot (1973), tomo V, página 78.
90
Anes (1975), páginas 361 a 363.
91
Según le denominaría Tocqueville en el lúcido análisis que lleva a cabo un siglo
después: Tocqueville (1856).
33
significativos es el ascenso de la burguesía como clase dominante en
sustitución de la nobleza y el alto clero. El rey pasa a apoyarse cada
vez en mayor medida en los letrados o juristas, la baja nobleza, el
clero medio y la burguesía naciente, y en sus sucesivos gobiernos van
predominando los hombres de mentalidad reformadora, entre quienes
cabe destacar los nombres del conde de Campomanes, el marqués de
Floridablanca y, en particular en la última época, el conde de Aranda.
Las reformas llevadas a cabo en Europa por el despotismo
ilustrado sufren un abrupto cambio con la Revolución Francesa a
partir de 1789. En España acaba de llegar al trono Carlos IV y su
reinado se debate entre la defensa de la monarquía francesa junto
con el resto de las monarquías europeas, y la alianza con la Francia
revolucionaria para mantener la estrategia contra Inglaterra. Al final,
la balanza se inclinará del lado revolucionario, sobre todo a partir de
la fuerza arrolladora del Primer Cónsul, Napoleón Bonaparte.
Las tensiones sociales aparecidas durante el reinado de Carlos
III se agudizan a tenor de los graves acontecimientos nacionales, que
tienen como eje la posición frente al país vecino: guerra, alianza,
invasión de España por Napoleón, abdicaciones de Carlos IV y su hijo
el príncipe Fernando y, por fin, Guerra de la Independencia. En cada
uno de estos procesos mantienen siempre posiciones encontradas los
conservadores y los reformistas, estos últimos conocidos ahora como
ilustrados.
En
ese
clima
convulso
y
de
progresivo
enfrentamiento
ideológico y social, el ya emperador Napoleón I, aprovechando las
disensiones internas de la familia real, obtiene la abdicación de Carlos
IV en su hijo Fernando (19 de marzo de 1808) y las sucesivas
renuncias de Bayona, de uno y de otro, a favor de Napoleón (5 y 10
de mayo). Para entonces se había consumado la invasión militar del
país, iniciada a partir de octubre de 1807 bajo el pretexto de
combatir a Portugal.
34
El 5 de julio siguiente, mediante contrato92, Napoleón hizo
donación del reino de las Españas y las Indias a su hermano José.
2. CONSTITUCIÓN DE 1808
En la mezcla de imperialismo militar y ordenancismo jurídico
que caracterizó al régimen napoleónico, su protagonista se ocupó con
especial interés de dotar a cada uno de los territorios invadidos, en la
medida en que le fue posible, de instituciones semejantes a las que
había establecido o reformado en Francia, comenzando por la
Constitución. Tales fueron los casos del reino de Holanda, el Gran
Ducado de Varsovia y los reinos de Westfalia y Nápoles, todos ellos
tan fugaces como el propio imperio de Napoleón. Y tal es también el
caso de España. De esta forma, nuestro país recibe una de las
primeras Constituciones del mundo, en el sentido que el término
tiene para el régimen constitucional. Le precedieron la de los Estados
Unidos
(1787)
y
las
seis
primeras
de
Francia,
incluidos
los
Senadoconsultos, de la Revolución (1791) al Primer Imperio (1804),
además de las ya mencionadas, impuestas por Napoleón a otros
países. No la considera entre las españolas o aun siquiera como
Constitución
la
mayoría
de
los
constitucionalistas
y
de
los
historiadores, por su carácter no solo de Constitución otorgada, sino
también de Constitución impuesta, que, además, ni siquiera llega a
aplicarse, dadas las circunstancias bélicas iniciadas antes de su
aprobación.
Llegado a Bayona para recibir las renuncias de Carlos IV y su
hijo Fernando, Napoleón trae del brazo el proyecto de Constitución,
redactado de modo principal, además de por el propio Napoleón, por
Hugues Bernard Maret, Duque de Bassano, ministro del emperador.
Ajenos ambos a la realidad española, habían diseñado un texto cuyos
antecedentes eran la Constitución francesa de 22 frimario del año
VIII (13 de diciembre de 1799), además de los otros textos
92
No en balde, los Bonaparte procedían de un abogado: Pericot (1973), tomo V,
página 192.
35
impuestos a los territorios conquistados con anterioridad. El cuñado
de Napoleón, Joaquín Murat, Gran Duque de Berg, le persuade de la
conveniencia de consultarlo con la Junta de notables que había
organizado para aceptar la designación de José Bonaparte. Ya en el
primer proyecto resultó evidente que Napoleón pretendía obtener un
cierto grado de consenso en torno a la nueva Constitución. De hecho,
solicitó
al
embajador
Laforest
que
seleccionase
a
los
más
sobresalientes miembros de la Junta y del Consejo de Castilla para
que examinasen el proyecto, vertiendo las observaciones oportunas.
Los trece miembros encargados de tal menester (tres ministros, ocho
vocales de consejos, un corregidor y un capitán general) realizaron
unas observaciones de escaso valor, que sólo sirvieron para irritar los
ánimos
del
Emperador
ante
la
falta
de
preparación
de
sus
colaboradores. Así pues, decidió someter el proyecto a nuevas
observaciones, esta vez procedentes de algunos de los miembros de
la Junta de Bayona, que ya comenzaban a llegar a la villa francesa;
en concreto, se presentó al examen del ministro de hacienda
(Azanza), el ex-ministro Urquijo, los Consejeros de Castilla y el
Consejero de Inquisición Raimundo Ettenhard y Salinas. Las
observaciones de todos ellos se dirigían a buscar una mayor filiación
española del documento, especialmente por lo que se refería a las
facultades de los Consejos nacionales. Napoleón tuvo en cuenta estas
anotaciones,
elaborando
un
nuevo
proyecto
de
forma
muy
precipitada, eliminando los puntos de disidencia sin armonizar el
texto. Por tal motivo, a mediados de junio de 1808, apremiado por el
inminente comienzo de las deliberaciones de la Junta de Bayona, el
Emperador tuvo que redactar un tercer y definitivo proyecto más
coherente, que fue el que definitivamente sometió al parecer de los
diputados93. Siempre de forma precipitada, la Junta delibera entre el
15 de junio y el 6 de julio de 1808, y el texto constitucional se firma
en este último día. La Gaceta de Madrid, a la sazón controlada por los
franceses, lo publica entre el 27 y el 30 del mismo mes.
93
Sarasola (2003), Génesis histórica del Estatuto de Bayona.
36
Se trata, como es bien sabido, de una Constitución otorgada94,
a pesar de su invocación pactista95. Pero además tuvo una vigencia
muy limitada, puesto que las derrotas militares, especialmente la de
Bailén, impidieron la vigencia efectiva del texto. Por otra parte, el
propio artículo 143 del texto expresaba que la Constitución entraría
en vigor gradualmente a través de decretos o edictos del Rey, de
modo que el texto requería para su eficacia de una intermediación
normativa del Monarca que no llegó a verificarse.
Ello no obstante –continúa Fernández Sarasola-, hay que
señalar al menos dos momentos en los que el texto se invocó como
Derecho vigente. Por una parte, adquirió eficacia jurídica con ocasión
de la toma de posesión del cargo de los Consejeros de Estado, el 3 de
mayo
de
1809,
al
requerírseles
jurar
la
observancia
de
la
Constitución; por otra, desplegó una «eficacia política» en manos del
propio Monarca, José I, que en ocasiones apeló a la vigencia de la
Constitución de Bayona para reclamar su legítimo derecho a gobernar
frente a las continuas intrusiones de los mandos militares de
Napoleón en la política española.
Sin embargo, incluso esta eficacia «política» fue incidental; de
hecho ni el propio José Bonaparte estaba convencido de que la
Constitución de Bayona pudiese aplicarse. Así, rechazó constituir el
Senado, órgano encargado de velar por la Constitución, porque
entendía que sería prematuro reunirlo cuando la Constitución no
podía tener vigencia (y mucho menos eficacia directa) en la situación
excepcional de contienda militar. Por este motivo, José I trató
infructuosamente de dirigir un proceso constituyente (que sustituyese
al llevado a cabo en Bayona, monopolizado por su hermano, lo que
vinculaba el Estatuto a la voluntad del Emperador), convocando unas
94
95
Hemos decretado y decretamos la presente Constitución (preámbulo).
… como base del pacto que une a nuestros pueblos con Nos, y a Nos con
nuestros pueblos (finaliza el preámbulo).
37
Cortes que diseñasen una Constitución que habría de sustituir al texto
de Bayona96.
Sea cual fuere el juicio que merezca y el alcance de su
aplicación efectiva, la Constitución de 1808 ha de ser tenida en
cuenta toda vez que crea un Consejo de Estado muy distinto del que
subsistía más que existía en los años anteriores; un Consejo que es
para España el primero moderno, que encaja dentro del régimen
constitucional con todas las restricciones apuntadas al calificar dentro
de éste el carácter de la propia Constitución.
3.
EL CONSEJO DE ESTADO FRANCÉS
PRECEDENTE. SU SENTIDO INSTITUCIONAL
COMO
Si la Constitución de Bayona de 1808 se inspira –y algo másen la francesa del año VIII, el Consejo de Estado que aquella crea es
consecuencia del mismo proceso. Por tanto, ha de profundizarse en el
valor institucional de los textos franceses para así poder apreciar el
del español.
Según se ha expuesto en el apartado anterior, el imperialismo
de Napoleón constituía una singular mezcla de acción militar y de
ordenancismo jurídico: al ocupar con sus ejércitos un territorio, el ya
emperador se ocupaba siempre de dotarle de una Constitución y de
desarrollar, cuando el tiempo se lo permitió, las instituciones que
aquella establecía. Es exactamente lo que había hecho en su
progresiva ocupación del poder político en su propio país, Francia. A
raíz del golpe de Estado del 18 brumario del año VIII (3 de
noviembre de 1799), Napoleón se adelanta a Sieyès, el ideólogo que
le había inspirado en esta acción y que pretendía encauzarla con
otros supuestos ideológicos, y promulga una nueva Constitución que
le sirve para proclamarse Primer Cónsul (22 frimario del año VIII). Es
en este texto en donde aparece por primera vez el Conseil d´État y,
precisamente, para apuntalar el poder del Primer Cónsul. La
96
Sarasola (2003), Génesis histórica del Estatuto de Bayona.
38
Constitución es muy clara: bajo la dirección de los Cónsules, el
Consejo de Estado se encarga de redactar los proyectos de ley y los
reglamentos de administración pública, y de resolver las cuestiones
que se planteen en materia administrativa97. En rigor, la dirección
corresponde al Primer Cónsul, el mismo Napoleón, ya que los otros
dos tienen simple voz consultiva98.
La Constitución del año VIII, reforzada en un sentido más
autoritario por la reforma del senadoconsulto del año XII (1804), que
instituye el Imperio, asigna al Primer Cónsul, luego al emperador,
todas las decisiones políticas e incluso la iniciativa jurídica o legal de
las mismas, de modo que el resto de las instituciones (Cuerpo
Legislativo, Gobierno –formado nominalmente por los tres Cónsules-,
Senado, Tribunado, Consejo de Estado) tiene funciones consultivas y
de mera instrumentación de las decisiones del jefe del ejecutivo. La
Constitución de Bayona asumió la idea napoleónica de que las
decisiones políticas correspondían al Jefe del Estado, de modo que el
resto de órganos estatales (Cortes, Consejo de Estado, ministros y
Senado) aparecían como meros consejos de apoyo del Rey99.
El Consejo de Estado que diseña la Constitución francesa del
año VIII responde, pues, a esa concepción personalista, napoleónica.
Muy a diferencia de lo que después sería, aquel Consejo de Estado es
la respuesta postrevolucionaria al problema de la separación de
poderes, o si se quiere, mejor todavía, a su articulación. Una
respuesta que trata de reservar al Emperador o al primer cónsul en
exclusiva la iniciativa legislativa y la potestad reglamentaria, pero no
atribuyéndosela sin más, sino con la necesaria colaboración de un
órgano de notables que le modere100. Dicho con otras palabras: el
97
Article 52. Sous la direction des consuls, un Conseil d'Etat est chargé de rédiger
les projets de lois et les règlements d'administration publique, et de résoudre les
difficultés qui s'élèvent en matière administrative.
98
Article 42.
99
Sarasola (2003), El modelo constitucional napoleónico y la «nacionalización» del
Estatuto de Bayona.
100
Quadra (1996), página 45.
39
primer Consejo de Estado era un instrumento al servicio de la
preeminencia de Bonaparte en el seno del Ejecutivo… Sin embargo, la
misión del Consejo de Estado no se limitaba a garantizar la
preeminencia de Bonaparte en el Ejecutivo. También debía contribuir
a reforzar al Poder ejecutivo frente a las asambleas creadas por la
Constitución del año VIII (el Senado, el Tribunado y el Cuerpo
legislativo)101.
4. EL CONSEJO DE ESTADO DE LA CONSTITUCIÓN DE
1808
El Consejo de Estado, cuya denominación procede de Carlos I
(1522), es una institución nominal en las postrimerías del siglo XVIII:
marginado por la Suprema Junta de Estado creada por el Marqués de
Floridablanca en tiempos de Carlos III (1787), momentáneamente
revitalizado por el Conde de Aranda bajo el reinado de Carlos IV
(1792) y sostenido por Godoy, a la caída de éste es sustituido en el
favor del rey por el Consejo de Castilla hasta el punto de que, a pesar
de que seguían nombrándose Consejeros, deja de reunirse a partir de
1798. En un desenvolvimiento normal, nada permitía suponer que
fuera a crearse un Consejo de Estado radicalmente distinto, tanto en
su composición como en sus funciones, aunque esto es lo que sucede
con la efímera dominación napoleónica, si bien más en el papel que
en la realidad.
El artículo 52 de la Constitución de 1808 se inicia afirmando que
habrá un Consejo de Estado102. Podría parecer que se da alguna
continuidad entre la institución que dice crearse y la que existía con
el mismo nombre, pero no es así. Para la totalidad de los tratadistas,
el Consejo de Estado de la Constitución de 1808 es una copia o
simple calco del francés originario de la Constitución de 1799. La
mayoría de aquellos matiza, aunque el más rotundo sea Jordana de
101
García Álvarez (1996), páginas 92-93.
102
DOCUMENTOS: 1.
40
Pozas: salvo algunas exterioridades, como el tratamiento y uniforme
de los consejeros, fue simple calco del napoleónico103. Sin embargo, a
través de las concesiones de Napoleón a su cuñado Murat que se
mencionan
en
el
apartado
2
anterior,
el
texto
constitucional
elaborado por el propio Napoleón fue objeto de una moderada
nacionalización104. Signos de ello a propósito del Consejo de Estado,
que se detallan en los siguientes apartados, son en cuanto a la
composición la incorporación del Presidente del Consejo Real y la
designación de seis Diputados de Indias; la creación de una Sección
de Indias o el tratamiento y los uniformes de los Consejeros105. Pero
el deseo más amplio de entroncar con la tradición española se
advierte con el Reglamento aprobado por Decreto de 2 de mayo de
1809.
5. JURAMENTO DE LOS CONSEJEROS
El 12 de julio de 1808, seis días después de aprobada la
Constitución, un decreto del rey José I ordena que el Consejo de
Estado preste el juramento que previene la constitución nueva106. Es
todo un reto para los miembros de éste, que en su mayor parte lo
eran del Consejo de Estado anterior.
Los hechos pueden resumirse así107. El Secretario del Consejo,
a la sazón José García de León y Pizarro, que había sido nombrado en
tiempos de Carlos IV (1802), transmite el oficio a los Consejeros,
creyendo más propio de la consideración que les es debida, hacer de
modo que naciese de ellos mismos la idea de reunirse que no el usar
103
104
Jordana de Pozas (1953), página 19.
Cfr. Sarasola (2003), El modelo
«nacionalización» del Estatuto de Bayona.
105
constitucional
napoleónico
y
la
Cfr. Jordana de Pozas (1953), cit. en nota 103.
106
Acta de 19 de julio de 1808. En Archivo Histórico Nacional, Estado, lib. 11.
(Citado por Barrios (1984), página 207).
107
Sigo en ello a Barrios (1984), páginas 207-209.
41
yo repentinamente de la facultad de combocar al Consejo… En efecto,
casi todos los señores me contestaron como preví… y que ha su
consequencia y de acuerdo del señor marqués de Bajamar, que es el
más antiguo de los señores que se hallan en Madrid, hice la
combocatoria. El Consejo se reúne el día 19 con la asistencia de once
Consejeros, llegando finalmente al acuerdo de que, estando próxima
la venida de Su Majestad, espera que manteniéndole en sus altas
prerrogativas, se digne Su Majestad permitirle lo haga en sus reales
manos, como lo ha hecho hasta ahora108. El día 22 el Secretario
recibe la orden de presentarse en palacio al día siguiente a prestar el
juramento.
El propio Pizarro describe lo acontecido de esta manera: El
Consejo de Estado se presentó a jurar desde el día antes de llegar
José, avisado por Urquijo desde el camino. Bajamar trabajó para
vencer los escrúpulos de los viejos Gil Taboada, Hormazas, Heredia,
Roca, etc… y en la sesión, Cabarrús facilitó los demás sin oposición, y
dictó la contestación a Urquijo que yo no acertaba a redactar. Le
amenazó con pérdida de empleo al que no asistiese al juramento:
Montarco se defendió característicamente, pero todos asistieron.
Cevallos, que venía de Ministro de Estado de José, me dijo en la
antecámara de Palacio: <Aquí traigo mi juramento lleno de
restricciones>, y quedó muy satisfecho de su honradez. La ceremonia
se hizo entrando uno a uno; los nombraba Urquijo por su nombre al
rey y luego les leía el juramento sin invocación alguna, ni aplicar la
mano a nada.
A Cevallos se desdeñó hacerlo entrar por haber ya hecho seis u
ocho juramentos antes; se puso en gaceta, y por casualidad se omitió
a Hormazas, que asistió109.
108
Acta de 19 de julio de 1808. En Archivo Histórico Nacional, Estado, lib. 11.
(Citado por Barrios (1984), página 208).
109
Pizarro (1953), volumen primero, página 108.
DOCUMENTOS: 2.
42
6. REGULACIÓN. SUPRESIÓN DE OTROS CONSEJOS
La Constitución de 1808 contiene, según se ha visto, una
primera y sumaria regulación del Consejo de Estado. Un Decreto de 2
de mayo de 1809 aprueba el Reglamento del Consejo de Estado110, el
segundo que recibe esta denominación en nuestra historia111. Es un
texto breve, integrado por 2 títulos, compuestos, a su vez, el primero
por 8 artículos y el segundo por 14. El título I trata De la
Organización del Consejo de Estado y el II Del despacho de los
negocios remitidos al Consejo de Estado. Otro Decreto, de 13 de
octubre de 1809, regula en 8 breves artículos lo que concierne a los
asistentes,
que
prescribía
la
Constitución112.
Todos
ellos
son
analizados en los apartados siguientes.
Para realzar más la importancia del nuevo Consejo de Estado,
por Decreto de 18 de agosto de 1809 se suprimen los Consejos de
Guerra, Marina, Indias, Órdenes y Hacienda, así como la Junta de
Comercio y Moneda, dependiente del de Hacienda, y la Real y
Suprema Junta de Correos113. La cabeza del Consejo anterior más
importante, el de Castilla, la había suprimido el propio Napoleón
durante su estancia en Chamartín, Madrid, por Decreto de 4 de
110
DOCUMENTOS: 3.
No lo publicó la Gaceta de Madrid. Lo tomo de Cordero (1944), páginas 231-233.
111
El primero había sido aprobado por el propio Consejo el 21 de mayo de 1792 y
promulgado por el rey, Carlos IV, el 25 siguiente.
Figura incorporado al acta de la reunión del Consejo de Estado de 21 de mayo de
1792. En Archivo Histórico Nacional, Estado, lib. 5, ff 28v. a 33v. (Transcrita por
Barrios (1984), páginas 642-647).
112
DOCUMENTOS: 4.
113
DOCUMENTOS: 5.
Para dar idea de la división política existente, téngase presente que la Junta
Central, creada por la resistencia a Napoleón, había ordenado por Decreto de 25 de
junio de 1809 (o sea, dos meses antes) refundir todos los Consejos en uno,
llamado Consejo y Tribunal Supremo de España e Indias, aunque no menciona
entre los refundidos al Consejo de Estado (ver nota 234).
43
diciembre de 1808114, manu militari, como lo califica Cordero
Torres115.
7. COMPOSICIÓN
Los artículos 52 a 55 de la Constitución de 1808 regulan la
composición del Consejo de Estado. Según esos preceptos, el Consejo
es presidido por el Rey y se compone de 30 a 60 individuos116. A ellos
114
DOCUMENTOS: 6.
El Decreto no suprime el Consejo de Castilla, sino que, tras un duro preámbulo,
destituye a los miembros y ordena la detención de todos salvo los que no hayan
firmado la deliberación de 11 de Agosto de 1808, tan deshonrosa á la dignidad de
S. M., como al carácter del hombre (artículo 2º).
La deliberación de 11 de agosto de 1808 es la que declara nulas las abdicaciones de
Fernando VII y Carlos IV y, consiguientemente, todos los actos ejecutados a partir
de ellas, incluida la Constitución de Bayona. Lo analizo en el apartado 11 posterior.
115
Cordero (1944), página 80.
Napoleón regresa a España obligado por la significativa derrota de sus tropas en
Bailén y la huída de Madrid de su hermano José (julio de 1808). El 4 de diciembre,
ignorando la propia Constitución que había hecho aprobar cinco meses antes, dicta
varios Decretos de represalia semejantes al de condena del Consejo de Castilla.
Pérez Galdós satiriza los decretos de Chamartín, dictados por Napoleón, y
transcribe entre otros el de supresión del Consejo de Castilla:
- Ya no podemos dudar de la veracidad de esos decretos, porque por ahí los
reparten impresos y aquí tengo un ejemplar. Todos los decretos llevan la fecha del
4, y son tales que podrían arder en un candil en noche de aquelarre.
- Veámoslos. ¿Es cierto que nos reducen a la tercera parte?
-Tan cierto, que... -dijo el dominico-, no nos reducen a la tercera parte, sino que
nos parten por el eje, Sr. Ximénez de Azofra.
-Atención, que leo -dijo Vargas, poniendo ante los ojos, de verdes antiparras
armados, un papel impreso-. Los decretos rezan lo siguiente: En nuestro Campo
Imperial de Madrid a 4 de Diciembre de 1808. Napoleón Emperador de los etc...
Considerando que el Consejo de Castilla… (sigue la transcripción de la exposición de
motivos –así la llama Galdós- y el artículo I del Decreto).
-Pues digo -exclamó Ximénez-, que eso está muy lindísimamente hecho.
-Es verdad -afirmó el dominico-, porque esos señores han estado jugando a dos
juegos, y con todo el mundo quieren comer. Adelante. (Galdós (1872), capítulo 1).
116
ART. LII.
44
se unen como individuos natos… los ministros y el presidente del
Consejo Real117, que asistirán a sus sesiones cuando lo tengan por
conveniente; no harán parte de ninguna Sección ni entrarán en
cuenta para el número de los antes citados118. El Príncipe heredero
puede asistir a las sesiones del Consejo de Estado luego que llegue a
la edad de quince años119.
En la Sección de Indias habrá seis Diputados de Indias, como
adjuntos, con voz consultiva120.
Nada más se dice sobre los individuos o Consejeros, pero no
cabe duda de que se trata de nombramiento real, pues a ningún otro
órgano se le encarga en la Constitución de esa potestad121. El autor
agrega: … parece evidente que los Consejeros <actuales>122 no son
otros que los antiguos consejeros de Estado que son llamados a
Bayona para dar su parecer sobre la nueva Constitución, integrando
una especie de Junta nacional sui generis… En todo caso, en el texto
de la Constitución se preveía la existencia de un Consejo de Estado
cuyos <actuales> individuos, es decir, los que lo eran bajo Carlos IV,
no sólo lo seguían siendo, sino que además integraban el Senado… En
esa
perspectiva
la
designación
de
los
Consejeros
de
Estado
continuaba siendo una prerrogativa del Rey, que no hace falta ni
117
El Consejo Real es una creación de la Constitución de 1808, que lo configura
como Tribunal de reposición que conocerá de los recursos de fuerza en materias
eclesiásticas. Tendrá un presidente y dos vicepresidentes. El presidente será
individuo nato del Consejo de Estado (artículo 104).
118
ART. LIV.
119
ART. LIII.
120
ART. LV.
Seis diputados nombrados por el Rey, entre los individuos de la diputación de los
reinos y provincias españolas de América y Asia, serán adjuntos en el Consejo de
Estado y Sección de Indias. Tendrán voz consultiva en todos los negocios tocantes
a los reinos y provincias españolas de América y Asia (artículo XCV).
121
122
De la Quadra (1996), página 24.
Los que menciona el artículo XXXV de la Constitución: Los consejeros de Estado
actuales serán individuos del Senado.
45
llevarla a la Constitución, pues es un órgano del Ejecutivo y no hace
sino continuar la tradición del Consejo de Estado con la que se
encuentra Napoleón123.
8. ORGANIZACIÓN
El artículo 52 de la Constitución de 1808 establece que el
Consejo de Estado se dividirá en seis Secciones, a saber: Sección de
Justicia y de Negocios Eclesiásticos. Sección de lo Interior y Policía
General. Sección de Hacienda. Sección de Guerra. Sección de Marina
y Sección de Indias. Cada Sección tendrá un presidente y cuatro
individuos a lo menos. El artículo 55 incluye, en calidad de adjuntos,
seis Diputados a la Sección de Indias. El artículo 54 precisa que los
individuos o Consejeros natos no harán parte de ninguna Sección.
El Reglamento aprobado por Decreto de 2 de mayo de 1809124
contiene algunas prescripciones más relativas a la organización.
Algún autor ha llamado la atención, a propósito de este
Consejo,
sobre
los
aspectos
organizativos,
que
son
los
más
elocuentes de la proyección que para esa institución se planificaba: el
Consejo lo presidiría el propio Rey, que podría nombrar entre treinta
y sesenta consejeros. También tenía derecho de asistencia el Príncipe
heredero tras cumplir 15 años. Los miembros natos computaban
aparte del límite de sesenta, y su perfil también contribuye a la idea
de pretender situar el Consejo en un eje básico del sistema
institucional, ya que se sumaba a los ministros del Rey y al
Presidente del Consejo Real125.
123
Quadra (1996), páginas 24-26.
124
Véase: DOCUMENTOS: 3.
125
Belda (2010), página 151.
46
El Rey convoca en todo caso las reuniones del Consejo126 y lo
preside salvo que designe un Presidente temporal en caso de
ausencia o por otra circunstancia127.
El Rey se reserva el derecho a asignar los Consejeros a las
Secciones correspondientes128 y asimismo el de nombrar a los
Presidentes de las Secciones129.
No existe precedencia entre ninguno de los miembros del
Consejo salvo el Secretario del propio Consejo, además del ministro
Secretario de Estado130.
La Constitución dispone que el Consejo de Estado tendrá
consultores, asistentes y abogados del Consejo131. Si la existencia de
expertos no era una novedad, sí lo es la nomenclatura, de acusada
raíz francesa132, aun cuando en el Conseil d´État el personal técnico
126
No puede reunirse el Consejo de Estado sino por convocación que Nos hayamos
ordenado (Título Iº, art. Iº).
127
El Consejo de Estado será siempre presidido por Nos. Pero Nos reservamos
indicar, sea en ausencia nuestra o por alguna circunstancia particular, un
presidente temporal, el que solo presidirá el Consejo de Estado por el tiempo o el
número de sesiones que se señalen en el Acta de su nombramiento (Título I, art.
3º).
128
Se repartirán todos los individuos del Consejo de Estado entre sus diversas
Secciones con arreglo a una lista decretada por Nos.
Esta lista formará el servicio ordinario del Consejo, y se decretará cada tres meses
(Título I, art.4º, párrafos primero y segundo).
129
Los presidentes de las Secciones del Consejo de Estado serán nombrados por
Nos para un año entre los consejeros de Estado (Título I, art. 5º).
130
Los ministros, los presidentes de sección y los Consejeros de Estado asistirán al
Consejo sin ninguna precedencia entre sí.
El ministro Secretario de Estado y el secretario del Consejo de Estado son los
únicos que tienen cada uno un puesto particular (Título I, art. 7º).
131
Artículo LVI.
132
Cordero (1944), página 80.
47
se desarrollara de manera diferente y a lo largo de un proceso más
largo en el tiempo.
Un Decreto de 13 de octubre de 1809 desarrolla las funciones
de los asistentes133. Se les asigna a las distintas Secciones y a los
ministerios correspondientes134. El ministro, al tiempo que envíe la
consulta, elegirá al asistente, que estará presente en las discusiones
del asunto en la Sección135.
Las funciones de estos asistentes son bastante reducidas: llevar
papeles o datos autorizados por el ministro y presenciar las
discusiones, sin voz de no pedírsela136.
133
Véase: DOCUMENTOS: 4.
134
… se destinarán por ahora del modo siguiente: quatro para el ministerio y
sección de la Justicia: quatro para el ministerio y sección de lo Interior: quatro para
el ministerio y sección de Hacienda: dos para el ministerio de la Guerra y sección
de Guerra y Marina; y dos para el ministerio de la Marina y sección de Guerra y
Marina (artículo I).
135
Quando un ministro nos presente un proyecto de lei, de decreto ó de decisión de
qualesquiera especie, y que tengamos por conveniente pasar al examen de una de
las secciones del consejo de Estado, uno de los asistentes destinados á aquel
ministerio asistirá á esta para hallarse presente á la discusión del asunto (artículo
II).
El ministro señalará al margen de su informe el asistente que elija para este objeto,
á fin de que el presidente de la seccion pueda advertirle el día y hora en que se
tratará el asunto (artículo III).
136
Cordero (1944), página 80. (Debe referirse, como dice el artículo V, a que los
asistentes no tienen voz salvo para dar las explicaciones que se les pidan: ver
después, en esta misma nota).
El asistente desenvolverá las causas que han motivado el proyecto presentado por
el ministro, y llevará los papeles ó noticias que se le pidan, y que el ministro le
autorice á tomar en su ministerio. Si la sección necesitase papeles ó noticias que el
asistente no las dé, podrá pedirlos del modo prescrito en el artículo 12 del
reglamento de 2 de mayo de este año relativo á la organización del consejo de
Estado (artículo IV).
Los asistentes presenciarán las discusiones del consejo de Estado, pero sin voz, á
menos que sea para dar las explicaciones que se les pidan (artículo V).
48
9. COMPETENCIA
La Constitución de 1808 asigna dos órdenes de materias a la
competencia del Consejo: examinar proyectos de ley y reglamentos
generales de Administración Pública y conocer de las competencias de
jurisdicción entre los cuerpos administrativos y los judiciales y
asimismo de la parte contenciosa de la Administración.
1) Los proyectos de leyes civiles y criminales y los reglamentos
generales de administración pública serán examinados y extendidos
por el Consejo de Estado137.
Esta competencia es enteramente nueva en la historia de las
instituciones consultivas españolas y procede de la Constitución
francesa que creó la institución homóloga: el Consejo de Estado se
encarga de redactar los proyectos de ley y los reglamentos de
administración pública 138. Fácilmente se comprende que la primera
de las facultades que se le atribuyen al Consejo de Estado… desborda
ampliamente las que estamos acostumbrados a conocer en España
como propias de este órgano en su evolución posterior. Ello le sitúa
en una perspectiva distinta y en cierto modo le singulariza al revelar
un rasgo de su naturaleza y carácter, inédito en su evolución histórica
posterior, del que ya no se puede prescindir en el examen de las
demás competencias del Consejo de Estado de Bayona y que tiene
que ver en definitiva con un particular modo de entender el ejercicio
de las potestades legislativas y de relacionarse los poderes a esos
efectos de hacer la ley139. En definitiva, ese modo de entender la
función principal del Consejo de Estado responde a la configuración
autoritaria que Napoleón había diseñado para Francia y que extiende
a los otros países a los que impone una Constitución. Como el autor
citado advierte en otro lugar, ese modo de entender el ejercicio del
137
Artículo 57.
138
Sous la direction des consuls, un Conseil d'Etat est chargé de rédiger les projets
de lois et les règlements d'administration publique (Constitution an VIII, article 52).
139
Quadra (1996), página 20.
49
poder político en general consiste en reservar al Emperador o al
primer cónsul en exclusiva la iniciativa legislativa y la potestad
reglamentaria, pero no atribuyéndosela sin más, sino con la necesaria
colaboración de un órgano de notables que le modere140. Otro tanto
sucede en el caso de España.
La referencia a las leyes civiles y criminales se entiende al
conectarla con las materias competencia de las Cortes y la función
que respecto de éstas tiene el Consejo de Estado. Las Cortes, que
han de reunirse al menos una vez cada tres años141 para fijar los
Presupuestos
del
Estado142,
también
han
de
hacerlo,
cuando
corresponda, para deliberar y aprobar las variaciones que se hayan
de hacer en el Código civil, en el Código penal, en el sistema de
impuestos o en el sistema de moneda143, de donde parece deducirse
que son estas materias las únicas sometidas a la competencia de las
Cortes.
Siguiendo de modo más completo el precedente francés, se
establece que la ley de Presupuestos la presentarán oradores del
Consejo de Estado a la deliberación y aprobación de las Cortes y que
del mismo modo se procederá en cuanto a las otras materias144. A tal
efecto, los proyectos de ley se comunicarán previamente por las
secciones del Consejo de Estado a las Comisiones respectivas de las
Cortes, nombradas al tiempo de su apertura145.
La inclusión de los reglamentos generales de administración
pública se refiere, no al poder legislativo como en el caso de las leyes
civiles y criminales, sino al poder ejecutivo. Nuevamente, se copia de
140
Quadra (1996), página 45. Citado en el texto que corresponde a la nota 11.
141
Artículo 76.
142
La ley fijará de tres en tres años la cuota de las rentas y gastos anuales del
Estado (artículo 82).
143
Artículo 82.
144
Artículo 82.
145
Artículo 83.
50
modo
literal
la
Constitución
francesa146,
introduciendo
una
terminología rigurosamente desconocida en el ordenamiento español.
También lo era en el francés hasta que la doctrina administrativa de
finales del
siglo XIX
comenzó a acuñar la categoría de los
reglamentos y su entronque con un poder ejecutivo propiamente
dicho.
Hay
modernas
que
a
precaverse,
textos
no
anteriores.
obstante,
El
de
carácter
aplicar
categorías
autoritario
de
la
Constitución de 1808 no permite atribuir ciertas normas al poder
legislativo, pero tampoco al ejecutivo en el sentido que éste tendrá a
partir de la doctrina y la realidad constitucional de la separación de
poderes, que son posteriores. Los reglamentos de administración
pública parecen hacer mención más al contenido que al rango u
origen de la norma. En cuanto a esto último, la propia Constitución da
pie a pensar que los decretos (que hoy son la forma normativa por
excelencia de los reglamentos), aprobados siempre por el Rey, tienen
una doble naturaleza: unos, se expiden tras deliberación y aprobación
de las Cortes, por lo que se promulgan con esta fórmula: "oídas las
Cortes"147, mientras que cuando éstas no están reunidas el Rey
puede, hasta las primeras que se celebren, aprobar decretos… con
fuerza de ley… sobre objetos correspondientes a la decisión de las
Cortes, siempre que sean ventilados en el Consejo de Estado148.
2) Conocerá de las competencias de jurisdicción entre los
cuerpos administrativos y judiciales, de la parte contenciosa, de la
administración y de la citación a juicio de los agentes o empleados de
la administración pública149.
Los términos del precepto, tomados una vez más del modelo
francés, vuelven a introducir novedades en la historia española de la
146
Ver nota 137.
147
Artículo 86.
148
Artículo 60.
149
Artículo 58.
51
institución e incluso en la forma de resolver las controversias con el
Estado, que eran ajenas todavía a lo que, precisamente a partir de la
Constitución francesa del año VIII, sería el contencioso.
De la Quadra une todos los puntos concretos en los que se
concreta
esta
competencia
para
afirmar
que
la
redacción
es
inequívoca y (que) realmente está perfectamente diseñado lo que
sería el contencioso administrativo posteriormente en España150, si
bien agrega: … se trata de una potestad que, siendo una de las más
importantes y características de nuestro Consejo de Estado posterior,
así como también de su modelo francés, en nuestro país no tuvo
ocasión de desarrollarse por las incidencias políticas del régimen
josefino. Pone sin embargo de relieve la inspiración francesa de la
Constitución de Bayona y marca una de las diferencias más
importantes, aunque sólo sea en el plano teórico –por su falta de
traducción práctica-, entre la Constitución de Bayona y la de Cádiz151.
10. FUNCIONAMIENTO
El Decreto de 2 de mayo de 1809152, que aprobó el Reglamento
para el Consejo de Estado, contiene en su título II algunos preceptos
relativos
al
funcionamiento
del
Consejo153.
Reseño
los
más
relevantes.
Al Consejo sólo le convoca el Rey154. La orden de convocación le
es pasada por el Ministro Secretario de Estado al Secretario del
150
Quadra (1996), página 23.
151
Quadra (1996), páginas 23-24.
152
Véase: DOCUMENTOS: 3.
153
Si se le compara con el primer Reglamento del Consejo, el de 21 de mayo de
1792, que databa de Carlos IV (ver nota 111), se advierte que el de 1809 es más
completo.
154
Título I, art. 1º.
52
Consejo, quien cita a los Consejeros155. El Consejo de Estado no
delibera sino sobre los proyectos de decreto que se le pasen156.
Acordado por el Rey el envío al Consejo, el Ministro Secretario de
Estado hace pasar al Secretario del Consejo el proyecto, con el
informe de que va acompañado y todos los documentos en que se
funda157. El Secretario registra la remisión y pasa lo enviado al
Presidente de la Sección158, quien lo asigna a uno de los Consejeros
que forman la Sección y señala el día en que debe hacerse el informe
en la Junta de Sección159. En vista del informe del Consejero de
Estado, la Sección admite, modifica o desecha el proyecto de decreto
que se le haya enviado, adoptando el acuerdo por la mayoría de
miembros que han sido de una opinión uniforme160. El resultado de la
deliberación con todos los documentos unidos y el nombre del
Consejero de Estado informante, se envían al Rey por el Presidente
de la Sección. El Rey puede considerar conveniente pasar el asunto a
la
deliberación
General
161
del
Consejo
de
Sección
General
o
Asamblea
: el Ministro Secretario de Estado lo envía indicándolo así al
Secretario del Consejo162. La deliberación en la Asamblea General
sólo puede tener lugar cuando el Rey lo juzgue conveniente. El
Consejero de Estado que haya sido encargado del informe en la
Sección lo hará igualmente en la sesión general163. No se precisa
cómo se adopta el acuerdo en la Asamblea, aunque es de suponer
que sea igualmente por mayoría de presentes. Tras de ello, la
155
Título I, art. 2º.
156
Título II, art. 1º.
157
Título II, art. 2º.
158
Título II, art. 3º.
159
Título II, art. 4º.
160
Título II, art. 5º.
161
Se le llama de esas dos maneras en este mismo precepto.
162
Título II, art. 6º.
163
Título II, art. 8º.
53
remisión cambia: la hace el Consejero informante al Secretario del
Consejo y éste al Secretario de Estado164, quien presenta el decreto a
la firma del Rey, el cual, obviamente, es libre de hacerla165.
El Reglamento prevé la posibilidad de que el Rey establezca
otro sobre el modo de proceder en la propuesta y presentación a las
Cortes de los proyectos de ley que se hayan deliberado, según la
forma constitucional, en el Consejo de Estado166, pero no parece que
llegara a aprobarse.
11. EJECUTORIA
Si la Constitución de 1808 tuvo una vigencia muy limitada,
condicionada tanto por el conflicto armado como por la necesidad de
ser desarrollada, lo que no se llevó a cabo167, sería engañoso afirmar
que el Consejo de Estado fue víctima de semejante estado de cosas.
No tanto porque la estructura del Consejo de Estado montada por
esta Constitución no se resintiera por las mismas causas, sino porque
el Consejo y sus componentes tuvieron conciencia de ser miembros
de una institución histórica y, a pesar de cobardías y simulaciones,
sobre todo las primeras, a la hora de realizar el juramento168, la
resistencia a los invasores franceses y la rápida institucionalización de
esa resistencia les llevan, de mejor o peor grado según cada cual, a
tomar partido por los que a sí mismos se llamaban patriotas. Aun
cuando ello tampoco les impida reunirse siguiendo la convocatoria de
José I.
164
Título II, art. 9º.
165
Título II, art. 10º.
166
Título II, art. 13º.
167
Ver apartado 2 anterior.
168
Ver apartado 5 anterior.
54
El Consejo de Estado se convirtió en un lugar en el que
estallaron las tensiones muy a menudo, por lo que el rey ya no
deseaba aparecer. En efecto, lo que José no había previsto era la
lenta transformación de las asambleas plenarias en lugar de
confrontación entre algunos Ministros –Cabarrús, Mazarredo, O´Farrill
o Azanza- y la clase distinguida de la opinión pública madrileña, que
encarnaban los consejeros de Estado. Ante tales conductas,
imbricadas en el conflicto de intereses a propósito de la posición a
adoptar con respecto a Francia, las asambleas plenarias se hicieron
insoportables a un José Bonaparte enfrentado a las dificultades para
ejecutar, más bien a la inejecución por los empleados de los
ministerios de todos los decretos redactados por los consejeros de
Estado como consecuencia del envío de un gran número de informes
ministeriales… Así que a finales del año 1811 José dejó de reunirse
con el Consejo de Estado169.
El primer pronunciamiento notorio lo hace el Consejo de Estado
el 11 de agosto de 1808; es decir, a los diecinueve días de haber
jurado sus miembros ante el Rey, aunque también a menos de un
mes de la crucial victoria militar de Bailén (19 de julio) y la
subsiguiente primera huída de Madrid del rey José. Era un momento
de fervor patriótico y el Consejo creyó su deber hacer una declaración
formal y vigorosa: proveio un Auto declarando nulos y sin ningun
valor y efecto todos los Decretos de abdicacion y cesion de la corona
de España, y los que le son consiguientes, dados por los Sres. Reyes
Dn. Fernando VII y Dn. Carlos IV, y en fin quanto se ha ejecutado por
el Govno. intruso de los Franceses, como notoriamte. echo por
violencia y sin autoridad legitima, inclusa la constitución echa en
Bayona: mandando el Consejo tildar qualquiera nota ó asiento puesto
en los libros de Asentamiento relativos a la proclamacion de José I o
al citado Govno. intruso170. El mismo día el Consejo de Castilla
169
Abeberry (2004), $ 25.
170
Nota de José Pizarro de 15 de agosto de 1808. En Archivo Histórico Nacional,
Estado, lib. 11, s.f.
DOCUMENTOS: 7.
55
proveyó otro auto en igual sentido, aun cuando con un texto más
amplio y terminante171.
La Junta Central, instalada el 25 de septiembre de 1808, llama
a jurar fidelidad a la religión, al rey y a la patria a los miembros del
Consejo de Estado. Pero éste y los hechos que le siguieron deben
examinarse en los prolegómenos del Consejo de Estado de la
Constitución de Cádiz, del que se ocupa el capítulo siguiente172.
La Constitución de 1808 crea un Consejo de Estado ciertamente
novedoso y de corte constitucional, a pesar del autoritarismo del
sistema político que instaura, pero el diseño no llega a hacerse
realidad, como tampoco lo fue la propia Constitución. En este plano
teórico, las novedades previstas para el Consejo tendrían mayor
influencia en épocas siguientes, pasados los efectos de la presencia
de Napoleón en España; un poco, cabe decir, como sucedió con la
institución homóloga en Francia tras el Imperio, que es cuando
consolidaría su función e iría ganando prestigio.
Cosa distinta es lo que sucede con la trayectoria real del
Consejo. Si éste era una institución nominal en las postrimerías del
siglo XVIII173, los acontecimientos que rodean la invasión napoleónica
le otorgaron un protagonismo, aunque ciertamente modesto. Varios
de sus miembros forman parte de la Junta de notables que aconseja
en Bayona acerca de la nueva Constitución y otros ocupan puestos
clave en el gobierno de José I174. Tras de su juramento ante éste, la
insurgencia les lleva a unirse a ella y proclamar la ilegitimidad de las
renuncias reales y del régimen instaurado por Napoleón. El nuevo
juramento ante la Junta Central Suprema les sitúa entre las
171
Lo publicó la Gaceta de Madrid.
DOCUMENTOS: 8.
172
Ver capítulo II, apartado 5.1.
173
Ver apartado 4 anterior.
174
Pedro Cevallos, Miguel de Azanza, Francisco Gil de Taboada Lemos.
56
instituciones del gobierno patriótico en formación. Por poco tiempo,
como se verá en el siguiente capítulo.
12. NOMBRES
A comienzos del año 1808 el Consejo de Estado, presidido
todavía por el Rey Carlos IV, estaba compuesto por 31 Consejeros
efectivos (esto es, sin contar los que lo eran por razón del cargo),
más el Secretario. Tras de la llegada a Madrid de José I (20 de julio
de 1808), pero sobre todo a su regreso a la capital una vez
restablecido el control de la misma por Napoleón (diciembre), el
nuevo rey se apresta a atraerse a nobles y funcionarios distinguidos,
nombrándolos Consejeros de Estado. La nómina debió ascender a
43175.
Como nombres a destacar elijo los que, procediendo del reinado
de Carlos IV, tuvieron que enfrentarse a la dominación napoleónica y,
en ocasiones de manera simultánea, a la reacción patriótica. Ofrezco
un listado, seguramente no completo, de 21 de esos Consejeros y de
los comportamientos que nos constan ante los sucesivos retos de
presentarse al mariscal Murat y de jurar sus cargos ante el rey José I
y luego ante la Junta Central Suprema176. Aun cuando las ausencias
son más elocuentes que las presencias, señalo que 4 de los
Consejeros coinciden en los tres actos (Bajamar, Colomera, Roca y
175
Abeberry (2004), $ 24.
176
DOCUMENTOS: 9.
Los listados, de elaboración propia, proceden de las Actas, Notas y Memorias del
que fue durante todo ese tiempo Secretario del Consejo, José García de León y
Pizarro (ver apartado 5 anterior). Aun cuando he examinado los 53 Consejeros
que relaciona Barrios ((1984), páginas 426-442), prescindo de parte de ellos, bien
porque habían fallecido al llegar al trono José I o porque no constan datos más
detallados de ellos o se trata de Consejeros por razón del cargo, según ese autor.
Como complemento, el propio cuadro recoge los integrantes de la Junta de
Gobierno constituida a la marcha de Fernando VII hacia Bayona, el primer Gobierno
de José I y los primeros miembros de la Junta Central Suprema. Según es de ver,
varios de esos miembros eran con anterioridad Consejeros de Estado.
57
Hormazas), uno en la presentación a Murat y el juramento ante la
Junta, pero están ausentes en la jura ante José I (Astorga), otro en la
presentación a Murat y el juramento ante José I (Campo Alange), uno
solo en este mismo juramento (Caballero), Montarco jura por escrito
ante José I y luego en persona ante la Junta, Pacheco y Córdoba
juran por escrito ante José y se excusan por razones de salud en los
otros dos actos; en fin, los duques de Santa Fe (Miguel de Azanza) y
Frías, así como Cevallos, no juran ante José I en Madrid ya que lo
habían hecho días antes en Bayona177. Las biografías detalladas de
cada uno, y de otros más, explicarían esas diferencias de actitudes.
De esos nombres, merecen mención más detallada tres de
ellos: el marqués de Bajamar, Pedro Cevallos y José García de León y
Pizarro.
-MARQUÉS DE BAJAMARAsistiera o no, y Carlos IV había sido un buen ejemplo de lo
primero, el rey era el Presidente del Consejo. Al más antiguo de los
Consejeros se le conocía como decano, aun cuando tenía funciones
más bien de carácter representativo. Tal es lo que aconteció en el
período que estamos examinando con Antonio Porlier y Sopranis,
marqués de Bajamar (San Cristóbal de La Laguna, Tenerife, 1722Madrid, 1813). Su entrada en el Consejo de Estado es tardía, ya que
durante los años anteriores sirve diversos puestos como jurista en las
Indias. Es nombrado Consejero el 13 de enero de 1789, con edad ya
avanzada, y en 1808 cuenta con ochenta y siete años. En su
condición de decano ha de encabezar los tres actos de que antes he
hecho mérito y en dos de ellos, al menos, dirigir unas palabras de
salutación (a Murat y al rey José I). Alguna decisión fue más que
protocolaria, ya que, al decir del propio Pizarro, respaldó a éste en su
iniciativa de que el Consejo de Estado se pronunciara acerca del
177
Del último dice con ironía Pizarro que a Cevallos se desdeñó hacerlo entrar por
haber ya hecho seis u ocho juramentos antes (ver texto a que corresponde la nota
109).
58
momento y forma de prestar el juramento ante José I, y así se
acordó en sesión de 19 de julio de 1808178. Tras el juramento ante la
Junta, Bajamar se reintegra al Consejo josefino, lo que le vale una
sanción de aquella, si bien continúa como Consejero hasta su
renuncia de hecho en agosto de 1812.
-PEDRO CEVALLOSPedro Cevallos179 Guerra (San Felices de Buelna, Cantabria,
1764- Madrid, 1840) es un alto exponente de la supervivencia
política, más de apreciar en momentos tan turbulentos como los que
transcurren a partir de 1808. Casado con una prima del valido de
Carlos IV Manuel Godoy, a lo que pudo deber su irrupción en la alta
política, es el único que ha ejercido como Primer Ministro y Secretario
de Estado de Carlos IV (13 de diciembre de 1800), de Fernando VII al
abdicar en él su padre, quien pidió a aquel que le mantuviera en el
cargo (marzo de 1808), de la Junta de Gobierno constituida por
Fernando VII (abril de 1808), de José I (julio de 1808) y nuevamente
de Fernando VII, a su regreso al trono (15 de noviembre de 1814),
dimitiendo en 1816. Todavía la Reina Regente María Cristina le
ofreció nuevos cargos, que declinó por edad (1833). Entre tanto, fue
nombrado Consejero de Estado (30 de octubre de 1809). Fue siempre
discutido y sigue siéndolo su papel durante la dominación francesa,
aunque es el hecho que en septiembre de 1808 publica una obra
contra Napoleón que tuvo gran repercusión en Europa: Exposición de
los hechos y maquinaciones que han preparado la usurpación de la
Corona de España y los medios que el emperador de los franceses ha
puesto en obra para realizarla.
-JOSÉ PIZARRO-
178
Ver apartado 5 anterior.
179
También: Ceballos, aunque la Gaceta de Madrid utiliza la uve.
59
El diplomático José García de León y Pizarro (Madrid 1770Madrid 1835) ocupa a justo título uno de los puestos relevantes entre
los hombres del Consejo de Estado en la época que nos ocupa. Sus
Memorias180, numerosas Notas que se han conservado en el Archivo
Histórico Nacional y las transcripciones de actas de sesiones del
Consejo de Estado, conservadas igualmente en ese Archivo,
constituyen una de las fuentes más ricas y detalladas para el estudio
del período. Con un largo historial diplomático (Berlín, Viena,
Prusia…) y político-administrativo (Ministro de Estado en 1812,
Ministro de Gobernación en el mismo año, nuevamente Ministro de
Estado en 1816), es su ejercicio del cargo de Secretario del Consejo
de Estado (1802-1808), prolongado después con el de Consejero, el
que guarda en esta obra mayor valor testimonial, en particular si se
repara en la importancia histórica del período en el que sirvió aquel.
180
La primera publicación tuvo lugar en 1894-1897, Colección de Escritores
Castellanos, Madrid, tres volúmenes.
He seguido la edición preparada por su descendiente Álvaro Alonso-Castrillo,
marqués de Casa Pizarro, Revista de Occidente, Madrid, 1953, dos volúmenes (ver:
BIBLIOGRAFÍA: Pizarro).
60
BIBLIOGRAFIA BÁSICA CONSULTADA*
Cordero Torres, José María: El Consejo de Estado. Su
trayectoria y perspectivas en España
Fernández
Sarasola,
Ignacio:
La
primera
Constitución
española: el Estatuto de Bayona
Quadra-Salcedo, Tomás de la: El Consejo de Estado en las
Constituciones de Cádiz y Bayona
*
Las referencias bibliográficas completas pueden consultarse al final de esta obra
en: BIBLIOGRAFÍA.
61
CAPÍTULO II: EL CONSEJO DE ESTADO DE LAS
CORTES DE CÁDIZ (1808-1813)
1. MARCO POLÍTICO Y SOCIAL: DE LA GUERRA DE LA
INDEPENDENCIA AL GOLPE DE ESTADO DE FERNANDO VII
La invasión napoleónica en España, en lugar de concluir las
tensiones
sociopolíticas
del
período
anterior,
las
reaviva.
Los
conservadores se transmutan ahora en absolutistas, defensores de
los reyes Carlos IV y Fernando VII, destronados por las maniobras de
Napoleón. Por su parte, los ilustrados se debaten y se dividen entre
quienes ven en Napoleón la posibilidad… (de) continuar la realización
de un programa de reformas que haga innecesaria la revolución y
aquellos en quienes puede más el sentimiento patriótico de oposición
al invasor. Los primeros son calificados como afrancesados y a los
que no terminaron por pasarse a las filas de los resistentes o
patriotas, que no fueron pocos, les esperó el destierro y luego el
desprestigio que acompañará de por vida a los colaboracionistas181.
Los ilustrados, que pasan a formar parte de los que ya se llamaban a
sí mismos patriotas, encabezan no solo la resistencia ante los
franceses sino, sobre todo, la creación de un nuevo sistema político.
Este sector no pertenecía a los conservadores, sino que era opuesto
ideológicamente a ellos, por lo que pronto pasan a conocerse como
los liberales.
1.1. RESISTENCIA ESPAÑOLA FRENTE A LOS FRANCESES. LA
RUPTURA INSTITUCIONAL: JUNTAS, REGENCIA Y CORTES
El 20 de abril de 1808 Fernando, en quien su padre, el rey
Carlos IV, había abdicado un mes antes, llega a Bayona, no sin dudas
y sin que no hubieran existido ya conatos populares para impedirlo.
Diez días después lo hace su padre. Al amanecer del 2 de mayo el
181
Artola (1974): páginas 7-8.
62
intento de salida obligada del Palacio Real del infante Francisco de
Paula, hijo de Carlos IV, hace que se amotine una parte del pueblo de
Madrid. La dura represión de Murat da pie a que la revuelta se
extienda, dirigida ya por militares que se suman a la oposición
popular. A partir de ahí, España entera se incendia.
Secuestrados los reyes y la capital del reino en poder del
invasor –en la terminología de los resistentes-, los territorios
levantados comienzan a constituir instituciones que ejerzan el poder
revolucionario (lo que) implica la simultánea desaparición del poder
constituido… El vacío de poder resultante facilitará las iniciativas de
las autoridades inferiores –alcalde de Móstoles- y la constitución de
instituciones inéditas –Juntas Provinciales, Junta Central-que no
vacilarán
en
182
implicaba
asumirlo
con
todas
las
responsabilidades
que
. Las instituciones que podían considerarse legítimas, la
Junta de Gobierno que había dejado constituida el rey Fernando al
marchar hacia Bayona, y el Consejo de Castilla, que por tradición se
había convertido en la pieza clave del sistema institucional español183,
intentan desesperadamente mantener la paz y apaciguar a la vez a
los franceses, por lo que son las provincias las que asumen el poder a
través de las Juntas Provinciales, algunas de las cuales, por razón de
su mayor importancia, pasan a autodenominarse Juntas Supremas
Provinciales y extienden su poder a zonas limítrofes. En los primeros
días de junio la Península se encuentra gobernada de la siguiente
forma. Hay dos capitanes generales –Cuesta y Palafox- que de hecho
tienen todo el poder en sus respectivos territorios184, y trece Juntas
Supremas, cada una de ellas con una auténtica dirección colegiada, y
dependiendo de ellas existían numerosas Juntas de armamento y
locales, que reconocen su autoridad. La antigua administración,
cuando subsiste, ha quedado totalmente subordinada a la autoridad
182
Artola (1974): página 9.
183
Artola (1974): página 12.
184
García de la Cuesta en Valladolid y Palafox en Zaragoza. El primero se proclamó
incluso Presidente de Castilla; el segundo llegó a Zaragoza desde Bayona, adonde
había acompañado a Fernando VII e intentado la fuga de éste.
63
de la correspondiente Junta local o provincial… El resultado más
importante que se deriva de los sucesos de mayo-junio es la
traslación
del
poder
a
manos
de
instituciones
surgidas
del
levantamiento popular, fenómeno al que acompaña el sentimiento
generalizado
de
una
reasunción
popular
de
la
soberanía,
sentimiento… que había de tener una indudable repercusión en el
inmediato planteamiento de la organización política185.
Convencidos todos de la necesidad de organizar un gobierno, se
constituye el 25 de septiembre la Junta Central Suprema y
Gubernativa
del
Reino,
que
tuvo
que
soportar
no
obstante
resistencias y diferencias de criterio. La nueva institución, afianzado
su poder, toma a su cargo la gobernación de los territorios que no
estaban bajo dominio francés, dirige la guerra y, no en último
término, asume las iniciativas revolucionarias al convocar las Cortes.
Los avances de las tropas francesas hacia Andalucía obligan a la
Junta a trasladarse, de modo sucesivo, de Aranjuez a Sevilla, a Cádiz
y, al fin, a la cercana
isla de León. Allí, el miembro de la Junta
Lorenzo Calvo de Rozas propone el nombramiento de una Regencia.
Aceptada la propuesta, el 31 de enero de 1810 se constituye un
Consejo de Regencia, integrado inicialmente por cinco miembros,
sustituido, según el Decreto CXXV, de 22 de enero de 1812, por una
Regencia, cuyo significado político se analiza en el apartado 7
posterior.
2. LABOR LEGISLATIVA DE LAS CORTES DE CÁDIZ
Podría sorprender a primera vista que los reformistas, en
seguida liberales, que protagonizan el poder en el seno de la Junta
Central, recurran a la recreación, más que restauración, de una
institución de tan rancio abolengo como las Cortes. Pero no lo resulta
tanto si se tiene en cuenta que para aquellas personas el objetivo
principal es dotar a España de una Constitución y reformar su propia
organización social. Tal es la propuesta que formula Calvo de Rozas
185
Artola (1974): páginas 13-14.
64
en el seno de la Junta Central el 15 de abril de 1809186; el mismo
miembro que después propondría unificar el poder político en la
Regencia.
Lo
que
las
Cortes
medievales
significaron
era
la
secularización de las asambleas de grandes y prelados, con la entrada
del tercer brazo, el de los ciudadanos, como sucedió a partir de las
Cortes de León de 1188187. Era, pues, la institución que representaba
en nuestra historia el máximo de participación popular, hoy diríamos
que democrática, lo que venía a ser el ideal de los reformadores
gaditanos.
A lo largo de sus tres años de existencia (su última sesión tuvo
lugar el 20 de septiembre de 1813), las autodenominadas Cortes
Generales y Extraordinarias desarrollan una gigantesca labor
legislativa; gigantesca no solo por la trascendencia sin precedentes
de la elaboración y aprobación del texto constitucional, sino también
por la promulgación de 316 Decretos y un buen número de Órdenes
complementarias destinados a transformar de manera radical la
sociedad española, aun cuando no lo consiguieran de hecho sino en
pequeña parte. Las disposiciones adoptan la forma de Decretos y de
Órdenes dado que, según recogería el artículo 142 de la Constitución,
el Rey tiene la sanción de las leyes, y las Cortes habían considerado a
Fernando VII ausente de facto y de iure.
Excedería de los límites de esta obra analizar, siquiera de modo
somero, el contenido de tan ingente labor legislativa. Me limito a
hacerlo con relación a la que se refiere a aspectos institucionales, que
ayudarán a completar el enfoque del nuevo Consejo de Estado que
establecen las propias Cortes y que más adelante se examina con el
debido detalle.
La primera medida de carácter organizativo que adopta la Junta
Central, el Decreto de 22 de mayo de 1809, sobre Restablecimiento y
186
… se hará una reforma en todos los ramos de la Administración que la exigiesen,
consolidándola en una Constitución que, trabajada con el mayor cuidado, será
presentada inmediatamente que las circunstancias lo permitiesen a la sanción de la
Nación, debidamente representada.
187
Colmeiro (1883-1884), capítulo II: De los Concilios de Asturias y León.
65
convocatoria de Cortes, indica ya en su preámbulo que llegó ya el
tiempo de aplicar la mano a esta grande obra y de meditar las
reformas
que
deben
hacerse
en
nuestra
administración,
asegurándolas en las leyes fundamentales de la Monarquía. Acto
seguido decreta que se restablezca la representación legal y conocida
de la Monarquía en sus antiguas Cortes, convocándose las primeras
en todo el año próximo, o antes si las circunstancias lo permitieren.
El mismo día de su constitución, 24 de septiembre de 1810, los
diputados en las Cortes adoptan de inmediato una decisión que
consiste nada menos que en establecer por primera vez en España la
división de poderes. Acabada la instalación de las Cortes y tras un
breve mensaje de la Regencia, en seguida tomó la palabra el
Diputado D. Diego Muñoz Torrero y expuso cuán conveniente sería
decretar
que
las
Cortes
generales
y
extraordinarias
estaban
legítimamente instaladas; que en ellas reside la soberanía; que
convenía dividir los tres Poderes, legislativo, ejecutivo y judicial, lo
que debía mirarse como base fundamental. Acto seguido se aprueba
el Decreto I, cuyo título denota las reformas y también las
confirmaciones que establece en lo que se refiere a la organización
fundamental del Estado: Declaración de la legítima constitución de las
Cortes y de su soberanía; nuevo reconocimiento del Rey Don
Fernando VII y anulación de su renuncia a la corona; división de
poderes, reservándose las Cortes el legislativo; responsabilidad del
ejecutivo y habilitación de la Regencia actual, con la obligación de
prestar el juramento a las Cortes; fórmula de éste; confirmación
interina
de
los
tribunales,
justicias
y
demás
autoridades;
inviolabilidad de los Diputados.
Otras muchos Decretos de las Cortes regulan diversos aspectos
institucionales. Las Cortes reciben dos Reglamentos sucesivos de
organización y funcionamiento (Reglamento para el Gobierno Interior
de las Cortes, de 24 de Noviembre de 1810, y Decreto CCXCIII,
Reglamento para el Gobierno Interior de las Cortes, de 4 de
Septiembre de 1813) y se afirma la inviolabilidad de los
parlamentarios (Decreto XIII, de 28 de noviembre de 1810). La
Regencia, como poder ejecutivo sui generis, es regulada en lo que
66
respecta a su organización y facultades (Decreto XXIV, Reglamento
Provisional del Poder Executivo, de 16 de Enero de 1811; Decreto
CXXIX, Nuevo Reglamento de la Regencia del Reyno, de 26 de Enero
de 1812, y Decreto CCXLVIII, Nuevo Reglamento de la Regencia del
Reyno, de 8 de Abril de 1813) y a la responsabilidad de los órganos
ejecutivos en general y también de los funcionarios (Decreto LXXVI,
Responsabilidad de las autoridades en cumplimiento de las órdenes
superiores, de 14 de julio de 1811; Decreto CVII, Responsabilidad
sobre la observancia de los Decretos de Cortes, de 11 de noviembre
de 1811; Decreto CCXLIV, de 24 de marzo de 1813, de Reglas para
que se haga efectiva la responsabilidad de los empleados públicos).
El nuevo entramado institucional vino acompañado por algunas
declaraciones de derechos que se anticiparon a la aprobación de la
Constitución. Así, la libertad política de imprenta (Decreto IX, de 10
de noviembre de 1810) y la extinción de los señoríos jurisdiccionales
(Decreto LXXXII, de 6 de agosto de 1811).
3. ELABORACIÓN DE LA CONSTITUCIÓN DE 1812
Entre las muchas singularidades de la primera Constitución
genuinamente española se cuenta la de haber sido objeto de un largo
período de preparación, en el que se contó con una participación no
solo sin precedentes, sino que tampoco ha sido alcanzada con
posterioridad.
Aunque más volcada de forma progresiva en el desempeño de
las funciones ejecutivas, la Junta Central, que había sido constituida
el 25 de septiembre de 1808, acuerda la convocatoria de las Cortes el
22 de mayo de 1809 y crea el 8 de junio siguiente la Comisión de
Cortes, que inicia sus actuaciones llevando a cabo una amplísima
Consulta al país, que había sido sugerida, sobre todo, por Jovellanos
y Quintana. Véase en qué términos tan extensos: para reunir las
luces necesarias a tan importantes discusiones, la Junta consultará a
los
Consejos,
Juntas
superiores
de
las
provincias,
Tribunales,
Ayuntamientos, Cabildos, Obispos y Universidades, y oirá a los sabios
67
y personas ilustradas188; la Comisión de Cortes pedirá y recibirá
directamente las noticias, informes y dictámenes de que habla el
artículo 4 del mismo Decreto (el citado antes), a los Consejos, Juntas
superiores,
Tribunales,
Ayuntamientos,
Obispos,
Cabildos
y
Universidades del Reino y a cualquiera otras personas que juzgare
conveniente…; a todos los Cuerpos civiles, eclesiásticos o literarios
del Reino, y recoger de todos los archivos, bibliotecas y protocolos
públicos, cuantos documentos, libros, copias o noticias necesitare
para el mejor desempeño de su grave encargo; los cuales deberán
remitírsele directamente sin retardación alguna.
A la vista de la cantidad de propuestas y sugerencias recibidas,
se crean en septiembre siete Juntas a las que la Comisión de Cortes
distribuye las propuestas según materias. La Junta de Legislación,
que inicia sus trabajos en octubre, tiene a su cargo considerar las
modificaciones
fundamentales
a
y
introducir
en
la
en
lo
que
legislación
dio
en
en
llamarse
general.
Pero
leyes
los
acontecimientos toman un sesgo en cierto modo inadvertido y para
algunos no querido (los liberales conservadores, con Jovellanos a la
cabeza) a partir del momento en que llegan a Cádiz los Diputados
convocados. El cambio que se opera será el que siente los perfiles
institucionales de la Constitución, cuyo debate se iniciará de
inmediato.
4. PERFILES INSTITUCIONALES DE LA CONSTITUCIÓN
A pesar de que las Juntas recibieron instrucciones escritas de
Jovellanos, quien trató por todos los medios de configurar el proceso
constituyente para impedir adquiriese un carácter revolucionario…, la
actuación de las Juntas auxiliares… refleja… la importancia de las
tendencias favorables a la revolución. La Junta de Legislación,
encargada de elaborar el proyecto de Constitución que la Central
proyectaba someter a las Cortes, se declaró a favor de un sistema
188
Punto 4 del Decreto de 22 de mayo de 1809 sobre Restablecimiento y
convocatoria de Cortes.
68
político parlamentario en el que las Cortes tendrían la iniciativa legal,
quedando al rey un veto suspensivo durante tres legislaturas.
Simultáneamente se discutía y con mayor empeño acerca de la
composición de las Cortes, enfrentándose los radicales que querían
una
asamblea
única
y
Jovellanos
que
luchó
desesperada
e
infructuosamente por conservar una representación específica a los
privilegiados189.
La creación de la Regencia (enero de 1810) supuso un parón en
la preparación del proyecto de Constitución. Pero las posiciones que
luego prevalecerían las había fijado la Junta de Legislación, en la que
dominaban los liberales radicales: La regencia… eliminó de su
consideración la convocatoria de Cortes… En estos meses el poder
escapa a los elementos revolucionarios y si lo recuperan en
septiembre es gracias a que la inactividad de la regencia favorece sus
designios. La regencia no convocó a los grandes y obispos, ni llevó
adelante la elaboración del proyecto constitucional encargado a la
Comisión de Cortes. (Pero –y he aquí el hecho decisivo-)… cuando los
primeros diputados electos se presentaron en Cádiz la regencia se
plegará a sus exigencias facilitando la elección de suplentes, y aún
tendría más trascendencia el olvido de las normas de procedimiento
prescritas por la Junta Central, cuyo incumplimiento confirió a las
Cortes
una
total
libertad
haciendo
de
ellas
una
asamblea
constituyente, desde el momento en que en su primera sesión
promulgó la soberanía nacional190.
5.
EL
CONSEJO
PRECONSTITUCIONAL
DE
ESTADO
EN
EL
DEBATE
No es fácil determinar con precisión –escribe Federico Suárezla suerte y vicisitudes del Consejo de Estado desde el momento en
que inicia su reinado Fernando VII (marzo de 1808) hasta que las
189
Artola (1974): página 30.
190
Artola (1974): páginas 31-32.
69
Cortes resolvieron crear un Consejo de Estado con arreglo a la
Constitución (enero de 1812). Son casi cuatro años de tan movida
historia que sólo (por ahora) se puede llegar apenas a sorprender
algún que otro dato, alguna noticia suelta, que en el caos que siguió
al 2 de mayo den alguna idea de que la institución seguía viviendo191.
La mayoría de los testimonios de esos años los encontramos en José
García de León y Pizarro, que es Secretario del Consejo de Estado
entre 1802 y 1808 y que no se desconecta de la institución hasta
caer en desgracia en 1818192. Prescindiendo de numerosos
testimonios, muchos de ellos dotados de un fuerte tinte personal y
hasta polémico, por Pizarro sabemos que la Regencia consultó al
Consejo
de
Estado
sobre
si
la
convocatoria
de
las
Cortes
extraordinarias debía ser por estamentos o sin ellos. La reunión del
Consejo tiene lugar los días 2 y 3 de agosto de 1810: La discusión fué
muy viva; el Obispo de Orense defendió tenacísimamente los
estamentos. El fiscal Sierra, jurisconsulto y humanista apreciable,
expuso la cuestión en buenas razones, pero en un tono algo forense,
es decir, forzado y campanudo. El Consejo estuvo por la negativa, y,
en efecto, se hizo la convocatoria sin estamentos. Yo asistí como
secretario a esos Consejos193.
El Consejo de Estado de la época de las Cortes de Cádiz es una
pieza
importante
del
entramado
institucional
que
las
mismas
establecen. Mucho más de lo que suele pensarse. El hecho de que el
Consejo se constituyera antes de que finalizase el debate de la
Constitución nos pone ya sobre la pista. Pero el conocimiento más
completo de lo que acontece lo alcanzamos si hacemos referencia a lo
que opinaron sobre ella otros órganos que se ocuparon de la misma
antes de que se debatiera de modo directo al examinar los preceptos
del proyecto de Constitución correspondientes. Fueron tales órganos
la Junta de Legislación y las propias Cortes, estas últimas al examinar
el Reglamento provisional de la Regencia y, ya dentro del debate de
191
Suárez (1971), página 20.
192
Ver los sucintos datos biográficos del mismo al final del capítulo I.
193
Pizarro (1853), páginas 132-133.
70
la Constitución, al presentarla a través del Discurso Preliminar y al
analizar varios artículos del proyecto anteriores en número a los que
regulaban el Consejo. Veámoslo con algún detalle.
5.1. JUNTA DE LEGISLACIÓN.
ROMANILLOS (1809-1810)
CUESTIONARIO
DE
RANZ
La Junta Central, instalada el 25 de septiembre de 1808, llamó
a jurar fidelidad a la religión, al rey y a la patria a los miembros del
Consejo de Estado. Pero éste y los hechos que le siguieron deben
examinarse en los prolegómenos del Consejo de Estado de la
Constitución de Cádiz, que se examinan más adelante194.
Antes de que la Comisión de Constitución creada por las Cortes
iniciase sus trabajos para preparar el proyecto de Constitución, la
Junta Central y, más en concreto, la Junta de Legislación, que
desarrolló sus trabajos entre octubre de 1809 y enero de 1810,
adopta una iniciativa de gran importancia en la que el Consejo de
Estado resulta aludido, de manera indirecta, pero en un extremo que
después ha de resultar fundamental.
La Junta de Legislación, en efecto, encarga en octubre de 1809
a uno de sus miembros, Antonio Ranz Romanillos195, que señale
cuáles de las Leyes históricas españolas tenían a su juicio el carácter
de «fundamentales». Aquel hace entrega de su Nota196 a la reunión
de la Junta de 10 de diciembre de 1809, señalando los diversos
194
Ver apartados 6 y 7 posteriores.
195
Hace notar De la Quadra las singulares características que concurrían en Ranz
Romanillos: había participado en la elaboración de la Constitución bonapartista
(agrego: Secretario de la Junta de Bayona y, como tal, el tercer firmante de aquel
texto, tras las del rey José I y el Ministro Secretario de Estado, Mariano Luis de
Urquijo) y, sin ser diputado, fue el único invitado a participar en las sesiones de la
Comisión de Constitución, la cual tomará como base su proyecto. En lo que hace a
su vinculación con el Consejo de Estado, Ranz Romanillos será Consejero en el
primero que se constituya y –añado- volverá a serlo durante el Trienio Liberal
(1820-1823): Quadra (1996), páginas 63-64.
196
Titulada Reunión de las Leyes Fundamentales de la Monarquía Española.
71
artículos de la legislación histórica nacional que tenían a su juicio el
carácter de fundamentales por tratar de los derechos de la Nación,
los derechos del Rey y los derechos de los individuos (concepto, pues,
material de Constitución). Sin embargo, el propio Ranz Romanillos
indica que la legislación resultaba excesivamente dispersa y confusa,
de modo que una mera reforma y compilación de estas leyes traería
consigo
un
resultado
poco
armónico.
En
consecuencia,
debía
procederse a realizar una nueva Constitución y así lo entendió la
Junta197.
Antes de presentar su Nota, Ranz Romanillos, en la sesión de 5
de noviembre, para adelantar en lo posible hacia el objeto de su
instituto, presentó una serie de cuestiones preliminares que
comprenden las bases de la constitución Monárquica que debe
proponerse198. Una de las cuestiones que formula Ranz Romanillos es
ésta: ¿El Poder Ejecutivo en lo relativo a sus facultades se ejercerá
libremente o estará sujeto a obrar con Consejo? Lo que suscita de De
la Quadra el siguiente comentario: El planteamiento de tal cuestión
en esa forma pone de relieve que el tema de la existencia de un
Consejo como sujeción del Poder Ejecutivo estaba presente desde
antes de la reunión de las Cortes y en tiempo todavía de la Junta
Central199.
197
Véase el crucial Acuerdo de la Junta de 5 de noviembre de 1809 a la vista del
planteamiento de Ranz Romanillos: Asimismo acordó se extendiese por acta haber
la Junta resuelto en la presente sesión adoptar por máxima fundamental del
sistema de reforma que deba establecerse, que no habrá en adelante sino una
Constitución única y uniforme para todos los Dominios que comprende la Monarquía
Española, cesando desde el momento de su sanción todos los fueros particulares de
Provincias y Reinos que hacían varia y desigual la forma del anterior gobierno.
(Actas Legislación (2009), Acuerdo de 5 de noviembre de 1809).
198
Actas Legislación (2009), Acuerdo de 5 de noviembre de 1809.
199
Quadra (1996), página 63.
72
5.2.
REGLAMENTO
PROVISIONAL
DEL
PODER
EJECUTIVO.
DEBATE SOBRE LA PROVISIÓN DE EMPLEOS (1811)
A finales de 1810 las Cortes consideran necesario proveer un
Reglamento que regule las facultades del Consejo de Regencia, que
había sido establecido el mes de enero anterior. Dicho Reglamento,
titulado provisional del poder ejecutivo, se aprueba por el Decreto
XXIV, de 16 de enero de 1811. Pues bien, al tratar de la intervención
de las antiguas Cámaras, en particular la que existía en el Consejo de
Castilla, en la designación de los empleos civiles, especialmente los
judiciales, se suscita un amplio debate, al final del cual Agustín de
Argüelles defiende el proyecto, aun reconociendo que es provisional,
a favor de esa intervención, porque de ser las Cortes sería negocio
interminable… Las Cortes se transformarían en Tribunal de Justicia200.
En todo caso –concluye De la Quadra- la cuestión interesa, a
los efectos del Consejo de Estado, porque, finalmente, en sustitución
de esas antiguas atribuciones de las Cámaras, cuando se esté
debatiendo el texto de la Constitución, será el Consejo de Estado el
que tenga intervención en la proposición de ternas para la provisión
de los empleos judiciales (art.237) o para suspender a los
magistrados (art. 253), que son los que preocupan especialmente a
Argüelles… Como se ve, esos argumentos preconstitucionales van
preparando los espíritus para el debate sobre las funciones del
Consejo de Estado…, como límite y freno a la actuación del poder
ejecutivo201.
200
Diario de Sesiones, página 216.
201
Quadra (1996), páginas 67-68.
73
6. EL CONSEJO DE ESTADO EN EL DEBATE DE LA COMISIÓN DE
CONSTITUCIÓN Y EN EL DISCURSO PRELIMINAR (1811)
A resultas de varias propuestas de diputados (Mejía Lequerica,
Oliveros, Muñoz Torrero, Espiga y Gadea202) para dar un paso
adelante en la efectiva preparación del texto constitucional, las Cortes
aprueban la creación de la Comisión de Constitución que, a la vista de
los informes de la Consulta al país203, prepare un proyecto de
Constitución. El 23 de diciembre de 1810 se nombran los miembros.
La Comisión comienza sus trabajos el 2 de marzo de 1811 y los va
entregando por partes. La parte primera comprende los títulos I a IV,
se entrega el 16 de agosto, se lee al día siguiente y se debate entre
el 25 de agosto y el 16 de octubre204. La parte segunda incluye sólo
el título V, se entrega el 5 de noviembre, se lee al día siguiente y se
debate entre el 15 de noviembre y el 13 de diciembre. La parte
tercera comprende los títulos VI a X, se entrega el 24 de diciembre,
se lee el 26 y se debate entre el 10 y el 23 de enero de 1812.
Los trabajos de la Comisión de Constitución no figuran en
Diarios de Sesiones, sino que han sido documentados en Actas205,
que contienen versiones muy resumidas de las deliberaciones. De la
Quadra, que ha estudiado con atención los trabajos de esa Comisión
con relación al Consejo de Estado, observa que en la sesión del 28 de
junio de 1811 es cuando por primera vez aparece en las discusiones
de la citada Comisión una referencia al Consejo de Estado; y no deja
de ser significativo que sea a propósito del artículo 11 del borrador
–relativo a la sanción real de las leyes- cuando se recoja en las actas
que se acordó <suspender por ahora la cláusula que proponía la
202
Ver nota biográfica al final del capítulo.
203
Ver apartado 3 anterior.
204
Salvo el Capítulo II del Título V, De la sucesión a la Corona, que se lee en sesión
secreta de 24 de julio de 1811. Se discute hasta el 28 de febrero de 1812,
igualmente en sesiones secretas. En sesión pública de 17 de marzo de 1812 se da
cuenta de su aprobación: Alguacil (1987), página 2, a quien sigo en los datos
sobre elaboración y aprobación del proyecto de Constitución.
205
Suárez Verdeguer (coord.) (1976).
74
fracción de la Comisión de que el Rey haya de dar o negar la sanción
a consulta del Consejo de Estado, hasta que llegue el caso de acordar
lo conveniente sobre el Consejo de Estado y su formación>. Aparece
aquí, por primera vez, la idea de someter la facultad de sancionar las
leyes a la restricción de la consulta al Consejo de Estado206. El
acuerdo a que se refiere el acta de la Comisión de 28 de junio de
1811 se adoptaría en la sesión de 2 de agosto, al tratar ya del
Consejo de Estado y, más en concreto, de la obligación del Rey de oír
su dictamen. Lo examino en el apartado siguiente, dentro del análisis
del debate en el plenario de las Cortes.
Al hilo de las entregas por partes que hace la Comisión del
proyecto de Constitución a las Cortes, se va entregando asimismo el
famoso Discurso preliminar, debido en su mayor parte a Agustín de
Argüelles, factótum de la defensa del proyecto en su conjunto ante
las Cortes207. En ese largo discurso, que ocupa ciento veinte páginas
en la versión que imprimió la Imprenta Nacional después de que
Argüelles lo leyera a lo largo de la sesión inicial de 18 de agosto de
1811, hay apenas tres208 dedicadas al Consejo de Estado209. Las
referencias a esta institución no resultan sustanciales, aunque ponen
sobre la pista, siquiera sea por la vía de la excusatio, de la percepción
que los propios constituyentes –o al menos los miembros de la
Comisión redactora de la Constitución- tenían sobre el sentido de la
Institución210. Cuatro son esas referencias.
La primera, a las finalidades del Consejo de Estado, que son
varias: Para dar al Gobierno el caracter de estabilidad, prudencia y
sistema que se requiere; para hacer que los negocios se dirijan por
principios fixos y conocidos, y para proporcionar que el Estado pueda
206
Quadra (1996), página 47.
207
Ver nota biográfica al final del capítulo.
208
Páginas 53 a 55, aunque de la primera y de la última el tema del Consejo de
Estado solo ocupa la mitad.
209
DOCUMENTOS: 10.
210
Quadra (1996), página 47.
75
en adelante ser conducido, por decirlo así, por máxîmas, y no por
ideas aisladas de cada uno de los Secretarios del Despacho, que
ademas de poder ser equivocadas, necesariamente son variables á
causa de la amovilidad á que estan sujetos los ministros, se ha
planteado un Consejo de Estado compuesto de proporcionado número
de individuos. Subrayemos la visión del Consejo como un coordinador
de los Secretarios de Despacho, en definitiva del poder ejecutivo;
visión ciertamente extraña, pero que tendrá relevancia cuando en
enero de 1812 se decida la creación del Consejo con anticipación a
que se apruebe la Constitución211.
La segunda referencia, a las funciones del Consejo, que habrán
de limitarse a lo gubernativo, separado éste claramente de la función
judicial: En él se habrá de refundir el conocimiento de los negocios
gubernativos que andaban antes repartidos entre los tribunales
supremos de la corte con grande menoscabo del augusto cargo de
administrar justicia, de cuyo santo ministerio no deben ser en ningun
caso
distraidos
determinar
con
los
magistrados;
toda
y
escrupulosidad,
porque
y
tambien
conservar
conviene
enteramente
separadas las facultades propias y características de la autoridad
judicial.
Tercera referencia, a la composición del Consejo: Para dar
consideración y decoro á tan señalada reunion habrá en ella algunos
individuos del clero y de la nobleza, cuyo número fijo evitará que con
el tiempo se introduzcan abusos perjudiciales al objeto de su
instituto; é igualmente otro suficiente de naturales de ultramar, para
que de este modo se estreche mas y mas nuestra fraternal union,
pueda tener el Gobierno prontos para cualquier resolucion todas las
luces y conocimientos de que necesite, y aquellos felices paises el
consuelo de aproximarse por este nuevo medio al centro de la
autoridad y de la madre patria.
Cuarta y última referencia, al régimen de nombramiento de los
Consejeros: Para que la moderación, pureza y desprendimiento que
211
Ver apartado 7 posterior.
76
deben formar el caracter público de un representante de la Nacion no
peligren al tiempo de formar las listas de los individuos que se hayan
de proponer al Rey para Consejeros de Estado, no podrá elegirse á
ningun diputado de las Córtes, que hacen el nombramiento. La
propuesta de los individuos del Consejo hecha al Rey por las Córtes
tiene por objeto dar á esta institución caracter nacional; de este
modo la Nacion no verá en el Consejo un senado temible por su
orígen, ni independencia: tendrá seguridad de no contar entre sus
individuos personas desafectas á los intereses de la patria; y el Rey,
quedando en libertad de elegir de cada tres uno, no se verá obligado
á tomar consejo de súbditos que le sean desagradables. Y, por fin, la
no remoción de los Consejeros: Ultimamente la seguridad de no
poder ser removidos de su encargo sin causa justificada los individuos
del
Consejo
de
Estado,
afianza
la
independencia
de
sus
deliberaciones, en que tanto puede influir el temor de una separación
violenta ó poco decorosa.
7. EL DEBATE CONSTITUCIONAL (1811-1812)
El Consejo de Estado se regula en el capítulo VII del título IV,
que se denomina Del Rey, y comprende los artículos 231 a 241. El
debate tiene lugar en las sesiones de 27 y 29 a 31 de octubre de
1811, con adiciones concretas en las sesiones de 1, 2 y 6 de
noviembre, así como de 18 de febrero de 1812. El texto aprobado
tiene pocas variaciones con el presentado por la Comisión de
Constitución, hábilmente defendido por Argüelles212. Las discusiones
se centran en el número y condiciones que han de reunir los
Consejeros, lo que se explica si se tiene en cuenta que de los once
artículos que regulan el Consejo de Estado nada menos que ocho se
refieren a los Consejeros y solo dos a las competencias o funciones,
destinado el restante a prever la aprobación del Reglamento del
Consejo. Pero con anterioridad a la del articulado se produce un
debate interesante acerca de la utilidad de crear el Consejo.
212
DOCUMENTOS: 11. (El cuadro lo he tomado de: Alguacil (1987)).
77
7.1. LA EXISTENCIA DE UN CONSEJO DE ESTADO
El debate del capítulo sobre el Consejo de Estado se inicia con
la lectura del artículo 230 del proyecto, que fija en cuarenta el
número de componentes del mismo. Pero a este propósito varios
diputados plantean de antemano el sentido que tenga la creación de
la institución. Castelló avanza que no me opongo al establecimiento
del Consejo de Estado, aunque sí al número de sus miembros y a las
atribuciones que se le confieren213. Como otros diputados se
centrasen en el tema del número, Castillo dice que, para no dilatar
más la cuestión, lo primero que se ha de resolver es si habrá un
Consejo de Estado, y luego qué número de individuos y que
atribuciones habrá de tener.
Espiga apoya este orden de proceder y se pronuncia a favor: yo
no puedo dejar de hacer presente a V. M. las poderosas razones que
ha tenido la comisión para establecerle como uno de los cuerpos en la
Constitución que han de influir con sus luces, experiencia y sabiduría
en las justas y acertadas providencias que deben preparar y sostener
la prosperidad
nacional…
La comisión
ha creido
indispensable
establecer cerca del Rey que no solo ilustre la dificultad, complicación
y oscuridad de los negocios, sino que contenga la arbitrariedad, y
haga inútiles todos los esfuerzos de los lisonjeros que por desgracia
rodean siempre al Trono, y ha formado un Consejo de Estado, en
donde se reunan todas las luces de la Nacion, que sea el resultado de
la experiencia, el depósito de la sabiduría, y de donde salga la
brillante antorcha que ha de dirigir al Rey en la difícil marcha del
Gobierno. Tras de un detallado examen histórico, Espiga concluye:
¿Puede dudarse que se ha respetado como un astro benéfico que
derramaba sus luces sobre todos los ramos del Gobierno? Cuando se
observa que en el órden, la justicia y la prosperidad siguieron
siempre la línea paralela de la consideración que mereció á los Reyes
el Consejo de Estado, ¿se discutirá ni un momento que éste debe ser
213
Diario de Sesiones, página 2158.
78
un cuerpo constitucional? Cuando se ve que en todos tiempos ha sido
el blanco de los tiros de los Ministros, ¿no es éste un testimonio bien
cierto de que solo él puede contener la arbitrariedad ministerial? No
dude V. M. un instante de su establecimiento: él solo podrá ilustrar á
los Reyes para que no sean jamás sorprendidos por la seducción de
los privados, y él solo podrá descubrir los caminos tortuosos por
donde se les hace marchar hasta llegar á la ruina de la Nacion214.
Tras de una intervención de tanto fuste, se aprobó que hubiese
un Consejo de Estado215 y se levantó la sesión del 27 de octubre, la
primera dedicada a debatir la regulación del Consejo de Estado.
En sesiones posteriores, en particular cuando se discute el
número de Consejeros, diversos diputados tendrán ocasión de
pronunciarse de nuevo sobre la conveniencia de que exista el Consejo
de Estado, los más a favor. Entre ellos tiene especial relevancia la
intervención del conde de Toreno, que se produce en la sesión del 29
de octubre, que es la que sigue en este punto a la del 27216. Para
asentar su propuesta de que el número de Consejeros se reduzca de
manera importante, comienza por afirmar que he aprobado y apruebo
el Consejo de Estado, porque debiendo el Rey tener un Consejo, no
mejor forma puede dársele que haciéndole emanar de las Córtes, ó
siendo elegido á propuesta suya217. Otros diputados, por el contrario,
lo consideran innecesario bien porque la necesidad de ahorrar gastos
del Tesoro les hacía preferir la supresión de una institución que, como
decía Terrero, <yo no sé por qué, ni para qué> había de existir, o
bien, como era opinión de Castillo, porque las facultades de
proposición de ternas al rey para el nombramiento de beneficiarios
214
Diario de Sesiones, páginas 2159 a 2161.
215
Diario de Sesiones, página 2161.
216
Ver datos biográficos al final del capítulo.
217
Diario de Sesiones, página 2170.
79
eclesiásticos y jueces sería mejor residenciarla en la Diputación
permanente de las Cortes218.
7.2. LOS CONSEJEROS
La importancia que los diputados atribuyen al número y a la
condición de los Consejeros se explica si se tiene en cuenta que lo
que está en juego es nada menos que el mantenimiento o la ruptura
con la composición estamental del Consejo. El proyecto propone un
número elevado (quarenta individuos)219 y mantiene la composición
estamental: cuatro eclesiásticos, cuatro Grandes de España. Los
treinta y dos restantes, sin embargo, proceden de la nueva nobleza
de los altos funcionarios: diplomáticos, militares, funcionarios que
desempeñan funciones económicas, magistrados. Se establece, por
último, una exigencia importante: que doce, al menos, de los
Consejeros sean de las provincias de Ultramar (proyecto) o, más
precisamente, nacidos en las provincias de Ultramar, según al final se
aprueba220.
Son bastantes los diputados a quienes el número de cuarenta
parece excesivo, pero Argüelles, aun cuando lo reconoce, hace
prevalecer el criterio de la Comisión redactora aduciendo tres
razones. La primera, que el número de los miembros de las Salas de
los Consejos que proponían las ternas era igual o incluso mayor. La
segunda es más de fondo: un número elevado de miembros conviene
mejor a un órgano como el Consejo, concebido al modo senatorial
para corregir la impetuosidad de la Asamblea legislativa. La tercera
razón es pragmática, basada en que este Consejo ha de despachar
todos los negocios que hasta ahora han corrido por diferentes
tribunales, especialmente por el Consejo Real221. Pero, como hace
218
Tomás y Valiente (1995), página 15.
219
Artículo 230. Véase: DOCUMENTOS: 11.
220
Artículo 231. Véase: DOCUMENTOS: 11.
221
Diario de Sesiones, página 2158.
80
notar De la Quadra, la tercera razón incorpora algo que no se
corresponde estrictamente con el texto propuesto en cuanto a las
funciones del Consejo de Estado222, lo que se demuestra, como
veremos en el apartado siguiente, con los términos en que se
aprueba el artículo 236 y los del debate que previamente tuvo lugar a
este propósito.
Pasado
el
escollo
del
número
(artículo
231
del
texto
constitucional), el debate vuelve a encenderse al tratar del origen y
de las condiciones de los Consejeros. Las pequeñas variaciones del
texto aprobado (artículo 232) no reflejan la importancia de las
discusiones habidas. Tras de diversas propuestas concretas, como la
de aumentar el número de los eclesiásticos, sustituir la mención de
las carreras por la de los sugetos que las desempeñen y las
cualidades personales de éstos, o pedir que el número fuera igual
entre los ciudadanos de la Península y de Ultramar, puede decirse,
con Tomás y Valiente, que el calado teórico de las propuestas de
reformas al proyecto es poco profundo y de escaso interés hasta que
el diputado Gordillo plantea, con lógica política irrefutable desde los
principios liberales, su firme oposición a las cuotas estamentales a
favor del clero y asimismo a cualquier tipo de distribución territorial.
De la intervención de Gordillo dice Tomás y Valiente que pocos textos
hay en el Diario de Sesiones de las Cortes gaditanas en los que se
exprese con mayor candor racionalista la convicción en la unidad de
la Nación a ambas orillas del Atlántico. Ese es el concepto de Nación
que subyace en el artículo primero de la Constitución, y he aquí a un
diputado, canario por más señas…, que se lo ha tomado al pie de la
letra. Por la Comisión toma la palabra, como de costumbre, Argüelles,
quien, con la habilidad que le caracteriza, refuta las propuestas más
concretas, pero guarda el más completo silencio respecto a la
argumentación antiestamental del Diputado Gordillo y a sus razones
sobre la inconsecuencia de tomar en consideración cualquier criterio
de
distribución
territorial,
habida cuenta de
la
unidad
de
la
Monarquía. A eso no contesta Argüelles. Y no lo hace porque sabe
que Gordillo tiene razón y que él, Argüelles, no puede contradecirse a
222
Quadra (1996), página 69.
81
sí mismo. La concesión de cupos fijos a nobles y eclesiásticos era una
medida de estrategia para no romper todavía una cuerda tirante que
los liberales pretendieron siempre tensar, pero no demasiado, hasta
que, por lo menos, se aprobara la Constitución223.
El último de los puntos que dio lugar a algún mayor debate a
propósito de los componentes del Consejo fue el relativo a su
inamovilidad, sometida a la garantía máxima del Tribunal Supremo
de Justicia, que el proyecto preveía y que no varió en el texto
aprobado (artículo 239). El combativo diputado Gordillo ataca la
inamovilidad con argumentos idealistas, aludiendo a lo conveniente
que sería para el pueblo la movilidad porque salta a la vista la
conveniencia de que todos los individuos del Estado que reúnen el
talento, los conocimientos, la probidad y el patriotismo tengan una
opción inmediata a puestos tan elevados, como porque circulando
éstos en un espacio de tiempo determinado, se generalizará el
estímulo del mérito y la virtud, y los amantes de la gloria se
empeñarán en adquirir las relevantes cualidades que los hagan
dignos de obtenerlos. La réplica del diputado Gallego es bastante más
pragmática y por ello prevaleció. Reconoce que el argumento de
Gordillo es fuerte y titubea sopesando razones en pro y en contra,
pero se inclina por la defensa de la perpetuidad, aunque no, como
hubiera sido de esperar, esgrimiendo el sólido argumento de que la
perpetuidad favorece la independencia de criterio, sino el mucho más
débil, egoísta y tal vez esperanzado de que es justo que <en todas
las carreras haya ciertos destinos superiores en honor y descanso a
que aspiren los que las profesan>224.
223
Tomás y Valiente (1995), páginas 18-20.
224
Tomás y Valiente (1995), página 21.
Las citas de las intervenciones de Gordillo y Gallego en: Diario de Sesiones, páginas
2188-2189.
82
7.3. LAS FUNCIONES
Como ya he señalado, de los once artículos que la Constitución
dedica al Consejo de Estado, ocho se refieren a los Consejeros y solo
dos a las competencias o funciones, destinado el restante a prever la
aprobación del Reglamento del Consejo. En seguida veremos que este
hecho no ha pasado inadvertido a los estudiosos y que ello da pie
para extraer consecuencias que a primera vista pasan inadvertidas.
El artículo 236 de la Constitución establece que: El Consejo de
Estado es el único consejo del Rey, que oirá su dictamen en los
asuntos graves gubernativos, señaladamente para dar ó negar la
sanción á las leyes, declarar la guerra, y hacer los tratados. Y el
artículo 237 dice que: Pertenecerá a este Consejo hacer al Rey la
propuesta de ternas para la presentación de todos los beneficios
eclesiásticos, y para la provisión de las plazas de judicatura225.
Son funciones de contenido dispar, pero en todo caso, cuando
todavía no se ha extinguido la monarquía absoluta, de enorme
importancia. En todas ellas el Consejo de Estado aparece como una
de las piezas clave para afirmar la naciente concepción de un régimen
político sustantivamente opuesto a aquella. De tales funciones, las
que al final atribuye el artículo 236 establecen limitaciones al Rey en
relación con el poder legislativo, mientras que las del artículo 237
establecen limitaciones, también al Rey, en relación con el poder
ejecutivo. Las primeras son, a nuestro juicio, las que mejor
contribuyen a explicar la razón de ser del Consejo de Estado en Cádiz
y, especialmente, su rango y posición en el conjunto de las
Instituciones del Estado226.
Diré, para completar esta referencia genérica a las funciones,
que la expresión asuntos graves, a la que las Cortes agregaron el
calificativo de gubernativos, no se concretará hasta que se apruebe el
225
Las dos palabras en negritas fueron añadidos al proyecto en el debate del Pleno.
Véase: DOCUMENTO 11.
226
Quadra (1996), página 61.
83
Reglamento del Consejo de Estado de 8 de junio de 1812, que luego
será objeto de examen227.
7.3.1. LA SANCIÓN DE LAS LEYES
El que el Rey quede obligado a oír al Consejo de Estado para
dar ó negar la sanción á las leyes228 es, de lejos, la atribución más
relevante. De la Quadra lo ha analizado con particular extensión. De
su trabajo traigo aquí uno de los pasajes más relevantes229: La
sanción de las leyes, con lo que suponía de participación en la
potestad
legislativa,
era…
una
de
las
preocupaciones
de
los
redactores del proyecto de Constitución. Preocupación que se
manifiesta en las fórmulas para limitar el uso y consecuencias de una
posible negativa del Rey a sancionar las leyes con lo que ello
implicaba de conflicto con la representación de la Nación. Por eso,
para empezar, se le obliga al Rey a motivar las razones de la
negativa a sancionar una ley en una exposición que debería
acompañar al texto devuelto a las Cortes. Es… en esta exposición
donde juega un papel relevante el dictamen del Consejo de Estado
que, aunque no vinculante, sí podían pensar los constituyentes que
podía ser condicionante de la decisión real. Claro que también podía
servirle de apoyo en sus negativas a sancionar las leyes, lo que
comportaría un enfrentamiento con la representación nacional. Por
aquí aparece el sentido que puede tener la referencia a una segunda
Cámara o Senado que se contiene en el discurso preliminar; pero ese
riesgo se entiende conjurado en el propio Discurso por la forma de
designar los miembros integrantes de ese Consejo a propuesta de las
propias Cortes…, ya que de alguna manera –a través de la
227
Ver apartado 13.
228
Artículo 236 de la Constitución, que no se alteró en este punto con relación al
proyecto (artículo 235) (Véase: DOCUMENTO 11).
229
La exposición se contiene en las páginas 47 a 53, aunque la tesis de que el
Consejo de Estado se concibe en Cádiz como un instrumento de las Cortes para
limitar las prerrogativas del Rey está presente a todo lo largo del estudio: Quadra
(1996).
84
participación de las Cortes en las ternas de las que han de salir los
Consejeros
de
Estado-
representación de la Nación
detrás
230
del
Consejo
está
la
propia
.
7.3.2. LAS TERNAS PARA EFECTUAR CIERTOS NOMBRAMIENTOS
El artículo 237 atribuye otras competencias al Consejo de
Estado: hacer al Rey la propuesta de ternas para la presentación de
todos los beneficios eclesiásticos, y para la provisión de las plazas de
judicatura.
Es ésta una competencia que, a diferencia de la de la sanción
de las leyes y las restantes del artículo anterior, que se refieren a las
relaciones del Rey con el poder legislativo, pretende, como antes he
señalado, limitar las prerrogativas del Rey en relación con el poder
ejecutivo. Se trata –dice Tomás y Valiente- de otro de los problemas
que obsesionaron a los liberales de Cádiz: la lealtad de los empleados
públicos, y en especial de los jueces, a la Constitución. Las facultades
4ª y 6ª del art. 171 de la Constitución otorgaba(n) al rey el
nombramiento de todos los jueces y magistrados y la presentación de
todos los obispos y dignidades eclesiásticas, pero en ambos casos "a
propuesta del Consejo de Estado", disposición que se repite, más
detallada, en el art. 237… El Rey tiene la decisión, pero el Consejo
tiene la llave: la terna. Quien propone, limita y en último término
dispone, puesto que excluye, eliminando a quienes considere "non
gratos". No se olvide que el Consejo, aun siendo nominalmente "del
Rey", es obra de las Cortes, autoras de la terna para cada vacante, y
que el Rey no podía deponer a <sus> consejeros, pues el art. 239
disponía que los consejeros no podrían "ser removidos sin causa
justificada ante el Tribunal Supremo de Justicia", un Tribunal cuyos
miembros debían su condición de magistrados a la libre propuesta del
propio Consejo231.
230
Quadra (1996), páginas 47-48.
231
Tomás y Valiente (1995), página 14.
85
Si, según acabo de citar, el tema de la lealtad a la Constitución
de los empleados públicos y, en particular, de los jueces, era otro de
los problemas que obsesionaron a los liberales de Cádiz, tanto o más
cabría decir de un tema distinto que subyace a aquel, dándole una
dimensión aún más trascendente: el de la limitación del despotismo
ministerial por la intervención de las antiguas Cámaras en la
provisión de los empleos civiles, a lo que me he referido en el
apartado 5.2.
8. CREACIÓN ANTICIPADA DEL CONSEJO DE ESTADO (1812)
Veamos la sucesión de fechas:
- 21 de enero de 1812: el Decreto CXXIV aprueba la Creación
del nuevo Consejo de Estado232.
- 22 de enero de 1812: el Decreto CXXV aprueba la Creación de
la Regencia del reyno.
- 22 de enero de 1812: el Decreto CXXVI nombra Consejeros de
Estado a los miembros del Consejo interino de Regencia233, sustituido
por la Regencia establecida por el Decreto anterior.
- 26 de enero de 1812: el Decreto CXXX suprime el anterior
Consejo de Estado234.
- 20 de febrero de 1812: el Decreto CXXXV procede al
nombramiento de los Consejeros de Estado235.
232
DOCUMENTOS: 12.
233
DOCUMENTOS: 13.
234
DOCUMENTOS: 14.
La Junta Central había ordenado por Decreto de 25 de junio de 1809 refundir todos
los Consejos en uno, llamado Consejo y Tribunal Supremo de España e Indias,
aunque no menciona entre los refundidos al Consejo de Estado.
235
DOCUMENTOS: 15.
86
Cuando se decide crear el nuevo Consejo de Estado, faltan
cincuenta y dos días para que se apruebe la Constitución, aun cuando
los
artículos
referentes
al
Consejo
ya
lo
habían
fundamentalmente a finales del mes de octubre anterior
236
sido,
.
¿Tiene algún sentido esta precipitación de los constituyentes?
Vamos a ver que sí… y porqué esta creación fue prematura, como la
ha calificado algún autor a quien citaré en seguida a este propósito.
Las llamadas Actas de las sesiones secretas de las propias
Cortes nos dan algunas pistas, aunque no todo lo claras que sería de
desear. Lo que resulta indudable al consultar aquellas es que la
creación del Consejo de Estado se une de manera íntima a la creación
de la nueva Regencia. En la sesión secreta de 17 de enero de 1812
continúa el debate, iniciado el 14 anterior, sobre las medidas
convenientes á facilitar la elección de Regentes y, precisamente como
último punto o artículo, se propone y aprueba lo siguiente: Art. 12. La
elección del Consejo de Estado deberá hacerse inmediatamente que
se verifique la de Regentes237. Tras de que el día 21 se aprobase el
Decreto sobre Creación del nuevo Consejo de Estado238, en la sesión
pública del día siguiente se da lectura del mismo, sin ninguna
explicación, y asimismo del Decreto que le sigue, por el que se
nombran Consejeros de Estado a los tres miembros del Consejo
interino de Regencia que acaban de cesar al haberse creado la nueva
Regencia239. En la sesión secreta del día 24 el diputado Rafael de
Sufriategui presenta una proposición en la que pide que a la mayor
brevedad se proceda á tratar sobre el nombramiento de los indivíduos
que han componer el Consejo de Estado y Tribunal de Justicia. La
propuesta se acepta de manera implícita al señalarse el siguiente día
236
Ver apartado 6 anterior.
237
DOCUMENTOS: 16.
238
Véase: DOCUMENTOS: 12.
239
DOCUMENTOS: 17.
La sesión se había iniciado el día 21, continuando el 22.
87
27 para empezar á tratar del nombramiento de consejeros de
Estado240. El ciclo se cierra con lo que consta en el acta de la sesión
secreta del día 25, en la que la Comisión elegida para proceder al
nombramiento de los Consejeros de Estado concreta su dictamen en
una serie de medidas, entre la que figura la 11, que dice así: A la
elección de estos indivíduos deberá preceder un decreto, en el que se
exprese que queda suprimido el anterior Consejo de Estado.
Aprobadas las medidas el señor Polo, en nombre de la Comisión,
presentó una minuta del decreto…; cuya minuta fue aprobada, y se
mandó leer en la sesión pública del siguiente día 26241.
8.1. FUNCIÓN COMPENSATORIA DEL NUEVO CONSEJO DE
ESTADO
En un lúcido ensayo, que anunciaba otro más extenso que no
tuvo lugar, Tomás y Valiente ofrece una explicación atractiva de los
hechos expuestos aquí con mayor detalle.
En fase muy avanzada de la aprobación del texto de la
Constitución, las Cortes decidieron, de manera que podría calificarse
de poco ortodoxa, crear el Consejo de Estado "conforme en cuanto
las circunstancias lo permiten, a la Constitución que se está acabando
de sancionar"… Tan importantes eran ambas instituciones (se refiere
a la Regencia y al Consejo de Estado) que las Cortes no quisieron
esperar a su nacimiento ex Constitutione, sino que llevaron a cabo
una especie de cesárea o parto prematuro. Pocos días después,
procedieron al nombramiento de los consejeros de Estado… Con él se
quiso compensar algunas de las frustraciones acumuladas a lo largo
del
proceso
constituyente,
de
modo
especial,
dos,
ambas
relacionadas con la composición de las Cortes aunque cada una de
ellas en un sentido distinto.
240
DOCUMENTOS: 18.
241
DOCUMENTOS: 19.
88
Uno
de
los
Decretos
preconstitucionales,
de
la
mayor
importancia y que gravitó como un condicionante incómodo en la
génesis de la Constitución, fue el aprobado el 15 de octubre de 1810
bajo el título de "igualdad de derechos entre los españoles europeos y
ultramarinos", en cuyo texto se declaraba que los dominios españoles
de ambos hemisferios "forman una sola y misma monarquía, una
misma y sola nación y una sola familia", razón por la cual los
"originarios" de los dominios ultramarinos "son iguales en derechos a
los de esta península". Cuando llegaron a Cádiz los diputados de
Ultramar, elegidos por cierto a través de un sistema diferente al
aplicado aquí en ejecución de la Instrucción de la Junta Central de
enero de 1810, hicieron ver en sucesivas y reiteradas intervenciones
antes y durante el debate constitucional que lo dispuesto en el
Decreto V debía interpretarse en el sentido de reconocer "igual
representación" a la población peninsular que a la americana, esto es,
que se debía proceder de inmediato a elegir diputados americanos a
razón de uno por cada cincuenta mil habitantes de aquellos
territorios. Es claro que esa pretensión, de prosperar, habría
supuesto, por un lado un trastorno en el proceso constituyente, que
hubiera debido suspenderse hasta tanto vinieran de América los
nuevos diputados, y por otro lado una alteración sustancial en la
composición de las Cortes generales y extraordinarias, esto es,
nacionales y constituyentes, que habrían resultado cuantitativamente
dominadas por los diputados españoles-americanos. La batalla que se
libró fue dura y duradera, al final prosperó la tesis defendida con
especial
énfasis
por
Argüelles,
según
la cual
la igualdad
de
representación se posponía para momentos postconstitucionales y en
modo alguno habría de reflejarse en las Cortes constituyentes, ni
paralizar el proceso de discusión y aprobación de la Constitución.
Pues bien, a mi entender en la composición del Consejo de Estado se
pretendió compensar de algún modo la derrota de los diputados
americanos, ya que desde el texto del Proyecto de Constitución, y,
desde luego, en el artículo 232 de la misma finalmente aprobado, se
dispuso que de los cuarenta individuos del Consejo de Estado, "doce
a lo menos serán nacidos en las provincias de Ultramar". La
composición del Consejo no tenía por qué guardar relación con el
89
doble parámetro población-territorio, pero aunque se quisiera de
algún modo tener en consideración esa distribución, lo cierto es que
habida cuenta de que para ser consejero de Estado había que ser
ciudadano (art. 231), y de que la mayoría de la población ultramarina
estaba compuesta por españoles no ciudadanos, la reserva de un
mínimo ("a lo menos") de doce plazas entre cuarenta consejeros para
ciudadanos nacidos en Ultramar significaba una elevada cuota fija
para la población americana. Esta proporción se mantuvo también en
la composición preconstitucional del Consejo según el ya citado
Decreto de 21 de enero de 1812, en el cual de los veinte consejeros
que entonces se fijan de manera provisional para el Consejo, se
dispone que seis a lo menos sean "naturales de las provincias de
Ultramar".
La otra compensación que a mi juicio se contiene en la
compleja composición del Consejo de Estado está en relación con el
gran dilema de la naturaleza de las Cortes. No hace falta recordar
aquí la polémica acerca de la estructura de las Cortes de Cádiz,
resuelta por fin, aunque de manera no muy clara, en favor de una
elección "popular" (como decía Argüelles), esto es, con olvido de la
estructura estamental de las Cortes del Antiguo Régimen. Pero a la
hora de discutir los artículos de la Constitución referentes a la
composición de las Cortes, volvió a plantearse el debate a favor y en
contra de las Cortes estamentales. No podía a aquellas alturas del
mes de septiembre de 1811, que es cuando se discuten los arts. 27 y
siguientes de la Constitución, resolverse el problema más que de
acuerdo con la estructura que las Cortes deliberantes tenían.
Inguanzo y Borrull, principales defensores de la tesis reaccionaria,
fueron derrotados. Y es a esa derrota a la que se trata de poner algún
consuelo, si se me permite la frívola expresión, cuando, un mes
después, las Cortes deliberan sobre la composición del Consejo de
Estado. En efecto, el art. 232 dispone que de los cuarenta miembros
del Consejo, y al margen de la distribución territorial ya estudiada,
cuatro hayan de ser eclesiásticos, dos de ellos obispos; y otros
cuatro, Grandes de España. Presencia estamental en un órgano
consultivo que, como se va viendo, respondía a exigencias diversas,
90
entre las cuales hay que incluir la de cumplir las veces de lo que no
era242.
9. POLÉMICA SOBRE LAS ATRIBUCIONES EN EL REGLAMENTO
DEL CONSEJO DE ESTADO DE 8 DE JUNIO DE 1812
Las prisas en poner en marcha el Consejo de Estado se
manifiestan también después de su creación hasta que la institución
dispusiera de un reglamento que deba regir para su gobierno interior
y
tomaran
posesión
los
Consejeros.
Nada
más
concluir
el
procedimiento de elección de estos, el 19 de febrero de 1812 las
Cortes aprueban el proyecto de Decreto que, con fecha del día
siguiente, procede a los nombramientos243. Pues bien, el mismo día
deciden remitir al Gobierno una órden, reducida á que con el fin de
que se instalase á la mayor brevedad el Consejo de Estado, los
individuos
nombrados
que
haya
en
esta
ciudad
se
reunan
privadamente, y procedan á formar el reglamento que deba regir
para su gobierno interior, con arreglo á los artículos aprobados de la
Constitución, y demás decretos del Congreso nacional, pasándolo
despues á la Regencia para que esta le remita á la aprobacion de las
Córtes, con la cual se comunicará á dichos individuos el día en que
deban presentarse á prestar el juramento prescrito244. Sin embargo,
las incidencias en la tramitación de este proyecto no solo retrasan la
aprobación, sino que revelan un episodio de especial significación.
Sucede, en efecto, que las Cortes van a considerar que el proyecto de
reglamento elaborado por los Consejeros de Estado otorga al Consejo
excesivas atribuciones en detrimento de las de los ministros y las de
la propia Regencia.
242
Tomás y Valiente (1995) páginas 11-13.
243
Como se expone al final del apartado 7.
Véase: DOCUMENTOS: 19.
244
Diario de Sesiones, página 2798.
91
Las
cosas
transcurren
del
siguiente
modo.
Reunidos
los
Consejeros de Estado que estaban presentes, designan una comisión
formada por tres de ellos, Martín de Garay, Juan Pérez Villamil y
Antonio Ranz Romanillos. El 24 de marzo la comisión remite al
Ministro de Estado, a la sazón José Pizarro, el proyecto de reglamento
junto con una exposición. Entregados ambos documentos por el
Ministro a la Regencia, ésta los reenvía a las Cortes para su debate.
Pero, en lugar de entrar en su examen, las Cortes, en sesión del
siguiente día 28, resolvieron… que se devolviesen… a la misma
Regencia para que acerca de una y otro dieran su dictamen245. La
Regencia remite su dictamen a las Cortes el 3 de abril y, asumido por
éstas el asunto, al día siguiente pasa a estudio de la Comisión de
Constitución. El 18 de mayo la Comisión entrega el nuevo proyecto
de reglamento, que también va acompañado de una exposición. El
debate en las Cortes tiene lugar en las sesiones de 27 y 29 de mayo,
y 2 y 3 de junio, aprobándose en su conjunto en esta última fecha sin
que tuvieran lugar grandes discusiones, salvo en el punto relativo al
nombramiento de los Secretarios del Consejo, en el que la votación
se decantó por que, de momento, los designase la Regencia246.
Promulgado el 8, el Reglamento
se entrega el día 9 al Consejo de
Estado a fin de que inicie el ejercicio de sus funciones, cosa que hace
aprobando su instalación el día 10.
El simple relato da a entender que existieron diferencias de
criterio, y algo más que eso. A la entrada en las Cortes del proyecto
preparado por los Consejeros de Estado, éstas, bien fuera por haberlo
omitido…, bien por algún informe privado acerca de ciertas
orientaciones un tanto atrevidas del proyecto de Reglamento, decidió
(sic) devolverlo a la Regencia para que emitiera su dictamen… No
parece un simple azar que la Regencia quisiera examinar con
asistencia de los Ministros el trabajo de la comisión que hizo el
Reglamento… Pizarro (a la sazón, Ministro de Estado) echó abajo la
245
246
Diario de Sesiones, página 2980.
Puede consultarse el curioso debate en el Diario de Sesiones del 2 de junio de
1812, páginas 3246-3249.
92
<Exposición>
y
el
Reglamento
que,
efectivamente
fueron
desechados. La Regencia hizo un dictamen, del que no puede dudarse
fue obra de Pizarro si prestamos crédito a sus palabras247. La
Comisión de Constitución, a la que se encomienda la redacción final
del proyecto, a la vista de las discrepancias entre el proyecto
preparado por los Consejeros de Estado y el dictamen de la Regencia,
presenta finalmente a las Cortes un nuevo proyecto que dice atenerse
en todo a la Constitución, pero que además toma como modelo el
Reglamento de 25 de mayo de 1792, de la época de Carlos IV248.
Los tres documentos mencionados muestran con claridad las
posiciones de cada una de las instituciones a que se deben y las
discordancias de fondo existentes entre ellas; en particular, entre la
exposición del proyecto elaborado por los Consejeros de Estado y los
criterios políticos de las Cortes, que se reflejan, de modo parecido
aunque con distinta intensidad, en el dictamen de la Regencia y
después en la exposición con que acompaña su proyecto la Comisión
de Constitución de las propias Cortes. La exposición debida al
Consejo de Estado insiste, casi machaconamente, en que las más
amplias atribuciones que se proponen para el mismo, en particular el
entender de los negocios económico gubernativos, tienen como
principal objetivo evitar que vuelva a arraigar, a pesar de la
Constitución,
el
despotismo
ministerial,
y
se
haría
depender
alternativamente de la buena o mala intención de los Ministros, de
sus grandes o escasas luces, la felicidad o miseria de la Nación… Para
dotar al Consejo de estas atribuciones, los redactores de su proyecto
aducen además que con ello no se hace otra cosa que asignarle
atribuciones que tenían otros Consejos suprimidos, en particular los
de Castilla e Indias, lo que les sirve para reiterar la necesidad de
frenar el despotismo, ahora no sólo ministerial: Sería cosa bien
extraña a la verdad que, hallándose estos negocios radicados por la
libre y espontánea voluntad de los Reyes en los diferentes Consejos,
que hoy se refunden en el de Estado, el espíritu de las Cortes fuese
247
Suárez (1971), páginas 31-32.
248
Véase nota 111.
93
entregarlos al despacho de los Ministros con una libertad de obrar a
su antojo, que apenas tuvieron en los tiempos del despotismo249.
Excitada por las Cortes, como antes indicaba, la Regencia firma
un dictamen, atribuido a Pizarro, que se enfrenta con delicadeza pero
también con firmeza a las pretensiones polisinodialistas revividas por
los Consejeros de Estado en su exposición. Su dictamen se extiende
también a la parte reglamentaria, a la que hace numerosas
observaciones, pero es en punto a las atribuciones donde defiende
una concepción política opuesta. Advierte para comenzar que esa
parte es la más delicada y difícil porque se trata de interpretar el
espíritu de la Constitución, aunque entiende que debe expresarse con
la franqueza que inspira el deseo del acierto. Sobre la pretensión
fundamental, de que se asignasen al Consejo de Estado todos
aquellos asuntos económico-gubernativos en que intervenían los
anteriores Consejos…, fundándose en que hasta ahora no están
señalados a determinadas autoridades y a su mucha importancia para
que queden a merced de los Ministros, entiende la Regencia que esos
asuntos son precisamente el resorte del Gobierno donde reside toda
la actividad de que no es susceptible un cuerpo colectivo como la
experiencia tiene acreditado. Y remacha: El Consejo de Estado…
tendrá siempre su influencia consultiva, según el texto de la
Constitución; mas de ninguna manera debe mezclarse en las
atribuciones judiciales ni en las disposiciones ejecutivas250.
Por último, la exposición con la que la Comisión de Constitución
eleva a las Cortes el nuevo proyecto de Reglamento, tras elogiar
diplomáticamente tanto la exposición del proyecto del Consejo de
Estado como el dictamen de la Regencia, se sitúa en la línea
adoptada por esta última, si bien partiendo de una afirmación
solemne de la independencia del Monarca y sus agentes, de lo que
249
Exposición de los Consejeros de Estado sobre el proyecto de Reglamento del
Consejo de Estado, … de marzo de 1812. En Archivo Histórico Nacional, Estado, leg.
881. (Transcrito por Suárez (1971), páginas 127-142).
250
Dictamen de la Regencia sobre la exposición y Reglamento del Consejo de
Estado, Cádiz, 3 de abril de 1812. En Archivo Histórico Nacional, Estado, leg. 881.
(Transcrito por Suárez (1971), páginas 144-156).
94
hoy llamaríamos el poder ejecutivo: La Constitución no reconoce más
que una persona que es el Monarca, en quien reside todo el gobierno
y no admite autoridad o cuerpo intermedio entre él y la potestad
legislativa, con quien se parte la ejecutiva, siendo bien obvio que esta
regla no se contradice por la intervención de los agentes del Gobierno
que
le
auxilian,
ejerciendo
una
autoridad
delegada.
Tampoco
reconoce la Constitución otro cuerpo conservador de ella que sea
distinto de las Cortes… Estos principios de un sistema que dejaría de
serlo si no pusiese en armonía todas las partes condujo a la Comisión
a considerar al Consejo de Estado que proponía en su proyecto, como
un cuerpo puramente consultivo, auxiliar del Monarca con sólo su
consejo, y tal es la naturaleza que tiene por la Constitución251.
10. REGLAMENTO DE 8 DE JUNIO DE 1812. CONTENIDO
Esta norma252 no tiene el carácter de lo que hoy denominamos,
en sentido técnico, reglamento ejecutivo, ya que no desarrolla
ninguna ley. Como ya he indicado253, las Cortes de Cádiz acordaron
que las normas que aprobasen tuvieran la forma de Decretos y de
Órdenes,
dado
que,
según
recogería
el
artículo
142
de
la
Constitución, el Rey tiene la sanción de las leyes, y las Cortes habían
considerado a Fernando VII ausente de facto y de iure. El Decreto
CLXIX, que aprueba este Reglamento, está en directa conexión con el
Decreto CXXIV, de 21 de enero de 1812, que crea el Consejo de
Estado y se limita a una somera regulación, más el Decreto CXXXV,
de 20 de febrero, que se refiere a algunos aspectos del estatuto de
los Consejeros de Estado. Y, por supuesto, todas estas normas, pero
en particular el Reglamento, que es de fecha posterior, tienen su
fundamento y, aquí sí, desarrollan los artículos 231 a 241 de la
251
Exposición de la Comisión de Constitución sobre el proyecto de Reglamento del
Consejo de Estado, 18 de mayo de 1812. En Archivo Histórico Nacional, Estado,
leg. 881. (Transcrito por Suárez (1971), páginas 156-163).
252
DOCUMENTOS: 20.
253
Ver apartado 2 anterior.
95
Constitución, cuyo artículo 238 contiene la previsión expresa de
aprobar ese Reglamento. En definitiva, el Reglamento pasa a ser la
norma básica que regula el Consejo de Estado en los diversos
aspectos hasta que, vuelto ya Fernando VII, un Real Decreto de 31
de marzo de 1815 restablece el Reglamento de 25 de mayo de 1792,
aprobado por Carlos IV254.
El Reglamento es una norma de cierta extensión: contiene un
total de 49 artículos, divididos en 5 capítulos y concluye con un sexto
acerca del Monte-pio, que no tiene artículo numerado, que incorpora
al personal del Consejo al Montepío del Ministerio, creado ya por
Carlos III en 1763. Los cinco primeros capítulos se ocupan,
respectivamente:
- Capítulo I: Del orden que se ha de tener en el Consejo. Se
estructura en 5 artículos.
- Capítulo II: De los negocios en que deberá entender el
Consejo de Estado. Se estructura en 4 artículos.
- Capítulo III: Del despacho del Consejo. Se estructura en 16
artículos.
- Capítulo IV: De las Comisiones del Consejo. Se estructura en
5 artículos.
- Capítulo V: De las Secretarías y demás Subalternos del
Consejo. Se estructura en 19 artículos.
Paso a examinar lo principal del contenido de esta regulación, si
bien utilizando un criterio de exposición que se corresponde más con
el actual.
254
De ello me ocuparé en el capítulo siguiente: ver apartado 2 del mismo.
96
11. COMPOSICIÓN
La composición del Consejo de Estado no se regula en este
Reglamento. Lo hace la Constitución en sus artículos 231 a 235 y 239
a 241; es decir, el grueso del capítulo VII, que es el que regula el
Consejo de Estado. Ahora bien, al haberse creado el Consejo con
anterioridad (Decreto CXXIV, de 21 de enero), se dispone que el
número de Consejeros fuera de 20, en lugar de los 40 previstos en la
Constitución, aunque conservando de ésta las procedencias de cada
grupo de Consejeros255, no así algunos detalles de las
cualificaciones256. Con posterioridad ese número no fue alterado, sino
que existieron algunos nombramientos en sustitución de Consejeros
que por una u otra razón habían cesado.
Así pues, el Decreto CXXIV dispone que las Cortes elegirán por
sí mismas por esta vez veinte individuos para el citado Consejo de
Estado, de los quales seis á lo menos serán naturales de las
provincias de Ultramar; y de todo el número dos eclesiásticos, y no
más, uno de ellos Obispo, y el otro constituido en dignidad; dos
Grandes de España, y no mas; y los restantes serán elegidos de los
sugetos que sirvan ó hayan servido en las carreras diplomática,
militar, económica, y de magistratura, y que se hayan distinguido por
su talento, instrucción y servicios257.
El proceso de elección fue complejo y largo. Siguiendo lo
dispuesto en el tan citado Decreto CXXIV, de 21 de enero, y una vez
nombrados al día siguiente Consejeros de Estado los tres Regentes
que cesaban, las Cortes elaboraron unas normas para verificar las
sucesivas elecciones258 en desarrollo al efecto de lo que prevenía el
que luego sería artículo 235 de la Constitución, señalando el 27 de
255
Artículo 231.
256
Comp. el Decreto CXXIV con el artículo 232 de la Constitución (véase:
DOCUMENTOS: 11).
257
Véase: DOCUMENTOS: 12.
258
Ver apartado 8 in fine.
97
enero como día de comienzo del proceso, que concluyó el 10 de
febrero.
El Decreto CXXXV, de 20 de febrero de 1812259, que recoge los
nombramientos
de
los
Consejeros
de
Estado,
incluye
algunas
mínimas normas sobre su estatuto personal. Entre ellas, el que el
Decano del Consejo de Estado sea el mas antiguo por el órden del
nombramiento, que es el que queda expresado260. Además se
dispone la dedicación exclusiva de todos los Consejeros: exigiendo las
atenciones del Consejo de Estado que todos sus individuos esten
dedicados exclusivamente á su desempeño, ningun Consejero de
Estado podrá ser nombrado, ni interinamente,
Despacho, ni empleado aun en comisiones
Secretario del
temporales y
extraordinarias, ni de otra clase261.
12. ORGANIZACIÓN
El capítulo IV del Reglamento de 8 de junio de 1812 organiza el
Consejo de Estado en tantas Comisiones como son las Secretarías del
Despacho, á fin de que los negocios de cada uno de estos ramos de la
administración pública puedan ser preparados é ilustrados en su
respectiva comisión. No obstante, mientras no estuviere completo el
número de Consejeros que establece la Constitución262, el Consejo
puede acordar las Comisiones y la distribución de asuntos entre ellas
259
Véase: DOCUMENTOS: 15.
260
Punto I.
Aun cuando figura como primer nombrado el capitán general Joaquín Blake, de
hecho había abandonado interinamente la Regencia el 8 de abril de 1811 para
ponerse al mando de las tropas y al tiempo de su cese como Regente y su
nombramiento como Consejero de Estado fue hecho prisionero por los franceses,
no regresando a España hasta dos años después, por lo que en ese tiempo no
desempeñó este último cargo. El Decano fue por ello el capitán de navío Pedro de
Agar.
261
Punto V.
262
Nunca llegó a estarlo.
98
que le parezca, aplicando á cada una aquellos ramos que tengan mas
analogía ó conexión entre sí263, como en efecto se hizo.
Los Consejeros que integran cada Comisión serán nombrados al
principio de cada año por el mismo (el Consejo de Estado) á
propuesta del decano264.
Se prevé el que determinados asuntos puedan ser informados
por
una
Comisión
especial:
Quando
algun
asunto
por
su
extraordinaria gravedad ó complicación pareciera requerirlo á juicio
del Consejo, podrá este comisionar á alguno de sus individuos, ó bien
nombrar una comisión especial, para que se encargue de informar
sobre la materia265.
El capítulo V regula las Secretarías y demás Subalternos del
Consejo. Se establecen dos Secretarios, en todo iguales266, que son
nombrados por el Rey o por la Regencia, debiendo esta en su caso
verificarlo á propuesta del Consejo267. Cada uno de los Secretarios se
ocupa de los asuntos procedentes de varias de las Secretarías de
Despacho268. Cada Secretario es gefe inmediato de cada una de las
dos Secretarías que existan269. En cada Secretaría existirán oficiales,
nombrados por el Rey o por la Regencia, y estos optarán por órden
263
Capítulo IV, punto I.
264
Capítulo IV, punto IV.
265
Capítulo IV, punto V.
266
Capítulo V, punto I.
267
Capítulo V, punto II.
268
Capítulo V, punto III.
De la Orden que aprueba la Planta de las Secretarías del Consejo de Estado, de que
me ocupo a continuación, se deduce la asignación a cada Secretario de las
Secretarías de Despacho existentes: Secretaría de Negocios de Estado, Guerra,
Marina y Hacienda, y Secretaría de Gracia y Justicia, Propuestas y Gobernación.
269
Capítulo V, punto VII.
99
en las vacantes que ocurran, y nunca podrá haber supernumerarios ni
meritorios270.
El número y retribución de los Oficiales quedaba regulado en
términos generales en el Reglamento, pero se defería a un plan a
preparar por el propio Consejo, que lo sometería a las Cortes271. Se
establecería un plan definitivo cuando se completase el número de
Consejeros que prevé la Constitución, aunque también un plan
interino mientras no sucediera tal cosa, como así ocurrió. El plan
aprobado fue el interino y a propósito de él el Diario de Sesiones de
las Cortes da cuenta de la notable discrepancia de dictamen que se
produjo entre el informe de la Comisión de Constitución que examinó
el proyecto y el texto del mismo, presentado por el Consejo de
Estado272. La Orden de 28 de julio de 1812, aprobada por las
Cortes273, estableció la Planta interina de las Secretarías del Consejo
de Estado. A la Secretaría que se ocupaba de los asuntos de Estado,
Guerra, Marina y Hacienda se adscribieron ocho Oficiales y a la de
Gracia y Justicia, Propuestas y Gobernación, diez. Además se crean
los puestos de archivero, dos oficiales de archivo y dos registradores.
Salvo en el caso de estos últimos, los sueldos de cada puesto son
descendentes y se precisa además que esten sujetos á las mismas
rebaxas que todos los demas274.
13. COMPETENCIA
Las competencias del Consejo de Estado o, como donosamente
los califica el Reglamento, los negocios en que deberá entender el
270
Capítulo V, punto VIII.
271
Capítulo V, punto IX.
272
Diario de Sesiones, página 3451.
273
DOCUMENTOS: 21.
274
El Reglamento disponía que existiera un Oficial Mayor en cada Secretaría
(capítulo V, punto IX), pero la Orden no recoge esa denominación, aunque, como
he señalado, hacía distinción en los sueldos.
100
Consejo de Estado275, fueron, como se ha visto276, el tema principal y
polémico que retrasó la aprobación de todo el Reglamento. Ocuparon
también los debates de las Cortes al elaborar la Constitución, aunque
en menor medida que el tema del número y cualidades de los
Consejeros277. Dando por reproducido todo lo antes expuesto sobre
los alcances de aquella contienda dialéctica y de estos debates, me
ocupo de examinar las competencias que en el propio texto se
atribuyen al Consejo de Estado.
Los preceptos del Reglamento que tienen por objeto atribuir
esas competencias son cuatro, textos densos y además llenos en el
contenido de cada uno de materias en parte dispares. Veamos cómo
se desglosan tales materias, aun cuando a modo de portada deba
recoger la declaración general que se contiene al principio y que
puede verse, con mayor razón, como la conclusión rotunda con la que
las Cortes zanjaron la polémica que precedió a la aprobación del
Reglamento.
Dice
así:
Siendo
el
Consejo
de
Estado
por
la
Constitución un cuerpo puramente consultivo, donde ha de buscar el
Rey las luces necesarias para el buen gobierno del reyno…278.
La declaración anterior se completa a renglón seguido con una
atribución de competencia por remisión: … será consultado, y dará su
consejo en todos los negocios en que la Constitución establece que
necesariamente le haya de dar…279. ¿Cuáles son los negocios sobre
los que haya de dictaminar el Consejo de Estado según la
Constitución? Los siguientes:
- En los asuntos graves gubernativos280. El Reglamento
reproduce los términos, pero además aporta alguna clarificación, que
275
Así se titula el capítulo II, que se ocupa de esta materia.
276
Apartado 9 anterior.
277
Ver apartado 7 anterior.
278
Capítulo II, punto I.
279
Capítulo II, punto I.
280
Artículo 236.
101
en rigor no es tal sino una extensión de la indeterminación de este
precepto: … entendiéndose ser de esta clase aquellos negocios de
qualquiera ramo de que haya de resultar regla general de buen
gobierno281.
- Dar ó negar la sanción á las leyes282.
- Declarar la guerra.
- Hacer los tratados283.
A la competencia genérica e indeterminada relativa a los
asuntos gubernativos agrega ahora el Reglamento otra que la supera
en amplitud e indeterminación: Pertenecerá también al Consejo
proponer al Rey ó á la Regencia en ocasiones oportunas los medios
que juzgue mas eficaces conforme á la Constitución y á las leyes,
para aumentar la población, promover y fomentar la agricultura, la
industria, el comercio, la instruccion pública, y quanto conduzca á la
prosperidad nacional; á cuyo fin qualquiera de los vocales tendrá
facultad para excitar la atencion del Consejo284. A la vista de los dos
preceptos transcritos es lógico preguntarse si, a pesar de la lucha de
proyectos e informes que precedió a la aprobación del Reglamento,
no acabó por triunfar la tesis maximalista propugnada por los
redactores del proyecto en el Consejo de Estado, incluyo más allá de
su pretensión de restablecer el polisinodialismo285. Aunque, por otro
lado, hay que hacer notar que el Consejo nunca ejerció las
competencias omnímodas que se le atribuían, entre otras razones
porque no tuvo tiempo para ello, puesto que al momento de
aprobarse le quedaban menos de dos años para desempeñar su labor
281
Capítulo II, punto I.
282
Me remito de manera particular a lo expuesto en el apartado 7.3.1., donde se
analiza el tema desde la perspectiva del debate en las Cortes al elaborar la
Constitución.
283
Artículo 236.
284
Capítulo II, punto III.
285
Ver apartado 9 anterior.
102
con arreglo a las pautas marcadas por la Constitución y el
Reglamento que nos ocupan.
El Reglamento recoge supuestos, igualmente amplios, de
dictámenes potestativos y no preceptivos: El Consejo de Estado
deberá darle también al Rey ó á la Regencia en todo negocio en que
se le pidiere su parecer. Desempeñará tambien la instrucción y
consulta de aquellos expedientes gubernativos que el Rey ó la
Regencia tuviere á bien cometerle (quiere decir: someterle), en la
forma ó por el tiempo que fuere de su agrado286. Supuestos que
tampoco consta que se apreciasen.
Finalmente, el Reglamento recoge el supuesto que hoy se nos
antoja más atípico de atribuciones del Consejo de Estado que había
sido declarado por la Constitución287: Será por fin de cargo del
Consejo, con arreglo á la Constitucion, formar y presentar al Rey ó á
la Regencia las ternas para la presentación de todos los obispados y
dignidades, y beneficios eclesiásticos, y para la provision de las
plazas de judicatura288.
No fueron las expuestas las únicas competencias atribuidas al
Consejo de Estado, aunque sí las que lo habían sido por una norma
más propia y directa, y además última en el tiempo. La Constitución
recoge en lugares particulares otras competencias y funciones, y otro
tanto hicieron los Reglamentos de la Regencia de 26 de enero de
1812 y el de 8 de abril de 1813, que sustituyó al anterior.
La Constitución menciona al Consejo de Estado, aparte del
capítulo VI del título cuarto, dedicado a regularlo, en cinco ocasiones,
286
Capítulo II, punto II.
287
Pertenecerá a este Consejo hacer al Rey la propuesta de ternas para la
presentación de todos los beneficios eclesiásticos, y para la provisión de las plazas
de judicatura (artículo 237).
Me remito de manera particular a lo expuesto en el apartado 7.3.2., donde se
analiza el tema desde la perspectiva del debate en las Cortes al elaborar la
Constitución.
288
Capítulo II, punto IV.
103
de las que dos se refieren a supuestos de dictamen preceptivo a
requerimiento del Rey (pase de documentos papales si versan sobre
negocios particulares o gubernativos289; suspensión de magistrados
por quejas contra ellos290), otras dos a facultades de propuesta al Rey
(nombramiento de magistrados291; presentación de obispos y otras
dignidades y beneficios eclesiásticos de real patronato292). La quinta
mención versa sobre la participación de los Consejeros de Estado en
la Regencia provisional: los dos más antiguos, incluido el decano, e
incluso un tercero si no hubiere Reina madre293.
El Reglamento de la Regencia de 26 de enero de 1812,
aprobado por las Cortes por el Decreto CXXIX, recoge nueve
menciones al Consejo de Estado: seis se refieren a supuestos de
dictamen
preceptivo
a
requerimiento
de
la
propia
Regencia
(expedición de decretos, reglamentos e instrucciones que sean
conducentes para la ejecución de las leyes294; tratados de paz y otros
internacionales, quedando la ratificación a las Cortes295; presentación
a las Cortes de los motivos que tenga para hacer la guerra296;
suspensión de magistrados por quejas contra ellos297; propuestas de
leyes ó de reformas que la Regencia crea conducentes al bien de la
Nación298; pase de documentos papales si versan sobre negocios
289
Artículo 171, décimaquinta.
290
Artículo 253.
291
Artículo 171, cuarta.
292
Artículo 171, sexta.
293
Artículo 189.
294
Capítulo II, artículo V.
295
Capítulo II, artículo VII.
296
Capítulo II, artículo VIII.
297
Capítulo II, artículo XI.
298
Capítulo II, artículo XIX.
104
particulares o gubernativos299), mientras que otras dos se refieren a
facultades
magistrados
de
300
;
propuesta
a
presentación
la
Regencia
de obispos y
301
beneficios eclesiásticos de real patronato
(nombramiento
de
otras dignidades y
). Por último, al regular en
el capítulo III el modo con que la Regencia del reyno debe acordar
sus providencias con el Consejo de Estado y Secretarios del
Despacho, establece que en los asuntos graves, y señaladamente los
expresados en los artículos V, VII, VIII, XI, XIX y XXIII del capítulo II
de este Reglamento, oirá la Regencia el dictamen del Consejo de
Estado; y en las órdenes que sobre ello se expidan se pondrá la
cláusula: oído el dictamen del Consejo de Estado302. El Reglamento
de la Regencia de 8 de abril de 1813, aprobado por las Cortes por el
Decreto CCXLVII, que sustituye al anterior Reglamento, reproduce los
preceptos de éste, con dos mínimas variaciones: incluir en las
propuestas de nombramientos de magistrados los de los jueces de
partido303 y adicionar entre los supuestos genéricos de dictamen
preceptivo304 la mención a los que establece el artículo I del capítulo
II del Reglamento del Consejo de Estado, suprimiendo la mención al
Consejo del rótulo del capítulo correspondiente305.
14. FUNCIONAMIENTO
El Reglamento del Consejo de Estado de 8 de junio de 1812
dedica los capítulos I (Del órden que se ha de tener en el Consejo) y
III (Del Despacho del Consejo), además de algunos preceptos del
299
Capítulo II, artículo XXIII.
300
Capítulo II, artículo IX.
301
Capítulo II, artículo XIII.
302
Capítulo III, artículo VIII.
303
Capítulo II, artículo IX.
304
Capítulo III, artículo VIII.
305
Capítulo III, que pasa a rotularse: Del despacho de los negocios.
105
capítulo V (De las Secretarías y demás subalternos del Consejo) a
regular de manera minuciosa el funcionamiento interno del Consejo.
Se indican a continuación algunos de los puntos principales.
- El Consejo de Estado celebrará sus sesiones en el Palacio del
Rey ó de la Regencia306.
- El Rey es el Presidente del Consejo307. En su ausencia o la de
la Regencia, preside el Decano308, a quien en estos casos tocará…
abrir y cerrar las sesiones en llegando la hora, y cuidar del órden y la
gravedad con que deben tratarse los negocios309.
- Tendrá el Consejo sus sesiones ordinarias en los Lúnes,
Miércoles y Sábados de todo el año; pero si el despacho de los
negocios lo exigiere, se aumentarán estas según el Consejo lo estime
conveniente, ó el Rey ó la Regencia lo previniere. Las sesiones
durarán desde las diez de la mañana hasta las dos de la tarde en
todo tiempo, ó mas quando fuere necesario; y el Rey ó la Regencia
podrá ademas congregar el Consejo á qualquiera otra hora, si hubiere
urgencia310.
- El quórum de asistencia se establece en la mitad y uno más
de los individuos del Consejo que residan en la Córte, exigiéndose su
presencia en la sala para adoptar resolución en cualquier asunto311.
- El examen de todos los asuntos comienza por la lectura que
da el Secretario que corresponda del extracto del expediente. Los
Consejeros
pueden
hacer
las
preguntas
que
tuvieren
por
convenientes para disipar dudas y aclarar la materia de que se
306
Capítulo I, artículo I.
307
Capítulo I, artículo II.
308
Capítulo I, artículo II.
309
Capítulo III, artículo I.
310
Capítulo III, artículo II.
311
Capítulo III, artículo III.
106
trata312. Conferenciarán entre sí para cada negocio, y si no resultase
dictamen uniforme del mayor número de vocales, se pasará á votar
empezando por el mas moderno. Pero si el negocio fuere de tal
gravedad, que convenga dar tiempo para meditarle, se aplazará la
votación para otro dia, cuyo señalamiento acordará el Consejo313.
- Cada Consejero expondrá su voto en términos claros y
concisos, evitando repeticiones, y remitiéndose los unos á los otros,
quando no tengan nada de nuevo que añadir. Si alguno de los vocales
hubiere sido de dictamen contrario al de la mayor parte, podrá,
despues que todos hayan votado, reformar el suyo314.
- Lo que votare la mayor parte, formará el parecer del Consejo,
y con arreglo á él se extenderá la consulta, que será rubricada por
todos en la misma sala de las sesiones, aunque el voto de alguno ó
de algunos no haya sido el del Consejo. Si el que discordare quisiere
que conste su voto, lo dirá al Secretario de palabra ó por escrito para
que se inserte ó acompañe á la consulta, ó bien quede en el libro de
actas, segun lo desee su autor315.
Las Comisiones tienen por cometido preparar el despacho de los
asuntos, presentando cada una al Consejo su dictamen fundado, para
que se proceda á deliberar con esta ilustración. Los vocales de la
comisión que disintieren, podrán exponer su opinión al Consejo por
escrito, o bien de palabra, al tiempo de deliberarse en comun sobre el
particular316.
312
Capítulo III, artículo V.
313
Capítulo III, artículo VI.
314
Capítulo III, artículo VII.
315
Capítulo III, artículo VIII.
316
Capítulo IV, artículo III.
107
15. NOMBRES
De
los
integrantes
del
Consejo
de
Estado
entre
el
nombramiento inicial (20 de febrero de 1812) hasta que un Decreto
de 3 de junio de 1814, vuelto Fernando VII, declara nulos todos los
nombramientos ocurridos entre 1808 y 1814317, no hay nombre que
se haya destacado en la ejecutoria del Consejo de Estado de ese
período. Por el contrario, son los Diputados en Cortes los que gozan
de mayor notoriedad y renombre histórico. A lo largo de este capítulo
he nombrado a 18 de ellos y más hubiera debido para recoger el
brillo con que desempeñó su labor una plétora de personas, la mayor
parte sin otros antecedentes políticos que su propia formación
(ilustrada, en la más amplia acepción del término) y una respuesta
patriótica al doble desafío marcado por la invasión francesa y la
llamada a declarar y ejercer la soberanía nacional.
De quienes, a lo largo de los debates tenidos en las Cortes a
propósito del Consejo de Estado, más destacaron en ocuparse de éste
y, en general, de defender su existencia, aun cuando con visiones
distintas, recojo tres: Agustín de Argüelles, José de Espiga y Gadea y
el conde de Toreno.
-AGUSTÍN DE ARGÜELLESAgustín
de
Argüelles
Álvarez
González
(Ribadesella,
Asturias, 1776 - Madrid, 1844), jurista y diplomático, Diputado en
representación de Asturias, es uno de los autores de la Constitución
de Cádiz, no solo de la redacción de su texto sino, sobre todo, como
defensor de éste en la Comisión de Constitución y luego ante las
propias Cortes, en las que inicia su intervención con la lectura del
Discurso Preliminar, debido a él de modo muy principal. Por su
facilidad y brillantez oratoria fue apodado el Divino. En 1995 la Junta
317
Ver capítulo siguiente, apartado 2.
108
General
del
Principado
de
Asturias
editó
sus
Discursos318.
Políticamente liberal, aunque más moderado en lo económico y social,
se ha recalcado también su carácter pragmático. En este capítulo he
reseñado, principalmente, sus ideas matrices acerca del Consejo de
Estado, plasmadas en el Discurso Preliminar319, su hábil defensa ante
las Cortes del texto elaborado por la Comisión de Constitución, que
consiguió hacer aprobar con pocas variaciones320, y la especialmente
hábil a propósito del número y representación de los Consejeros321 y
sus equilibrismos en el delicado tema de la composición
estamental322. El mismo Argüelles dio cuenta de los avatares de la
Constitución
en
su
obra:
Examen
histórico
de
la
reforma
constitucional que hicieron las Cortes Generales desde su instalación
en la Isla de León el 24 de septiembre de 1810 hasta que se cerraron
en Cádiz el 14 de septiembre de 1813323.
-JOSÉ DE ESPIGA Y GADEAJosé de Espiga y Gadea (Palenzuela, Palencia, 1758 - Tierra
de
Campos,
Palencia,
1824),
que
compaginó
sus
estudios
eclesiásticos con los jurídicos, arcediano de Benasque, fue Diputado
en
representación
de
Cataluña.
Intervino
activamente
en
la
elaboración del proyecto de Constitución, alineándose casi siempre
con Argüelles aunque mantuvo una línea más decididamente liberal.
Orador brillante, cuyo protagonismo resultó algo oscurecido por el de
Argüelles, fue autor de propuestas cuya ejecución tendría gran
repercusión; por ejemplo, la de llevar a cabo una codificación de las
318
Hay edición digital de la Biblioteca Virtual Miguel de Cervantes, Alicante, 1999
(v. BIBLIOGRAFÍA).
319
Apartado 6 anterior.
320
Apartado 7.2. anterior.
321
Apartado 7.2. anterior.
322
Apartados 7.3.1 y 7.3.2. anteriores.
323
Londres, Carlos Wood e hijo, 1835.
109
leyes, que se plasmaría en el artículo 258 de la Constitución. En este
capítulo he reseñado, principalmente, su participación entre los
diputados que pidieron se pasara a preparar un proyecto de
Constitución, a cuyo efecto se creó la Comisión correspondiente324 y
su amplia, documentada y apasionada intervención defendiendo la
existencia de una institución como el Consejo de Estado325.
-CONDE DE TORENOJosé María Queipo de Llano y Ruiz de Saravia, VII conde
de Toreno (Oviedo, Asturias, 1786 – París, 1843), político, fue
Diputado en representación de Asturias. Además de su intensa
participación en todo el proceso, ya que formó parte de la Junta de
Asturias previa al proceso constituyente, intervino de manera
importante en la elaboración de la Constitución. Liberal más exaltado
que Argüelles, su aportación más duradera es la elaboración y
publicación de la primera historia de aquellos años y sucesos
decisivos: Historia del levantamiento, guerra y revolución de España
(extracto sobre la Constitución del 12)326. En este capítulo he
reseñado, principalmente, su defensa de la existencia del Consejo de
Estado, que fue la más expresa pocos días después de la tan
señalada de Espiga y Gadea327.
324
Apartado 6 anterior.
325
Apartados 6 y 7.1. anteriores.
326
Publicada en París en 1832.
Hay edición digital de la Biblioteca Virtual Miguel de Cervantes, Alicante, 2003 (v.
BIBLIOGRAFÍA).
327
Apartado 7.1. anterior.
110
BIBLIOGRAFÍA BÁSICA CONSULTADA*
Alguacil Prieto, María Luisa : Constitución de 1812: Síntesis
cronológica de la elaboración y aprobación del proyecto
Artola Gallego, Miguel: Historia de España: La burguesía
revolucionaria (1808-1874)
García de León y Pizarro, José: Memorias
Quadra-Salcedo, Tomás de la: El Consejo de Estado en las
Constituciones de Cádiz y Bayona
Suárez Verdeguer, Federico: Documentos del reinado de
Fernando VII. VII. El Consejo de Estado
Suárez Verdeguer, Federico (coord.): Actas de la Comisión
de Constitución (1811-1813)
Tomás y Valiente, Francisco: El Consejo de Estado en la
Constitución de 1812
*
Las referencias bibliográficas completas pueden consultarse al final de esta obra
en: BIBLIOGRAFÍA.
111
CAPÍTULO III: VICISITUDES DEL CONSEJO DE
ESTADO ENTRE 1813 Y 1833
1. MARCO POLÍTICO Y SOCIAL: DEL GOLPE DE ESTADO DE
FERNANDO VII AL SISTEMA POLÍTICO DEL ESTATUTO REAL328
La etapa que examino en el presente capítulo se inicia con el
restablecimiento en el trono (1813) y el regreso a España de
Fernando VII (1814) y se cierra con el fallecimiento del mismo
(1833). Este acotamiento no se justifica sólo por la índole de los
acontecimientos que suceden durante el reinado de Fernando VII;
unos
acontecimientos
especialmente
intensos
dentro
de
las
convulsiones políticas y sociales que agitan España hasta que
comienza el reinado de Alfonso XII (1874). El final de esta etapa
cobra además significado especial, ya que será al año siguiente, en
parte como consecuencia del cambio político que se produjo al
comienzo del reinado de Isabel II a través de la Regencia, cuando
tenga lugar la supresión del secular sistema polisinodial o gobierno de
Consejos y la creación por vez primera de una institución puramente
consultiva, el Consejo Real. Los acontecimientos políticos y sociales
de estos veinte años muestran cómo el Consejo de Estado es una de
las piezas más afectadas, lo que justifica el que enmarquemos las
vicisitudes a que se vio sometida la institución dentro del marco
político y social, sumamente cambiante como pasamos a ver.
1.1. SEXENIO ABSOLUTISTA. LOS PRONUNCIAMIENTOS (18141819)
El 14 de septiembre de 1813 las Cortes extraordinarias de Cádiz
celebran su última sesión. Al final de la misma el Presidente, el
obispo mexicano José Miguel Gordoa y Barrios, representante de la
provincia de Zacatecas, pronunció… la cláusula siguiente: Las Cortes
generales y extraordinarias de la Nacion española, instaladas en la
328
Esta última denominación la tomo del título de la obra clásica de Joaquín Tomás
Villarroya: cfr Villarroya (1968).
112
isla de León el día 24 de Setiembre del año de 1810, cierran sus
sesiones hoy 14 de Setiembre del de 1813. Un momento antes,
concluida la arenga del Presidente, el innumerable concurso de todas
clases y edades – da cuenta el Diario de Sesiones de ese día- que
coronaba las galerías, enternecidos hasta el extremo de verter
lágrimas, derramándolas muchos de los Diputados y espectadores,
prorrumpió en repetidos aplausos y aclamaciones, distinguiéndose
entre las voces del regocijo y de la gratitud los vivas á la Nacion, á la
Constitución, al Gobierno, etc...329.
El sueño había terminado. El Tratado de Valençay, de 11 de
diciembre de 1813, restituye a Fernando VII como rey de España.
Aun cuando la Regencia y las Cortes no ratifican el acuerdo, Fernando
es
liberado
y
regresa
a
España
el
24
de
marzo
Desobedeciendo la invitación de la Regencia a que se
siguiente.
traslade a
Madrid a jurar la Constitución, viaja hasta Valencia el 16 de abril, se
niega a jurar la Constitución y, respaldado por las tropas del general
Elío, quien encabeza el primer pronunciamiento de los muchos que
han de venir, y por el manifiesto de los 69 diputados absolutistas o
realistas conocido como de Los Persas, el 4 de mayo promulga por sí
y ante sí en Valencia un Decreto en el que después de afirmar, entre
otras cosas, que quedó todo a la disposición de las Cortes, las cuales
en el mismo día de su instalación... me despojaron de la soberanía...
atribuyéndola a la Nación, para apropiársela así ellos mismos, y dar a
ésta... una Constitución que... ellos mismos sancionaron y publicaron
en 1812…, declara que mi Real ánimo es, no solamente no jurar ni
acceder a dicha Constitución, ni a decreto alguno de las Cortes
generales y extraordinarias ni de las ordinarias actualmente
abiertas..., sino el de declarar aquella Constitución y aquellos
decretos nulos y de ningún valor ni efecto..., como si no hubiesen
pasado jamás tales actos y se quitasen de en medio del tiempo, y sin
329
Diario de Sesiones, página 6226.
A pesar de este cierre de las sesiones, las Cortes extraordinarias, convocadas por la
Diputación Permanente, volverían a reunirse entre los días 15 y 20 de septiembre,
durante los que transcurre una curiosa polémica sobre la procedencia de reunir o
no a las Cortes bajo la forma de extraordinarias, estando ya convocadas las
ordinarias, a propósito de los problemas que para la Regencia, el Gobierno y las
propias Cortes representaba la existencia de una epidemia de fiebre amarilla en la
cercana Gibraltar.
113
obligación en mis pueblos y súbditos de cualquier clase y condición a
cumplirlos y guardarlos.
Las medidas represoras son inmediatas. Fernando nombra al
general Eguía capitán general de Castilla, quien, respaldado por las
tropas de Elío, procede a detener a medio centenar de políticos
(regentes, ministros y diputados) que habían colaborado con José I
(los afrancesados) y con el régimen establecido en las Cortes de
Cádiz (los liberales). A falta de previa ley penal, las sentencias las
dicta el propio monarca después de que tres Comisiones designadas
al efecto se negaran a hacerlo, y consisten, en todo caso en
confiscación de bienes, y, según meras apreciaciones, en prisión o
destierro. El Deseado entra en Madrid el 10 de mayo acompañado por
una multitud enfervorizada que grita ¡Muera la Constitución! y quita a
los caballos del tiro de la carroza, colocándose ellos mismos al grito
de ¡Vivan las caenas!. Ese mismo día se disuelven las Cortes.
A lo largo de todo un año la política de Fernando VII se limita a
deshacer cuanto habían hecho las Cortes de Cádiz. Las instituciones
creadas
en
Cádiz se sustituyen por las anteriores
diputaciones,
ayuntamientos),
se
cierran
las
(consejos,
universidades,
se
restablece la organización gremial, se devuelven las propiedades
confiscadas a la Iglesia, se decreta la censura de prensa, etc. La
política restauracionista se ejecuta mal y con total incoherencia, y,
por otra parte, crecen por días los problemas económicos y sociales:
situación de quiebra financiera después de cinco años de guerra,
caída de los precios agrícolas, aumento del paro, descenso de la
producción
industrial,
pérdida
de
los
mercados
coloniales
y
subsiguiente déficit comercial.
Esa política consigue la enemistad de la práctica totalidad de los
sectores políticos, económicos y sociales. En los primeros, al
explicable deseo de revancha de los liberales se une el descontento
de los propios realistas, en desacuerdo con la política llevada a cabo,
e incluso amplias capas de intelectuales y dirigentes no alineados que
ven cómo el Rey ha incumplido todas las promesas que había hecho
al volver. Los sectores económicos, tanto urbanos como campesinos,
acusan la mala situación galopante. Entre los sectores sociales
comienza a descollar el ejército, con tropas pagadas mal y tarde,
114
cuarteles en pésimas condiciones y, en especial, el malestar
producido por la necesidad de desplazarse a América en una guerra
de dudosos resultados. Del ejército hay que destacar a sus jefes,
quizás los menos afectados, pero que, procedentes en buena parte de
la etapa anterior, simpatizan con los liberales y comparten con éstos
y con otros grupos sociales la necesidad de revertir la situación.
Finalmente, pero no en último lugar, hay que reseñar la formación de
agrupaciones o logias masónicas, en las que la coincidencia de
políticos, intelectuales y militares facilita los planes revolucionarios.
En todo ese caldo de cultivo se origina el fenómeno de los
pronunciamientos;
una
palabra
y
un
tipo
de
acción
política
revolucionaria que desde entonces proliferaría en España y daría
después la vuelta al mundo. Estas acciones las protagonizan los
militares, pero son siempre respaldadas por sectores políticos y
sociales, que suministran incluso, cuando el levantamiento triunfa, la
infraestructura gobernante que ha de sustituir a la derrocada330.
Al
margen
de
que
pueda
considerarse
331
pronunciamiento el de Elío, ya mencionado
como
primer
, que fue de sentido
político opuesto, los que ahora se suceden son todos de corte liberal
y lo hacen con una frecuencia más que anual, hasta lograr en 1820 el
resultado perseguido: Milans del Bosch en Valencia (17 de marzo de
1814), Espoz y Mina en Pamplona (25 de septiembre de 1814), Díaz
Porlier en La Coruña (19 de septiembre de 1815), Richart y la
Conspiración del Triángulo, de la que formaban parte otros jefes
pronunciados antes y después (21 de febrero de 1816), Lacy y Miláns
del Bosch en Caldetas (Barcelona) (4 de abril de 1817), van Halen
(Málaga y Murcia) (21 de septiembre de 1817), la conjura de El
Palmar, Puerto de Santa María (Cádiz) (8 de julio de 1819) más otros
tres que constituyeron, junto con aquel último, los precedentes del
único al fin triunfante: el de Riego.
330
Frente a la tesis puramente militarista de Comellas (1958), Fontana (1971)
demostró que en los pronunciamientos existe siempre un elemento civil, que suele
ser el que conforma los planes políticos.
331
Ver al comienzo de este apartado.
115
1.2. TRIENIO CONSTITUCIONAL LIBERAL (1820-1823)
El 1 de enero de 1820 en Cabezas de San Juan (Sevilla) el
comandante Rafael del Riego, ante las tropas formadas en acto
solemne, promulga un bando revolucionario en el que, entre otras
cosas, se dice:
Las órdenes de un rey ingrato que asfixiaba a su pueblo con
onerosos impuestos, intentaba además llevar a miles de jóvenes a
una guerra estéril, sumiendo en la miseria y en el luto a sus familias.
Ante esta situación he resuelto negar obediencia a esa inicua orden y
declarar la constitución de 1812 como válida para salvar la Patria y
para apaciguar a nuestros hermanos de América y hacer felices a
nuestros compatriotas. ¡Viva la Constitución!332.
El que ha quedado para la historia como pronunciamiento de
Riego es, en rigor, parte de un golpe más amplio que se preparaba
desde meses antes, cuando iba agrupándose en Cádiz y alrededores
un ejército de 22.000 hombres que debía partir para América. Ni
siquiera triunfó, salvo la fugaz proclamación que hiciera en Cádiz el
coronel Quiroga (15 de enero), y Riego se mantuvo de modo precario
peregrinando por toda Andalucía. Pero poco después surgen nuevos
focos: La Coruña, Ferrol y Vigo a partir del 21 de febrero; Zaragoza
(5 de marzo), Barcelona (10 de marzo) y Pamplona (11 de marzo). El
golpe de gracia al régimen absolutista lo daría el general O´Donnell,
conde de La Bisbal, que hasta entonces había reprimido las
intentonas, al proclamar la Constitución de 1812 el 4 de marzo en
Ocaña.
Un Real Decreto de 3 de marzo, publicado en la Gaceta de
Madrid del día siguiente, que pasa inicialmente desapercibido, da la
señal de alarma333. Redactado con una retórica superabundante,
contiene una vaga promesa de reformas, cuyo estudio y propuesta se
encarga a un Consejo de Estado cuya modificación igualmente se
332
Existía una proclama previa, debida quizás a Alcalá Galiano, con vistas a un
pronunciamiento más amplio que no llegó a producirse, en la que no se mencionaba
la Constitución de 1812. Al declarar el cumplimiento de ésta, Riego obligó a hacer
otro tanto a los demás sublevados y, en último término, a que Fernando VII la
jurase.
333
DOCUMENTOS: 22.
116
prevé334. Otro Real Decreto del día 6, conformándose –dice- con los
dictámenes de los Consejos Real y de Estado, ordena celebrar Cortes
con arreglo a la observancia de las Leyes fundamentales que tengo
juradas y que sea el Consejo de Castilla el que adopte las provisiones
oportunas. Como los acontecimientos apremian, el día 7 otro Real
Decreto anuncia que el Rey se decide a jurar la Constitución de 1812.
Dos días más tarde una multitud rodea el Palacio y Fernando VII,
recordando los hechos de la Revolución francesa, se apresta a jurar la
Constitución en una ceremonia que tiene mucho de vergonzante. El
día 10 publica el Manifiesto del Rey a la Nación española, en el que se
contiene la tan conocida frase: Marchemos francamente, y yo el
primero, por la senda constitucional.
Entre el 10 de marzo, en que el rey jura la Constitución de
1812, y el 9 de julio, en que tiene lugar la apertura de las Cortes, el
gobierno se ejerce de una manera muy singular. Se crea por Real
Decreto del día 9 una Junta provisional, a la que se someterán todas
las providencias que emanen del gobierno, hasta la instalación
Constitucional de las Cortes, (que) serán consultadas con esta Junta,
y se publicarán con su acuerdo335. La Junta ejerce el poder de
manera efectiva, relegando al monarca a una posición virtual y
obligando a rectificar a los ministros en no pocas ocasiones. En
cuanto a su ideología, se trata de personas en general poco
relevantes, pero que se habían mostrado fieles al constitucionalismo
de Cádiz. Refiriéndose a las relaciones con el Gobierno, Buldaín
afirma que la característica más sobresaliente de esta relación fue la
moderación de la Junta frente a actitudes más drásticas de algunos
Ministros en el terreno no tanto ideológico como práctico. Hay que
hacer, sin embargo, la salvedad de que no siempre prevaleció esa
334
Ver luego apartado 2.
335
Por fortuna ó por casualidad, fue compuesta de personas honradas y respetables
por su carácter, virtudes y saber: Miraflores (1834): página 45.
La Junta estaba integrada: como presidente, el Cardenal Luis María de Borbón,
primo del rey y el único de los regentes anteriores que no había sido detenido;
vicepresidente, el general Francisco Ballesteros; Manuel Abad y Queipo, obispo de
Valladolid de Michoacán, Manuel Lardizábal, Mateo Valdemoros, Vicente Sancho,
Conde de Taboada, Francisco Crespo de Tejada, Bernardo Tarrius e Ignacio
Pezuela.
117
moderación de la Junta, pero contribuyó positivamente a una
transición sin convulsiones336.
En los cuatro meses que forman la primera etapa mencionada,
se restablece el vigor de buena parte de las disposiciones aprobadas
por las Cortes de Cádiz. Convocadas las Cortes, que serían ordinarias
para excluir cualquier propósito de reforma constitucional, por Real
Decreto de 6 de marzo, otro del 22 dispone se apliquen a las
elecciones a diputados las normas de la Constitución de 1812.
Realizadas éstas, resulta una mayoría claramente moderada. Las
nuevas Cortes se instalan el 9 de julio en el palacio de doña María de
Aragón337. El primer tema de que se ocupan es el malestar del
ejército y los problemas que crea el traslado de Riego, ascendido a
mariscal de campo. A partir de ese momento se produce la escisión
de los liberales entre moderados o doceañistas, que aceptan la
participación de la Corona en el proceso de reforma, y los exaltados o
veinteañistas, para quienes la revolución no había llegado a su fin y la
institución monárquica debía reducirse a algo simbólico.
Durante los dos primeros años (1820-1821) son los moderados
quienes dirigen la política tanto en las Cortes como en el Gobierno.
Aquellas prosiguen el restablecimiento de las medidas aprobadas en
Cádiz, yendo en algunos casos más allá, por ejemplo a propósito del
régimen de organización y económico de la Iglesia. Pero desde 1821
la crispación va en aumento; situación que se extrema a partir de la
nueva legislatura iniciada el 1 de marzo de 1822, bajo la presidencia
de Riego.
Las dificultades se acrecientan al ser más evidente la
posición de Fernando VII, contraria siempre, aunque de manera
soterrada, a las reformas liberales, y los proyectos cada vez más
audaces de los liberales exaltados y también de los realistas, antiguos
absolutistas, que respaldan la posición del rey llegando incluso a
crear en Urgel una Regencia (15 de agosto de 1822) que pretendía
asumir todo el poder mientras Fernando continuase –según ellosprivado de libertad.
336
Buldaín (1987): página 26.
337
Hoy, tras muchas transformaciones, edificio del Senado.
118
Los acontecimientos de España preocupaban a las entonces
conocidas como potencias europeas (Inglaterra, Rusia, Austria, Prusia
y Francia). Tras de varias gestiones, el Congreso de Verona (20 de
octubre de 1822) decidió respaldar una acción de Francia que podía
llegar a ser armada. El 7 de abril de 1823 el ejército conocido como
Los Cien Mil hijos de San Luis (en realidad, unos 132.000), dirigido
por el duque de Angulema, invade España por el País Vasco y barre la
península sin dificultades, siendo apoyado por las masas populares
con los gritos de ¡Viva el rey absoluto! y ¡Viva la Religión y la
Inquisición!. El rey, el Gobierno y las Cortes se habían trasladado
poco antes a Sevilla, donde al fin las Cortes deponen a Fernando VII
al amparo del artículo 187 de la Constitución (11 de junio de 1823) y,
cautivo, lo trasladan a Cádiz, el último reducto. Para evitar la toma de
esta ciudad Fernando, ya repuesto, a propuesta del duque de
Angulema promete a los invasores rendir la plaza y restaurar las
libertades de los españoles. Tan pronto queda libre se une a los
franceses y por un Real Decreto de 1 de octubre, dado en el Puerto
de Santa María, declara que, por haber carecido de entera libertad
desde el día 7 de Marzo de 1820 hasta el 1º de Octubre de 1823, son
nulos y de ningun valor todos los actos del gobierno llamado
constitucional338.
1.3. DÉCADA OMINOSA ABSOLUTISTA (1823-1833)
El Marqués de Miraflores hace estas reflexiones en las páginas
finales de sus Apuntes histórico-críticos para escribir la historia de la
revolucion de España, desde el año 1820 hasta 1823:
Mas ¡Gran Dios! ¿hasta cuando le estaba reservado sufrir á la
desventurada España? La libertad de su Monarca despues de tantos
infortunios, lograda á manos de un Príncipe de su sangre al frente de
un egército de una gran Nación, por mas que su mision fuese de una
naturaleza dudosamente gloriosa, no podia dejar de producir ciertas
esperanzas de ver terminada la revolucion, y de ver al Monarca, no al
frente de un partido, sino de los intereses nacionales; mas no fue así,
338
Puede verse este Manifiesto en: Miraflores (1834), Documentos, número
LXXXVIII, página 338.
119
y la libertad del Rey de Cadiz no fue el fin de su desgraciada
revolucion, no fue el Iris de paz; los insignes egemplares del Gefe de
los Borbones fueron despreciados; y la llamada restauracion no
empezó con el aspecto magestuoso del perdon y del olvido. El gran
libro de la esperiencia, abierto ante los ojos del desgraciado Fernando
por las páginas que recordaban los sucesos del año de 1814, es
cerrado por las mismas manos que en aquella triste época
condugeron la Nave del Estado á la deshecha borrasca, que corrió
desde 1° de Enero de 1820 hasta el 1° de Octubre de 1823. Los
consejos suaves y prudentes de aquel que con la fuerza le arrancó del
recinto de Cadiz no son escuchados; cercado de un Clero fanático y
de individuos de corta capacidad, instrumentos de la ruina de su
malhadada Patria, hicieron morir todas las esperanzas y desaparecer
todas las ilusiones; y el asqueroso Decreto del 1° de Octubre cortó el
nudo en vez de desatarlo con paciencia y suavidad. La revolucion no
concluyó, se abrió un nuevo campo á las pasiones, y á la suerte de la
infeliz España una sima en que acaso un dia se undirá para siempre.
¡Ojalá que nos equivoquemos! ¡Ojalá que el camino que abrió el
Decreto del 1° de Octubre, condugese á la felicidad del Monarca, cuya
debilidad ha sido la principal causa de sus males, y á la felicidad
Nacional! Mas no lo creemos; vemos conducido el desenlace por
manos pérfidas, por maquinaciones de una faccion imitadora de los
Jacobinos, hasta en los misteriosos é infernales medios de asegurar
su mando y su influencia por manejos de Corporaciones secretas,
elementos eternos de los males públicos de todos los paises que las
han consentido; vemos la restauracion conducida por la discordia,
que con un puñal en la mano, y las voces del Rey absoluto,
Inquisicion y Religion en los labios, recorre este suelo infortunado.
¡Ojalá, repetimos, que este cuadro no fuese verdadero! ¡Ojalá que el
mismo Rey, cuyos intereses debian ser superiores á las pasiones, no
se vea un dia imposibilitado de hacer el bien, por los mismos que le
proclamaron Absoluto, y aun obligado á seguir sus deseos y satisfacer
sus pasiones, ó á vacilar tal vez en el mismo Trono, en que le
colocaron los principios de legitimidad, á los que acaso tenga que
acudir para sostenerse!339.
339
Miraflores (1834), páginas 244-246.
120
Cual si se tratara de una nueva maldición de Sísifo, España
vuelve a sumirse en la restauración del régimen absolutista. La que
se inicia en 1823 y se perpetúa hasta el desastroso final del reinado
de Fernando VII diez años después, es más sistemática y profunda
que la de 1814. El Real Decreto de 1 de octubre de 1823, ya
mencionado, al tiempo que declara nulos todos los actos de gobierno
habidos entre el 7 de marzo de 1820 y el 1 de octubre de 1823,
aprueba todo cuanto se ha decretado y ordenado por la Junta
provisional de Gobierno y por la Regencia del Reino, creadas, aquella
en Oyarzun el día 9 de Abril, y esta en Madrid el día 26 de Mayo del
presente año. De resultas de lo establecido por esos órganos y por el
nuevo Gobierno absolutista se adoptan medidas de enorme calado,
relativas al ejército (revocación de todos los nombramientos y
ascensos; disolución de la Milicia Nacional y sustitución por los
Voluntarios Realistas, que en muchos casos emprenden la represión
por su cuenta; creación de Comisiones Militares en todo el territorio,
que instruyen 1.094 casos, ejecutan a 132 militares, entre ellos a
Riego, y envían a presidio a 435), la Administración y los empleados
públicos (revocación de todos los nombramientos y ascensos civiles;
creación de Juntas de Purificación, que a miles de quienes no
pudieron exiliarse suspenden de sueldo, condenan a muerte o a la
cárcel y expropian sus bienes, especialmente en el área docente) y,
junto a otros muchos más extremos, la Iglesia (vuelta al sistema
fiscal y económico suprimido en el trienio liberal; anulación de las
desamortizaciones y de la supresión de las órdenes monásticas o
regulares; aun cuando la Inquisición no se restablece, en varias
diócesis se crean Juntas de Fe con objetivos semejantes). Para
asegurar el éxito de estas medidas el 9 de febrero de 1824 se firma
un convenio por el que Francia se compromete, con cargo a los
recursos económicos de España, a mantener en ella sus tropas, que
quedan reducidas a 45.000 hombres y después a 22.000 hasta que el
año 1828 abandonan definitivamente el país.
La represión es muy dura hasta 1825, pero prosigue ya más
burocratizada hasta 1828. Ello no impide que algunos dirigentes más
moderados propongan o adopten medidas organizativas (creación del
Consejo de Ministros por Real Decreto de 19 de noviembre de 1823)
o políticas eficaces y menos sectarias. Entre éstas destacan las
reformas de la Hacienda, que lleva a cabo como ministro Luis López
121
Ballesteros, cuyo mandato se extiende a prácticamente toda la
década. Aun cuando no pudiera llevar adelante otras medidas para
sacar al Tesoro de la bancarrota, logra al menos implantar el control
presupuestario (hasta que los levantamientos a partir de 1828
disparan de nuevo el gasto militar), reducir de manera importante los
gastos e implantar un arancel proteccionista que disminuye en parte
los desequilibrios exteriores, si bien sus reformas en el sistema
tributario suponen un paso atrás respecto de las iniciadas por Martín
de Garay durante el sexenio absolutista y continuadas por Canga
Argüelles en el trienio liberal.
Al intentar el rey distanciarse en parte de los absolutistas más
radicales, se produce la escisión. Los realistas critican el nuevo
espíritu del rey, su confianza en algunos ministros moderados, la
lentitud de la represión, el no restablecimiento de la Inquisición y la
amnistía. A partir de 1824 el hermano del rey, Infante Carlos María
Isidro, respalda e incluso alienta esta facción, que provocará
disturbios y levantamientos. En 1830 las pretensiones de los
partidarios del Infante se ven reforzadas por las vicisitudes en la
derogación (anuncio de la derogación, que no obstante había sido
sancionada por Carlos III en 1789), restablecimiento (1832) y nueva
derogación (1833) de la Ley Sálica, que posibilita al fin el acceso al
trono de la hija mayor de Fernando, Isabel.
2. EL CONSEJO DE ESTADO EN EL SEXENIO ABSOLUTISTA (18141819)
La primera etapa del reinado de Fernando VII se inicia con el
restablecimiento en el trono (1813) y el regreso a España (1814) y se
cierra en la víspera del 1 de enero de 1820, día en el que tiene lugar
el
pronunciamiento
del
comandante
Riego340.
Como
indica
el
calificativo, la política que tiene lugar es la de anulación de todo lo
aprobado por las Cortes de Cádiz, como lo ordena la primera
disposición que dicta Fernando VII, el 4 de mayo de 1814, todavía en
Valencia, y consiguiente restablecimiento prácticamente total de las
340
La exposición de los acontecimientos políticos y sociales de este período se hace
en el apartado 1.1. anterior.
122
instituciones y normas del régimen absolutista que había presidido los
gobiernos de Carlos IV y el entonces muy fugaz de Fernando VII.
En una etapa inicial, que se extiende desde finales de mayo a
principios de junio de 1814, varias disposiciones conciernen a la
reorganización de las instituciones consultivas.
Por Real Decreto de 27 de mayo de 1814 se restablece el
Consejo Real en el pie por ahora en que estaba en el año de 1808 y
nombra a su Presidente y Ministros que le han de componer,
encargándole me proponga con la brevedad posible qué negocios de
los que le están atribuidos convenga separar de su conocimiento,
para que mis vasallos logren su mas pronto y menos costoso
despacho, y qué distribución seria conveniente hacer en los atribuidos
á cada Sala, para que simultáneamente se ocupen todas en el trabajo
sin desigualdad ni atraso341.
Por lo que hace, ya de modo directo, al Consejo de Estado, un
Real Decreto de 3 de junio siguiente declara nulas todas las plazas
del Consejo de Estado, y los honores de él que se hayan concedido
por la Junta Central, por las Regencias del reino y por las Cortes, sin
perjuicio de que los sugetos comprendidos en este mi Real decreto
sean atendidos por Mí, particularmente aquellos que por su conducta
y circunstancias lo merezcan342. Los nombramientos efectuados con
anterioridad se consideran válidos y subsistentes, como da cuenta
una nota de 14 de septiembre siguiente suscrita por el Secretario,
Diego de la Cuadra, en la que se recogen los componentes del
Consejo de Estado a la fecha343.
Otro Decreto de 5 de junio restablece el Consejo de la Cámara
creado por mis augustos predecesores... en el pie en que se hallaba
en el año de 1808, y le asigna el proveer de dignos Prelados y
Ministros á las Iglesias, y de personas á proposito á los Consejos,
Tribunales y demás Juzgados. En su preámbulo esta disposición deja
341
DOCUMENTOS: 23.
342
DOCUMENTOS: 24.
343
20 en total, aun cuando 3 de ellos lo son en tanto que Secretarios de Despacho,
más 10 honorarios y el Secretario: Archivo Histórico Nacional, Estado, leg. 883.
(Transcrito por Suárez (1971), páginas 37-38).
123
dicho que parte de este tan importante como delicado encargo…
trasladóse á un nuevo cuerpo, que se creo en las pasadas
turbaciones. Ese nuevo cuerpo era el Consejo de Estado, a quien la
Constitución de 1812 había encomendado esas funciones, salvo las
propuestas relativas al personal de los Consejos344.
Por último, en esta etapa inicial que contemplamos, una Real
Orden comunicada al Secretario de Estado el mismo 5 de junio
dispone que todos los asuntos del Consejo de Estado vuelvan a
despacharse por la primera Secretaría de Estado345.
Bastantes meses más tarde tiene lugar un giro importante en la
situación del Consejo de Estado. En concreto, un Real Decreto de 31
de marzo de 1815 ordena se le convoque y reúna346. ¿A qué o –
mejor- a quién se debe esta importante decisión, que vendría seguida
por un sorprendente renacimiento de la actividad del Consejo de
Estado, como en seguida veremos? Aun cuando no he encontrado
ningún dato explícito, quiero pensar que se debió a Pedro Cevallos,
nombrado Secretario de Estado el 15 de noviembre de 1814. Sus
datos biográficos347 acreditan no sólo su extraordinaria supervivencia
política, de Carlos IV hasta Fernando VII (y hubiera podido continuar
con la regente María Cristina, aunque declinó los ofrecimientos), sino
también su estrecha relación con el Consejo de Estado anterior a
partir del momento en que fue nombrado Consejero de Estado (30 de
octubre de 1809) e incluso antes como Secretario de Estado con
Carlos IV. Baste añadir que Cevallos seguía siendo Consejero de
Estado cuando vuelve a ser nombrado Secretario de Estado en
344
Pertenecerá a este Consejo hacer al Rey la propuesta de ternas para la
presentación de todos los beneficios eclesiásticos, y para la provisión de las plazas
de judicatura (artículo 237).
Ver lo expuesto a este respecto en el apartado 13 del capítulo anterior.
DOCUMENTOS: 25.
345
Archivo Histórico Nacional, Estado, leg. 883. (Transcrito por Suárez (1971),
página 187).
346
DOCUMENTOS: 26.
347
Ver su resumen al final del capítulo I.
124
noviembre de 1814 y así figura en la lista de Diego de la Cuadra a
que antes me he referido348.
Lo cierto es que las justificaciones de este Real Decreto para
volver a poner en marcha el Consejo de Estado no pueden ser más
elogiosas de la institución, siempre en el estilo ampuloso de las
disposiciones fernandinas: La buena dirección en los negocios graves
de la monarquía, y su sabio y prudente despacho han sido y son hoy
mas que nunca el objeto especial de mis atenciones; y conociendo,
despues de una larga y seria meditacion, y de haber oido el dictámen
de personas de mi confianza349, que ningun medio mas á propósito ni
mas seguro podia adoptar á dicho fin que el de poner en exercicio á
mi Consejo de Estado, que por su institución debe entender en los
asuntos de la mayor importancia…
La parte dispositiva del Real Decreto ordena poner en ejercicio
al Consejo de Estado, que desde luego se le convoque y reuna, segun
el último reglamento aprobado por mi augusto Padre en el año de
1792350, sobre el qual, si las circunstancias lo exigen, haré las
alteraciones que convengan; pero dirigidas todas, en caso de hacer
algunas, al bien del estado y al fin que me he propuesto en esta mi
Real determinación; y con igual mira, y para mayor autoridad y lustre
de este cuerpo, he resuelto tambien que los Infantes mis augustos
348
Ver nota 343 y texto al que corresponde.
349
La mención a personas de mi confianza refuerza la referencia a Pedro Cevallos.
Aparte de los datos que acabo de recordar, también hago notar que fue el único a
quien Carlos IV recomendó a Fernando que lo mantuviera en el Gobierno y que éste
contó con él antes de marchar a Francia y al regreso (ver los datos biográficos, ya
citados, al final del capítulo I).
350
El texto había sido aprobado por el propio Consejo el 21 de mayo de 1792 y
promulgado por el rey, Carlos IV, el 25 siguiente. Figura incorporado al acta de la
reunión del Consejo de Estado de 21 de mayo de 1792. En Archivo Histórico
Nacional, Estado, lib. 5, ff 28v. a 33v. (Citado por Barrios (1984), páginas 642647).
Este Reglamento ya había inspirado en buena parte el que las Cortes de Cádiz
aprobaron el 8 de junio de 1812, ya que la Comisión de Constitución, cuyo proyecto
fue finalmente el aprobado con ligerísimos retoques, reconoció de manera expresa
que se había inspirado en aquel (ver apartado 9 del capítulo II).
125
Hermano y Tio puedan concurrir á las sesiones, y que en defecto mio
presida uno de ellos el Consejo en mi Real nombre351.
En el mismo día el Secretario de Estado, Pedro Cevallos,
comunica el Real Decreto al Secretario del Consejo de Estado, Diego
de la Cuadra. Le añade ciertas precisiones en cuanto a los asuntos de
que el Consejo debe ocuparse; a que asistan a las reuniones los
Secretarios de Despacho bien sean Consejeros, o bien del Consejo
por razón de su destino y al carácter reservado e incluso secreto de
las deliberaciones. Los puntos que ocuparán la primera atención del
Consejo, que el rey quiere que este cuerpo, el mas respetable, le
exponga y consulte su parecer son estos: las medidas que exige la
delicada actual situación del Estado, ya en la peninsula, ya en la
Africa y ya en la America; y con especialidad sobre los medios y
recursos, que tan perentoriamente se necesitan para precaver los
males que nos amenazan por la Francia, para acudir á las
pretensiones y demandas costosas de los argelinos, y para reducir á
su deber a las Provincias rebeldes de las Américas352.
El período de máxima actividad del Consejo –escribe Suárez
Verdeguer- tuvo lugar en los años 1817 y 1818, con motivo del plan
de Garay para la reforma de la Hacienda… Después, hasta 1820 la
reunión del Consejo se fue espaciando, hasta el extremo de que en
1819 sólo se celebró una sesión; al menos, sólo hay acta de una
sesión353.
Un día antes de que el pronunciamiento de Riego esté a punto
de triunfar por el juramento de la Constitución de 1812 que hace
O´Donnell el 4 de marzo de 1820, se aprueba un Real Decreto que
contiene una vaga promesa de reformas, cuyo estudio y propuesta se
encarga a un Consejo de Estado cuya modificación igualmente se
prevé354. Por lo demás, la reforma del Consejo se ciñe a pedirle que
351
El Real Decreto se dirige, como todos, al Secretario de Estado, que es
justamente Pedro Cevallos.
352
Archivo Histórico Nacional, Estado, leg. 881. (Transcrito por Suárez (1971),
páginas 188-189).
353
Suárez (1971), página 40.
354
Véase: DOCUMENTOS: 22.
126
se ocupe inmediatamente, y según el objeto de su institución, en
examinar la planta que tuvo en los pasados, y ha tenido en
posteriores tiempos para presentarme la que sea más conforme en
adelante al mejor despacho de los importantes negocios cometidos
(sic: sometidos) á sus altas atribuciones; siendo desde luego mi
voluntad que dividido en secciones auxiliares á los Ministerios, me
proponga cuantas reformas sean conducentes al bien de la
monarquía. Y para el completo de dichas secciones, que serán siete,
á saber, de estado, eclesiástica, legislación, hacienda, guerra, marina
é industria, me propondreis, á mas de los dignos individuos que en el
dia componen el mi Consejo de Estado, sugetos consumados en sus
respectivas carreras, y que mereciendo mi confianza gocen tambien
de la mas aventajada opinión pública.
Si con esta reforma se pretendía detener la revolución fue un
intento muy inadecuado: ni siquiera hubo lugar para que fuera
conocido (debe referirse al Real Decreto), pues el 7 –es decir, cuatro
días después- el Rey juraba la Constitución y se volvía a comenzar de
nuevo355.
3. EL CONSEJO DE ESTADO EN EL TRIENIO CONSTITUCIONAL
LIBERAL (1820-1823)
Como se recordará, el llamado trienio constitucional liberal se
extiende desde el 9 de marzo de 1820, día en el que, debido al éxito
del pronunciamiento militar de Riego el 1 de enero anterior, Fernando
VII jura la Constitución de 1812, hasta el 1 de octubre de 1823,
Según Cordero Torres, lo que aconteció ese día (3 de marzo) es que el rey reunió
un <Consejo de Estado extraordinario>, al que asistieron el infante don Carlos, los
duques del Infantado y de San Fernando, el antiguo Consejero de Estado Ribas, el
de Castilla Lardizábal y el coadjutor de Madrid, para discutir si sería mejor
adelantarse y proclamar una Constitución de gusto real (Cordero (1944), página
84). Más bien debió de tratarse, de tener lugar esa reunión, de la Junta presidida
por el infante don Carlos a la que se refiere el propio texto del ampuloso Real
Decreto, que lo que propuso fue la aprobación de éste.
355
Suárez (1971), página 41.
127
cuando el propio Rey declara por Real Decreto la nulidad de todos los
actos del gobierno llamado constitucional356.
De los tres años y medio largos que dura este período, al
Consejo de Estado dedican las Cortes más de uno para debatir el
número y nombramiento de Consejeros y dos a diseñar el propio
Consejo y discutir las Cortes la reorganización interna, que no llega a
ponerse en práctica. Así que a la institución no le quedó mucho
tiempo para ejercer sus funciones.
3.1. NOMBRAMIENTO DE CONSEJEROS
Como parte de las decisiones restauracionistas que marcan los
inicios de la política de este período, en fecha tan temprana como el
18 de marzo de 1820 se acordó que se reuniera el Consejo de
Estado. Para que se tenga idea de la trascendencia de la fecha, cabe
señalar que en ese mismo día se nombra a los nuevos Secretarios de
Despacho,
cuyos
perfiles
son
acordes
con
el
carácter
constitucionalista de la nueva etapa. La reunión del Consejo se
convoca con arreglo a lo dispuesto en el capítulo 7º, título 4º de la
Constitución política de la Monarquía (la de 1812), y se agrega que su
asistencia (la del Consejo) es necesaria para las determinaciones que
exige el buen gobierno de los pueblos. Se designan los Consejeros
que lo componen, que eran los que lo habían sido en 1812, aunque
no todos357. Los individuos que han compuesto el Consejo de Estado
hasta el día 9 del presente mes, en que juré Yo la referida
Constitucion, quedan en la clase de jubilados, con el goce de todos
los honores y sueldos que disfrutaban358. El Consejo de Estado se
instala el día 21 de marzo, aunque la incorporación de los Consejeros
es paulatina y se prolonga hasta nada menos que el 19 de
septiembre.
356
La exposición de los acontecimientos políticos y sociales de este período se hace
en el apartado 1.2. anterior.
357
Faltaban 5, alguno o algunos quizás por haber sido Secretarios de Despacho
durante el sexenio o tener conocidas afecciones realistas (según Suárez (1971),
página 42).
358
DOCUMENTOS: 27.
128
Inauguradas las Cortes el 6 de julio, el tema del Consejo de
Estado y, más en concreto, el del número y nombramiento de los
Consejeros, ocupará bien pronto la atención de los diputados. El
debate es largo (se extiende, aunque de manera intermitente, a lo
largo de tres meses) e intenso, con intervenciones de un buen
número de diputados, algunas de alto nivel. En cierto modo recuerda
a los que celebraron las Cortes constituyentes, fundamentalmente a
lo largo de 1811, tanto en la Comisión de Constitución como en las
propias Cortes al examinar el proyecto de Constitución en el capítulo
dedicado al Consejo de Estado359. En un primer momento las
peticiones se dirigen a completar hasta 40 el número de Consejeros,
dando
cumplimiento
al
mandato
constitucional,
lo
que
hasta
entonces, como se recordará, no había sucedido. Pero en sucesivas
sesiones el abanico de cuestiones se va ampliando, por lo que se
acuerda pedir el dictamen de la Comisión primera de Legislación
acerca de algunas de aquellas.
El 21 de julio de 1820 el diputado Moreno Guerra presenta esta
propuesta: Pido que las Córtes ejecuten el art. 116 del Reglamento,
para completar el Consejo de Estado con arreglo al art. 231 de la
Constitucion360. Magariños solicita adicionarla proponiendo que, con
respecto a los eclesiásticos que prevé el artículo 232 como miembros
del Consejo de Estado, de estos cuatro individuos sean nombrados
dos americanos (ó cuando menos uno)361.
El 23 de agosto Ochoa recuerda que hacía muchos días que el
Sr. Moreno Guerra tenia hecha una proposicion que se habia leido de
primera lectura, sobre nombramiento de consejeros de Estado,
asunto de la mayor urgencia,… y que pedía que se leyese por
segunda vez la insinuada proposicion, procediéndose desde luego al
nombramiento de los consejeros que falten para completar el número
de los que debiesen existir; y que se ocupasen las Córtes en si debian
permanecer los actuales, á quienes no conocia, pero conjeturaba que
tal
vez
habría
algunos
que
hubiesen
entrado
en
359
Ver apartados 6 y 7 del capítulo anterior.
360
Diario de las sesiones de Cortes. Legislatura de 1820, página 227.
361
Diario de las sesiones de Cortes. Legislatura de 1820, página 230.
un
órden
129
inconstitucional, y quizá otros que tuviesen tachas que los pudiesen
hacer incapaces de obtener semejantes destinos362.
Al día siguiente se da lectura por segunda vez a la proposición
de Moreno Guerra, quien añade en su justificación: Esta indicación la
juzgo necesaria para que la máquina del Estado quede completa,
porque cierra en cierto modo la puerta á las hablillas y á la
maledicencia, y porque es el contrapeso entre los dos poderes, y el
que los equilibra segun la Constitucion, y acallamos á los amigos de
las dos Cámaras, pues un consejo de Estado completo y bueno para
aconsejar al Rey… es el complemento de la Constitucion y superior á
las dos Cámaras…363. Y es en ese momento cuando varios diputados
suscitan otras cuestiones que, a su juicio, deben someterse también
a una Comisión designada al efecto. Entre estas cuestiones figuran
las siguientes: Que la misma comision diga si estamos en el caso de
hacer el nombramiento de los consejeros de Estado (La-Santa); hay
que resolver tambien si se completará el número de los 10, ó si
solamente el de los 20 que determinaron las Córtes generales y
extraordinarias (Calatrava); hay otra cuestión que resolver, y es si se
hará el nombramiento por entero, pues los consejeros actuales no
están nombrados por el Rey (Moreno Guerra); en el caso de hacerse
la propuesta para completar el Consejo de Estado, debe hacerse de
los 40, pues no debemos dejar plaza alguna vacante, á fin de evitar
siniestras interpretaciones (conde de Toreno); considero que si se ha
de completar el número de los 40, es necesario tener presente que se
debe contar con 12 americanos á lo menos… ¿Y cómo podrá contarse
con ellos cuando la América no está tranquila? (Romero Alpuente); el
Consejo de Estado actual es interino: así lo dijo el Rey mismo cuando
lo restableció. En este supuesto, lo que hay que resolver es si se
nombrarán 40, y si habrán de continuar los consejeros actuales
(Castanedo)364.
No acaba aquí el capítulo de cuestiones. Otro día después, el 25
de agosto, tiene lugar una importante intervención de Pérez Costa.
362
Diario de las sesiones de Cortes. Legislatura de 1820, página 622.
363
Diario de las sesiones de Cortes. Legislatura de 1820, página 637.
364
Diario de las sesiones de Cortes. Legislatura de 1820, páginas 637-638.
130
Tras recordar las fatales ocurrencias del año de 14, (que) dejaron
nulo el Consejo de Estado… y despojados de este derecho á los
individuos que lo componian, afirma que por el capítulo VII de la
Constitucion tiene el Rey el derecho de elegir uno de cada terna que
las Córtes (l)e presenten para consejero de Estado, cuya facultad no
ha ejercido S. M..., por lo que el actual ejercicio (del Consejo) es solo
interino y provisional: la Constitucion se halla plenamente
restablecida: es, pues, indudable que ésta se halla en el crítico
momento de reclamar su sagrado cumplimiento y la escrupulosa
rectificación de este negocio… Por todo ello, pido á las Córtes se
sirvan pasar mandar esta indicación á la correspondiente comision
para que diga en su dictámen: 1º. Si se debe declarar solemnemente
que
no
existe
Consejo
de
Estado
en
propiedad.
2º.
Si
consiguientemente deberán las Córtes formarlo nuevamente en su
totalidad con arreglo á la Constitucion. 3º. Que en este caso aquellas,
conforme á ésta, propongan las listas triples al Rey, pudiendo ser
comprendidos en ellas todos, parte ó ninguno de los actuales
consejeros interinos365.
La propuesta completa de Pérez Costa se aprueba y se acuerda
solicitar el dictamen de la Comisión primera de Legislación. Ésta lo
emite el 1 de octubre366 y se pronuncia sobre parte de las cuestiones
planteadas, no sobre todas. El dictamen se debate en las sesiones de
16 y 17 siguientes. Como consecuencia de ello se aprueba la práctica
totalidad de las conclusiones que proponía la Comisión y otras dos
que se suscitan en los debates.
El 19 las Cortes aprueban una Resolución que, en su primera
parte, es consecuencia de la votación de una de las propuestas de la
Comisión, relativa a la necesidad o no de proceder al nuevo
nombramiento de todos los Consejeros de Estado, y en su segunda
responde a la propuesta del diputado Romero Alpuente. Se declara
que los individuos que en el día le componen (el Consejo de Estado)
son propietarios, y que, si alguno de ellos hubiese cometido delito en
el tiempo del Gobierno absoluto, se le acuse y juzgue con arreglo á la
Constitucion y á las leyes. Además, que cualquiera de los individuos
365
Diario de las sesiones de Cortes. Legislatura de 1820, páginas 649-650.
366
DOCUMENTOS: 28.
131
del Consejo de Estado que haya admitido desde el 4 de mayo de
1814 hasta el 9 de marzo proximo pasado alguna comisión contra los
patriotas
constitucionales,
o
sobre
hechos
de
adhesión
á
la
Constitucion, ó que por razón de su empleo dado en el mismo
intermedio haya conocido en causas de esta naturaleza, llamadas de
Estado; se entienda que por el mismo hecho renuncio su empleo de
Consejero de Estado367. Esta segunda parte de la propuesta daría
lugar a un largo y complejo expediente tramitado para decidir si el
general Castaños estaba comprendido en los supuestos de esa
resolución. El Consejo de Estado intervino en varios momentos de la
tortuosa tramitación.
Despejadas las cuestiones, el mismo 19 de octubre las Cortes,
en sesión extraordinaria nocturna368, nombran la Comisión que ha de
presentar las listas para elegir a los 10 Consejeros que se había
acordado designar. El 18 de noviembre las Cortes eligen 15
Consejeros para cubrir las vacantes producidas y otros 10 de nueva
provisión, con lo que queda cubierto el número de 30. Ya en la
legislatura siguiente, el Presidente de las Cortes, en la sesión de 8 de
marzo de 1821, recordó que en la anterior se había ya acordado
completar el número de Consejeros hasta 40, por lo que pido á las
Córtes que acuerden y señalen la época en que han de verificarse.
Tras un breve debate, el conde de Toreno propuso que la misma
comision nombrada el año pasado se encargue de presentar á las
Córtes la lista de los sugetos para el Consejo de Estado369. Por fin, un
Real Decreto de 3 de mayo de 1821 completa el número de
Consejeros hasta 40 y nombra los 10 restantes370.
367
Tomado de Suárez (1971), página 214.
368
A pesar de esa denominación, las sesiones extraordinarias nocturnas son
frecuentes en esta legislatura.
369
370
Diario de las sesiones de Cortes. Legislatura de 1820, páginas 166-167.
Este Real Decreto no aparece publicado en la Gaceta. Suárez lo toma de las
Actas del Consejo de Estado, sesión extraordinaria de 4 de mayo de 1821: Archivo
Histórico Nacional, Estado, libro 23 d. (Suárez (1971), página 214).
132
3.2. REORGANIZACIÓN INTERNA
Una vez que en mayo de 1821, según acabo de señalar, se
completa el número de Consejeros hasta los 40 previstos en la
Constitución, el 21 del mismo mes los dos Secretarios, de la Madrid
Dávila y Moreno, presentan la planta de las Secretarías que tienen a
su cargo, que incluye el resto del personal del Consejo. El Consejo las
hace suyas y las transmite al Rey el 2 de junio. Por Real Orden del 17
se devuelven para que acomode el arreglo de dichas dos Secretarías
al estado que deban tener en tiempo de menor número de negocios;
es decir, en época de restricciones económicas, como la que se quería
seguir con carácter general. El siguiente día 29 las Cortes deciden
que el plan de las Secretarías se presente para la próxima legislatura.
Los dos Secretarios, a quienes el Consejo manda que informen,
elaboran propuestas por separado los días 18 y 19 de febrero de
1822, con sustanciales reducciones de personal y de gasto. Uno de
aquellos, Madrid Dávila, hace notar que el nuevo proyecto lo hemos
detenido hasta ahora esperando las lecciones de la experiencia
acerca del número y calidad de los negocios, aun cuando se deciden a
terminar al ser preciso proponer dicho arreglo para que se presente a
la próxima legislatura conforme a lo mandado expresamente por las
Cortes en decreto de 29 de junio371.
Mientras el Consejo examina las nuevas propuestas de sus
Secretarios, las penurias económicas se ponen de manifiesto, en lo
que a aquel concierne, en un decreto, al que las Cortes dan el visto
bueno el 14 de marzo, por el que se suspende la consulta y provisión
de las plazas vacantes y que vacaren durante la presente legislatura
en el Consejo de Estado372.
El Consejo eleva la nueva propuesta, que incluye las de las dos
Secretarías, el 15 de junio. El dictamen del Gobierno, que lleva fecha
del 25, propugna mayores rebajas, en particular en la Secretaría de
Gracia y Justicia, Propuestas y Gobernación, y las Cortes aprueban la
propuesta del Gobierno el 6 de mayo de 1823. Demasiado tarde: el
371
Propuesta de planta de la Secretaría de Gracia y Justicia, Propuestas y
Gobernación, Archivo de las Cortes Españolas, leg. 39, n. 46. (Tomado de Suárez
(1971), página 220).
372
Diario de las sesiones de Cortes. Legislatura de 1820, página 352.
133
Rey, las Cortes, el Gobierno y el propio Consejo de Estado se habían
trasladado a Sevilla en marzo ante la inminencia de la nueva invasión
francesa a cargo de Los Cien Mil hijos de San Luis. En octubre,
Fernando VII decreta la vuelta al absolutismo con las consecuencias
en cuanto al Consejo de Estado que examino en el apartado
siguiente.
4.
EL
CONSEJO
DE
ESTADO
EN
LA
DÉCADA
OMINOSA
ABSOLUTISTA (1823-1833)
Un Real Decreto de 1 de octubre de 1823 borra de un plumazo
tres años y medio de historia de España (de 7 de marzo de 1820 a 1
de octubre de 1823) y restaura el régimen absolutista373. Al contrario
de lo que pudiera parecer, dado el carácter del nuevo régimen, el
Consejo de Estado va a tener un protagonismo singular. Tras una
instalación fallida a finales de 1823, a partir de mediados de 1825
comienza a ser objeto de vigorosa reconsideración, siendo reformado
a finales de ese año; es, en fin, objeto de nuevo y más enconado
debate a partir de entonces hasta la nueva reforma de 1828.
4.1. INSTALACIÓN Y FRACASO (1823-1825)
Un Real Decreto de 3 de diciembre de 1823 dispone la
instalación (del Consejo de Estado) por ser de absoluta necesidad
para el buen régimen de esta vasta Monarquía el establecimiento de
un Consejo de Estado que reuna las luces y experiencia necesarias
para influir en el acierto de las resoluciones que emanan de mi
autoridad soberana. En rigor, la constitución o instalación de esta
institución consiste en el nombramiento de nuevos miembros, en
número de diez, reservándose el rey la presidencia y, en su ausencia,
otorgándosela a sus hermanos los infantes don Carlos y Francisco de
Paula, por ese orden. Como Decano se nombra al capitán general don
Francisco Eguía, quien había respaldado el golpe de Estado de
373
Ver final del apartado 1.2. y apartado 1.3.
134
Fernando VII en 1814374, en remuneración de su acrisolada lealtad y
dilatados servicios. El número de diez podrá aumentar… á medida
que los negocios puedan exigirlo. En cuanto a los Consejeros ya
nombrados, se declara que aquellos que hayan tenido nombramiento
legítimo, y se hallen rehabilitados por Mí, es mi voluntad que queden
por ahora sin ejercicio, conservándoles su carácter y prerrogativas, y
que si en lo sucesivo fuesen llamados al ejercicio de sus plazas, sea
con
la
antigüedad
375
nombramiento
que
les
corresponde
por
su
primer
. El 17 de diciembre se instaló el Consejo bajo la
presidencia del Rey. Ejerció como Secretario Juan Antonio de Rojas
Queipo, el Consejero nombrado en último lugar, y los Consejeros
prestaron el juramento de estilo en manos de Su Majestad376.
Entre diciembre de 1823 y el mismo mes de 1825, el Consejo
de Estado careció absolutamente de influencia en la política de estos
años porque, de hecho, no existió377. Un testigo de excepción de la
época, Luis Salazar, a quien me referiré con más extensión en el
apartado siguiente, ofrece una explicación: Llegó, en efecto, a
juntarse el Consejo de Estado (a partir de su instalación el 17 de
diciembre de 1823), mas por desgracia se tuvo en su formación tan
mal acierto que, desde la primera sesión, se dejó ver muy a las claras
un fatal espíritu de personalidad que, sin ilustrar las cuestiones, sólo
conducía a indisponer los ánimos. Su Majestad, testigo de unas
contiendas más que indiscretas, no pudo dejar de desazonarse, y
convencido de la inutilidad o ningún efecto que produciría la
continuación de las sesiones de este cuerpo, determinó que no
volviese a reunirse378.
374
Ver apartado 1.1. anterior.
375
DOCUMENTOS: 29.
376
Juan Antonio de Rojas Queipo, Archivo Histórico Nacional, Estado, libro 28 d.
(Transcrito por Suárez (1971), página 248).
377
378
Suárez (1971), página 60.
Archivo de la Presidencia del Gobierno, Actas del Consejo de Ministros, I, 360361. (Transcrito por Suárez (1971), página 54).
135
4.2. DEBATE ENTRE CONSEJO DE ESTADO Y JUNTA CONSULTIVA
DE GOBIERNO (1825)
Suárez Verdeguer, que ha estudiado con especial detalle los
avatares del Consejo de Estado durante la década 1823-1833379,
aporta las actas del Consejo de Ministros que, ante la inactividad
práctica del Consejo de Estado, dan cuenta del debate que se abre
para valorar la conveniencia de reformar éste o bien de crear una
institución nueva que le sustituya, la Real Junta consultiva de
Gobierno.
En el Consejo de Ministros del 25 de agosto de 1825 comienza
a examinarse una propuesta del marqués de Zambrano, Secretario de
Estado y del Despacho de Guerra, relativa a la formación de una
Junta de diez sujetos, dos por cada Ministerio380. En la sesión del 27
siguiente Luis Salazar, a la sazón Secretario de Estado y del
Despacho de Marina y que era Consejero de Estado efectivo desde la
instalación de la institución el 3 de diciembre de 1825, manifiesta que
mi opinión… ha sido constantemente por la reunión del Consejo de
Estado, componiéndolo los sujetos que se considerasen más a
propósito. Sobre este particular he insistido varias veces, y aun
también lo he hecho presente a S. M. verbalmente, persuadido de
que en circunstancias tan difíciles y apuradas era muy conveniente
contar con las luces y autoridad de un cuerpo tan respetable, la cual
cubriría, por otra parte, la responsabilidad de los Ministros en la
resolución de los muchos y arduos negocios que en esta triste época
ocurren al gobierno381. Bien es verdad que en esta misma reunión
Salazar propone también, como empezaba a ser voz dominante entre
los miembros del Gobierno, una Junta de Estado, que podría mirarse
como la consultora especial o coadjutora del Gobierno, asistiendo a
su Consejo para dar en él, de viva voz, los informes que se pidiesen
379
Ver Suárez (1971), páginas 51-83.
380
Archivo Histórico Nacional, Estado, libro 28 d. (Transcrito por Suárez (1971),
página 53).
381
Archivo de la Presidencia del Gobierno, Actas del Consejo de Ministros, I, 360361. (Transcrito por Suárez (1971), página 54).
Sigue a este párrafo el que he transcrito en el apartado anterior sobre las causas de
la inactividad del Consejo.
136
en sus vocales en común o en particular, y evacuar además todos los
asuntos delicados que se le cometiesen382. Por fin, en la sesión de 10
de septiembre Cea Bermúdez, primer Secretario de Estado y del
Despacho Universal, comunica al Consejo de Ministros que el Rey le
había dado orden para extender la minuta de un decreto que leyó, y
que había merecido ya la aprobación del Ministro de Gracia y Justicia,
por el que se crea una Junta consultiva de Gobierno383. El Real
Decreto se firma el día 13. Pero, como concluye Suárez Verdeguer,
esta Junta no tuvo en realidad tiempo de actuar, pues apenas vivió
tres meses desde que se decretó hasta que desapareció384.
4.3. REFORMA (1825-1826)
Que la creación de la Junta consultiva de Gobierno y su escaso
funcionamiento no habían dado fin al debate originado a mediados de
1825 lo demuestra una Propuesta385 anónima que ha exhumado
Suárez Verdeguer y que, según él, muestra una influencia directa en
la reforma del Consejo de Estado que aprueba un Real Decreto de 28
de diciembre de 1825 y el Reglamento de 2 de enero siguiente386.
Dado que los Ministros, solos o reunidos en Consejo, gobernaban el
país sin contrapeso ni asesoramiento (a no ser de organismos
subordinados y dependientes) desde enero de 1824, tanto el anónimo
como Salazar parecen apuntar (aunque por distintas razones) a
eliminar lo que en el <Manifiesto de 1814> (y otros escritos) se
conoce con el nombre de <despotismo ministerial>. En tal caso, la
reforma del Consejo de Estado era un intento de coartar el poder
absoluto de los Ministros, preparar las líneas de su política y fiscalizar
su actuación… El nuevo Consejo de Estado, pues, era un contrapeso
382
Archivo de la Presidencia del Gobierno, Actas del Consejo de Ministros, I, 361.
(Transcrito por Suárez (1971), página 54).
383
Archivo de la Presidencia del Gobierno, Actas del Consejo de Ministros, I, 461462. (Transcrito por Suárez (1971), página 55).
384
Suárez (1971), página 61.
385
Propuesta que se hace a S. M. el Rey para la creación de un Consejo de Estado
Permanente. Puede consultarse en Suárez (1971), páginas 251-255.
386
Suárez (1971), páginas 64 y 68.
137
del poder ministerial e introducía una importante transformación en la
configuración política del Estado387. Antes de lo que Suárez Verdeguer
indica, la polémica en torno al despotismo ministerial y su contrapeso
por parte del Consejo de Estado aparece con toda claridad en la
discutida elaboración del reglamento de esta institución que se
aprueba el 8 de junio de 1812388.
Los esfuerzos dieron fruto y el 28 de diciembre de 1825 un Real
Decreto aprueba la reforma del Consejo de Estado389. Una vez
firmado, el Rey envía el texto con una nota autógrafa al duque del
Infantado, nombrado recientemente Primer Secretario de Estado y
del Despacho y quien con alta probabilidad inspiraba esta reforma.
Esta nota390 es tan importante como el Real Decreto, ya que da por
entendido que cesa en sus funciones la Junta Consultiva, debiendo
enviar cuantos documentos existan en su Secretaría a la del Consejo
de Estado; designa a tres de los nuevos Consejeros, cuya totalidad
nombra el Real Decreto, para formar, en término de ocho días
precisamente, el reglamento de éste, y, además, declara jubilados los
demás consejeros que, estando ya purificados, no consten en el
actual nombramiento.
El Real Decreto comienza por asignar a mi Consejo de Estado la
función de arreglar la administracion total de los diversos ramos de
mis Reinos. Tras mencionar acto seguido el más agudo de los
problemas, el arreglo total de mi Real Hacienda, de modo que ni se
grave á mis pueblos, ni se falte á llenar las obligaciones de mi
Corona, en párrafo aparte incluye una larga y densa lista de temas
que equivale a un programa de gobierno: La conservacion de los
derechos de la legitimidad; los graves negocios sobre mis posesiones
de Ultramar, que intentan separarse de la madre patria por un efecto
necesario de los peligros á que ha estado expuesta mi Corona; el
arreglo de la administracion interior del Estado, con respecto á todas
las carreras, presentando las economías á que precisa la situacion
387
Suárez (1971), páginas 66-67.
388
He analizado con cierto detalle el tema en el apartado 9 del capítulo II.
389
DOCUMENTOS: 30.
390
La reproduce Suárez Verdeguer (Suárez (1971), página 258).
138
actual;
la
formacion
de
mi
ejército
en
todos
sus
ramos
y
dependencias; el restablecimiento de la marina; y el metodizar las
contribuciones, fomentar los ramos de la industria, vivificar el
comercio, y consolidar con la fortuna y prosperidad de mis pueblos la
suspirada paz por que anhela mi paternal corazon, serán las
ocupaciones de mi Consejo de Estado, bajo los reglamentos que
expediré al momento.
El alcance de la reforma lo da el pasaje en el que se indica que
como todos los negocios graves se han de consultar con mi Consejo
de Estado, cada uno de mis Secretarios, ademas de concurrir al
Consejo, como han de hacerlo todos cuando lo exija la discusion de
las materias mas interesantes, tendrá por semana un día señalado
para consultar los negocios de su atribucion respectiva, segun se
expresará en el reglamento.
El reglamento pedido por el Rey le es presentado por el duque
del Infantado el 5 de enero de 1826, siendo aprobado por Real
Decreto al día siguiente391. En la presentación se dice que el proyecto
se ha confeccionado acomodándose en cuanto ha sido posible a lo
que dispuso el augusto Padre de V. M…. en la instrucción que dio para
el Consejo de Estado en 28 de febrero de 1792, en todo lo que ha
sido compatible con lo que dispone el Real Decreto de V. M. de 28 de
diciembre del año último.
El Reglamento contiene un total de 38 artículos, 3 más que el
de 1792, y, a diferencia de éste, no va dividido en apartados. Los
parecidos entre ambos textos son muchos, comenzando por el
preámbulo, en el que el de 1826 sustituye la expresión neutral
restablecer el ejercicio en que ya se halla el Consejo de Estado
(Reglamento de 1792) por la definitoria del Real Decreto de 28 de
diciembre de 1825: que mi Consejo de Estado se ocupe en arreglar la
administración total de los diversos ramos de mis Reinos. Por lo
demás, la norma tuvo muy corta vigencia –menos de tres años-, ya
que, como en seguida veremos, fue derogada por un Real Decreto de
391
DOCUMENTOS: 31.
Este Real Decreto no aparece publicado en la Gaceta. Lo tomo de Suárez (Suárez
(1971), páginas 268-274).
139
23 de septiembre de 1828 que retrotraía las normas básicas al recién
citado Reglamento de 1792.
Para cerrar el esquema diseñado por las disposiciones de
reforma del Consejo de Estado, una Real Orden de 8 de febrero de
1826 dispone que cese el Consejo de Ministros que se reunía antes de
la creación del nuevo Consejo de Estado, mandando que los papeles
pertenecientes al de Ministros se pasen a la Secretaría del Consejo de
Estado392.
El 16 de enero se instala el Consejo de Estado, presidido por el
Rey. En el curso de la sesión, el duque del Infantado, Primer
Secretario de Estado y del Despacho y quien con alta probabilidad
inspiraba la reforma, según ya he señalado, pronunció un breve
discurso en el que recalcó la nueva y decisiva función del Consejo de
Estado: Para evitar, Señor, la reproducción de una tormenta tan
espantosa, para restituir el trono a su antigua solidez y descanso,
para
inquirir,
descubrir
y
patentizar
los
desórdenes
y
males
introducidos en la administración general del Estado, proponiendo su
remedio, ha juzgado sabiamente V. M. que un trabajo tan extenso,
tan prolijo, tan complicado como urgente, no podía desempeñarse
por sus Secretarías del Despacho, harto ocupadas en el pormenor
diario de sus atribuciones especiales, y que tan solo un Consejo de
Estado permanente, depositario de su Soberana confianza, podría
llenar estas importantes funciones393.
4.4. NUEVA REFORMA. REGRESO AL REGLAMENTO DE 1792
(1828-1830)
A nadie puede sorprender que la reforma del Consejo de Estado
aprobada en diciembre de 1825 y enero de 1826, que tenía un
profundo calado político puesto que había sometido a los Ministros al
control de aquel Consejo, tuviera la frontal oposición de los propios
Ministros. Suárez Verdeguer, que ha estudiado en detalle todos los
procesos, se refiere a dos escritos de Ministros, de julio y agosto de
392
Tomado de Suárez (1971), página 275.
393
Gaceta de Madrid, 17 de enero de 1826, Suplemento.
140
1826, y además a otros dos documentos anónimos y sin fecha,
seguramente debidos también a Ministros y que datarían de
mediados de 1827. Me remito al autor citado394, no sin recordar de
nuevo la gran similitud que se aprecia entre esta polémica, más su
inmediata antecesora, la que dio lugar a la reforma de 1825-1826395,
con la que tuvo lugar al elaborarse el Reglamento de 8 de junio de
1812396.
En contra de lo que pudiera parecer, la nueva reforma no se
hizo eco de las duras críticas dirigidas a la modificación anterior, sino
que, en su preámbulo, dice asentarse en razones más concretas y
prácticas: la frecuente reunión de los Ministros que hacen necesaria
las circunstancias del tiempo; la uniformidad y prontitud de las
resoluciones del Gobierno; la conveniencia de que estas no se
entorpezcan por las fórmulas lentas que son indispensables en las
reuniones numerosas; el deseo de proporcionar á los miembros de mi
Consejo
de
Estado
el
tiempo
necesario
para
que
examinen
maduramente los graves negocios que Yo tuviere á bien
c(s)ometerles, lo que no podrían hacer sobrecargados de atenciones,
y obligados á una asistencia diaria… Acto seguido, el Real Decreto de
27 de septiembre de 1828, que se inicia como acabo de transcribir,
dispone que todas las cosas vuelvan a su situación anterior (anterior
incluso a la anterior); es decir, que se restablezca el Reglamento
dado al Consejo de Estado por los Reales Decretos de mi Augusto
Padre, fechos en Aranjuez á 28 de febrero y 25 de mayo de 1792,
con la adicion hecha en cuanto á mis muy amados Hermanos por los
mios de 31 de marzo de 1815, y 3 de diciembre de 1823. Por tanto
queda desde luego derogado el Reglamento de 6 de enero de 1826 y
los Reales Decretos de la misma fecha, y la de 28 de diciembre de
1825, en cuanto se refieren á este último Reglamento397.
El 2 de octubre siguiente el Consejo de Ministros, tácitamente
restablecido por el juego de las disposiciones citadas, comunicó al
394
Suárez (1971), páginas 70-78.
395
Como ya indicaba en el apartado anterior.
396
A este último me he referido con cierto detalle en el apartado 9 del capítulo II.
397
DOCUMENTOS: 32.
141
Consejo de Estado que el Rey había dispuesto que se imprima de
nuevo el Reglamento de 1792 con las rectificaciones y adiciones
aprobadas por las disposiciones posteriores citadas, lo que no se llevó
a cabo hasta 1830.
Pero el reinado de Fernando VII había iniciado sus últimos
estertores y concluiría, entre convulsiones incluso bélicas, tres años
después.
5. NOMBRES
Al igual que en períodos anteriores, no es factible seleccionar
nombres propios del Consejo de Estado, ya que los que destacan por
haber influido en la trayectoria del mismo lo son más por su condición
de Secretarios de Despacho o Ministros, aun cuando algunos de ellos
tuvieren por sí mismos la condición de Consejeros efectivos y no por
razón de aquel cargo. Pero antes de escoger dos nombres resulta
preciso traer a colación de nuevo el de Pedro Cevallos, ya
mencionado en el capítulo I398 y cuyo larguísimo historial político
obliga a citarlo de nuevo. En el presente capítulo, en tanto que
probable inspirador del restablecimiento del Consejo de Estado
mediante el Real Decreto de 31 de marzo de 1815, en pleno sexenio
absolutista399.
-LUIS SALAZAR SALAZAR Luis Salazar Salazar (Vitoria, 1758 – Madrid, 1838), marino,
varias veces Secretario de Despacho o Ministro, en particular de
Marina durante la década absolutista (1824-1833). Se distinguió, en
lo que al Consejo de Estado concierne, para el que había sido
nombrado Consejero al restaurarse la institución en 1823, por su
defensa frente al proyecto de crear una Junta Consultiva de Gobierno.
En varias intervenciones en el Consejo de Ministros, en particular
398
Ver apartado 12.
399
Ver las referencias que hago en el apartado 1.2. anterior.
142
durante la sesión de 25 de agosto de 1825, Salazar mostró su
preferencia por la reanudación del Consejo de Estado, persuadido de
que en circunstancias tan difíciles y apuradas era muy conveniente
contar con las luces y autoridad de un cuerpo tan respetable, la cual
cubriría, por otra parte, la responsabilidad de los Ministros en la
resolución de los muchos y arduos negocios que en esta triste época
ocurren al gobierno400, anticipando con esto último la posición
maximalista que haría triunfar el duque del Infantado dos años
después401.
- DUQUE DEL INFANTADO Pedro de Alcántara Álvarez de Toledo y Salm-Salm, XIII
duque del Infantado (Madrid, 1768 – Madrid, 1841), militar,
político. Su trayectoria política fue la de un hombre profundamente
conservador, aunque en ocasiones su propia formación intelectual y
su lealtad a la Corona le llevaran a posiciones levemente reformistas.
Fernando VII, a quien había apoyado como Príncipe en oposición a
Godoy (conspiración de El Escorial, 1807), le nombró Presidente del
Consejo de Castilla antes de viajar a Bayona y en tal condición
Infantado tomaría parte en la redacción de la Constitución concluida
en ese lugar (1808). Beneficiado y luego represaliado tanto por los
liberales de Cádiz como los realistas posteriores, fue designado
Consejero de Estado efectivo en 1818 y a comienzos de la década
absolutista Primer Secretario o Presidente del recién creado Consejo
de Ministros (1825). Fue en ejercicio de ese cargo cuando, según
indicios,
propició
la
modificación
del
Consejo
de
Estado
configurándole como un órgano que sustituye al Consejo de Ministros
y somete a éstos a un control estricto y puntual de todas sus
decisiones. Tanto el nombramiento de Infantado en sustitución de
Cea Bermúdez como el cese de aquel un año después vinieron
influidos en buena medida por la reforma y contrarreforma del
Consejo de Estado producida entre 1825 y 1826402.
400
Ver nota 381.
401
Me remito a lo expuesto en el apartado 4.3. anterior.
402
Ver lo expuesto en el apartado 4.3. anterior.
143
BIBLIOGRAFÍA BÁSICA CONSULTADA*
Buldaín Jaca, María Esther: El Poder en 1820: la Junta
Provisional y el Gobierno
Buldaín Jaca, María Esther: Régimen político y preparación
de Cortes en 1820
Pando Fernández de Pinedo (Manuel), Marqués de Miraflores,
Conde de Villapaterna: Apuntes histórico-críticos para escribir la
historia de la revolucion de España, desde el año 1820 hasta
1823
Suárez Verdeguer, Federico: Documentos del reinado de
Fernando VII. VII. El Consejo de Estado
*
Las referencias bibliográficas completas pueden consultarse al final de esta obra
en: BIBLIOGRAFÍA.
144
CAPÍTULO IV: EL CONSEJO REAL (1834-1858)
1. MARCO POLÍTICO Y SOCIAL: CONSTRUCCIÓN DEL ESTADO
LIBERAL. ALTERNANCIA DE PARTIDOS
El período que vamos a examinar no está delimitado, como los
que se analizan en los capítulos anteriores, por acontecimientos
políticos, sino por las vicisitudes en la creación y ajustes de una
nueva institución, el Consejo Real de España e Indias (a partir de
1834), que desembocarán en la modificación de la última versión de
éste, el Consejo Real sin más, y el cambio de su denominación por la
de Consejo de Estado (1858). El complejo trascurso de ese Consejo
Real lo analizaré más adelante403, pero primero me ocuparé de poner
de manifiesto los acontecimientos políticos y sociales, y –lo que es
más importante- su significado profundo, que nos servirá para
advertir, como ya se ha hecho en los capítulos precedentes, la
estrecha
relación
entre
el
desenvolvimiento
de
la
institución
consultiva principal y aquellos acontecimientos.
Los acontecimientos políticos y sociales que tienen lugar a lo
largo de los veinticuatro años de existencia y desenvolvimiento del
Consejo Real comparten el mismo carácter convulso que ya he tenido
ocasión de señalar a propósito de la etapa anterior. Pero en el
período que nos ocupa el rasgo característico es, como se ha
señalado por los historiadores, el de los múltiples intentos, a veces
contradictorios
entre
protagonizados
por
sí,
unos
para
construir
partidos
el
políticos,
Estado
que
ya
liberal,
pueden
considerarse como tales, que se alternan en los numerosos Gobiernos
que se suceden.
Como ha puesto de relieve Artola, durante el reinado de
Isabel… el antagonismo político se produce entre dos grandes
sectores de opinión que defienden cada uno un modelo específico de
régimen, que implantarán alternativamente en el momento en el que
adquieran el poder. En la base de cada uno se encuentra una
403
Ver apartados 3.3. y 4.
145
particular interpretación del liberalismo. El liberalismo doctrinario404
se basa en la teoría de la doble representación, según la cual hay dos
instituciones –la Corona y las Cortes- que detentan la soberanía. La
consecuencia inmediata de este planteamiento es la participación
conjunta de ambas en el proceso político… El modelo radical de
sistema constitucional no reconoce más representación que la
electiva de las Cortes –soberanía nacional- y aunque no admite
teóricamente la doctrina del poder moderador, de hecho incluye en
sus formulaciones constitucionales la facultad de la Corona para
disolver las Cortes, con lo que sus diferencias respecto a los
doctrinarios se limitan al número de participantes –electores- en el
sistema político y a las condiciones que lo regulan405.
Aquellos
demostraron
moderados
ser
bastante
decimonónicos,
radicales
en
que
su
a
deriva
la
postre
hacia
el
autoritarismo, no sólo concibieron la monarquía (al igual que la
mayoría de los liberales europeos) como una institución muy útil para
ayudarles a forjar nuevos mecanismos de deferencia, capaces de
limar el conflicto social y político desatado por las revoluciones en las
que ellos mismos habían participado, pero cuyos efectos temían no
poder controlar. Hicieron bastante más que eso y consiguieron
bastante menos. Utilizaron una y otra vez a la monarquía (con su
entusiasta colaboración) para bloquear cualquier posibilidad de
apertura, incluso la más gradual y pacífica, de un rígido sistema
oligárquico que garantizaba su acceso privilegiado a todos los
resortes del Estado, tanto los políticos como los económicos. Al
hacerlo así, no sólo bloquearon el potencial horizonte democrático del
liberalismo, sino también la misma circulación del poder entre las
distintas familias liberales406.
A la muerte de Fernando VII, al margen de los episodios bélicos
de la primera guerra carlista (1833-1840), resulta claro que la
consolidación en el trono de Isabel, la tardía hija de Fernando VII,
sólo podría venir con el apoyo de la clase política y, más en concreto,
404
Artola menciona el estudio obligado de Luis Díez del Corral, que fue también
Letrado del Consejo de Estado: Díez del Corral (1945).
405
Artola (1974): páginas 180-181.
406
Burdiel (2010), página 19.
146
los liberales, por contraposición a los moderados de carácter más
radical y absolutistas que habían predominado a lo largo de la década
anterior407.
Durante los veinticuatro años que he acotado, por referencia al
Consejo Real, cabe distinguir, también de acuerdo con la mayoría de
los estudiosos, los cinco ciclos que pasamos a examinar: la Regencia
de María Cristina, de tono moderado pero con paréntesis progresistas
(1833-1840); la del general Espartero, de marcado carácter
progresista (1840-1843); la década moderada (1843-1854); el bienio
progresista (1854-1856) y una nueva etapa moderada que se
extiende desde este último año a 1868, fecha del exilio de Isabel II y
de proclamación de la gloriosa revolución.
1.1. REGENCIA DE MARÍA CRISTINA (1833-1840)
A la muerte de Fernando VII (29 de septiembre de 1833), al
contar su hija mayor Isabel con apenas tres años de edad, María
Cristina de Borbón-Dos Sicilias, última esposa de aquel, asume la
función de Regenta y Gobernadora en nombre de su hija, según lo
dispuesto
en
la cláusula 11 del testamento del rey fallecido408. El
momento es delicado, ya que desde nueve años antes el hermano de
Fernando VII, el Infante Carlos María Isidro, venía mostrando sus
aspiraciones al Trono, apoyado en el sector más radical de los
absolutistas. De ahí que la Reina-Gobernadora tuviera claro que el
reinado de su hija Isabel, para el que normalmente restaban quince
años, debería consolidarse con el apoyo de los moderados, incluida el
ala más avanzada, la de los liberales.
407
En las postrimerías del reinado de Fernando VII se creó un grupo, conocidos
como los isabelinos o cristinos, para apoyar a la entonces infanta Isabel frente a los
absolutistas, que habían pasado a nutrir la causa del hermano de aquel, el infante
Carlos María Isidro. El grupo de los <isabelinos> o <cristinos>… estaba formado
por los elementos moderados de la situación y ganaron para su causa a los
liberales, excluidos desde 1823 de toda participación en el sistema político. (Artola
(1974): página 52).
408
Las cláusulas públicas del testamento se publicaron en la Gaceta de Madrid el 3
de octubre de 1833, según lo ordenó un Real Decreto de la Reina Gobernadora del
día anterior.
147
La Reina-Gobernadora confirma íntegro el último Gobierno de
Fernando VII, que, sin embargo, dura poco más de tres meses. Tan
escaso tiempo no puede hacer omitir que es entonces cuando se lleva
a cabo por Javier de Burgos, a la sazón Secretario de Estado y del
Despacho de Fomento general del Reino, la primera reforma moderna
de nuestra Administración, significada por la creación de los
Subdelegados de Fomento y la conocida Instrucción a los mismos409,
así como la nueva división provincial410.
Para utilizar los apoyos sociales recibidos, María Cristina
nombra poco después primer ministro a Francisco Martínez de la
Rosa,
liberal
perseguido
por
el
rey
anterior
pero
que
había
evolucionado hacia una posición moderada. Durante su breve etapa
de gobierno (enero de 1834 a junio de 1835), Martínez de la Rosa
lleva a cabo, sin embargo, tres logros políticos de primera magnitud:
la supresión de los antiguos Consejos411 y la creación subsiguiente del
Consejo Real de España e Indias (24 de marzo de 1834)412, la
promulgación de una nueva Constitución, el Estatuto Real (10 de abril
de 1834) 413 y la firma del tratado de la Cuádruple Alianza (22 de
abril de 1834), que supuso una ayuda decisiva a la causa liberal en
España.
Tras una sucesión alocada de Gobiernos, que no atinan a
estabilizar la sociedad y a los elementos más activos de ésta
(políticos, militares y algunos intelectuales), el singular motín de La
Granja obliga a que, allí mismo, la Reina-Gobernadora ordene
publicar –que era tanto como acatar- la Constitución de 1812 en el
ínterin que, reunida la Nación en Cortes, manifieste expresamente su
voluntad o dé otra Constitución conforme a las necesidades de la
misma (12 de agosto de 1836). Acceden al gobierno los progresistas,
quienes, a través de las Cortes, consiguen la aprobación de la
409
Ambas de 23 de octubre de 1833.
410
Real Decreto de 30 de noviembre de 1833.
411
Ver apartado 3.1. siguiente.
412
Ver apartado 3.3. siguiente.
413
Ver apartado 2.1. posterior.
148
Constitución de 8 de junio de 1837, que regirá ocho años414. Pero, en
lugar
de
calmarse,
los
sucesos
se
encrespan
hasta
que
el
enfrentamiento con el general Baldomero Espartero lleva a María
Cristina a renunciar a la regencia el 12 de octubre de 1840.
1.2. REGENCIA DE ESPARTERO (1840-1843)
La sustitución en la Regencia, que formalmente no tiene lugar
hasta que las Cortes nombran a Espartero el 10 de mayo de 1841, no
produce la estabilidad teóricamente deseada, sobre todo por la labor
de zapa que, acaudillando a los moderados, dirige María Cristina
desde su exilio de París, unida a los afanes caudillistas de Espartero,
que le ocasionan la desafección de sus propios partidarios. Al triunfar
los moderados en las elecciones de 1843, Espartero vuelve a disolver
las Cortes, como había hecho ya el año anterior. Pero Espartero había
sido abandonado tanto por sus partidarios de los comienzos, los
progresistas y liberales, como por los moderados, que iban ganando
cuotas de poder, e incluso el ejército, que había pasado al control de
O´Donnell, quien conspiraba en París junto con la anterior Regenta.
Puesto que ni los partidos ni el ejército apoyan una nueva
regencia de María Cristina, la solución consistió en aprobar una ley
por la que se adelanta la mayoría de edad de Isabel (8 de noviembre
de 1843), que jura dos días después, a la todavía temprana edad de
trece años.
1.3. DÉCADA MODERADA (1843-1854)
En rigor, los moderados no logran el control completo del
Gobierno hasta el 3 de mayo de 1844, cuando el general Ramón
María Narváez, convertido en jefe del partido moderado, es nombrado
Presidente del Consejo de Ministros, después de medio año de
altercados parlamentarios, intrigas palaciegas e inestabilidad social.
El dominio durante diez años de los moderados no impide una
sucesión vertiginosa de Gobiernos, que sólo se rompe con los dos
414
Ver apartado 2.2. posterior.
149
presididos por Narváez (1844-1846 y 1847-1851), quien ejerció de
manera dictatorial. Esta etapa de gobierno moderado cede el poder a
los progresistas tras unos hechos abruptos.
A pesar de la inestabilidad política y social y los deslizamientos
de Narváez hacia gobiernos dictatoriales, la década moderada resultó
singularmente fecunda en la práctica totalidad de los departamentos
de
la
Administración,
415
legislativa
ocupando
lugar
preeminente
la
obra
.
1.4. BIENIO PROGRESISTA (1854-1856)
El general O´Donnell, que había conspirado junto con la antigua
Regente contra Espartero, es el 28 de junio de 1854 quien encabeza
ahora una revolución de signo contrario, progresista, conocida por La
Vicalvarada. Nueve días después, junto con el general Serrano, hacen
público el Manifiesto de Manzanares, debido a la pluma de un joven
Cánovas del Castillo, con lo que pretenden sentar las bases
definitivas de la regeneración liberal. Sorprendentemente, quien
asume el Gobierno no es O´Donnell sino su pronto rival Espartero,
llamado a sugerencia de María Cristina. Pero O´Donnell ejerció una
oposición hábil, creando la Unión Liberal, nutrida de progresistas no
radicales, descontentos e indecisos. La cuestión religiosa, planteada
en
el
debate
del
proyecto
de
Constitución416;
la
nueva
ley
desamortizadora, a la que la reina Isabel se opone con vehemencia, y
otra serie de circunstancias adversas, llevan a la renuncia de
Espartero, dejando libre el camino a su rival, O´Donnell (1856).
1.5. GOBIERNOS MODERADOS HASTA 1858
Al frente del Gobierno, O´Donnell comienza por restablecer la
vigencia de la Constitución de 1845, agregándole por el Acta
415
Y, más en particular, la nueva Constitución, de 1845, de la que me ocupo en el
apartado 2.3. posterior.
416
Al que me referiré en el apartado 2.4. posterior.
150
Adicional de 1856 algunos preceptos más liberales417. A los tres
meses sucede a aquel el general Narváez, que deroga el Acta
Adicional y suspende la ley de desamortización. Tras de otros dos
fugaces gobiernos vuelve O´Donnell, cuyo nuevo mandato fue el de
más larga duración de por entonces (hasta 1863).
Es bajo este nuevo Gobierno de O´Donnell cuando un Real
Decreto de 14 de julio de 1858 modifica el Consejo Real y cambia su
denominación por la de Consejo de Estado. La trascendencia de esta
disposición es tal que justifica considerarla como el comienzo de una
nueva etapa en la historia de la institución, según razonaré en el
capítulo siguiente.
2. MARCO CONSTITUCIONAL
Durante el período que he acotado en este capítulo (18331858) se promulgan tres textos constitucionales (1834, 1837 y
1845), éste último sufre dos reformas (1856 y 1857) y se preparan,
en distinto grado, dos proyectos más (1852 y 1855); fenómeno y
tiempos de vigencia difíciles de superar.
2.1. ESTATUTO REAL DE 1834
Al fallecimiento de Fernando VII y comienzo de la Regencia de
María Cristina no se reconoce la Constitución de 1812, única
promulgada a la sazón, y que aquel monarca juró cumplir tanto como
no aplicar en más de una ocasión418. Apoyada en los liberales más
moderados, la Reina-Gobernadora encomienda entre otras cosas al
Gobierno de Martínez de la Rosa elaborar un régimen constitucional
aceptable para la Corona… El Estatuto Real, promulgado el 10 de abril
417
Ver apartado 2.4. posterior.
418
Ver capítulo anterior.
151
de 1834, es el símbolo de la transacción ofrecida por los isabelinos419
a los liberales420.
El texto del Estatuto Real lo preparan de modo directo Francisco
Martínez de la Rosa, Presidente del Consejo de Ministros, Javier de
Burgos, Secretario de Estado y del Despacho de Fomento general del
Reino421, y Nicolás María Garelly, Secretario de Estado y del Despacho
de Gracia y Justicia. Cumplen el mandato real en menos de tres
meses y lo entregan a la Reina Gobernadora a sabiendas de que no
podrá someterse a las Cortes en una coyuntura de guerra civil como
la que entonces representaba la carlista. Por Real Decreto de 10 de
abril de 1834 la Reina-Gobernadora manda que se guarde, cumpla y
observe promulgándose con la solemnidad debida.
Es bien conocido que el Estatuto Real no es una Constitución en
el sentido propio del término, sino, más bien, una Carta otorgada,
puesto que no es aprobada por ninguna asamblea constituyente422.
Pero no es menos cierto que, sin derogar de modo expreso la
Constitución de 1812, teóricamente vigente, el Real Decreto invoca
como fundamento del texto el deseo de restablecer en su fuerza y
vigor las leyes fundamentales de la Monarquía y dispone la
convocación de las Cortes Generales del Reino, aun cuando no diga
que su cometido sea el de elaborar una Constitución propiamente
dicha.
El Estatuto Real tiene un valor simbólico que va más allá de su
corta vigencia, de poco más de dos años. A partir de su encargo, la
Corona renuncia, tras un cuarto de siglo de lucha, a mantener un
sistema exclusivo de poder y admite la ampliación del sistema político
en beneficio de la aristocracia y de una burguesía que, por su parte,
aparece dispuesta a conservar a la Corona una participación decisiva
en el proceso político423. En definitiva, el Estatuto Real es la mejor
419
Ver nota 405 anterior.
420
Artola (1974): página 184.
421
Por Real Decreto de 13 de mayo de 1834 el cargo pasa a denominarse
Secretaría de Estado y del Despacho del Interior.
422
Ver el estudio clásico de Villarroya (1968).
423
Artola (1974): página 184.
152
realización de los ideales del liberalismo doctrinario424. Por otra parte,
hay que destacar que este texto instaura por primera vez el
bicameralismo en España.
El Estatuto Real no satisfizo las aspiraciones de los liberales y
pudo resultar excesivo para algunos moderados, por lo que la
situación
continuó
inestabilidad
que
presentando
arrastraba
los
desde
mismos
el
final
caracteres
del
de
régimen
constitucionalista de Cádiz. El sistema político que el Estatuto Real
define se caracteriza por una serie de elementos de un extremado
moderantismo. El número de participantes en el proceso político se
compone de representantes no elegidos –grandes de España- y de los
que la Corona designa dentro de un limitado sector de la sociedad,
todos los cuales unidos forman el estamento de próceres, llamado a
compensar la influencia del estamento de procuradores en que
ocupan un escaño los representantes elegidos en virtud de un
sufragio acusadamente censitario… Las limitaciones del sistema
constitucional son aún más acusadas si tenemos en consideración que
no existe ningún cauce para la explicitación de los conflictos… El
proceso político se caracteriza por que la iniciativa legal queda
enteramente reservada a la Corona, que la ejercerá a través del
gabinete, sin que a las Cortes se les reconozca más facultad que la de
enmendar y, en su caso, rechazar los proyectos ministeriales o la
petición a la Corona, para que ésta ejercite su capacidad de proponer
la oportuna ley…
El derecho de petición es la única acción que los
estamentos pueden realizar por propia iniciativa… La actividad más
significativa de las Cortes se producirá mediante el ejercicio de este
derecho425.
2.2. CONSTITUCIÓN DE 1837
La inestabilidad política y social durante la regencia de María
Cristina conduce, mediada la misma, al singular motín de La Granja
424
Ver lo expuesto sobre éste en el apartado 1 anterior.
425
Artola (1974): páginas 184-186.
153
(12 de agosto de 1836)426. Los resultados de esta algarada en el
plano constitucional son dos. Por una parte, en ese mismo momento
y lugar la Reina-Gobernadora ordena publicar –que era tanto como
acatar- la Constitución de 1812. Por otra, se convocan elecciones,
que ganan los progresistas, y se forma un Gobierno del mismo color
cuya labor principal es dar paso a una Constitución que, desde la de
Cádiz, es la primera que lleva también ese nombre, la de 8 de junio
de 1837.
Con los progresistas en el poder se aprueban rápidamente
varias leyes que, en su mayor parte, reproducen otras del mismo
color de la época gaditana. En lo que al proyecto de Constitución
concierne, el problema planteado a las Cortes constituyentes fue el
de definir un régimen que obtuviese el <consenso> de los partidos…
En consonancia con este planteamiento, la Constitución de 1837
reconoció a la Corona una decisiva intervención en el proceso político
compensada parcialmente por la ampliación de las funciones de las
Cortes, que adquieren la iniciativa legal, por una nueva ley electoral
(20 julio) que amplió sensiblemente el número de participantes, y por
una ley de imprenta (17 agosto) que garantizaba la libertad de
expresión… El nuevo texto constitucional supone la aceptación por
parte de los progresistas de la tesis doctrinaria que confiere a la
Corona el poder moderador427.
La Constitución de 1837 – escribe Pro - reviste una importancia
crucial por la dole ruptura que entraña: por un lado, el abandono
definitivo del absolutismo monárquico, al arraigar en España el
constitucionalismo liberal; y por otro, la ruptura con el modelo de
monarquía parlamentaria de 1812, inaugurando un nuevo modelo de
monarquía constitucional que se mantendría vigente durante casi un
siglo. En este nuevo modelo, la Corona comparte el poder legislativo
con unas Cortes bicamerales, de manera que, teóricamente,
mantiene su poder de veto sobre las leyes; en la práctica, sin
embargo,
la
Corona
no
se
confrontaría
directamente
con
la
representación electiva de la nación, sino a través de la cámara alta,
cámara conservadora destinada a frenar las propuestas más audaces
426
Ver apartado 1.1. anterior.
427
Artola (1974): páginas 196-197.
154
de la cámara <popular>. El poder ejecutivo quedaba enteramente en
manos de la Corona, que lo ejercería a través del Consejo de
Ministros, al cual podría nombrar y cesar libremente. De nuevo en
esto, el sistema político de la monarquía constitucional funcionaba
sobre la base de un supuesto implícito, el de que tal Consejo de
Ministros debía contar con el apoyo mayoritario del Congreso, sin el
cual no podría desarrollar programa legislativo alguno ni desarrollar
su acción de gobierno. Los conflictos que eventualmente surgieran
entre el Gobierno y las Cortes, los resolvería la Corona optando por
cesar al ejecutivo o disolver las cámaras y convocar nuevas
elecciones; en la práctica, sin embargo, la Corona optó siempre por
sostener a <su> gabinete, dando a los presidentes el decreto de
disolución de Cortes que les permitiera gobernar sin obstáculos
parlamentarios428.
2.3. CONSTITUCIÓN DE 1845
El intento de acuerdo constitucional entre progresistas y
moderados no da resultado y la inestabilidad gubernamental continúa
hasta que, tras el triunfo de los moderados en las elecciones de 1843,
asume el Gobierno en 1844 el general Narváez429. Su gabinete se
decanta por la pronta revisión de la Constitución en sentido
conservador. Para llevarla a la práctica, se disuelven las Cortes, que
estaban suspendidas, y se convocan nuevas elecciones con designios
constituyentes aunque las Cortes a constituir no tengan el carácter de
tales. Los moderados obtienen la mayoría absoluta y, junto con el
Gobierno,
consiguen
aprobar
un
texto
de
modificación
de
la
Constitución todavía vigente, la de 1837, que se convierte, no
obstante, en una nueva Constitución, la de 23 de mayo de 1845.
La fórmula promulgatoria es típica del liberalismo doctrinario en
lo que hace a su dogma fundamental, la soberanía compartida430: la
428
Pro (2010), páginas 112-113.
429
Para más detalles de los acontecimientos políticos entre 1844 y 1845, ver
apartado 1.3. anterior.
430
Ver lo expuesto sobre éste en el apartado 1 anterior.
155
voluntad que se expresa es la de la Reina junto con la de las Cortes y
es la Reina quien decreta y sanciona el texto, en unión y de acuerdo
con las Cortes actualmente reunidas.
La nueva Constitución es consecuencia no disimulada de los
propósitos e ideas de un Gobierno en extremo moderado. El proceso
político, tal como quedó definido en la Constitución de 1845, confería
a la corona una influencia decisiva por cuanto, a más de las
habituales facultades de nombrar a los ministros y disolver las Cortes,
se añade la de designar, sin limitación de número, a todos los
miembros de una de las cámaras (el Senado), lo que supone un
medio de bloquear el proceso político mucho más eficaz que el veto…
El régimen político organizado por Narváez… se caracteriza por el
control total que el gobierno adquiere sobre un sistema que
mantendrá una formalidad política, cuya única realidad será una
relativa tolerancia para la expresión pública del pensamiento431. A lo
que hay que añadir que una ley de 1846 llevó a cabo una limitación
importante del sufragio en la elección de los diputados.
La nueva Constitución de 1845 se encargó de enfatizar el poder
y la independencia de la Corona al eliminar del preámbulo cualquier
referencia a la soberanía nacional y fortalecer las ya muy amplias
prerrogativas regias recogidas en la Constitución de 1837… El
bicameralismo estricto fortalecía el poder de la Corona y estaba
pensado –al menos en parte- para evitar un desgaste excesivo de la
función real por uso directo del veto. Todo ello suponía, en principio,
un reforzamiento del ejecutivo al amparo de la Corona432.
Burdiel pone de manifiesto la trascendencia de la desaparición
en el preámbulo de toda mención de la soberanía nacional: El rechazo
constitucional del principio de soberanía nacional es fundamental para
entender la cultura política moderada y sus diferencias respecto al
otro gran partido monárquico de la época, el Partido Progresista.
Frente a lo que ocurría en 1837, el monarca de los moderados
aparecía en la Constitución de 1845 como portador de su propio
poder soberano… Desde este supuesto, el abandono del principio de
431
Artola (1974): página 213.
432
Burdiel (2010), página 183.
156
soberanía nacional implicaba la adhesión alternativa a un concepto
fuerte
de
nacionalidad,
que
incluía
al
trono
no
sólo
como
representante de una de sus fuerzas o poderes latentes, sino como
parte esencial de la nación histórica. El pacto entre el monarca y el
pueblo español se convertía, así, en algo más que un pacto político.
Era un pacto histórico, de identidad, que les confundía a ambos y
cuya disolución implicaría, necesariamente, un atentado contra la
naturaleza de la nación433.
Marcuello, sin embargo, matiza más esta tesis y ve en la
Constitución de 1845 la base para fundar un modelo político de corte
<liberal-doctrinario>: La Constitución de la Monarquía española de
23 de mayo de 1845 – escribe – estaba llamada a presidir el reinado
personal de Isabel II. Frente a la primera época rupturista y de
ensayo de nuestra revolución liberal, caracterizada por la inviabilidad
del sistema político <doceañista>, simbolizó, aun dentro de sus
limitaciones
y
en
una
óptica
a
largo
plazo,
la
irreversible
consolidación de nuestro Estado <constitucional> y, en su marco, de
la nueva sociedad <liberal>434.
La nueva ley fundamental se envolvió, por parte del sector
<liberal-doctrinario> que la inspiró, en un discurso que pretendió
anclar la Monarquía <constitucional> en una fórmula dualista de
equilibrio
Corona-Cortes,
con
el
trasfondo
de
la
pretendida
Constitución <histórica>, presentada como una prudente transacción
entre los principios e intereses que tan encarnizadamente se habían
enfrentado en la primera guerra civil <carlista>, y que obedecería a
esa especial preocupación del moderantismo isabelino por hermanar
el principio de <orden> con el de <libertad>435. Por encima de… sus…
limitaciones, no puede olvidarse ni dejar de encarecerse que la
Constitución de la Monarquía española de 23 de mayo de 1845 no
solo estuvo llamada a presidir el reinado personal de Isabel II, sino
que planteó las claves esenciales de un modelo político, el de la
Monarquía
<constitucional>
de
433
Burdiel (2010), páginas 183-184.
434
Marcuello (2007), página 21.
435
Marcuello (2007), página 77.
corte
<liberal-doctrinario>,
que
157
sobreviviría
a
su
estricta
vigencia
como
ley
fundamental,
proyectándose más allá en el tiempo y reapareciendo en su plenitud,
aunque corregido, en el sistema bien estable de la <Restauración>.
Como tampoco puede olvidarse que en el entretanto, y bajo ella, se
consolidó en la época isabelina nuestro Estado <constitucional> y el
modelo de sociedad <liberal>, con sus particulares transacciones
entre nuevas y antiguas concepciones políticas e intereses436.
2.4. PROYECTOS Y REFORMAS ENTRE 1852 Y 1858
El giro en exceso moderado de la Constitución de 1845 no
amortigua las pretensiones de las distintas fuerzas políticas. Ello hace
que esta Constitución, que regirá nominalmente hasta 1868, sea
objeto de dos proyectos de reforma (1852 y 1855) y otras dos
reformas efectivas (1856 y 1857) durante el período que ahora
consideramos (hasta 1858).
En 1852, el Gobierno Bravo Murillo instrumenta toda una serie
de proyectos de carácter aún más conservador, que pretendían
aumentar los poderes de la Corona, lo que es tanto como decir del
Gobierno. En su descargo cabría alegar que lo hizo ante el temor
suscitado por el golpe de Estado que había dado en Francia Luis
Napoleón en diciembre de 1851. Los proyectos, entre los que se
cuenta uno de Constitución, se publican por el Gobierno el 2 de
diciembre, pero, ante la oposición frontal tanto de progresistas como
incluso de moderados, ni siquiera llegan a discutirse, ocasionando en
cambio la caída del propio Gobierno.
Tan pronto se instala un Gobierno progresista (bienio del mismo
nombre437), presidido por Espartero,
se
convocan
Cortes
constituyentes el 11 de agosto de 1854. El debate en las Cortes
concluye el 14 de diciembre de 1855, pero éstas no llegan a aprobar
el texto en su conjunto y por tanto la proyectada Constitución no se
promulga. Se trata de un texto que incorpora las tesis más avanzadas
436
437
Marcuello (2007), página 81.
Para más detalles de los acontecimientos políticos entre 1854 y 1856, ver
apartado 1.4. anterior.
158
de los progresistas. Entre ellas la soberanía nacional que emana del
pueblo, sin ninguna mención a la Corona; el Senado, que pasa a ser
electivo, aun cuando se restringe el derecho de sufragio en ambas
Cámaras; y –novedad más importante- se incluye por vez primera el
reconocimiento de algunos derechos, entre los que el de tolerancia
religiosa sería la causa de la finalización del bienio progresista.
Un Real Decreto de 15 de septiembre de 1856 restablece, por si
hiciera falta, la Constitución de 1845, a la que no obstante agrega la
llamada Acta Adicional. Aprobada bajo un Gobierno de nuevo
moderado, de O´Donnell, consta de 16 artículos, de índole, no
obstante, progresista. Pero el Acta es derogada un mes después por
el nuevo Gobierno moderado, el del general Narváez, que ordena el
cumplimiento de la Constitución tal como fue aprobada en 1845438,
pasando con ello a incorporarse al libro de récords como norma
constitucional más efímera. Tanto la aprobación del Acta como su
derogación se formalizan por Real Decreto entre tanto que las Cortes,
de acuerdo con mi autoridad, resuelvan lo conveniente (aprobación) o
sin perjuicio de lo que, de acuerdo con las Cortes, se determine sobre
las
disposiciones
contenidas
en
el
Acta
adicional
(derogación
implícita).
En lugar de aguardar o excitar a las Cortes para que adoptaran
los acuerdos mencionados, el Gobierno Narváez optó por enviarles un
proyecto de nueva reforma de la Constitución de 1845. Las Cortes, al
filo de concluir su legislatura, aprobaron y la Reina sancionó el 17 de
julio de 1857 una reforma de seis artículos de la Constitución, por la
que se vuelve a un Senado enteramente designado por la Reina. Ese
estado de cosas perduraría hasta 1864.
3. CREACIÓN DEL CONSEJO REAL DE ESPAÑA E INDIAS Y
VICISITUDES (1834-1845)
Entre 1834 y 1858, que es el período que he acotado en este
capítulo, la nota que domina en lo que se refiere a las instituciones
consultivas es la creación y vicisitudes sucesivas del Consejo Real,
438
Real Decreto de 14 de octubre.
159
hasta que en el último de aquellos años pase a recibir el nombre de
Consejo de Estado (y algo más que el nombre, como veremos en el
capítulo siguiente). Dentro del período, y más a efectos expositivos
que con alcance sustantivo, cabe distinguir las siguientes etapas: la
supresión de todos los Consejos junto con la suspensión del Consejo
de Estado y la creación del Consejo Real de España e Indias (1834);
los primeros proyectos de configuración de un (nuevo) Consejo de
Estado (de 1837 a 1843) y el establecimiento del ya llamado Consejo
Real sin más (1845). Este último, por su importancia, merecerá un
apartado independiente439.
3.1. SUPRESIÓN DE LOS CONSEJOS (1834)
El 24 de marzo de 1834 –escribe Cordero- marca una fecha
trascendental en la Historia de la Administración española, pues da
carácter oficial al tránsito del antiguo régimen consultivo al moderno.
Seis reales decretos en dicha fecha extinguen los viejos Consejos de
Castilla e Indias, Hacienda y Guerra, fantasmas supervivientes de un
pasado sin resurrección, y crean los Tribunales Supremos de Justicia,
de Guerra, Marina y Extranjería, de Hacienda –como sustitutos de los
anteriores-; suspenden al (debe decir: el) Consejo de Estado, durante
la minoridad de la Reina, conservando a su personal honores y
prerrogativas; e instituyen el Consejo Real de España e Indias440.
Los seis Reales Decretos llevan un preámbulo único, en el que
se expresa sin ambages el propósito que inspira la reforma y sus
alcances: Mis benéficas miras a favor del buen régimen de la
Monarquía no pudieran producir los bienes que de ellas deben
esperarse, ni caminar con desembarazo mi Gobierno por la senda de
las mejoras y adelantamientos, mientras subsista en pie la viciosa
organización que en la actualidad tienen los cuerpos principales del
Estado… Poco más adelante pone de manifiesto las causas que han
provocado… tanta confusión y desarreglo, entre la que sitúa como de
mayor trascendencia y de influjo mas pernicioso… la mezcla de
439
Apartado 4 posterior.
440
Cordero (1944), página 93.
160
atribuciones judiciales y administrativas en los mismos cuerpos y
autoridades. Finalmente, el preámbulo señala el camino que ha de
seguirse: … un plan acorde y sencillo, en que esten eslabonadas con
la conexión necesaria todas las autoridades administrativas, de tal
manera que correspondan las unas con las otras, libres de obstáculos
extraños que entorpezcan su accion y movimiento441.
El Real Decreto II suprime los Consejos de Castilla y de Indias,
instituyendo en su lugar un Tribunal Supremo de España e Indias; el
III suprime el Consejo supremo de Guerra, instituyendo en su lugar
un Tribunal Supremo de Guerra y Marina y de extranjería; el Real
Decreto IV suprime el Consejo supremo de Hacienda, instituyendo en
su lugar el Tribunal Supremo de Hacienda; por último, en lo que aquí
respecta, el Real Decreto V encarga al Secretario del Despacho de
Gracia y Justicia me proponga, á la posible brevedad, la nueva planta
y organización que haya de tener el Consejo Real de las Ordenes442.
No podría describirse de modo más breve y preciso, como lo
hace el preámbulo, el carácter de unas medidas de tan enorme
trascendencia. No se trata sólo de que, como acertadamente indica
Cordero, llevan a cabo la oficialización del tránsito del antiguo
régimen al moderno en lo que a lo consultivo se refiere, sino sobre
todo –porque tal es el significado más profundo de la reformaacaban nada menos que con todo el sistema de gobierno polisinodial
o gobierno de Consejos, que había configurado la historia de España
y dado peculiaridad única en el mundo a nuestro país desde, al
menos, el siglo XVI.
Es 1834 el año en el que la Reina-Gobernadora entrega el
Gobierno a los liberales moderados, con Martínez de la Rosa al frente,
con la esperanza de que apuntalen la monarquía recién estrenada.
Este Gobierno trabaja rápido y a sólo dos meses de su entrada en
funciones acomete la reforma administrativa que nos ocupa y dos
semanas después presenta a sanción de la Reina-Gobernadora una
441
Nieva: Decretos… (1835): páginas 158-159.
Los subrayados son míos.
442
Nieva: Decretos… (1835): páginas 159-163.
161
especie de Constitución, el Estatuto Real443. Aquel Gobierno de
moderados, entre cuyos miembros sobresale Javier de Burgos, que
ya había iniciado las reformas administrativas en el período anterior
con la creación e instrucciones a los Subdelegados de Fomento
(1833), sería capaz de borrar de un plumazo la forma de gobierno y
administración que había dominado durante los tres siglos anteriores.
La sustitución del régimen polisinodial por el gobierno de
ministros marcaba en la teoría las diferencias entre la monarquía de
los Austrias, que elevó aquel a su máxima expresión, sobre todo con
Felipe II, y la monarquía de los Borbones, partidaria del régimen
ministerial o de ministros. Este último modelo pasa a incorporarse al
cuerpo ideológico de los ilustrados a partir de Carlos III y de los
liberales doctrinarios ya en las postrimerías del reinado de Fernando
VII.
La ideología ilustrada tuvo en este punto concreto ocasión de
llevarse a la práctica con la creación en tiempos de Carlos III de la
Junta Suprema de Estado (1787), el primer Consejo de Ministros de
la monarquía española, como lo ha calificado Escudero444. Con visión
aguda y de un futuro que sin embargo resultó ser a más largo plazo,
Godoy afirmó que ese hecho acabó de anular el Consejo de Estado445.
El conde de Floridablanca, inspirador y autor de la medida, tuvo
ocasión de exponer ampliamente el propósito y las finalidades de
toda su política ilustrada y reformista en la Instrucción reservada
para la dirección de la Junta de Estado (1787) y sus trece Relaciones
enviadas a la Secretaría de Estado tras su dimisión (1792). El
ideólogo de las nuevas reformas que ahora se acometen es Javier de
Burgos, quien ya adelantó su programa con su Exposición dirigida a
S. M. el Señor Don Fernando VII desde París el 24 de Enero de 1826.
443
Ver apartado 1.1. anterior.
444
Escudero (1979): páginas 9 y 423.
445
Godoy (1965), vol. I, página 44. (Citado por Barrios (1984), página 192).
162
3.2. SUSPENSIÓN DEL CONSEJO DE ESTADO (1834)
El Real Decreto I de 24 de marzo de 1834, incluido entre los
seis aprobados de manera conjunta en esa fecha, declara suspenso el
Consejo de Estado, durante la menor edad de la REINA Doña ISABEL
II446. Se trata de uno de los dos447 de esos seis Reales Decretos que,
además de compartir un preámbulo común448, tiene preámbulo
propio. La disposición se completa con la conservación a todos los
miembros del Consejo de sus honores y prerogativas, con el sueldo
que les corresponda449, lo que se hace extensivo al Secretario,
Oficiales y dependientes del referido Consejo, hasta tanto que se les
coloque
en
otros
450
circunstancias
destinos,
con
arreglo
á
sus
méritos
y
.
El preámbulo particular de este Real Decreto justifica la
disposición por cuanto, teniendo en consideración que por el
testamento de mi augusto Esposo… se instituyó un Consejo de
Gobierno para que Yo le consultase como REINA Gobernadora, los
asuntos árduos, trascendentales, y que forman regla general; y que
en virtud de esta disposicion, que debe tener fuerza y vigor durante
la menor edad de mi excelsa Hija Doña ISABEL II, han quedado sin
ejercicio las atribuciones del actual Consejo de Estado.
Esta norma lleva a cabo una peculiar interpretación del
testamento de Fernando VII. La cláusula 12 dispone que, queriendo
que mi muy amada Esposa pueda ayudarse para el gobierno del
reino, en el caso arriba dicho451, de las luces y experiencia de
446
Artículo Iº.
DOCUMENTOS: 33.
447
El otro es el Real Decreto V, que encarga al Secretario del Despacho de Gracia y
Justicia proponga la nueva planta y organización de Consejo Real de Órdenes.
448
Ver lo expuesto en el apartado anterior.
449
Artículo 2º.
450
Artículo 3º.
451
Es decir, si tuviera que asumir la Regencia de ser menor de dieciocho años el
hijo o hija del rey que hubieran de sucederle, y hasta que aquel cumpliere dicha
edad (cláusula 11).
163
personas cuya lealtad y adhesión á mi Real Persona y familia tengo
bien conocidas: Quiero que tan luego como se encargue de la
Regencia de estos reinos forme un Consejo de Gobierno con quien
haya de consultar los negocios árduos, y señaladamente los que
causen providencias generales y trascendentales al bien comun de
mis vasallos; mas sin que por esto quede sujeta de manera alguna á
seguir el dictamen que le dieren. Lo que no dice el testamento es que
la institución de ese Consejo de Gobierno deje sin ejercicio las
atribuciones del actual Consejo de Estado, aunque cabe deducirlo de
la amplia, aunque vaga, concesión de atribuciones al primero y
también de los razonamientos que, a modo de preámbulo, contenía el
Real Decreto de 23 de septiembre de 1828, la última norma anterior
sobre aquel, que data del reinado de Fernando VII452. El hecho es que
a partir de esta última disposición el Consejo de Estado había
quedado en una situación de hibernación y los partidarios de su
supresión, entre los que estaban los miembros del Gobierno Martínez
de la Rosa que preparan los Reales Decretos de 24 de marzo de
1834, no tienen que forzar la realidad, antes bien cuidan de que el
Consejo de Estado no quede suprimido, como les pasa a los demás
Consejos, sino en una situación de suspensión que equivaldría a su
supresión, ya que lo que sucede once años después es la creación ex
novo de una nueva institución, el Consejo Real453.
3.3. CREACIÓN Y ORGANIZACIÓN DEL CONSEJO REAL DE
ESPAÑA E INDIAS (1834)
El Real Decreto VI de 24 de marzo de 1834, incluido entre los
seis aprobados de manera conjunta en esa fecha, instituye (es el
verbo que utiliza) un Consejo Real de España e Indias454. Cordero de
Las cláusulas públicas del testamento se publicaron en la Gaceta de Madrid el 3 de
octubre de 1833, según lo ordenó un Real Decreto de la Reina Gobernadora del día
anterior.
452
Me he referido a ello en detalle en el apartado 4.4. del capítulo anterior.
453
Como examino en el apartado 4 posterior.
454
DOCUMENTOS: 34.
Artículo Iº.
164
Torres nos pone sobre la pista de la verdadera naturaleza de esta
institución: el Consejo Real era en realidad una agrupación de
departamentos consultivos especiales con funciones particulares cada
uno para ilustrar a los respectivos ministerios. Pero también anota
que su denominación correspondía a un Cuerpo deliberante de
marcado matiz
consultivas455.
administrativo
y
de
funciones
casi
totalmente
Por el momento, quiero detenerme en estas últimas palabras,
que el autor citado escribe un poco de pasada, como sin darle
importancia456. Y la tiene, en mi opinión, sobre todo si el tema se
pone en relación con la polémica entre polisinodialismo y gobierno de
ministros y la manera como la zanjó el Gobierno Martínez de la Rosa
en los Reales Decretos que nos vienen ocupando457. En efecto, hay
que subrayar que el Consejo Real de España e Indias que ahora se
crea es la primera institución puramente consultiva, al menos desde
la Edad moderna, porque todas las demás habían unido a las
funciones consultivas las políticas y de gobierno e incluso las
judiciales, precisamente porque el Consejo de Estado anterior, al
igual que otros Consejos, eran piezas del régimen polisinodial. A
partir de ese Consejo, el Real, creado en 1845, y el de Estado, cuya
denominación adopta en 1858 y se conserva hasta el momento
presente, mantienen como eje central, aun cuando no siempre
exclusivo458, la función consultiva. Esto es lo que justifica el que
hayamos delimitado el inicio de una nueva etapa con la creación de
este Consejo Real de España e Indias, aunque, como en seguida se
verá, poco tiene que ver con el Consejo Real creado en 1845.
El Consejo Real de España e Indias depende del Secretario del
Despacho de Estado en su calidad de Presidente del Consejo de
455
Cordero (1944), página 85.
456
De hecho, el propio Cordero indica una página más adelante, pero sin poner
ambas cosas en relación, que las antiguas funciones políticas del Consejo de Estado
estuvieron desempeñadas por el denominado Consejo de Gobierno, aunque el autor
se refiere aquí al que vuelve a crearse en 1843 (Cordero (1944), página 86).
457
458
Ver lo expuesto en el apartado anterior.
Las otras funciones son las jurisdiccionales, a cuyas vicisitudes también me
referiré.
165
Ministros459, a quien compete además presentar á mi Real aprobación
la propuesta para Presidente y Secretario de dicho Consejo…460.
El Consejo se organiza a través de siete Secciones461, que se
corresponden con las Secretarías de Despacho existentes462 a
excepción de la séptima, la de Indias, que, como veremos, tiene
carácter
horizontal.
Pero
las
competencias
de
cada
Sección,
determinadas por la facultad consultiva de cada Secretario o Ministro,
son algo diferentes. Rasgo común a todas las Secciones, salvo la
Segunda, es que lo que se les consulta son los asuntos graves
correspondientes a cada Ministerio; expresión la de asuntos graves
que procede de la Constitución de Cádiz463. En el caso de la Sección
Segunda, de Gracia y Justicia, no se alude a los asuntos graves, y se
dispone que consultará el Ministro de este ramo464… los asuntos
relativos á aclaracion ó dispensa de ley, reformas de códigos ú otros
semejantes. Pero además se atribuye a esta Sección la propuesta a la
Reina o Regenta de las ternas para los empleos de judicatura y para
prebendas eclesiásticas, único residuo de las funciones políticas que
conservó del Antiguo Régimen la Constitución de 1812465. En el caso
459
Art. 3º.
460
Art. 4º.
461
Art. 2º.
462
La Sección Sexta, de Fomento, pasa a denominarse de Interior por el Real
Decreto de 13 de mayo de 1834 (art. 3).
463
Artículo 236.
Ver apartados 7.3. y 13. del capítulo II.
464
El artículo 2º, que estamos comentando, es todo un ejemplo de la ambivalencia
en las denominaciones que todavía pervive en estos puntos. Por un lado, en lo que
se refiere al órgano, a propósito de las Secciones Primera y Tercera se utiliza el
término ministerios; en los casos de la Segunda y Cuarta se habla de ramo y en los
de la Quinta, Sexta y Séptima no se usa término alguno. Por otra parte, en lo que
hace al titular del órgano, en la mayoría de los casos se mantiene el de Secretario
(sin más, salvo el distintivo de cada cartera, en las Secciones Primera y Cuarta;
Secretario del Despacho, más el distintivo de cada cartera, en las Secciones
Tercera, Quinta y Sexta; la Séptima, que es la de Indias, utiliza el plural de esta
misma denominación), pero en cuanto a la Segunda se habla de Ministro.
465
Artículo 237.
Ver apartados 7.3.2. y 13. del capítulo II.
166
de la Sección Quinta, de Hacienda, se añaden otras materias a
consultar: planes y mejoras que estime convenientes. En el caso de
la Sección Sexta, de Fomento, se precisa que los asuntos graves son
los concernientes á la administración y fomento del reino, por lo
respectivo á la península é islas adyacentes. Finalmente, con la
Sección Séptima, de Indias, consultarán todos los Secretarios del
Despacho los asuntos graves de sus ramos respectivos, que tengan
relacion con el buen régimen y prosperidad de las provincias
españolas en América y Asia.
Cada Sección se compone de cinco individuos o miembros,
salvo la de Marina, que consta de tres, y la de Indias, de seis466, que
son propuestos por los respectivos Secretarios del Despacho, quienes
nombran, en cambio, a los miembros de la Sección Séptima, de
Indias, a razón de uno por cada Secretario467. Cada Sección la
preside el decano, excepto cuando concurra á alguna de las secciones
el
Presidente
del
Consejo,
quien
disfrutará
siempre
de
esta
prerogativa468.
Finalmente, se prevé un reglamento particular sobre el modo y
forma de deliberar el Consejo, ya sea reunido en cuerpo, ya dividido
en secciones469, además de un reglamento para la completa
organización del Consejo…470. Los que en realidad se aprueban son
un Reglamento de Régimen Interior de 9 de mayo de 1834471, un
Real Decreto de 29 de mayo de 1834 que señala las atribuciones que
ha de tener la Sección Segunda, de Gracia y Justicia, del Consejo472,
detallando las mismas, y otro Real Decreto de 31 de julio de 1835
466
Art. 2º.
467
Art. 5º.
468
Art. 7º.
469
Art. 9º.
470
Art. 11.
471
Como anota Cordero, no figura en la Colección Legislativa (tampoco –añado yoen la Gaceta de Madrid), sino citado por el Real Decreto de 31 de julio de 1835 (ver
el artículo 13, en la parte que se refiere a la Sección de Guerra del Consejo), del
que me ocuparé en seguida (Cordero (1944), página 250).
472
DOCUMENTOS: 35.
167
que lleva a cabo una delimitación de competencias entre la Sección
Tercera, de Guerra, del Consejo, y el Tribunal Supremo de Guerra y
Marina, detallando a propósito del primero esas competencias473.
El Consejo Real de España e Indias dura dos años y medio: lo
suprime un Real Decreto de 28 de septiembre de 1836474, que es una
consecuencia más del restablecimiento de la Constitución de 1812 por
Real Decreto de 13 de agosto anterior debido al motín de La
Granja475. Observa, con lógica, Cordero que con ello no volvía –como
era obligado- el Consejo de Estado, y en cambio se suprimió el
Consejo Real, invocándose precisamente su incompatibilidad con el
artículo 236 de la Constitución establecida476. La explicación está en
la Exposición a S. M. la Reina Gobernadora477, que la precede a modo
de exposición de motivos más que de preámbulo. El Gobierno
reconoce que el Consejo Real de España é Indias es un cuerpo que no
puede subsistir despues de restablecida nuestra Constitucion política
de 1812; cuyo artículo 236 determina que el Consejo de Estado es el
único Consejo del Rey. Pero a continuación muestra con suma finura
lógica los razonamientos por los que: primero, reconoce la necesidad
de oír al Consejo en ciertos negocios; segundo, da cuenta de que ha
intentado, sin éxito, de ver si cabia formar provisionalmente este
Consejo, hasta que reunidas las próximas Cortes se acordase sobre
ello lo mas conveniente; y tercero, al tener que desistir de su primera
idea, y dejar íntegro el asunto á las Cortes, habiendo ya cesado la
razon que indujo á conservar por algunos dias el Consejo Real, cree
que no puede diferir mas tiempo la propuesta de su supresión;
supresión que apoya además con un razonamiento económico: la
suma conveniencia de disminuir cuanto antes el gran coste de este
cuerpo, que ya no puede servir para el objeto de su creación. Y
remata su singular exposición afirmando, no sin ironía, que estas dos
razones son de mas fuerza en el ánimo de los Ministros de V. M. que
473
DOCUMENTOS: 36.
474
DOCUMENTOS: 37.
475
Ver apartado 1.1. anterior.
476
Cordero (1944), página 86.
477
Se incluye dentro del DOCUMENTO 37.
168
el embarazo que les causa en algunos negocios el no tener una
corporacion autorizada con quien aconsejarse, lo cual procurarán
suplir por ahora de la mejor manera que quepa. La observación de
ironía podría cambiarse sin mucho esfuerzo por la de sarcasmo si se
recuerdan las disputas, que todavía pervivían, entre partidarios del
gobierno de Consejos y defensores del gobierno de ministros478. A
estos últimos puede ser adscrito el Gobierno liberal que firma la
Exposición y el Real Decreto y, singularmente, el prestigioso
magistrado del Tribunal Supremo que preside aquel, José María
Calatrava, que de esta manera logran otro triunfo de la causa
progubernamental.
3.4. PRIMEROS PROYECTOS DE CONFIGURACIÓN DE UN NUEVO
CONSEJO DE ESTADO. DEBATES PARLAMENTARIOS (1837-1843)
Desde los hechos con los que concluye el apartado anterior,
transcurrieron algunos años –escribe Cordero- en los que creció
considerablemente el número de las dependencias administrativas,
especialmente las Juntas y comisiones particulares creadas sin orden
ni concierto. Se dejó sentir la necesidad de volver al sistema del
cuerpo único y centralizador de las funciones consultivas. Para llenar
tal hueco se nombró en 1837 una Comisión en la que destacaron los
señores Martínez de la Rosa, Sancho, Garelly y Pacheco, que
presentó al Gobierno un proyecto organizando un Consejo de
Estado479. Jordana de Pozas extiende sus consideraciones algo más
en el tiempo: Desde 1837 a 1845 los Gobiernos sucesivos procuraron
que se restableciera el Consejo de Estado, y con ese objeto
constituyeron comisiones encargadas de redactar los oportunos
proyectos (1837 y 1843) y presentaron al Senado proyectos de ley
para su creación (1839 y 1840). Todos estos proyectos reflejaban de
tal modo la influencia del modelo contemporáneo francés que,
durante la discusión parlamentaria, senadores y comentaristas los
criticaron duramente por ser una importación francesa con rótulo
español. Esta oposición y la falta de estabilidad política fueron las
478
Ver apartado 3.1. anterior.
479
Cordero (1944), páginas 86-87.
169
causas que llevaron a abandonar el proyecto de Consejo de Estado,
sustituyéndolo por un Consejo Real, creado por la Ley de 6 de julio de
1845. Y, sin embargo, la diferencia era meramente de nombre, como
lo prueba que trece años después se mudara el nombre de Consejo
Real por el de Consejo de Estado, sin que ese cambio determinara
modificaciones importantes en la estructura ni en la competencia del
referido Cuerpo consultivo480.
Según apunta Jordana, hubo dos proyectos, que prepararon
sendas Comisiones, la una nombrada en 1837 y la otra en 1843. El
primero llegó bastante más allá, aun cuando ninguno culminó el
intento.
La preparación del primer proyecto para organizar un Consejo
de Estado se inicia cuando ni siquiera ha transcurrido un año desde
que el Gobierno Calatrava dispusiera suprimir el Consejo Real de
España e Indias alegando que era contrario a la Constitución de
1812. Ya hemos visto que entre las singulares razones que apoyan
esa decisión se contiene la de deferir en su momento a las Cortes la
aprobación de la oportuna ley481. Pero la inestabilidad política es la
causa más inmediata de que el proyecto sufra varias detenciones en
su tramitación, tanto en el seno de los Gobiernos (entre 1837 y 1845
pasaron nada menos que nueve), como en el funcionamiento del
poder legislativo (transcurrieron once legislaturas, cinco concluidas
por disolución anticipada de las Cortes).
La andadura parlamentaria resulta, en efecto, compleja y llena
de incidentes. El Gobierno presenta al Senado el proyecto de ley para
el establecimiento de un Consejo de Estado el 3 de enero de 1839482.
Las primeras palabras que pronuncia el Ministro de Estado en esa
480
Jordana (1953), páginas 21-22.
481
Ver apartado anterior in fine.
482
DOCUMENTOS: 38.
Hubo en realidad tres textos: el proyecto que la Comisión entregó al Ministerio, el
que el Gobierno presentó al Senado y el que la Comisión de éste aprobó, aunque
los cambios entre ellos no eran muy importantes. En la siguiente legislatura (1840)
el Gobierno presentó el texto que había aprobado la Comisión en la anterior
(Posada (1843), página 241). Habría que añadir un cuarto texto, que fue el
aprobado por el Pleno, que incorporó todavía algunas modificaciones.
170
presentación dan idea de las importantes novedades del texto, al
agregar a las funciones consultivas la de elaborar los proyectos del
Gobierno que hayan de convertirse en leyes y, más aún, la de que
conozca y resuelva en los asuntos <contencioso-administrativos>,…
que exigen una especie de jurisdicción distinta de la ordinaria. Tras
hacer notar que hasta ahora, los varios Consejos que en épocas
diferentes hemos tenido… como Cuerpos meramente consultivos, han
dejado un vacío que no llenaba otra institución, pues que ninguna
había encargada de conocer y fallar en los referidos y frecuentes
negocios de la administración civil…, concluye así la primera parte de
la presentación: Las dobles atribuciones de consultar y de fallar son
ciertamente
diversas;
pero
no
siendo
en
manera
alguna
incompatibles, pueden darse á un solo Cuerpo, organizándolo de
modo que no halle dificultad en cumplir con ambas obligaciones.
El dictamen de la Comisión se lee en el Pleno el 29 de enero483
y el debate se inicia el 8 de febrero, suspendiéndose al día siguiente
al quedar igualmente suspendidas las sesiones de las Cortes por el
agravamiento de la guerra carlista. El 24 de febrero del año siguiente,
1840, el Gobierno da por reproducida la presentación del proyecto, de
nuevo ante el Senado. La Comisión lleva su dictamen al Pleno el 23
de marzo y los debates, iniciados por el de totalidad y continuados
por los del articulado, se extienden del 28 de ese mes al 10 de abril,
en el que el proyecto es aprobado de manera definitiva en el Senado
por 49 bolas blancas frente a 25 negras. En el Congreso tiene lugar la
presentación del texto el 13 de abril, que pasa a la Sección
competente. Pero el Congreso es disuelto el 11 de octubre y al día
siguiente María Cristina renuncia a la Regencia, dando paso a su
sustitución por el general Espartero.
El 24 de diciembre de 1843, bajo un Gobierno de mera
coyuntura como el de González Bravo, un Real Decreto nombra una
Comisión que debía proponer las Bases y el reglamento de un
483
Francisco Silvela, a quien más adelante me refiero con mayor extensión (ver
apartados 4.8. y 4.9.: NOMBRES), publicó como apéndice de su obra el dictamen y
el texto aprobado por la Comisión, quien a su vez publicaba a doble columna el
suyo y el enviado por el Gobierno (ver: Silvela (F.A.): Dictamen (1839), páginas
305, s.s.).
171
Consejo de Estado484. La Comisión la integran Istúriz, que la preside,
junto con otras diez personas, entre las que cabe destacar nombres
ya acreditados o que descollarán en seguida en la <Ciencia de la
Administración> a que en seguida me referiré: Francisco Agustín
Silvela485, Javier de Burgos, José de Posada Herrera y Alejandro
Oliván. La propuesta de nombramiento de la Comisión viene
precedida por una exposición que confirma las ideas expuestas en la
de 1837; en particular dos. Una, la necesidad de un cuerpo auxiliar,
de un consejo consultivo… que consagre á los graves negocios… toda
la atención, todo el estudio, toda la madurez indispensables, que no
pueden prestar las secretarías de los ministerios, incesantemente
ocupadas con las exigencias del despacho ordinario. La otra idea, que
era nueva en el proyecto de 1837, es el encargo al Consejo de Estado
de la jurisdicción contencioso-administrativa en palabras como éstas:
Los adelantos en la administracion han hecho indispensable la
creacion de una jurisdiccion especial, de naturaleza dificil y complexa,
distinta en la esencia y en la forma de la jurisdiccion ordinaria, que
pueda conocer de los negocios contencioso-administrativos, y decidir
definitivamente sobre ellos; y concluye este punto con el argumento
de autoridad del Derecho comparado: Solo los Consejos de Estado,
tales como se conciben en las naciones mas cultas, pueden llenar
estas diferentes condiciones.
Los trabajos de esta Comisión no pasaron de su propio fuero
interno y, como gráficamente resume Cordero toda esta peripecia,
hubo varias reformas, pero el Consejo que tuvo realidad fué el
Consejo Real486 y no el Consejo de Estado. Sin embargo, las huellas
de esos proyectos quedaron impresas en el Consejo Real que habría
de crearse poco tiempo después.
Los dos proyectos son, por otra parte, la primera manifestación
práctica de los más conspicuos representantes de la que entonces se
484
DOCUMENTOS: 39.
485
Aun cuando no sea frecuente, citaré a este Silvela por los dos nombres de pila
(Francisco Agustín), con los que además firmaba sus obras, para evitar que se le
confunda con su hijo Francisco, que desempeñó además cometidos jurídicos y
políticos en las mismas áreas en que lo había hecho su padre.
486
Cordero (1944), página 88.
172
llamó <Ciencia de la Administración>, que constituyó el origen del
Derecho administrativo español. En ellos concurren además dos notas
peculiares: tratarse de políticos más que de teóricos y pertenecer al
partido moderado, con todo lo que esto conlleva como bagaje
ideológico: tanto Silvela como el resto de los que pueden ser
considerados como los primeros administrativistas españoles…, no
eran autores movidos por una preocupación teórica, sino
administradores y políticos próximos al partido moderado487. En la
preparación de esos proyectos, aun cuando sólo formó parte de la
Comisión que redactó el
segundo,
correspondió
Agustín
a
Francisco
la influencia más decisiva
Silvela,
quien
488
recogidos los principios que… había preconizado
asimismo
vio
en la Ley de 1845
que creó el Consejo Real.
Las ideas de estos políticos y tratadistas precursores no eran
compartidas por aquella parte de la clase política que se mantenía
apegada al régimen polisinodial489. Cordero anota, a propósito del
primer proyecto, que en la discusión senatorial… fué rudamente
combatido y cita, entre otras, la donosa intervención de Martín de los
Heros, quien lo atacaba por ser una importación francesa bajo un
rótulo español… Para él, -añade Cordero- el Consejo era un
<arlequín>, donde se mezclaban el modelo doceañista y el galo:
<majo gaditano, con el casco de un coracero y las espuelas y
cordones de un gendarme francés>490. A continuación resume críticas
más concretas: Un Consejo de personas permanentes e inamovibles
sería un estorbo, como lo habían sido el creado en 1812 y el Real de
1834; pugnaría con los principios del Gobierno representativo, puesto
que no faltarían los casos de disparidad entre el nuevo Consejo y las
asambleas políticas deliberantes, con lo que podría llegarse a la
<injusticia mayor>, de someter al parecer de este organismo el
contrario, respaldado por la opinión pública. Para los diputados
Gómez Becerra y Calatrava, en cuanto los ministros tuvieran roces
con él, dejarían de consultarlo o de hacerle caso, convirtiéndole en
487
García Álvarez (1996), página 100.
488
García Álvarez (1996), página 107.
489
Ver apartado 3.3. anterior.
490
Cordero (1944), página 88.
173
superfluo o nocivo. La oposición senatorial pedía un Consejo
compuesto
de
miembros
amovibles
por
libre
decisión
gubernamental... También la competencia asignada al Consejo por el
proyecto fué muy discutida. Martín de los Heros pedía un Consejo,
como el de Carlos I, que aconsejara al Poder real en los asuntos
realmente complicados o graves –guerras, paces, etc.-, pero no para
<expedientar vulgarmente>. Este era el criterio del marqués de
Valgornera: el Consejo debía intervenir en las cuestiones de gabinete,
discurso de la Corona, negociaciones internacionales, conducta a
seguir caso de una derrota parlamentaria: disolución de Cortes o
dimisión del Gobierno.
4. CONSEJO REAL (1845-1858)
Bajo el moderantismo cuasidictatorial del general Narváez, las
Cortes aprueban el 1 de enero de 1845 una ley de autorizaciones en
términos
muy
amplios,
que
permite
al
Gobierno
arreglar
la
organización y fijar las atribuciones de buen número de instituciones
(ayuntamientos, diputaciones provinciales, gobiernos políticos y
consejos provinciales) y asimismo de un cuerpo ó Consejo supremo
de administracion del Estado; poniendo desde luego en ejecucion las
medidas que al efecto adopte, y dando despues cuenta á las Córtes.
De resultas de aquella, y no estando reunidas las Cortes, el 6 de julio
se aprueba la Ley de organización y atribuciones del Consejo Real491,
que goza de la sanción real y del refrendo del Ministro de la
Gobernación, Pedro José Pidal, marqués de Pidal. Nada hacía
sospechar que con semejante debilidad formal se estaba creando, en
rigor, el órgano consultivo más sólido de nuestra historia y también el
más duradero, puesto que se ha prolongado hasta nuestros días
después del cambio de denominación (y algo más, como veremos) a
la de Consejo de Estado.
491
DOCUMENTOS: 40.
Será citada en este capítulo como: LEY.
174
4.1. REGULACIÓN
La Ley de 6 de julio de 1845, que en lugar de habilitaciones
normativas al Gobierno autoriza a éste para resolver todas las dudas
que pueda ofrecer el cumplimiento de esta ley492, fue seguida no
obstante por el Real Decreto de 22 de septiembre, completando la
organización del Consejo Real493. El régimen interior del Consejo fue
reglamentado por Real Decreto de 27 de julio de 1848, que no
aparece publicado494, al que sustituyó el de 23 de mayo de 1858495,
el más extenso y completo hasta entonces. En cuanto al
procedimiento contencioso-administrativo, un Real Decreto de 30 de
diciembre de 1846 reguló el modo de proceder.
4.2. COMPOSICIÓN
El Consejo Real se compone de los Ministros Secretarios de
Estado y del Despacho, de 30 Consejeros ordinarios496, de los
Consejeros extraordinarios, de los auxiliares que sean necesarios y de
un Secretario general497.
Los Consejeros ordinarios se nombran por el Rey a propuesta
del Consejo de Ministros, en Decretos especiales refrendados por el
Presidente de aquel498. Para ser nombrado Consejero ordinario se
necesita tener treinta años cumplidos de edad y haberse distinguido
492
Art. 19.
493
DOCUMENTOS: 41.
494
La noticia de él nos viene dada por el nuevo Reglamento, que se cita a
continuación, al derogar aquel (art. 118).
495
DOCUMENTOS: 42.
Será citado en este capítulo como: REGLAMENTO.
496
El número experimentó variaciones: 20 por Real Decreto de 25 de septiembre
de 1847; 24 por Real Decreto de 7 de febrero de 1848 y nuevamente 30 por Real
Decreto de 24 de junio de 1849.
497
LEY, art. 2º.
498
LEY, art. 4º.
175
notablemente por sus conocimientos y servicios en las diversas
carreras del Estado499.
Los Consejeros extraordinarios se nombran en la misma forma
que los ordinarios. El nombramiento sólo podrá recaer en quienes
desempeñen
ciertos
puestos
relevantes
(la
Ley
les
denomina
funcionarios), que forman una larga lista, en la que se encuentran los
Presidentes,
ministros
y
fiscales
de
los
distintos
Tribunales,
Subsecretarios de los Ministerios, Directores generales de cualquier
ramo de la Administración pública, etc.500. Los Consejeros
extraordinarios requieren para asistir al Consejo y tomar parte en sus
resoluciones de autorización del Rey, que se concede a principio de
cada
año501.
El
número
de
estos
Consejeros
extraordinarios
autorizados no puede exceder de las dos terceras partes de los
ordinarios502. Los Consejeros extraordinarios no forman parte de las
deliberaciones en el caso de los asuntos contenciosos503. Estos
Consejeros tendían a asegurar el enlace con la Administración; en la
práctica, asistieron pocas veces a las sesiones del Consejo504.
Es de destacar que el Presidente del Consejo ya no es el Rey,
cosa que sucedía no sólo en la época absolutista, sino en la de las
Cortes de Cádiz505 y en el Reglamento posterior de 1826506, si bien
este último corresponde igualmente a una etapa absolutista, la
calificada como década ominosa. La presidencia del Consejo Real se
499
LEY, art. 5º.
500
LEY, art. 7º.
501
LEY, art. 7º.
El Real Decreto de 22 de septiembre de 1845 precisa que la lista de los Consejeros
autorizados cada año se propone por el Consejo de Ministros y que los que no
estuvieren comprendidos dejan de formar parte del Consejo (art. 2º).
502
LEY, art. 8º.
503
LEY, art. 9º.
504
Cordero (1944), página 89.
505
Ver: DOCUMENTOS: 20, capítulo I, art II.
506
Ver: DOCUMENTOS: 31, 1º.
176
atribuye ahora, por la Ley de creación y organización del mismo507, al
Presidente del Consejo de Ministros y, en defecto del mismo, al
Ministro de mas edad entre los que se hallen presentes. Pero además
se establece un Vicepresidente, nombrado por el Rey entre los
Consejeros ordinarios508, que, por la influencia francesa de todas las
disposiciones de ese momento, es quien dirige la marcha efectiva de
la institución. El Reglamento regula de forma detallada las
atribuciones tanto del Presidente509 como del Vicepresidente, el cual
asume, por otro lado, las atribuciones del Presidente en caso de
ausencia del mismo510. De modo semejante, cada Sección tiene un
Presidente,
que
es
el
Ministro
del
ramo
respectivo,
y
un
Vicepresidente, nombrado por el Rey, á propuesta del Ministro
respectivo, de entre los vocales de la misma511; y se regulan las
atribuciones de aquel512 y de éste513.
4.3. ORGANIZACIÓN
El Consejo se organiza en Pleno, en Secciones para los asuntos
administrativos514
contenciosos
515
y
una
especial
para
los
asuntos
.
507
6 de julio de 1845.
508
LEY, art. 3º.
509
REGLAMENTO, art. 53.
510
REGLAMENTO, art. 54.
511
R.D. 22.09.1845, art. 11.
512
REGLAMENTO, arts. 56 y 57.
513
REGLAMENTO, art. 58.
514
Sección
El reglamento prevé que los asuntos no contenciosos pueden prepararse
también por una comision especial (REGLAMENTO, art.10) en negocios que no
puedan ó no deban instruir á despacho una Sección determinada (art. 53.3º) y
asimismo que despachen de manera conjunta un mismo asunto dos o más
Secciones reunidas (RD 22.09.1845, art 16) (REGLAMENTO, art. 39), de las que
una actúa como instructora y la otra u otras como auxiliares (art. 41).
515
LEY, art. 16.
177
Las Secciones para asuntos administrativos, que serán análogas
á
los
negocios
correspondientes
a
los
distintos
Ministerios516,
originalmente eran siete: Estado, Marina y Comercio, Gracia y
Justicia, Guerra, Gobernación, Hacienda y Ultramar517. Cada Sección
la preside el Ministro del ramo respectivo y tiene además un
Vicepresidente, nombrado por el Rey a propuesta del Ministro
respectivo de entre los vocales de la misma518. Quedó pendiente de
regular el número de Consejeros que se adscriben a cada Sección519,
aunque sí se hizo con el número mínimo para formar quórum, que es
de dos Consejeros ordinarios520, y que de cada Sección habrán de ser
Letrados, por lo menos, los siguientes Consejeros ordinarios: cuatro
de la Sección de Estado y Gracia y Justicia, dos de las de Ultramar y
Gobernación y Fomento, y uno de las demás, salvo la de lo
Contencioso, en la cual lo serán todos, incluso los auxiliares521.
La Sección para asuntos contenciosos está compuesta por cinco
Consejeros ordinarios, dos abogados fiscales y un número de
auxiliares a determinar por reglamento522. Su funcionamiento es
similar al de un tribunal, a puerta abierta, en el que se oye a los
defensores de las partes523. La resolución, que terminará el punto
litigioso, se califica como dictamen, reviste la forma de Real Decreto y
se lee públicamente en Consejo pleno524.
516
LEY, art. 15.
517
RD 22.09.1845, art. 10.
Por un Real Decreto de 14 de enero de 1852 quedaron establecidas así: Estado y
Marina, Gracia y Justicia con Instrucción Pública, Hacienda y Guerra, Gobernación y
Fomento.
518
RD 22.09.1845, art. 11.
519
El art. 15 de la LEY prevé que se determine por Real Decreto la organización y
atribuciones de las Secciones.
520
REGLAMENTO, art. 33.
521
REGLAMENTO, art. 110.
522
LEY, art. 16.
523
LEY, art. 17.
524
LEY, art. 18.
178
4.4. COMPETENCIA
Los asuntos competencia del Consejo Real se fueron ampliando
a partir de la Ley fundacional, de 6 de julio de 1845. Ésta contiene
una enumeración de los supuestos de consulta, a los que añadiré los
más significativos de los que después se asignaron como consultas
preceptivas525:
1º. Sobre las instrucciones generales para el régimen de
cualquier ramo de la Administracion publica.
2º. Sobre el pase y retencion de las bulas, breves y rescriptos
pontificios y de las preces para obtenerlos.
3º. Sobre los asuntos del Real patronato y recursos de
proteccion del concilio de Trento.
4º. Sobre la validez de las presas marítimas.
5º. Sobre los asuntos contenciosos de la Administracion.
6º. Sobre las competencias de jurisdicción y atribuciones entre
las autoridades judiciales y administrativas, y sobre las que se
susciten entre las autoridades y agentes de la administración.
7º. Sobre todos los demás asuntos que las leyes especiales,
Reales decretos ó reglamentos sometan á su exámen.
El Real Decreto de 22 de septiembre de 1845, que completa la
organización del Consejo Real, amplía las competencias a otros casos
generales o –como dice textualmente- por punto general526:
1º. Sobre los reglamentos generales para la ejecucion de las
leyes.
525
LEY, art. 11.
El art. 12 dispone que dará además su dictámen el Consejo, siempre que los
Ministros juzguen conveniente oirle.
526
Art. 7º.
179
2º. Sobre los tratados de comercio y navegacion.
3º. Sobre la naturalizacion de extrangeros.
4º. Sobre conceder autorizacion á los pueblos y provincias para
litigar, cuando esta clase de asuntos deban ser decididos por el
Gobierno.
5º. Sobre los permisos que pidan los pueblos ó provincias para
enagenar o cambiar sus bienes, y para contratar empréstitos.
6º. Sobre las autorizaciones que con arreglo á las leyes deba
dar el Gobierno para encausar á los funcionarios públicos por excesos
cometidos en el ejercicio de su autoridad.
Finalmente y como indica Cordero, la competencia del Consejo
se fué ampliando por una serie de disposiciones aisladas que
demuestran la eficacia de sus dictámenes: ferrocarriles (R.D. de 29
de julio de 1853), procesos contra gobernadores (R.D. de 29 de abril
de 1857), asuntos de la Cámara del Real Patronato, sucesora de las
Cámaras eclesiásticas y de las de Castilla (R.D. de 21 de noviembre
de 1857, basado en los de 17 de octubre de 1854 y 2 de mayo de
1851), que eran numerosos… También era oído en materia de
beneficencia (R.D. de 20 de junio de 1849), quintas (21 de mayo de
1858), diezmos (15 de mayo de 1850), funcionarios (19 de julio de
1852), administración local (22 de septiembre de 1845), aguas y
minas (leyes 5 y 6 de julio de 1859), especialmente para otorgar
créditos por decreto (real decreto de 22 de octubre de 1858), deuda
(agosto de 1851), Bancos, dinero (5 de enero y 7 de marzo de 1856),
sociedades anónimas (28 de enero de 1848), instrucción y libros (9
de septiembre de 1857) y otras materias527.
Con carácter facultativo podía ser consultado siempre que los
Ministros juzguen conveniente oirle528. Sin perjuicio de lo cual, el Real
Decreto de 22 de septiembre de 1845, que completa la organización
del Consejo Real, enumera algunas de estas consultas facultativas529:
527
Cordero (1944), página 90.
528
LEY, art. 12.
529
Art 8º.
180
1º. Sobre los proyectos de ley que hayan de presentarse á las
Córtes.
2º. Sobre los tratados con las Potencias extrangeras y
concordatos con la Santa Sede.
3º. Sobre cualquier punto grave que ocurra en el gobierno y
administracion del Estado.
Asimismo,
al
Consejo
Real
se
encargaron
proyectos
significativos de disposiciones. En materia de función pública participó
en la incipiente regulación, primero informando el que luego se
conocería como Estatuto Bravo Murillo (Real Decreto de 18 de junio
de 1852), después recibiendo el encargo de elaborar un proyecto de
ley de empleados (Real Decreto de 21 de septiembre de 1853)530 y,
en fin, siendo encargado de nuevo, ahora de proponer las bases de
una ley para el ingreso y ascenso en los empleos de la Administración
activa, a lo que correspondió mediante consulta de 28 de abril de
1858.
La
Sala
de
lo
Contencioso
tenía
–claro
es-
su
propia
competencia específica, aparte de la general sobre los asuntos
contenciosos de la Administracion que declara la ley fundacional del
Consejo531. El Real Decreto de 30 de diciembre de 1846, que reguló
el modo de proceder el Consejo en los negocios contenciosos de la
Administracion, establece que corresponde al Consejo Real conocer
en primera y única instancia532:
1º.- De las demandas contenciosas sobre el cumplimiento,
inteligencia, rescisión y efectos de los remates y contratos celebrados
directamente por el Gobierno o por Direcciones Generales de los
diferentes ramos de la Administracion civil.
2º.- De las demandas contenciosas a que den lugar las
resoluciones de los ministros de S.M., cuando el Gobierno acuerde
530
Según Cordero (1944), página 90.
531
LEY, art. 11, 5º.
532
Art. 1º.
181
previamente someter al conocimiento del Consejo las reclamaciones
de las partes.
3º.- De los recursos de reposición, aclaración y revisión de sus
providencias y resoluciones.
También se regula la segunda instancia: En apelación y nulidad
de las resoluciones de los Consejos provinciales, y de las de
cualquiera otra autoridad que entienda en primera instancia en los
negocios contenciosoadministrativos533.
4.5. FUNCIONAMIENTO
El Reglamento de 23 de mayo de 1858 es, con mucho, el más
extenso de los publicados hasta entonces (119 artículos), aun cuando
la disposición de los artículos de los anteriores fuera distinta, más
comprimida, mientras que el de 1858 adopta ya la configuración más
moderna, que llega a nuestros días. Con todo, pues, este Reglamento
incluye bastantes materias ex novo, entre las que destacan algunas
de funcionamiento, que sólo en síntesis voy a recoger a continuación,
y, sobre todo, como veremos en el apartado siguiente, las que se
refieren al personal.
El quórum de constitución del Consejo Pleno es del número de
Consejeros ordinarios y extraordinarios, igual por lo menos a la mitad
más uno de los que forman la primera de estas dos clases.
Se establece la periodicidad de las sesiones: celebrará sesión
todos los miércoles, sin perjuicio de las extraordinarias que el
Gobierno prescriba, ó que hagan indispensables, á juicio del
Presidente, el número ó la urgencia de los negocios534; e incluso la
fijación con antelación de seis meses de la hora de comienzo de las
533
Art. 2º.
La Ley, sin embargo, había establecido que ese quórum exigía la presencia de
quince consejeros, sin contar en este número á los Ministros que asistan (art. 14).
534
REGLAMENTO, art. 4º.
182
sesiones535. Y también una curiosa regla sobre la duración: la
duracion ordinaria de las sesiones será de tres horas, pero podrá
prolongarse
al
prudente
arbitrio
del
Presidente
en
los
casos
particulares en que el servicio lo requiera536.
Abierta la sesión por el Presidente, leerá el Secretario general el
acta anterior, que deberá siempre contener los nombres de los
Consejeros que hayan concurrido á ella y los de los que se hubiesen
excusado; y aprobada ó rectificada en su caso, publicará las excusas
que el Presidente hubiere recibido, dará cuenta de las Reales órdenes
comunicadas al Consejo, y leerá el estado de los negocios distribuidos
entre las Secciones desde la última sesion537.
Todos los asuntos que hayan de ser objeto de las deliberaciones
del Consejo pleno se someterán préviamente al exámen de la Seccion
respectiva ó de una comision especial en su caso, y no podrá abrirse
discusion sino sobre el dictámen que estas dieren538.
Se prevé que los Consejeros pidan que el dictámen quede sobre
la mesa, debiendo en tal caso darse cuenta de él con preferencia en
la sesion ordinaria inmediata, ó en la extraordinaria que á este fin se
señale si hay urgencia539.
Cualquier Consejero puede pedir la palabra en contra del
proyecto de dictamen, en cuyo caso se abrirá la discusión… y se hará
uso en ella de la palabra por el órden con que se haya pedido,
alternando los defensores y los impugnadores, y empezando por
estos el turno540. Ningun Consejero podrá hablar mas de una vez en
pro ó en contra: pero siendo uno solo el que haya pedido la palabra
en contra, se le permitirá que hable dos veces. Se exceptúan los
individuos de la Seccion o Comision cuyo dictámen se discuta, que
535
REGLAMENTO, art. 6º.
536
REGLAMENTO, art. 5º.
537
REGLAMENTO, art. 9º.
538
REGLAMENTO, art. 10.
539
REGLAMENTO, art. 11.
540
REGLAMENTO, art. 13.
183
podrán, consumiendo turno, usar de la palabra cuantas veces lo
juzguen conveniente, y tambien los Ministros, que podrán hacer otro
tanto sin consumir turno541. En ningun negocio podrán hablar mas de
tres Consejeros en pro y tres en contra; y al concluir el último de los
que hayan obtenido la palabra, declarará cerrada la discusion el
Presidente, á no ser que el Consejo acuerde que continue542.
De no haber intervenciones en contra, se pondrá desde luego el
dictámen á votacion, la cual en este caso se hará levantándose los
que aprueben y permaneciendo sentados los que desaprueben543. En
todos los negocios en que haya discusion debera la votacion ser
nominal, diciendo los Consejeros por el órden de asientos <sí> o
<no>, segun que aprueben ó desaprueben544. Los acuerdos del
Consejo se harán á pluralidad absoluta de votos, y el del Presidente,
en caso de empate, será decisivo545.
Se regulan las enmiendas ó adiciones546; la facultad de la
Sección o Comisión de retirar su dictámen… antes de procederse á la
votacion547; el supuesto de que el proyecto de dictamen fuera
desechado, en cuyo caso se hará la pregunta de si volverá á la
Seccion; si se acuerda que no, el Presidente nombrará una Comision
para que redacte la consulta conforme á las opiniones de la
mayoría548; la facultad de los Consejeros de pedir que su voto quede
consignado en acta cuando sea contrario al acuerdo del Consejo549 y
541
REGLAMENTO, art. 14.
542
REGLAMENTO, art. 16.
543
REGLAMENTO, art. 12.
544
REGLAMENTO, art. 19.
545
REGLAMENTO, art. 21.
546
REGLAMENTO, art. 25.
547
REGLAMENTO, art. 20.
548
REGLAMENTO, art. 26.
549
REGLAMENTO, art. 27.
184
asimismo de formar voto particular antes que se levante la sesion,
debiendo presentarse motivado en la sesion ordinaria próxima550.
Las
consultas
del
Consejo
se
elevarán
firmadas
por
el
Vicepresidente y el Secretario general, con expresión al márgen de
los Consejeros que hubiesen concurrido á la votacion, é insertándose
en el cuerpo de ellas el dictámen aprobado según lo hubiese sido y el
voto ó votos particulares con lo manifestado por la Seccion o
Comision respectiva acerca de los mismos551.
Respecto de las Secciones, se aplican las normas referidas al
Pleno en lo que no se regula de manera especial a propósito de
aquellas552.
El quórum de constitución es de dos Consejeros ordinarios: los
acuerdos en que ambos estuviesen conformes se tendrán por firmes;
si faltare esta conformidad en algun negocio, se volverá á dar cuenta
de él con preferencia en la primera sesion, compuesta de mayor
número de Consejeros553.
Se establece asimismo la periodicidad de las reuniones de las
Secciones: celebrará sesión el mártes y viernes de cada semana, sin
perjuicio de las extraordinarias que, á juicio del Vicepresidente
respectivo, sean indispensables554.
Los Consejeros no podrán formar voto particular en las
Secciones respecto á los proyectos que las mismas aprueben, y sí
solo reservarse el derecho de impugnarlos ó votar contra ellos en el
Consejo pleno. En los dictámenes que se remitan á la Secretaría
general se expresará si fueron aprobados por unanimidad ó mayoría
de la respectiva Seccion555.
550
REGLAMENTO, art. 28.
551
REGLAMENTO, art. 28.
552
REGLAMENTO, art. 31.
553
REGLAMENTO, art. 33.
554
REGLAMENTO, art. 32 párrafo primero.
555
REGLAMENTO, art. 37.
185
Se regula por vez primera un período de vacaciones, de 40
días, contados desde el día 15 de Julio556. Durante las vacaciones
permanecerán dos Consejeros en la Seccion de lo Contencioso y uno
de los ordinarios en cada una de las demás, designados anualmente
por turno, que empezará por los de mayor edad557.
4.6. LA ACTIVIDAD CONSULTIVA.
El Consejo Real es ya, como antes he señalado, una institución
más
administrativa
que
política,
como
lo
habían
sido
sus
predecesores. De ahí que comenzara a formar con sus informes un
cuerpo doctrinal que alcanzaría notable valor558, sobre todo desde
1858, cuando a aquel le sustituye el Consejo de Estado.
A partir del Consejo Real empieza… una época crucial para el
Consejo. Desde sus comienzos va a sentar las bases del incipiente
régimen administrativo. Las consultas de la época le colocan a la
altura de otros órganos similares extranjeros y bien puede decirse
que fue el forjador de nuestras principales Leyes administrativas de la
época. No fue sólo a través de consultas, sino mediante la labor de
preparación y redacción de las normas, como influyó. Así, por
ejemplo, una Real Orden de 1 de marzo de 1848 le encargó la
formación del proyecto sobre contratación por cuenta del Estado de
todas las obras y servicios públicos que fue redactado conjuntamente
por las Secciones de Comercio, Industria y Obras Públicas (ya se
había creado este Ministerio), Gracia y Justicia, Estado y
Gobernación. Esta forma de trabajo fue muy utilizada durante el siglo
XIX. También se le encargó el 10 de enero de 1846 la formación de
un proyecto de Ley del Notariado (siendo subsecretario Ortiz de
Zúñiga). De esta época es el dictamen sobre el reglamento de
expropiación forzosa,… el del canal de Isabel II, donde se plantearon
graves
cuestiones
sobre
propiedad,
expropiación,
derechos
preferentes, dotaciones, etc… (dictamen de 2 de julio de 1860…), el
556
REGLAMENTO, art. 46.
557
REGLAMENTO, art. 47.
558
Véase apartado 4.9. posterior.
186
del proyecto de Ley sobre sociedades anónimas (11 de febrero de
1847…), etc…559.
Las carencias de la documentación que se conserva acerca del
Consejo de Estado y la falta de organización de la misma, ya
mencionadas560, unidas a la cortedad del período temporal que se
contempla en el presente capítulo, hacen que el material disponible
sea muy limitado. Hay que hacer mención, no obstante, de la obra
Inventario de los Fondos de Ultramar, que comprende la doctrina
entre 1835 y 1903, y que por razón de estas fechas examinaré en el
capítulo siguiente561, si bien la obra se limita a la materia indicada y,
como puntualiza Tomás y Valiente en el estudio que la acompaña, los
fondos inventariados alcanzan sólo al período 1845-1898562.
4.7. LA ACTIVIDAD CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA
Novedad destacable del Consejo Real es el ejercicio de la
jurisdicción contencioso-administrativa por primera vez en nuestra
historia, al menos con tal nombre y concepción563. Su evolución
normativa y la organización durante la etapa a que concierne este
capítulo han sido examinadas con anterioridad564.
Aun cuando prevista ya en el proyecto de ley presentado al
Senado el 3 de enero de 1839565, no cobra efectividad legal hasta la
559
García-Trevijano Fos (1971), páinas 653-654.
560
Ver apartado 1 del capítulo previo: DOCUMENTACIÓN Y MÉTODO DE LA OBRA.
561
Ver apartado 5.6. del mismo.
562
Tomás y Valiente (1994), página 33.
563
La Constitución de 1808, a imitación de Francia, lo proponía, pero no llegó a
ponerse en práctica (ver apartado 9.2. del capítulo I).
Innecesario es recordar que los Consejos medievales y de la época moderna
ejercieron en muchas etapas funciones judiciales, pero ajenos a la concepción
constitucional de la jurisdicción contencioso-administrativa.
564
Apartados 3.4., 4.1., 4.3. y 4.4.
565
Ver apartado 3.4. El proyecto, en: DOCUMENTOS: 38.
187
Ley del Consejo Real, de 6 de julio de 1845566, y el Real Decreto de
30 de diciembre de 1846, que regula el modo de proceder en la
misma567. Pero el ejercicio de esta jurisdicción por parte del Consejo
de Estado y sus antecesores inmediatos es breve y, en todo caso,
lleno de interrupciones. En 1854 se suprime el Consejo Real y se crea
un Tribunal Contencioso-Administrativo que siga resolviendo los
asuntos de este ámbito encomendados a aquel568. En 1856 se
restablece el Consejo Real, al que en 1858 sustituye el Consejo de
Estado569.
El Consejo Real asume competencias tanto en la materia
propiamente contenciosa570 como en las cuestiones de competencia
de jurisdicción y conflictos de atribuciones571 (en la terminología
actual). Las resoluciones en el primer caso se adoptan mediante
sentencias y en el segundo, mediante decisiones. El Consejo Real, en
la primera fase (1846-1854), dicta tan solo 30 sentencias, la primera
el 30 de junio de 1847572 y la última el 10 de mayo de 1854573. El
Tribunal Contencioso Administrativo (1854-1856) dicta un total de 31
sentencias, la primera el 22 de noviembre de 1854574 y la última el 6
566
Véase: DOCUMENTOS: 40, art. 11 (ver apartado 4.4. anterior).
567
Una y otro vinieron precedidos por el establecimiento de la primera instancia,
constituida por los Consejos Provinciales (Ley de 2 de abril de 1845 y Real Decreto
de 1 de octubre de 1845 sobre el modo de proceder de estos Consejos como
tribunales administrativos).
568
Ver apartado 4.8. posterior.
569
A partir de 1858, las vicisitudes de la jurisdicción contencioso-administrativa, en
tanto que adscrita al Consejo de Estado, se examinan en los apartados 5.4. y 5.7.
del capítulo siguiente.
570
Sobre los asuntos contenciosos de la Administracion (art. 11.5º, Ley de
organización y atribuciones del Consejo Real, de 6 de julio de 1845: DOCUMENTOS:
40).
571
Sobre las competencias de jurisdicción y atribuciones entre las autoridades
judiciales y administrativas, y sobre las que se susciten entre las autoridades y
agentes de la administración (art. 11.6º, Ley de organización y atribuciones del
Consejo Real, de 6 de julio de 1845: DOCUMENTOS: 40).
572
C.L., tomo XLI, 2º trim. 1847.
573
C.L., tomo LXII, 2º cuatrim. 1854.
574
C.L., tomo LXIII, 3º cuatrim. 1854.
188
de diciembre de 1856575. Restablecido el Consejo Real (1856),
aprueba un total de 60 sentencias, la primera el 3 de enero de
1857576 y la última el 8 de agosto de 1858577, siendo sustituido luego
por el Consejo de Estado578.
A pesar de su corta trayectoria, el Consejo Real gozó de un
merecido prestigio. Como afirmará el diputado Calderón Collantes
años después, era grande el interés con que se esperaban y
estudiaban sus fallos579, y Cordero añade que a esta función del
Consejo Real se debe la moderna técnica administrativa y la noción
de lo Contencioso, que no ha sido sustancialmente variada cien años
después580. Téngase muy presente que entre los promotores del
Consejo Real y personas de labor muy relevante en él se contaba la
mayoría
de
los
conspicuos
cultivadores
de
la
Ciencia
Administración, que nacía precisamente en aquellos años
581
de
la
.
No existen, por desgracia, estudios concretos de la doctrina
emanada del Consejo Real, ni a través de sus sentencias y decisiones
de competencia, ni de los propios dictámenes. Pero podemos
encontrar algunos Repertorios valiosos de la época, en los que se
recoge buena parte de esa doctrina, en particular sobre cuestiones de
La sentencia se aprueba todavía por el Consejo Real, pero se lee y publica ya por el
Tribunal Contencioso Administrativo.
575
C.L., tomo LXX, 4º trim. 1856.
576
C.L., tomo LXXI, 1º trim. 1857.
577
C.L., tomo LXXVII, 3º trim. 1858.
578
A partir de 1858, las vicisitudes de la jurisdicción contencioso-administrativa, en
tanto que adscrita al Consejo de Estado, se examinan en los apartados 5.4. y 5.7.
del capítulo siguiente.
579
Calderón Collantes, citado por Cordero (1944), página 92.
580
Cordero (1944), página 92.
Ver una valoración más amplia del Consejo Real en el apartado 4.9. siguiente.
581
Ver apartado 3.4. anterior.
189
competencia582 y, en menor medida, sobre las sentencias en materia
propiamente contenciosa.
Sin que pretenda exponer un panorama, siquiera general, de la
jurisprudencia emitida entre 1846 y 1858 tanto por el Consejo Real
como por el Tribunal Contencioso Administrativo, que sustituyó a
aquel algunos pocos años, como ya ha quedado indicado, ofrezco
extractos de algunas sentencias en supuestos que me han parecido
de mayor interés, sobre todo cara a nuestros días. No pocos lectores
se sorprenderán, a buen seguro, de la solidez y frescura de algunas
de las consideraciones expuestas por esas instituciones hace más de
siglo y medio583:
1) Actos administrativos:
ni
Los actos administrativos no pueden ser anulados, reformados
interpretados sino por la Administracion, gubernativa ó
contenciosamente, siendo contraria la intervencin de los Tribunales
civiles para decidir sobre la validez ó nulidad de tales actos al artículo
66 de la Constitucion, además de que destruiría la absoluta
independencia de aquella584.
582
El Repertorio más valioso, por el contenido de sus amplios comentarios, es el de
Sunyé (1847). Además del valor científico, tiene el de la inmediatez, ya que Juan
Sunyé era, como reza la portada del libro, auxiliar de dicho consejo, y encargado
desde su instalacion de la secretaria de la seccion de Gracia y Justicia del mismo (el
Consejo Real). Aun cuando el primer tomo anunciaba tres más, por desgracia no
vieron la luz. El publicado se refiere a las decisiones de competencia. El que había
de referirse a las sentencias, el segundo, no llegó a publicarse.
Juan Sunyé Calvet fue también el último Secretario General del Consejo Real
(1856) y el primero del Consejo de Estado (1860-1863).
Más completo, por lo que comprende, es el repertorio de Pantoja (1869). Era
Abogado del Colegio de Madrid, lo que significaba entonces que estaba habilitado
para actuar como tal ante el Consejo Real y luego ante el Consejo de Estado. Su
Repertorio incluye las sentencias y también las decisiones sobre competencia y
autorizaciones para procesar, y alcanza de 1846 a 1868.
583
Recuerdo que entre los integrantes del Consejo Real y del Tribunal Contencioso
Administrativo había una parte significativa de los cultivadores de la nueva Ciencia
de la Administración, que plasmaron así sus tesis (ver este mismo apartado más
arriba y apartado 3.4.).
584
Pantoja (1869), Decisión de competencia, 14 de septiembre de 1849, C. L.
RGLJ, 1849, tomo 48, número 52, tomo I, página 411.
190
Para
reformar
los
actos
injustos
ó
arbitrarios
de
la
Administracion y poner á cubierto los derechos de los particulares de
los perjuicios que la ignorancia ó mala fé de los funcionarios
administrativos pudieran causarles con providencias ilegales en el
fondo ó en la forma, las leyes han establecido los recursos ante el
superior gerárquico en la línea de la Administracion activa, y ante los
Tribunales administrativos por la vía contenciosa, cuando se alega
que hay derechos vulnerados585.
2) Vía contenciosa:
Para
que
proceda
la
vía
contenciosa
se
requieren
dos
circunstancias esenciales, á saber, el acto administrativo y el derecho
ó interés legítimo preexistente que haya sido vulnerado por una
resolucion administrativa586.
No procede la vía contenciosa sin una decision prévia de la
Administración activa587.
Para que haya lugar á ella, aun en los casos de que en primera
y única instancia debe conocer el Consejo Real, debe preceder la
resolucion gubernativa588.
3) Caducidad de concesión:
Declarada fundadamente, por haber faltado los concesionarios
al cumplimiento de las condiciones estipuladas y á los compromisos
que contrajeron, no es responsable el Gobierno de ninguna clase de
daños y perjuicios que se hayan seguido á los concesionarios por la
inversion de sumas en trabajos que por su culpa hayan quedado sin
585
Pantoja (1869), Decisión de competencia, 14 de septiembre de 1849, C. L.
RGLJ, 1849, tomo 48, número 52, tomo I, página 411.
586
Pantoja (1869), Sentencia, 5 de julio de 1848, C. L. RGLJ, 1849, tomo 44,
número 16, tomo IV, página 77; Sentencia, 3 de agosto de 1853, C. L. RGLJ,
1849, tomo 59, número 44, tomo V, página 196.
587
Pantoja (1869), Sentencia, 27 de julio de 1848, C. L. RGLJ, 1848, tomo 44,
número 21, tomo IV, página 87.
588
Pantoja (1869), Sentencia, 13 de agosto de 1851, C. L. RGLJ, 1851, tomo 53,
número 27, tomo IV, página 320; Sentencia, 6 de octubre de 1852, C. L. RGLJ,
1852, tomo 57, número 46, tomo V, página 71.
191
objeto, ó que se han ejecutado despues de hecha aquella declaración,
aun cuando el Gobierno haya admitido sobre el particular nuevas
proposiciones despues de la caducidad primitiva589.
4) Indemnizacion de perjuicios:
En
ningun
caso
puede
tener
lugar
una
peticion
de
indemnizacion de perjuicios hecha en sentido genérico590.
5) Empleos:
Los empleos que no se han obtenido por nombramiento Real ó
de las Córtes carecen de las circunstancias indispensables para dar
opcion á cesantía591.
Solamente debe tomarse en cuenta para la clasificacion el
tiempo servido en empleo efectivo de planta, cuyos servicios sean
constantes y no interrumpidos, y al cual esté asignada alguna
retribucion592.
No puede considerarse como empleo público, aunque se
confiera de Real órden, cuando no se cobra por él sueldo del
Estado593.
Para reconocer á los empleados sus servicios como base de
carrera, es requisito indispensable que los hayan prestado en empleo
efectivo, de planta y á virtud de nombramiento Real, de las Córtes ó
de autoridad facultada competentemente al efecto594.
589
Pantoja (1869), Sentencia, 11 de junio de 1851, C. L. RGLJ, 1851, tomo 53,
número 13, tomo IV, página 289.
590
Pantoja (1869), Sentencia, 10 de septiembre de 1856, C. L. RGLJ, 1856, tomo
69, número 21, tomo V, página 493.
591
Pantoja (1869), Sentencia, 16 de junio de 1852, C. L. RGLJ, 1852, tomo 56,
número 29, tomo V, página 32.
592
Pantoja (1869), Sentencia, 5 de noviembre de 1852, C. L. RGLJ, 1852, tomo
57, número 52, tomo V, página 83.
593
Pantoja (1869), Sentencia, 10 de enero de 1855, C. L. RGLJ, 1855, tomo 64,
número 10, tomo V, página 329.
594
Pantoja (1869), Sentencia, 12 de diciembre de 1855, C. L. RGLJ, 1855, tomo
67, número 1, tomo V, página 440.
192
No tiene opcion á señalamiento de haber pasivo el que no ha
completado el número de años de servicio que para ello exige la
ley595.
Para la designación de haber pasivo es indispensable que
exista sueldo regulador, el cual requiere como precisa condición el
empleo efectivo por nombramiento Real ó de las Córtes596.
4.7. PERSONAL
Tal y como avanzaba en el apartado precedente, el Reglamento
del Consejo Real de 23 de mayo de 1858, que estamos comentando,
es el primero que se ocupa y regula con detenimiento el personal al
servicio del Consejo, entendido ese término en el sentido más amplio.
Se regula de modo específico la figura del Secretario general, al
que
se
hace
parte
de
la
composición
del
Consejo597.
Su
nombramiento… se expedirá por el Ministerio de la Gobernacion de la
Península598.
El
Reglamento
precisa
las
condiciones
para
ser
nombrado Secretario general, aunque con una formulación en forma
negativa: No podrá ejercer el cargo de Secretario general el que no
reuna las circunstancias siguientes: 1º. Ser mayor de 30 años. 2º.
Ser letrado. 3º. Haber desempeñado dos años, por lo menos, el cargo
de Auxiliar del Consejo, ó servido seis años cargo público, cuyo
sueldo no baje de 30.000 rs599. El Secretario general no podrá ser
separado de su cargo sino en virtud de Real decreto refrendado por el
Presidente del Consejo de Ministros, y oyéndose previamente al
Vicepresidente del Consejo Real600. La regulación de la separación es
595
Pantoja (1869), Sentencia, 11 de mayo de 1853, C. L. RGLJ, 1853, tomo 59,
número 15, tomo V, página 126.
596
Pantoja (1869), Sentencia, 31 de enero de 1855, C. L. RGLJ, 1855, tomo 64,
número 18, tomo V, página 351.
597
LEY, art. 2º, 5º.
598
R.D. 22.09.1845, art. 5º.
599
REGLAMENTO, art. 64.
600
REGLAMENTO, art. 66.
193
claramente asimétrica del nombramiento, que, como acaba de verse,
se asigna al Ministro de la Gobernación.
El Secretario general tendrá á su cargo todo lo concerniente al
Consejo pleno y su organización: distribuirá los trabajos, y llevará la
correspondencia general601. Se regulan en detalle sus atribuciones,
entre las que se incluyen algunas referentes al resto del personal de
la institución: propuesta al Gobierno en las vacantes de las plazas de
escribientes; distribuir de la manera que estime conveniente, entre
los Auxiliares destinados á la Secretaría, los trabajos que exija el
buen desempeño de sus funciones; vigilar la asistencia de los
Auxiliares y el órden de las dependencias del Consejo…602. También
los libros de actas y otros que debe llevar603. Por último, se dispone
que cada seccion tendrá su secretario particular, cuyo nombramiento
se hará por el Ministerio respectivo604.
Mayor novedad representa la regulación de los Auxiliares del
Consejo, que pergeña ya un cuerpo profesionalizado. La Ley previene
que ayudarán al Consejo en todos sus trabajos, pero precisa que las
dos terceras partes de los auxiliares serán letrados605. El Real Decreto
de 22 de septiembre de 1845 fija su número, por ahora en cuarenta,
de los cuales veinte y cinco deberán ser letrados y los divide en tres
clases: los de primera…, los de segunda… y los de tercera606. Dispone
además que los auxiliares se distribuirán entre las diferentes
secciones del Consejo Real; instruirán los expedientes de que las
mismas deban conocer; propondrán la resolucion conveniente para
aquellos en que especialmente se les encargue este trabajo, y
tendrán voz consultiva en la respectiva seccion cuando discuta los
asuntos que hubieren despachado607. El Reglamento les dedica un
601
R.D. 22.09.1845, art. 5º.
602
REGLAMENTO, art. 60.
603
REGLAMENTO, art. 61.
604
R.D. 22.09.1845, art. 6º.
605
LEY, art. 10.
606
R.D. 22.09.1845, art. 3º.
607
R.D. 22.09.1845, art. 4º.
194
capítulo, el XI, integrado por veintiséis artículos (67 a 93), que
contienen todo un estatuto de este personal.
Distingue cuatro categorías de Auxiliares: los mayores, los
Auxiliares de primera clase y los de segunda clase, así como los
aspirantes. Las tres últimas clases despacharán los negocios de su
incumbencia bajo la inspeccion inmediata del
mayor respectivo608;
para el despacho de los negocios formarán extracto del expediente, y
pondrán
su
dictámen
cuando
609
Vicepresidente ; expondran de
se
les
encargue
por
el
viva voz las observaciones
convenientes en apoyo del dictámen que hubiesen redactado,
contestando a las que se hicieren contra él, previa venia del
Vicepresidente610.
Se regula por vez primera el ingreso, nombramientos y
ascensos de este personal técnico, que comprende los Auxiliares
letrados (dos terceras partes de la totalidad), los agregados…
empleados de las diferentes carreras civiles y militares, y los
Auxiliares de aspirantes611. A estos últimos pueden concurrir mayores
de 21 años, con instrucción suficiente en el Derecho comun o
administrativo, comprobado por exámen de una Comision del Consejo
y disponer del título de licenciado en Jurisprudencia ó Administracion
cuando haya de proveerse una de las siete plazas que corresponden a
letrados, así como buena conducta612. El examen constará de dos
ejercicios, uno teórico y otro práctico, que empezarán por este
último613. Para que el aspirante pueda prepararse al ejercicio práctico
se le dará un expediente, á fin de que haga su extracto y extienda al
pié la nota correspondiente en el término que señale la Comision, y
que no podrá exceder de 24 horas614. Una vez que el examinando lea
608
REGLAMENTO, art. 75.
609
REGLAMENTO, art. 76.
610
REGLAMENTO, art. 77.
611
REGLAMENTO, art. 78.
612
REGLAMENTO, art. 80.
613
REGLAMENTO, art. 87.
614
REGLAMENTO, art. 88.
195
el extracto y la nota que hubiese formado, la Comision de exámen
discutirá el asunto en su presencia y con arreglo al dictámen de esta
extenderá la consulta, el informe ó el proyecto de sentencia que exija
la naturaleza del negocio que se ventile, volviendo para ello a
encerrarse tambien sin comunicacion alguna por el tiempo que se
prescriba…615. El ejercicio teórico consistirá en preguntas, y durará a
lo menos media hora, sin que pueda exceder de una616. Los
aspirantes son nombrados por el Ministerio de la Gobernación617.
Las plazas vacantes de Auxiliares de segunda clase recaerán
únicamente en aspirantes por rigorosa antigüedad siempre que lleven
dos años en el ejercicio de su cargo618; las de Auxiliares de primera
clase
recaerán
en
Auxiliares
de
segunda,
á
propuesta
del
Vicepresidente, oyendo la Comision de Vicepresidentes de las
Secciones, aun cuando pueden nombrarse asimismo a agregados que
se hubieren distinguido por su aptitud y laboriosidad… que hayan
desempeñado el cargo por dos años al menos619; en fin, las plazas de
Auxiliares mayores recaerán únicamente en Auxiliares de primera
clase, á propuesta del Vicepresidente, oyendo a la Comision de
Vicepresidentes de las Secciones620. Por último, los Auxiliares no
podrán
ser
separados
de
621
Vicepresidente del Consejo
615
REGLAMENTO, art. 89.
616
REGLAMENTO, art. 90.
617
REGLAMENTO, art. 92.
618
REGLAMENTO, art. 81.
619
REGLAMENTO, art. 82.
620
REGLAMENTO, art. 83.
621
REGLAMENTO, art. 84.
su
.
cargo
sin
oírse
previamente
al
196
4.8. VICISITUDES
El Consejo Real –escribe Cordero- sufrió las vicisitudes políticas
del Estado muy acusadamente622. Lo hemos visto en las etapas
precedentes y lo constatamos a partir de la creación de aquel en
1845.
Tras la revolución de signo progresista conocida como La
Vicalvarada (28 de junio de 1854), la Junta Superior de Salvación,
Armamento y Defensa de Madrid, constituida para reconducir la
insurrección popular que tuvo como centro la capital, adoptó medidas
en defecto del Gobierno nacional623, entre ellas la supresión del
Consejo Real624, que tuvieron todos los efectos una vez restablecido
el Gobierno, ahora bajo la presidencia de Espartero, quien las asumió
de manera tácita, sin llegar siquiera a aprobar norma alguna.
Un Real Decreto de 7 de agosto de 1854 considera suprimido el
Consejo Real625 y, a la espera de que las Cortes decidan la nueva
organizacion
que
convenga
dar
á
la
jurisdiccion
contencioso-
administrativa, crea un Tribunal contencioso-administrativo626, que
seguirá y fallará por los trámites prevenidos en la ley y reglamento
del suprimido Consejo Real los pleitos pendientes al cesar dicho
Cuerpo, y los que ocurran y vengan á él en apelación hasta la
indicada resolucion de las Córtes627.
622
Cordero (1944), página 92.
623
Un Real Decreto de 1 de agosto de 1854, que rehace las Juntas dándoles un
carácter vagamente consultivo, justifica esa constitución ante la ausencia de otro
Gobierno.
624
21 de julio de 1854, disposición 5ª, 1º.
Esta es la disposición que Cordero dice no haber encontrado al recoger el Real
Decreto de 7 de agosto de 1854 del que me ocupo a continuación (ver: Cordero
(1944), página 267).
625
Art. 2º.
Ver nota anterior.
626
Artículo 1º.
627
Art. 2º.
197
A la caída de Espartero y ya bajo nuevos Gobiernos moderados,
es el del general Narváez el que, por Real Decreto de 16 de octubre
de 1856, restablece en toda su fuerza y vigor la normativa y
organización anteriores de Diputaciones y Ayuntamientos y asimismo
la Ley de 6 de julio de 1845 sobre organización y atribuciones del
Consejo Real628; Ley que había aprobado precisamente otro Gobierno
presidido por Narváez. Se restablecen igualmente todos los decretos
orgánicos, reglamentos y demás disposiciones adoptadas para la
ejecucion de dichas leyes…629. Un mes antes (15 de septiembre), con
el Gobierno O´Donnell, tiene lugar un hecho que los acontecimientos
posteriores inmediatos revelaron como anecdótico: el reconocimiento
a nivel constitucional de que habrá un Consejo de Estado, al cual oirá
el Rey en los casos que determinen las leyes630. En efecto, el Acta
Adicional, en la que constaba esta disposición, fue derogada a los
veintinueve días: el 14 de octubre.
Llegamos con ello a julio de 1858, cuando tiene lugar una
peculiar modificación del Consejo Real y el cambio de su
denominación por la de Consejo de Estado; hecho que he elegido
para fijar el inicio del examen que se lleva a cabo en el capítulo
siguiente.
4.9. VALORACIÓN
El Consejo Real creado en 1845 ha resultado ser, según antes
he señalado, el órgano consultivo más sólido de nuestra historia y
también el más duradero, puesto que se ha prolongado hasta
nuestros días después del cambio de denominación (y algo más,
como veremos) a la de Consejo de Estado631. Además, es la primera
institución de este género cuyo nacimiento lleva la señal de identidad
de la moderna Ciencia de la Administración, que por entonces se
iniciaba en España, algunas de cuyas figuras habían tomado parte
628
Art. 1º.
629
Art. 2º.
630
Acta Adicional, artículo 11.
631
Ver apartado 4 anterior.
198
activa en los proyectos de Consejo de Estado preparados en 1837 y
1843632.
Quien influye de manera más directa y notoria en la Ley de
organización del Consejo Real (6 de julio de 1845) es Francisco
Agustín Silvela: El Consejo creado en 1845 encarnó los principios que
Silvela había preconizado. Se trató de un cuerpo puramente
consultivo y, de acuerdo con la lógica de la época, compuesto por
consejeros <amovibles>. Silvela, de quien aportaré datos biográficos
en el apartado siguiente, no niega sino que justifica la influencia
francesa del proyecto y la de todas sus propuestas de reforma
administrativa: … no vacilamos en ir á buscar fuera de casa lo que no
encontrásemos en ella. La administración francesa nos ofrece un
notable grado de perfeccion, comparada con la de otros países, que
mas ó menos conocemos tambien: de consiguiente, á ella debíamos
recurrir. Pero presentar el cuadro de la administración francesa no es
pretender que todo él se copie: no es querer que se adopte
absolutamente el sistema (y sobre esto hacemos formal protesta), sin
atender á lo que pueda haber de singular en nuestras necesidades,
usos y costumbres633. Todos los tratadistas han ratificado el peso del
modelo francés. Así, Cordero afirma la marcada influencia francesa en
todo
el
sistema
del
nuevo
organismo,
comenzando
por
su
intervención en los asuntos contenciosos, y siguiendo por la creación
de consejeros extraordinarios634. Jordana escribe que el Consejo Real
de 1845 descubre, en multitud de aspectos la admiración de los
antiguos
emigrados
Administración
Europa»635.
632
que,
políticos
al
norte
de
los
Pirineos
según
la
frase
consagrada,
por
la
«envidiaba
Ver apartado 3.4. anterior.
633
Silvela (1839), Introducción. De la necesidad de la reforma administrativa,
página XXXVI.
634
Cordero (1944), página 89.
635
Jordana (1953), página 22.
Se refiere a muchos ilustres prohombres para quienes fue Francia, y
particularmente París, el lugar preferido por los emigrantes políticos. Entre ellos
figuraron Manuel Silvela (aunque Manuel, hijo de Francisco Agustín Silvela, nació en
París, por la data debe referirse al padre, el propio Francisco Agustín), Javier de
Burgos, el Conde de Toreno, Martínez de la Rosa, Flórez Estrada, Alcalá Galiano,
199
Desde la perspectiva de su ejecutoria, escribe Cordero que,
contemplada con la serenidad de la distancia su obra, es difícil no
suscribir las alabanzas de Calderón Collantes al discutirse la ley de
1860: <Ha producido grandes y maravillosos resultados; pocas
instituciones en tan breve tiempo han llegado como ella a admitir
todos los derechos, todos los respetos, toda la veneración inherente a
las instituciones antiguas. Al ver la confianza que inspiraba el Consejo
Real, al ver el interés con que se esperaban y estudiaban sus fallos,
al ver la reputación y el brillo que aquel Cuerpo había dejado, podría
creerse que no era de creación moderna, sino de antigua creación>.
Y el propio Cordero concluye que al Consejo Real se debe la moderna
técnica administrativa y la noción de lo Contencioso, que no ha sido
sustancialmente variada cien años después636.
4.10. NOMBRES
A partir de 1834, que es la fecha que abre la etapa que
estamos examinando, acontece un fenómeno que no se había
producido en las etapas anteriores. Si las vicisitudes del Consejo de
Estado u órgano equivalente están relacionadas en todo momento
con los acontecimientos políticos e incluso sociales, a partir de ahora
a esa ligazón se unirá otra tanto o más determinante, que podríamos
caracterizar como de influencia de los expertos en la evolución del
Consejo. Dicho de otra manera: la institución consultiva, al igual que
las demás de carácter administrativo, pasan a ser en una importante
medida el resultado de la obra de los juristas o tratadistas del
Derecho administrativo, que precisamente se inicia ahora a través,
como ya he señalado, de la Ciencia de la Administración. Este hecho
se pone de manifiesto en la participación de buena parte de estos
juristas de nuevo cuño, a los que hoy llamamos administrativistas, en
comisiones constituidas por el Gobierno que redactan y en las de los
Mendizábal, Bravo Murillo y tantos otros. Como ha dicho Marañón, «políticamente
puede decirse que toda la obra de reconstrucción nacional que siguió a la muerte
de Fernando VII, durante la regencia de María Cristina y el reinado de Isabel II, fue
obra de estos emigrados». Los proyectos y leyes relativos al Consejo de Estado no
fueron excepción a esta regla. (Jordana (1953), página 21).
636
Cordero (1944), página 92.
200
propios órganos legislativos que debaten sucesivos proyectos de
organización o reorganización del órgano consultivo.
Esta
imbricación
entre
juristas
expertos
y
políticos
o
parlamentarios hace que sean varios de aquellos los que pasen a
formar parte del Consejo Real, que es la institución por excelencia de
esta etapa. Entre ellos he seleccionado los cuatro que después se
indican. Por otro lado, inicio también en este capítulo la relación de
los máximos rectores del órgano consultivo (Presidentes;
Vicepresidentes en el caso del Consejo Real), dado que la función de
los mismos tiene ya un perfil en el que en no pocas ocasiones
prevalece la connotación profesional o profesoral y no la política o
nobiliaria, como en las etapas anteriores.
VICEPRESIDENTES DEL CONSEJO REAL (1845-1858)
TITULAR
(VICEPRESIDENTES)
POSESIÓN
CESE
Evaristo Pérez de Castro y Colomera
13.11.1845
28.11.1849
Mauricio Álvarez de las Asturias Bohorques y Chacón,
II duque de Gor
11.06.1850
20.03.1851
Francisco de Paula Martínez de la Rosa
02.04.1851
04.12.1852
19.01.1853
19.08.1854
17.11.1856
25.10.1857
17.02.1858
15.07.1858
- JAVIER DE BURGOS Francisco Javier de Burgos y del Olmo (Motril, Granada,
1778 – Madrid, 1848), político, liberal doctrinario, escritor. Figura
principal de la primera reforma moderna de nuestra Administración,
cuyas ideas avanza en la Exposición que dirige a Fernando VII en
201
1826637, y que inicia al comienzo de la Regencia de María Cristina con
la creación de los Subdelegados de Fomento y la conocida Instrucción
a los mismos (ambas el 23 de octubre de 1833), así como la nueva
división provincial (Real Decreto de 30 de noviembre de 1833)638.
Con el Gobierno moderado de Martínez de la Rosa participa de
manera decisiva en la aprobación de los Reales Decretos de 24 de
marzo de 1834, que llevan a cabo la supresión del sistema de
gobierno de Consejos639, así como en el proyecto del Estatuto Real640
(abril de 1834). En 1843 forma parte de una Comisión que debía
proponer las Bases y el reglamento de un Consejo de Estado, que no
verían la luz641. Entre 1834 y 1836 fue Prócer del Reino (Senador) y
de 1845 a 1846, Senador vitalicio. Fue asimismo Consejero ordinario
del Consejo de Estado, Vicepresidente de la Sección de Hacienda y
Ultramar de 1846 a 1848.
- FRANCISCO MARTINEZ DE LA ROSA Francisdo de Paula Martínez de la Rosa Berdejo Gómez y
Arroyo (Granada,
1787 – Madrid, 1862), profesor, escritor y
político. Diputado en las Cortes de Cádiz por Granada (1812) y
encarcelado después por Fernando VII, evolucionó luego hacia un
liberalismo
más
moderado,
asumiendo
el
liderazgo
de
los
642
doceañistas
y siendo Ministro de Estado durante el trienio liberal, al
final del cual fue nombrado Secretario de Estado (1822). A poco de
iniciarse la Regencia de María Cristina es designado Primer Ministro
(de 1834 a 1835), dirigiendo durante esta breve etapa la aprobación
de los Reales Decretos de 24 de marzo de 1834, que llevan a cabo la
637
Ver apartado 3.1. anterior.
638
Ver apartado 1.1. anterior.
639
Ver apartado 3.1. anterior.
640
Ver apartado 2.1. anterior.
641
Ver apartado 3.4. anterior.
642
Ver apartado 1.2. del capítulo anterior.
202
supresión del sistema de gobierno de Consejos643, así como el
Estatuto Real (abril de 1834)644. En 1837 formó parte de una
Comisión que presentó al Gobierno un proyecto organizando el
Consejo de Estado645. A lo largo de varias legislaturas fue Diputado
entre 1834 y 1862 y Presidente del Congreso de los Diputados entre
1851 y 1862. Al frente del Consejo Real, primero, y del Consejo de
Estado, después, desempeñó largos mandatos: Consejero ordinario y
Vicepresidente del Consejo Real entre 1851 y 1858 y, al cambiar la
denominación por la de Consejo de Estado, Presidente del mismo
entre 1858 y 1862.
-
ALEJANDRO OLIVÁN -
Alejandro Oliván Borruel (Aso de Sobremonte, Huesca, 1796
– Madrid, 1878), polifacético, militar, escritor, político moderado. Uno
de los primeros tratadistas de la Ciencia de la Administración. En
1837 formó parte de una Comisión que presentó al Gobierno un
proyecto organizando el Consejo de Estado646. Fue Secretario del
Consejo Real de España e Indias (1835-1836) y Consejero ordinario
del Consejo Real (1845-1858).
- FRANCISCO AGUSTÍN SILVELA Francisco Agustín Silvela y Blanco (Valladolid, 1803 –
Madrid, 1857), político moderado, abogado. Al regresar del exilio en
París, en el que había vivido junto a su familia, recibió el apoyo de
Javier de Burgos. Tras ocupar varios puestos a nivel provincial en el
Ministerio de Gobernación, fue Ministro del ramo (1838) y de Gracia y
Justicia (1840), Diputado (1837-1843, siempre por la provincia de
Ávila) y Senador vitalicio (desde 1847). Su influencia fue importante
643
Ver apartados 3.1., 3.2. y 3.3. anteriores.
644
Ver apartado 2.1. anterior.
645
Ver apartado 3.4. anterior.
646
Ver apartado 3.4. anterior.
203
en el proyecto de organización del Consejo de Estado preparado en
1837 y formó parte en 1843 de una Comisión que presentó al
Gobierno un nuevo proyecto. En el primero de los casos impulsó y
mejoró el proyecto de ley en el Congreso de los Diputados y lo
completó al presentar una proposición de ley sobre creación de los
Consejos de Provincia, que supondría el establecimiento de la
jurisdicción contencioso-administrativa dentro del Consejo, en
seguida Real, y de esos Consejos de Provincia. Su influencia fue
decisiva en la Ley de 1845 que creó el Consejo Real647, en la que vio
recogidos los principios que… había preconizado648.
647
Ver apartados 3.4. y 4.8. anteriores.
648
García Álvarez (1996), página 107.
204
BIBLIOGRAFIA BÁSICA CONSULTADA*
Artola Gallego, Miguel: La burguesía revolucionaria (18081874)
Burdiel, Isabel: Isabel II. Una biografía (1830-1904)
Cordero Torres, José María: El Consejo de Estado. Su
trayectoria y perspectivas en España
Escudero López, José Antonio: Los orígenes del Consejo de
Ministros en España. La Junta Suprema de Estado
García Álvarez, Gerardo: El fracaso en España del modelo
francés de Consejo de Estado (1845-1904)
Jordana de Pozas, Luis: El Consejo de Estado español y las
influencias francesas a lo largo de su evolución, Madrid, 1953
Marcuello Benedicto (Juan Ignacio): La Constitución de 1845
Pro Ruiz, Juan: El Estatuto Real y la Constitución de 1837
*
Las referencias bibliográficas completas pueden consultarse al final de esta obra
en: BIBLIOGRAFÍA.
205
CAPÍTULO V: EL CONSEJO DE ESTADO
ENTRE1858 Y 1904
1.
MARCO
POLÍTICO
Y
SOCIAL:
MEDIO
SIGLO
DE
ACONTECIMIENTOS CAMBIANTES
El
presente
capítulo
se
extiende
entre
dos
referencias
temporales que conciernen de modo directo al Consejo de Estado:
como punto de arranque, la modificación en varios extremos del
Consejo Real, de modo más destacado su cambio de denominación
por la de Consejo de Estado, por un Real Decreto de 14 de julio de
1858, y como punto final, la Ley de 5 de abril de 1904 sobre nueva
organización del Consejo de Estado. No hay una correspondencia
exacta entre esas fechas y los períodos que se encierran a lo largo de
su trascurso y los de la historia política y social de España, y es
explicable que no la haya, porque la presente obra es una Historia del
Consejo de Estado y no cualquier suerte de Historia de España, aun
acotada a los dos últimos siglos. Pero a medida que se vayan
evocando los acontecimientos políticos y sociales se advertirá la
conexión que guardan con la evolución del Consejo de Estado, con lo
que se confirma de nuevo la dependencia de esta institución de lo
que sucede a nivel político más general.
El medio siglo que va de 1858 a 1904 no es menos pródigo en
vicisitudes y acontecimientos cambiantes que las etapas precedentes.
Sin entrar en otros detalles o acotamientos más propios de una obra
de Historia general y buscando la especial incidencia de aquellos en la
evolución del Consejo de Estado, distinguiré estas etapas: la
alternancia de gobiernos al final del reinado de Isabel II (18561868); de la revolución a la restauración dinástica (1868-1874); el
bipartidismo bajo Alfonso XII y la Regencia de María Cristina (18751902) y los comienzos a partir de este último año de la crisis del
sistema de gobierno, que se extenderá más allá del período
contemplado en este capítulo.
206
1.1. ALTERNANCIA DE GOBIERNOS AL FINAL DEL REINADO DE
ISABEL II (1856-1868)
Según veíamos en el capítulo anterior649, el reinado de Isabel
II, que da paso, aunque no sin contratiempos, a la concepción
moderna del gobierno del Estado, concluye con doce años de
Gobiernos de tónica en general moderada, que se extienden hasta la
revolución de 1868. Visto más de cerca este período, lo que se
produce es una sucesión de gobiernos, más que una alternancia
pactada como ocurrirá a partir de 1874, ahora entre los moderados y
los liberales. Entre 1856 y 1868, en efecto, el general O´Donnell,
autoproclamado jefe de la Unión Liberal, y el general Narváez, jefe
del Partido Moderado, se suceden en repetidos Gobiernos hasta que
al fallecimiento de los dos se abre paso una revolución de signo
progresista.
Aun cuando O´Donnell había encabezado dos años antes una
revuelta de carácter progresista (la Vicalvarada), quien asume el
Gobierno es su rival, Espartero, apoyado por la Regente (bienio
progresista) (1854-1856)650. O´Donnell, al frente de la recién creada
Unión Liberal, no tarda en sustituir a aquel, si bien tres meses
después lo hace Narváez, al frente del Partido Moderado. Tras de dos
gobiernos fugaces, vuelve O´Donnell, que regenta el que se llamó,
por contraposición, Gobierno largo (1858-1863). Narváez gobierna de
nuevo entre 1864 y 1865, le sigue O´Donnell (1865-1866) y cierra el
periplo, otra vez, Narváez (1866-1868).
La tónica general del período es claramente conservadora y la
tendencia se hace más patente con los últimos gobiernos de Narváez.
Se
borra
el
paréntesis
progresista
del
bienio
1854-1856,
se
restablece un buen número de leyes y medidas aprobadas en la
década moderada y, en síntesis, como indica Artola, los partidos
gubernamentales –moderados y unionistas- conservan a lo largo del
período 56-68 las tradiciones políticas de la época precedente sin otra
649
Apartado 1.5.
650
Ver apartado 1.4. del capítulo anterior.
207
actividad que la muy ocasional que les deparan las consultas
electorales, menos frecuentes en estos años651.
No se crea por ello que no se producen en este período medidas
administrativas de importancia. Entre ellas hay que destacar, como
ya hice en el capítulo anterior652, el Real Decreto de 14 de julio de
1858, por el que se modifica en varios extremos el Consejo Real y se
cambia su denominación por la de Consejo de Estado653.
1.2. DE LA REVOLUCIÓN A LA RESTAURACIÓN DINÁSTICA (18681874)
El agotamiento o, mejor, la incapacidad del sistema de poder
establecido doce años antes para dar una salida, llevó al descontento
de las demás fuerzas políticas, excluidas del poder, a las que se unió
un número significado de altos mandos militares. El origen de la
revolución hay que buscarlo en las contradicciones inherentes al
régimen de 1845 que no puede extender la participación en el
sistema
político,
incrementen
la
sin
realizar
al
representatividad
mismo
del
tiempo
propio
reformas
sistema
que
con
la
consiguiente pérdida de poder de la corona y del corto número de
beneficiarios que lo monopolizan654. El pacto de Ostende (julio de
1866)
se
fragua
primero
entre
progresistas,
demócratas
y
republicanos, pero a la muerte de su jefe (O´Donnell) se unen los
liberales, encabezados ahora por el general Serrano. El programa
mínimo que se logra acordar se centra en el derrocamiento de la
reina y la convocatoria de una asamblea constituyente que se
pronuncie, antes de nada, acerca de la forma de gobierno, monarquía
o república.
Tras de otros intentos, es el brigadier Topete quien se alza el 17
de septiembre de 1868 al mando de la flota en la bahía de Cádiz. Los
651
Artola (1974), página 232.
652
Ver apartado 1.5.
653
Lo examino con detalle en el apartado 3 posterior.
654
Artola (1974), página 366.
208
movimientos revolucionarios se extienden por Andalucía y luego toda
la costa mediterránea. Los enfrentamientos militares se saldan pronto
a favor de los sublevados e Isabel II abandona España. Al constatarse
la diversidad de objetivos políticos entre las distintas fuerzas
políticas, divididas por la solución monárquica o la republicana, y una
y otra con toda clase de matices, se designa un Gobierno provisional,
presidido por el general Serrano (3 de octubre de 1868), que convoca
elecciones a Cortes constituyentes. Éstas aprueban una nueva
Constitución (1869), de la que me ocuparé más adelante655. Para
iniciar su cumplimiento y puesto que había triunfado la forma
monárquica, se nombra Regente a Serrano, de acuerdo con la propia
Constitución, y da comienzo la singular búsqueda del candidato
adecuado a la Corona. El 16 de noviembre de 1870 tiene lugar la
votación en las Cortes, que gana por aplastante mayoría el duque de
Aosta, Amadeo de Saboya.
El 2 de enero de 1871 inicia su reinado Amadeo I, con malos
presagios al ser asesinado días antes el general Prim, quien había
concitado el apoyo de una coalición de partidos a la persona de aquel.
Desaparecido Prim, todos los partidos se colocan frente al nuevo rey.
Tras de desfilar seis gobiernos, Amadeo renuncia a la Corona,
afirmando que esto es una jaula de locos. Es el 11 de febrero de
1873. El mismo día el Congreso y el Senado se reúnen de manera
conjunta a la espera de la comunicación del rey y en un momento
inesperado el federalista Pi y Margall propone que se adopte como
forma de gobierno la república, dejando la organización a unas Cortes
constituyentes. La brillante defensa de Castelar (Señores, con
Fernando VII murió la monarquía tradicional; con la fuga de Isabel II,
la monarquía parlamentaria; con la renuncia de don Amadeo de
Saboya, la monarquía democrática; nadie ha acabado con ella, ha
muerto por sí misma; nadie trae la República, la traen todas las
circunstancias, la trae una conjuración de la sociedad, de la
naturaleza y de la Historia. Señores, saludémosla como el sol que se
levanta por su propia fuerza en el cielo de nuestra patria) lleva a la
proclamación de la I República, que, en un clima emocional singular,
vota a favor incluso la abultada mayoría monárquica.
655
Ver apartado 2.1. posterior.
209
La República federal dura menos de once meses, al ordenar
manu militari el general Pavía el desalojo de las Cortes (3 de enero
de 1874). El general Serrano se proclama Presidente del Poder
Ejecutivo de la República, a la que da carácter de unitaria, y, tras de
doce meses escasos repletos de incidentes, incluidos el hacer frente
al cantonalismo y a la tercera guerra carlista, ha de ceder el poder
ante un nuevo pronunciamiento militar, el del general Martínez
Campos, que restaura la monarquía en la persona del hijo de Isabel
II, proclamado en Sagunto sin que el Gobierno, presidido por
Sagasta, se opusiera (29 de diciembre).
1.3. EL BIPARTIDISMO BAJO ALFONSO XII Y LA REGENCIA DE
MARÍA CRISTINA (1875-1902)
Veintisiete años son muchos para una época tan atribulada,
pero esos son los que transcurren desde que el 29 de diciembre de
1874 Alfonso XII es proclamado por el poder militar como rey de
España
hasta que en 1902 cesa la Regencia de su madre, María
Cristina de Habsburgo-Lorena, para ser sucedida por su hijo, Alfonso
XIII. Un cuarto de siglo durante el cual su artífice principal, Antonio
Cánovas del Castillo, al frente del partido conservador, sustituto del
anterior partido moderado, logra el milagro de una gobernación
tranquila sobre la base de apartar del poder a los militares y
establecer con el principal partido de la oposición, el liberal, ahora
encabezado por Práxedes Mateo Sagasta, un turno cuyo resultado, en
términos numéricos, fue de casi doce años de gobierno conservador y
algo más de catorce de gobierno liberal. Y la estabilidad política y
social, que fue lo más importante, dejando al margen los vicios del
sistema.
Ese sistema no es alterado por la temprana muerte de Alfonso
XII (1885), sino sabiamente mantenido por su esposa, María Cristina
de Habsburgo-Lorena, como Regente, sobre la base del pacto expreso
(pacto de El Pardo) suscrito por Cánovas y Sagasta en ese mismo
año. El sustento institucional lo proporciona una nueva Constitución,
la de 1876, que examino más adelante656.
656
Ver apartado 2.3.
210
1.4. COMIENZOS DE LA CRISIS DEL SISTEMA DE GOBIERNO (A
PARTIR DE 1902)
El bipartidismo instaurado sobrevivió pocos años a la muerte de
sus protagonistas (Cánovas es asesinado en 1897 y Sagasta fallece
en 1903). Un año antes Alfonso XIII jura como nuevo rey a los
dieciséis años de edad. Las disensiones internas debilitan a los
partidos de turno, al tiempo que surgen graves problemas sociales
(revoluciones
obreras),
militares
(guerra
de
Marruecos)
y
nacionalistas en Cataluña. Los sucesivos gobiernos de coalición no
consiguen el apoyo parlamentario preciso y el sistema entra de nuevo
en una grave crisis institucional de la que no saldrá tras el golpe
militar blando de Primo de Rivera, respaldado por el propio rey
(1923).
2. MARCO CONSTITUCIONAL
Durante el período que he acotado en este capítulo (18581904) se promulgan dos textos constitucionales (1869 y 1876) y se
prepara un proyecto (1873).
2.1. CONSTITUCIÓN DE 1869
El Gobierno provisional del general Serrano, designado por las
fuerzas
que
habían
protagonizado
la
revolución,
convoca
de
inmediato elecciones a Cortes constituyentes, cuyo resultado favorece
claramente a los progresistas. Las Cortes se instalan el 11 de febrero
de 1869 y en menos de cuatro meses preparan, debaten y aprueban
la que el 6 de junio pasaría a denominarse Constitución democrática
de la Nación española.
Es un texto extenso (112 artículos) y la primera que contiene
una detallada declaración de derechos de los españoles (31 artículos),
que en buena parte había reconocido ya el Gobierno provisional nada
más iniciar su ejercicio. La Constitución responde a la ideología liberal
211
y progresista dominante. Proclama la soberanía nacional, que reside
esencialmente en la Nación657 y establece un régimen claro de
separación de poderes entre el ejecutivo, que reside en el Rey, que lo
ejerce por medio de sus Ministros658, el legislativo, que es bicameral
(Cuerpos Colegisladores: Congreso y Senado, iguales en facultades
salvo excepciones expresas: artículo 38), y el judicial, que ejercen los
Tribunales659. La potestad de hacer las leyes reside en las Cortes. El
Rey sanciona y promulga las leyes660, lo que excluye cualquier
participación del Rey en el proceso salvo la obligada sanción. También
se
le
limita
el
derecho
de
disolución
de
las
Cortes,
sin
el
consentimiento de éstas, que podrá ejercer el Rey como máximo en
una sola vez en cada legislatura661 (artículo 71).
El extremo más singular de esta Constitución es el que se
refiere a la forma de gobierno y denota las tensiones entre las
fuerzas políticas. A pesar de que el pacto entre éstas incluía el
derrocamiento de Isabel II, el artículo 33 proclama que la forma de
gobierno de la Nación Española es la Monarquía, mientras que el
artículo 1º de las disposiciones transitorias prevé que se haga una ley
para elegir la persona del Rey y para resolver las cuestiones a que
esta elección diere lugar. Para dar cumplimiento a esta última
disposición, el general Serrano es nombrado Regente y se inicia la
que ya he calificado como singular búsqueda del candidato adecuado
a la Corona.
Tras el breve y agitado reinado de Amadeo I (2 de enero de
1871 – 11 de febrero de 1873), a pesar de que no es derogada, la
Constitución de 1869 entra en crisis, lo mismo que el sistema de
gobierno, sustituido a partir de la proclamación de la I República por
un régimen de convención662.
657
Artículo 329.
658
Artículo 35.
659
Artículo 36.
660
Artículo 34.
661
Artículo 71.
662
Artola (1974), página 372.
212
2.2. PROYECTO DE CONSTITUCIÓN DE 1873
Después de los enfrentamientos entre republicanos unitarios y
federalistas, aquellos encabezados por el primer Presidente de la
República, Estanislao Figueras, éstos por Francisco Pi y Margall, la
fórmula federalista recibe al fin el asentimiento de la Asamblea
Nacional. Pi y Margall es elegido nuevo Presidente y al día siguiente
de que la Asamblea acordase la elaboración de un proyecto, éste se
presenta, debido principalmente a la pluma de Emilio Castelar (17 de
junio de 1873). Los debates tienen lugar de forma intermitente entre
junio y septiembre. Después se suspenden las sesiones de las Cortes
constituyentes y cuando vuelven a reunirse (3 de enero de 1874), el
general Pavía ordena manu militari el desalojo de los diputados, y el
general Serrano, autodesignado Presidente del Poder Ejecutivo de la
República, disuelve las Cortes.
Es bien conocido que la arquitectura en que descansa este
proyecto es la del Estado federal, que constituyó entonces novedad
absoluta en nuestra historia. El artículo 1º establece una división
cerrada de la Nación española en 17 Estados, que respeta en general
las circunscripciones históricas, y el artículo 39º declara que la forma
de gobierno de la Nación española es la República federal. Por lo
demás, la articulación de competencias entre los Estados regionales y
la Federación no ofrece aspectos dignos de especial comentario en el
contexto de la presente obra.
Novedad es también la distinción de cuatro poderes663: el
legislativo, que será ejercido exclusivamente por las Cortes664, el
ejecutivo, que será ejercido por los ministros665, el judicial, que será
ejercido por Jurados y Jueces, cuyo nombramiento no dependerá
663
Artículo 45º.
664
Artículo 46º.
665
Artículo 47º.
213
jamás de los otros Poderes públicos666, y el de relación, que será
ejercido por el Presidente de la República667.
Otro elemento singular, y sorprendente por su mero alcance
especulativo o desiderativo, es el artículo 40º, en el que se proclama
que en la organización política de la Nación española todo lo
individual es de la pura competencia del individuo; todo lo municipal
es del Municipio; todo lo regional es del Estado, y todo lo nacional es
de la Federación. Nunca después, hasta ahora, se ha proclamado de
manera más expresa y mejor el que algunos denominan principio de
subsidiaridad.
2.3. CONSTITUCIÓN DE 1876
La Constitución de 1876, la de más larga vigencia por el
momento
(cerca
de
cuarenta
y
siete
años),
es
el
resultado
institucional más importante del pensamiento político y de la
ejecución del programa conservador de Antonio Cánovas del Castillo.
Tras la restauración monárquica en la persona de Alfonso XII (29 de
diciembre de 1874), Cánovas se apresura a iniciar el proceso
preconstituyente para el cambio de régimen institucional668. Convoca
una reunión oficiosa a la que cita a un gran número de ex-diputados
y ex-senadores, con exclusión consciente de militares y miembros de
la judicatura. El 20 de mayo de 1875 asisten en el palacio del Senado
de manera personal 341 y se adhieren otros 238. En la reunión se
crea una Comisión de Bases Constitucionales, formada por 39 exparlamentarios, de la que emana una Subcomisión, integrada por 9,
que toman a su cargo la redacción del proyecto constitucional.
Manuel Alonso Martínez, jurista y político de renombre, será el
presidente de la Comisión y el redactor principal del proyecto. La
Subcomisión finaliza el trabajo el 6 de julio y el 26 lo hace la
Comisión. Poco después, un Real Decreto de 31 de diciembre de 1875
convoca elecciones de Cortes de carácter constituyente, que tienen
666
Artículo 48º.
667
Artículo 49º.
668
Martínez Cuadrado (1973), página 18.
214
lugar entre el 20 y el 23 de enero de 1876. El proyecto de
Constitución se presenta ante el Congreso de los Diputados el 15 de
febrero. El Pleno de esta Cámara aprueba el texto el 24 de mayo, el
Senado lo hace el 22 de junio, el 24 la Comisión Mixta CongresoSenado zanja las diferencias referidas al título III (relativo al Senado)
y la Constitución recibe la sanción regia el día 30.
La Constitución de 1876 oscila entre el texto conservador de
1845 y el progresista de 1869: el interés de Cánovas y el de su
Partido Liberal-Conservador fue, aparte de acabar la guerra carlista y
la insurrección cubana, el de aprobar una Constitución capaz de
obtener tanto el apoyo de los liberales moderados, lo que suponía
que renunciasen a restablecer la Constitución de 1845, como el de los
liberales más progresistas e incluso demócratas, en principio fieles a
la Constitución de 1869, aun cuando la Constitución de 1876 no fue
un texto perfectamente equidistante de las de 1845 y 1869, como
tampoco lo había sido, por cierto, la de 1837 en relación a la de 1812
y al Estatuto Real. Pese a lo que venían diciendo sus principales
autores desde la decisiva reunión del Senado el 20 de agosto de
1875, y a lo que continuaron repitiendo en las Cortes del año
siguiente, el punto de partida para elaborar la Constitución de 1876
fue, conviene subrayarlo, la de 1845. El punto de partida y el punto
de llegada. Basta cotejar ambos textos para comprobarlo669.
Pero esta Constitución es, por encima de todo, la consecuencia
principal, como ya he señalado, del proyecto canovista: el gobierno
provisional (el autor se refiere al que Cánovas asumió el 30 de
diciembre de 1874, al día siguiente de la proclamación de Alfonso
XII) impuesto por el partido liberal-conservador… persiguió desde el
primer
momento
encontrar
el
modo
de
abordar
el
problema
fundamental, esto es, la cimentación jurídico-política y socialrepresentativa del régimen puesto en marcha por el pronunciamiento
de Sagunto… Los partidos “dinásticos” recibían la promesa de
compartir
y
controlar
el
poder
político
a
través
del
sistema
parlamentario-representativo imperante en los países de Europa. Los
demás partidos quedaban prohibidos durante un período excepcional
hasta
669
tanto
se
resolvieran
Varela (2009), páginas 58 y 59.
los
problemas
básicos
de
tipo
215
institucional… En contra de cuanto pensaron y manifestaron sus
obligados
contradictores
de
la
primera
época,
el
régimen
restauracionista aprovechó las circunstancias críticas para saber
insertarse en el devenir de los acontecimientos político-sociales con
una excelente visión del futuro que le aguardaba670.
El punto de arranque de esta Constitución reside en lo que el
propio Cánovas llamó constitución interna; esto es, los principios
básicos que son el resultado de nuestra historia y no de la voluntad
del pueblo, que ninguna Constitución podía ignorar: el principio
monárquico, unido al principio
hereditario, y las Cortes. Si no os
gusta el nombre de Constitución interna, poned otro cualquiera, pero
hay que reconocer el hecho de que existe: invocando toda la historia
de España, creí entonces, creo ahora, que deshechas como estaban,
por movimientos de fuerza sucesivos, todas nuestras Constituciones
escritas, a la luz de la historia y a la luz de la realidad presente, sólo
quedaban intactos en España dos principios: el principio monárquico,
el principio hereditario, profesado profunda, sincerísimamente, a mi
juicio, por la inmensa mayoría de los españoles, y de otra parte, la
institución secular de las Cortes671. Cánovas fue precisamente quien
aquilató de forma definitiva, en buena medida en las Cortes de 1876,
la doctrina de la Constitución histórica de España (o «interna», como
él prefiere llamarle) y, dentro de ella, la soberanía compartida entre
el Rey y las Cortes. Una doctrina que formuló ya con meridiana
claridad en el preámbulo del Real Decreto de 31 de diciembre de
1875, en la que el artífice de la Restauración… retomaba lo dicho en
el «Manifiesto de Sandhurst»672.
El punto clave del sistema institucional es el de la soberanía
compartida, entre la Corona y las Cortes, que Cánovas toma del
liberalismo doctrinario y que él mismo había defendido en momentos
críticos anteriores673. No se trata de algo nuevo en nuestras
670
Martínez Cuadrado (1973), páginas 15-16.
671
Cánovas (1999): Discusión del proyecto de contestación al Discurso de la
Corona, Diario de Sesiones de las Cortes (Congreso), 11 de marzo de 1876.
672
Varela (2009), página 60.
673
Ver lo que se indica sobre el liberalismo doctrinario en el apartado 1 del capítulo
IV.
216
Constituciones. Aparece con la Constitución de 1812 y se repite en las
de 1837 y 1845, aunque con diferencias de importancia entre todas
ellas. En los extremos de esta fórmula moderada encontramos las
Cartas otorgadas, como lo fueron la Constitución de Bayona de 1808
y el Estatuto Real de 1834, sancionadas por el Rey y en las que no
existe mención alguna a la coparticipación de las Cortes, y, de otra
parte, las Constituciones sancionadas o preparadas sólo en nombre
del pueblo, a través de las Cortes, sin mención al Rey, como es el
caso de los proyectos de 1855 y 1873 y la Constitución de 1869. La
fórmula promulgatoria de la Constitución de 1876 (en unión y de
acuerdo con las Cortes del Reino actualmente reunidas, hemos venido
en decretar y sancionar…) es la más equilibrada, en cuanto que sitúa
en el mismo plano a las dos instituciones (la Corona y las Cortes) y se
asemeja a la de la Constitución de 1845 (que siendo nuestra voluntad
y la de las Cortes del Reino…). Las de los textos de 1812 (Don
Fernando VII, por la gracia de Dios y la Constitución de la Monarquía
española, Rey de las Españas, y en su ausencia y cautividad la
Regencia
del
Reino,
nombrada
por
las
Cortes
generales
y
extraordinarias, a todos los que las presentes vieren y entendieren,
sabed: Que las mismas Cortes han decretado y sancionado la
siguiente…) y 1837 (que las Cortes generales han decretado y
sancionado, y Nos de conformidad aceptado, lo siguiente: Siendo la
voluntad de la Nación revisar, en uso de su soberanía, la Constitución
política promulgada en Cádiz el 19 de Marzo de 1812, las Cortes
generales, congregadas a este fin, decretan y sancionan la
siguiente…) inclinan el peso formal a favor de la representación
popular.
Por lo que atañe a los derechos de los españoles, la parte
dogmática de la Constitución de 1876 no difiere apenas en extensión
de la del único texto anterior que los califica como tales, el
progresista de 1869. Pero, aunque en la parte dogmática, superlegal
y declarativa, de la Constitución de 1876 los derechos y libertades
esenciales encontraron… articulación legal y…
acomodo, en la
práctica ciudadana… fueron diferidos hasta una posterior regulación
En cuanto se refiere a Cánovas, recuerdo que se debió a su pluma el Manifiesto de
Manzanares, publicado por los generales O´Donnell y Serrano a raíz de la intentona
de La Vicalvarada; manifiesto que pretende sentar las bases definitivas de la
regeneración liberal (ver apartado 1.4. del capítulo IV).
217
complementaria y cuasi-constitucional que habría de producirse
cuando los hiciese viables el terreno político concreto o la vida política
normalizada. Tras los intentos puntuales de Martínez Campos al
frente
del
Gobierno
(1879)
y
Silvela
en
el
Ministerio
de
la
Gobernación (1880), fueron, sin embargo, los liberal-fusionistas,
presididos por Sagasta, quienes abordaron definitivamente este grave
y esencial asunto a partir de su ascenso al poder gubernamental en
febrero de 1881. En la década de los años ochenta, las libertades
políticas “formales” encontraron por fin posibilidades en la práctica
institucional, dejando de ser tan solo un principio de legalidad
constitucional674.
3.
CONSEJO
REAL:
CAMBIO
DE
DENOMINACIÓN.
OTRAS
MODIFICACIONES (1858)
A pesar de su destacada ejecutoria675, el Consejo Real había
sido objeto de reconsideración continua a lo largo de los treces años
de su existencia (1845-1858). Incluso antes, ya que a partir de la
supresión del Consejo Real de España e Indias por ser incompatible
con la Constitución de 1812 (1836), en lugar de restablecerse, como
hubiera sido lo coherente, sobre la creación ex novo del Consejo de
Estado gaditano comienza una larga discusión. A pesar de lo cual,
puesta en marcha la enésima Comisión para redactar las Bases de un
nuevo Consejo de Estado (1843), el Consejo que tuvo realidad fue el
Consejo Real y no el de Estado676.
Cinco meses antes de que un Real Decreto de 16 de octubre de
1856 restablezca el Consejo Real677, otra norma del mismo rango,
fechada el 23 de mayo, debida al Gobierno del general Espartero,
crea, una vez más, una Comisión encargada de preparar un proyecto
674
Martínez Cuadrado (1973), página 29.
675
Ver apartado 4.8. del capítulo IV.
676
Cordero (1944), página 88.
Resumo con esto lo expuesto en el capítulo anterior, especialmente en sus
apartados 3.3. y 3.4.
677
Ver apartado 4.7. del capítulo IV.
218
de ley para la organización del Consejo de Estado678. No es casual
sino consciente el que se hable de Consejo de Estado y no de Consejo
Real. Lo veremos en seguida.
El 14 de julio de 1858 otro Real Decreto, que, a diferencia de la
mayoría de estas normas, carece de título679, adopta una serie de
disposiciones sin conexión entre ellas, siendo la más significativa el
cambio de denominación, de Consejo Real a Consejo de Estado680.
He elegido esta disposición peculiar como fecha de arranque de
una nueva etapa en la evolución del Consejo de Estado durante el
régimen constitucional no por su contenido intrínseco, al que me
refiero a continuación, cuanto porque en la Exposición que la precede
expresa con claridad el deseo de plantear desde luego la reforma
completa que reclama en su concepto la constitucion del Consejo. Es
cierto
que
en
los
trabajos
que
habían
efectuado
Comisiones
anteriores se expresaba este mismo propósito, aun cuando no de un
modo tan terminante. Pero no lo es menos que es ahora cuando la
intención del Gobierno se plasma de inmediato en el envío a las
Cortes de un proyecto de ley, cuyo debate éstas culminan, la ley ve la
luz y que, por si fuera poco, esa ley es la de mayor duración que
hasta el momento ha conocido el Consejo de Estado: cerca de
cuarenta y cuatro años (1860-1904).
Este Real Decreto separa la adopción de medidas cuyo
contenido afecta más o menos á la esencia de la misma institución y
otra parte que es tan solo ampliativa y complementaria de la ley por
que se rige, y opta por ceñirse solamente por de pronto á lo que,
estando dentro de sus facultades, pueda contribuir á realzar la
dignidad del Consejo y deja para más adelante todo aquello que,
elevándose éste á toda la altura que la importancia de sus funciones
exige, lleve(n) consigo sus consultas y decisiones el peso de una
678
DOCUMENTOS: 43.
679
Al transcribir este documento he tomado el título que para identificarlo le asigna
la Gaceta de Madrid.
DOCUMENTOS: 44.
680
Véase: DOCUMENTOS: 44.
219
irresistible autoridad y las mayores garantías posibles de madurez y
acierto.
La modificación más llamativa que se introduce es el cambio de
denominación: el Consejo Real se denominará en adelante Consejo
de Estado681. La justificación es escueta: el Gobierno cree preferible
desde luego para este cuerpo el nombre de Consejo de Estado al de
Consejo Real, ya por la mayor autoridad que con la tradición lleva
consigo aquel título, ya para distinguirle de otros Consejos creados
posteriormente con determinada aplicación á ramos aislados y
especiales del servicio, y que llevan la misma calificación de Reales.
Se le reconoce, por otra parte, su categoría, la primera después de la
del Consejo de Ministros682, ya por la elevación y amplitud de las
funciones que está llamado á ejercer al lado del Gobierno, ya por las
relevantes circunstancias que deben caracterizar á sus individuos.
Amplía a 32 el número de los Consejeros683 (de los 29 antes fijados),
que son el mínimum que las comisiones consultadas en diversas
épocas sobre el particular han considerado absolutamente
indispensables para poder organizar las Secciones con el número
suficiente de individuos, á fin de que puedan despacharse sin retraso
ni menoscabo del servicio los muchos y gravísimos asuntos en que el
Consejo á de entender. Reconoce a los Consejeros el tratamiento de
Excelencia y revisa su retribución684. Juzga tambien necesario, por
razones apuntadas anteriormente, circunscribir todo lo posible,
dentro de las categorías más altas del Estado, la eleccion de los
Consejeros.
Aun cuando la Exposición no se detiene en justificarlo, hay otro
cambio de trascendencia: se dispone que el Consejo de Estado se
compondrá,
685
junto
a
los
Consejeros
y
otros
cargos,
de
un
Presidente . Resalto la importancia del cambio, porque es la primera
vez que el Consejo de Estado tiene Presidente, ya que antes del
681
Artículo Iº.
682
Artículo 2º.
683
Artículo 3º.
684
Artículo 4º.
685
Artículo 3º.
220
Consejo Real (1845) lo era el rey y durante aquel la presidencia, que
no el cargo, lo ostentaba el Presidente del Consejo de Ministros.
Finalmente, el Gobierno se compromete a presentar a las
Cortes un proyecto completo de organizacion y atribuciones del
Consejo de Estado686.
4. PROYECTO DE LEY SOBRE ORGANIZACIÓN Y ATRIBUCIONES
DEL CONSEJO DE ESTADO (1858)
Basado en el texto que elaboró la Comisión nombrada por Real
Decreto de 23 de mayo de 1856, el inspirador del proyecto es José de
Posada Herrera687, quien lo firma como Ministro del Gobierno y titular
de Gobernación688.
El
Gobierno
cumple
su
compromiso
con
una
celeridad
desconocida en las etapas anteriores inmediatas. El proyecto se
presenta al Senado el 30 de diciembre de 1858. En su breve
exposición de motivos dice entroncar con el Consejo Real, que fue
reformado por el Real Decreto de 14 de julio anterior689, y expresa
que urge adoptar una disposición legislativa que al paso que aclare y
adicione en todo lo necesario la Ley de 6 de julio de 1845690, ponga
de acuerdo con los principios que han presidido á su nueva
organizacion, las importantes cuestiones que le están destinadas. A
continuación confirma su carácter continuista: al redactar este
proyecto de Ley se ha propuesto el Gobierno respetar en todo lo
esencial los actuales procedimientos del Consejo, y aumentar solo sus
atribuciones con otras análogas a las que ya disfruta.
El 8 de enero de 1859 se nombra la Comisión que ha de
dictaminarlo, integrada por los Senadores Joaquín Francisco Pacheco,
686
Artículo 9º.
687
Cordero (1944), página 93.
688
DOCUMENTOS: 45.
689
Véase: DOCUMENTOS: 44.
690
Véase: DOCUMENTOS: 40.
221
que la preside, Francisco Santa Cruz Pacheco, Martín de los Heros y
de
las
Bárcenas,
Armendáriz,
Agustín
Florencio
Armendáriz
Rodríguez
y
Murillo,
Vaamonde,
marqués
Alberto
Felipe
de
de
Valdrich y Veciana, marqués de Vallgornera691, y Pedro Gómez de la
Serna, actuando este último como Secretario. La Comisión aprueba
su dictamen el 3 de febrero692. El debate de totalidad en el Pleno
tiene lugar a lo largo de las sesiones de los días 8 a 10 de febrero,
entrándose a continuación en la discusión por artículos. El 1 de
marzo, por 83 bolas blancas contra 17 negras, se aprueba el texto
por el Pleno del Senado, que pasa al Congreso de los Diputados693.
Durante la discusión (en el Senado), el proyecto fue impugnado por
el senador Rodríguez Camaleño, que pidió que se evitara la invasión
de atribuciones del poder judicial. También lo combatieron el senador
Carramolino por <innovador, anhelante de atribuciones y depresivo
para el propio Consejo>; Tejada, por ser poco compatible con el
bicameralismo constitucional, pero pidiendo que se aumentasen sus
atribuciones en los asuntos importantes… Pidieron Chacón y el
marqués de Miraflores que se suprimiera su preeminencia. Sierra,
que no entendiera en lo contencioso. En general se involucraron en el
debate cuestiones ajenas, como la de las regalías de la Corona y la
política eclesiástica, las de la naturaleza y régimen de lo contencioso,
las de la especialidad legal de Ultramar y otras… Al examinarse su
articulado, el conde de Velle juzgó excesivo el número de consejeros.
También fueron impugnadas sus dotaciones y categorías, en especial
la de ministro. Propuso el conde de Velle que el Consejo se sirviera de
los empleados ministeriales, sin tenerlos propios… En cuanto a la
competencia del Consejo, los senadores Carramolino y Camaleño
propusieron que conociera de los asuntos del Real Patronato y que se
abstuviera de los <judiciales>. El marqués de Miraflores, que
entendiera en todos los asuntos de la extinguida Cámara de Castilla.
El duque de Rivas, sobre todos los asuntos nobiliarios. El marques de
691
En el Diario del Senado figura Valgornera (véase: DOCUMENTOS: 46).
692
DOCUMENTOS: 46.
693
DOCUMENTOS: 47.
222
Viluma pidió que pudiera ser consultado por el Rey. El conde de Velle,
que se le encomendara la preparación de las leyes en general694.
El 2 de marzo el texto aprobado por el Senado entra en el
Congreso de los Diputados. Dos días después se nombra la Comisión
que ha de informar el proyecto, que componen los Diputados Eugenio
Moreno López, Antonio Romero Ortiz, Juan Álvarez Lorenzana y
Guerrero, Antonio Méndez Vigo, Miguel Zorrilla, Nicolás Mélida y
Lizana y Luis María de la Torre, conde de Torreánaz, secretario. La
Comisión ponente… introdujo algunas modificaciones, consistentes en
restablecer la edad de treinta años, eliminar algunos cargos –incluído
el de secretario- entre los que daban aptitud para consejero, y
clasificarlos en dos grupos: el segundo integrado por <quienes se
hubieran distinguido notablemente en cualquier carrera>, sin rebasar
el número de ocho; en reducir la Sala de lo Contencioso a sus
elementos propios, más dos individuos por cada otra de las
Secciones, y en no fijar con rigidez el número de consejeros por
Sección695.
La Comisión eleva su dictamen al Pleno del Congreso de los
Diputados el 4 de abril696. El debate de totalidad en el Pleno tiene
lugar a lo largo de las sesiones de los días 6 a 11 de mayo,
entrándose a continuación en la discusión por artículos. El 31 se
aprueba el texto por el Pleno697, pasando a la Comisión Mixta
Congreso-Senado para dirimir las diferencias. Durante el debate en el
Congreso de los Diputados, el diputado Marqués de Pidal impugnó el
nombre de la nueva institución <por revivir épocas de distintas
circunstancias políticas>, proponiendo que sus atribuciones fueran
sólo administrativas, sin rozar el poder judicial ni embarazar al
Gobierno o suplantar a las Cortes. La fórmula <oído el Consejo> le
resultaba depresiva para el Gobierno; su audiencia en la ratificación
de tratados, tardía. El ponente La Torre contestó que la Comisión
quería un Consejo, en el orden político, <que prepare las leyes,
694
Cordero (1944), páginas 94-95.
695
Cordero (1944), páginas 95.
696
DOCUMENTOS: 48.
697
DOCUMENTOS: 49.
223
intervenga en los tratados, defina las potestades, los centros de
acción del Poder ejecutivo y haga efectiva la responsabilidad de los
funcionarios>. En el orden administrativo, un Consejo que por medio
de consultas <difunda un espíritu común en todos los ramos de la
Administración e imprima un impulso uniforme a todos los servicios
del Estado>… Ortiz de Zárate pidió que lo integraran con preferencia
los exministros, consagrándolo a funciones fundamentales y
descargándolo de los pequeños expedientes. También pidió que se
estimulara el mérito en la provisión de plazas de oficial mayor no
concediendo los ascensos por antigüedad… Monares y Aguirre
propusieron que lo contencioso se atribuyese a un Tribunal especial.
Olózaga la formación de una Junta de competencias. Aguirre de
Tejada que su Sección de Ultramar se constituyera con elementos de
aquellas provincias. Ferreira que sus audiencias fueran potestativas
en asuntos de justicia. En general su intervención en lo contencioso,
en materias de Gracia (Lasala) y de Justicia (Aurioles y Olózaga)
sufrió una extensa oposición. Tampoco faltó (Ortiz de Zárate) quien
sugirió la conveniencia de nutrir al Consejo con su personal de
letrados y quién que acusó el proyecto (Pidal) de afrancesado698.
El 14 de junio de 1859 la Comisión Mixta Congreso de los
Diputados-Senado da su dictamen, que es aprobado sin discusión el 3
de octubre en el Congreso y el 6 en el Senado, en este último por 62
bolas blancas contra 5 negras.
5. EL CONSEJO DE ESTADO (1860-1904)
5.1. REGULACIÓN BÁSICA
La Ley de 17 de agosto de 1860, del Consejo de Estado699, lleva
a cabo una regulación completa de la institución, que había
698
Cordero (1944), página 95.
699
DOCUMENTOS: 50.
Esta Ley se denomina, sin más, <del Consejo de Estado>, aunque durante la
tramitación, como se ha visto en el apartado anterior, se denominó sobre <la
organización y atribuciones del Consejo de Estado>. Por su parte, la siguiente Ley,
la de 5 de abril de 1904, que se autodenomina <Ley orgánica>, aplica a aquella el
mismo título (artículo adicional 10: véase: DOCUMENTOS: 63).
224
recuperado su nombre dos años antes por Real Decreto de 14 de julio
de 1858700. El proyecto de ley enviado por el Gobierno preveía la
derogación expresa de la Ley de 6 de julio de 1845, reguladora del
Consejo Real701. Pero las Cortes prefirieron mantener la vigencia de
esa norma y las otras que regían el Consejo Real, aplicándolas al
Consejo de Estado mientras no se publiquen la ley y el reglamento de
que tratan los artículos 70 y 71 de esta ley702; es decir, la ley que
regule los procedimientos contenciosos en la Administración703 y el
reglamento sobre el régimen interior y orden de proceder del Consejo
de Estado en los asuntos gubernativos704. La Ley de 1860 estuvo en
vigor hasta que fue derogada por la Ley de 5 de abril de 1904,
Orgánica del Consejo de Estado705. Ello no significa que no fuera
modificada en puntos concretos por otras disposiciones de igual
rango, pero la estructura y el régimen básico del Consejo continuaron
siendo los mismos, salvo por lo que se refiere a la separación del
contencioso-administrativo, tema al que dedico un apartado
independiente706.
Conforme preveía la propia Ley de 1860707, un Real Decreto de
30 de junio de 1861 aprueba el Reglamento para el régimen interior
del Consejo de Estado708, que deroga el anterior, aprobado por Real
Decreto de 23 de mayo de 1858709. El Reglamento de 1861 rigió
hasta que fue sustituido por otro del mismo nombre aprobado por
He preferido recoger su denominación oficial.
700
Véase: DOCUMENTOS: 44.
701
Véase: DOCUMENTOS: 45: artículo 54.
702
Véase: DOCUMENTOS: 50: artículo 72.
703
Véase: DOCUMENTOS: 50: artículo 70.
704
Véase: DOCUMENTOS: 50: artículo 71.
705
Véase: DOCUMENTOS: 63: disposición adicional 10.
706
Véase luego apartado 5.7.
707
Véase: DOCUMENTOS: 50: artículo 71.
708
DOCUMENTOS: 51.
709
Véase: DOCUMENTOS: 42.
225
Real Decreto de 16 de junio de 1887710. A partir de 1861 las
numerosas modificaciones aprobadas hicieron que se publicasen
hasta cuatro ediciones sucesivas de este Reglamento, que, como
advierte
Cordero,
a
veces
han
sido
citadas
como
si
fueran
reglamentos distintos: son las de 4 de febrero de 1865, 4 de mayo de
1869, 1 de junio de 1872 y 20 de noviembre de 1878711. El
Reglamento último citado, de 16 de junio de 1887, fue sustituido por
otro, también de la misma denominación, aprobado por Real Decreto
de 28 de junio de 1891712, que rigió hasta ser sustituido, una vez
aprobada ya la Ley Orgánica de 5 de abril de 1904, por el
Reglamento provisional de régimen interior aprobado por Real
Decreto de 8 de mayo del mismo año, que se examina en el capítulo
siguiente713.
5.2. COMPOSICIÓN
Con arreglo a su ley constitutiva, de 17 de agosto de 1860714, el
Consejo de Estado se compone de los Ministros de la Corona, de un
Presidente y de treinta y dos Consejeros715. El número de Consejeros,
sin hacer mención aquí de las modificaciones propias de la Sala de lo
Contencioso-Administrativo,
será
objeto
de
numerosas
modificaciones. Por Decreto de 12 de octubre de 1870 se establece
en veinte al reducirse las Secciones a cuatro716. Por otro Decreto de
26 de noviembre de 1873 se aumenta el número a veinticuatro717,
710
Artículo 127 (que, sin embargo, deroga nominalmente el Reglamento de 20 de
noviembre de 1878, que, como en el texto indico, fue una de las cuatro ediciones
que se hicieron al de 1861, que no nuevos reglamentos).
711
Cordero (1944), página 99.
712
Artículo 126.
713
Véase apartado 65.
714
Que, a lo largo de este apartado y los siguientes, citaré: LEY.
715
LEY, artículo 2º.
716
Artículo 3º.
717
Artículo Iº.
226
que mantiene el peculiar Decreto de organización antes citado, de 1
de junio de 1874718. Por Decreto-Ley de 24 de enero de 1875 se
restablece el número de treinta y dos719, fijado por la Ley de 1860.
Un Real Decreto de 13 de septiembre de 1888, dictado al tiempo de
aprobarse la Ley de igual fecha sobre el ejercicio de la jurisdicción
contenciosoadministrativa720, encomienda al Presidente del Consejo
de Estado la propuesta al Gobierno del número de consejeros de que
haya de componerse cada Sección,… teniendo en cuenta hasta donde
sea posible lo dispuesto en el artículo 15 de la ley orgánica del
Consejo de Estado de 17 de agosto de 1860721, quedando fijado a
continuación el número en veinticinco.
Por Real Decreto de 28 de
julio de 1892 el número vuelve a reducirse a veintitrés, incluyendo en
este
número
a
los
722
Contenciosoadministrativo
Ministros
del
Tribunal
de
lo
. Cuando se gestaba ya la reforma que
llevaría a la Ley Orgánica de 1904, apareció un real decreto de 20 (es
del 29) de marzo de 1899, que suprimía las plazas de consejeros,
reduciendo al Consejo a su presidente y los de las tres Secciones
civiles <hasta tanto que el Consejo de Estado sea reorganizado por
virtud de una ley> (art. Iº). Una real orden de 1 de abril siguiente
obligaba a la sustitución recíproca de estos supervivientes en el
despacho de su Sección; pero, no bastando, hubo que echar mano de
los ministros del Tribunal (reales órdenes de 13 de mayo y 17 de
junio siguiente), y permitir que los simples consejeros cubrieran plaza
de presidente de Sección (R. D. de 18 de febrero de 1901)723.
Los Consejeros deben ser españoles y haber cumplido la edad
de treinta y cinco años724. Como explica Cordero, para ser nombrados
se dividían en estos grupos: los que reunieran el requisito de
718
Artículo 5º.
719
Artículo Iº.
720
Ver apartado 5.7. posterior.
721
Artículo 2º.
722
Artículo 1º.
723
Cordero (1944), página 108.
724
LEY, artículo 4º.
227
desempeñar
o
haber
desempeñado
los
cargos
de
ministros,
arzobispos u obispos, capitán general, embajador, vicepresidente del
Consejo Real, presidente de los Tribunales Supremo, de Cuentas y de
Guerra; o –después de dos años- los de tenientes generales,
consejeros reales ordinarios o fiscales, plenipotenciario con misión en
el extranjero, fiscal de los Consejos Real o de Estado, ministro o fiscal
de los Tribunales antes nombrados, auditor de número o fiscal de la
Rota, decano, ministro o fiscal del Tribunal de las Órdenes, regente
de Audiencia de La Habana, ministro o fiscal del Tribunal Supremo
Contencioso Administrativo (arts. 5 y 6). Este grupo no excedía de 24
consejeros. El otro, hasta los ocho restantes, podía proveerse en las
personas que aun sin poseer los méritos expuestos <se hayan
distinguido notablemente por su capacidad y servicios> (art. 7). Y
agrega: Este grupo de <las capacidades> fué creciendo en el curso
de las reformas que sufrió la ley, siendo criticado severamente por
estimarlo un albergue de los agraciados por el favor político o
personal725. Por Decreto-Ley de 29 de diciembre de 1875 se adiciona
como categoría para ser nombrados Consejeros a los jefes superiores
de Administración que cuenten dos años en plaza efectiva de dicha o
mayor categoría726, y se reduce de ocho a cuatro las personas que
pueden nombrarse según su capacidad y servicios727.
Los Consejeros son nombrados por el Rey a propuesta del
Consejo de Ministros, y en Decretos especiales refrendados por su
Presidente. En ellos se espresarán las calidades que dén opcion al
elegido para ser Consejero, y la Seccion del Consejo á que ha de
quedar adscrito728. El Consejo, antes de dar posesion al nombrado,
examinará si su nombramiento se halla arreglado á lo prescrito por
esta ley; y si esto ofreciese alguna duda, la elevará al Gobierno,
suspendiendo
la
posesion
hasta
que
resuelva
lo
que
estime
conveniente729. Los Consejeros, antes de tomar posesion, jurarán ser
725
Cordero (1944), página 96.
726
Artículo Iº.
727
Artículo 2º.
728
LEY, artículo 9º.
729
LEY, artículo 10.
228
fieles á la Reina; haberse fiel y lealmente en el desempeño de su
cargo; procurar el bien de la nacion, y consultar con arreglo á la
Constitucion
y
á
las
leyes
en
los
negocios
que
les
sean
encomendados730.
Se mantiene la existencia de un Presidente del Consejo, pero
que ya no es el rey, como ocurría antes del Consejo Real, ni se
atribuye la presidencia, sin nombrarlo propiamente Presidente del
Consejo, al Presidente del Consejo de Ministros, como sucedía hasta
ahora, con el Consejo Real731. El cargo había sido creado por el Real
Decreto de 14 de julio de 1858, que dispuso el cambio de
denominación, de Consejo Real a Consejo de Estado, aunque también
introdujo
732
comento
otras
novedades
importantes;
entre
ellas,
la
que
. Pero el cargo se provee por el rey a propuesta del
Gobierno sin atenerse a condiciones o categorías previas, a diferencia
de los Consejeros. Sólo en 1892 se precisa que debe ser elegido
entre ex ministros de la Corona, lo mismo que los Presidentes de las
Secciones y el del Tribunal de lo Contencioso-administrativo733.
Los cambios que suponen la existencia de un Presidente del
Consejo de Estado como tal y de Presidentes de las Secciones, que ya
no son los Ministros del ramo respectivo734, como en el Consejo Real,
sino que son nombrados por el Gobierno de la misma forma y
teniendo en cuenta las mismas categorías que el resto de los
Consejeros735, implican un reajuste de las funciones de aquel y de
éstos, pero sin que el contenido tenga cambios sustanciales con
respecto al Reglamento anterior, de 1858.
730
LEY, artículo 11.
731
Véanse: apartado 4.6. del capítulo IV y DOCUMENTO: 40, artículo 3º.
732
Ver apartado 3. anterior.
733
R.D. 28.07.1892, artículo 3º.
734
Véase apartado 4.3. del capítulo anterior.
735
LEY, artículo 9º, párrafo primero.
A partir de 1892, no obstante, el nombramiento de los Presidentes de Sección se
limita a los ex ministros de la Corona, según acabo de indicar.
229
Novedad de esta Ley es la figura del Comisario del Gobierno,
inspirada en el modelo francés. Se prevé que el Gobierno, siempre
que lo estime conveniente, autorice a asistir a las sesiones del
Consejo con voto a un Comisario. La designación habrá de recaer en
un Jefe superior de la Administracion civil ó militar736. Esta figura
desaparecerá con la Ley orgánica de 1904.
5.3. ORGANIZACIÓN
El Consejo se organiza en Pleno, en Sala de lo Contencioso y en
Secciones737.
En la Ley de 1860 se establecen seis
Secciones: Estado y
Gracia y Justicia, Guerra y Marina, Hacienda, Gobernación y Fomento,
Ultramar y de lo Contencioso738. Al frente de cada Sección se
encuentra un Presidente739, nombrado del mismo modo que los
Consejeros740. La Ley de Presupuestos de 29 de junio de 1887
dispone, sin embargo, que las presidencias de las Secciones se
confieran en lo sucesivo a ex ministros741. Este criterio se confirma
por Real Decreto de 28 de julio de 1892, que, no obstante, permite
que sean nombrados también Consejeros con ocho años al menos de
antigüedad en el cargo742. Los Consejeros se adscriben a las
Secciones con carácter anual por el Gobierno a propuesta del
Presidente del Consejo, variándose según lo exijan las necesidades
del servicio743.
736
LEY, artículo 12.
737
LEY, artículo 13.
738
LEY, artículo 15.
739
LEY, artículo 16.
740
Véase apartado 5.2. in fine.
741
Artículo 18.
742
Artículo 3º.
743
LEY, artículo 17.
230
El número de Secciones, el de Consejeros adscritos a las
mismas y los asuntos de que cada una de aquellas se ocupa variarán
con frecuencia. Un Decreto de 12 de octubre de 1870 reduce aquellas
a cuatro, suprimiendo Ultramar, que queda agregada a Hacienda, y
sin hacer mención a la de lo Contencioso, puesto que estas facultades
se habían suprimido del Consejo según Decreto de 12 de octubre de
1868. Esta planta se confirma de manera expresa con el Decreto de
reorganización de 1 de junio de 1874, que prevé también la eventual
subdivisión
de
las
Secciones
de
Hacienda
y
Ultramar
y
de
Gobernación y Fomento cuando la acumulación de expedientes lo
exija, a juicio del Presidente del Consejo744. Por Decreto-Ley de 24 de
enero de 1875 las Secciones se amplían a siete, al llevar a cabo la
subdivisión referida y agregar de nuevo la de lo Contencioso745. Un
Real Decreto de 13 de septiembre de 1888 concluye con el
desdoblamiento y vuelve al número de cuatro, excluidos los asuntos
contenciosos746. Por Real Decreto de 28 de julio de 1892, amparado
en los criterios restrictivos impuestos por la Ley de Presupuestos de
30 de junio de 1892, el número se reduce a tres, desapareciendo la
Sección de Guerra y Marina, cuyos asuntos se encomiendan al
Consejo Supremo de Guerra y Marina747. En 1899748 y como
consecuencia de suprimirse todas las plazas de Consejeros, cada una
de las tres Secciones queda a cargo de su Presidente respectivo,
aunque articulándose después un procedimiento de sustitución y
complemento de los supervivientes (Cordero)749.
744
Artículo 5º.
DOCUMENTOS: 57.
745
Artículo 2º.
746
Artículo Iº.
747
Artículo 7º.
748
Real Decreto de 29 de marzo.
749
Véase apartado 5.2. anterior.
231
5.4. COMPETENCIA
Las atribuciones del Consejo, dejando aparte la competencia
que tuvo en materia contencioso-administrativa en varios períodos
del que aquí nos ocupa, se refiere a los órganos que componen aquel
(Pleno y Secciones) y tiene en uno y otro casos carácter preceptivo o
potestativo.
El Consejo Pleno sera oido necesariamente:
1º. Sobre los reglamentos e instrucciones generales para la
aplicación de las leyes y cualquiera alteración que en ellos haya de
hacerse.
2º. Sobre el pase y retencion de las bulas, breves y rescriptos
pontificios y de las preces para obtenerlos.
3º. Sobre todos los asuntos concernientes al Real Patronato de
España é Indias, y sobre los recursos de proteccion y fuerza, á
excepcion de los consignados en la ley de Enjuiciamiento civil, como
propios de los Tribunales.
4º. Sobre la inteligencia y cumplimiento de los Concordatos
celebrados con la Santa Sede.
5º. Sobre las mercedes de Grandezas y títulos á no estar
acordadas en Consejo de Ministros.
6º. Sobre la ratificacion de los tratados de comercio y
navegacion.
7º. Sobre los indultos generales.
8º. Sobre la validez de las presas marítimas.
9º. Sobre la competencia positiva ó negativa de jurisdiccion y
atribuciones entre las Autoridades judiciales y administrativas, y
sobre los conflictos que se susciten entre los Ministerios, Autoridades
y Agentes de la Administracion.
232
10. Sobre los recursos de abuso de poder ó de incompetencia
que eleven al Gobiernos las Autoridades del órden judicial contra las
resoluciones administrativas.
11. Sobre la autorizacion que con arreglo á las leyes deba el
Gobierno conceder para encausar á las Autoridades y funcionarios
superiores administrativos por abusos cometidos en el ejercicio de
sus funciones.
12. Sobre suplementos de crédito, créditos estraordinarios, ó
transferencia de créditos cuando no se hallen reunidas las Córtes.
13. Sobre cualquier innovacion en las leyes, ordenanzas y
reglamentos generales de las provincias de Ultramar.
14. Sobre la provision de las plazas de Magistrados y Jueces y
presentacion de los beneficios eclesiásticos del Patronato Real segun
determinen la ley de organizacion judicial ú otras disposiciones750.
La consulta preceptiva de las Secciones versa:
1º. Sobre los indultos particulares que no sean acordados en
Consejo de Ministros.
2º. Sobre la naturalizacion de estranjeros.
3º. Sobre la autorizacion para litigar que deba ser otorgada por
el Gobierno.
4º. Sobre las autorizaciones que deban el Gobierno conceder
para encausar por abusos cometidos en el ejercicio de sus cargos á
los funcionarios publicos no comprendidos en la atribución 11ª del
articulo 45.
5º. Sobre la admision o denegacion de la via contenciosa contra
las resoluciones de los Ministros de la Corona ó de los Directores
generales de los diferentes ramos de la Administracion civil ó militar
que causen estado751.
750
LEY, artículo 45.
751
LEY, artículo 48, párrafo primero.
233
Aunque las Secciones –resume Cordero- entendían de los
expedientes según los ministerios que comprendían, la de Estado,
Gracia y Justicia despachaba todos los asuntos jurisdiccionales
(indultos, autorizaciones para litigar o encausar, recursos de abusos
de poder o de incompetencias y competencias); y la de Ultramar, los
asuntos de aquellas posesiones (art. 52). En realidad, estas dos
Secciones eran especiales: la primera, un verdadero Tribunal de
conflictos
y
de
control
jurídicoadministrativo;
la
segunda,
un
verdadero Consejo colonial. Las apuntadas materias de la Sección de
Estado y Gracia y Justicia forman las llamadas <cuasi contenciosas>
por Colmeiro, a causa de su tramitación de corte jurisdiccional752.
Por lo que respecta a las consultas preceptivas, la Ley de 1860
contiene asimismo una norma de reenvío general: Será tambien oido
el Consejo en pleno… ó en Secciones, sobre todos los demás asuntos
que prescriban las leyes ó disposiciones generales ó que estuvieren
atribuidos anteriormente al Consejo Real…753.
Entre las disposiciones que establecieron la consulta al Consejo
cabe citar durante el primer decenio las en materias de aguas (1859
y 1866), minas (1859), Ayuntamientos (1859), obras públicas
(1861), notarías (1862), montes (1863), régimen provincial (1863),
elecciones (1864), imprenta (1864), Hacienda provincial (1864),
agricultura (1867) e hipotecas (1869). Como podrá observarse, la
mayor
parte
de
estas
disposiciones
conforman
las
primeras
regulaciones propias del intervencionismo administrativo, que se
inicia en estos años. La audiencia preceptiva del Consejo da muestras
de la influencia y la valoración que había adquirido en áreas propias
de la Administración y no tanto de la política, como en el pasado. Así
continuó después en otras materias, como Registro civil (1870),
indultos (1870), Contabilidad (1870), régimen local (1870), Banco
Hipotecario (1872 y 1875), Beneficencia (1875 y 1898), obras
públicas
(1877),
ferrocarriles
(1877),
Ayuntamientos
(1877),
expropiaciones (1878), contratos especiales (1878), reforma judicial
(1880 y 1882), contribuciones (1881 y 1888), Diputaciones (1882),
canales (1883), Bolsas (1885), competencias (1887), minas (1889),
752
Cordero (1944), páginas 98-99.
753
LEY, artículo 49.
234
montes (1890), procedimiento administrativo (1890), ensanche y
mejoras urbanas (1893 y 1895), títulos nobiliarios (1895), consumos
(1898), Correos (1898), Beneficencia (1892), carreras diplomática y
consular (1900), Banco de España (1900), personal administrativo
local (1900), caza (1902), procedimiento económico administrativo
(1903)754.
Las consultas potestativas son ordenadas por el Gobierno y
dirigidas bien al Consejo pleno, bien a las Secciones en los siguientes
asuntos:
1º. Sobre los proyectos de ley que hayan de presentarse á las
Cortes.
2º. Sobre los tratados con las Potencias estranjeras.
3º. Sobre los Concordatos que hayan de celebrarse con la
Santa Sede.
4º. Sobre cualquier punto grave que ocurra en el Gobierno y
administracion del Estado755.
Por otra parte, el Gobierno puede consultar al Consejo pleno
sobre todos los asuntos que sean competencia de las Secciones756.
5.5. FUNCIONAMIENTO
El
funcionamiento
del
Consejo
durante
la
etapa
que
examinamos se rige por la propia Ley de 1860, pero sobre todo por
los sucesivos reglamentos de régimen interior, que he detallado con
anterioridad757. El inicial, aprobado por Real Decreto de 30 de junio
de 1861758, que deroga el anterior, del Consejo Real (Real Decreto de
754
Tomado de: Cordero (1944), páginas 102 y 107.
755
LEY, artículo 50.
756
LEY, artículo 48, párrafo segundo.
757
Apartado 5.1.
758
DOCUMENTOS: 51.
235
23 de mayo de 1858), sigue la línea de los que le precedieron y tiene
prácticamente la misma extensión (115 artículos) y grado de detalle
del inmediato, al que en general me remito759.
A
continuación
recojo
algunos
extremos
relativos
al
funcionamiento que tienen una mayor significación o destacan por su
novedad.
Los Consejeros estarán reunidos en Secciones y estas se
colocarán por el orden de los Ministerios a que correspondan,
después de la de lo Contencioso. En cada Seccion ocupará el primer
puesto su presidente y los demás individuos de ellas se sentarán a
continuación por el orden de antigüedad760.
Durante el debate del proyecto de dictamen se prevén las
intervenciones de los distintos Consejeros y de los ministros, de
modo semejante al Reglamento anterior, con la novedad de que
puede intervenir asimismo, sin consumir turno, el Comisario del
Gobierno761, figura peculiar de esta etapa y de la que ya me he
ocupado762.
Las enmiendas ó adiciones, que deben presentarse antes de
que se cierre su discusión… no podrán proponerse sino por escrito763.
Las
consultas
764
Presidente
del
Consejo
y el Secretario general
se
765
elevarán
firmadas
por
el
.
Las citas que siguen a: REGLAMENTO, se refieren a él.
759
Véase apartado 4.5. del capítulo anterior.
760
REGLAMENTO, art. 5º, párrafo primero.
761
REGLAMENTO, art. 11.
762
Véase apartado 5.2.
763
REGLAMENTO, art. 21, párrafo primero.
764
En el Reglamento de 1858 lo eran por el Vicepresidente, puesto que no existía
Presidente, sino que la presidencia de las sesiones del Consejo correspondía al
Presidente del Consejo de Ministros (véanse: apartado 4.6. del capítulo IV y
DOCUMENTO: 40, artículo 3º, así como apartado 5.6. siguiente).
765
REGLAMENTO, art. 25.
236
El quórum de constitución es de tres Consejeros: los acuerdos
en que los tres estuviesen conformes se tendrán por firmes; si faltare
esta conformidad en algun negocio, se volverá á dar cuenta de él con
preferencia en la primera sesion, compuesta de mayor número de
Consejeros766.
Se establecen ex novo tres órganos internos: la Comisión
Permanente, el Consejo de disciplina y la Comisión de oposiciones. La
Comisión Permanente está integrada por el Presidente del Consejo y
los de las Secciones y sus funciones son las de proponer dictamen al
Consejo pleno: Iº. Sobre los nombramientos de Consejeros. 2º.
Sobre lo relativo al cumplimiento de la ley orgánica y reglamento
interior del Consejo, y a las modificaciones que este último requiera.
3º. Sobre los estados de negocios y las observaciones que deben
elevarse al Gobierno el Iº de marzo de cada año. 4º. Y, en general,
sobre todo lo que se refiera a la organizacion y personal del
Consejo767.
El período de vacaciones se extiende a los meses de julio y
agosto, aun cuando se prevén reuniones extraordinarias768, limitadas
a asuntos urgentes a juicio del ministro respectivo769.
5.6. ACTIVIDAD CONSULTIVA. LOS FONDOS DE ULTRAMAR
El Consejo de Estado, que recibe esta denominación en 1858,
continúa e incluso consolida el buen hacer en lo que se refiere a su
actividad consultiva que había iniciado el Consejo Real a partir de la
constitución de éste en 1845. Son por tanto aplicables aquí las
consideraciones que he hecho en el capítulo anterior acerca del valor
de la doctrina del Consejo Real, que hereda y engrandece en muchos
aspectos el nuevo Consejo de Estado770.
766
REGLAMENTO, art. 28, párrafo segundo.
767
REGLAMENTO, art. 39.
768
REGLAMENTO, art. 42.
769
REGLAMENTO, art. 43.
770
Véase lo dicho en los apartados 4.6. y 4.9. del capítulo anterior.
237
Además de en las materias indicadas con anterioridad, el
Consejo Real y luego el de Estado intervienen de modo determinante
en la primera regulación moderna de la función pública, al informar,
de manera sucesiva, el que luego se conocería como Estatuto de
Bravo Murillo771, las Bases de la Ley de Empleados772, así como el
Reglamento orgánico de las carreras civiles de la Administración
Pública, conocido como Estatuto de O´Donnell773.
Las ya mencionadas carencias de documentación y de
organización de la existente impiden exponer más en detalle las
aportaciones en este terreno774. La falta de materiales tiene, sin
embargo, una excepción que ha de alabarse con justeza. Me refiero a
la formación y posterior publicación del llamado Inventario de los
Fondos de Ultramar, a que ya aludí en el capítulo anterior dejando
para éste, por mayor coincidencia de tiempos, un examen más
detenido. La obra fue dirigida por el profesor y luego Consejero
Permanente Francisco Tomás y Valiente, que aportó además un
extenso y valioso Estudio histórico, y ejecutada por el ArchiveroBibliotecario del Consejo de Estado Jorge Târlea López-Cepero775.
La obra está formada por un total de 7.098 registros que
incorporan los fondos documentales relativos a las consultas sobre la
Administración de Ultramar (Cuba, Filipinas, Puerto Rico, Santo
771
Real Decreto de 18 de junio de 1852.
772
Dictamen de 28 de abril de 1858.
773
Real Decreto de 4 de marzo de 1866.
Dictamen de 19 de enero de 1866.
774
Ver apartado 1 del capítulo previo: DOCUMENTACIÓN Y MÉTODO DE LA OBRA,
así como apartado 4.6. del capítulo IV.
775
Tomás y Valiente reconoce en su estudio preliminar la competente ejecución
tanto de aquel como de Paloma Jiménez Buendía, Jefe del Servicio de Archivo y
esposa del mismo, y el resto del personal de esta área (Tomás y Valiente (1994),
página 54).
La obra, que recojo en la BIBLIOGRAFÍA, puede consultarse también a través de la
Base de Datos del mismo nombre en la página web del Consejo de Estado, alojada
en el Boletín Oficial del Estado:
http://www.boe.es/aeboe/consultas/bases_datos/consejo_estado_ultramar.php
238
Domingo, Guinea Ecuatorial y Canarias). El propio director de la obra,
Tomás y Valiente, describe así el contenido de la obra: El presente
inventario contiene los fondos de dicha Sección776 desde 1845, inicios
del Consejo Real, hasta 1898, año de la pérdida de los territorios o
provincias ultramarinas. No se conserva documentación de asuntos
contencioso-administrativos concernientes a Ultramar… Los fondos
son heterogéneos. Hay muchos expedientes en materia de clases
pasivas y hay los textos (no los expedientes o consultas previas) de
los Reales Decretos de noviembre de 1897 que contienen el régimen
de
autonomía
para
Cuba
y
Puerto
Rico…
En
cada
caso
la
documentación conservada es más o menos completa, casi siempre
menos que más, porque lo que se suele conservar es la petición de
consulta (o, si se quiere llamar así, la consulta por la que se pide
informe), pero no la documentación adjunta a aquélla777; por lo
general se conserva el borrador o minuta de respuesta de la Sección
o del Consejo en pleno, según los casos, y en ella suele resumirse el
expediente, que se devuelve al Ministro de Ultramar, y que fue causa
de la consulta; también es frecuente que se conserve la Real Orden
enviada al Presidente del Consejo, donde figura la resolución
adoptada como consecuencia de la consulta evaluada y casi siempre
conformándose con ella778.
Por lo que hace al contenido de las consultas, Tomás y Valiente,
que glosa después algunos de los temas, escribe: Como lo que aquí
se conserva son eso, casos concretos, es muy difícil estudiar un
problema general de la historia del Derecho de las provincias de
Ultramar <sólo> con estos fondos… Pero en muchas de las materias
aquí inventariadas hay fondos de indispensable consulta para el
historiador de cada una de ellas, bien hablemos de las sucesivas
etapas de la abolición de la esclavitud, o del régimen disciplinario de
los funcionarios públicos, o de la venalidad y patrimonialización de
oficios, o de la política de indultos, o de los juicios de residencia, o de
la inamovilidad judicial, o sobre la legislación de vagos, o la
776
Se refiere a la de Ultramar, otras veces denominada de Hacienda y Ultramar.
777
He de advertir que tal es lo que siempre ha hecho el Consejo, ya que los
expedientes, por lógica, deben volver a la autoridad o centro administrativo
consultante.
778
Tomás y Valiente (1994), página 33.
239
legislación de minas en Cuba, o la represión del bandolerismo en
Filipinas, o sobre el <Reglamento de elecciones de Gobernadorcillos y
Ministros de justicia> en Filipinas (1862), o sobre el <Reglamento
para los remates y juegos de la renta de Gallos>779.
5.7. PERSONAL
A semejanza del Reglamento anterior, de 1858, el de 1861 que
estoy comentando regula con detalle, aún mayor que aquel, el
personal del Consejo, en sentido amplio, con cambios relevantes en
lo que concierne al personal técnico o letrado, como en seguida
veremos.
El Secretario general no se incluye entre quienes forman parte
de la composición del Consejo, como hacía el Real Decreto de 14 de
julio de 1858780, si bien tampoco lo incluía el Reglamento del Consejo
Real, de 23 de mayo de 1858781. Su nombramiento se hace por el
Gobierno782 (con anterioridad lo hacía el Ministro de la
Gobernación783) y se establecen por vez primera las condiciones que
deben reunirse para el nombramiento: ser Letrado; haber cumplido
treinta años de edad y estar además en uno de los casos siguientes:
Haber sido Fiscal del Consejo de Estado, del Real ó del Tribunal
Contencioso-administrativo. Haber sido Secretario del Consejo de
Estado. Haber desempeñado en propiedad por dos años el cargo de
Secretario del Tribunal Contencioso-administrativo. Haber sido por
tres años Fiscal de Audiencia, ó Teniente Fiscal, ó Abogado Fiscal del
Consejo de Estado, del Real ó del Tribunal Contenciosoadministrativo, ó Mayor de Sección de aquellos cuerpos, ó Catedrático
de término de la facultad de administracion o de derecho. Haber
pertenecido al Colegio de Abogados de Madrid, pagando en tal
779
Tomás y Valiente (1994), página 34.
780
Artículo 3º, párrafo primero. DOCUMENTOS: 44.
781
Véase su artículo 1º. DOCUMENTOS: 42.
782
LEY, artículo 25.
783
R.D. 22.09.1845, art. 5º.
240
concepto una cuota de las dos mayores por espacio de cuatro años.
Haber pertenecido á un Colegio de Abogados en poblacion en que
haya Audiencia, pagando por espacio de cuatro años la cuota máxima
de contribucion. No obstante, se da una cierta preferencia al personal
interno: Sin perjuicio de la libre eleccion que dentro de estas
aptitudes le corresponde, el Gobierno, antes de nombrar Secretario,
oirá siempre al Presidente del Consejo de Estado, que informará
acerca de los que, habiendo sido Mayores ó Abogados fiscales el
tiempo
exigido
por
este
artículo,
desempeñar el cargo de que se trata
784
considere
mas
aptos
para
.
El Reglamento regula las funciones del Secretario general785 de
manera semejante al anterior, de 1858.
El personal técnico letrado, que en el Consejo Real se
denominaban Auxiliares y se exigía que las dos terceras partes, al
menos, fueran Letrados786, pasa a denominarse Oficiales y Aspirantes
y recibe ahora una regulación más amplia y estructurada, que
muestra la configuración de un cuerpo profesionalizado, que, como
veremos en seguida, evolucionará de una manera un tanto confusa.
La Ley de 1860 reconoce de nuevo a los Auxiliares (ahora:
Oficiales)
de
tercera
clase787,
que,
creados
788
desaparecido con el Reglamento de 1858
en
1845,
habían
, con lo que las categorías
quedan establecidas en las cinco siguientes: Oficiales mayores,
Oficiales de primera, segunda y tercera clases y aspirantes. Las
funciones que desempeñan se regulan de modo semejante a lo
establecido por las normas anteriores.
Al igual que en la etapa precedente, los aspirantes ingresan por
oposición, siendo exigible a todos el título de Licenciado, ahora en
784
LEY, artículo 26.
785
REGLAMENTO, artículos 51 y 52.
786
Véase apartado 4.6. del capítulo anterior.
787
LEY, artículo 30.
788
Véase apartado 4.6. del capítulo anterior.
241
Derecho civil, canónico o administrativo789, y no sólo, como antes, a
los siete que vayan a ocupar plazas de Letrados de un total de diez. A
los ejercicios práctico y teórico se antepone la presentación previa de
una breve disertación manuscrita y firmada sobre cualquiera de los
asuntos que atribuye al Consejo el artículo 45 de su ley orgánica790,
sobre la que, al ser citado, deberá satisfacer las observaciones y
preguntas que se le hicieren sobre la materia de su discurso en el
espacio de media hora791. El ejercicio práctico, que sigue al anterior,
consiste igualmente en la entrega de un expediente para que en
término de veinticuatro horas hagan su extracto y propongan su
resolución792. Tras de su lectura, el opositor satisfará los reparos que
se le opongan… y acto continuo se sacarán a la suerte diez
preguntas, a las que deberá contestar793. Las propuestas de la
Comisión de oposiciones se formulan de un modo sumamente formal:
cada miembro traerá escrita la calificación que hubiere hecho de cada
uno de los opositores, en los tres conceptos de talento, instrucción y
aptitud especial, en los tres grados de sobresaliente, bueno y
mediano794, elevándose las propuestas, no al Ministerio de la
Gobernación, como ocurría con anterioridad, sino al Gobierno795, ya
que el nombramiento se atribuye a la Presidencia del Consejo de
Ministros796, a la que compete también su separación después de oír
al Presidente del Consejo797.
Las plazas de Oficiales terceros se proveerán en los Aspirantes
por rigurosa antigüedad798. Las plazas de las restantes categorías se
789
REGLAMENTO, artículo 75.
790
REGLAMENTO, artículo 76.
791
REGLAMENTO, artículo 77.
792
REGLAMENTO, art. 79.
793
REGLAMENTO, art. 80.
794
REGLAMENTO, art. 86.
795
REGLAMENTO, art. 87.
796
LEY, artículo 28, párrafo segundo.
797
LEY, artículo 43.
798
LEY, artículo 35.
242
proveen en sus dos terceras partes por miembros de la categoría
inferior y en la tercera parte restante por empleados de otras
dependencias que tengan por lo menos… los años de servicio que se
especifican para cada categoría y habiendo disfrutado por dos el
sueldo igual al de los Oficiales de la categoría inferior a la que
corresponda799.
Hay ahora una peculiaridad, que Cordero califica de organismo
extraño incrustado en el Consejo, y (que) era su propia Sección de
Guerra y Marina800. Este autor lo resume, con referencia al
Reglamento inicial, el de 1861, diciendo que en la Sección de Guerra
y Marina debía haber oficiales extraños, técnicos del Ejército y
Armada (art. 36), a los que… (arts. 56 y 57) (se) exigió el empleo de
coronel o de auditor, para mayores, y los de capitán de fragata a
teniente de navío (dos) o comandante (otros dos), capitanes (otros
dos) y uno de comisario de Guerra. Estos oficiales cobraban por su
empleo militar, pues seguían en activo801. En la edición del
reglamento de 1865 se introdujeron tres modificaciones, entre ellas la
reducción de los oficiales castrenses a dos capitanes de fragata,
tenientes
comisario
de
802
navío,
dos
comandantes,
dos
capitanes
y
un
803
. En 1887 las adscripciones volvieron a aumentarse
,
pero un Real Decreto de 28 de julio de 1892 suprimió la Sección de
Guerra y Marina, cuya competencia pasaba a los organismos del
ramo –Consejo Supremo de Guerra y Marina, Junta Consultiva del
Ejército y Consejo Superior de la Marina, reservando al primero los
reglamentos-, de modo que sólo entendían al Consejo, en pleno o en
una Comisión especial de consejeros, en las consultas militares que
799
LEY, artículos 32 a 34.
Durante la etapa del Consejo Real todas las provisiones lo eran en base a miembros
de la categoría inferior, si bien en cuanto a los Auxiliares de primera clase se podía
nombrar asimismo a agregados que se hubieren distinguido por su aptitud y
laboriosidad (ver apartado 4.6. del capítulo anterior).
800
Cordero (1944), página 105.
801
Cordero (1944), página 97.
802
Cordero (1944), página 100.
803
Artículos 56 a 63, más sus tres disposiciones transitorias.
243
tuvieren(n) a bien dirigirle los ministros del Reino (art. 7)804. Será la
Ley de 1904 la que restablezca en el Consejo la Sección de Guerra y
Marina805.
Por
lo
que
respecta
a
los
Oficiales
del
Consejo,
la
806
. Si
institucionalización como Cuerpo tiene una evolución confusa
nos atenemos a la calificación nominativa como Cuerpo, encontramos
una mención puntual y seguramente intrascendente en la reforma del
Reglamento de régimen interior que aprueba una Orden de 9 de abril
de 1869, en la que se contiene por vez primera, que yo sepa, la
denominación de Cuerpo de oficiales y aspirantes a propósito de la
forma de provisión de las vacantes en el mismo807.
El primer paso hacia la estructuración como Cuerpo lo da el
Reglamento de régimen interior de 1861, que desarrolla de inmediato
la Ley de 1860, y lo hace al ordenar la formación de un escalafón,
que será permanente, formado en virtud de documentos fehacientes
y oyendo a los que se juzguen agraviados808. Dicho escalafón incluye,
no obstante, a todo el personal del Consejo809. El propio Reglamento
ordena a los componentes por antigüedad, con la particularidad de
que los que en lo sucesivo sean nombrados de fuera del Consejo…
804
Cordero (1944), página 107.
805
Véase apartado 3.5. del capítulo siguiente.
806
No sucedió así con la creación u organización de los primeros Cuerpos
especiales, también apellidados facultativos: Cuerpo de Ingenieros Civiles (1835),
Cuerpo Facultativo de Archiveros-Bibliotecarios (1858), etc.
807
Art. 4º.- El número 14 del artículo 46 se entenderá así redactado:<Dar cuenta al
Gobierno de las vacantes que en el Cuerpo de oficiales y aspirantes ocurran>…
Esta redacción se recoge en la siguiente edición completa del Reglamento, la
aprobada por Orden de 4 de mayo siguiente, pero ya no figurará en las ediciones
que sigan.
808
809
REGLAMENTO: artículo 71, párrafo primero.
El escalafón lo es –según se titula- del Consejo de Estado y se publica en la
Gaceta de 27 de diciembre de 1865. Lo encabezan el Fiscal, el Secretario general y
el Oficial Mayor más antiguo e incluye además a los Mayores (6), Tenientes Fiscales
(2), Oficiales de primera (11), Oficiales de segunda (6), Aspirantes (8), Oficial
primero de Secretaría, Archivero, Oficial del Archivo, Oficial segundo de Secretaría,
Oficial del Registro, 3 Ujieres y un total de 25 Escribientes, también con sus
categorías.
244
ocuparán en el escalafón el número de la vacante que corresponda al
nombramiento cuando su antigüedad fuere mayor…810. El escalafón,
calificado ya de antigüedad, lo examina el Consejo pleno811 y lo
aprueba en firme el Gobierno812. Estos preceptos se reiteran en las
sucesivas
ediciones
de
ese
Reglamento
y
asimismo
en
los
Reglamentos de 1887 y 1891.
La Ley de 17 de enero de 1883813, que modifica varios artículos
de la Ley de 1860, da un paso importante al suprimir el turno de
elección reservada al Gobierno… para la provisión de las plazas que
vacaren en la clase de oficiales mayores de Sección y en la de
oficiales primeros y segundos del Consejo, de forma que en lo
sucesivo, todas las vacantes que ocurran en las expresadas clases se
proveerán por rigurosa antigüedad814, lo que contribuye a configurar
un Cuerpo ya profesionalizado, puesto que a su vez, como antes
vimos, los ingresados como Oficiales de tercera clase procedían ya en
su integridad de los aspirantes, quienes ingresaban por oposición.
Hay que destacar que esta Ley se inicia mediante proposición de ley
que firman cinco Diputados, de los que cuatro eran Oficiales del
Consejo815 y el restante sería luego Consejero de Estado816. En la
presentación Alfonso González se limita a afirmar que el Consejo de
Estado en Pleno, y por unanimidad, en Marzo último, en la Memoria
que en cumplimiento de un precepto reglamentario eleva anualmente
al Presidente del Consejo de Ministros, ha reconocido la necesidad de
810
REGLAMENTO: artículos 69 y 70.
811
Al que se ha de consultar sobre el mismo.
812
Cuya resolución causará estado.
REGLAMENTO: artículo 72.
813
DOCUMENTOS: 52.
814
Art. Iº.
815
Alfonso González y Lozano, primer firmante y presentador de la proposición,
Joaquín López Puigcerver, Francisco Silvela de Levielleuze y Cipriano Garijo Aljama.
816
José Gutiérrez de la Vega en 1885.
Diario de las Sesiones de Cortes, Congreso de los Diputados, sesión del viernes 12
de mayo de 1882, página 3475.
245
la supresión de ese turno de elección817. El artículo segundo de esta
misma Ley contiene la denominación de Cuerpo de oficiales y
aspirantes del Consejo, aun cuando de un modo peculiar, ya que se
trata de incorporar a él los oficiales de Secretaría, Archivo y Registro
general, cuyas plazas se suprimen, formando con ellos (los oficiales y
aspirantes ya escalafonados) un solo Cuerpo, con iguales derechos y
obligaciones, si bien ocuparán los últimos lugares de las respectivas
escalas818.
Si bien la Ley de Presupuestos de 30 de junio de 1893 autorizó
al Gobierno, utilizando las primeras vacantes naturales que ocurran,
para reorganizar la plantilla de oficiales del Consejo de Estado, a fin
de armonizarla con las categorías existentes en la Administración
activa819, el Gobierno no hizo uso de la autorización. Otra Ley de
Presupuestos, la de 30 de junio de 1895, formuló lo mismo, pero
ahora en términos imperativos820. Para dar cumplimiento al mandato
legal, un Real Decreto de 3 de agosto del mismo año821 aprobó la
817
Diario de las Sesiones de Cortes, Congreso de los Diputados, sesión del viernes
23 de junio de 1882, página 4694.
818
Art. 2º.
Aun cuando he investigado hasta donde he podido, no he encontrado una
explicación de por qué se incluye esta denominación, que sólo tiene el precedente,
también aislado, de la Orden de 1869 antes citada. La Memoria del Consejo de
Estado del año 1882, a que aluden los firmantes de la proposición de ley, no se
conserva en el Archivo del Consejo de Estado, si bien no me parece probable que
tratase este extremo, sino sólo el de la supresión del turno gubernamental. En los
debates parlamentarios no hay rastro del tema, puesto que el proyecto en su
totalidad se aprobó sin debate en el Congreso de los Diputados y lo mismo sucedió
en el Senado con los dos primeros artículos.
Los escalafones publicados a partir de la Ley de 17 de enero de 1883, cuyo artículo
2 establece la denominación de Cuerpo de oficiales y aspirantes del Consejo, como
en el texto se indica, recogen ya esa denominación, pero no así los de fecha
anterior. Sin embargo, se observa aquí también una excepción, puede que
igualmente casual: en el Real Decreto sentencia de 5 de agosto de 1881, que
resuelve una reclamación de posposición del Oficial Juan Domínguez y Fernández,
se incluye por cinco ocasiones la denominación de <Cuerpo>, tres de ellas en los
hechos o <vistos>, una como alegación del propio recurrente y la quinta, que
podría ser la más significativa, entre los razonamientos o <considerandos> de la
propia sentencia.
819
Art. 60.
820
Art. 7º.
821
DOCUMENTOS: 53.
246
plantilla del Cuerpo al que el articulado denomina ya de oficiales del
Consejo de Estado822. Será la Ley Orgánica de 1904, que analizaré en
el capítulo siguiente, la que pase a denominarlo Cuerpo de oficiales
letrados del Consejo de Estado823.
Otro colectivo del Consejo que recibe ya una regulación, aun
cuando sea básica, es el de los escribientes, de los que las normas
anteriores hacían sólo una breve mención a sus funciones. El
Reglamento de 30 de junio de 1861, primero que desarrolla la Ley de
1860, establece la jerarquización de los mismos, creando un
escribiente
mayor…
824
escribientes
que
es
el
jefe
inmediato
de
los
demás
y el cual, a su vez, cumplirá las órdenes que reciba de
los oficiales de Secretaría825. La edición de 4 de febrero de 1865
recoge ya la plantilla de estos escribientes: veinticinco en total, a
saber: un escribiente mayor; uno segundo; doce escribientes de
primera clase y once de segunda826; regula un examen para el
ingreso en la clase de escribientes827, con designación de un Tribunal
de examen… que compondrán, bajo la inspección de un consejero,
que designará el presidente, el secretario general y los dos oficiales
mayores más antiguos, quienes calificarán los ejercicios y formarán la
terna o ternas que se someterán al presidente del Consejo de
ministros828 y, finalmente,
ordena formar ya el escalafón829. El
Reglamento de 16 de junio de 1887 califica de clase a este
colectivo830, lo que supone un paso más en su organización.
822
Art. Iº.
823
Art. 11, párrafo primero.
824
Art. 93.
825
Art. 94.
826
Art. 94.
827
Art. 99.
828
Art. 101.
829
Art. 103.
830
Art. 101.
247
5.8. SEPARACIÓN DE LO CONTENCIOSO (1868-1875-1888)
En el esquema conceptual y organizativo del Antiguo Régimen
resulta impensable que la acción política quede sometida a cualquier
tipo de control jurisdiccional. A partir del constitucionalismo, que
establece como principio básico el de la división de poderes, surge la
cuestión
de
si
la
Administración,
que
comienza
también
a
sustantivarse, puede ser controlada en su actividad. Francia es el
primer país en dar una respuesta positiva, que obvia de manera
peculiar esa división de poderes: la Administración se juzga a sí
misma, juger l´Administration c´est encore une fois administrer831.
Abierta la polémica en España con los primeros cultivadores de la
Ciencia de la Administración, la solución sigue con exactitud el
modelo francés con la creación del Consejo Real (1845), que asume
entre
sus
competencias
la
de
contenciosos de la Administracion
832
entender
sobre
los
asuntos
.
Las controversias de la etapa anterior entre moderados y
liberales833
a
propósito
de
la
estructura
del
contencioso-
administrativo se decantan de manera abrupta a partir de la
revolución de 1868. Un Decreto aprobado el 13 de octubre de ese
año834, a sólo diez días de la designación del Gobierno provisional
presidido por el general Serrano, suprime la jurisdiccion contenciosoadministrativa, que, segun las leyes, decretos y reales órdenes,
831
Pansey (1827).
832
Ley de 6 de julio de 1845, artículo 11, 5º. Véase: DOCUMENTOS: 40.
Véase lo expuesto a propósito del primer desarrollo del contencioso-administrativo
en los apartados 3.4. y 4.4. del capítulo anterior. El apartado 4.7. recoge las
vicisitudes de este tema entre 1854 y 1858.
Por importante que el tema sea, no es mi intención abordar el desenvolvimiento
histórico y, más relevante aún, la polémica doctrinal y política acerca del
contencioso-administrativo. Me limito a marcar los hitos básicos de aquel
desenvolvimiento, desde la perspectiva además de sus consecuencias en la
organización y competencias del Consejo de Estado, que es el objeto de la presente
obra, si bien recojo algunas de la más autorizadas valoraciones que se han hecho
por los especialistas, entre los que son de destacar Luis Martín Rebollo y Juan
Ramón Fernández Torres, citados en la BIBLIOGRAFÍA (véase).
833
Ver apartado 1.1. anterior.
834
DOCUMENTOS: 54.
248
ejercian el Consejo de Estado y los Consejos provinciales835. Firma el
Decreto Sagasta, como Ministro de la Gobernación.
Con la misma premura con la que la inspiración de los liberales
de Sagasta suprime lo contencioso-administrativo del Consejo de
Estado, los conservadores de Cánovas vuelven a incorporarlo. Un
Decreto
de
20
836
competencia
de
enero
de
1875
devuelve
al
Consejo
esa
, derogando de manera expresa el Decreto de 13 de
octubre de 1868837 y restableciendo desde luego en el Consejo de
Estado la Seccion de lo contencioso838. Habían transcurrido veinte
días de la implantación del Ministerio Regencia, presidido por
Cánovas, con el que se plasma la restauración monárquica en la
persona de Alfonso XII. El preámbulo de esta norma consiste en una
enjundiosa exposición de los avatares por los que había pasado la
jurisdicción contencioso-administrativa desde 1845 hasta aquella
fecha y una justificación de su ejercicio en el seno del Consejo de
Estado que refleja mejor que muchos tratados el núcleo de la posición
doctrinal de los conservadores. Su lectura839 me ahorra varias
páginas de explicaciones, posiblemente menos claras. En las ideas de
este preámbulo no es difícil advertir la participación y puede que
hasta la pluma de Francisco Silvela, que ocho días después de
aprobada la disposición asume la Subsecretaría del Ministerio de la
Gobernación y que había heredado buena parte del ideario de su
padre,
Francisco
Agustín,
cuya
intervención
hizo
posible
la
instauración de la jurisdicción contencioso-administrativa en la Ley
del Consejo Real (1845)840. Tanto éste como los otros tres Decretos
subsiguientes que restituyeron al Consejo de Estado… la jurisdiccion
835
Artículo Iº.
836
DOCUMENTOS: 55.
837
Artículo Iº.
838
Art. 2º.
839
Véase: DOCUMENTOS: 55.
840
Véanse los datos biográficos de Francisco Agustín Silvela en el apartado 4.9. del
capítulo anterior. Los de su hijo Francisco constan en el presente capítulo (ver
apartado 5.10).
249
contenciosoadministrativa son declarados leyes del Reino por Ley de
30 de diciembre de 1876841.
Las diferencias entre conservadores y liberales continuaron. Los
gobiernos de Cánovas intentan en dos ocasiones afianzar su posición.
En 1879 crean, por Ley de 16 de enero, una Comisión que procederá
inmediatamente
á
redactar
un
proyecto
de
reformas
en
la
organizacion administrativa, civil y económica, y en el procedimiento
administrativo842, en base al cual el Gobierno presentará á las Córtes
un proyecto de ley en los términos que estime conveniente843. Con tal
fundamento, el Gobierno presenta el 26 de enero de 1881 un
proyecto
de
lo
contencioso-administrativo,
844
Comisión de Notables
a
instancias
de
la
. El proyecto propone en su artículo 1 un
sistema de control de la Administración de jurisdicción delegada
concretada en órganos integrados en la misma, es decir, un modelo
de naturaleza mixta845, pero no llega a tramitarse al caer el Gobierno
pocos días después. Cuatro años más tarde, el 16 de marzo de 1885,
un nuevo gobierno de Cánovas, del que es ministro de Gracia y
Justicia Francisco Silvela, vuelve a presentar un proyecto, ahora ante
el Senado, que es el resultado de incluir pequeños cambios en el de
1881. Aun cuando esta Cámara lo aprueba, decae en el Congreso de
los Diputados al concluir la legislatura. Entre ambos intentos, el 17 de
febrero de 1883 el Oficial y antiguo Secretario General del Consejo
José Gallostra, junto a seis senadores más, entre los que se
encontraba O´Donnell, duque de Tetuán, presentan en el Senado una
proposición de ley, que fue tomada en consideración pero que ahí
concluyó su camino, al concluir también la legislatura.
Los liberales no se habían dado por vencidos, aunque su
victoria final llegase por singulares y enrevesados caminos. Durante
la primera etapa liberal de los gobiernos turnantes, Sagasta presenta
el 30 de diciembre de 1882 un proyecto de ley, retirado el 3 de marzo
841
Artículo Iº.
842
Artículo 1º.
843
Art. 4º.
844
Ver apartado 2.3. anterior.
845
Fernández Torres (2007), página 317.
250
siguiente, que tendría su continuación en otro, que lleva por título
Sobre el ejercicio de la jurisdicción contencioso-administrativa,
presentado el 22 de julio de 1886, bajo el gobierno de Sagasta
constituido a comienzos de la regencia de María Cristina. El proyecto,
acorde con la doctrina de los liberales, vuelve de nuevo a suprimir del
Consejo de Estado el ejercicio de la función contenciosoadministrativa, encomendándolo al Tribunal Supremo. En el Congreso
de los Diputados se produce un giro radical: este sistema –escribe
Cordero- se cambió por el de creación de un Tribunal especial, de
corte
prusiano,
846
Paredes
.
Sin
según
las
embargo,
ideas
en
el
del
ponente
Senado,
Santamaría
donde
dominan
de
los
conservadores, se llega, tras innumerables peripecias, a un pacto al
más alto nivel, que resume así el senador Luis María de la Torre de la
Hoz, conde de Torreánaz, conservador: Este mandato constaba de
dos partes: una… precisa y categóricamente determinada… es fruto
de un pacto celebrado por los jefes de esta mayoría847 y la de la otra
Cámara, y los jefes de las minorías conservadoras: los señores don
Antonio Cánovas del Castillo y don Francisco Silvela de un lado, y de
otro, el digno señor Presidente del Consejo de Ministros848 y el señor
ministro de Gracia y Justicia849 trataron de llegar a una avenencia;
por
resultado
de
esta
avenencia
se
convino
que
el
partido
conservador renunciara a la jurisdicción retenida, aceptando la
jurisdicción delegada, y que el partido liberal-democrático consintiera
en sujetar esta jurisdicción delegada a ciertos recursos que la
hicieran inofensiva; … válvulas de seguridad que con mano perita han
puesto en la ley los señores Cánovas y Silvela para hacerla
inofensiva850. Esos recursos son la facultad de la Administración para
846
Cordero (1944), página 106.
847
Se refiere a los liberales, entonces en el poder.
848
Práxedes Mateo Sagasta.
849
Manuel Alonso Martínez.
850
Diario de Sesiones del Senado, 3 de mayo de 1888, número 101, páginas 20632064.
La transacción fue instrumentada en el Senado por Manuel Danvila y Collado por los
conservadores y Trinitario Ruiz Capdepón por los liberales.
Citado por Martín Rebollo (1975), páginas 316-317.
251
suspender la ejecución de las sentencias de los Tribunales y la
implantación del recurso extraordinario de revisión, alrededor de los
cuales gira… la eficacia real del tema de la jurisdicción delegada851.
Ante la confesión tan sincera de un Senador conservador, se
comprenderá que el aparente triunfo de los liberales corresponde en
rigor a los conservadores. Lo que estos testimonios no precisan es
que forma parte de ese pacto el mantenimiento del Tribunal
contencioso-administrativo dentro del Consejo de Estado.
La Ley de 13 de septiembre de 1888852 es así el resultado de un
complejo pacto, en el que pueden exhibir sus triunfos y sus cesiones
no sólo los dos bandos enfrentados, conservador y liberal, sino
también facciones influyentes del uno y del otro. En lo que hace a la
competencia
del
Consejo
de
Estado,
había
una
discrepancia
fundamental entre liberales y conservadores… Los conservadores…
pretendían mantener un sistema de jurisdicción retenida en el que el
Consejo de Estado desempeñaría el papel de protagonista. Incluso en
plena transacción parlamentaria… en el curso de la cual los
conservadores habían renunciado a la movilidad de los jueces y a la
jurisdicción retenida, el Partido conservador <se ase con vehemencia
a la especialidad administrativa de los tribunales del orden de que se
trata. Y obra así, no por una razón de estéril vanidad, sino porque
entiende que es preciso que en dichos cuerpos existan de una
manera perfecta los elementos necesarios para llegar en cada caso al
conocimiento íntegro y a la aplicación correcta del interés público>…
Por el contrario, los liberales propugnaban un sistema judicialista,
suprimiendo el Consejo de Estado o, al menos, reduciéndolo a
funciones consultivas. No obstante esto y su aplastante mayoría
parlamentaria, los liberales se avinieron en seguida a pactar un
sistema mixto. Este pacto se plasma en primer lugar en el Dictamen
de la Comisión del Congreso de los Diputados… de la que surgen unos
Tribunales
contencioso-administrativos
de
composición
paritaria,
separados tanto del Consejo de Estado como del Poder judicial… El
proyecto sufriría una honda transformación en la Comisión del
Senado, con una más fuerte presencia conservadora, en la que el
851
852
Martín Rebollo (1975), páginas 317-318.
Los preceptos organizativos que afectan al Consejo de Estado se recogen en:
DOCUMENTOS: 56.
252
Tribunal de lo contencioso-administrativo quedaría adscrito al Consejo
de Estado y se rebajaría su componente judicial, hasta someterlo a
decisión discrecional del Gobierno853.
Al recapitular los complejos avatares parlamentarios de esta
Ley, escribe Martín Rebollo que en sus puntos clave (jurisdicción
retenida
o
contenciosos)
no;
organización
hay
que
y
matizar
adscripción
de
la
afirmación
enfática
los
tribunales
de
la
independencia del tribunal y de su composición mixta o armónica. Las
diferencias entre la redacción aprobada por el Senado y el texto que
publicó inicialmente la Comisión del Congreso –y no digamos del
proyecto de Sagasta de 1886- son grandes y trascendentales en
muchos
puntos.
En
medio
quedaron
meses
de
trabajo,
de
discusiones, de componendas, pactos y transacciones políticas y
doctrinales. En medio quedó varada, como había vaticinado algún
diputado, la idea inicial de Santamaría, como punto de llegada y
resultado final de la concordia entre los partidos en esta materia… el
sistema propuesto por Santamaría… va a ser utilizado, sí, como punto
de partida de la concordia pero no como lugar de encuentro de la
misma… El resultado final, a su vez, es el fruto de la tensión
dialéctica existente entre las propuestas de ese dictamen y las
doctrinas conservadoras… Por eso, es necesario matizar la afirmación
rotunda de que lo que se instaura con la ley de 1888 es el sistema
mixto tal como lo concebía Santamaría de Paredes854, por eso es
necesario matizar también la idea generalizada en la doctrina de que
la Ley Jurisdiccional de 13 de septiembre de 1888 se debe en su
totalidad al mismo Santamaría, cuya paternidad se reclama con
insistencia. Santamaría fue, en efecto, el autor de muchas de las
soluciones adoptadas en la ley, pero… el resultado final en muchos de
sus puntos esenciales, dista bastante de lo propugnado por él.
853
El
García Álvarez (1996), páginas 117-118.
Las palabras entre corchetes, que recoge ese mismo autor, corresponden a la
intervención de Manuel Aguirre de Tejada, conde de Tejada de Valdosera, el 12 de
mayo de 1888, durante el debate del proyecto de ley en el Senado (Diario de
Sesiones del Senado, 12 de mayo de 1888, número 108, página 2232 –agrego por
mi parte) (ver sus datos biográficos al final de este capítulo).
854
Que es lo que sostiene la mayoría de los tratadistas, como anota el propio autor.
253
resultado final se acerca, por el contrario, en muchos de sus puntos a
las soluciones propuestas por el partido conservador855.
Sin embargo, la solución final habría de venir a comienzos del
siglo siguiente. El resultado de la Ley de 1888 es, como se ha visto,
una victoria aparente de los defensores
del
llamado sistema
administrativo de jurisdicción contencioso-administrativa, incardinado
además dentro del Consejo de Estado. Ese resultado se aproximaba
mucho más a las tesis de aquellos que a las de los partidarios de una
solución judicialista856. Hay que recordar, empero, las palabras
premonitorias
del
conservador:
conde
Separado
de
del
Tejada
Consejo
de
el
Valdosera,
Tribunal
senador
contencioso-
administrativo, bien pronto... su jurisdicción será absorbida por los
tribunales ordinarios857. Así fue, pero no por la Ley del Consejo de
Estado de 1904, al menos de modo inmediato, como suele afirmarse,
sino en virtud de la Ley de Presupuestos de 31 de marzo de 1900, en
la que por una enmienda introducida por el senador Montero Ríos,
liberal procedente del Partido Progresista, se dispone que el Tribunal
Supremo, junto con las competencias que ejerce en los otros
órdenes, ejercerá además la jurisdiccion contencioso-administrativa
en única y segunda instancia, según la ley de 13 de septiembre de
1888,
por
otra
858
administrativo
Sala,
que
se
llamará
de
lo
Contencioso-
. De ahí lo toma la Ley Orgánica del Consejo de
Estado de 5 de abril de 1904 al establecer que la jurisdicción
contencioso-administrativa en las dos instancias que atribuye al
Tribunal de lo Contencioso la Ley de 13 de septiembre de 1888,
reformada en 22 de junio de 1894, se ejercerá por una Sala que se
creará en el Tribunal Supremo, y se llamará de lo Contencioso-
855
Martín Rebollo (1975), páginas 362-367.
856
García Álvarez (1996), página 121.
857
Martín Rebollo (1975), página 358.
858
Base 2ª.
254
administrativo859. La separación del Consejo de Estado de lo
contencioso-administrativo queda consumada860.
5.9. VICISITUDES
Se puede tener la impresión de que, a lo largo de los cuarenta y
cuatro años que van de su ley orgánica de 1860 hasta la de 1904, el
Consejo de Estado ha sido objeto de numerosos cambios, que no
ofrecen precisamente una idea de estabilidad en la institución. Es por
completo cierto. Haciendo un recuento de las modificaciones que
recoge en su obra ya clásica Cordero, encontramos durante este
período 15 de rango legal y 47 de nivel reglamentario. Ahora bien, la
práctica totalidad de esas modificaciones tiene carácter puntual y no
acusa al adoptarlas una decisión política, ni un cambio de ella: todas
apresuradas, provisionales y basadas en superficiales coyunturas de
las circunstancias861. Hay una excepción, que no es tal. Me refiero a
un Decreto de 1 de junio de 1874862, durante la Presidencia del Poder
Ejecutivo de la República del general Serrano, por el que se declara al
mismo
tiempo
la
disolución
del
Consejo
de
Estado863
y
su
organización con arreglo a la Ley de 1860, que no había sido
derogada, pero teniendo en cuenta las modificaciones establecidas en
aquella por un Decreto de 13 de octubre de 1868864; modificaciones
que se referían a la separación de lo contencioso-administrativo865.
Como dice la exposición que precede a la propuesta del Decreto, se
trata de disolver el actual Consejo de Estado…, al que una serie de
859
Véase: DOCUMENTOS: 63: artículo adicional Iº.
860
Aun cuando sea anticiparme, recomiendo leer en estos momentos la exposición
de motivos del proyecto de la Ley de 1904 a propósito de los motivos del Gobierno
para consumar la separación de lo contencioso. Véase apartado 3.1. in fine del
capítulo siguiente.
861
Cordero (1944), página 103.
862
DOCUMENTOS: 57.
863
Artículo Iº.
864
Artículo 2º.
865
Ver apartado 5.7. posterior.
255
disposiciones aisladas, que no han producido resultado alguno
beneficioso y varios sucesos ajenos a toda disposicion oficial
modificaron profundamente…, haciéndola de todo punto insuficiente
para llenar las necesidades del servicio público…, reorganizándole
bajo las bases de la ley de 1860…
En cuanto a la frecuencia de las modificaciones, me refiero a
dos temas sensibles: el número de Secciones se varió en seis
ocasiones866 y el de Consejeros en cinco867. Y para que se confirme la
idea de que los dos partidos turnantes acometían por igual reformas
de este género menor con sentido oportunista, precisaré que tres de
ellas se debieron a Sagasta868, dos a Cánovas869 y una al también
conservador Francisco Silvela870. Por el contrario, en las ideas y
venidas de la atribución al Consejo de Estado de la jurisdicción
contencioso-administrativa, la pugna no era menor, sino que latían
concepciones políticas opuestas entre conservadores y liberales,
como ya he expuesto871.
Al final de este proceso, un Real Decreto de 29 de marzo de
1899 da cuenta del estado agónico en que se halla el Consejo y aun
suprime todas las plazas de Consejeros, subsistiendo sólo el
Presidente del Consejo y los tres de las Secciones872, si bien hasta
tanto que el Consejo de Estado sea reorganizado por virtud de una
ley873; ley que tardaría cinco años en llegar. Entre tanto, la agonía se
extremó: dos días después una Real Orden obligaba a que los
866
1870, 1873, 1874, 1875, 1888 y 1892.
867
1870, 1873, 1875, 1892 y 1899.
868
Durante la Regencia (1870) y la etapa de Presidente del Poder Ejecutivo de la
República (1874) del general Serrano, así como en un Gobierno encabezado ya por
Sagasta (1888).
869
1875 y 1892.
870
1899.
La restante, de 1873, corresponde a la I República, con Castelar de Presidente.
871
Véase apartado 5.7. anterior.
872
Artículos Iº y 2º.
873
Art. 2º.
256
supervivientes874 se sustituyeran entre sí875. Como no bastara, una
Real Orden de 13 de mayo y otra de 17 de junio echaron mano de los
ministros del Tribunal Contencioso-administrativo. En fin, un Real
Decreto de 15 de febrero de 1901 permitió que los simples
Consejeros cubrieran las plazas de los Presidentes de Secciones876.
Al defender una enmienda al proyecto de la que luego sería Ley
Orgánica del Consejo de Estado de 5 de abril de 1904877, el senador
Manuel Danvila y Collado, que había sido cesado como Presidente del
Tribunal Contencioso Administrativo al finalizar 1899, hace estas
consideraciones, en línea con lo que acabo de indicar, refiriéndose a
las restricciones presupuestarias anteriores: La reducción de los
gastos se concretó en 31 de diciembre de 1899 á dejar reducido el
Consejo de Estado á su presidente y á tres presidentes de Sección, y
el Tribunal Contencioso-administrativo, que comenzó con la ley de
1888, con un presidente y con 11 Ministros, que el decreto-ley de
1894 rebajó á un presidente y siete Ministros, llegando, por último, á
quedar reducido a cinco Ministros, que son los que tiene en la
actualidad, con lo cual resultó que el Consejo de Estado, en vez de
sus 32 Consejeros del año 1860 con el presidente, quedó reducido á
tres presidentes de Sección, sin tener Sección que presidir, sin
Sección ninguna. De manera que hoy los presidentes de Sección del
Consejo de Estado no tienen á quién presidir y se presiden a sí
mismos,
y
el
Tribunal
Contencioso-administrativo
ha
quedado
reducido á cinco Ministros, con lo cual, en caso de ausencia ó de
enfermedad de uno de ellos, no tienen con quién completar el
número necesario para fallar los pleitos contenciosos, y se ven
precisados á llamar á los presidentes de Sección, de los cuales tres
fueron
jubilados
como
Ministros
del
Tribunal
Contencioso-
administrativo, dándose el triste espectáculo de que aquellos que
fueron jubilados como Ministros del Tribunal Contencioso, vienen á
874
El calificativo es de Cordero (1944), página 108.
875
Art. 2º.
876
Cordero (1944), página 108.
La fecha de esta disposición es, en efecto, del día 15 y no del 17 ó 18, como cita
Cordero.
877
Véase apartado 3.2. del capítulo siguiente.
257
suplir
en
ese
enfermedad
878
mismo
Tribunal
las
vacantes
por
ausencia
ó
.
5.10. VALORACIÓN
Durante el cerca de medio siglo de una institución que recupera
el nombre de Consejo de Estado aunque con una función muy distinta
a la que desempeñaba en el Antiguo Régimen, cabe distinguir dos
épocas, de diversa duración entre ellas: los diez primeros años
(1858-1868) y los treinta y seis restantes (1868-1874)879.
El decenio 1858-1868 forma la <edad de oro> del Consejo.
Quizá nunca fuera mayor su influencia en la vida oficial (salvo la
época de Carlos I) como en este período. El Gobierno le sometió
problemas de la mayor gravedad: relaciones difíciles con la Santa
Sede, cuestiones del Concordato de 1853. Relaciones con Inglaterra,
Francia, Portugal, Marruecos, Cerdeña y los Estados Unidos;
movimientos y aspiraciones de los antillanos y situación de las
Filipinas;
nacionales
conversiones
de
obras
de
o
Deuda
y
desamortizaciones;
comunicaciones,
medidas
planes
interiores
de
repercusión parlamentaria, dirección de la vida local, especialmente
en el delicado aspecto que ofrecía la atenuación de las prerrogativas
forales, etc. El Consejo de Estado creó una doctrina y una regla de
derecho allí donde no existía precepto escrito especial. Pero no ha
tenido –como su homónimo francés en tal aspecto- la suerte de que
se haga justicia a sus méritos. No existe en la bibliografía española
de lo contenciosoadministrativo una obra que haya sabido recoger y
exponer las creaciones de la jurisprudencia del Consejo. Sólo a través
de la árida glosa del texto de las leyes o de la recopilación y
comentario de la jurisprudencia se desprende la obra del Consejo,
que luchó en difíciles circunstancias ante la pobreza de los sistemas
de la época y la actitud recelosa u hostil de la Administración activa,
hasta dotar de una protección eficaz a los derechos de particulares y
878
Diario de Sesiones del Senado, sesión de 21 de noviembre de 1903, páginas
1425-1426.
879
Se verá que en cuanto sigue tomo buena parte de los excelentes análisis de
Cordero Torres.
258
corporaciones880…
Más
vacilante
fué
su
intervención
en
los
procedimientos previos contra autoridades por motivos políticos
fácilmente comprensibles… Como Consejo diplomático y colonial la
labor del Consejo de Estado es casi desconocida881. Apenas ha
merecido alguna mención de los historiadores de la materia…
Solamente su jurisprudencia en materia de presas marítimas ha sido
divulgada por la clásica obra de Negrín… El Consejo fué un moderado
defensor del regalismo español de la época… En el terreno fiscal fué
el Consejo un eficaz desarrollador de las ideas sembradas por Mon
para (la) reforma tributaria de España y un constante freno contra la
arbitrariedad o el desbarajuste que la política, el personalismo y la
codicia introducían en el Patrimonio y en el presupuesto nacional. Él
frenó las consecuencias de la desamortización de 1855, y la
tendencia
a
conceder
gubernativamente
comprometiendo el equilibrio presupuestario…
882
créditos
ilimitados,
.
No todos fueron aciertos en el Consejo de Estado. Heredó (d)el
Consejo Real una excesiva fidelidad a la letra de la ley, que le hizo
menoscabar su criterio; y muchas veces pecó de estrechez de miras,
por supuesto que bien intencionadas. Además, como todas las cosas
humanas, no estuvo exent(o) de debilidades hacia los Gobiernos o los
intereses privados, y en ocasiones sus puestos estuvieron encarnados
muy desigualmente. Pero en conjunto y como institución justificó el
Consejo la encendida defensa, que lustros después harían de él en las
Cortes Santamaría de Paredes y don Francisco Silvela. Comparando
880
Cordero (1944), páginas 100-101.
El lamento de este autor acerca de estudios de conjunto de la jurisprudencia
elaborada por el Consejo de Estado durante ese período e incluso de la doctrina y
jurisprudencia posteriores sigue siendo válido en nuestros días.
881
Gracias a la conservación de los fondos de la extinta Sección de Ultramar del
Consejo de Estado, prácticamente los mejor conservados de los Archivos de la
institución de la época, y a la meritoria labor de Francisco Tomás y Valiente, que
después fuera nombrado Consejero Permanente, disponemos hoy de un Inventario
de los fondos de Ultramar (1835-1903), al que me he referido con anterioridad
(véase apartado 5.6.).
882
Cordero (1944), páginas 100-101.
259
con él los restantes organismos, sobre todo los numerosos Consejos y
Juntas especiales, su altura fué inconmensurable883.
Por contraste, los treinta y seis años de vida del Consejo que
median entre 1868 y 1904 corresponden a uno de los períodos más
agitados de la vida pública española884. El Consejo de Estado pierde
rápidamente el peso institucional que había logrado a lo largo de
siglos y queda a merced, no tanto de los idearios o programas, como
de los intereses y pactos endogámicos de la clase política, que teje y
desteje modificaciones, según acaba de verse885. Tras el breve
paréntesis
revolucionario
y
republicano
(1868-1873),
con
la
Restauración se acometió la anulación de las novedades del período
precedente, sin pensar seriamente en asentar sobre nuevas bases al
Consejo. No fué éste para Cánovas sino una pieza secundaria en el
engranaje de la nueva Monarquía liberal-conservadora, como se vió al
reducir su mención a un par de citas ocasionales sobre la aptitud de
los consejeros y del presidente para ser senadores, en la Constitución
de 30 de junio de 1876. Lo cierto es que el Consejo ganó en
estabilidad administrativa y perdió los últimos restos de su papel
gubernativo, reduciéndose gradualmente el tono de las consultas
hasta llegar a comienzos del siglo XX a transformarse en un
negociado de ciertos expedientes, que como los de quintas y
ferrocarriles se despachaban en impresos886.
La conclusión de Cordero es ésta: Cómo subsistió el Consejo en
esta forma es cosa que maravilla y demuestra la raigambre y la
fuerza de la institución para sobrevivir a sus crisis887.
883
Cordero (1944), página 102.
884
Cordero (1944), página 103.
885
Véase apartado anterior.
886
Cordero (1944), página 104.
887
Cordero (1944), página 108.
En la Introducción me he referido a esta singular pervivencia del Consejo de Estado
(véase apartado 4).
260
5.11. NOMBRES
Al referirme a los Nombres en el capítulo anterior ponía de
manifiesto la novedad que representaba en la etapa que allí analizo la
participación en los hechos determinantes del Consejo (entonces, el
Consejo Real) de los juristas junto a los políticos y parlamentarios. En
la etapa cuyo examen concluye en el presente capítulo la imbricación
de ambos estamentos es, si cabe, más fuerte, toda vez que son
numerosos los juristas que no limitan su participación a exposiciones
escritas (tratados, manuales, artículos de revistas especializadas,
incluso en ocasiones prensa diaria, teñida entonces de colores
políticos), sino que protagonizan la vida política a través del Gobierno
y de la vida parlamentaria. Por otra parte, esta vida política y
parlamentaria es muy rica en acontecimientos, debido a la misma
inestabilidad de que adolece y, con ello, a la necesidad casi continua
de preparar y tramitar reformas para modificar o incluso anular lo
realizado en la etapa anterior. El ejemplo de la separación de lo
contencioso-administrativo888 es el más llamativo, pero no el único.
La selección de tres nombres que ofrezco es tanto más
discutible cuanto que cabe observar un número bastante más elevado
de personalidades cuya trayectoria fue importante para el
desenvolvimiento del Consejo de Estado durante el medio siglo que
aquí
he
analizado,
pero
espero
que
tenga
al
menos
valor
ejemplificativo. A esos nombres les antecede, como ya hice en el
capítulo anterior, la relación de los Presidentes del Consejo de
Estado, figura que crea el Real Decreto de 14 de julio de 1858 como
sustantiva del propio Consejo889. Durante este período desempeñan
el cargo 22 personas, algunas de manera repetida.
PRESIDENTES DEL CONSEJO DE ESTADO (1858-1904)
888
Ver apartado 5.7. anterior.
889
Ver apartado 5.6. anterior.
En la etapa precedente ofrecía la relación de los Vicepresidentes del Consejo Real,
puesto que la presidencia la ostentaban, primero el rey, más adelante el Presidente
del Consejo de Ministros (ver apartados 4.6. y 4.9. del capítulo anterior).
261
TITULAR
POSESIÓN
CESE
Francisco de Paula Martínez de la Rosa
15.07.1858
07.02.1862
Francisco Javier de Istúriz y Montero
09.04.1862
31.01.1863
Angel de Saavedra y Remírez de Baquedano,
III duque de Rivas
11.11.1863
21.11.1864
Manuel de la Pezuela y Cevallos,
III marqués de Viluma
23.11.1864
28.06.1865
Antonio de los Ríos Rosas
22.07.1865
04.04.1866
Antonio Bonifacio González y González,
I marqués de Valdeterrazo
16.05.1866
13.07.1866
Manuel Seijas Lozano
01.09.1866
11.10.1868
Antonio de los Ríos Rosas
20.11.1868
22.03.1870
José de Olózaga y Almandoz
28.09.1870
02.03.1873
Juan Bautista Alonso
12.03.1873
01.06.1873
Francisco Santacruz y Pacheco
05.06.1874
08.01.1875
Manuel García-Barzanallana y García de Frías
Pertierra y Germán,
I marqués de Barzanallana
09.01.1875
24.02.1881
José de Posada Herrera
16.03.1881
12.10.1883
Víctor Balaguer Cirera
24.10.1883
25.01.1884
Manuel García-Barzanallana y García de Frías
Pertierra y Germán,
I marqués de Barzanallana
26.01.1884
26.01.1886
Justo Pelayo Cuesta
01.02.1886
27.11.1887
Venancio González Fernández
30.11.1887
10.12.1888
Alejandro Groizard y Gómez de la Serna
10.07.1889
14.07.1890
Manuel García-Barzanallana y García de Frías
Pertierra y Germán,
I marqués de Barzanallana
14.07.1890
29.01.1892
Manuel Aguirre de Tejada,
I conde de Tejada de Valdosera
30.07.1892
30.12.1892
Alejandro Groizard y Gómez de la Serna
02.01.1893
12.03.1894
262
José Álvarez de Toledo y Acuña,
conde de Xiquena
02.04.1894
19.01.1895
Manuel Aguirre de Tejada,
I conde de Tejada de Valdosera
08.07.1895
19.09.1895
Aureliano Linares Rivas
28.10.1895
14.12.1895
Antonio María Fabié Escudero
26.12.1895
05.09.1897
Vicente Romero Girón
22.10.1897
18.05.1898
Manuel Danvila Collado (a.i.)
06.09.1898
01.04.1899
Manuel Aguirre de Tejada,
I conde de Tejada de Valdosera
José García-Barzanallana y García de Frías
01.04.1899
12.11.1900
13.11.1900
12.04.1901
Alejandro Groizard y Gómez de la Serna
16.04.1901
11.12.1902
12.12.1902
20.05.1904
Ventura García Sancho,
marqués de Aguilar de Campoo
- JOSÉ DE POSADA HERRERA José de Posada Herrera (parroquia de Posada, Llanes,
Asturias, 1814 – parroquia de Posada, Llanes, Asturias, 1885),
jurista, político de adscripción original progresista, luego miembro del
Partido moderado y más tarde del liberal. Primer director de la
Escuela especial de Administración (1843), en la que imparte como
catedrático
de
Principios
de
la
Administración
y
Derecho
890
administrativo sus Lecciones de Derecho administrativo
y que
constituyen una de las primeras y más destacadas obras de la nueva
especialidad. Fue Auxiliar Letrado del Consejo Real (1837) y el primer
Secretario General del Consejo Real (noviembre de 1845, en
comisión; febrero de 1846, en propiedad; cese, a voluntad propia, en
mayo de 1854). De marzo de 1881 a octubre de 1883 es designado
Presidente del Consejo de Estado con el apoyo del Partido Liberal, al
que abandonó a continuación para adscribirse a Izquierda Dinástica,
escisión de aquel, pasando a ser en diciembre de 1883, por sólo tres
meses, Presidente del Consejo de Ministros, en representación del
890
Véase: BIBLIOGRAFÍA.
263
mismo partido. Su carrera política cubre un amplio espectro: Director
General de Instrucción Pública (1857), Ministro de Gobernación
(1858, 1863 y 1865), embajador de España (1869) y, como ya he
indicado,
Presidente
del
Consejo
de
Ministros.
Su
carrera
parlamentaria fue tanto o más completa: Diputado a partir de 1840,
Secretario (1844), Vicepresidente (1854) y Presidente (1876 a 1878
y 1881 a 1883) del Congreso de los Diputados; Senador por su
condición de ex Presidente del Consejo de Estado (nombrado en
1883, aunque tomó posesión el año siguiente, hasta su fallecimiento
en septiembre de 1885). Dentro de sus actividades docentes y
parlamentarias formó parte, en calidad de Secretario, de la Comisión
que en 1843 debía proponer las Bases y el reglamento de un Consejo
de Estado, en unión de otros pioneros de la Ciencia de la
Administración891.
Sus
aportaciones
más
importantes
a
la
reestructuración del Consejo de Estado fueron el Real Decreto de 11
de julio de 1858, por el que se cambia la denominación de Consejo
Real a Consejo de Estado892, y el proyecto de ley sobre la
organización y atribuciones del mismo, del que fue inspirador, autor
en gran parte, presentador del proyecto el 30 de diciembre de 1858
ante el Congreso de los Diputados en su calidad de Ministro de la
Gobernación y guía constante en los debates parlamentarios, hasta
que ese proyecto se convierta en la Ley de 17 de agosto de 1860893.
- FRANCISCO SILVELA DE LEVIELLEUZE Francisco Silvela de Levielleuze894 (Madrid, 1843 – Madrid,
1905), jurista, político de adscripción conservadora, procedente de la
891
Ver apartado 3.4. del capítulo anterior.
892
Véase: DOCUMENTOS: 44.
893
Ver apartado 4. del capítulo anterior y: DOCUMENTOS: 50.
894
Tal es la transcripción de su segundo apellido que hace el propio titular al
solicitar ser admitido a las oposiciones a las plazas de Aspirantes en el Consejo de
Estado (2 de noviembre de 1862), Archivo del Consejo de Estado, expediente
personal.
Curiosamente, en todos los documentos que emite el Consejo de Estado y que
constan en ese expediente se omite el segundo apellido, ciertamente de difícil
transcripción.
264
Unión Liberal de O´Donnell. Tras una ruptura temporal e intento de
formar una fracción propia (1891), fue elegido Presidente del Partido
Conservador tras el asesinato de Cánovas (1897). Al retirarse de la
actividad política en 1903 designó como sucesor a Antonio Maura.
Ingresó como Aspirante en el Consejo de Estado el 17 de mayo de
1863, ascendiendo de manera sucesiva a Oficial de la clase de
Tercera y Oficial de la clase de Segunda, en la que quedó cesante por
reforma en 1869, renunciando más tarde a reingresar. Fue nombrado
Consejero de Estado en 1904, en su calidad de ex Ministro,
desempeñando la función hasta su fallecimiento al año siguiente.
Inició su actividad política como Diputado, puesto que desempeñó de
1870 a la fecha de su fallecimiento, salvo períodos muy contados, en
representación de la provincia de Ávila (excepto en las elecciones de
1893, en que representó a la provincia de Pontevedra). Entre sus
numerosos cargos políticos destacan los de Ministro de Gobernación
(1879, 1890-1891, interino en 1903), Ministro de Gracia y Justicia
(1884-1885), Presidente del Consejo de Ministros (1899-1900,
acumulando las carteras de Estado y Marina; 1902-1903). Su interés
por el Consejo de Estado se muestra en distintas actividades de
índole parlamentaria, entre las que he mencionado la presentación,
junto con otros Oficiales del Consejo, de una proposición de ley para
suprimir el turno de elección reservada al Gobierno en la provisión de
las clases primera y segunda de los Oficiales895. Destaca todavía más
su participación en conseguir que el Consejo de Estado recuperase la
competencia de lo contencioso-administrativo, siguiendo las tesis
defendidas por su padre, Francisco Agustín896: Decreto de 20 de
enero de 1875897, proyectos de ley de 1881 y 1885 (éste último,
siendo Ministro de Gracia y Justicia)898 y, en fin, su encendida
defensa899
de
parlamentarios
la
900
institución
durante
estos
y
otros
debates
. Su último empeño en lo que se refiere al Consejo
895
Ver apartado 5.6. anterior.
896
Ver apartado 4.9. del capítulo IV y apartado 5.7. anterior.
897
Participación probable. Ver apartado 5.7. anterior.
898
Ver apartado 5.7. anterior.
899
Cordero (1944), página 102.
900
Ver apartado 5.7. anterior.
265
de Estado fue la presentación ante el Senado del proyecto de la
nueva Ley orgánica de 1904, que firmaría como Presidente del
Consejo de Ministros Antonio Maura, por lo que será después
conocida como <ley Silvela-Maura>901.
- CONDE DE TEJADA DE VALDOSERA Manuel Aguirre de Tejada O´Neal y Eulato, I conde de
Tejada de Valdosera (El Ferrol, La Coruña 1827 – Madrid 1911),
jurista, político de adscripción conservadora, procedente de la Unión
Liberal de O´Donnell. Inició su actividad política como Diputado,
puesto que desempeñó, en representación de La Coruña, tras de las
elecciones de 1857, 1858, 1863 y 1865. A continuación fue Senador
electo (1876-1877, también por La Coruña), vitalicio (1877) y por
derecho propio como ex Presidente del Consejo de Estado (19031904). Fue ministro de Ultramar (1884-1885) y de Gracia y Justicia
(1895-1897), correspondiéndole en este último cargo enfrentar las
consecuencias judiciales del asesinato de Cánovas del Castillo. Figura
menos relevante en lo político, destaca, sin embargo, por su relación
con el Consejo de Estado, de cuya institución fue Auxiliar Letrado del
Consejo Real desde 1850, Consejero Permanente (1876-1881 y a
partir de 1905902) y Presidente en tres ocasiones (1892, 1895 y
1899-1900). Participó de manera importante en el debate
parlamentario de la que luego se convertiría en la Ley de 13 de
septiembre de 1888903.
901
Ver apartado 3 del capítulo siguiente.
902
No consta su cese en el Archivo del Consejo de Estado, por lo que
verosímilmente ocurrió a su fallecimiento (1911).
903
Ver apartado 5.7. anterior.
266
BIBLIOGRAFIA BÁSICA CONSULTADA*
Artola Gallego, Miguel: La burguesía revolucionaria (18081874)
Cordero Torres, José María: El Consejo de Estado. Su
trayectoria y perspectivas en España
Fernández
Torres,
Juan
Ramón:
Historia
legal
de
la
jurisdicción contencioso-administrativa
García Álvarez, Gerardo: El fracaso en España del modelo
francés de Consejo de Estado (1845-1904)
Martín Rebollo, Luis: El proceso de elaboración de la Ley de
lo contencioso-administrativo de 13 de septiembre de 1888
Martínez Cuadrado, Miguel: La burguesía conservadora
(1874-1931)
Varela Suanzes-Carpegna, Joaquín: La Constitución de 1876
*
Las referencias bibliográficas completas pueden consultarse al final de esta obra
en: BIBLIOGRAFÍA.
267
PARTE SEGUNDA. EL CONSEJO DE ESTADO
EN EL SIGLO XX (1904-2012)
268
CAPÍTULO VI: EL CONSEJO DE ESTADO ENTRE
1904 Y 1940
1. MARCO POLÍTICO Y SOCIAL: DE LA INESTABILIDAD INICIAL A
LA SUCESIÓN DE REGÍMENES
Acotar el acontecer del Consejo de Estado entre 1904 y 1940
tiene algunas justificaciones, dentro siempre de lo convencional de
toda partición temporal. Comenzar el año 1904, anudando con el final
del capítulo anterior, tiene sentido claro, ya que es en abril de este
año cuando se aprueba una nueva ley orgánica que deroga la anterior
Ley del Consejo de Estado (1860) y, al dictarse un mes después el
reglamento de aquella, siquiera se le califique de provisional, se
produce una sustitución de toda la normativa básica anterior. El
término final de este período lo he fijado en el año 1940, inicios del
régimen franquista y, por lo que al Consejo de Estado respecta,
restablecimiento del mismo con vistas a una nueva Ley Orgánica que
se aprobará cuatro años más tarde.
La historia política en la que se enmarca la de esta institución
ofrece etapas definidas, de muy diferente carácter. A efectos de este
análisis distingo las tres siguientes: crisis del sistema de gobierno e
inestabilidad política (1902-1923); Dictadura del general Primo de
Rivera (1923-1930) y II República (1931-1939).
1.1. CRISIS DEL SISTEMA DE GOBIERNO E INESTABILIDAD
POLÍTICA (1902-1923)
Puesto que la división en etapas que venimos estableciendo no
siempre coincide con la que podría resultar de los acontecimientos
políticos y, en su caso, sociales, hemos de partir al comienzo del
presente capítulo de lo señalado al final del anterior904. El turno de
gobiernos entre los dos partidos hegemónicos, pactado a comienzos
de la restauración monárquica (1875), se debilita a la muerte de los
904
Véase su apartado 1.4.
269
protagonistas, que tiene lugar con escaso margen de tiempo entre
ellos (Cánovas, 1897; Sagasta, 1903). A la crisis del sistema de
gobierno se le suman graves problemas sociales (revoluciones
obreras, Semana trágica de Barcelona (1909), etc.), militares (guerra
abierta en Marruecos) y nacionalistas en Cataluña, así como, años
después, las repercusiones, sobre todo económicas, de la Primera
Guerra Mundial (1914-1918).
Coincidiendo con la mayoría de edad del rey (1902) y tras
pocos meses de supervivencia del gobierno liberal de Sagasta,
asumen el poder los conservadores, primero con Francisco Silvela
(1902-1903) y luego con Antonio Maura (1903-1904), quien intenta
por poco tiempo una renovación política. A un ritmo igual de breve
encabezan los gobiernos varios liberales (Montero Ríos, Moret,
Canalejas), pero estaba claro que con la muerte de sus dos
protagonistas el turno de partidos estaba definitivamente roto y que
el desgaste sucesivo y no las filiaciones políticas son el elemento que
determina el nombramiento continuo de gobiernos. La creciente
implicación del rey en un acontecer tan convulso contribuye a
debilitar aún más el sistema.
Con todos esos acontecimientos, que van acumulándose en la
conciencia social, más el agravamiento puntual de los sucesos en
Barcelona, el capitán general de Cataluña, Miguel Primo de Rivera,
logra del rey, tras alguna resistencia, que le reconozca al frente del
Gobierno, formando a continuación el llamado Directorio militar, del
que Primo de Rivera figura como Presidente (Real Decreto-Ley de 15
de septiembre de 1923).
1.2. DICTADURA DEL GENERAL PRIMO DE RIVERA (1923-1930)
El nuevo régimen lleva a cabo la liquidación del sistema
constitucional,
aun
cuando
anunciara
que
las
medidas
eran
transitorias: suspende la Constitución, disuelve las Cortes y decreta
la
pérdida
del
fuero
parlamentario,
disuelve
asimismo
los
ayuntamientos y las diputaciones provinciales, prohibe los partidos
políticos y suprime los cargos del Gobierno, formando un Directorio
integrado por militares, atribuyéndose su Presidente el ejercicio total
270
del poder legislativo a través de Decretos. A finales de 1925 al
Directorio militar le sucede otro de carácter civil, restableciéndose los
cargos del Gobierno, que continúa presidido por Primo de Rivera.
La necesidad de institucionalizar la situación lleva a sentar las
bases de un régimen de tipo corporativista, que se materializa con la
creación de una Asamblea Nacional (1927), a la que me refiero más
adelante, junto con los proyectos de índole constitucional elaborados
por la misma905.
Privado del apoyo militar y social, Primo de Rivera presenta su
dimisión al rey el 28 de enero de 1930. Tras dos gobiernos
(Berenguer y Aznar), con amplios sectores políticos, militares,
sociales e intelectuales demandando sin ambages la república, unas
elecciones municipales, que el conde de Romanones había diseñado
como
exploratorias
de
la
opinión
pública,
culminaron
con
la
proclamación de la II República.
1.3. II REPÚBLICA (1931–1939)
El 14 de abril de 1931, cuando el rey aún no había abandonado
el territorio nacional, se constituye en el Ministerio de Gobernación un
Gobierno provisional, presidido por Niceto Alcalá Zamora, que
aglutina a ocho fuerzas políticas, desde los conservadores hasta los
radicales. Tres Decretos aprobados al día siguiente conforman las
bases transitorias de organización del nuevo régimen, ya que no se
pensó ni por un momento en la restauración formal de la Constitución
de 1876906.
Dicho en estos términos, podría parecer que la instauración de
la II República fue una decisión inmediata e imprevista. Muy al
contrario, varias fuerzas políticas y sindicales, así como un amplio
movimiento intelectual, venían trabajando desde comienzos del siglo
para buscar una nueva manera de afrontar problemas de España que
habían alcanzado una gravedad casi crítica. La base social del nuevo
905
Véase apartado 2.1. posterior.
906
Tamames (1973), página 152.
271
régimen era doble, según Vicéns Vives. Lo que constituyó la esencia
de la II República fue la <intelligentsia>, el grupo intelectual
representativo de la disidencia que se había ido forjando desde la
crisis nacional de 1898 y que, generacionalmente, representan los
epígonos
de
aquella
llamada
moral.
Catedráticos,
publicistas,
periodistas, fueron aupados por las circunstancias a los lugares de
responsabilidad del país, al lado de algunos viejos políticos que
habían servido en las filas de la monarquía y de una promoción de
políticos jóvenes sin experiencia ni en la administración ni en la vida
parlamentaria… Pero la intelectualidad republicana, poco asequible a
un pueblo entregado temperamentalmente a grandes pasiones,
estaba flanqueada por el partido socialista y la U.G.T. Los cuadros
socialistas habían permanecido indemnes durante la Dictadura y muy
pronto tanto su organización política como la sindical adquirieron
vastas proporciones907.
La situación social y económica la resume Tuñón de Lara con
estas palabras: Si… había un <problema España>, los temas o datos
del mismo, verdadera clave de la historia contemporánea del país,
eran –en opinión de Tuñón de Lara-: una economía arcaica sobre la
que gravitaban la cuestión agraria y el papel hegemónico de la gran
banca; una Iglesia poderosa cuyo poder espiritual se confundió
durante siglos con el poder temporal; un ejército que durante el
primer tercio del siglo XX había resbalado hacia el militarismo; unos
pueblos de personalidad acusada (Cataluña, Euskadi, Galicia); unas
minorías intelectuales cuya preparación contrastaba con el retraso
cultural de la mayoría de la población y, por último, un Estado ya
desvencijado, tan anacrónico como los sectores sociales de que fue
instrumento, que había que construir de nueva planta, tanto desde el
punto de vista de la eficacia como desde el mucho más importante de
crear
unas
instituciones
que
hiciesen
posible
el
desarrollo
ininterrumpido de la vida democrática. Y esa democracia exigía,
naturalmente, el acceso a un nivel más elevado de vida de los
españoles, que con su trabajo creaban toda la riqueza nacional…
Estos temas ineludibles iban a presidir la vida de la República; de la
907
Vicéns (1972), volumen V, página 376.
272
respuesta dada a las cuestiones por ellos planteadas dependería el
porvenir del régimen y de España908.
Los cinco años que transcurren desde la proclamación de la II
República hasta el alzamiento militar y la guerra civil (julio de 1936)
se distribuyen, a efectos cronológicos pero también políticos, en dos
primeros de gobiernos de izquierdas, dominados por Manuel Azaña
(abril de 1931 a noviembre de 1933), los dos siguientes de gobiernos
de derechas, protagonizados por los radicales de Alejandro Lerroux,
con el apoyo progresivo de las fuerzas reagrupadas de la derecha
tradicional (noviembre de 1933 a octubre de 1935) y menos de un
año de gobiernos transitorios que desembocan, tras las elecciones de
febrero de 1936, en el llamado <Frente Popular>, que preside Azaña
a la cabeza del Gobierno hasta que en mayo se ve obligado a asumir
la presidencia de la República, siendo desbordado por la izquierda
más extrema, que dirige los Gobiernos que se suceden hasta la
finalización del régimen republicano en 1939, sustituido por la
dictadura del general Franco.
2. MARCO CONSTITUCIONAL
Durante el período que he acotado en este capítulo (19041940) se promulga una Constitución, la de 1931. La anterior (1876),
analizada en el capítulo precedente909, fue suspendida por la
Dictadura del general Primo de Rivera (Real Decreto de 15 de
septiembre de 1923) y no fue restablecida. Esa misma Dictadura
inició un sistema paraconstitucional peculiar (1927-1929), que, sin
embargo, no llegó a ponerse en práctica.
2.1. PROYECTOS CONSTITUCIONALES (1927-1929)
A los cuatro años de su existencia, la Dictadura del general
Primo de Rivera hace un intento de institucionalización según un
908
Tuñón de Lara (1974), vol. 2, páginas 294-295.
909
Véase apartado 2.3.
273
modelo corporativista, que queda sólo en tal intento. Un Real
Decreto-Ley de 12 de septiembre de 1927 crea la Asamblea Nacional,
con funciones meramente consultivas e integrada por miembros
designados, la mayoría sobre base corporativa. Su tarea se define –
según explica el Presidente, José de Yanguas Messía, en la sesión
inaugural, de 10 de octubre- como preparatoria de los proyectos
fundamentales que habrán de ser en su día objeto de examen y
resolución de un órgano legislativo que tenga por raíz el sufragio910.
Los proyectos de índole constitucional que elabora dicha
Asamblea, a pesar de su inspiración ultra-moderada, no suscit(aron)
ningún entusiasmo en el dictador ni en los círculos políticos, cada vez
más amplios y activos, adversos a la dictadura. Con todo, en la fase
final, el dictador se avino a que el anteproyecto constitucional y las
leyes anejas (que preveían leyes orgánicas de un Consejo del reino,
de las Cortes del reino, del poder ejecutivo y de orden público) se
publicasen al menos como tales anteproyectos (6 de julio de
1929)911.
Entre esos proyectos se cuenta uno de Constitución, que Primo
de Rivera presentó a la Asamblea Nacional el 6 de julio de 1929. Es
un texto largo (104 artículos), de carácter conservador y estilo
profesoral, que sigue la estructura tradicional, pero con
peculiaridades. Declara a España nación constituida en Estado
políticamente unitario, cuyo régimen de gobierno es la Monarquía
constitucional912. Su sistema constitucional… responde al doble
principio de diferenciación y coordinación de Poderes913. Distingue los
tres poderes clásicos, aun cuando antepone una función moderadora,
atribuida… al Rey, en cuya virtud ejercerá las prerrogativas que
requiera el mantenimiento de la independencia y armonía de todos
los Poderes, con arreglo al texto constitucional914. El poder legislativo
910
Asamblea Nacional, Diario de las Sesiones, número 1, sesión de 10 de octubre
de 1927, página 8.
911
Martínez Cuadrado (1973), página 386.
912
Artículo 1.
913
Artículo 6.
914
Artículo 43 párrafo segundo.
274
reside en las Cortes con el Rey, quien las sancionará y promulgará915.
Las Cortes del Reino estarán constituidas por un solo Cuerpo
legislador, compuesto de diputados916. La mitad será elegida por
sufragio universal directo… por provincias y en colegio nacional único.
A ellos se añaden treinta diputados designados por nombramiento
Real…, que tendrán carácter vitalicio, y los demás, que serán elegidos
en Colegios especiales de profesiones o clases917. El poder ejecutivo
lo
ejerce
el
918
responsables
Rey,
con
la
obligada
asistencia
de
Ministros
. El Gobierno… se compondrá del Presidente y los
Ministros; éstos, nombrados por el Rey a propuesta del Presidente919.
Las normas organizativas, entre las que son novedad las relativas a la
organización y gestión de los servicios públicos920, van precedidas de
una amplia declaración de los deberes y derechos de los españoles y
de la protección otorgada a su vida individual y colectiva921.
Novedades de este texto son además la constitucionalización de la
bandera, el escudo y el idioma (el castellano), así como la creación de
un Consejo del Reino con funciones consultivas y de jurisdicción
constitucional, del que me ocuparé al tratar de la evolución del
Consejo de Estado durante esta etapa922. Ninguno de todos estos
proyectos tuvo continuación.
2.2. CONSTITUCIÓN DE 1931
El deseo de preparar una nueva Constitución se manifiesta muy
temprano con la II República. Un Decreto de 6 de mayo de 1931
designa una Comisión Jurídica Asesora, adscrita al Ministerio de
915
Artículo 43 párrafo tercero.
916
Artículo 54.
917
Artículo 58.
918
Artículo 68.
919
Artículo 69.
920
Título VIII.
921
Título III.
922
Véase apartado 4 posterior.
275
Justicia, que recibe como encargo elaborar un Código constitucional,
en el que se incluiría un proyecto de Constitución. La Comisión la
preside Ángel Ossorio y Gallardo, de procedencia conservadora aun
cuando apasionado defensor de la República, y sus miembros son en
su
mayoría
profesores
distinguidos
de
varias
especialidades,
destacando entre ellos Adolfo González Posada, catedrático de
Derecho político, de extracción krausista y de reconocido prestigio, de
quien procede buena parte del texto constitucional. La Comisión
trabaja rápido y con gran cuidado, y el Gobierno envía a las Cortes el
14 de julio el anteproyecto de Constitución sin retocarlo. Pero la
Comisión parlamentaria sí lo hace y bastante a fondo. La preside Luis
Jiménez de Asúa, Diputado socialista y catedrático de Derecho penal,
lo que significaba la entrada del tecnicismo junto con una poderosa
corriente de pensamiento socialista, y la integran veintiún miembros
que reflejan la correlación de fuerzas políticas del conjunto de las
Cortes923. En testimonio del miembro socialista Luis Araquistain, el
anteproyecto no fue utilizado a fondo. Un uso mucho mayor se hizo
de los votos particulares que acompañaban al anteproyecto, en los
que se recogían las opiniones de los socialistas. Por otra parte, los
cinco diputados del PSOE en la comisión funcionaron de modo
efectivo como un bloque: casi siempre se presentaban en las sesiones
de trabajo (28 de julio-17 de agosto de 1931) con textos redactados
sobre los diversos artículos a discutir, lo que nos explica la clara
impronta que dejaron
constitucional924.
a
lo
largo
de
casi
todo
el
texto
La Comisión entrega el proyecto al Pleno el 18 de agosto y el
debate en éste comienza el 27, una vez fijadas unas normas muy
rígidas sobre orden de materias, intervenciones, tiempos de cada
una. Tras de largas sesiones, el texto fue aprobado el 9 de diciembre
por 368 votos a favor y 89 ausencias (las motivadas por el debate y
el resultado de la cuestión religiosa).
La nueva Constitución difiere en gran manera de las históricas y
aborda temas novedosos, como, en particular, la organización
923
924
Tamames (1973), página 158.
Palabras tomadas de Luis Araquistain en El Sol de 8 de diciembre de 1931.
(Tamames (1973), página 158).
276
nacional. Pero tanto ésta como el carácter republicano del régimen
político no son especialmente debatidos. Lo son, en cambio, la
cuestión religiosa, que ocasiona una fractura parlamentaria que
nunca llegará a superarse; la economía, cuya regulación tiene como
notas características… las siguientes: subordinación a los intereses
nacionales, expropiabilidad y posibilidades de socialización,
nacionalización e intervención en la economía nacional925; el
reconocimiento del voto a la mujer, combatido duramente por
algunas fuerzas de izquierdas; en fin, los poderes del Presidente de la
República, en lo que se opta por una fórmula intermedia entre el
presidencialismo y el parlamentarismo, con el temor ante una posible
monarquía republicana, pero reconociendo a aquel algunas facultades
de peso, frente al poder ejecutivo (rechazar la firma de decretos del
Gobierno) y frente al poder legislativo (devolución de proyectos a las
Cortes para nueva deliberación, suspensión de las sesiones y también
disolución).
Al hacer balance de esta Constitución, Ramírez asigna al haber
un Título III de derechos y libertades que, dando un paso más de lo
ya reconocido por el texto de 1869, se inscribe claramente en la línea
de un Estado que no se queda en la declaración de derechos
personales, sino que atiende a las nuevas corrientes del Estado
Social, con incorporación, precisamente, de los nuevos derechos
sociales… De igual forma, grado de acierto hubo en el texto
constitucional a la hora de abordar un intento de solución para
nuestro secular tema regional. Algo bien distinto fueron las opiniones,
discrepancias y hasta desvaríos que pudieran darse. Pero el intento
constitucional es en sí ya algo a valorar… Los constituyentes hubieron
de buscar una fórmula que acabara convenciendo a casi todos y que
se alejara tanto de la corriente de Estado Unitario, cuanto de la de
Estado Federal. Para ello se optó por la denominación de Estado
integral (art. 1.º)… De esta guisa, el Título I de la Constitución… lleva
a cabo una distribución de competencias meridianamente clara… Por
último, bien merece ser citada como acierto de la Constitución
925
Tamames (1973), página 163.
277
republicana
la
creación,
por
primera
vez
en
nuestra
926
constitucional, de un Tribunal de Garantías Constitucionales
historia
.
El mismo autor asigna al debe de la Constitución de 1931 varios
desaciertos… y, entre ellos, los, a nuestro entender, dos más
importantes y que peores consecuencias originarían en los años
republicanos… Ante todo, el profundo desacierto en la regulación del
tema religioso… Lo que debió quedarse en declaración de no
confesionalidad del Estado (art. 3.º), se convirtió en larga regulación
constitucional de las confesiones religiosas (art. 26) o en artículos
expresamente pensados para el posterior desarrollo de aspectos que
ciertamente no eran los prioritarios para la España de entonces
(algunos puntos del art. 27, por ejemplo)… Incluir esos y otros
detalles en la Constitución suponía ya, de entrada, un rechazo del
texto por algunos sectores del país que se apresuraron a levantar la
bandera de la reforma constitucional nada más aprobada ésta…
Tampoco acompañó el acierto a la hora de arbitrar la fórmula para
regular la relación entre poderes y, en concreto, la relación entre
ejecutivo y legislativo. El espíritu de asamblea… dio vida… a un
régimen de claro predominio de asamblea que, ciertamente, casaba
poco con los aires que ya insuflaban el constitucionalismo de
entonces927.
Santos Juliá refleja, con acierto, el espíritu de los protagonistas
del cambio republicano al señalar que los rasgos que caracterizan el
texto constitucional… se explican por la doble dimensión de la
Constitución de 1931, construir un Estado para transformar una
sociedad… Los constituyentes españoles de 1931 tuvieron claro que el
objeto de sus debates consistía en organizar un nuevo Estado y
dotarlo de un Código fundamental, de una Norma suprema del
ordenamiento jurídico. Ahora bien, esos dos propósitos expresamente
enunciados en reiteradas ocasiones no pueden ocultar el contenido
político o programático que, también por consciente voluntad de sus
autores, caracteriza a la Constitución de la República española y que
el presidente de la Comisión Jiménez de Asúa, destacó al definirla
como una Constitución de izquierdas. El Constituyente no se limitó a
926
Ramírez (2002), páginas 33-35.
927
Ramírez (2002), páginas 36-37.
278
garantizar unos derechos y establecer una nueva forma de gobierno
definiendo los poderes y funciones del conjunto de sus instituciones y
las relaciones entre ellas y dotándolo de una ley de leyes y de una
justicia constitucional; trazó también un programa político, acorde
con las expectativas de cambio de vida levantadas por la instauración
del nuevo régimen… Por decirlo de otro modo: la norma jurídica
positiva…, además de suprema en su propio orden, debía ponerse al
servicio de un profundo cambio en las instituciones sociales, en la
vida económica, en la cultura política928.
Esa voluntad de cambio político y social explica el considerable
número
de
legislativo
929
leyes
especiales
que
la
Constitución
encarga
al
. La Constitución, por su extensión y sistemática, venía a
ser un verdadero código. A pesar de lo cual el número de remisiones
a futuras leyes especiales era excesivo. Eso vino a suponer un grave
peligro, pues en el desarrollo ulterior de las bases constitucionales se
dejaba la puerta abierta a que en buena medida se desvirtuase el
espíritu de la ley fundamental según las fluctuaciones partidistas en
el Parlamento930. La inestabilidad política y social del régimen
republicano no permitió el desarrollo del amplio programa marcado
por la Constitución. Ni tampoco reformar el texto, precisamente en
los puntos que se habían discutido de modo más encarnizado; cosa
que el Gobierno Lerroux, apoyado por las derechas, intenta, llegando
a presentar un proyecto el 4 de julio de 1935 elaborado por Joaquín
Dualde Gómez, que a la sazón formaba parte del Gobierno como
Ministro de Instrucción Pública y Bellas Artes. Se llegó a constituir
una Comisión dictaminadora en las Cortes, pero ahí concluyó todo
ante el vértigo de las crisis que se sucederían a partir del otoño
siguiente.
928
Juliá (2009), página 74.
929
Juliá (2009), página 74.
930
Tamames (1973), páginas 159-160.
279
3. LEY ORGÁNICA DEL CONSEJO DE ESTADO DE 5 DE ABRIL DE
1904
3.1. PROYECTO DE LEY
A comienzos del siglo XX el Consejo de Estado se encuentra en
estado agónico, como antes he referido931, víctima tanto de las
restricciones presupuestarias como del desinterés de los partidos por
abordar una revisión total de su organización. Tan es así que un Real
Decreto de 29 de marzo de 1899 ya menciona de manera expresa
una futura reorganización del Consejo por ley; ley que tardaría
todavía cinco años en llegar932.
Un Real Decreto de 8 de junio de 1903 autoriza al Presidente
del Consejo de Ministros, que es Francisco Silvela933, a que presente
a las Cortes un proyecto de ley orgánica del Consejo de Estado934,
que venía elaborándose desde hacía tiempo. La exposición de motivos
comienza justamente haciendo mención a la situación a que acabo de
referirme: La organización del Consejo de Estado en condiciones de
vida normal, es una de las necesidades de mayor urgencia en nuestro
régimen administrativo, pues la nueva reducción en el número de los
consejeros realizada por el Real decreto de 29 de Marzo de 1899, fué
medida transitoria, impuesta por especiales circunstancias, y que ha
prolongado más de lo justo una situación difícil en aquel alto instituto.
A continuación justifica la necesidad de una reforma a fondo: Las
exigencias en los servicios administrativos y políticos que el primer
cuerpo
consultivo
de
la
Nación
debe
satisfacer,
han
variado
esencialmente en los tiempos que corren, comparadas con las que
eran propias de la época en que lo reorganizó la ley de 1860… Se ha
ido creando mayor tradición de doctrina y de práctica en nuestros
organismos de la vida administrativa, se han apartado más de la
931
Véase apartado 5.8. del capítulo anterior.
932
Véase apartado citado en la nota que precede.
933
Recuérdese que Francisco Silvela era Oficial del Consejo de Estado. Véanse sus
datos biográficos en el apartado 5.10. del capítulo anterior.
934
El proyecto de ley es de 8 de mayo anterior.
DOCUMENTOS: 58.
280
acción política órdenes muy principales de la vida del Estado, y el
mero restablecimiento del antiguo Consejo, sería hoy anacrónico… El
Gobierno ha creído que, manteniendo la institución en lo que tiene de
fundamental, era menester introducir en ella alteraciones radicales…
Las líneas básicas del proyecto pueden resumirse así. El
Consejo de Estado pasa a estar constituido por los Ministros de la
Corona en ejercicio, de un presidente, diez ex-Ministros de la Corona
y cinco consejeros935, si bien se palía la presencia efectiva de los
primeros al prever que podrán concurrir al Consejo, siempre que lo
tengan por conveniente936. El Presidente es nombrado por el Rey
entre
personas
937
categorías
que
estén
o
hayan
estado
en
determinadas
. Los diez ex-Ministros de la Corona que han de formar
parte del Consejo de Estado, serán los cinco más antiguos y los cinco
más modernos… y desempeñarán esta Comisión durante dos años
con carácter inamovible y sin limitación de edad; mas no podrán ser
reelegidos para el bienio siguiente938. A los otros cinco Consejeros
nombrados por el Rey se les califica de permanentes y han de
proceder también de categorías precisadas por la ley939. Tendrán que
reunir necesariamente la condición de letrados, y serán inamovibles,
y su jubilación será forzosa al cumplir los 75 años940.
A propósito del personal técnico, la exposición de motivos hace
una loa de sus componentes: El Cuerpo de oficiales y aspirantes del
Consejo de Estado, nutrido por severos ejercicios de oposición, tiene
ganado en nuestra historia administrativa merecido crédito. Pero, a
renglón seguido, les asigna como función la de, continuando
distribuídos en las Secciones correspondientes á los respectivos
Ministerios que determine el reglamento del Consejo, constituir
asesorías gubernativas de los Departamentos ministeriales, los cuales
935
Art. 2º.
936
Art.3º.
937
Art. 4º.
938
Art. 5º, párrafo primero.
939
Art. 6º, párrafo primero.
940
Art. 6º, párrafo segundo.
281
pasarán á su informe los asuntos en que lo estimen conveniente…941;
función novedosa que la exposición de motivos justifica de una
manera un tanto sibilina y sorprendente: a este Cuerpo puede
asignársele el desempeño de una función de asesoría para cada
Ministerio en los negocios de menor importancia, y ha creído el
Gobierno que sus luces y su experiencia y su tradición honrosa, se
debían aprovechar descargando al Consejo de trabajo de todo aquello
que no revista el carácter de verdadero negocio de Estado…
En lo que hace a competencias del Consejo, que el proyecto
denomina atribuciones, calificando a aquel de pleno cuando no existe
una Comisión permanente, sino únicamente una llamada Sección de
competencias,
gracias
e
indultos,
que
forman
942
nombrados con el carácter de permanentes
los
Consejeros
, la mayor novedad a
destacar es la consulta del Consejo sobre toda resolución que por
circunstancias extremas ó altos intereses y conveniencia de la Nación
crea debe adoptar el Gobierno con obligación de dar cuenta en su día
á las Cortes943; fórmula que restablece una competencia de control
político que parecía descartada con la configuración ya consolidada
del Consejo como asesor en cuestiones administrativas y que
recuerda la rica polémica que tuvo lugar cuando las Cortes de Cádiz a
propósito de los asuntos graves944. Destacan, no obstante, la
cortedad de los asuntos de consulta obligada945 y la atribución al
Gobierno de la facultad de convocar el Consejo para que informe de
modo singularizado de otros asuntos, alguno también de enunciado
vago y que recuerda al antes comentado, aunque ahora se refiera al
ámbito administrativo y no al político: medidas graves de carácter
administrativo ó internacional que á su juicio (el del Gobierno)
reclamen esa consulta946.
941
Art. 20.
942
Art. 17.
943
Art. 15, 3º.
944
Véanse apartados 7.3. y siguientes del capítulo II.
945
Art. 15.
946
Art. 16.
282
Por último, el proyecto de ley aborda el tema de la separación
de lo contencioso-administrativo y se refiere a ella en estos términos
de la exposición de motivos: Ha creído el Gobierno que debía separar
definitivamente del Consejo de Estado la jurisdicción Contencioso
administrativa. Muy discutido este problema entre nosotros durante
todo el siglo pasado, se llegó á una solución de concordia que
adquirió caracteres preceptivos en la… ley de Presupuestos… de 1900.
Después de confesar que el precepto ha podido quedar en suspenso
durante tres años, porque se subordinaba su planteamiento… al
proyecto que debía formular el Gobierno y que vicisitudes de la
política
han
sido
parte
á
prolongar
justificadamente
aquella
suspensión en tan largo espacio; pero al presentar (ahora) un
proyecto de ley que reforme y organice debidamente el Alto Cuerpo
que viene ejerciendo la jurisdicción contenciosa, no sería correcto dar
por nulo y sin valor aquel precepto de la ley de 1900 que por tan
autorizados caminos ha venido á constituir una solución concreta del
problema… El Gobierno ha creído era una deber moral de elevada
prudencia y de merecido é ineludible respeto, dar por decidido ese
punto y proceder á ponerlo en obra tal y como se acordó por las
Cortes con asentimiento de todos los partidos… Honra a un Gobierno
conservador, opuesto a la separación de la jurisdicción contenciosa,
que remache que, aun cuando las Cortes con el Rey son en todo
momento soberanas para rectificar y modificar sus resoluciones, tiene
esta facultad límites de discreción en su ejercicio, que se traspasarían
sin duda alguna, si ahora prescindieran de aquel concierto de
opiniones para renovar la tradicional contienda entre los partidarios y
los contradictores de la jurisdicción retenida en un Tribunal superior
puramente administrativo y separado del Supremo de la justicia civil.
3.2. DEBATE PARLAMENTARIO
Como ya he dicho, el proyecto de ley es presentado ante el
Senado. Lo hace el propio Presidente del Consejo de Ministros,
Francisco Silvela, en la sesión de 8 de junio de 1903. La Comisión,
nombrada el día 13, está formada por los senadores Ventura García
Sancho e Ibarrondo, marqués de Aguilar de Campoo (elegido
Presidente y que desde diciembre anterior era Presidente del Consejo
283
de Estado), Francisco Javier Ugarte y Pagés, Nicolás de Peñalver y
Zamora, conde de Peñalver, José María Semprún y Pombo, Enrique
Bushell y Laussat, Eduardo Garrido Estrada y Rafael Bernar y Llácer,
conde de Bernar (elegido secretario). La Comisión aprueba su
dictamen el 17 de julio y lo presenta al Pleno en la sesión del día
siguiente947. Sin embargo, cuando se va a iniciar el debate el 24 de
octubre, el Marqués de Campoo da cuenta de que el nuevo Presidente
del Consejo de Ministros, Raimundo Fernández Villaverde, le ha
solicitado que ese proyecto, cuya gravedad no puede escapar ni
escapa á la inteligencia de los señores Senadores ni del Sr.
Presidente, no se discuta sin su presencia, a la vista de lo cual el
Presidente retira el proyecto948.
El 16 de noviembre la Comisión entrega una nueva redacción
de su informe, que incorpora el texto del proyecto949. En rigor, entre
el primer y el segundo dictámenes la exposición no cambia y las
variaciones en el texto son mínimas950. Se reducen de nueve a ocho
los ex-Ministros de la Corona (en el texto del Gobierno eran diez)951,
de suerte que en el Consejo estén, en lo posible, representados todos
los
Departamentos
ministeriales
por
personas
que
los
hayan
desempeñado anteriormente. En el Cuerpo de Oficiales Letrados del
Consejo de Estado el segundo de los dictámenes suprime la categoría
de Oficial quinto y asimismo la mención, que hacía el primero, de que
el número de aquellos y del resto del personal sea fijado por las
947
DOCUMENTOS: 59.
948
Diario de las sesiones de Cortes, Senado, número 56, de 24 de octubre de 1903,
página 1022.
949
DOCUMENTOS: 60.
950
La petición de Villaverde de aplazar el debate por la gravedad del asunto me
intrigó y por eso he comparado con cuidado los textos de los dos dictámenes, con
el resultado que indico arriba.
Por buscar una interpretación, aparte de la que podría explicarse por el reciente
nombramiento de Villaverde como Presidente del Consejo de Ministros (20 de julio)
y la mala relación que éste tenía en los últimos meses con Silvela, cabría hallarla en
la dura política de restricción del gasto público que el nuevo jefe del Gobierno
protagonizaba y la desconfianza que podrían haberle creado los gastos que podría
causar el traspaso efectivo al Tribunal Supremo de la jurisdicción contenciosoadministrativa.
951
Art. 2º.
284
Leyes de Presupuestos. El nuevo dictamen incluye la figura del
Bibliotecario, puesto que será desempeñado por un individuo del
Cuerpo facultativo de Archiveros, Bibliotecarios y Arqueólogos952. En
cuanto a las consultas preceptivas, el segundo dictamen elimina la
relativa a los proyectos de ley, con ciertas excepciones, que traspasa
a las consultas potestativas, limitándose a mencionar los proyectos
de ley que el Gobierno presente a las Cortes953, sin excepciones.
Con uno y otro dictámenes, la Comisión del Senado establece
bastantes variaciones con relación al proyecto enviado por el
Gobierno, al que es notorio que mejora. La propia Comisión954
destaca tres puntos principales, sin entrar en detalles de secundaria
importancia, (que) han requerido el detenido estudio de la Comisión.
Reduce de diez a ocho los ex-Ministros, para equipararlos con el
número de Ministerios. Los cinco Consejeros permanentes, todos ellos
Letrados, del proyecto del Gobierno, pasan a ser cuatro en número,
se reduce la exigencia de ser Letrados a sólo tres y se mantiene su
carácter de inamovibles, que se transforma en vitalicio al suprimirse
su jubilación forzosa. Novedad importante, aunque no la destaque el
dictamen de la Comisión, que aparece por vez primera en la historia
del Consejo: se establece que esos cuatro Consejeros formarán la
Comisión
permanente,
en
lugar
de
la
llamada
Sección
de
955
competencias, gracias e indultos del proyecto del Gobierno
.
Tampoco se refiere en su explicación previa la Comisión del Senado,
aunque no es de menor mérito, a que se complete la organización del
Consejo, siguiendo en ello la tradición, al establecer de modo expreso
las Secciones, que se fijan además en cuatro, coincidiendo con el
número de Consejeros permanentes, y se les asigna la misión de
preparar el despacho de todos los asuntos en que ha de entender la
Comisión permanente956. Por lo que concierne a los que el proyecto
del Gobierno se limita a mencionar como oficiales y aspirantes del
952
Art. 14.
953
Art. 28.1º.
954
Las citas se refieren al segundo dictamen, aunque en gran parte, como he dicho,
coincidan con el primero.
955
Art. 17.
956
Art. 20 del proyecto de la Comisión.
285
Consejo de Estado957, el de la Comisión recuerda el nombre que se
les había dado con anterioridad958, Cuerpo de Oficiales Letrados del
Consejo de Estado, pero agrega al de Oficiales el término de
Asesores959 e incorpora un estatuto básico de sus integrantes, entre
el cual destaca la prohibición de separación sin justa causa, previa
audiencia del interesado en el expediente que se forme960.
La determinación de las atribuciones del Consejo –sigue
diciendo el dictamen de la Comisión-, tanto en pleno como en
Comisión permanente, ha sido el segundo punto al que los firmantes
de este dictamen han dedicado especial estudio; y –cabe adelantarcon un resultado muy positivo, que mejora también en ello el texto
del Gobierno. Las diferencias más llamativas entre uno y otro textos
se producen al sustituir la Comisión el vago repertorio de consultas
potestativas por parte del Gobierno961 por una enumeración amplia y
bien estructurada de los supuestos de consultas preceptivas, que se
establecen además como competencia de la Comisión permanente.
Entre ellas y por su rigurosa novedad, sobre todo en la terminología,
sobresalen las referentes a las interpretaciones y rescisiones de
contratos públicos y a los reglamentos generales que se hayan de
dictar para la ejecución de las leyes, aunque por razón de urgencia se
hayan puesto en vigor con carácter provisional962.
957
Art. 20.
958
Sobre las oscuridades acerca del origen de este Cuerpo, me remito a lo que he
expuesto en el apartado 5.6. del capítulo anterior.
959
Este término no haría fortuna y se comprende tanto menos en el texto de la
Comisión cuanto que ésta se olvida de la poco comprensible misión de los Oficiales
como asesores ministeriales que les asignaba el proyecto del Gobierno (art. 20) y
ratifica de manera incluso más explícita la función de aquellos en la preparación de
los proyectos de consulta de las Secciones (véase art. 19), aparte de deferir al
Reglamento el detalle de las atribuciones y deberes de los miembros del Cuerpo
(art. 13).
960
Art. 11.
961
Art. 16 del proyecto del Gobierno.
962
Art. 27.
286
Como tercero y último punto de los que menciona, el dictamen
de la Comisión es sensible a la trascendental medida de separación
de lo contencioso, aceptando la opción mantenida por el Gobierno.
El examen en el Pleno se inicia el 18 de noviembre, en el que,
sin debate, se aprueban los artículos 1 a 9. En la sesión del día 21 se
discute de manera prolija la única enmienda, debida al senador
Manuel Danvila y Collado, en la que pide que se fije sueldo, en lugar
de dietas, a los Consejeros ex-Ministros963, que es rechazada. Sin
más debate964 se aprueba el resto del proyecto y el Presidente
anuncia que será sometido a votación definitiva. Ésta se suspende
por falta de quórum los días 24 y 26 y al fin se aprueba el texto el 3
de diciembre, pasando al Congreso de los Diputados965.
El Congreso de los Diputados nombra el día 16 a los miembros
de la Comisión que han de informar el proyecto y que son: Eduardo
Dato Iradier (elegido Presidente), Marcial González de la Fuente,
Pascual Domènech Tomás, César Silió Cortés, Ramón Fernández
Hontoria, conde de Torreánaz, Rafael Andrade Navarrete y Carlos
Cañal y Migolla (elegido Secretario). La Comisión aprueba su
dictamen el 9 de febrero de 1904 y no explica los pequeños cambios
que introduce, remitiéndose a la lectura del texto que ofrece966. Se
presentan nueve enmiendas, de los que siete de ellas se refieren a
los artículos adicionales sobre la todavía discutida cuestión de la
separación de la jurisdicción contenciosa. El debate en el Pleno tiene
lugar del 13 al 26 siguientes. Las dos enmiendas que versaban sobre
el articulado propiamente dicho son aceptadas. La que encabeza el
conde de Romanones en sus propios términos, en un sentido
inspirado por las categorías judiciales967. Versa sobre el que la
963
Véanse en apartado 5.8. las consideraciones que hace a este propósito el
senador respecto de la situación en la que se encontraba el Consejo de Estado en
los últimos años.
964
Al llegar al artículo 18, el Presidente de la Comisión, marqués de Aguilar de
Campoo, da cuenta de la errata advertida, al haber omitido del Presidente del
Consejo de Ministros ante de y Ministros de la Corona, que es subsanada.
965
DOCUMENTOS: 61.
966
DOCUMENTOS: 62.
967
Cordero (1944), página 112.
287
Comisión denomina ya Cuerpo de Oficiales Letrados, suprimiendo el
aditamento de Asesores que había creado la Comisión del Senado y
mantenido el Pleno de éste. En virtud de la enmienda, se abandonan
las clases y categorías tradicionales y se distingue a los Oficiales en
de término o mayores de Sección, de ascenso y de ingreso968. La que
firma en primer lugar Demetrio Alonso Castrillo pedía, subsanando
una omisión del texto, que el reglamento se redacte en el término de
sesenta días y que la ley y éste comiencen a regir en el mismo día969.
Se aprueba con la adición de en cuanto al Consejo de Estado se
refiere, para que quedase claro que ese plazo no se aplica a la
organización de la nueva Sala de lo Contencioso-administrativo en el
Tribunal Supremo, según declara, en nombre de la Comisión, el
conde de Torreánaz970.
El diputado Alonso Castrillo inicia el debate, consumiendo el
primer turno en contra con una aguda crítica a las continuas
modificaciones del Consejo de Estado, que ha sido objeto de tantas
reformas, de tantos decretos y de tantas leyes, que aquel antiguo
Consejo Real primero, después Consejo de Castilla y luego Consejo
de Estado… apenas puede conocerle ya nadie. Sin embargo, continúa
sometida al Consejo la solución de los verdaderos problemas
administrativos,
y
bien
se
puede
asegurar,
sin
temor
á
ser
desmentido, que lo poco bueno que hay en la legislación de la
Administración activa se debe á los informes del Consejo de Estado,
y, sin embargo, no hay Ministro que por gala no venga a tratar de
hacer alguna reforma en ese alto Cuerpo, después de reconocer que
es el primero del Estado971. Los restantes debates no tuvieron
trascendencia y podemos resumirlos así con Cordero: En la discusión,
el señor Alonso Castrillo propugnó por una organización parecida a la
de 1860, estimando insuficiente la proyectada; e ilusorio el concurso
968
Diario de las sesiones de Cortes, Congreso de los Diputados, número 126, de 22
de febrero de 1904, página 3913.
969
Diario de las sesiones de Cortes, Congreso de los Diputados, número 125, 13 de
febrero de 1904, apéndice 2.
970
Diario de las sesiones de Cortes, Congreso de los Diputados, número 126, de 22
de febrero de 1904, páginas 3912-3913.
971
Diario de las sesiones de Cortes, Congreso de los Diputados, número 125, de 13
de febrero de 1904, página 3881.
288
de
los
ex
ministros.
También
lamentó
la
separación
de
lo
Contencioso. Moret combatió el automatismo de los consejeros ex
ministros, como posible origen de conflictos con los Gobiernos. Pi y
Arsuaga lo calificó de proyecto de <muerte> del Consejo y
preparador de su supresión; atacó la exclusiva participación de los ex
ministros de la Corona y rechazó la ausencia de consulta en el caso
de suspensión de las garantías constitucionales. Azcárate combatió la
prestación del juramento de fidelidad al Rey por los consejeros.
También pidió que se consultase siempre sobre la suspensión de
garantías972.
Aun cuando mínimas, existen diferencias, por lo que ha de
reunirse la Comisión Mixta Congreso de los Diputados-Senado, tras
de la cual el proyecto se aprueba, sin debate, en el Congreso de los
Diputados el 2 de marzo y en el Senado el 5. Este mismo día se
promulga la Ley973.
3.3. REGULACIÓN BÁSICA
La Ley Orgánica del Consejo de Estado de 5 de abril de 1904
dispone que el Gobierno redactará, en el término de sesenta días, el
Reglamento para la aplicación de esta Ley en cuanto al Consejo de
Estado se refiere. La Ley y el Reglamento comenzarán á regir en el
mismo día974. Pues bien, el Real Decreto de 8 de mayo aprueba el
Reglamento para el régimen interior del Consejo de Estado, que se
publica, juntamente con la Ley, en la Gaceta de Madrid del 10
siguiente975. El Reglamento presenta la peculiaridad de titularse
972
Cordero (1944), página 112.
973
DOCUMENTOS: 63.
Ofrezco también este
DOCUMENTOS: 64.
974
bello
ejemplar,
manuscrito
y
copia
del
original:
Art. 30.
Texto según la enmienda propuesta por el diputado Alonso Castrillo, levemente
modificada por el Pleno del Congreso de los Diputados, como he señalado en el
apartado anterior.
975
DOCUMENTOS: 65.
289
Proyecto de Reglamento, porque, atado sin duda por el plazo
perentorio en exceso dado por la Ley para redactarlo976, lo pone en
vigor no obstante con carácter provisional, agregando que informará
acerca del mismo Reglamento la Comisión permanente, según
dispone el núm. 8º del art. 27 de la citada Ley, para la reforma ó
aprobación con carácter definitivo, á la mayor brevedad posible977.
Otro Real Decreto, de 10 de enero de 1906, aprueba el Reglamento,
que incluso alguna edición oficial califica de definitivo, el cual, al
derogar de modo expreso el anterior, de 28 de junio de 1891, deja a
entender que decae el provisional de 1904978. Se trata de una norma
considerablemente más extensa que la anterior en la misma materia:
126 artículos el Reglamento de 1891 y 145 el de 1906.
Comparando ambos Reglamentos, Cordero escribe: Uno y otro
texto diferían bastante del de 1891. El texto provisional presentaba
estas particularidades con respecto al que luego rigió: encomendaba
a los mayores los dictámenes para el pleno; creaba el cargo de
escribiente mayor, precisando sus atribuciones; permitía al
presidente apercibir a los consejeros por retraso en el despacho;
separar a los subalternos que hubieran nombrado, y fijar para cada
año las horas de sesión; mantenía el sistema de tres <pros> y tres
<contras> del antiguo reglamento; y permitía a los consejeros
permanentes votar en el pleno contra sus pareceres… También
variaba los preceptos sobre excedencia de oficiales y escribientes,
limitación de Comisiones gubernativas a los escribientes; distribución
de las materias de los ejercicios para oposiciones a letrados, que
agrupó en cinco sectores, con once materias a lo largo de cuatro
ejercicios: oral general, de redacción de un trabajo sobre ciertas
materias para impugnar por los consejeros, oral restringido y
práctico. Permitía tener en cuenta los tres conceptos de <talento,
instrucción y aptitud especial> para los calificados y reservar plazas a
opositores aprobados que excedieran de las plazas cubiertas979.
976
Véase art. 30.
977
RD aprobatorio, artículo 1º.
978
DOCUMENTOS: 66.
979
Cordero (1944), páginas 115-116.
290
Refiriéndose al posterior, dice: El Reglamento de 1906 era
mucho más metódico que los anteriores del Consejo y ha influído en
todos los posteriores, constituyendo el cuerpo de un derecho interior
continuo. Concede amplísimas facultades al presidente sobre orden
interior, sesiones, disciplina, licencias, despacho, empates, petición
de antecedentes, peticiones del personal, nombramiento de ponentes
(ponencias) especiales, distribución del personal, policía del Consejo,
oposiciones, subalternos y presupuesto. Impone la obligación de
asistencia de los Consejeros; dota de amplias atribuciones al
secretario en materia de correspondencia, actas en tres libros (uno
para las actas reservadas), informes sobre el régimen interior,
expedientes personales, órdenes del día y de pagos, y le auxilia por
medio de un oficial especial. También precisa los deberes de los
consejeros permanentes y de los mayores –sobre todo como
presidentes y secretarios de las Secciones-, y los de los oficiales,
restringiendo, en general, su intervención en los plenos, pero no en la
Comisión permanente. Impone el sistema general de reparto de
expedientes; prohibe el despacho con el público, pero obliga a la
audiencia de los interesados por los oficiales. Declara excedentes a
los funcionarios que actúen en Comisiones por más de quince días,
salvo las del Gobierno, hasta un quinto de la plantilla. En cuanto a la
oposición a letrados, fijó en doce las materias del primer ejercicio
(700 temas), encomendó a los opositores la mutua impugnación de
sus ponencias, y añadió un quinto ejercicio de idiomas. Al Tribunal
(cuatro consejeros y el secretario) agregó dos mayores el real
decreto de 8 de agosto de 1916. Deja amplia potestad para elegir al
escribiente que dirige a los demás –el antiguo mayor-, reitera la
apertura de la Biblioteca al público (dispuesta por real decreto de 7
de noviembre de 1904), concede a los consejeros los uniformes de
1863 y a los oficiales los de 1847, imponiendo un mínimo de
asistencia diaria, si bien facultó la dispensa de ella a los oficiales;
precisó los casos y las competencias para la corrección disciplinaria,
con poca variación. El orden de votaciones en el pleno y Comisiones
fué fijado minuciosamente, determinando como limitaciones en el uso
de la palabra, que ningún consejero hable en pro o en contra sino
una vez; obligó a presentar las enmiendas por escrito y previamente;
y los votos particulares en plazo de ocho días. Asimismo fijó en la
291
remisión de expedientes los requisitos previos –poco observados en
la práctica-, y organizó los turnos de vacaciones980.
La Ley Orgánica de 1904 no tuvo ninguna modificación hasta
las reformas de mayor calado que introdujo la Dictadura del general
Primo
de
Rivera
(1924),
que
examinaré
más
adelante981.
El
Reglamento de 1906 no fue objeto más que de una modificación
puntual y de escasa trascendencia: sobre la composición del Tribunal
para ingreso en el Cuerpo de Oficiales Letrados del Consejo982.
3.4. COMPOSICIÓN
Con arreglo a la Ley Orgánica de 5 de abril de 1904983, el
Consejo de Estado se compone de los Ministros de la Corona en
ejercicio, de un Presidente, ocho ex Ministros de la Corona, y cuatro
Consejeros984.
El Presidente del Consejo de Estado será nombrado y separado
libremente por Real decreto, acordado en Consejo de Ministros y
refrendado por su Presidente, debiendo recaer en persona que esté ó
haya estado comprendida en alguna de las categorías siguientes: 1º.
Presidente de los Cuerpos Colegisladores. 2º. Ministro de la Corona.
3º. Presidente del Consejo de Estado. 4º. Presidente del Tribunal
Supremo. 5º. Presidente del Consejo Supremo de Guerra y Marina985.
Esta regulación contrasta con la del período anterior, en la que el
Presidente se designaba por el rey a propuesta del Gobierno sin
atenerse a condiciones o categorías previas, aun cuando a partir de
980
Cordero (1944), página 116.
981
Véase apartado 4 posterior.
982
Art. 38.
983
Que, a lo largo de este apartado y los siguientes, citaré: LEY. Véase el texto en:
DOCUMENTOS: 63.
984
LEY, art. 2º, párrafo primero.
985
LEY, art. 4, párrafos segundo y tercero.
292
1892 se precisa que debe ser elegido entre ex ministros de la
Corona986.
Los ocho ex-Ministros desempeñarán esta Comisión durante dos
años, siendo inamovibles en sus cargos… Para la provisión de las
plazas… se formarán ocho listas, una por cada Ministerio…, quedando
siempre el orden absoluto de antigüedades entre los que figuren en
cada una de las listas… Los ex Ministros salientes no podrán volver a
desempeñar el cargo mientras no se haya agotado el turno de todos
los de sus respectivas listas987.
Los cuatro Consejeros permanentes serán siempre personas
que estén ó hayan estado comprendidos en las categorías siguientes:
Primero. Haber desempeñado alguno de los cargos expresados en el
art. 4º precedente988. Segundo. Haber desempeñado ó ejercido en
propiedad, durante dos años por lo menos, los empleos ó cargos
siguientes: 1º. Consejero de Estado ó Fiscal del mismo alto Cuerpo.
2º. Magistrado ó Fiscal del Tribunal Supremo. 3º. Consejero ó Fiscal
del Consejo Supremo de Guerra y Marina. 4º. Ministro ó Fiscal del
Tribunal de Cuentas. 5º. Ministro ó Fiscal del Tribunal de lo
Contencioso Administrativo. 6º. Presidencia de la Audiencia territorial
de Madrid… También podrán ser nombrados los que hayan servido el
cargo de Secretario general del Consejo de Estado y los Jefes
superiores de Administración…, con ciertas condiciones de antigüedad
en los empleos, e igualmente… los Oficiales Letrados del Consejo de
Estado, que tengan la categoría de Jefes de Administración de
primera clase y ciertas condiciones de antigüedad. Tres, por lo
menos, de los Consejeros permanentes, tendrán que ser Letrados989.
El
nombramiento de Consejero
permanente contendrá la
adscripción que del nombrado se haga para una de las cuatro
986
Véase: apartado 5.2. del capítulo anterior.
987
LEY, art. 5º.
988
Se refiere a los cargos entre los que debe elegirse al Presidente (véase apartado
3.8. posterior).
989
LEY, art. 6º.
293
Secciones en que se divide la Comisión permanente…990, si bien
puede
cambiarla
el
Gobierno991.
Los
Consejeros
permanentes,
cesarán: 1º, á su instancia ó por dimisión de su cargo; 2º, por
jubilación; 3º, por remoción debida á causa grave justificada, previo
expediente en el que se oirá al interesado y al Consejo pleno,
cabiendo contra la resolución recurso contencioso administrativo992.
3.5. ORGANIZACIÓN
El Consejo de Estado, para el despacho de los asuntos que le
están atribuídos por esta Ley ó de aquellos que por disposiciones
últeriores se le atribuyan, se constituirá en Consejo pleno ó en
Comisión permanente… La Comisión permanente se constituirá en
Secciones para el estudio y preparación de los asuntos993.
El Consejo en pleno se compondrá del Presidente del Consejo
de Ministros y de los Ministros de la Corona, cuando concurran; de los
ocho ex Ministros de la Corona…; de los cuatro Consejeros
permanentes y el Secretario general, que asistirá con voz, pero sin
voto… Será presidido, cuando no concurra ningún Ministro en
ejercicio, por el Presidente994.
Las
Secciones
del
Consejo
serán
cuatro,
á
saber:
de
Presidencia, Estado y Gracia y Justicia. De Hacienda, Instrucción y
Agricultura. De Gobernación; y: De Guerra y Marina995. El número y
adscripción de Ministerios no se varían hasta la Dictadura de Primo de
990
Reglamento para el Régimen Interior aprobado por el R.D. de 10.01.1906
(véase: DOCUMENTOS: 66), que, a lo largo de este apartado y los siguientes,
citaré: REGLAMENTO.
REGLAMENTO, art. 13.
991
REGLAMENTO, art. 14.
992
REGLAMENTO, art. 15.
993
LEY, art. 17.
994
LEY, art. 18.
995
LEY, art. 20.
294
Rivera en 1924, cuyas modificaciones en lo que conciernen al Consejo
de Estado examinaré más adelante996.
3.6. COMPETENCIA
Los supuestos de consulta del Consejo se refieren en esta Ley a
los órganos que le componen (Pleno y Comisión permanente) y
tienen en uno y otro casos carácter preceptivo.
El Consejo de Estado será oído necesariamente en pleno997:
1º. Sobre la ratificacion de
navegación y presas marítimas998.
los
tratados
de
comercio,
2º. Sobre la inteligencia y cumplimiento de los Tratados
internacionales y Concordatos con la Santa Sede999.
3º. Sobre toda resolución que por circunstancias extremas ó
altos intereses y conveniencia de la Nación crea deber adoptar el
Gobierno, y de la que deba dar cuenta en su día á las Cortes. Sólo en
casos de urgencia podrá el Gobierno prescindir de la consulta1000.
4º. Sobre las cuestiones de Estado que revistan carácter de
conflictos internacionales1001.
5º. Sobre suspensión de la Ley del Jurado1002.
996
Véase apartado 4 posterior.
997
LEY, art. 26.
En los supuestos que siguen hago una comparación con los de la Ley de 1860, con
los que tienen gran parecido. Para estos últimos, véase apartado 5.4. del capítulo
anterior.
998
Eran los supuestos 6º y 8º de la Ley de 1860 (art. 45), que se refunden.
999
Era el supuesto 4º de la Ley de 1860 (art. 45), al que se añaden los Tratados
internacionales.
1000
Este supuesto no tiene semejante en la Ley de 1860. Véase lo expuesto a
propósito del mismo en el apartado 3.1. anterior.
1001
Este supuesto no tiene semejante en la Ley de 1860.
295
6º. Sobre separación de los Consejeros permanentes…1003.
7º. Sobre los asuntos que, aunque están por esta Ley atribuídos
á la competencia de la Comisión permanente, juzgue el Gobierno que
debe consultarlos además con el Consejo de Estado en pleno1004.
La Comisión permanente será oída necesariamente1005:
1º. Sobre todas las disposiciones de interés general que por
autorización de las Cortes haya de dictar el Gobierno, salvo las
relativas á complementar las Leyes de Presupuestos y las demás que
tengan carácter esencialmente fiscal; pero en estos casos se
publicarán como provisionales, y no se convertirán en definitivas
hasta tanto que haya sido oído el Consejo de Estado en su Comisión
permanente ó en pleno1006.
2º. Sobre la concesión de créditos extraordinarios, suplementos
de crédito y anticipaciones de fondos…1007.
3º. Sobre los asuntos del Real Patronato, pase y retención de
Bulas y Breves pontificios, siempre que no envuelvan cuestiones
relativas á la inteligencia ó interpretación de las disposiciones
concordadas, cuyo conocimiento corresponde al Consejo en pleno1008.
4º.
Sobre
las
competencias,
conflictos
de
jurisdicción
y
atribuciones ó abusos de poder en los que… corresponda informar al
Consejo de Estado1009.
1002
Este supuesto no tiene semejante en la Ley de 1860.
1003
Este supuesto no tiene semejante en la Ley de 1860.
1004
Este supuesto no tiene semejante en la Ley de 1860.
1005
LEY, art. 27.
1006
La Ley de 1860 contempla la consulta facultativa al Pleno o a las Secciones
sobre los proyectos de ley que hayan de presentarse á las Cortes (art. 50.1º).
1007
La Ley de 1860 contempla un supuesto semejante, pero como competencia del
Pleno, exigible sólo cuando no se hallen reunidas las Córtes (art. 45.12).
1008
La Ley de 1860 incluye un supuesto semejante (art. 45.2º).
1009
La Ley de 1860 incluye un supuesto semejante (art. 45.9º).
296
5º. Sobre los expedientes de indultos…1010.
6º. Sobre la concesión de mercedes de títulos y grandezas,
gracias ú honores…1011.
7º.
Sobre
1012
públicos…
la
interpretación
y
rescisión
de
contratos
.
8º. Sobre los reglamentos generales que se hayan de dictar
para la ejecución de las Leyes, aunque por razón de urgencia se
hayan puesto en vigor con carácter provisional1013.
A propósito de esta competencia, que pasaría a la Ley Orgánica
de 19441014, observa Cordero que, al no dotar de remedios al Consejo
para limitar la <provisionalidad> o informar <a posteriori>, se abrió
el
camino,
que
sigue
actualmente,
para
promulgar
los
más
importantes textos reglamentarios, aquellos en que más útil podría
ser la consulta, sin haberla sometido al Consejo, a pesar de no existir
ni asomo de urgencia1015.
9º. Sobre las propuestas del personal del Consejo de Estado,
así como sobre los asuntos relativos al orden interior del alto Cuerpo,
tales como la formación de sus presupuestos, relaciones con el
Gobierno y demás Cuerpos del Estado1016.
A diferencia de la Ley de 1860, que detallaba supuestos de
consulta potestativa1017, la de 1904 prescinde de tal enumeración, lo
1010
La Ley de 1860 incluye un supuesto semejante (art. 45.7º).
1011
La Ley de 1860 incluye un supuesto semejante, aunque exceptúa las acordadas
en Consejo de Ministros (art. 45.5º).
1012
La Ley de 1860 no contempla este supuesto como competencia consultiva,
aunque sí como contenciosa (art. 46.1º).
1013
La Ley de 1860 prevé un supuesto semejante, aunque sin hacer la excepción a
la puesta en vigor con carácter provisional (art. 45.1º).
1014
Artículo 17.6º. Véase apartado 9 del capítulo VII.
1015
Cordero (1944), página 114.
1016
La Ley de 1860 no contempla este, por lo demás relevante, supuesto.
1017
Art. 50.
297
que es más lógico. Pero además contiene una importante precisión; a
saber, que en aquéllos casos no mencionados en esta Ley, en que por
disposiciones anteriores se señale como necesario el informe del
Consejo de Estado en pleno ó en Secciones, se entenderá que es
potestativo en el Gobierno el oir ó no al Consejo de Estado1018.
Nótese que este importante precepto lo que lleva a cabo es una
abrogación de todos los preceptos anteriores, de cualquier rango, que
establecieran la consulta al Consejo de Estado, de modo que las
consultas preceptivas serán sólo las que enumeran los artículos 26 (al
Pleno) y 27 (a la Comisión permanente).
A pesar de ese deseo clarificador, sucesivas disposiciones
agregaron con posterioridad numerosos supuestos de consulta
preceptiva. Durante el veintenio 1904-1924, el Poder público ordenó
con largueza el trámite de audiencia en numerosas materias: minas,
sales potásicas, servicio militar, suspensión de leyes sociales –como
las de emigración-, jornada minera y jornada ganadera; casas
baratas, suministros y seguros; justicia municipal, elecciones,
Ayuntamientos, Cabildos, ferrocarriles, Protectorado, protección a
industrias, créditos y conciertos locales1019. De otra parte, se
ampliaron supuestos ya establecidos en la Ley de 1904, como, en
particular, en materia presupuestaria (Ley de Administración y
Contabilidad de la Hacienda de 1911; Ley de Presupuestos de 1922).
Algunos de estos asuntos -señala Cordero- no eran propiamente de
los más indicados para el campo de acción del Consejo, con lo cual
resultó incumplido el propósito de descargarle de los asuntos
menores…1020.
3.7. FUNCIONAMIENTO
El
funcionamiento
del
Consejo
durante
la
etapa
que
examinamos está regulado con minuciosidad en el Reglamento de
1906. Sin propósito exhaustivo, recojo a continuación algunos de los
1018
LEY, art. 29.
1019
Cordero (1944), página 115.
1020
Cordero (1944), página 115.
298
puntos más significativos, que incluye el Título II de aquel, que se
titula, precisamente, De la forma de funcionar del Consejo de
Estado1021.
A las sesiones del Consejo en Pleno concurrirán también los
Oficiales Letrados mayores y los Oficiales Letrados que hayan
intervenido en el despacho de los asuntos que se sometan á su
deliberación y acuerdo… Estos harán uso de la palabra siempre que
fueren invitados
discusión…1022.
por
el
Presidente
durante
el
curso
de
la
Para la discusión de cada asunto se seguirá el procedimiento
siguiente. El Oficial mayor que corresponda leerá el proyecto de
consulta que se somete á la deliberación y aprobación del Consejo y
el voto ó votos particulares en su caso. Concluida la lectura de un
dictamen, y antes de abrir discusión sobre el mismo, el Consejero
Presidente de la Sección á quien corresponda podrá exponer lo que
estime conveniente, y en su caso podrá proponer que sean oídos los
Oficiales
Letrados,
propuesta
que
también
podrán
hacer
el
Presidente, los Ministros ó cualquier Consejero, si durante la
discusión se estima necesaria su audiencia1023.
Para deliberar y tomar acuerdos el Consejo pleno será precisa
la asistencia del Presidente del Consejo de Estado ó de quien hiciere
sus veces, tres
permanentes1024.
Consejeros
ex
Ministros
y
tres
Consejeros
Las Secciones tienen como función preparar todos los asuntos
que hayan de ser objeto de deliberación del Consejo pleno… según el
Ministerio de que procedan, si bien el proyecto de consulta se
someterá á la deliberación y acuerdo de la Comisión permanente
antes de someterlo al Pleno1025.
1021
Artículos 96 a 136.
1022
REGLAMENTO, art. 96.
1023
REGLAMENTO, art. 100.
1024
REGLAMENTO, art. 104.
1025
REGLAMENTO, art. 105, párrafo primero.
299
En los proyectos de consulta de la Comisión permanente… se
expresará si fueron aprobados por unanimidad ó por mayoría1026.
Durante la discusión del proyecto de consulta podrá pedir la
palabra cualquier Consejero, se hará uso de ella por el orden con que
se haya pedido, alternando los defensores y los impugnadores,
empezando por uno de éstos el turno1027. Ningún Consejero podrá
hablar más de una vez en pro ó en contra. Se exceptúa el Consejero
de la Sección cuyo dictamen se discuta, que podrá, para contestar á
los impugnadores del dictamen, usar varias veces de la palabra sin
consumir turno1028.
En las votaciones nominales votarán los Consejeros, diciendo
por el orden… establecido <sí> ó <no>, según que aprueben ó
desaprueben1029. Los acuerdos del Consejo se harán á pluralidad
absoluta de votos, y el del Presidente, en caso de empate, será
decisivo, expresándose esta circunstancia en la consulta1030.
La discusión de dictámenes que tengan artículos se dividirá en
dos partes: sobre la totalidad y sobre los artículos….
Terminada la
discusión acerca de la totalidad, se preguntará si se toma en
consideración, y en caso afirmativo se pasará á la discusión por
artículos. Cuando el dictamen no tenga artículos, después de
terminada la discusión, si algún Consejero lo pide, se hará la
pregunta de si se discute por párrafos, partes ó conclusiones1031.
Las enmiendas y adiciones que afecten al razonamiento ó
varíen sustancialmente el sentido ó alcance de la propuesta del
proyecto de consulta se presentarán por escrito y antes de que se
haya cerrado la discusión acerca del artículo ó conclusión á que se
refieran. El Consejero que las presente las apoyará y razonará, y el
1026
REGLAMENTO, art. 106.
1027
REGLAMENTO, art. 109.
1028
REGLAMENTO, art. 110.
1029
REGLAMENTO, art. 113.
1030
REGLAMENTO, art. 114.
1031
REGLAMENTO, art. 115.
300
Presidente abrirá discusión sobre si debe ser ó no ser admitida. Si
hubiese unanimidad respecto de su procedencia, se aceptarán desde
luego; de lo contrario, se discutirán y votarán por el orden de su
presentación, apoyándolas su autor; contestando un impugnador de
ella si lo hubiere y procediéndose a su votación1032.
Cuando un dictamen fuera desechado se hará la pregunta de si
vuelve á la Comisión permanente… Si ésta lo rehusase ó el acuerdo
fuese negativo, el Presidente nombrará una Comisión para que
proponga nuevo dictamen… Este dictamen no se discutirá,
limitándose el Consejo á declarar si está ó no conforme con el voto de
la mayoría. Si la decisión fuese contraria se encargará á una nueva
Comisión que lo formule1033.
Se regulan en detalle la formulación y presentación de votos
particulares, que los Consejeros… podrán anunciar… contra el acuerdo
de la mayoría antes de que se levante la sesión1034. Los votos
particulares se remitirán por escrito, en un plazo de ocho días, á la
Presidencia del Consejo de Estado; ésta lo remitirá para su examen á
los Consejeros que hubieran disentido de la opinión de la mayoría, los
cuales podrán firmarlo ó presentar voto particular concebido en otra
forma… Si el voto ó votos particulares no fuesen presentados dentro
de los indicados plazos… se entenderá que el Consejero ó Consejeros
que lo hubiesen anunciado renuncian á su derecho, limitándose á
hacer constar su voto en contra1035.
La Comisión permanente se constituye con el Presidente del
Consejo, los cuatro Consejeros permanentes, el Secretario general,
los Oficiales Letrados mayores y Oficiales Letrados de cuya Sección
procedan los asuntos que en cada sesión se sometan á la deliberación
de la Comisión1036. Para que la Comisión permanente celebre sesión y
pueda adoptar acuerdos, deberán hallarse presentes por lo menos
1032
REGLAMENTO, art. 116.
1033
REGLAMENTO, art. 117.
1034
REGLAMENTO, art. 118.
1035
REGLAMENTO, art. 119.
1036
REGLAMENTO, art. 123.
301
dos de los Consejeros y el Presidente del Consejo ó el que hiciese sus
veces.
En
Presidente…
caso
1037
de
empate
decidirá
el
voto
de
calidad
del
.
Las normas de procedimiento de la Comisión permanente son
semejantes a las del Pleno, en parte ya transcritas. Difiere tan solo el
procedimiento de preparación de los dictámenes desechados: si el
Consejero ponente acepta hacer la nueva redacción que se acuerde,
volverá á la Sección para este efecto, y si no lo aceptare, el
Presidente designará el Consejero ó Consejeros que lo hayan de
redactar, con el auxilio del Oficial mayor y un Oficial de la Sección á
que pertenezcan…1038.
Las Secciones del Consejo para el despacho de los asuntos
consultados al mismo, y cuyo estudio y preparación les corresponde,
se constituyen con el Consejero permanente adscrito á las mismas, el
Oficial
Letrado
mayor
y
el
1039
correspondido el expediente
Oficial
Letrado
á
quien
hubiese
.
Se regula de manera minuciosa la forma de debatir y aprobar
los proyectos de dictamen en el interior de las Secciones. El Oficial
Letrado autor del proyecto lee el extracto y proyecto de consulta y a
continuación el Consejero permanente expondrá si se halla ó no
conforme con el mismo. En el primer caso, el Oficial mayor
consignará el acuerdo de aprobación en el proyecto de consulta… Si el
asunto ofreciese dudas al Consejero, el Oficial Letrado informará de
palabra sobre el contenido del expediente, alcance y pertinencia de
las disposiciones legales que cite, leyendo éstas, caso necesario, para
justificar su aplicación. Si el Consejero no estuviese conforme con el
proyecto, después de estas aclaraciones y de las demás que pidiese
al Oficial Letrado y al Oficial mayor, podrá dejar el expediente sobre
la mesa para hacer por sí propio su estudio ó acordar desde luego en
distinto sentido, encargando la nueva redacción del proyecto, si no lo
hiciere por sí, al Oficial Mayor, auxiliado por el Oficial Ponente. La no
aprobación del proyecto del Oficial Letrado se hará constar en el acta
1037
REGLAMENTO, art. 125.
1038
REGLAMENTO, art. 131.
1039
REGLAMENTO, art. 132.
302
y en el original se consignará la fórmula para este caso prescrita en …
este
Reglamento…,
1040
indicado
insertándose
á
continuación
el
proyecto
. Esta fórmula es la siguiente: <Desechado el anterior
dictamen por el Consejero D…. en la sesión de…., dicho señor
Consejero acordó la redacción del siguiente>1041. Se trata de una
norma importante, que hoy se mantiene en lo esencial1042, cuyo
objeto es salvaguardar la independencia del Letrado ponente y la
conservación de los proyectos de dictamen que redacte, incluso si
fueren rechazados por el Consejero que preside la Sección.
El período de vacaciones se extiende del 15 de julio al 15 de
septiembre1043. Para el despacho de los asuntos urgentes… ó de
aquellos
que
por
leyes
especiales
tienen
señalados
plazos
improrrogables, habrán de quedar siempre en Madrid un Consejero,
un Oficial mayor y dos Oficiales Letrados, los cuales cuidarán de dar
cuenta al Presidente de los asuntos que hayan de despacharse, á fin
de que puedan hacerse las citaciones necesarias al efecto1044.
3.8. PERSONAL
En la misma línea de las demás materias, el Reglamento que
estamos examinando, y en alguna medida también la Ley, se refieren
con mayor detalle que sus predecesores al personal del Consejo, si
bien no se observan cambios importantes, aunque sí varios de
carácter concreto.
El Secretario general es nombrado por el Gobierno, pero no con
arreglo a unas categorías previas, como sucedía en la etapa
anterior1045, sino que ha de serlo, precisamente, entre los Oficiales
1040
REGLAMENTO, art. 133.
1041
REGLAMENTO, art. 23.2º.
1042
Ver nota 1724.
1043
LEY, art. 23.2.
1044
REGLAMENTO, art. 145, párrafo primero.
1045
Véase: apartado 5.6. del capítulo anterior.
303
mayores del Cuerpo1046. Ocurrida la vacante del cargo… los cuatro
Oficiales Letrados que ejerzan el de Mayores de Sección presentarán
en un plazo de diez días las certificaciones que acrediten méritos ó
servicios especiales prestados dentro y fuera del Consejo. En su vista,
y oída la Comisión permanente, el Presidente del mismo elevará á la
Presidencia del de Ministros la correspondiente propuesta unipersonal
para la provisión de la plaza1047. La Ley le configura ya como el Jefe
inmediato de todas las dependencias del Consejo1048 y el Reglamento
como Jefe inmediato del Cuerpo de Oficiales Letrados del Consejo y
del demás personal del mismo1049.
El que, según la Ley de 17 de enero de 1883, se denominaba
Cuerpo de oficiales y aspirantes del Consejo1050, pasa a denominarse
en la Ley Orgánica de 1904 Cuerpo de Oficiales Letrados del Consejo
de Estado1051. Aun cuando el precepto legal dice que ésa es la
denominación subsistente, no es así. A los datos que he recogido en
el capítulo anterior1052 añado los posteriores, que se refieren al
proyecto de ley de la propia Ley de 1904 en sus versiones sucesivas.
En la exposición de motivos del texto que envía el Gobierno se le
denomina Cuerpo de oficiales y aspirantes del Consejo de Estado1053,
que era, en efecto y como acabo de señalar, el último asignado por
norma expresa y publicada, pero en el articulado se les menciona
como oficiales y aspirantes del Consejo de Estado, aunque sin
nombrar al Cuerpo1054. El texto de la Comisión del Senado cambia su
denominación por la de Cuerpo de Oficiales Asesores Letrados del
1046
LEY, art. 12, párrafo primero.
1047
REGLAMENTO, art. 16.
1048
LEY, art. 12, párrafo primero.
1049
REGLAMENTO, art. 17.
1050
Ver la referencia a esta Ley y a los restantes datos sobre los orígenes del actual
Cuerpo de Letrados del Consejo de Estado en el apartado 5.6. del capítulo anterior.
1051
LEY, art. 11, párrafo primero.
1052
Véase su apartado 5.6.
1053
Véase apartado 3.1. anterior.
1054
Véase: DOCUMENTOS: 58: art. 20.
304
Consejo de Estado1055, lo que mantiene el Pleno de esta Cámara1056.
Es la Comisión del Congreso de los Diputados la que, al suprimir el
término <asesores>, adopta la denominación de Cuerpo de Oficiales
Letrados del Consejo de Estado, precisando que subsistirá con igual
denominación1057, que pasará, ya sin cambios, a la Ley Orgánica.
Todo este galimatías confirma lo que ya indiqué en el capítulo
anterior; a saber, que la institucionalización de este Cuerpo tiene una
evolución confusa, como denota no solo su denominación sino
también su organización interna1058.
La organización interna resulta también afectada por la Ley
Orgánica de 1904. Recuerdo que la última plantilla del Cuerpo
aprobada con anterioridad lo había sido por Real Decreto de 3 de
agosto de 1895, que establecía las siguientes categorías y puestos:
tres
Oficiales
mayores,
tres
Oficiales
primeros,
tres
Oficiales
segundos, seis Oficiales terceros, cinco Oficiales cuartos y cinco
Oficiales quintos. El dictamen segundo de la Comisión del Senado que
informa el proyecto de aquella Ley suprime la categoría de Oficial
quinto y asimismo la mención, que hacía el primero, de que el
número de aquellos y del resto del personal sea fijado por las Leyes
de Presupuestos1059. Es en el trámite de debate en el Congreso de los
Diputados cuando, a consecuencia de una enmienda que encabeza el
conde
de
Romanones,
se
abandonan
las
clases
y
categorías
tradicionales y se distingue a los Oficiales en de término o mayores
de Sección, de ascenso y de ingreso1060. Con arreglo a ello, la Ley de
1904 establece tres categorías: cuatro Oficiales Letrados de término o
Mayores de Sección; ocho Oficiales Letrados de ascenso y ocho
Oficiales Letrados de ingreso1061. Esta plantilla es modificada por Real
1055
Véase: DOCUMENTOS: 59 y 60, exposición de motivos y art. 11, párrafo
primero.
1056
Véase: DOCUMENTOS: 61, art. 11, párrafo primero.
1057
Véase: DOCUMENTOS: 62, art. 11, párrafo primero.
1058
Véase: apartado 5.6. del capítulo anterior.
1059
Véase: DOCUMENTOS: 60: art. 11.
1060
Véase apartado 3.2. anterior.
1061
Art. 12, párrafo segundo.
305
Decreto de 29 de septiembre de 1919, incluyendo por vez primera al
Secretario general y pasando a ser cinco las categorías: cuatro
Oficiales Mayores, cuatro Oficiales de término, cuatro Oficiales de
segundo ascenso, cuatro Oficiales de primer ascenso y dos Oficiales
de ingreso. Esta última categoría es amortizada por Real Decreto de
15 de octubre del mismo año y restablecida por Real Decreto de 1 de
febrero de 1920.
La clase de los escribientes, como la califica ya el Reglamento
de 16 de junio de 18871062, que había sido escalafonada por la
edición del Reglamento de 4 de febrero de 18651063, recibe el
reconocimiento como Cuerpo de escribientes del Consejo de Estado,
Cuerpo de escala cerrada, por el Reglamento provisional de 8 de
mayo de 19041064, lo que reitera el Reglamento de 10 de enero de
19061065.
Éste
suprime
la
categoría
de
Escribiente
mayor
al
encomendar la distribución de los trabajos y las demás funciones de
dirección al Escribiente que designe el Secretario general1066; razón
por la que, como observa Cordero, los antiguos auxiliares, ahora
escribientes, están acéfalos desde 19061067, lo que ha de entenderse
en el sentido de que se ha suprimido la jefatura como tal, aunque no
las funciones de dirección.
4. EL CONSEJO DE ESTADO EN LA DICTADURA DEL GENERAL
PRIMO DE RIVERA (1924-1929)
El régimen que instaura el general Primo de Rivera en
septiembre de 1923, que –según antes he señalado- lleva a cabo una
1062
Art. 101.
1063
Art. 103.
Véase apartado 5.6. del capítulo anterior.
1064
Art. 52, párrafo primero.
1065
Art. 52.
1066
Art.56.
1067
Cordero (1944), páginas 205-206.
306
auténtica liquidación del régimen constitucional1068, procede a una
reforma amplia del Consejo de Estado un año después y a lo largo de
los seis años siguientes le somete a otros cambios, varios de
importancia y algunos ejecutados en dos ocasiones mediante el
peculiar procedimiento de publicar unos textos refundidos de la Ley y
del Reglamento de régimen interior (1924 y 1929).
A lo largo de 1924 dos disposiciones modifican extremos
concretos. Un Real Decreto de 13 de junio cambia la denominación de
la percepción de los Consejeros permanentes de gratificación a
indemnización, negándoles percibir cantidad alguna por asistencia a
sesiones, toda vez que el sueldo de que disfrutan (10.000 pesetas,
según ese mismo precepto) les está asignado precisamente por
formar parte de este organismo1069. Por lo que respecta a los
Consejeros no permanentes, se suprime igualmente la percepción de
dietas, percibiendo, en cambio, cada uno en concepto de asignación
por asistencia la cantidad anual de 4.000 pesetas, cualquiera que sea
el número de sesiones celebradas en el año1070. Otro Real Decreto, de
2 de agosto, dispone que durante el período de vacaciones oficiales
del Consejo de Estado, la Comisión permanente del mismo actuará
como Consejo en Pleno, en los casos en que la ley requiera el
dictamen de éste, siempre que el Gobierno en su consulta así lo
determine,
entendiéndose
reformado
así
transitoriamente
el
reglamento por el que el Consejo se rige, y la ley de Contabilidad en
su artículo 411071.
La reforma más importante es la que establece el Real Decreto
del Directorio Militar de 13 de septiembre de 1924, que afecta a
doce1072 de los treinta artículos, sin contar los adicionales, de que
consta la Ley Orgánica del Consejo de Estado de 5 de abril de 1904.
Esta reforma representa uno de los primeros ensayos de establecer
un sistema representativo o corporativista como alternativa a la
1068
Véase apartado 1.2. anterior.
1069
Iº.
1070
2º.
1071
Artículo único.
1072
Arts. 2, 4, 5, 10, 17, 18, 20, 21, 23, 24, 26 y 28.
307
democracia inorgánica. La ampulosa Exposición que precede a la
norma deja entrever el objetivo, aun cuando rodeado de elipsis. Tras
decir que no será necesario para la inteligencia y constante
preocupación que V. M. demuestra cerca del mejoramiento de los
servicios públicos, engendrador del bienestar de su Nación, que el
Gobierno, que goza de su augusta confianza, justifique
detalladamente y aun ni siquiera motive las causas que le han llevado
a fijarse en la necesidad de coadyuvar a la adaptación evolutiva que
espontáneamente ha venido manifestándose en la vida del más alto
organismo consultivo de nuestro país, dos párrafos más adelante
habla ya de renovación legal de un Consejo de Estado necesitado de
amplificaciones de evolución adaptadora, que le consientan, al propio
tiempo que penetrar en esferas más amplias y especificadas de la
vida pública y material, recibir de ellas directamente las inspiraciones
y datos que puedan influir en la perfección de sus informes y
dictámenes1073.
Poco después de un mes, dos Reales Decretos de 24 de
octubre, publicados conjuntamente, aprueban, el primero la
refundición de las disposiciones legales vigentes relativas a la
organización y atribuciones del Consejo de Estado1074, y el segundo
con carácter definitivo el Reglamento para el régimen interior del
Consejo de Estado1075. El alcance de aquella refundición y de esta
aprobación definitiva se coligen de la breve Exposición que precede a
la primera de estas disposiciones: La necesidad de poner en armonía
los
preceptos
de
dicha
Ley
Orgánica
con
las
modificaciones
1076
introducidas por ambos Reales decretos
, y la conveniencia de
evitar que se susciten dudas acerca de algunos puntos que pudieran
parecer olvidados, oscuros, incongruentes o contradictorios después
de la reforma… han impulsado al Gobierno de V. M. a llevar a cabo la
1073
DOCUMENTOS: 67.
1074
DOCUMENTOS: 68.
1075
DOCUMENTOS: 69.
1076
Se refiere al de 13 de septiembre, ya mencionado, y al Real Decreto-ley de 14
de octubre, que atribuyó la Presidencia del Consejo al consejero más antiguo de los
permanentes del Consejo de Estado… no sólo en caso de vacante…, sino en sus
ausencias, enfermedades u otros cualesquiera impedimentos… (art. Iº).
308
refundición del expresado texto legal. Cuál sea el alcance de la tarea
de refundición lo expresa el inciso siguiente: Para ello se han tenido
en cuenta, a más de las modificaciones y aclaraciones recientemente
decretadas, aquellas otras que disposiciones especiales habían
establecido con anterioridad; completándose la obra con la supresión
de preceptos de marcado carácter transitorio que carecen hoy de
oportunidad, por hallarse ya cumplidos o por ser extraños a la
organización y atribuciones del Consejo de Estado. Por lo que
concierne al Reglamento, el Real Decreto de 13 de septiembre había
dispuesto que será confiada a la Comisión permanente la adaptación
del Reglamento actual a los preceptos contenidos en el presente Real
decreto1077.
Cordero resume así las principales modificaciones de rango
legal que lleva a cabo el Real Decreto de 13 de septiembre de 1924:
El Consejo (art. 2) quedaba compuesto por el Gobierno, ocho ex
ministros (nombrados por el sistema de turno en el Ministerio
desempeñado primeramente…), un jefe de los Estados Mayores del
Ejército (sustituído desde el 6 de febrero de 1926 por el director
(general) de Preparación de campaña (del Ministerio de la Guerra) y
de la Armada, sendos Consejeros de Instrucción, Sanidad, Fomento y
dos de Trabajo (un patrono y un obrero); un académico de Ciencias
Morales, el presidente de la (de) Jurisprudencia, el decano de la
Facultad de Derecho de la Universidad Central, y cuatro consejeros
permanentes.
Los
consejeros
no
permanentes
se
renovaban
bienalmente… concediéndoles dietas de cien pesetas por sesión… El
Consejo quedaba distribuído en: pleno, Secciones del pleno
(integradas por la Comisión permanente, los ex ministros de las
carteras respectivas y los demás consejeros, que hasta seis nombrara
el presidente), la Comisión permanente y sus Secciones. Las
Secciones, tanto del pleno como de la Comisión, eran cuatro:
Presidencia,
Estado
y
Gracia
y
Justicia;
Hacienda
y
Trabajo;
Gobernación e Instrucción; Guerra, Marina y Fomento. Como quórum
se fijaba: para el pleno nueve Consejeros (tres permanentes) y para
sus Secciones seis. En cuanto a la competencia del Consejo, el
1077
Artículo adicional, párrafo primero.
309
Gobierno podría someter a su pleno los proyectos de ley de carácter
orgánico1078.
Las correcciones más relevantes del texto refundido de la Ley
Orgánica, de 24 de octubre de 1924, son éstas, según el mismo
autor: se atribuían a las Secciones del pleno los asuntos que el
Gobierno les encomendaba y los que al pleno atribuían los preceptos
especiales posteriores a 1904; y se recogían las mejoras de haber al
personal, concedidos después de dicho año, como la del Cuerpo de
letrados (art. 12). En cuanto al Reglamento de la misma fecha, se
ampliaban y precisaban las atribuciones del presidente, añadiéndoles
las de resolución de las dudas sobre el régimen interno y la
competencia del pleno; se suprimía lo referente a la sesión plenaria
para discutir las excusas de consejeros (art. 5 del de 1906); se
denominaba <auxiliares> a los escribientes; se agregaban dos
letrados al Tribunal de oposiciones a este Cuerpo (art. 37); se
alteraba el orden de votaciones (art. 100)1079.
De las diez disposiciones posteriores a los textos refundidos de
octubre de 1924 y anteriores a los de junio de 1929 cabe destacar las
siguientes. Un Real Decreto de 4 de agosto de 1925 modifica la
plantilla de los Auxiliares (antes, Escribientes), que queda formada
por un Auxiliar mayor, dos Auxiliares primeros, dos Auxiliares
segundos, seis Auxiliares terceros y un Auxiliar cuarto1080. Por Real
Decreto de 30 de diciembre de 1926 se amplía su Comisión
permanente (la del Consejo) con dos consejeros1081, de los cuales
uno tendrá categoría de embajador y otro de magistrado de la Sala
de lo Contencioso o fiscal de este Tribunal1082. Por otra disposición de
igual rango, de 21 de enero de 1928, las Secciones se amplían a seis,
al reorganizarse los ministerios: Presidencia y Estado, Gracia y
Justicia, Gobernación y Fomento, Hacienda, Instrucción Pública y
Trabajo, Guerra y Marina. Por Real Decreto de 3 de noviembre del
1078
Cordero (1944), página 119.
1079
Cordero (1944), página 120.
1080
Art. Iº.
1081
Art. Iº.
1082
Art. 2º.
310
mismo año los ministerios se reorganizan de nuevo, sobresaliendo los
cambios de denominación de Estado a Asuntos Exteriores, Gracia y
Justicia por Justicia y Culto y Trabajo a Trabajo y Previsión, así como
la creación del Ministerio de Economía Nacional. Las Secciones se
adaptan a esta nueva organización en el texto refundido de 1929 que
a continuación refiero.
Según acabo de adelantar, la que podríamos llamar obsesión
refundidora, que en buena parte se debe al doctor Carlos María
Cortezo, que fue Presidente del Consejo de Estado durante todo el
régimen del general Primo de Rivera, vuelve a producir el 21 de junio
de 1929 dos textos, aprobados ahora, de manera conjunta, por Real
Decreto-ley, uno relativo a las disposiciones legales vigentes relativas
a la organización y atribuciones del Consejo de Estado y el otro, a su
régimen interior1083, que pasarán a ser, respectivamente, las nuevas
Ley Orgánica del Consejo de Estado y Reglamento para el régimen
interior del Consejo de Estado, con carácter definitivo1084. Tomo de
nuevo de Cordero las modificaciones más sobresalientes: En el nuevo
texto de la ley se permitía nombrar presidentes a los consejeros
permanentes (art. 4); se agrupaban así las Secciones: Presidencia y
Asuntos Exteriores, Justicia y Culto; Hacienda; Gobernación y
Fomento; Ejército y Marina; Instrucción, Trabajo y Economía (art.
20), y se aumentaban en tres los dos consejeros permanentes que
con el presidente formaban quórum (art. 22). En el del reglamento se
daba precedencia a los consejeros del pleno (art. 8); el régimen de
oposiciones se variaba distribuyendo sus materias y la composición
del Tribunal. La novedad mayor era la creación de un Cuerpo de tres
oficiales supernumerarios <a las órdenes del presidente> y para
cubrir las vacantes que se produjeran, que, sin embargo, no fué
mantenido por mucho tiempo1085.
Por aquel año estaban prácticamente terminados los proyectos
de leyes constitucionales que venían siendo elaborados a fin de
completar la organización corporativista del régimen. Tales proyectos
1083
Artículo 1º.
1084
Artículo 2º.
1085
Cordero (1944), páginas 120-121.
311
fueron leídos en la Asamblea Nacional, sesión del 26 de julio de 1929,
sin que pasaran de meros anteproyectos1086. Además de una
Constitución, se incluía un
proyecto sobre el Consejo del Reino
previsto en aquella. La existencia del mismo hubiera reducido a bien
poca cosa la del Consejo de Estado, (aunque) tampoco se suprimía.
El nuevo órgano tendría funciones jurisdiccionales de carácter
constitucional y ordinario, de carácter político institucional (disolución
de las Cortes, nombramientos de Regentes y jefes del Gobierno,
sucesión
a
la
Corona,
etc…),
políticas
y
administrativas
de
importancia (tratados internacionales, asuntos graves exteriores y
concordados), en materias legislativas (examen de proyectos y
proposiciones de ley, incluso por propia iniciativa, con derecho a
solicitar nueva deliberación; informes sobre los Decretos-leyes). Y
Cordero remacha: anulaba, por tanto, al Consejo de Estado,
reduciéndolo a una asesoría más, y hubiera mediatizado más que
ayudado a la propia Corona1087.
Concluída la Dictadura, durante el Gobierno del general Dámaso
Berenguer se aprobó una leve modificación en la organización del
Consejo, Real Decreto de 20 de enero de 1931, que se limitaba a
adaptar a la nueva estructura ministerial los turnos de los consejeros
ex Ministros1088 y a sustituir como Consejero al director general de
Campaña y de los servicios del Estado Mayor del Ministerio de Marina
por el general jefe del Estado Mayor de la Armada1089.
5. EL CONSEJO DE ESTADO EN LA II REPÚBLICA (1931-1939)
A lo largo de los seis años de vigencia de la II República, la
institución del Consejo de Estado apenas si es modificada por
normas, salvo la muy inicial de 22 de abril de 1931 a que en seguida
me refiero. Por otra parte, durante la elaboración de la que luego
sería Constitución, de 9 de diciembre del mismo año, se producen
1086
Véase apartado 2.1. anterior.
1087
Cordero (1944), página 118.
1088
Art. Iº.
1089
Art. 2º.
312
debates sobre la inclusión o no del Consejo de Estado en el texto de
aquella, lo que, como es sabido, se resuelve de manera negativa, si
bien genera alguna interesante controversia lateral. Paso a examinar
ambos aspectos de modo sucesivo.
5.1. MODIFICACIONES LEGALES
A sólo ocho días de proclamarse la II República, un Decreto de
22 de abril de 1931 declara disuelto el actual Consejo de Estado,
tanto en el Pleno como en su Comisión permanente, con supresión
del primero y reorganización de la segunda1090. Algo parecido
aconteció en 1874 al final de la I República1091.
Las razones de esta decisión se expresan en el preámbulo del
Decreto, que, partiendo de la definición del Consejo de Estado como
encargado de asesorar al Poder público en los asuntos de gobierno y
administración, da por hecho de que ésta es una diferenciación clara
y fundamental de cometido, a la que viene a corresponder, aunque
no siempre exactamente, el lindero de facultades o casos de
intervención y consulta entre el Consejo pleno y la Comisión
permanente.
La
diferenciación
se
lleva
hasta
el
extremo
de
caracterizar la consulta del Pleno como un reflejo del criterio político y
la de la Comisión permanente, por contraste, como una tradición de
estudio, experiencia y continuidad de criterio, cuyo asiento venía
siendo el Cuerpo de Oficiales Letrados del Consejo1092, de donde se
derivan dos conclusiones que sirven de base a la parte dispositiva.
Una, que la República necesita una acción de gobierno expedita,
rápida, libre, dictada por el sentimiento democrático que la alienta, y
por ello la estorbaría en la eficacia de su acción la rémora de un
1090
Tal es el título que consta en la Gaceta de Madrid.
DOCUMENTOS: 70.
1091
Véase apartado 5.8. del capítulo anterior y allí las razones de aquella decisión,
que en el fondo no resultan muy distintas de las que expresa la que ahora se
adopta.
1092
Resulta inevitable recordar en este punto que el firmante del Decreto, como
Presidente del Gobierno provisional de la República, Niceto Alcalá-Zamora, tenía la
condición de Oficial Letrado del Consejo.
313
Consejo pleno, supervivencia inevitable del régimen caído. La otra,
que, en cambio, el Gobierno provisional, que busca las máximas
garantías de fiscalización y acierto para la gestión administrativa, no
debe ni quiere prescindir del freno y dictamen que representa la
Comisión permanente, si bien ésta, para garantizar la libertad de
juicio e inspirar seguridad de acierto al régimen establecido y a la
opinión que lo sostiene, no podrá ser, en ningún modo, la establecida
por la Dictadura, creación de ella e indudablemente identificada con
las normas que vinieron dictándose.
La parte dispositiva del Decreto declara disuelto el actual
Consejo de Estado, tanto en el Pleno como en su Comisión
Permanente, con supresión del primero y reorganización de la
segunda1093. Habrá un Consejero de Estado al frente de cada una de
las Secciones, que se mantienen en el mismo número, aunque con
denominaciones algo diferentes, acordes también con la nueva
estructura ministerial: de Presidencia y Gobernación, de Estado y
Justicia, de Guerra y Marina, de Hacienda y Economía, de Instrucción
pública y Trabajo, de Fomento y Comunicaciones1094. Una Orden de la
Presidencia del día 27 siguiente dicta normas provisionales de
adaptación para resolver cuestiones que puedan suscitarse sobre
régimen interior, entre las que figura la supresión en el Reglamento
de régimen interior de 1929 de todas las alusiones al Pleno y a las
Secciones del mismo, debiendo entender sustituído aquel organismo
por la Comisión permanente del Consejo de Estado1095, así como la
posesión a los nuevos Presidente y Consejeros de Estado, que habían
sido nombrados el día 22, sin necesidad de previo dictamen de
aptitud de la Comisión permanente1096.
La sustitución normativa es completa y tiene lugar, de un lado
mediante el Decreto de 14 de mayo de 1931, que considera(n)
derogados el Decreto-ley… de 24 de Octubre de 1924, sobre
1093
Artículo 1º.
1094
Artículo 2º.
1095
1º.
1096
4º.
314
organización del Consejo de Estado1097, y el Decreto del 18 siguiente,
que considera(n) derogados… los Reales decretos de 29 de Mayo y 30
de Diciembre de 1926, 21 de Junio de 1929 y de 20 de Enero de
1931, sobre organización del Consejo de Estado1098; de otro, por Ley
de 18 de agosto del mismo año, ratificando y dando fuerza de ley,
desde el momento de su respectiva vigencia, como Decretos, los
siguientes, expedidos por la Presidencia del Gobierno provisional de la
República: … De 22 del referido mes (abril), declarando disuelto el
Consejo
de
Estado
1099
permanente
1100
mayo
y
reorganizando
su
Pleno
y
Comisión
, así como los antes citados Decretos de 14 y 18 de
. De esta forma, en lo no afectado por disposiciones de los
gobiernos de la II República recobran vigor la Ley Orgánica del
Consejo de Estado de 5 de abril de 1904 y el Reglamento de Régimen
Interior de 10 de enero de 1906.
El antes citado Decreto de 22 de abril de 1931, al suprimir el
Consejo pleno, dispone además que en los asuntos que la ley
Orgánica del Consejo encomendaba al Pleno, con carácter preceptivo,
pueda ser consultada la Comisión Permanente1101. En los años
siguientes varias leyes especiales suprimen la consulta preceptiva del
Consejo de Estado. En materias de Hacienda la consulta se restringe
por diversas disposiciones a aquellos casos en los que se produce
disparidad de propuestas entre varios departamentos ministeriales.
Con posterioridad a las disposiciones citadas sólo dos Decretos,
de 3 de julio de 1934 y de 31 de mayo de 1935, respectivamente,
reforman el Reglamento de régimen interior del Consejo de Estado
vigente, que era el de 1906, pero únicamente en lo que se refiere al
régimen de las oposiciones para ingreso en el Cuerpo de Oficiales
Letrados del Consejo de Estado.
1097
Artículo 1º.
1098
Artículo 1º.
1099
Este título es incorrecto, puesto que, como se ha visto, la disposición ratificada
disuelve el Pleno y reorganiza la Comisión permanente (véase: DOCUMENTOS: 70).
1100
Artículo único.
1101
Artículo 1º.
315
5.2.
EL
CONSEJO
DE
ESTADO
EN
EL
DEBATE
DE
LA
CONSTITUCIÓN
La Comisión Jurídica Asesora, nombrada por Decreto de 6 de
mayo de 1931, que tiene como encargo elaborar un Código
constitucional, hace rápida entrega al Gobierno del anteproyecto de
Constitución y éste lo remite a las Cortes el 14 de julio1102. En dicho
texto figura un artículo 103 dedicado al Consejo de Estado, al que se
le atribuye una doble función: órgano jurisdiccional administrativo y
órgano supremo del Estado. El precepto es muy discutido. Entre los
votos particulares formulados al mismo figura uno encabezado por
Matilde Huici Navaz, socialista y único miembro femenino de la
Comisión, que propone un título VI bis según el cual una ley especial
determinará la organización y funcionamiento de Consejos técnicos.
La Comisión de las Cortes lo asume por entero, creando con ello en el
proyecto
de
Constitución
un
Título
VII
denominado
Consejos
Técnicos, que comprendía los entonces artículos 92 a 941103. Esta
inclusión origina uno de los muchos largos debates en el Pleno y
seguramente uno de los más enrevesados, cuyos frutos fueron
ciertamente parcos, ya que se suprimió todo ese Título,
reemplazándolo por la adición de un párrafo segundo al que luego
sería artículo 931104.
El debate consume buena parte de los días 5, 10 y 11 de
noviembre. Al inicio del debate de este Título es el Presidente de la
Cámara, el socialista1105 Julián Besteiro, quien informa que hemos
1102
Véase apartado 2.2. anterior.
1103
DOCUMENTOS: 71.
1104
DOCUMENTOS: 72.
1105
A lo largo de este apartado me ha parecido de especial utilidad identificar a los
Diputados por su adscripción partidista o parlamentaria porque es importante
conocer ese dato para saber la posición de cada uno de los partidos o grupos
parlamentarios en este tema, como ocurre también en otros, máxime ante unas
Cortes tan fragmentadas como aquellas. Los datos proceden de la página web del
Congreso de los Diputados.
316
llegado con rapidez al título VII, que trata de los Consejos Técnicos, y
esta rapidez ha impedido que varios Sres. Diputados y hasta grupos
parlamentarios
hayan
podido
presentar
a
su
debido
tiempo
enmiendas que se proponían y se proponen presentar… Para dar ese
tiempo se anteponen los ruegos y preguntas1106. Algo más tarde,
reanudado el examen de este tema, el Presidente de la Comisión, el
también socialista Luis Jiménez de Asúa, reconoce que las enmiendas
presentadas o todavía en curso entran de lleno en todo el volumen de
su contenido e incluso extravasan el perímetro de la Constitución, de
modo que, al amparo de un Título modesto y, al parecer, sin mayores
trascendencias, puede llegar a establecerse en el dictamen de
Constitución una serie de instituciones que tienen envergadura
superior a la de los propios Consejos técnicos. Por ello la Comisión
solicita de la Cámara, y así se acuerda, que haya un debate de
totalidad de este Título, en el cual, no sólo expongan su criterio
aquellos que pidan la palabra en pro o en contra, sino que también
exhorta… de manera especial a los jefes de minorías para que den su
parecer1107.
Inician el debate de totalidad los Diputados Mariano Ruiz-Funes
y Gabriel Alomar, con dos posiciones opuestas. El primero, miembro
de Acción Republicana, propone que la Constitución debe contener
una mención del Consejo de Estado, sometiendo a una ley lo
referente a su organización y a sus atribuciones, porque ello significa
la protección de los derechos del individuo frente al exceso de poder
y la reparación de todos aquellos daños que injustamente se causen
por actos de Gobierno. El segundo, miembro de Unió Socialista de
La indicación de <socialista>, sin más, se refiere a miembro del Partido Socialista
Obrero Español, que fue el minoritario mayoritario en esa Cámara (117 de 484:
24%).
Al comienzo de su historia sobre la II República escribe a este propósito Tamames:
Sin esta visión previa… sería muy difícil para el lector una cabal comprensión de la
historia de la República (Tamames (1973), página 16). Este mismo autor cuenta
quince partidos y agrupaciones con representación en las Cortes de 1931, seis de
<izquierdas> y nueve de <derechas> (ibid., página 54).
1106
Diario de Sesiones de las Cortes Constituyentes de la República española,
sesión celebrada el día 5 de noviembre de 1931, página 2153.
1107
Diario de Sesiones de las Cortes Constituyentes de la República española,
sesión celebrada el día 5 de noviembre de 1931, páginas 2169-2170.
317
Catalunya, afirma que nosotros abogamos por la supresión absoluta
de ese título en la Constitución. Creemos, señores Diputados, que la
democracia tiene, en suma, dos grandes enemigos, que son las
formas de que se vale para combatirla la reacción. Esos dos enemigos
son, precisamente, el corporativismo y la tecnocracia. Ante la
ausencia de varios Diputados que habían anunciado que tomarían
parte en el debate de totalidad, el Presidente decide interrumpir
nuevamente esta discusión1108.
El debate se reanuda el día 10. Tras anunciar Jiménez de Asúa
que la Comisión acepta con algunas modificaciones la enmienda
presentada por Fernando de los Ríos, socialista, a la sazón Ministro de
Justicia, pero que actúa como Diputado, el Presidente da por
terminada… la discusión de totalidad y anuncia que van a tratarse
diversos votos particulares en que se pide la supresión total del
Título. Tras de defender los suyos una parte de los que se habían
presentado (Alomar y
Antonio Xiráu, miembro este último de
Esquerra Republicana de Catalunya -desechado; y Ruiz-Funes –que
considera aceptado el suyo en el texto anunciado por la Comisión), se
acepta por 136 votos a favor y 109 en contra la enmienda que
encabeza Manuel Hilario Ayuso, del Partido Republicano Federal,
apoyada de modo expreso por Juan Botella, miembro del Partido
Republicano Radical Socialista; enmienda que propone la supresión
de todo el Título VII, que, por tanto –según anuncia el Presidente-,
desaparece… con los tres artículos de que consta y, naturalmente, las
enmiendas
1109
también
presentadas
a
dichos
tres
artículos
desaparecen
.
Si alguien creyera que con lo anterior había finalizado el debate,
estaría equivocado. Todo lo contrario: la discusión verdadera, la
discusión sobre la mención, pero también sobre la conveniencia de
que exista el Consejo de Estado, apuntada al comienzo del debate de
totalidad articulado sobre la marcha, se iba a desarrollar ahora,
mediada la sesión del día 10 y durante todo lo que el día 11 se
1108
Diario de Sesiones de las Cortes Constituyentes de la República española,
sesión celebrada el día 5 de noviembre de 1931, páginas 2170-2172.
1109
Diario de Sesiones de las Cortes Constituyentes de la República española,
sesión celebrada el día 10 de noviembre de 1931, páginas 2217-2221.
318
dedicara a este tema. Pero es forzoso reconocer, como por otra parte
reconocen durante su desarrollo la mayoría de los intervinientes y el
propio Presidente de la Cámara, que ese debate tiene lugar en
términos de una enorme confusión. Trataré de aclararla un poco,
omitiendo empero buena parte de los incidentes producidos.
El punto de partida lo constituye un voto particular que
presenta momentos antes en la Comisión Juan Castrillo, de la fracción
Derecha Liberal Republicana y miembro de aquella, en el que propone
la adición de un nuevo artículo 921110. Lo justifica ante la desaparición
del Título que se refiere a los Consejos Técnicos y entiende natural
que la Cámara reflexione un tanto sobre la conveniencia de mantener
un alto Cuerpo de la República; pero no un alto Cuerpo consultivo
nutrido con ex ministros, como se hacía en tiempos de la monarquía,
sino un alto Cuerpo consultivo al que vayan las mayores y las
mejores capacidades de la Cátedra, del Foro y de la Administración…
Se trata de un Cuerpo consultivo muy parecido al que existe
actualmente; un Cuerpo consultivo no deliberante, que necesita la
Administración en todos los países del mundo para entregarle la
consulta de los problemas más substanciales que afecten a la vida de
la República. Apoyado en la enmienda de Fernando de los Ríos, no
tomada en consideración al decaer todo lo relativo al desaparecido
Título VII, y el parecer que había expuesto Ruiz-Funes, pero sobre
todo –y aquí comienza a darse cuenta del embrollo- teniendo en
cuenta, Sr. Presidente, que existen muchos Sres. Diputados que se
ausentaron
seguramente
creyendo
que
este
Título
estaba
definitivamente suprimido,… dada la importancia del problema,
propone que se someta la cuestión a votación nominal, porque bien
vale la pena de ver si la Cámara estima que no existiendo Senado, ni
existiendo un gran Consejo Nacional, ni tampoco los Consejos
Técnicos, debe permanecer el Consejo de Estado en la forma
renovada que nosotros proponemos que exista en la Constitución.
La propuesta de Castrillo recibe el apoyo de Ruiz-Funes, que
había iniciado el debate de totalidad del Título VII –como hemos
visto- defendiendo que la Constitución debe contener una mención
del Consejo de Estado. Según aquel, la enmienda de Ayuso no
1110
DOCUMENTOS: 73.
319
comprendía necesariamente la supresión del Consejo de Estado, lo
que ratifica otro de los firmantes, Bernardino Valle, de la fracción
Federal, que incluso manifiesta su apoyo al voto particular, si es
admitido a trámite. Se opone Juan Botella, que había sostenido la
enmienda de Ayuso en la creencia de que pedía la supresión de los
Consejos Técnicos y también del Consejo de Estado, por lo que se
trata de una cuestión prejuzgada, y si ahora la Cámara aceptara esta
enmienda se revotaría, si votara en contra de lo que ahora acaba de
votar. Ante éstos y otros pareceres encontrados, interviene Fernando
de los Ríos, aunque no para defender la mención del Consejo de
Estado, sino para justificar, con una minuciosa exposición que incluye
el Derecho comparado, la razón por la que los socialistas proponían
los Consejos Técnicos, ahora suprimidos.
Tras de otras manifestaciones y reiteraciones, el Presidente
resume el estado de la cuestión poniendo de manifiesto, ante todo,
que estamos, quizá, más acentuadamente que en otros casos, ante el
espectáculo, que no es denigrante, ni mucho menos, pero que no es
grato, de que no se sepa lo que piensa la Comisión y que ésta discuta
más que los Sres. Diputados que no pertenecen a ella, por lo que
resuelve que se suspenda la votación de esta enmienda, que en su
momento delibere la Comisión y que traiga un dictamen teniendo en
cuenta esa enmienda o las sugestiones que aquí se puedan haber
hecho. Pero hay más intervenciones proponiendo fórmulas diversas,
que hacen exclamar al Presidente que por ese camino no nos vamos
a entender y que, como final del debate de ese día 10, ratifica la
suspensión del mismo1111.
Cuando al día siguiente se reinicia la discusión, hace uso de la
palabra Jiménez de Asúa en su condición de Presidente de la
Comisión ponente. Antes de proponer una fórmula manifiesta sin
rodeos que, cuando he leído el Extracto de la sesión de ayer, no he
podido percatarme en toda su intensidad de aquello que desea la
Cámara: si lo que desea es que desaparezcan de raíz los Consejos
Técnicos; si lo que desea es que los Consejos Técnicos no aparezcan
regulados en la Constitución, pero sí enunciados en ella…; si se desea
1111
Diario de Sesiones de las Cortes Constituyentes de la República española,
sesión celebrada el día 10 de noviembre de 1931, páginas 2221-2228.
320
que haya un Consejo de Estado o un Consejo Económico Nacional. A
continuación transmite la idea que ha predominado en el seno de la
Comisión, esta mañana, que se traduce en la propuesta de un nuevo
artículo, que llevaría el núm. 93 de forma provisional, con el siguiente
texto: <Una ley especial regulará la organización, atribuciones y
funcionamiento del Consejo de Estado, como supremo órgano
consultivo
de
la
República
en
asuntos
de
gobierno
y
administración>1112. La minoría radical socialista presenta al instante
una enmienda con el siguiente texto: Una ley especial regulará la
organización y funcionamiento de los órganos asesores y de
ordenación económica de la Administración, del Gobierno y del
Parlamento1113. En nombre de esta fracción, Jerónimo Gomáriz dice
que, a juicio de los firmantes, el texto que proponen tiende a
armonizar los criterios de la Cámara… el criterio casi unánime de la
Cámara, y además recoge el espíritu del discurso de don Fernando de
los Ríos. Y resume su posición agregando que no podemos
comprender (y nos atrevemos a esperar que la minoría socialista hoy
siga creyendo, como ayer, que basta esta afirmación de nuestra
enmienda) el porqué de mantener en el texto del dictamen lo del
Consejo de Estado; porque, abundando en el criterio expuesto por el
Sr. Castrillo, si para nada se va a parecer el Consejo de Estado a
ninguno de los Consejos de tipo clásico españoles que conocemos, no
comprendemos el empeño de mantener esa denominación. Creemos
que basta con consignar, como proponemos en nuestra enmienda,
que una ley especial determinará esos organismos, para que se
hayan salvado estos dos principios: el que ayer votó la Cámara de la
inexistencia de esos organismos en la Constitución y el que todos
queremos, progresistas inclusive, de que tales organismos de
finalidad técnica tengan realidad y entronque en la legislación
nacional. En su respuesta Fernando de los Ríos confiesa que hay un
prejuicio, por tal lo entiendo, contra el Consejo de Estado en algunos
sectores de la Cámara, y lo encuentro plenamente injustificado. De
todos los órganos consultivos que tiene el país, no encuentro uno
donde haya un personal más apto para la función que le está
encomendada, si bien concluye que si la minoría radical socialista no
1112
Véase: DOCUMENTOS: 73.
1113
Véase: DOCUMENTOS: 73.
321
acepta el insertar estas palabras: “así como el Consejo de Estado”,
naturalmente, nosotros votaremos su proposición, pero creemos que
es víctima de un prejuicio1114.
Si a estas alturas de las largas sesiones parlamentarias sobre
este tema alguien creyera, al igual que anunciaba más arriba, que
con lo expuesto había finalizado el debate, estaría también ahora
equivocado. El Diario de Sesiones consume todavía catorce páginas
que reflejan que los enfrentamientos subsisten. Al primer intento del
Presidente por que se vote la enmienda radical socialista que
sustituiría al artículo 93 propuesto por la Comisión, vuelven a
intervenir en sentidos opuestos Castrillo y Gomáriz, y cuando Jiménez
de Asúa propone que se voten de manera sucesiva el artículo
propuesto y su enmienda, el Presidente no tiene otro remedio que
responderle que el Sr. Jiménez de Asúa ha propuesto, en nombre de
la Comisión, algo que es muy difícil, si no imposible realizar. Poco
después pide la palabra alguien que no había tomado parte en este
debate hasta ese momento y que no lo hará tampoco después: Carlos
Blanco, al tiempo que Diputado, miembro de la fracción Derecha
Liberal Republicana, nombrado en junio anterior Presidente del
Consejo de Estado. Comienza diciendo que, por razones que la
Cámara comprenderá fácilmente, me proponía no intervenir en este
debate; pero lo hago creyendo tener derecho a que se reconozca la
buena fe con que procedo en todas las discusiones1115. Sin que sus
observaciones susciten comentario y tras de que Gomáriz, por el
grupo radical socialista, vuelva a aclarar que su enmienda no impide
que en el futuro se cree un Consejo de Estado, el Presidente somete
a votación nominal esa enmienda, que queda tomada en
consideración por 145 votos a favor y 114 en contra, por lo que se
convierte en dictamen y éste en artículo provisionalmente numerado
como 931116.
1114
Diario de Sesiones de las Cortes Constituyentes de la República española,
sesión celebrada el día 11 de noviembre de 1931, páginas 2235-2238.
1115
Diario de Sesiones de las Cortes Constituyentes de la República española,
sesión celebrada el día 11 de noviembre de 1931, página 2240.
1116
Diario de Sesiones de las Cortes Constituyentes de la República española,
sesión celebrada el día 11 de noviembre de 1931, páginas 2241-2243.
322
Quedaban por apurar los intentos para mencionar al Consejo de
Estado, al final frustrados. Es la Comisión, por boca de Valle, la que a
continuación presenta una enmienda que siga al artículo recién
aprobado, del siguiente tenor: Entre los organismos a que se refiere
el artículo precedente habrá de figurar precisamente el Consejo de
Estado como supremo Cuerpo consultivo del Gobierno y de la
Administración1117. Se reproduce la discusión sobre si la Cámara
había decidido ya que el Consejo de Estado no figurase mencionado
en la Constitución, a la vista de la cual Alfonso García Valdecasas, de
la Agrupación al Servicio de la República y Secretario de la Comisión
parlamentaria, propone una (redacción) que podría ser solución. Aun
cuando por la vía de la corrección de estilo, ya que parecían cerradas
las de la enmienda y la propuesta de un nuevo artículo, se trataría de
decir que entre ellos (los órganos asesores de la enmienda radical
socialista, ya convertida en artículo) se crearía un organismo
supremo consultivo de la Administración del Estado o de la República,
con lo que, como reconoce el proponente, se quita el nombre… El
Presidente de la Comisión, Jiménez de Asúa, respaldado por la
mayoría de miembros de esa Comisión, propone la nueva redacción,
que se colocaría como párrafo segundo del artículo ya aprobado1118:
Entre estos organismos figurará un Cuerpo consultivo supremo de la
República
en
asuntos
de
gobierno
y
administración,
cuya
composición, atribuciones y funcionamiento serán regulados por dicha
ley. Y es el texto que se aprueba, por simple asentimiento, aunque no
sería exceso verbal decir que se hace, sobre todo, por
agotamiento1119.
5.3. VICISITUDES Y VALORACIÓN
El Cuerpo consultivo supremo de la República no fue regulado
en momento alguno, de modo que quien siguió existiendo fue el
Consejo de Estado, con la vigencia en lo básico de la Ley de 1904 y
1117
Véase: DOCUMENTOS: 73.
1118
Artículo 93 en la redacción definitiva. Véase: DOCUMENTOS: 72.
1119
Diario de Sesiones de las Cortes Constituyentes de la República española,
sesión celebrada el día 11 de noviembre de 1931, páginas 2243-2252.
323
su Reglamento de 1906, en lo no reformado por la II República1120.
En lo que atañe a la organización, recordamos que un Decreto de 22
de abril de 1931 suprime el Pleno y limita los Consejeros a los
permanentes, que presiden cada una de las Secciones, que son las
mismas seis de la etapa anterior, pero que pueden ser nombrados sin
sujeción a categorías previas ni examen de idoneidad por el mismo
Consejo. Las competencias sufren una merma considerable, ya que
todas las del Pleno pasan a la Comisión permanente, pero con
carácter potestativo, en tanto que otras disposiciones suprimen
supuestos de consulta preceptiva.
En el seno del propio Consejo de Estado existía la preocupación
por intentar una revisión a fondo de la institución, que pusiera al día
la ya vieja legislación de 1904-1906 tras de los parches de la
Dictadura de Primo de Rivera1121 y las reformas de la II República1122.
Cordero, historiador pero en aquellos días uno de los partícipes de tal
sentimiento, escribe a este propósito: Como ningún Gobierno
abordase el problema de la reorganización del Consejo, se iniciaron
dentro de éste estudios sobre el particular. Tales estudios revistieron
la simple forma de intercambio de ideas recogidas en notas, pero no
articuladas en ningún texto orgánico. Predominó el criterio de
integrar el Consejo con juristas más que con políticos; acentuar su
intervención
competencias,
en
los
textos
recursos
y
reglamentarios
problemas
y
jurídicos
otros
legales,
generales;
y
descargarlo de pequeños expedientes. Hubo diversos criterios sobre
lo contenciosoadministrativo, predominando los contrarios a su vuelta
al Consejo1123.
Este autor recoge con gran detalle el intento más ambicioso,
por lo extenso, debido a Gerardo Abad Conde, a la sazón Presidente
del Consejo (enero de 1934 a enero de 1935). Elabora en primer
término un proyecto de adaptación de la Ley de 1904 a las
modificaciones establecidas por el Decreto de 22 de abril de 1931;
1120
Véase apartado 5.1. anterior.
1121
Véase apartado 4 anterior.
1122
Véase apartado 5.1. anterior
1123
Cordero (1944), páginas 125-126.
324
luego, otro proyecto nuevo de ley orgánica, fuertemente inspirada en
la de 1904, con las modificaciones impuestas por el debate
constituyente; y más tarde, un extenso proyecto de constitución de
un <Consejo Supremo Consultivo de la República> -que no rotulabay que elevó a la Presidencia del Gobierno el 6 de diciembre de 1934,
sin que sobre el mismo recayera ninguna resolución1124.
Si nos atenemos al testimonio presencial de Cordero, hemos de
compartir con él que el Consejo de Estado durante la segunda
República supo cumplir su misión con dignidad y competencia. Así lo
reconoce un texto, que no puede ser recusado como sospechoso: el
preámbulo de la ley de 10 de febrero de 1940; que, en efecto,
reconoce que continuó… desempeñando su misión sin apartarse del
genuino
sentido
1125
confiada
de
la
importantísima
función
que
le
estaba
.
Durante la guerra civil, como ha señalado el Presidente
Ledesma, la labor del Consejo de Estado no se interrumpió.., aunque
en casi todas las sesiones… los asuntos puestos a despacho fueron,
con mínimas excepciones, créditos extraordinarios y suplementos de
crédito1126. La Comisión Permanente se reunió de forma regular, con
periodicidad en general inferior a la semana, incluso cuando el
Consejo, junto con el Gobierno, se traslada a Valencia (17 de
noviembre de 1936)1127 y después a Barcelona (26 de noviembre de
1937)1128.
1124
Cordero (1944), páginas 126-129, en las que puede consultarse el detallado
resumen que de estos proyectos hace el autor de la obra.
1125
Cordero (1944), página 129.
La Ley de 1940 en: DOCUMENTOS: 74.
1126
Ledesma (1992), página 43.
1127
La última sesión celebrada en Madrid lo fue el 6 de noviembre de 1936. En
Valencia se celebraron 62 sesiones (incluidas 3 que constan en el Libro de actas
reservadas), del 17 de noviembre de 1936 al 30 de octubre de 1937.
1128
En Barcelona se celebraron 59 sesiones (incluidas 5 que constan en el Libro de
actas reservadas), del 26 de noviembre de 1937 al 29 de diciembre de 1938.
325
6. NOMBRES
Durante este período ostentan la presidencia del Consejo 23
personas1129, algunas de forma repetida.
PRESIDENTES DEL CONSEJO DE ESTADO (1904-1939)
TITULAR
POSESIÓN
CESE
Ventura García Sancho,
marqués de Aguilar de Campoo
21.05.1904
18.12.1904
Joaquín Sánchez de Toca y Calvo
24.12.1904
15.02.1905
Luis Pidal y Mon,
II marqués de Pidal
27.02.1905
27.06.1905
1129
Sin contar a Pedro Armasa Ochandorena, que, como indica el cuadro que figura
a continuación, fue nombrado pero falleció antes de tomar posesión.
En cuanto a Pedro Corominas Muntanya, último Presidente nombrado durante la II
República, en la sesión de 2 de abril de 1938 se da cuenta de que se traslada a
Francia por enfermedad, si bien el Consejo celebró reuniones hasta, al menos, el 29
de diciembre de ese mismo año (véase nota 212).
326
Alejandro Groizard y Gómez de la Serna
27.06.1905
07.01.1907
Luis Pidal y Mon,
II marqués de Pidal
01.02.1907
27.10.1909
Alejandro Groizard y Gómez de la Serna
17.11.1909
23.02.1910
Pío Gullón Iglesias
28.02.1910
12.06.1913
Juan Navarro Reverter
16.06.1913
07.11.1913
Fermín de Lasala y Collado,
duque consorte de Mandas
20.11.1913
20.12.1915
Eduardo Cobián y Roffignac
18.12.1915
17.06.1917
Fermín de Lasala y Collado,
duque consorte de Mandas
22.06.1917
14.11.1917
Vicente Santamaría de Paredes,
I conde de Santamaría de Paredes
19.11.1917
09.01.1919
Joaquín Ruiz Jiménez
13.01.1919
23.04.1919
Guillermo Joaquín Osma y Scull
01.05.1919
25.08.1919
Rafael Andrade Navarrete
23.08.1919
10.10.1922
Manuel Villanueva Gómez
15.12.1922
03.04.1923
Fernando Merino Villarino,
conde consorte de Sagasta
13.04.1923
21.09.1923
Carlos María Cortezo y Prieto de Orcha
26.03.1925
23.04.1931
José Manuel Pedregal Sánchez-Calvo
29.04.1931
26.06.1931
Carlos Blanco Pérez
04.07.1931
24.02.1933
Gabriel Martínez de Aragón y Urbistondo
19.03.1933
27.09.1933
Pedro Armasa Ochandorena
26.09.1933
Nombramiento.
Falleció antes de
tomar posesión
Juan José Rocha García
01.11.1933
23.01.1934
Gerardo Abad Conde
25.01.1934
23.01.1935
Ricardo Samper Ibáñez
20.02.1935
24.02.1936
Francisco José Barnés Salinas
25.02.1936
13.05.1936
Pedro Corominas Muntanya
11.06.1936
02.04.1938
327
La selección de tres nombres, como he hecho en los anteriores
capítulos, que destaquen por su especial significación para el Consejo
de Estado durante el período a que corresponde el actual, tendría que
elevarse a seis, tres por cada una de las dos etapas que se
caracterizan a nuestros efectos por ocuparse de manera intensa del
Consejo de Estado, mientras que en la tercera (1923-1930) no existe
ni modificación legislativa de alcance tan general ni, sobre todo,
protagonismo gubernamental o debate parlamentario que dé pie a
seleccionar a algunos de los participantes. Por el contrario, en las
otras dos etapas se producen debates de importancia, aunque con
contenido distinto, y cabe una selección en los términos que paso a
exponer.
6.1. DEBATE PARLAMENTARIO DE LA LEY ORGÁNICA DE 1904
Según ya he expuesto, el proyecto de Ley Orgánica del Consejo
de Estado que el gobierno de Francisco Silvela1130 presenta ante el
Senado el 8 de junio de 1903 es objeto de modificaciones
sustanciales en las Cámaras legislativas1131, pero en mayor medida
durante la elaboración de los sucesivos proyectos por las Comisiones,
tanto del Senado como del Congreso de los Diputados, que en las
sesiones plenarias, si bien en las del Congreso se producen
enmiendas y debates posteriores de mayor extensión y calado que en
las del Senado. En este último es la Comisión, por tanto, y de forma
muy destacada su Presidente, Ventura García Sancho e Ibarrondo,
marqués
de
Aguilar
de
Campoo1132,
quien
tiene
un
mayor
protagonismo, que merece ser destacado ahora. En el Congreso de
los Diputados la participación en los debates del Pleno es menos
1130
La participación de Silvela en este texto no fue mucho más allá de su
presentación al Senado, ya que muy poco después (18 de julio) dimitiría y
abandonaría su carrera política.
Francisco Silvela ya se había significado en la etapa precedente, como ponen de
relieve los datos biográficos que incluyo al final del capítulo anterior (apartado
5.10.).
1131
Véase apartado 3.2. anterior.
1132
Los siete miembros de esta Comisión se enumeran en el apartado 3.2. anterior.
328
relevante por lo que respecta a los miembros de la Comisión1133, si
bien sobresale la de Ramón Fernández Hontoria, conde de Torreánaz,
y, entre los Diputados que no formaron parte de la Comisión, me
parece justificado elegir a Demetrio Alonso Castrillo.
- MARQUÉS DE AGUILAR DE CAMPOO Ventura García Sancho e Ibarrondo, marqués de Aguilar
de Campoo y Conde de Consuegra (México D.F., México, 1837 –
Madrid,
1914),
ingeniero
industrial,
político
de
adscripción
conservadora, procedente de la Unión Liberal de O´Donnell y que
después fue miembro del Partido Conservador. Inició su actividad
política como Diputado, puesto que desempeñó en representación de
las provincias de Murcia (1863), Burgos (1876) y Madrid (1881). A
continuación fue Senador electo (1886 y 1889, también por Madrid),
vitalicio (1891) y por derecho propio al haber ocupado el cargo de
Presidente del Consejo de Estado más de dos años a la fecha (1905).
Fue alcalde de Madrid (1899-1900) y ministro de Estado (1900, 1901,
1904 y 1905). Presidente del Consejo de Estado en dos ocasiones
(1902-1904 y 1904, a la entrada en vigor de la Ley Orgánica de ese
año) y Consejero de Estado por la lista de ex Ministros (19051134). Tal
y como indico en páginas anteriores1135, presidió la Comisión del
Senado que estudió y dictaminó el proyecto de Ley Orgánica que
luego sería la de 1904. Al final del proceso legislativo presidiría
igualmente
la
Comisión
Mixta
Congreso-Senado
encargada
de
conciliar los dos textos, aprobados uno por cada Cámara. Si bien en
el Pleno del Senado el proyecto tuvo pocas discusiones, hubo una,
larga y tensa, al principio, por la que Danvila pedía que a los
Consejeros ex-Ministros se les fijara sueldo en lugar de dietas1136. Su
oponente es precisamente el marqués de Aguilar de Campoo y la
1133
Los siete miembros de esta Comisión se enumeran en el apartado 3.2. anterior.
1134
Probablemente, hasta su fallecimiento.
1135
Véase apartado 3.2.
1136
Véase apartado 3.2. anterior.
329
polémica se extiende a interesantes consideraciones sobre el Consejo
de Estado que ocupan varias páginas del Diario de Sesiones1137.
- CONDE DE TORREÁNAZ1138 Ramón Fernández Hontoria y García de la Hoz, segundo
conde de Torreánaz (Puerto Príncipe, Cuba, 1853 – ?), jurista,
miembro del
Partido Conservador
y adscrito luego al
Círculo
Silvelista. Inició su actividad política como Diputado, siempre en
representación de la provincia de Santander (1884, 1891, 1896, 1899
–por excepción, representó a la de Toledo-, 1901, 1903 y 1905),
pasando después a ser Senador vitalicio (1907), si bien se apartó
entonces
de
toda
actividad
política.
Con
anterioridad
había
desempeñado los puestos de Subsecretario de Gobernación (1900 y
1902-1903) y de la Presidencia del Consejo de Ministros (19031905). Fue miembro de la Comisión del Congreso de los Diputados
que dictaminó el proyecto de la Ley Orgánica que luego sería la de
1904. En calidad de tal fue el miembro más activo en la discusión de
las enmiendas, que tuvo lugar durante la larga sesión de 22 de
febrero de 1904, aceptando unas (Conde de Romanones, antes
mencionada1139; Alonso Castrillo, a que hago referencia a propósito
de éste1140; Jorro Miranda y Garnica1141, y Vignote1142) y rechazando
1137
Diario de las sesiones de Cortes, Senado, número 80, de 21 de noviembre de
1903, páginas 1425-1437.
1138
No hay que confundirle con su tío, Luis María de la Torre y de la Hoz (18271901), a quien Alfonso XII concedió el condado en 1875, que su sobrino heredó. Al
igual que éste, fue primero Diputado (1858, 1863, 1864, 1865 y 1876) y después
Senador vitalicio (1877, hasta su fallecimiento). Asimismo, fue Ministro de Gracia y
Justicia (1899-1900) y Consejero de Estado (1879-1881, 1884-1886). Conocido
también por su obra Los Consejos del Rey en la Edad Media, 2 tomos, Empresa y
Fundición de M. Tello, Madrid, 1890.
1139
Véase apartado 3.2.
Diario de las sesiones de Cortes, Congreso de los Diputados, número 126, de 22 de
febrero de 1904, páginas 3911-3912.
1140
Diario de las sesiones de Cortes, Congreso de los Diputados, número 126, de
22 de febrero de 1904, páginas 3912-3913.
1141
Diario de las sesiones de Cortes, Congreso de los Diputados, número 126, de
22 de febrero de 1904, página 3913.
330
otras (Pi y Arsuaga, con cuyo motivo tiene lugar un interesante
debate1143; Azcárate, con quien discute varios puntos del artículo 26
del proyecto1144; otra de Alonso Castrillo1145 y, en fin, Molleda1146).
- DEMETRIO ALONSO CASTRILLO Demetrio Alonso Castrillo (Valderas, León, 1841 – Madrid,
1916), jurista, miembro del Partido Liberal muy ligado a Canalejas,
fue primero Diputado, representando siempre a la provincia de León
(1881, 1886, 1891, 1893, 1896, 1898, 1899, 1901, 1903 y 1905),
luego Senador vitalicio (1905-1907). Ministro de la Gobernación
interino (1894) y titular (1911). Ministro del Tribunal Supremo de lo
Contencioso Administrativo (1899-1904) y Consejero Permanente de
Estado (1897-1899 y 1914-1916). En los debates en el Pleno del
Congreso de los Diputados sobre el proyecto de la que después sería
Ley Orgánica de 1904 destacó por una brillante intervención crítica
que no ocultaba una apasionada defensa de la institución1147.
Además, defendió dos enmiendas al proyecto, una de las cuales,
referente a la aprobación del Reglamento y al plazo de entrada en
vigor, fue aprobada con modificaciones, según manifestó en la sesión
de debate, en nombre de la Comisión, el marqués de Torreánaz1148.
1142
Diario de las sesiones de Cortes, Congreso de los Diputados, número 126, de
22 de febrero de 1904, página 3921.
1143
Diario de las sesiones de Cortes, Congreso de los Diputados, número 126, de
22 de febrero de 1904, páginas 3906-3908.
1144
Diario de las sesiones de Cortes, Congreso de los Diputados, número 126, de
22 de febrero de 1904, página 3912.
1145
Diario de las sesiones de Cortes, Congreso de los Diputados, número 126, de
22 de febrero de 1904, página 3913.
1146
Diario de las sesiones de Cortes, Congreso de los Diputados, número 126, de
22 de febrero de 1904, página 3921.
1147
Véase apartado 3.2.
El texto íntegro de su intervención en: Diario de las sesiones de Cortes, Congreso
de los Diputados, número 125, de 13 de febrero de 1904, páginas 3881-3886.
1148
Véase apartado 3.2.
331
6.2. DEBATE PARLAMENTARIO SOBRE LA INCLUSIÓN DEL
CONSEJO DE ESTADO EN EL PROYECTO DE LA CONSTITUCIÓN DE
1931
Como quedó dicho con anterioridad, en el anteproyecto de la
que luego sería Constitución de 1931 figura un artículo 103 dedicado
al Consejo de Estado, al que se le atribuye una doble función: órgano
jurisdiccional
administrativo
y
órgano
supremo
del
Estado.
El
precepto es muy discutido y la Comisión de las Cortes que elabora el
proyecto de Constitución en sede parlamentaria asume por entero, en
sustitución de aquel precepto, una enmienda de Matilde Huici,
socialista, creando un título VII denominado Consejos Técnicos, que
comprendía los entonces artículos 92 a 94. Esta inclusión origina uno
de los muchos largos debates en el Pleno y seguramente uno de los
más enrevesados1149. En esos largos debates tiene siempre gran
protagonismo Luis Jiménez de Asúa, Presidente de la Comisión
parlamentaria que prepara el proyecto, pero aun cuando lo tiene
también en lo que respecta al extenso debate sobre la mención o no
del Consejo de Estado en el texto constitucional, hay que destacar a
otros tres parlamentarios, por cuanto son quienes abogan de modo
más claro a favor de esa inclusión. Son éstos dos de los miembros de
aquella Comisión, Mariano Ruiz-Funes y Juan Castrillo, así como
Fernando de los Ríos, que actúa como Diputado del grupo socialista,
aunque a la sazón fuera también Ministro de Justicia1150. Entre los
tres y a pesar de las diferencias ideológicas, se produce una conexión
en aquel propósito que justifica que sus nombres se destaquen ahora,
junto
con
anterioridad
una
1151
nota
biográfica.
Aparte
de
lo
expuesto
con
, merece la pena reproducir aquí un pasaje de una de
Diario de las sesiones de Cortes, Congreso de los Diputados, número 126, de 22 de
febrero de 1904, páginas 3912-3913.
1149
Véase apartado 5.2. anterior.
1150
La diferenciación entre esos dos papeles la hace bien De los Ríos, aunque el
Presidente, Besteiro, y con él el Diario de Sesiones adjudiquen una intervención al
Ministro de Justicia cuando en realidad aquel habla en nombre del grupo socialista.
Véase: Diario de Sesiones de las Cortes Constituyentes de la República española,
sesión celebrada el día 11 de noviembre de 1931, página 2237.
1151
Véase apartado 5.2. anterior.
332
las intervenciones de Castrillo en la que aparecen con claridad las
afinidades en este punto de aquel con Ruiz-Funes y De los Ríos1152:
- MARIANO RUIZ-FUNES GARCÍA Mariano Ruiz-Funes García (Murcia, 1889 – México D.F.,
México, 1953), jurista, profesor, especialista en Derecho penal,
político miembro de Acción Republicana, el partido de Manuel Azaña,
y, a partir de 1934, de Izquierda Republicana, fundado también por
Azaña. Diputado por la provincia de Murcia (1931) y por la de Vizcaya
(1936). Ministro de Agricultura (1936, varios Gobiernos), de Industria
y Comercio interino (1936) y de Justicia (1936). Miembro de la
Comisión de las Cortes que elaboró el proyecto de Constitución
(1931).
1152
Diario de Sesiones de las Cortes Constituyentes de la República española,
sesión celebrada el día 10 de noviembre de 1931, página 2221.
333
- JUAN CASTRILLO SANTOS –
Juan Castrillo Santos (¿ ?1153), notario, miembro de Derecha
Liberal Republicana, promovida por Alcalá Zamora y Miguel Maura,
luego del Partido Progresista, que encabezaba el primero de ellos.
Diputado por la provincia de León (1931-1933). Miembro de la
Comisión de las Cortes que elaboró el proyecto de Constitución
(1931).
- FERNANDO DE LOS RÍOS URRUTI –
Fernando de los Ríos Urruti (Ronda, Málaga, 1879 – Nueva
York, Estados Unidos, 1949), catedrático de Teoría Política, ideólogo y
miembro del Partido Socialista Obrero Español a partir de 1918.
Diputado por Granada (1919), Madrid (1923), representante de
Actividades de la Vida Nacional en la Asamblea Nacional (1927, a
cuyo puesto renunció a los diecinueve días), nuevamente Diputado
por Granada (1931, 1933, 1936). Ministro de Justicia (1931), de
Instrucción Pública y Bellas Artes (1931-1933), y de Estado (1933).
1153
A pesar de haber investigado en muy diversos lugares, no he conseguido las
fechas de nacimiento y fallecimiento. Tampoco lo consiguió, aun en contacto con
familiares más directos, Álvaro Alonso-Castrillo, marqués de Casa Pizarro, Letrado
del Consejo de Estado, sobrino nieto del biografiado, a quien solicité auxilio en este
punto.
334
BIBLIOGRAFIA BÁSICA CONSULTADA*
Cordero Torres, José María: El Consejo de Estado. Su
trayectoria y perspectivas en España
Juliá Díaz, Santos: La Constitución de 1931
Martínez Cuadrado, Miguel: La burguesía conservadora
(1874-1931)
Ramírez Jiménez, Manuel: La Segunda República setenta
años después
Tamames, Ramón: La República. La Era de Franco
Tuñón de Lara, Manuel: La España del siglo XX
Vicéns i Vives, Jaume (director): Historia de España y
América social y económica
*
Las referencias bibliográficas completas pueden consultarse al final de esta obra
en: BIBLIOGRAFÍA.
335
CAPÍTULO VII: EL CONSEJO DE ESTADO
ENTRE 1940 Y 1980
1. MARCO POLÍTICO Y SOCIAL: DE LA DICTADURA DE FRANCO A
LA TRANSICIÓN A LA DEMOCRACIA
El período que transcurre entre 1940 y 1980 tiene un carácter
muy definido, aparte de resultar cercano todavía para ese 12% de
españoles que rebasamos hoy los sesenta y cinco años de edad.
Desde el punto de vista social acontece uno de los mayores cambios
de nuestra historia, caracterizado, entre otros aspectos, por la
modernización progresiva a partir de los años sesenta que se produce
en la práctica totalidad de los ámbitos económicos y de relación
social, la prevalencia ya definitiva de la clase media, profesional y
obrera, la reconexión de España con Europa y con la cultura
occidental en general, que se inicia también en aquellos años. Todo
ese conjunto de características, que apenas he esbozado, permite
explicar el proceso de transición política que se desarrolla a la muerte
del general Franco (1975), un proceso que es tanto consecuencia de
la posición sostenida de modo unánime por las fuerzas políticas
cuanto de la madurez social del pueblo español, en el que la apertura
más allá de las fronteras había despertado deseos de democratización
en todos los órdenes.
El acotamiento temporal del presente capítulo guarda otra vez
relación total con el acontecer del Consejo de Estado. Es en 1940, en
la etapa inicial del régimen franquista, cuando una Ley de 10 de
febrero lo restablece, sin que formalmente estuviera suprimido; y es
en julio de 1980 cuando se aprueba la hoy vigente Ley Orgánica, que,
como otras muchas disposiciones básicas, lo hace a raíz de la
Constitución de diciembre de 1978. Hay que agregar a este propósito
que en este largo período, de cuarenta años, no tienen lugar
acontecimientos o regulaciones de especial trascendencia para la
institución, si se descartan en sus comienzos la Ley Orgánica de
noviembre de 1944 y su Reglamento del año siguiente, que
examinaremos con la atención que merecen. Al igual que viene
336
sucediendo desde más o menos un siglo atrás, con el nacimiento del
Consejo Real (1845), el Consejo de Estado ha dejado de ser lo que
fue en buena parte de las épocas anteriores: una pieza importante en
la
configuración
y
el
equilibrio
de
las
instituciones
políticas
principales. Lo cual no empece, antes bien influye en que esta
institución haya ido ganando en autoridad moral (auctoritas) al
tiempo que se depuraba de implicaciones políticas que en no pocos
casos comprometían su libertad de criterio.
El proceso político del período que examinamos se divide con
facilidad en dos fases, de muy desigual duración temporal: el largo
régimen
del
gobierno
del
general
Franco
(1939-1975)
y
el
restablecimiento de un nuevo régimen democrático (1975-1980),
cuya
consolidación
y
desarrollo
continuarán
durante
los
años
siguientes.
1.1. RÉGIMEN DICTATORIAL DEL GENERAL FRANCO (1939–1975)
El 24 de julio de 1936, a sólo seis días de la sublevación militar
contra el Gobierno de la II República, se constituye en Burgos la
Junta
de
Defensa
Nacional,
presidida
por
el
general
Miguel
Cabanellas, el de mayor antigüedad de los alzados, que asume de
manera colegiada todos los poderes del Estado. El Decreto 138, de la
Junta de Defensa Nacional, fechado el 29 de septiembre, nombra al
general Francisco Franco jefe del Estado Español… quien asumirá
todos los poderes del Nuevo Estado. Éste, por Ley de 1 de octubre,
establece la Junta Técnica del Estado, un esbozo de Gobierno, si bien
su función es de carácter consultivo, sometiendo sus dictámenes a la
aprobación del Jefe del Estado1154. A dicha Junta le sustituye el
primer Gobierno así denominado, tan pronto la Ley de 30 de enero de
1938 crea los Ministerios y estructura la Administración del Estado. La
Presidencia… del Gobierno de la Nación… queda vinculada al Jefe del
Estado1155… que asumió todos los Poderes por virtud del Decreto de
la Junta de Defensa Nacional de 29 de septiembre de 1936… y a él
1154
Artículo segundo.
1155
Artículo 16º.
337
corresponde la suprema potestad de dictar normas jurídicas de
carácter general1156… que adoptarán la forma de leyes cuando afecten
a la estructura orgánica del Estado o constituyan las normas
principales del ordenamiento jurídico del país, y Decretos en los
demás casos1157. Acabada la guerra interna e iniciada, por el
contrario, la Segunda Guerra Mundial, Franco remodela casi por
completo el Gobierno el 9 de agosto de 1939, buscando reforzar la
posición de España como país neutral.
La
estructura
dictatorial
de
los
primeros
años
se
va
transformando, en buena medida a tenor de lo que imponen las
exigencias internacionales, pero a veces también las fuerzas internas.
Exponente de ello son las Leyes Fundamentales, de carácter
paraconstitucional, a las que me refiero más adelante1158.
1.2.
RESTABLECIMIENTO
DEL
RÉGIMEN
DEMOCRÁTICO
(A
PARTIR DE 1975)
El general Franco fallece el 20 de noviembre de 1975 y dos días
después toma posesión de la jefatura del Estado, proclamado a título
de Rey, Juan Carlos I, de acuerdo con las previsiones establecidas en
la Ley de Sucesión en la Jefatura del Estado (1947) y en la
designación de aquel como sucesor por la Ley 62/1969, de 22 de
julio.
La por todos denominada transición a un régimen democrático
se inicia a partir de la propia legislación del franquismo. Aceptando
que las Leyes Fundamentales sólo podrían ser derogadas por otras de
ese rango y por el mismo procedimiento (acuerdo de las Cortes y
referéndum de la nación)1159, el 4 de enero de 1977 se promulga con
ese carácter la Ley de Reforma Política, que avanza sin embargo
1156
Artículo 17º, párrafo primero.
1157
Artículo 17º, párrafo segundo.
1158
Véase apartado 2.1.
1159
Ley de Sucesión a la Jefatura del Estado, artículo 10º, párrafo segundo.
Véase apartado 2.3. posterior.
338
algunos de los pilares del régimen democrático dentro de los cánones
más ortodoxos del mismo; régimen que establecerá de modo pleno,
menos de dos años después, una nueva Constitución: alusión expresa
a la democracia y a la voluntad soberana del pueblo1160, atribución a
las Cortes de la potestad de aprobar las leyes y al Rey de
sancionarlas y promulgarlas1161, bicameralismo (Congreso de los
Diputados y Senado)1162 con miembros electos por sufragio universal,
directo
y
secreto
de
los
españoles
mayores
de
edad1163,
procedimiento para la reforma constitucional, que permitiría elaborar
una nueva Constitución1164.
A propuesta en terna del Consejo del Reino, como estipulaba la
Ley Orgánica del Estado de 19671165, el rey designa Presidente del
Gobierno a Adolfo Suárez el 3 de julio de 1976. El Gobierno que
forma inicia de inmediato las reformas políticas y legales básicas que
permitan convocar elecciones generales y elaborar por las Cortes
resultantes un proyecto de Constitución. La ruptura del marco legal
del franquismo y las bases del nuevo régimen democrático se
establecen en menos de un año, en los supuestos más importantes
mediante Decretos-Leyes, legislación motorizada (Carl Schmitt), sin
que las Cortes, que son todavía las de la época de Franco, pongan
reparo; antes bien, contribuyen a su aprobación. Una enumeración,
no completa, de las medidas principales sería ésta: amnistía aplicable
a delitos y faltas de motivación política o de opinión, restablecimiento
de las Juntas Generales del País Vasco y creación del Consell General
de Catalunya, cuya única misión (será) elaborar... un anteproyecto de
Estatuto de Cataluña, derogación del sindicalismo vertical y supresión
de la sindicación obligatoria, supresión del Movimiento Nacional,
reforma de la Ley de Asociaciones Políticas, que permitirá, como
efecto principal, la legalización del Partido Comunista de España,
1160
Artículo primero.Uno, párrafo primero.
1161
Artículo primero.Dos.
1162
Artículo segundo.Uno.
1163
Artículo segundo.Dos.
1164
Artículo tercero.
1165
Artículo catorce.I.
339
derogación de la censura previa de la Ley de Prensa, supresión del
Tribunal de Orden Público, etc. Por Decreto de 15 de abril de 1977 se
convocan elecciones generales, que tienen lugar el 15 de junio
siguiente.
Si bien la obra de establecimiento o reconstrucción, según los
casos, de un régimen democrático continúa con el Gobierno que
resulta de las elecciones de 1977, y es en cierto modo una tarea
constante, la obra principal, ya que preside todo el entramado
institucional, es la Constitución de 1978, cuya preparación iniciaron
las Cortes a poco de establecidas.
2. MARCO CONSTITUCIONAL
En el espacio temporal que comprende este período se aprueba
una sola Constitución que merezca propiamente el nombre, la de
1978, pero durante la larga etapa del franquismo, en concreto
durante veintinueve años (1938–1967), tiene lugar un proceso
paraconstitucional representado por la aprobación de siete Leyes
Fundamentales.
Analizamos
uno
y
otro
procesos
para
dejar
construido el marco constitucional de esta etapa.
2.1. LEYES FUNDAMENTALES DEL FRANQUISMO
Según antes apunté1166, la estructura dictatorial de los primeros
años del franquismo comienza a ser transformada con una serie de
leyes básicas, a las que, con posterioridad a cuatro de ellas, la quinta
de las mismas, la Ley de Sucesión en la Jefatura del Estado, de 26 de
julio de 1947, da el calificativo formal de fundamentales. Todas ellas
responden a momentos cualificados de la evolución del régimen
franquista, las más de las veces por acontecimientos internacionales,
pero en ocasiones por presiones de las fuerzas internas. Observadas
en su conjunto, ofrecen una imagen cuasiconstitucional, a pesar de
su
carácter
autoritario,
ya
que
unas
comprenden
aspectos
declarativos y otras institucionales y orgánicos, y en su conjunto, aun
1166
Véase apartado 1.1. anterior.
340
con divergencias notables, incluyen lo que es habitual en el contenido
de las Constituciones.
Los textos declarativos son tres. El primero lo promulga Franco
en plena contienda bélica, el Fuero del Trabajo, el 9 de marzo de
1938. Es un texto fuertemente influido por la Carta del Lavoro (1927)
del fascismo italiano. A lo largo de dieciséis declaraciones sienta las
bases de la legislación social posterior del régimen. Siete años más
tarde y cuando el final de la II Guerra Mundial exigía planteamientos
más democráticos, el Fuero de los Españoles es promulgado por
Franco el 17 de julio de 1945, de conformidad en un todo con la
propuesta… formulada por las Cortes Españolas. Comprende a lo
largo de treinta y seis artículos una proclamación de principios,
derechos y obligaciones de los españoles, que remozan en buena
parte, aunque sigan inspirándose en ellas, las declaraciones del Fuero
del Trabajo y de los veintisiete Puntos Programáticos de FET y de las
JONS, aprobados en octubre de 1934 y asumidos, por Decreto de 23
de agosto de 1937 (aunque éste habla, por error, de veintiséis
puntos), por el partido único establecido por el Decreto de
Unificación, de 19 de abril anterior. Por último y coincidiendo con una
coyuntura de luchas internas, el general Franco decide promulgar la
Ley de Principios del Movimiento Nacional el 17 de mayo de 1958,
que no es objeto de deliberación de las Cortes, sino que éstas la
aprueban por aclamación a su simple lectura. Esta singular ley
puramente programática, que no tuvo ninguna consecuencia práctica,
puede considerarse como una compensación a la Falange por la
entrada en el gobierno del grupo tecnocrático del Opus1167.
Desde la perspectiva orgánica, la primera Ley Fundamental que
se aprueba es la Ley Constitutiva de las Cortes, de 17 de julio de
1942, a modo de órgano con funciones legislativas, si bien queda
claro desde el preámbulo que significará, a la vez que eficaz
instrumento de colaboración en aquella función (se refiere a la
suprema potestad de dictar normas jurídicas de carácter general, que
continuará en la Jefatura del Estado), principio de autolimitación para
una institución más sistemática del Poder. Las Cortes, que a pesar de
retomar una denominación histórica española, se inspiran en gran
1167
Tamames (1973), página 489.
341
parte en la Legge sulla Camera dei fasci e delle corporazioni, ley
fascista italiana de 1939,
están formadas por Procuradores, de los
que son natos, entre otros, los Ministros y los Consejeros Nacionales
de FET y de las JONS. Junto a ellos se establece una representación
de índole corporativa, formada, de manera principal, por los
representantes de los Sindicatos Nacionales y los municipios. La Ley
Orgánica del Estado, de 10 de enero de 1967, preparada con vistas a
una futura integración de España en la Comunidad Económica
Europea, modifica varias de las anteriores Leyes Fundamentales para
depurar vestigios totalitarios y, en este punto, reconoce ya a las
Cortes la potestad de elaboración y aprobación de las Leyes, sin
perjuicio de la sanción que corresponde al Jefe del Estado1168, y crea
el grupo de los representantes de la Familia, a razón de dos por
provincia, elegidos sobre una base electoral amplia aunque todavía
limitada1169. Cinco años más tarde, una nueva Ley Fundamental,
quinta en el orden, la Ley de Sucesión en la Jefatura del Estado,
promulgada el 26 de julio de 1947, define a España como unidad
política, Estado católico, social y representativo, que, de acuerdo con
su tradición, se declara constituido en Reino1170; reitera el carácter
vitalicio de la Jefatura del Estado, que corresponde al Caudillo de
España y de la Cruzada, Generalísimo de los Ejércitos, don Francisco
Franco Bahamonde1171, y, en respuesta a las pretensiones de don
Juan de Borbón, aspirante principal a la Corona, otorga a aquel, en
cualquier momento, la facultad de proponer a las Cortes la persona
que estime deba ser llamada en su día a sucederle, a título de Rey o
de Regente, e incluso la eventual revocación del propuesto1172.
A las seis Leyes Fundamentales referidas ha de añadirse la Ley
de Referéndum, de 22 de octubre de 1945, de carácter instrumental
como indica su propia denominación.
1168
Artículo 1.
1169
Artículo 2.I.f).
1170
Artículo 1.
1171
Artículo 2.
1172
Artículo 6.
342
Como ya he referido, la <octava> Ley Fundamental, la Ley de
Reforma Política, lleva a cabo en enero de 1977 el desmontaje del
complejo institucional y legal del franquismo para sentar las bases de
un régimen democrático1173.
2.2. CONSTITUCIÓN DE 1978
Se la ha llamado, con razón, la Constitución del consenso o de
la concordia. Adolfo Suárez, Presidente del Gobierno, al exponer el
proyecto de Ley de Reforma Política, formula lo que era ya un firme
deseo de todas las fuerzas políticas concurrentes: Podíamos sentir
–dice- la tentación de elaborar una Constitución completa y definitiva
reguladora de todos los aspectos de la vida política. Hemos preferido,
sin embargo, dar paso a la legitimidad real de los grupos y partidos
por medio del voto1174. De acuerdo con ello, el 2 de agosto de 1977
se inicia el camino para elaborar una nueva Constitución con el
nombramiento de siete ponentes y el texto, tras una larga andadura,
se aprueba por las dos Cámaras el 31 de octubre de 1978 y en
referéndum el 6 de diciembre y se sanciona por el Rey el 27
siguiente.
Como otro ejemplo de las que llama Constituciones pactadas
(junto a las de 1837 y 1876), pone Martínez Cuadrado a esta
Constitución, señalando que las fuerzas políticas primero actuantes
con anterioridad a 1975, posteriormente elegidas a través de
representantes en las Cortes de 1977, optaron prudentemente por
una transacción política de significación histórica en lugar de dejarse
empujar
hacia
confrontaciones
secundarias
sobre
cuestiones
electoralistas... El texto constitucional que ha sido adoptado lo fue en
virtud de un pacto parlamentario reflejo de las fuerzas políticas que a
su vez representaban, por mayoría cualificadísima, casi aplastante, el
arco real del país. Y agrega: Estaríamos tentados de considerar a esta
transacción política no solamente como una transacción histórica
concreta del año 1978 (lo que vino a llamarse <consenso>)…
1173
Véase apartado 1.2. anterior.
1174
Intervención en Radiotelevisión Española el 10 de septiembre de 1976.
343
Podemos pensar además que se ha tratado de una aceptación y
modernización de tradiciones políticas y jurídicas del pasado, reflejos
de las luchas de generaciones que se han sucedido desde 1808 para
llegar a un régimen político capaz de mantener e innovar en el <justo
medio>… En definitiva, de un nuevo doctrinarismo o equilibrio que
habría de ser al mismo tiempo ideológico, político, jurídico e
institucional…; doctrinarismo que ha adquirido derecho de ciudad en
nuestro constitucionalismo pactado en 1978 y del que depende en
definitiva la vigencia histórica del modelo en el futuro1175.
La Constitución de 1978 es el segundo texto más largo de
nuestra historia, tras de la de 1808, lo que hace decir al autor ya
citado que se parece por ello más bien a las Constituciones-programa
que a los Pactos constitucionales de amplio consenso1176. Los
numerosos estudios sobre ella han puesto de manifiesto, entre otras
cosas, la extensión desusada de su Título I, que regula los Derechos
y deberes fundamentales1177, así como la novedad importante que
significa el Título VIII, relativo a la Organización territorial del
Estado1178, que parte del reconocimiento en el artículo 2, de las
nacionalidades
y
regiones,
yendo
más
allá
de
los
principios
federalistas del proyecto de Constitución de 1873 y los regionalistas
de la Constitución de 1931.
Por lo demás y dejando al margen numerosos aspectos
concretos, se trata de un texto de corte clásico, que sigue el esquema
ya consolidado de parte dogmática y parte institucional, con los tres
poderes del Estado, opción bicameral, creación de un Tribunal
Constitucional y, no en último lugar, reconocimiento expreso del
Consejo de Estado1179, cosa que con anterioridad sólo habían llevado
1175
Martínez Cuadrado (1981), páginas 24-25.
1176
Martínez Cuadrado (1981), página 26.
1177
Artículos 10 a 55.
1178
Artículos 137 a 158.
1179
Artículo 107.
La constitucionalización del Consejo de Estado en el texto vigente la abordaré en
profundidad en el capítulo siguiente, ya que forma parte del escenario actual y es el
fundamento en que se sostiene la Ley de 1980 (véase apartado 2 de aquel).
344
a cabo la Constitución de 18121180, la fugaz Acta Adicional de 1856 a
la Constitución de 18451181 y el proyecto de 18561182.
Un análisis más a fondo ha resaltado su difícil equilibrio para
ofrecer un marco apto para las diversas y aun encontradas opciones
políticas. Miguel Herrero de Miñón, uno de los ponentes de su texto,
ha calificado esta Constitución como reactiva, epicena, elástica,
abierta, integradora y <principial>1183. A propósito de lo que el autor
califica de elasticidad, aclara que la tantas veces denunciada
ambigüedad de la Constitución de 1978 la dotó de una extraordinaria
elasticidad
que
compensa
su
notable
rigidez.
En
efecto,
la
Constitución difícilmente reformable, esto es rígida y no flexible, es
elástica en el sentido que, desde Rossi, tiene este término en la
Teoría de la Constitución. Esto es, capaz de dar cobijo a opciones
políticas muy diferentes. Como ha señalado el Tribunal Constitucional,
tan acorde con la norma fundamental es una legislación abortista
como antiabortista, una u otra manera de organizar la enseñanza, de
limitar el derecho de propiedad o de intervenir en el mercado. Los
derechos cuya configuración se deja en manos del legislador, por
mucho que éste haya de respetar su contenido esencial (art. 53.1),
terminan siendo, en la práctica, garantías institucionales. Pero otro
tanto ocurre a la hora de articular las potestades autonómicas con las
estatales o de elegir a los miembros del Consejo General del Poder
Judicial. Y agrega: … semejante versatilidad ha resultado, en la
práctica, un factor de compensación de la tendencia española a
confundir discrepancia política con inconstitucionalidad. A la vista de
la proclividad de todos los partidos de la oposición a recurrir ante el
Tribunal Constitucional, como si de una tercera Cámara se tratase,
las leyes más polémicas aprobadas por la mayoría, cabe temer lo que
hubiera sido una Constitución, por unívoca, menos elástica. De cauce
1180
Véanse apartados 7 y 8 del capítulo II.
1181
Véase apartado 4.7. del capítulo IV.
1182
Véase apartado 2.4. del capítulo IV.
1183
Herrero (2003), páginas 45 a 60.
345
del proceso político la Constitución se hubiera convertido en dique; de
políticamente útil en políticamente inviable1184.
Desde
la
perspectiva
jurídico-normativa,
Díez-Picazo
ha
sostenido que esta Constitución tiene un carácter plenamente
vinculante: La Constitución española de 1978 es… una constitución…
supralegal… Una constitución, como es sabido, se dice supralegal
cuando sus disposiciones prevalecen sobre las leyes y las demás
normas jurídicas del ordenamiento; es decir, una constitución
supralegal es una constitución efectivamente suprema. La
supralegalidad de la Constitución española de 1978 viene asegurada
por la previsión de un Tribunal Constitucional… El mero hecho de que
exista el Tribunal Constitucional hace que la Constitución española no
pueda ser vista como un documento prevalentemente políticoprogramático, según era usual en el constitucionalismo europeo
anterior a 19451185.
3. RESTABLECIMIENTO DEL CONSEJO DE ESTADO. LEY DE 10
DE FEBRERO DE 1940
Como resultado de la guerra, el Consejo de Estado había
quedado prácticamente destruido, físicamente su sede tradicional en
el Palacio de los Consejos de la calle Mayor de Madrid, y en cuanto a
su componente personal, toda vez que tanto los Consejeros como los
Letrados se encontraban dispersos después de las últimas actividades
que se habían ejercido, de manera muy ocasional, en Valencia y
Barcelona en los meses finales del Gobierno de la República. De
manera
gráfica,
Cordero
escribe
que,
advenida
la
guerra,
el
funcionamiento del Consejo se paralizó; no en balde es una de las
instituciones que precisan para desenvolverse un mínimum de
<normalidad> en la vida pública y un régimen de Derecho como
criterio del Estado… En la zona nacionalista de la Junta de Defensa
Nacional, luego la Junta Técnica y el Gobierno Nacional de Franco1186,
1184
Herrero (203), página 52.
1185
Díez-Picazo (2008), páginas 62-63.
1186
Julio y octubre de 1936 y enero de 1938, respectivamente.
346
el
Consejo no se constituyó ni
fué supreso;
en
la sumaria
organización del Estado, hecha pensando en la guerra, no había un
lugar
adecuado
para
nuestra
Institución.
Al
encontrarse
las
autoridades con la exigencia de su dictamen se promulgaron diversas
disposiciones –indultos, prisiones, etc.- que lo suprimían o hacían
facultativo. La Ley de Contabilidad y otros preceptos, fuente de su
dictamen, estaban en suspenso1187.
Durante el largo período, que transcurre, salvo los últimos cinco
años, bajo el régimen franquista, el Consejo de Estado es objeto de
tres disposiciones básicas: una ley que lo restablece en 1940, una
nueva ley orgánica en 1944 y el reglamento de ésta en 1945. Ha de
añadirse la mención y definición que del mismo hace la Ley Orgánica
(Fundamental) del Estado, de 10 de enero de 1967, a que me refiero
más adelante1188.
No se perdió la conciencia de su existencia latente –sigue
diciendo Cordero-; así al aprobar la propuesta de las últimas
oposiciones a letrados1189, al regular los pases ferroviarios, la
composición del Consejo Nacional, bien que en algún caso se
añadiera a su mención: <u organismo que lo sustituya>. Llegó la
paz, pero la normalización de la máquina del Estado fué más lenta. La
<facilidad administrativa> se había introducido como norma del
expedienteo y no era sencillo reemplazarla. Además el Consejo
planteaba cuestiones que rozaban con la estructura del Estado,
todavía no acabada de definir y desde luego profundamente
revolucionada. Las relaciones entre el Estado y el Movimiento, el
papel de los órganos de éste como Cuerpos de Gobierno con carácter
deliberante, la revolución administrativa que suponía el sindicalismo
frente a las viejas atribuciones de las Direcciones Generales, y mil
problemas más, impedían la vuelta a un Consejo de Estado de tipo
monárquico, liberal o dictatorial, o del modelo republicano. Y, sin
embargo, se hacía sentir vivamente en la Administración la necesidad
de
su
restauración:
la
falta
1187
Cordero (1944), página 130.
1188
Véase apartado 6.
1189
Orden de 20 de septiembre de 1937.
de
armonía
entre
los
diversos
347
departamentos y la debilitación de la técnica administrativa causaban
estragos silenciosos, pero indiscutibles1190.
En el lento proceso de arranque de la institucionalización del
nuevo régimen político el Consejo de Estado es objeto de una norma,
autocalificada de ley, restableciendo el funcionamiento del Consejo de
Estado1191, fechada el 10 de febrero de 1940. Impulsor de ella y autor
en buena medida lo es Alberto Martín-Artajo Álvarez1192, que acto
seguido es ascendido a Oficial Letrado Mayor y nombrado Secretario
General interino del Consejo de Estado1193 y ya titular de este cargo a
finales del mismo año1194.
Es un texto breve, cuya exposición de motivos se refiere
precisamente al fin del régimen de excepción impuesto por la guerra
y
la
conveniencia,
por
tanto,
de
restaurar
la
normalidad
administrativa, en lo que incluye el restablecer el funcionamiento de
aquellos órganos consultivos del Estado que puedan prestar los
asesoramientos que demande la buena marcha del mismo. Después
de reconocer que el Consejo de Estado… continuó… desempeñando su
misión sin apartarse del genuino sentido de la importantísima función
que le estaba confiada, aclara que no es todavía momento de fijar de
modo definitivo las funciones que está llamado a prestar, por lo que
la Ley se limita a hacer las reformas … indispensables para
acomodarla a la realidad del momento y ratifica de modo expreso que
la Ley vigente es la de 5 de abril de 1904, a la que los Decretos de 14
y 18 de mayo de 1931 habían despojado de las numerosas
interpolaciones de la dictadura de Primo de Rivera1195. Dado lo
1190
Cordero (1944), páginas 130-131.
1191
DOCUMENTOS: 74.
1192
Tengo para mí que Martín-Artajo, que procedía de los democristianos de
Herrera Oria que habían decidido su apoyo al franquismo, convenció de manera
personal al propio general Franco para que restableciera formalmente el Consejo
haciéndole ver que sería otra pieza que ayudaría a reforzar la todavía débil
estructura jurídica e institucional del nuevo régimen.
1193
29 de marzo de 1940.
1194
29 de noviembre.
1195
Véase apartado 5.1. del capítulo anterior.
348
preciso de esta exposición de motivos, Cordero, que le llama
preámbulo, indica que el carácter especial de este preámbulo le hace
entrar en la categoría de fuente legal, sobre todo cuando contiene
afirmaciones de derecho cuyo origen oficial no puede desconocerse y
que no tiene su natural reflejo en el articulado. Así cuando habla de la
vigencia supletoria de la ley de 5 de abril de 1904 y por ello de su
reglamento de 10 de enero de 1906. Buena prueba de ello es que
cuando se han modificado en 1941 los preceptos reglamentarios
sobre el régimen de oposiciones a los Cuerpos técnicos del Consejo,
lo han sido en forma de enmienda del reglamento citado1196.
La parte dispositiva comienza por declarar que se restablece el
funcionamiento del Consejo de Estado como Cuerpo Consultivo del
Gobierno en los asuntos de Gobierno y Administración1197. Se
observará que la definición coincide con la de la Ley de 19041198 salvo
al suprimir ahora el calificativo de supremo.
En cuanto a la composición del Consejo, se fija la del Presidente
más seis Consejeros, nombrados y separados todos ellos libremente
(por) el Jefe del Estado1199. Los nombramientos habrán de recaer en
personas que estén comprendidas en alguna de las categorías
siguientes: Primero.- Ex Ministros. Segundo.- Haber pertenecido
como miembro al Consejo Nacional de Falange Española
Tradicionalista y de las J. O. N. S. Tercero.- Oficiales Letrados del
Consejo de Estado que sirvan o hayan servido el cargo de Secretario
general del mismo, o que tengan la categoría de Oficiales Letrados
Mayores, Jefes Superiores de Administración. Cuarto.- Haber sido
Consejero Permanente de Estado antes del catorce de abril de mil
novecientos treinta y uno. Quinto.- Haber alcanzado en los Cuerpos
1196
Cordero (1944), página 131.
1197
Artículo primero.
1198
Véase: DOCUMENTOS: 63.
1199
Artículo segundo, párrafo primero.
La composición del Consejo a partir de la Ley de 1904 había variado en diversas
ocasiones (véanse apartados 3.4., 4 y 5.1. del capítulo anterior), si bien el número
de Secciones se había fijado en seis en 1928 (véase apartado 5.1. del capítulo
anterior), bajo la presidencia cada una de un Consejero, lo que confirma la Ley que
estoy comentando.
349
técnicos del Estado la suprema categoría administrativa. Sexto.Académicos de Ciencias Morales y Políticas1200.
Se dispone asimismo que el Presidente, con los Consejeros y el
Secretario general, constituirán el Consejo de Estado con la misión de
emitir dictamen en los asuntos que el Gobierno acuerde someter a su
consulta1201.
Finalmente, por lo que se refiere a las competencias, como
señalaba Cordero y he transcrito algo más atrás, al encontrarse… las
autoridades con la exigencia de su dictamen se promulgaron diversas
disposiciones –indultos, prisiones, etc.- que lo suprimían o hacían
facultativo. La Ley de Contabilidad y otros preceptos, fuente de su
dictamen, estaban en suspenso1202. La nueva Ley no altera ese
estado de cosas; antes bien, declara discrecional, en todo caso, para
el Gobierno la audiencia1203
Jefe
del
Estado
1204
Departamentos
y
y reconoce la facultad de consultar al
los
Ministros
titulares
de
todos
los
.
La institución que acaba de ser restablecida da sus primeros
pasos al nombrarse al Presidente en junio1205, confirmarse a dos
Consejeros Permanentes que ya lo eran1206 y nombrar a cuatro
nuevos en noviembre1207. Acto seguido se acomoda la competencia
1200
Artículo segundo, párrafo segundo.
1201
Artículo tercero, párrafo primero.
1202
Ver apartado 3 anterior.
1203
Artículo tercero, párrafo segundo.
1204
Artículo tercero, párrafo tercero.
1205
General Francisco Gómez-Jordana Souza, que había cesado en el Ministerio de
Asuntos Exteriores en agosto del año anterior.
Decreto de 4 de junio de 1940.
1206
Manuel Durán de Cottes y José Hernández Pinteño (Decreto de 5 de noviembre
de 1940), ambos Letrados del Consejo de Estado.
1207
Eduardo Callejo de la Cuesta (en su condición de ex Ministro), Alfonso de Hoyos
y Sánchez (que, si bien es nombrado por su condición de Consejero Nacional, era
también Letrado del Consejo), Luis Jordana de Pozas (por su condición de
Académico de Ciencias Morales y Políticas) y Julián Lojendio Garín (por haber
350
de las Secciones a la nueva organización administrativa de los
Ministerios, teniendo en cuenta, al agrupar los Ministerios que las
forman, el volumen de consultas que han solido hacer cada uno de
ellos1208. Las Secciones continúan siendo seis y la competencia de
cada una se corresponde con las consultas que envíen los Ministerios
de la forma siguiente: I.ª- Presidencia y Educación Nacional. 2.ªAsuntos Exteriores y Justicia. 3.ª- Gobernación y Trabajo. 4.ªEjército, Marina y Aire. 5.ª- Hacienda y Agricultura. 6.ª- Obras
Públicas e Industria y Comercio1209. Desde marzo anterior, como
antes he señalado, dispone de Secretario General interino1210.
La primera sesión del Consejo restablecido se celebra el 10 de
julio y se limita a la toma de posesión del Presidente con asistencia
del Gobierno, los dos Consejeros Permanentes que procedían de la
etapa anterior1211 y los Letrados1212. Los despachos de expedientes
comienzan a partir del 11 de octubre.
alcanzado en su Cuerpo –era Abogado del Estado, pero también había sido Fiscal
del Tribunal Contencioso-Administrativo- la suprema categoría administrativa).
Hay que señalar que tanto las confirmaciones como los nombramientos se hacen
invocando la Ley Orgánica de 5 de abril de 1904 y además la reciente Ley de
restablecimiento del Consejo de 10 de febrero de 1940.
A diferencia de los otros, la categoría por la que accede Lojendio, ya indicada, no la
establece la Ley Orgánica de 1904, sino que procede de modo directo de la Ley de
10 de febrero de 1940.
1208
Preámbulo.
1209
Decreto de 15 de noviembre de 1940, artículo único.
A raíz de la Ley de 10 de febrero, el Consejo constituyó de manera interna dos
Secciones, entre las que turnó las consultas. Ese número tan reducido puede
explicarse no sólo por el número de expedientes (17 despachados durante 12
sesiones en el año 1940), sino también porque sólo existían dos Consejeros de los
ejercientes en la II República (Manuel Durán de Cottes, nombrado en 1924, y José
Hernández Pinteño, nombrado en 1934, ambos pertenecientes al Cuerpo de
Letrados).
1210
Alberto Martín-Artajo (véanse notas 1192 a 1194).
1211
Que serían confirmados en noviembre, según ya he indicado (ver nota 1206).
1212
De la adscripción de Letrados de que se da cuenta en la sesión de la Comisión
Permanente de 22 de noviembre de 1940 resulta que componían la plantilla de los
en activo 6 Oficiales Mayores y 8 Oficiales Letrados. No se incluyen los dos
Consejeros Permanentes que son Letrados (Durán de Cottes y Hernández Pinteño)
y el Secretario General, todavía interino (Martín-Artajo).
351
Hasta la nueva Ley Orgánica de 1944, de la que me ocupo in
extenso
desde
el
apartado
siguiente,
se
aprueban
diversas
disposiciones, si bien ninguna afecta a la estructura básica y
composición del Consejo. Menciono la única que tiene carácter
sustantivo; a saber, un Decreto de 5 de agosto de 1941 que modifica
varios artículos1213 del Reglamento de régimen interior del Consejo de
10 de enero de 1906, lo que, como acabo de indicar siguiendo a
Cordero, confirma que se reconoce la vigencia de esa norma, al igual
que la de la Ley orgánica de 1904. Las modificaciones se refieren al
régimen de oposiciones de los Letrados y de los Auxiliares del
Consejo.
4. LEY ORGÁNICA DE 25 DE NOVIEMBRE DE 1944
4.1. ELABORACIÓN DEL PROYECTO POR EL INSTITUTO DE
ESTUDIOS POLÍTICOS
La elaboración de la que sería Ley Orgánica del Consejo de
Estado de 25 de noviembre de 1944 es larga (cerca de cuatro años) y
en ella tienen lugar numerosos trámites y algunas vicisitudes
singulares, a que paso a referirme.
A finales de 19401214 el Instituto de Estudios Políticos, cerebro
pensante del nuevo régimen, comienza a preparar un texto titulado
Proyecto de ley organizando el Consejo de Estado1215. El texto es
El último escalafón anterior se había formado a 31 de diciembre de 1935, según
recoge la nueva propuesta de escalafón que aprueba la Comisión Permanente el 20
de marzo de 1942 (véase acta de esta fecha).
1213
Artículos 36 a 49, por lo que respecta a Letrados, y 61 a 63, por lo que hace a
los Auxiliares.
1214
Según Cordero (1944), página 133.
1215
DOCUMENTOS: 75.
Este documento lo he localizado, tras una laboriosa pesquisa, en el Archivo General
de la Administración, ubicado en Alcalá de Henares (Madrid). Figura dentro de la
Correspondencia de la Secretaría Política de la Secretaría General del Movimiento,
IDD (09)017.002, caja con la signatura 51/18948. En la misma caja encontré otros
documentos relativos a la tramitación administrativa ulterior de este proyecto, que
cito más adelante.
352
enviado por el Instituto a la Secretaría General del Movimiento no
más tarde del 11 de marzo de 1941, que es la fecha en que lo remite
al Consejo de Estado el Vicesecretario General de la Falange Española
Tradicionalista y de las JONS1216.
El proyecto, que consta de 39 artículos, sigue de cerca las leyes
anteriores.
1217
Pleno
Novedades
llamativas
son
el
restablecimiento
1218
, que la II República había suprimido
del
; la inclusión como
miembros del Pleno del Presidente del Gobierno y de Consejeros
ordinarios y extraordinarios1219; la creación de siete Secciones, que
se denominarán en razón de la materia cuya preparación y estudio
les esté atribuída1220 y, en fin, una asignación muy corta de
Quiero reconocer la gran ayuda que he recibido para esta búsqueda de los
dirigentes y personal de archivo del Centro de Estudios Políticos y Constitucionales
y del Archivo General de la Administración.
1216
Pedro Gamero del Castillo, también Oficial Letrado del Consejo.
La fecha del 11 de marzo es la que refleja el acta de la sesión del Consejo de
Estado del 28 siguiente, en la que a aquel se le califica de <Ministro>, y lo era, en
verdad, aunque <sin cartera>. La Secretaría General de Falange Española
Tradicionalista y de las JONS, cuyo titular también tenía la categoría de Ministro,
se encontraba a la sazón vacante, tras ser cesado en ella el general Agustín Muñoz
Grandes el 13 de marzo de 1940.
Se trata de un texto escrito en papel sin membrete y sin fechar. Sin embargo, al
final figura una certificación, extendida y firmada por Martín-Artajo, Secretario
General del Consejo de Estado, en la que da cuenta de que el presente escrito que
consta de nueve páginas, es el que acompañaba a la comunicación dirigida al
Consejo por el Ministro Sr. Gamero del Castillo y registrada en esta misma fecha.
M
d
26 de marzo de 1941.
En cuanto a la autoría, hay que suponer que en ella tomaría parte la mayoría, por
no decir que la totalidad, de quienes encabezan el informe que emitiría el propio
Instituto en la fase final de preparación del proyecto (30 de junio de 1944). Véase:
DOCUMENTOS: 79.
1217
Artículo 2º.
1218
Véase apartado 5.1. del capítulo anterior y DOCUMENTOS: 70.
1219
Artículo 3º.
1220
Artículo 8º.
Se titulan así: 1º. De legislación. 2º. De conflictos jurisdiccionales y de Tratados.
3º. De Hacienda. 4º. De Corporaciones públicas e Instituciones. 5º. De contratos
administrativos. 6º. De Funcionarios. 7º. De Reglamentos y de Gracia.
353
competencias al Pleno1221. Algunos de estos puntos más otros varios
serán debatidos en el minucioso examen del texto que lleve a cabo el
Consejo de Estado, que paso a analizar.
4.2. DELIBERACIÓN DEL TEXTO EN EL CONSEJO DE ESTADO
A la vista de la remisión, que acabo de referir, el Presidente del
Consejo de Estado expone su duda sobre si el referido Proyecto de
Ley se envía a informe del Consejo de Estado o simplemente para su
conocimiento, siendo de parecer que debe hacerse la oportuna
consulta para aclarar este asunto, a lo que expresa su conformidad la
Comisión Permanente1222. En la sesión de 1 de mayo siguiente se da
cuenta de nueva comunicación del Ministro Vicesecretario precisando
que el envío se ha hecho a efectos de informe1223. En razón a ello, el
Presidente del Consejo1224 propone que dicho Proyecto de Ley pase a
estudio de la Sección 1ª, que preside el Consejero Sr. Callejo,
incorporando a la misma al Secretario general y al Oficial Letrado Sr.
Vegas1225; y así se acuerda1226.
1221
Véase artículo 25º.
1222
Sesión de 28 de marzo de 1941.
1223
Según consta en las actas de las sesiones correspondientes, el Presidente del
Consejo de Estado formula la consulta a la Presidencia del Gobierno y ésta
(presumiblemente, el Subsecretario, Valentín Galarza) envía una comunicación de
respuesta que no debió ser expresiva (acta de la sesión de 18 de abril) y fue
después cuando el Ministro Vicesecretario precisa que se trata de una consulta
(acta de la sesión de 1 de mayo). Estas comunicaciones no han podido ser halladas.
1224
El Presidente Gómez-Jordana demostró un gran interés y desarrolló un notable
protagonismo en la tramitación del proyecto de Ley Orgánica que arranca con el
debate del mismo por la Comisión Permanente del Consejo de Estado. En sus
Diarios hace bastantes referencias a la marcha del proyecto durante los años de su
presidencia (1941 y 1942), mostrando con ello su preocupación… por llegar a la
definitiva reorganización del Consejo de Estado y lograr la aprobación de su Ley
Orgánica (glosa de su hijo Rafael Gómez-Jordana a propósito del año 1941, página
145) y trabajando incansablemente para que se apruebe su ley Orgánica (glosa de
su hijo Rafael Gómez-Jordana a propósito del año 1942, página 163). Ambas citas
en: Gómez-Jordana (2002).
En las páginas siguientes incluiré algunas de las menciones más reveladoras del
propio Gómez-Jordana a propósito de este asunto.
1225
Integraban la Sección el Oficial Mayor Fernando Suárez de Tangil y Angulo,
conde de Vallellano, y el Oficial Letrado Enrique Suñer Buch.
354
La ponencia elaborada por la Sección1227 se presenta en sesión
de 27 de junio siguiente, junto con el texto que aquella adjunta, al
que se denomina contraproyecto, acordándose debatir éste a partir
de la sesión siguiente. En ésta, que tiene lugar el 3 de julio, el
Presidente expone un orden de deliberación según el cual propone
que se discuta primero en su totalidad y luego por artículos, y, en
cuanto a la primera parte, que se delibere principalmente sobre los
tres siguientes puntos: Primero: sobre si debe atribuirse o no al
Consejo de Estado la jurisdicción contenciosa, sin perder de vista el
carácter
provisional
del
presente
proyecto
de
ley.
Segundo:
Existencia del Pleno y su composición y atribuciones. Tercero:
Materias en que, preceptivamente, debe ser oído el Consejo. Añade
que al revisar el articulado debe tenerse el criterio de aligerar, en
todo lo posible, la ley en lo que no sea esencial y pueda llevarse al
Reglamento.
El examen se lleva a cabo con rapidez: del propio 3 al 14 de
julio, a lo largo de cinco sesiones.
Comienza el debate por el de totalidad propuesto por el
Presidente. En la misma sesión tiene lugar el de los dos primeros de
los puntos de carácter general. En relación con el primero (sobre si
debe atribuirse o no al Consejo de Estado la jurisdicción
contenciosa), el Sr. Callejo, Presidente de la ponencia, explana las
razones expuestas en el dictamen por las que la Ponencia ha dejado a
un lado el problema y siguiendo en esto el proyecto se ha ceñido a
organizar el Consejo de Estado como un Cuerpo meramente
consultivo y no jurisdiccional. El Sr. Hernández Pinteño, discrepando
de este parecer, entiende que, sin volver al sistema de la jurisdicción
contenciosa
propiamente
dicha,
debiera
atribuirse
al
Consejo
competencia para proponer al Gobierno, en forma de proyecto de
Decreto-sentencia, fallos definitivos en alzada de los particulares
contra resoluciones de la Administración, según era característico de
El Oficial Letrado <Vegas> es Eugenio Vegas Latapié.
1226
1227
Sesión de 1 de mayo de 1941.
El acta de la sesión califica al informe como dictamen y llama ponencia a la
labor de la Sección 1ª en este asunto, lo que no debe hacer pensar que se tratara
de una Ponencia especial.
355
este Alto Cuerpo en la legislación del siglo pasado. El Sr. Jordana de
Pozas manifiesta que no es el momento para llevar a la Ley el
problema de la jurisdicción contenciosa, aunque sí debiera el Consejo
elevar en su día una moción al Gobierno acerca de la materia.
Partiendo, sin embargo, del estado de derecho actual, cree que
debiera darse amparo a las reclamaciones de los particulares contra
determinadas resoluciones administrativas mediante un recurso
jerárquico en el que se diera audiencia al Consejo de Estado. Es algo
de lo que propone el artº. 25 del proyecto de la Ponencia, pero a su
juicio debiera dársele mayor alcance a ese artº. Oído el parecer de los
señores Lojendio y Hoyos, el Sr. Presidente aplaza la discusión de
este punto hasta que se llegue al examen del artº. 25 del
Proyecto1228.
El segundo punto se refiere a la existencia del Pleno y su
composición y atribuciones: Abierta deliberación sobre el punto
relativo a la existencia y composición del Pleno, el propio Presidente
hace uso de la palabra para exponer las razones que a su juicio llevan
si no a prescindir del Pleno, sí al menos a reducir el número de sus
componentes y la extensión de sus atribuciones. Entiende que en la
hora actual no encontraría ambiente una asamblea que pudiera
estimarse ineficaz y que acaso quitara eficiencia y prestigio a la
propia Comisión Permanente que constituye la verdadera esencia del
Consejo. Concretamente, cabe preguntarse si el Gobierno debe
formar parte del Pleno o tal sólo reservarse a los Ministros el derecho
de asistir cuando se trate de algún asunto de su Departamento. El Sr.
Lojendio no cree en la eficacia del Pleno, pero entiende puede darle
autoridad y realce al Consejo. El Sr. Jordana de Pozas se manifiesta a
favor de la existencia de este Pleno por considerar que siempre es útil
que exista un Organismo prestigioso al cual se pueda acudir para
1228
En la Memoria que acompaña al proyecto se dice a este respecto: La
interesante cuestión de si el Consejo de Estado debiera o no asumir en última y
suprema instancia la jurisdicción contencioso administrativa, es la única que habría
que subordinar a la futura organización que se diese a la Administración de Justicia,
pero sobre ser numerosas las opiniones que estiman que tal jurisdicción no
corresponde al Consejo de Estado, no hay ninguna razón que aconseje el aplazar la
organización de éste sin dicha jurisdicción, que desde hace largos años se ha
encomendado a otros organismos.
DOCUMENTOS: 77.
356
respaldar una resolución grave. La verdadera razón de ser del Pleno
del Consejo está en asegurar la continuidad de la obra del Gobierno,
de aquí la presencia de los ex-Ministros, y en unir a los elementos
políticos y administrativos las representaciones de las jerarquías de
carácter social. Cree, asi mismo, que debe formar parte del Pleno el
Gobierno, puesto que habiendo de asistir los Ministros, no deben ser
extraños al mismo. El Sr. Presidente, cerrando la deliberación sobre
este punto, hace notar que todos los Consejeros se encuentran
conformes acerca de la existencia del Pleno y conformes también,
accediendo a ello el Sr. Callejo en nombre de la Comisión, en reducir
todo lo posible las representaciones de carácter social que formen
parte del mismo. Con arreglo a estos criterios –concluye el
Presidente-, se entrará a deliberar acerca de la composición del
Pleno, suspendiéndose la sesión en este punto por haber transcurrido
las horas reglamentarias con exceso1229. En este punto, como puede
apreciarse, el criterio más bien negativo del Presidente es superado
por el positivo de todos los Consejeros, aunque conformando un
Pleno que reduzca en todo lo posible las representaciones de carácter
social1230. Al llegar al articulado se verá en qué forma lo propone el
Consejo.
Al día siguiente se reanuda la deliberación sobre el proyecto
examinando el tercero de los puntos propuestos al inicio por el
1229
Sesión de 3 de julio de 1941.
La determinación de un número máximo de horas de deliberación de la Comisión
Permanente la fija el Reglamento de 10 de enero de 1906, a la sazón aplicable, en
tres horas por sesión ordinaria (artículo 102). Es una sana previsión que, sin
embargo, ya no recoge el Reglamento de 13 de abril de 1945, que desarrollará la
Ley Orgánica que ahora se delibera, como tampoco lo hace el vigente en la
actualidad, de 18 de julio de 1980.
1230
En la Memoria que acompaña al proyecto se dice a este respecto: La existencia
del Pleno responde a la necesidad de traer al Pleno del Consejo de Estado
personalidades representativas de sectores sociales y de elementos políticos del
Partido que contribuyan con su presencia a una más amplia visión de las cuestiones
sometidas a consulta, que no deben mirarse unilateralmente por la sola faceta, casi
burocrática, de la aplicación del Derecho, sino encuadradas en la compleja realidad
de los altos problemas nacionales… Por eso, en el Proyecto de Ley que el Consejo
presenta, integran el Pleno representaciones de la Iglesia, del Ejército de Tierra y
Aire, de la Marina, de la Cultura, de la Diplomacia y tan relevantes y genuinos
miembros del Partido como el Vicepresidente de la Junta Política, el Delegado
Nacional de Sindicatos y un Consejero Nacional (del Movimiento). (véase:
DOCUMENTOS: 77).
357
Presidente; esto es, las materias en que, preceptivamente, debe
ser oído el Consejo, tanto en el Pleno como en la Comisión
Permanente.
No
hay
exposiciones
de
carácter
general,
sino
observaciones y propuestas de modificaciones puntuales y de
colocación sistemática1231.
En la misma sesión comienza el debate del articulado, que
ocupará la parte final de aquella y, sobre todo, gran parte de las
siguientes sesiones, los días 10 y 11. Me refiero a continuación a
algunos de los puntos más destacados o más controvertidos.
Luego de deliberarse ampliamente acerca de los vocales del
Pleno de carácter representativo, se acuerda que estos sean los
siguientes: a título de Consejeros natos: el Primado de las Españas,
el Vicepresidente de la Junta Política, el Jefe del Alto Estado Mayor,
los Presidentes de las Reales Academias de Jurisprudencia y de
Ciencias Morales y Políticas, el Rector de la Universidad Central y el
Delegado Nacional de Sindicatos. Y en razón de su categoría, por libre
disposición del Jefe del Estado: un ex Ministro, un Arzobispo u
Obispo, un diplomático con categoría de Embajador, un Teniente
General del Ejército de Tierra, un General del Ejército del Aire, un
Almirante de la Armada y un Consejero Nacional1232.
1231
Sesión de 4 de julio de 1941.
1232
Sesión de 4 de julio de 1941.
Artículo 3 del contraproyecto.
La Memoria que acompaña al proyecto advierte en este punto que el Proyecto que
formula el Consejo de Estado se aparta grandemente del del Instituto de Estudios
Políticos en lo que a la composición del Pleno y de la Comisión Permanente se
refiere. El Pleno, en el Proyecto del Instituto de Estudios Políticos se compone,
además del Presidente del Consejo de Estado y los catorce Consejeros ordinarios
que componen la Comisión permanente, de siete Consejeros extraordinarios y del
Presidente del Gobierno y los Ministros. Esta composición, así del Pleno como de la
Comisión permanente, se apartaba en absoluto de la estructura que el Consejo de
Estado había tenido según las leyes de 1904 y 1928. No tan sólo por razones de
tradición sino atendiendo a las enseñanzas de la experiencia, el Consejo de Estado
se pronuncia por que la Comisión permanente siga estando constituida por el
Presidente y seis Consejeros, como lo está actualmente, en lugar de los catorce que
introduce el Proyecto del Instituto de Estudios Políticos… El Pleno, se propone
quede integrado, además de por el Presidente, los seis Consejeros permanentes y
el Secretario general, por seis Consejeros natos y siete designados por el Jefe del
Estado entre las personas que ostenten las categorías que se expresan. (Véase:
DOCUMENTOS: 77).
358
A propósito de la discusión sobre si los Ministros deben o no
formar parte del Pleno, el Presidente vuelve a manifestar que ve
inclinado el ánimo de los Consejeros a estimar que el Gobierno no
entre propiamente a formar parte del Consejo, si bien se reserve a
los Ministros el derecho de asistir a sus sesiones. La administración
activa y la consultiva tienen órbitas propias que no deben
confundirse, a fin de que no padezcan la libertad de acción del
Gobierno ni la independencia del Consejo de Estado en sus funciones.
El Sr. Jordana de Pozas manifiesta que, examinada la legislación y las
prácticas extranjeras y sobre todo la de los países de régimen
semejante al español, se advierte que, en realidad, la participación en
el Consejo de Estado de los Ministros o de sus Delegados no ha
pasado de ser una prerrogativa, sin eficacia práctica. Propone en
conclusión una enmienda al artº. 3º, una vez suprimido el nº 1 del
mismo y corrida la numeración de los siguientes, que consiste en
insertar un párrafo final que diga: <El Jefe del Gobierno y los
Ministros pueden asistir a las reuniones del Pleno del Consejo siempre
con voz, y, si se trata de un asunto consultado por el Jefe del Estado,
con voz y voto>. Se acuerda, por unanimidad, incorporar dicha
enmienda al texto del referido artículo1233.
Acerca del texto del artº. 7º entiende el Sr. Hernández Pinteño
que el número de Consejeros procedentes del Cuerpo es corto,
habida cuenta que en la mayor parte de los Consejos técnicos (de
Minería, Obras Publicas, etc.) todos sus componentes proceden de los
Cuerpos respectivos, de los cuales el cargo de Consejero forma la
suprema categoría. Los señores Jordana de Pozas y Callejo entienden
que no se puede imponer como preceptivo al Gobierno que designe
1233
En la Memoria que acompaña al proyecto se dice a este respecto –repárese en
la sutileza de las palabras iniciales: En la composición del Pleno, deliberadamente
se ha omitido el alto honor que representa el que forme parte del mismo tanto el
Presidente del Gobierno como todos los Ministros. Para ello se ha tenido en cuenta
que era exigencia lógica y técnica el establecer un perfecto deslinde entre las
funciones activa y consultiva de la Administración del Estado y evitar tanto el que
pudiera recaer una votación adversa al criterio sustentado por los Ministros en
algun asunto sometido al Consejo de Estado como que el de Ministros adoptase
resolución distinta a la sustentada por alguno de sus miembros en el seno de este
Consejo. Con ello se establece una clara distinción entre ambas funciones y por la
forma en que está redactado el art. 3º no se priva a ningún Ministro de la facultad
de informar e ilustrar al Consejo de Estado, siempre que lo estimen (sic) preciso,
para lo cual se previene que podrán asistir con voz a todas las reuniones del Pleno.
(Véase: DOCUMENTOS: 77).
359
más de dos Consejeros procedentes del Cuerpo, aunque quede como
potestativo. Se acuerda, por mayoría, mantener el texto de la
ponencia, con el voto en contra del Sr. H. Pinteño.
En el tema de las incompatibilidades de los Letrados el Sr.
Hernández Pinteño entiende que debe suprimirse y ser sustituída por
una obligación de inhibirse en los asuntos en que se hubiere
intervenido o se tuviere interés. El Sr. Duran de Cottes es del mismo
parecer, por estimar que este punto es cuestión de pública
honestidad, cuya apreciación debe dejarse a la conciencia de cada
uno. El Presidente manifiesta que se trata de una cuestión delicada;
se muestra partidario de una incompatibilidad absoluta pero entiende
que ésta exigiría una compensación económica proporcionada, difícil
de obtener, por lo cual se inclina por la fórmula propuesta en el
proyecto.
Examinada
esta
de
nuevo
se
acuerda
precisar
la
incompatibilidad respecto del ejercicio de la Abogacía «ante los
Tribunales», y en cuanto a los cargos en Sociedades arrendatarias o
contratistas de servicios públicos aclarar la incompatibilidad respecto
de aquellas que habitualmente lo sean.
Sobre la cuestión de la retribución de los Consejeros, el Sr.
Jordana de Pozas se muestra disconforme con el criterio de referencia
a otros organismos y entiende que no debe figurar este punto en la
Ley. El Presidente propone que se remita a lo que se disponga en las
leyes de Presupuestos y aceptado este criterio se aprueba una
fórmula propuesta por el Sr. Lojendio en los siguientes términos: <El
Presidente y los Consejeros permanentes tendrán el sueldo y demás
asignaciones señaladas o que se señalen en las
del Estado>
1234
Leyes económicas
.
1234
La Memoria que acompaña al proyecto afirma en este punto: Al hablar el art.
10 de la remuneración del Presidente del Consejo de Estado y de los Consejeros no
se ha estimado oportuno señalar una cifra concreta, pero se indica que deberá
estar en consonancia con la importancia de la elevada categoría y de la alta función
que el Consejo desempeña, el cual, según el art 1º de la Ley, precede a todos los
Cuerpos del Estado, excepto al Gobierno.
Pero el Consejo va más allá –o más acá, según se mire- en sus consideraciones: Si
se comparan las actuales remuneraciones del Presidente y Consejeros de Estado
con las recientemente fijadas al Presidente y Presidentes de Sala del Tribunal
Supremo de Justicia, Cuerpo que inmediatamente sigue en orden de precedencia al
Consejo de Estado, se advierte una importante diferencia a favor de éstos, ya que
los Consejeros de Estado tienen tan sólo el sueldo de 27.000 pesetas, en tanto que
360
A propósito de la plantilla del Cuerpo de Oficiales Letrados,
de que trata el artº. 17, el Sr. Hernández Pinteño propone que quede
para el Reglamento, pero la mayoría de los Consejeros se pronuncia
por
la
propuesta,
quedando
aprobado,
sin
perjuicio
de
las
equiparaciones con la escala del Cuerpo general de la Administración,
según lo que se apruebe en punto a retribuciones1235.
En cuanto a la retribución de los funcionarios del Consejo
a que se refiere el artº. 20, se discute ampliamente sobre el sistema
de quinquenios propuesto, en contra del cual se manifiesta el Sr.
Hernández Pinteño, que lee las disposiciones de los últimos años
acerca de los sueldos en otros Cuerpos del Estado, de la cual lectura
se desprende que los que perciban (quiere decir: perciben) los
Letrados
del
Consejo
son
verdaderamente
anacrónicos
y
desproporcionados con la importante labor que realizan… Todos los
Consejeros abundan en este parecer, y el Sr. Jordana de Pozas
propone que se desconecte la equiparación del cargo con la carrera
general administrativa y se creen categorías distintas con sueldos
propios. El Consejero ponente Sr. Callejo acepta la propuesta del Sr.
Jordana de Pozas y retira este artículo, ofreciendo para la próxima
sesión una nueva redacción del mismo1236.
Se entra a deliberar acerca de la declaración de urgencia de
las consultas a que se refiere el artº. 36. El Sr. Hernández Pinteño
entiende que, aunque se ha observado siempre la práctica de acatar
los Presidentes de Sala perciben 35.000 de sueldo, 5.000 de gastos de
representación y, además, una gratificación de residencia, y por lo que respecta a
los Presidentes de uno y otro organismo, el del Supremo tiene 45.000 pesetas de
sueldo y 10.000 de gratificación, más 7.500 de Secretaría particular, en tanto que
al del Consejo no se le asigna sino el sueldo de 35.000 pesetas. (véase:
DOCUMENTOS: 77).
1235
Véase la nota siguiente.
1236
Sesión de 10 de julio de 1941.
En lo que atañe a la plantilla y las retribuciones de los Letrados del Consejo, la
Memoria que acompaña al proyecto dice: En el art. 12 del Proyecto que formula el
Consejo, se recoge el contenido de los artículos 12 y 17 (del proyecto del Instituto
de Estudios Políticos), suprimiendo las asimilaciones que de los Letrados se hace
con las categorías administrativas, estableciendo expresamente los sueldos que han
de percibir. También se establece que el Cuerpo de Oficiales Letrados, se
denominará en lo sucesivo de Letrados del Consejo de Estado… (véase:
DOCUMENTOS: 77).
361
los plazos atendiendo a las indicaciones del Gobierno, pero (sic) no
debe consignarse en la Ley. El Sr. Jordana de Pozas entiende, sin
embargo, que puesto que supone una derogación de la Ley de
procedimiento administrativo que señala el de dos meses para el
dictamen del Consejo, está en su lugar el exigir una declaración de
urgencia. El Presidente señala los inconvenientes de la fijación por
Ley de unos plazos que, acaso, en alguna ocasión no se puedan
cumplir. Para conciliar ambos criterios el Sr. Lojendio propone y es
aprobado el siguiente texto: <Cuando el Ministro que requiriese
informe del Consejo estimare oportuno o necesario que dicho
dictamen sea emitido urgentemente, lo hará constar en la orden de
remisión del expediente y el Presidente del Consejo de Estado
señalará el plazo para su despacho, que será el más breve que se
pueda, atendidas las modalidades del expediente>1237.
Terminada la discusión del articulado, el Secretario general da
lectura al texto de los artículos 1º a 26 del proyecto de Ley, tal como
quedan redactados después de las enmiendas introducidas en los
mismos por la Comisión y redactadas por la ponencia. Todavía se
agregan algunas correcciones de estilo, aunque algunas son algo más
que eso, y se acuerda que en la sesión inmediata se dé lectura del
texto definitivo para hacer una revisión del mismo1238.
En la sesión siguiente, del día 14, se da lectura íntegra al
proyecto elaborado por la ponencia, encargándose a la misma que
acomode el dictamen de que debe ser precedido. A continuación el
Presidente manifiesta que, estando en vísperas del periodo de
vacaciones no juzga ser éste el momento más adecuado para
presentar el proyecto al Gobierno y participando del mismo parecer
los Sres. Consejeros, se acuerda dejar al arbitrio del Presidente la
elección del momento en que deba ser presentado1239.
1237
Este tema se omitía en el proyecto del Instituto de Estudios Políticos, como
hace notar la Memoria que acompaña al proyecto del Consejo. (véase:
DOCUMENTOS: 77).
1238
Sesión de 11 de julio de 1941.
Las negritas que figuran en las transcripciones de las actas son mías.
1239
Sesión de 14 de julio de 1941.
362
Cuando el texto parecía haber quedado cerrado, en la sesión de
26 de septiembre, y pues (que) está pendiente de aprobación la
Memoria que ha de acompañarle, el Presidente juzga conveniente que
se haga una nueva lectura del mismo, al que vuelve a calificarse de
contraproyecto, por si la Comisión entendiese procedente alguna
modificación1240. Se introducen éstas en buen número de artículos y
por fin en la sesión de 3 de octubre se aprueba la redacción de un
artículo adicional e, incorporados tres párrafos, la Memoria que ha de
acompañar al texto, con lo que se da por terminada la deliberación y
dictamen del proyecto de Ley del Instituto de Estudios Políticos y
acordándose confiar al Presidente la presentación, tanto al Partido
como al Gobierno, del nuevo proyecto redactado por la Comisión y de
la Memoria que se acompaña1241.
Merece destacarse el valor de la Memoria que ahora se
aprueba, por cuanto expone con claridad y a veces con valentía los
criterios del Consejo de Estado en contraste, en no pocas ocasiones,
con los del Instituto de Estudios Políticos e incluso con algunos de los
más característicos del nuevo régimen político. En las páginas
anteriores he reproducido algunos pasajes de esta Memoria que se
referían a temas de los que el Consejo se había ocupado de manera
más extensa. Para valorar mejor el carácter del documento,
reproduzco a continuación algunos párrafos en los que se hacen
consideraciones de carácter general, en parte de los cuales pueden
advertirse las notas críticas: En las consideraciones que siguen se
razonan los puntos fundamentales de discrepancias entre el proyecto
del Instituto de Estudios Políticos y el redactado por este Consejo…
Aunque la iniciativa de la reforma no ha partido de este Alto Cuerpo,
sino
del
Instituto
de
Estudios
Políticos,
limitándose
aquel
en
cumplimiento de la citada Orden de la Presidencia del Gobierno, a
informar sobre el proyecto redactado por dicho Instituto, y si bien la
gran competencia técnica y científica del mismo y su exacto
conocimiento de las realidades políticas, hacen presumir que no sin
poderosos motivos habrá proyectado la reforma de la expresada ley,
cree el Consejo que pueden señalarse, aparte de otras, dos razones
1240
Sesión de 26 de septiembre de 1941.
1241
Sesión de 3 de octubre de 1941.
363
fundamentales que aconsejaban la reforma, y son: restablecer el
Pleno y
hacer obligatorias en vez de potestativas las consultas al
Consejo por parte de los Ministerios para determinados asuntos,
como tradicionalmente ha venido repitiéndose en las diversas Leyes
orgánicas de este Alto Cuerpo… En cuanto a restablecer las consultas
con carácter necesario, en vez de potestativo, se justifica porque una
vez admitido el principio de la necesidad de un Alto Cuerpo al que se
consulten los asuntos de gobierno y administración, debe invariable y
habitualmente sometérsele, sin excepción, todos aquellos que por su
índole e importancia requiera dicho trámite. De otro modo puede
darse la desigualdad de pedirse o no informe para asuntos análogos o
prescindir del mismo en algunos de notoria transcendencia nacional,
según el personal de cada Ministro… Esta necesidad se acentúa en los
Estados no parlamentarios, en los que puede suplirse con ventaja en
la esfera administrativa la falta de órganos representados1242 por la
colaboración del Alto Cuerpo consultivo, cuyos dictámenes servirán
de contraste y fundamento a las resoluciones ministeriales con las
mayores garantías de acierto1243… Otra cuestión a estudiar por el
Consejo al informar el Proyecto de su futura Ley orgánica, es la de
que surge la duda de si debe atenerse en sus lineas fundamentales al
texto que se le ha remitido a consulta o si, por el contrario, podría
con completa libertad formular sus puntos de vista a este respecto,
por diferentes y aun radicales que estos fueran… Si bien en un orden
puramente teórico o ideal parece que la estructura y funciones de
este Consejo habría(n) de armonizarse con las leyes políticas del
Estado, no cabe negar que buscando en el orden práctico la eficiencia
inmediata de este Alto Cuerpo en el ámbito administrativo, hay
sobrados materiales en las leyes anteriores para poder desde luego
tratar la organización y señalar las funciones de este Consejo, sin
esperar a que aquellas leyes se dictasen, ya que en todo caso tiene
flexibilidad bastante el proyecto que el Consejo presenta para
adaptarse en su día a lo que dichas Leyes prescriban… Por las
razones expuestas, el Consejo de Estado se ha limitado en su informe
a las líneas fundamentales del Proyecto que se le consulta,
1242
1243
Debe querer decir: representativos.
Véanse, en contraste, las afirmaciones que se contienen en este punto en el
informe posterior del Instituto de Estudios Políticos (ver nota 1278).
364
proponiendo algunas modificaciones enseñadas por la experiencia
recogida en el correr de los años y suprimiendo algunas disposiciones
de importancia secundaria, por tener lugar más adecuado en el
Reglamento que se dicte para aplicacion de la Ley.
Volviendo a la tramitación del proyecto, el 9 de octubre de 1941
el Presidente del Consejo remite de modo formal el proyecto
elaborado por el Consejo y la Memoria que le acompaña1244 al
Ministro Secretario de FET y de las JONS1245, y hace entrega personal
al mismo1246 y al Subsecretario de la Presidencia para que la elevase
al Jefe del Gobierno1247. Luego, el propio Presidente se dedica a una
amplia labor de difusión, que incluye, en particular, visitas a diversos
Ministros1248. El 18 de octubre, en la audiencia concedida, habla del
proyecto al propio Franco, encontrándolo muy bien dispuesto. MartínArtajo, por su parte, mantuvo varias reuniones con el Subsecretario
1244
Ambos documentos se encuentran en el Archivo General de la Administración
(loc. cit. en la nota 1215). Los acompaño, respectivamente, como DOCUMENTOS:
76 y DOCUMENTOS: 77.
1245
DOCUMENTO: 78.
El Ministro Secretario de FET y de las JONS -como lo llama el acta- era el ya
denominado Ministro Secretario General del Movimiento, José Luis Arrese.
1246
La reunión se celebró el 13 de octubre.
Sostuve con él una conversación de más de una hora que cursó principalmente
sobre dicha ley. Recogí la impresión de que lo va a pasar a la Junta Política y yo le
dije que eso sería su sentencia de muerte. Él me dijo que no. (Gómez-Jordana
(2002), página 159).
1247
Así lo recoge el acta de la sesión de 17 de octubre de 1941.
Como Subsecretario de la Presidencia había sido nombrado poco antes Luis Carrero
Blanco.
A propósito de la reunión con Carrero, que tuvo lugar el 14 de octubre, GómezJordana anota: Estuvo conforme, en principio, y prometió apoyarla. (GómezJordana (2002), página 159). También dice que Martín-Artajo fue a ver a Carrero
para el mismo tema el día 21 (página 160).
1248
En el acta de la sesión (14 de noviembre de 1941) se recoge la visita hecha a
los Ministros para hablarles del Proyecto de Ley Orgánica del Consejo que se halla
sometido a examen del Gobierno; redacción que podría dar a entender que el
Presidente visitó a todos.
365
de la Presidencia, Carrero Blanco. Como el tiempo pasara1249, el
Presidente celebra una conversación con el Presidente de la Junta
Política y Ministro de Asuntos Exteriores, Ramón Serrano Súñer,
como consecuencia de la cual aquella autoridad le ofreció estudiar el
asunto con la mayor rapidez para informar de él al Consejo de
Ministros; y se agrega: La Comisión se congratula de ello1250. Que
recojan las Actas, enviaron observaciones el citado Presidente de la
Junta Política y Ministro de Asuntos Exteriores1251 y el Ministro de
1249
En el entre tanto, Gómez-Jordana (y no sólo él) seguía de modo personal la
marcha del proyecto y atisbaba cualquier movimiento. El 8 de noviembre reseña
que la célebre Ley Orgánica del Consejo de Estado, parece ser que fue vista en
Consejo de Ministros, nombrando ponente al Ministro de Justicia Don Esteban
Bilbao. Dice Artajo, por referencias de Carrero, que, en principio, había sido
aprobada por el Consejo de Ministros. ¡Veremos! El día 11 es el Consejero Callejo
quien va a entrevistarse con el Ministro de Justicia. Acerca de la entrevista, GómezJordana reseña: Callejo me dio cuenta de su entrevista y su impresión respecto a la
ley del Consejo de Estado. Impresión bastante imprecisa y nada favorable. En vista
de ello, lo visité yo por la tarde, celebrando con él una extensa conferencia de dos
horas. El Ministro ha estudiado la Ley, pero lo encontré completamente despistado,
pues con el mejor deseo y con una concepción demasiado amplia impuesta a la
misión del Consejo de Estado, pensaba informar al Consejo de Ministros en forma
que hubiera supuesto el fracaso de la Ley. Creo haber llevado a su ánimo que
nuestro proyecto de Ley es el que corresponde al momento actual, y sin más
ambición que la de dar la mayor eficacia a su actuación, que tiene la flexibilidad
necesaria para acomodarse, en su día, a lo que resulte de la aprobación de las
Leyes Fundamentales del Estado y que piensa informar (se entiende que el
Ministro), con la mayor sencillez, para evitar que en la complicación busquen apoyo
los que tienen interés en que fracase tan alta institución. Así me lo prometió.
(Gómez-Jordana (2002), páginas 160-161).
No satisfecho con la conclusión del Ministro de Justicia, Gómez-Jordana habla por
teléfono con Carrero el día 13, poniéndole al corriente de mis entrevistas con los
Ministros y de la impresión que en ella(s) había recogido respecto a la discusión de
la Ley Orgánica del Consejo de Estado y la maniobra que se apreciaba para
obstruirla. Quedó enterado y me prometió ayudar cuanto pueda para evitarla.
(Gómez-Jordana (2002), página 161).
1250
Recogido en el acta de la sesión de 6 de marzo de 1942.
La conversación que recoge el acta fue la que tuvo lugar el día 2 anterior durante el
entierro del general Francisco de Borbón, que anota así Gómez-Jordana: … durante
todo el acto fui hablando con Serrano del Consejo de Estado, prometiéndome
activar rápidamente el asunto de la Ley Orgánica y venir a verme en un plazo de
ocho días. (Gómez-Jordana (2002), página 165). La prometida visita no tuvo
lugar hasta el 16 de mayo, como recojo, con las vicisitudes intermedias, en las
notas siguientes.
1251
Sesión de 25 de abril de 1942.
Gómez-Jordana anota a este propósito: Miércoles 1º Abril, Día de la Victoria (3º
Aniversario). Durante el almuerzo en Palacio Serrano Súñer me dijo que ya tenía
estudiado el Proyecto de Ley del Consejo de Estado y que uno de estos días me
366
Justicia, Esteban Bilbao y Eguía1252. Las primeras, que afectan a
cuatro artículos1253, fueron aceptadas, modificándose en parte la
redacción de esos preceptos. Las del Ministro de Justicia se refieren a
tres artículos1254 y son aceptadas. Pasados varios meses1255, el 17 de
mandaría unas observaciones para que nos pusiéramos de acuerdo y poderlo llevar
al Consejo de Ministros. (Gómez-Jordana (2002), página 168).
1252
Sesión de 22 de mayo de 1942.
Para antes, Gómez-Jordana pensaba en la aprobación del proyecto por el Consejo
de Ministros, ya que el 9 de mayo, sábado, escribe: En vista de que en los dos
Consejos de Ministros celebrados el jueves y el viernes, no ha salido lo del Consejo
de Estado, intenté hablar con Carrero, sin conseguirlo, haciéndolo Martín Artajo en
mi nombre. Carrero le comunicó: 1º. Que no se había tratado del asunto aún. 2º.
Que al insistir respecto a mi audiencia le contestó el Generalísimo que ya me
avisaría. En vista de todo esto llamé a Serrano y me aseguró que lo llevaría al
Consejo hoy sábado. Dudo que salga esta ley en el Consejo de hoy ni en ningún
otro porque, indudablemente, hay un prejuicio en contra del Consejo de Estado.
¡Ojalá me equivoque! Tal vez sea injustificado este pesimismo, dada la gran ilusión
que tengo en que la ley se apruebe.
El pesimismo no carecía de base: Domingo 10. Como yo suponía, no fue aprobada
la ley en el tercer Consejo de Ministros de la semana. ¡Ni se aprobará en ninguno!
Por la tarde, en la Legación de Rumanía, Serrano Súñer vuelve a prometer: …
saldría nuestra ley el lunes, o sea mañana.
El sábado 16 acude Serrano Súñer a entrevistarse con Gómez-Jordana. Éste lo
recoge así: Entrevista muy cordial en que se mostró muy partidario de dar vitalidad
al Consejo de Estado. Quedamos en que volveríamos a reunirnos con el Ministro de
Justicia y con el Secretario General, Martín Artajo, para convenir un nuevo texto del
Consejo de Estado, que llevarían los dos Ministros como ponencia al Consejo de
Ministros. Por la tarde del mismo sábado vino a verme el Subsecretario de la
Presidencia, Carrero Blanco, a quien yo había mostrado deseos de ver. Le puse al
corriente del proceso de la ley Orgánica, pareciéndole muy bien cómo se iba
encauzando. (Gómez-Jordana (2002), páginas 168-169).
1253
Artículos 3, 12, 17 y 21. También se hace referencia, con relación al artículo 5,
a una propuesta de ampliar las categorías que dan capacidad para ser Presidente
del Consejo, que la Comisión Permanente soslaya diplomáticamente afirmando que,
si el nombramiento ha de recaer en persona de la categoría y prestigio
indispensables, se juzga difícil señalar otras capacidades distintas de las
expresadas.
1254
1255
Artículos 3, 17 y 25.
Gómez-Jordana concluye las referencias al proyecto de ley del Consejo en sus
Diarios con una reseña y una reflexión amargas el 18 de julio de 1942: Hablé
también con Serrano, que tuvo la desfachatez de preguntarme qué suerte había
corrido nuestra Ley. Yo le contesté que él lo sabría puesto que estaba de su mano,
y se quedó como cortado. Yo confirmé mi impresión de que nadie del Gobierno
tiene el menor interés en que la Ley salga. (Gómez-Jordana (2002), página 172).
367
octubre de 1942 es a Callejo, en su condición de Presidente
accidental1256, a quien recibe en audiencia el Jefe del Estado. De los
resultados de la visita se hace constar en acta la siguiente apreciación
del Presidente, que retrata el estilo propio del general Franco: S.E. se
interesó vivamente por todo y se mostró muy enterado de los
trabajos de este Alto Cuerpo1257.
El 13 de noviembre, todavía de 1942, la Comisión Permanente
del Consejo, a propuesta de la Sección 1ª, que había sido la ponente
en este asunto, aprueba una moción proponiendo modificaciones al
proyecto de Ley Orgánica del Consejo elevado al Gobierno, a fin de
concordarlo con la nueva Ley que crea las Cortes. La moción supone
la propuesta de modificación de varios artículos del proyecto1258, que
–se dice- en su día, elevó el Consejo al Gobierno1259 y se acompaña
(de) un texto refundido en el que se recogen las enmiendas
propuestas a los referidos artículos1260. La moción aprobada, que no
coincide en la numeración de los artículos afectados1261, versa sobre
cuatro puntos. Los dos primeros tienen carácter puntual y carecen de
trascendencia sustantiva1262. El tercero propone suprimir la audiencia,
aun cuando sólo fuera potestativa, en los proyectos de ley de carácter
general y agregar al Jefe del Estado junto al Gobierno en la consulta,
El 3 de septiembre Gómez-Jordana sustituiría a Serrano Súñer como Ministro de
Asuntos Exteriores y aquel ya no volvería a referirse en sus Diarios al tema de este
proyecto de ley.
1256
En rigor, era Presidente interino, ya que Gómez-Jordana había cesado el 4 de
septiembre, al ser nombrado el día anterior Ministro de Asuntos Exteriores
nuevamente. En las actas Callejo no figura como Presidente interino hasta
comienzos de 1943.
1257
Acta de la sesión de 23 de octubre de 1942.
1258
Artículos 5, 9, 20 y 24.
1259
Acta de la sesión de 13 de noviembre de 1942.
1260
El texto refundido no ha podido ser hallado.
1261
Según el texto de ésta son los artículos 5, 9, 21 y 25. Las variaciones se
explican por las sucesivas redacciones.
1262
Se añade Presidente de las Cortes como otra categoría para ser elegido
Presidente del Consejo de Estado (artículo 5) y se declara la compatibilidad del
cargo de Consejero Permanente con el de Procurador en Cortes (artículo 9).
368
potestativa, de cualquier asunto… cuando lo estimen conveniente1263.
El cuarto, en fin,
consiste en la adición de un nuevo artículo que
nada tiene que ver con concordar el proyecto de ley del Consejo con
la Ley de las Cortes1264.
Transcurre cerca de año y medio sin que se tengan noticias –al
menos, que nos hayan llegado- acerca de la situación del proyecto de
ley. El 6 de mayo de 1944 el Subsecretario de la Presidencia del
Gobierno da traslado al Consejo de Estado de escrito del Presidente
de las Cortes en el que, a la vista de la creación del recurso de
agravios1265, se estima que deben introducirse modificaciones en las
disposiciones orgánicas de dicho Alto Cuerpo. El Presidente del
Consejo, en la sesión del día 12 siguiente, dispuso que pasara dicho
escrito a estudio de la ponencia nombrada en la Sesión del día 31 de
marzo último1266, con el encargo de que proponga a la Comisión, en
una de las próximas sesiones, un anteproyecto de Ley Orgánica del
Consejo en el que se recojan, tanto las reformas propuestas en el
proyecto elevado con anterioridad al Gobierno, como las
modificaciones a que se refiere la Moción de las Cortes1267. La
ponencia da cuenta de las modificaciones que propone en la sesión de
la Comisión Permanente del 22 de mayo. Las modificaciones van más
allá de la estricta acomodación a la creación del recurso de agravios,
entendiendo que… dado que éste (el proyecto de ley) no ha pasado
todavía a las Cortes, tiene el Consejo libertad para hacerlo
refiere
1263
a
enmendarlo)
con
toda
la
amplitud
que
(se
juzgue
Artículo 20.
1264
Este artículo se numera 24 y establece que el Reglamento fijará la distribución
de las sesiones del Pleno y de la Comisión Permanente y el régimen de los trabajos
del Consejo de Estado, observándose, en lo posible sus prácticas tradicionales.
1265
Que había llevado a cabo la Ley de 18 de marzo de 1944, que restablece la
jurisdicción contencioso-administrativa.
1266
En esta sesión, el Consejo se había anticipado a la necesidad de introducir en
las disposiciones orgánicas de este Alto Cuerpo las modificaciones procedentes que
se derivan de la Ley de 18 de marzo de 1944, nombrando una ponencia compuesta
por Jordana de Pozas, Consejero, Martín-Artajo, Secretario General, Azcoiti
(Mariano), Mayor, y Villar (José Maria Villar y Romero), Letrado. (Acta de la sesión
de 31 de marzo de 1944).
1267
Acta de la sesión de 12 de mayo de 1944.
369
conveniente1268. Dos temas, bien apartados de la acomodación
estricta, suscitan controversia. La propuesta de creación de los cargos
de Vicepresidente y Vicesecretario, que finalmente se suprime, y la
compatibilidad de Consejeros y Letrados con la función docente, que
se mantiene, salvando su voto el Consejero Hernández Pinteño. La
Comisión acuerda enviar las propuestas aprobadas a la Presidencia
del Gobierno junto con un nuevo texto refundido y un escrito que
sirva de introducción1269.
4.3. INFORME DEL ANTEPROYECTO POR EL INSTITUTO DE
ESTUDIOS POLÍTICOS
Todavía quedaba otro paso que dar. El 30 de junio el Instituto
de Estudios Políticos, que –recuérdese- había elaborado más de tres
años atrás el primer texto del proyecto, informa el que denomina
Anteproyecto1270. Este trámite es irregular, ya que la Ley Orgánica de
1904, que se había reconocido en vigor, prohíbe que después del
informe del Consejo de Estado se solicite cualquier otro1271. La
Comisión Dictaminadora está formada por nueve miembros, entre los
1268
Tal es el parecer que expresan Callejo, Presidente interino, y Hernández
Pinteño, Consejero, pero que se desprendía de la amplitud de las modificaciones
propuestas y que al final comparten todos los miembros de la Comisión.
1269
Acta de la sesión de 22 de mayo de 1944.
Este texto refundido tampoco ha podido ser hallado.
1270
DOCUMENTOS: 79.
1271
El informe, en efecto, se hace con olvido –o transgresión- del artículo 24 de la
Ley Orgánica del Consejo de Estado de 5 de abril de 1904, que se reconocía vigente
(véase nota 1195 y texto al que corresponde), según el cual los asuntos en que
informe el Consejo de Estado no pueden remitirse a informe de ningún otro Cuerpo
ni oficina del Estado; aún más, con olvido también de que el proyecto del propio
Instituto de Estudios Políticos (artículo 36) y el del Consejo, que no lo modifica
(figura como artículo 24, párrafo primero), contenían preceptos idénticos.
Podría tratarse de un episodio más de las posiciones encontradas que en el tema de
la nueva Ley Orgánica mantenían la Presidencia del Gobierno (Subsecretario
Carrero) (a favor) y varios ministerios y órganos políticos (en contra);
enfrentamiento del que pueden rastrearse señales en las páginas anteriores, sobre
todo a través de los testimonios del Presidente, Gómez-Jordana.
370
que figura lo más granado de la ciencia jurídica del momento1272,
incluidos el Presidente de la misma, Luis Jordana de Pozas, Consejero
de Estado1273, más tres Letrados del Consejo1274. Al no haberse
hallado las sucesivas modificaciones propuestas por el Consejo de
Estado después de su texto de 3 de octubre de 19411275, ni tampoco
el anteproyecto que sirve de base a este informe, sin que quepa
descartar –aun cuando lo estimo improbable- que el propio Gobierno
elaborase un texto diferente, no es posible conocer con seguridad
cuál es el texto en que se basa el Instituto para elaborar este
informe, aun cuando cabe pensar que en lo sustancial coincide con el
proyecto elaborado por el Consejo de Estado1276.
El informe del Instituto, si bien reconoce que el anteproyecto
responde plenamente, en su conjunto, a lo que el Instituto estima
que debe ser hoy día una Ley Orgánica del Consejo de Estado1277,
propone bastantes modificaciones, entre las que destaco algunas. Se
estima oportuno limar la afirmación tajante… de que la nueva Ley
convierte en obligatoria la consulta que antes era potestativa. Si es
cierto que la Ley de 10 de febrero de 1940 establecía que sería en
todo caso potestativa la consulta al Consejo de Estado, no lo es
menos que otras disposiciones legales posteriores determinaron la
obligatoriedad de aquella en ciertos casos. Por ello, más que de un
1272
Jerónimo González, Juan Gascón Hernández, Joaquín Garrigues y DíazCañabate, Segismundo Royo Villanova y Federico de Castro y Bravo.
1273
Nombrado el 5 de noviembre de 1940, junto con otros tres, como consecuencia
de la Ley de 10 de febrero anterior (ver nota 1207).
1274
Luis Díez del Corral, José María Cordero Torres y Jaime Guasp; citados, por
cierto, en orden diferente al de antigüedad en ese Cuerpo, ya que Díez del Corral
era el más moderno de los tres.
1275
Véase en: DOCUMENTOS: 76.
Recuerdo que el propio Consejo acordó aceptar meses después algunas de las
observaciones propuestas por el Presidente de la Junta Política y Ministro de
Asuntos Exteriores (véase nota 1251) y por el Ministro de Justicia (véase nota
1252) e hizo modificaciones diversas en ocasiones posteriores (véanse notas 1258
y 1269).
1276
Cordero da a entender, basado quizás en la fecha del informe, que tuvo en
cuenta incluso la última de las modificaciones acordadas por el Consejo (Cordero
(1944), página 135).
1277
Página 1.
371
restablecimiento,
1278
obligatoriedad
se
trata
de
una
generalización
de
la
. En lo que respecta a los Consejeros natos, el
informe prefiere al Presidente del Tribunal Supremo en lugar del
Fiscal del Tribunal Supremo y al Vicesecretario de Obras Sociales en
lugar del Delegado Nacional de Sindicatos: en el primer caso agrega
que, si se apreciara que dicha personalidad (se refiere al Presidente),
por su rango y jerarquía, no debiera ser contada entre los Consejeros
natos, parece más adecuado suprimir la representación de la
Administración de Justicia que no confiarla al Fiscal; en el otro caso,
el razonamiento consiste en entender que el Delegado Nacional de
Sindicatos es una Jerarquía dependiente del Vicesecretario de Obras
Sociales, y aunque hoy existe unión personal en el desempeño de
ambos cargos1279, puede ocurrir que más adelante sean personas
distintas… y no hay que olvidar la preeminencia de la primera de
dichas jerarquías sobre la segunda1280. A propósito de la presencia de
los Ministros en el Pleno, se propugna la supresión de que puedan
asistir siempre con voz con este razonamiento: … con la redacción
actual pudiera parecer que la posición de los Ministros era de inferior
condición a la de los Consejeros1281. Como quiera que el proyecto
inicial del Instituto excluía para la designación como Presidente y
Consejeros a las personas que hubieran ostentado los cargos allí
enumerados durante el período transcurrido desde el 14 de Abril de
1931 al 18 de julio de 19361282, el actual informe propone suprimir
1278
Páginas 1-2
Acerca de este punto, véanse, en contraste, las afirmaciones del Consejo de Estado
en su Memoria (véase nota 1243 anterior).
1279
Se trataba de Fermín Sanz-Orrio.
1280
Artículo 3º.
Página 2.
1281
Artículo 3º.
Páginas 2-3.
Véase la explicación de este inciso en la nota 1233 y texto al que corresponde.
1282
Artículo 4º.
El proyecto del Consejo de Estado mantiene esta exclusión (artículos 5º y 6º).
372
este inciso con la siguiente argumentación: Tratándose de una Ley de
carácter definitivo y cuya larga vigencia es de esperar, no parece
oportuno consignar en la misma limitaciones debidas a motivos de
índole accidental. Además nadie mejor que el Jefe del Estado para
medir la conveniencia política de esos nombramientos y nada
aconseja que la Ley limite sus facultades decisorias en este punto1283.
En cuanto a la compatibilidad del cargo de Consejero con el de
Procurador
en
Cortes,
el
informe
se
inclina
por
suprimir
la
declaración, que queda sobreentendida de todos modos, y constituye
una expresión inspirada en textos anteriores en que existió una
cláusula general de incompatibilidad1284. En cuanto al tema de las
retribuciones de los Letrados, entiende el informe que la intención del
párrafo segundo del artículo 12 parece ser la de que la retribución
económica del Cuerpo de Letrados del Consejo esté en consonancia
con la alta función que desempeña y la de evitar que los sueldos de
ingreso de los mismos sean inferiores a los iniciales de cualquier otro
Cuerpo del Estado. Sin embargo, con la actual redacción podría
llegar(se) a la conclusión de que el sueldo de los cargos superiores de
la Magistratura hubiera de ser necesariamente inferiores (sic) a los de
los funcionarios letrados del Consejo de Estado, lo cual no sería justo
por el mayor trabajo, responsabilidad e incompatibilidades que pesan
sobre los Magistrados en comparación con los Letrados Mayores del
Consejo de Estado. Por ello, estima preferible el Instituto que aquel
párrafo quede redactado como sigue: <Los Letrados del Consejo de
Estado disfrutarán de los haberes que se señalen en la Ley Económica
del Estado. El sueldo de ingreso no podrá ser inferior al inicial de
ningún otro Cuerpo del Estado>1285. Por fin, recojo lo que el informe
1283
Página 3.
1284
Artículo 9º.
Página 3.
1285
Páginas 4-5.
El párrafo segundo del artículo 12 a que se refiere el informe no figura en el
proyecto del Consejo de Estado en términos de los que se deduzca que los sueldos
de los cargos superiores de la Magistratura hubieran de ser… inferiores a los de los
funcionarios letrados del Consejo de Estado. Lo que hace ese proyecto es fijar
cuantías a los sueldos de los Letrados, cosa que no hacía el proyecto inicial del
Instituto. Salvo que haya existido una redacción diferente, que no parece (véase en
la nota 1234 las razones por las que la Comisión Permanente del Consejo modificó
373
indica respecto de un aumento de las competencias: El Instituto,
después de detenido examen, rechazó la propuesta de uno de sus
miembros
que
implicaba
una
ampliación
considerable
de
la
competencia obligatoria del Consejo. Sin embargo estimó acertado
abrir cauces para una posible ampliación futura de esta competencia
y en tal sentido se propone que entre el párrafo primero y el segundo
del artículo 20 se intercale un nuevo apartado del siguiente tenor:
<Cuando se trate de disposiciones referentes al régimen orgánico del
Protectorado y Colonias, declaración nacional de epidemia, creación
de jurisdicciones especiales y concesión o arriendo de servicios
públicos de carácter nacional, el Ministro, al formular la propuesta
correspondiente, deberá hacer constar en ella, por modo expreso, si
ha de ser oído o no el Consejo de Estado>1286.
4.4.
DEBATE
DEL
PROYECTO
DE
LEY
EN
LAS
CORTES
ESPAÑOLAS Y APROBACIÓN
El Consejo de Ministros aprueba el 27 de julio de 1944 el envío
a las Cortes del proyecto sobre nueva Ley Orgánica del Consejo de
Estado1287, que remite el 9 de agosto1288. El 2 de octubre siguiente el
Presidente de las Cortes nombra una Comisión especial que ha de
estudiar el dictamen que se ha de proponer en su día a la aprobación
del Pleno de las Cortes, … teniendo en cuenta la importancia que
en este punto el texto de la ponencia), el peor trato de los cargos superiores de la
Magistratura tampoco resulta de las cuantías que de los sueldos de éstos
(Presidente del Tribunal Supremo y Presidentes de Sala) recoge la propia Memoria
del Consejo al referirse a la propuesta de mejora de las retribuciones del Presidente
del Consejo de Estado y de los Consejeros de éste (ver nota 1237).
1286
Páginas 5-6.
¿Quién fue el autor de la propuesta? El informe, como se ve, no lo dice. No sería
aventurado atribuírsela al en este tema pugnaz Cordero Torres, Letrado del Consejo
y autor por entonces de la única historia completa del Consejo de Estado (véanse
sus opiniones y propuestas en: Cordero (1944), páginas 135-136 y 591), que
además prepararía poco después el estudio que sirvió de base a la elaboración del
Reglamento de 1945 (ver luego nota 1298). El carácter transaccional de la
redacción propuesta muestra la inanidad de ésta, que no prosperaría en la Ley.
1287
DOCUMENTOS: 80.
1288
DOCUMENTOS: 81.
374
reviste el proyecto y la diversidad y complejidad de las materias que
en él se tratan… tomando como base la Comisión de Tratados y los
Presidentes de las demás Comisiones1289. Al mismo tiempo, abre el
plazo para la presentación de enmiendas1290.
Varios
Procuradores
presentan
enmiendas,
ninguna
a
la
totalidad, que se reúnen en tres grupos con arreglo al primer
firmante1291.
La
Ponencia
designada
1292
por
el
Presidente
de
la
1293
Comisión
emite su informe el 28 de octubre
, aceptando
algunas de las enmiendas y proponiendo algunas otras
modificaciones, por lo general de escasa importancia. El 11 de
noviembre aprueba el dictamen la Comisión Especial, que consta del
texto de proyecto de ley que ésta eleva al Pleno. Jordana de Pozas,
que había venido asumiendo el principal protagonismo durante toda
la preparación del proyecto y que ya había llevado la voz de la
Ponencia en la Comisión, es quien presenta el texto ante el Pleno1294,
1289
DOCUMENTOS: 82.
Integran esta Comisión los Procuradores Fernández-Cuesta (D. Raimundo)
(Presidente), Lapuerta (D. José María) (Secretario), Arriaga (D. Alfonso), Callejo
(D. Eduardo), Camacho (D. Fernando), Carrero (D. Luis), Castiella (D. Fernando
Mª), Felipe Clemente de Diego (D. Felipe), Dávila (D. Fidel), Díez del Corral (D.
Luis), Eijo y Garay (D. Leopoldo), Garnica (D. Pablo), Goicoechea (D. Antonio),
Gistau (D. Tomás), González Bueno (D. Pedro), Jordana de Pozas (D. Luis), Martín
Sanz (D. Dionisio), Martínez de Tena (D. Manuel), Mayo (D. Federico), Navarro (D.
Gustavo), Ollero (D. Carlos), Puigdollers (D. Mariano), Pinilla (D. Carlos), Rodríguez
Jurado (D. Adolfo), Reyes (D. Roberto), Sánchez Mazas (D. Rafael) y Suanzes (D.
Juan Antonio).
De los integrantes de la Comisión citados estaban vinculados al Consejo de Estado
Eduardo Callejo, Presidente, así como Jordana de Pozas, Consejero Permanente, y
Díez del Corral, Letrado. Estos dos últimos tuvieron protagonismo destacado en la
preparación del proyecto, como hemos visto. Fernández-Cuesta Lapuerta sería
nombrado Presidente en 1945 y Lapuerta Consejero Permanente en 1952.
1290
DOCUMENTOS: 83.
1291
Los Procuradores Gustavo Navarro, la más extensa (10 firmantes), Pedro
Fernández Valladares (10 firmantes) y Roberto Reyes (15 firmantes).
No incluyo copia, por su extensión.
1292
Formada por Callejo, Dávila, Gistau, Goicoechea y Jordana de Pozas.
1293
No incluyo copia, por su extensión.
1294
DOCUMENTOS: 84.
375
que lo aprueba el 22 siguiente, siendo ratificado por el Jefe del Estado
el 25, convirtiéndose en Ley1295.
5. REGLAMENTO DE 13 DE ABRIL DE 1945
A la vista de la nueva Ley Orgánica, publicada el 26 de
noviembre en el Boletín Oficial del Estado1296, el Presidente resuelve
constituir una ponencia especial para preparar un anteproyecto de
Reglamento de aplicación de la Ley del Consejo, a fin de que, una vez
aprobado por la Comisión Permanente, sea elevado al Gobierno1297. El
Presidente de la Ponencia, Jordana de Pozas, entrega el anteproyecto
en la sesión de la Comisión Permanente de 9 de marzo de 19451298,
que es debatido en ésta, de manera muy minuciosa, los días 15 y 16,
y lo aprueba finalmente el Pleno en su sesión del 22 siguiente, tras de
un debate no muy extenso. El Reglamento orgánico del Consejo de
Estado es aprobado por Decreto de 13 de abril de 19451299.
1295
DOCUMENTOS: 85.
1296
Véase: DOCUMENTOS: 85.
1297
Acta de la sesión de 1 de diciembre de 1944.
La Ponencia queda integrada por Jordana de Pozas, Consejero, que la preside;
Martín-Artajo, Secretario General, el Letrado Mayor Conde de Vallellano y los
Letrados Rovira y Cordero. En 26 de enero siguiente se da cuenta a la Comisión de
haberse incorporado el también Letrado Azcoiti.
1298
Al presentar al Pleno el anteproyecto (sesión de 22 de marzo de 1945), Jordana
de Pozas, que preside la Ponencia, da cuenta de que ésta ha tomado como base un
estudio hecho por Cordero y que, tras los trabajos llevados a cabo, se confió la
refundición y redacción del nuevo texto al Secretario general.
1299
Véase: DOCUMENTOS: 85.
No se hace mención de la propuesta del Consejo de Estado o la conformidad con
éste, sino que se dice que el Reglamento se dicta a propuesta de la Presidencia del
Gobierno. No obstante, el Secretario General hace constar en la sesión de 3 de
mayo de 1945 que el texto obedece íntegramente al proyecto presentado por el
Alto Cuerpo al Gobierno.
Cabe notar que esta sesión de la Comisión Permanente, según recoge el acta de la
propia sesión, es la primera que aquella celebra en el Palacio de los Consejos, sito
en la calle Mayor nº 79, antigua y tradicional residencia del Consejo de Estado. A
partir de su restablecimiento por la Ley de 10 de febrero de 1940 (sesión de 10 de
julio siguiente) (véase apartado 3.1. anterior), el Consejo de Estado se había
venido reuniendo y tenía sus oficinas en el conocido como Palacete del Marqués de
376
Comparado
con
los
dos
Reglamentos
anteriores1300,
la
extensión es semejante, aun cuando el de 1945 es el que tiene más
artículos, si bien por muy escasa diferencia1301, pero el contenido
presenta similitudes, por no decir que reproducciones, en buen
número de preceptos. Refiriéndose al de 1906, Cordero escribe que
era mucho más metódico que los anteriores del Consejo y ha influído
en todos los posteriores, constituyendo el cuerpo de un derecho
interior continuo1302. Sin embargo, hay que destacar del que ahora se
aprueba que es el primero que incorpora la totalidad de los artículos
de la Ley Orgánica, como subraya Jordana de Pozas, que había
presidido la Ponencia redactora del proyecto, al presentar éste a la
Comisión Permanente: se ha querido hacer del Reglamento un texto
único y por esta razón se han recogido en él todos los preceptos de la
Ley1303.
6. DISPOSICIONES POSTERIORES
Por primera vez en la historia del Consejo de Estado, durante
los cuarenta años que transcurren entre 1940 y 1980 no se modifican
ni su Ley Orgánica, de 25 de noviembre de 1944, ni su Reglamento
Cortina, calle de Núñez de Balboa 31 (hoy, 35), esquina a la calle Goya, que
pertenecía a los hijos de José Gómez-Acebo y Cortina, III Marqués de Cortina.
José Gómez-Acebo y Cortina tuvo cuatro hijos varones, de los que dos
pertenecieron al Cuerpo de Letrados del Consejo de Estado, Juan, marqués
consorte de Zurgena, y Jaime (en los escalafones del Consejo figura como
Santiago) Gómez-Acebo y Modet, marqués consorte de Deleitosa.
1300
8 de mayo de 1904 y 10 de enero de 1906.
1301
150, frente a 148 y 145, respectivamente.
1302
Cordero (1944), página 116.
En este caso, el que escribe tiene autoridad: fue quien preparó el estudio en que se
basará la Ponencia redactora del proyecto de Reglamento en el Consejo de Estado
(véase nota 1298).
1303
Acta de la sesión de 15-16 de marzo de 1945.
Como veremos más adelante (apartado 4 del capítulo VIII), el Reglamento vigente,
de 18 de julio de 1980, sigue la misma técnica, pero con una peculiaridad
importante: indicar a propósito de cada precepto o párrafo el artículo de la Ley que
reproduce.
377
Orgánico, de 13 de abril de 19451304. A renglón seguido hay que
hacer notar, no obstante, que aquella Ley fue modificada, aunque no
de manera formal y explícita, al aprobarse, por sendas leyes, nuevas
plantillas de los Letrados en 19551305 y 19621306. En consonancia,
aquí, con la Ley Orgánica, se crearon las Secciones 7ª (19461307) y 8ª
(19511308), para despachar los recursos de agravios, que seguían
aumentando de manera importante1309.
Existió otra modificación relevante, disminuida por su escasa
duración temporal y personal. Se refiere al nombramiento del
Presidente del Consejo de Estado, que, al igual que el de las Cortes y
los de otros de los más altos Tribunales y Cuerpos consultivos1310, se
regula por una Ley de rango Fundamental, la Ley Orgánica del
Estado, de 10 de enero de 1967, promulgada por el general Franco.
Según la misma, estos Presidentes pasan a designarse por el Jefe del
Estado a propuesta en terna del Consejo del Reino1311; su mandato se
limita a seis años1312 y se establecen causas de cese, aparte de la
1304
Desde la Ley de 10 de febrero de 1940, que restablece el Consejo, hasta la Ley
Orgánica de 25 de noviembre de 1944, no se produce tampoco ninguna
modificación por norma de rango legal y tan sólo una de modificación de varios
artículos del Reglamento de régimen interior del Consejo de 10 de enero de 1906.
La modificación es de escasa trascendencia, ya que se limita a reformar el régimen
de oposiciones tanto de los Letrados como de los Auxiliares del Consejo (véase
apartado 3 in fine).
1305
Ley de 22 de diciembre de 1955, que incluye también una fijación al alza de
retribuciones del Presidente, de los Consejeros Permanentes y de los funcionarios
del Cuerpo Técnico-Administrativo del Consejo.
1306
Ley 75/1962, de 24 de diciembre.
1307
Decreto de 4 de julio de 1946.
1308
Decreto de 26 de octubre de 1951, que amplía en consecuencia la plantilla de
Letrados y de funcionarios del Cuerpo Técnico-Administrativo.
1309
El preámbulo del Decreto de 26 de octubre de 1951 hace constar que el número
de estos recursos alcanza cifras considerables, que en los últimos años rebasa el
millar de expedientes y constituye más de la mitad de los que por todos los
conceptos son sometidos a informe del Consejo de Estado.
1310
De la exposición de motivos.
1311
Artículo 58.I.
1312
Artículo 58.II.
378
expiración del término de su mandato1313. Un Decreto de noviembre
del propio 19671314 precisa que el mandato… debe ser contado a
partir de las fechas de toma de posesión en dichos cargos de sus
actuales titulares. El precepto citado de la Ley Orgánica del Estado
lleva a cabo, por tanto, una derogación no expresa de lo que se
refiere al nombramiento y causas de cese, incluida la duración
temporal, del Presidente del Consejo de Estado establecidas en la Ley
Orgánica del Consejo de 1944, a la sazón vigente1315. En lo que
concierne al Consejo de Estado este precepto tuvo, como he dicho,
escasa duración en el tiempo y se aplicó únicamente en dos casos: al
cesar1316 y volver a designar a continuación1317 a Joaquín Bau Nolla y
al designar después a Antonio María de Oriol y Urquijo1318.
Hay que añadir que la propia Ley Orgánica del Estado, de 10 de
enero de 1967, que tenía rango Fundamental, incluyó una mención
del Consejo de Estado. Lo hace en el Título VII, dedicado a La
Administración del Estado, dentro de la cual lo define como supremo
1313
Artículo 58.III.
1314
Decreto 2816/1967, de 30 de noviembre.
1315
La Ley Orgánica del Consejo de 25 de noviembre de 1944, lo mismo que el
Reglamento Orgánico de 1945, sólo regulan de estos aspectos el nombramiento,
cuya competencia atribuye de modo directo al Jefe del Estado sin que medie
propuesta alguna (artículo 5º de la Ley).
También fija ese precepto determinadas categorías entre las que cabe designar al
Presidente. Sin embargo, estas categorías no se hicieron constar en los
nombramientos de este período, sino tan sólo la mención del artículo 5º de la Ley;
mención que ni siquiera se hace en el caso de José Ibañez-Martín (Decreto de 19
de julio de 1951).
1316
Decreto 2683/1971, de 4 de noviembre.
1317
Decreto 2732/1971, de 8 de noviembre, en el que, a diferencia de lo que
sucederá con Oriol, no se habla de a propuesta, en terna, del Consejo del Reino
(véase nota siguiente), sino simplemente de propuesta formulada por el Consejo
del Reino…
1318
Decreto 1503/1973, de 12 de julio (véase lo dicho en la nota anterior).
El cese de Oriol, sin embargo, no se hace invocando la Ley Orgánica del Estado,
pese a no estar formalmente derogada, sino a propuesta del Presidente del
Gobierno y previa deliberación del Consejo de Ministros (Decreto 1512/1979, de 22
de junio). El cambio se explica por la transformación jurídica y política que llevó a
cabo la Ley de Reforma Política, de 10 de enero de 1977 (véase apartado 1.2.
anterior).
379
cuerpo consultivo de la Administración y agrega que su competencia
y funcionamiento se ajustarán a lo que disponga la ley1319. Este
precepto, como otros muchos de aquella Ley, no tuvo ninguna
consecuencia, ni en el plano legal ni en el práctico.
7. COMPOSICIÓN
Es uno de los temas que experimenta cambios de alguna
importancia a lo largo de las sucesivas redacciones de la que luego
será Ley Orgánica de 25 de noviembre de 1944.
El proyecto del Instituto de Estudios Políticos diseña un Consejo
de Estado en Pleno y en Comisión Permanente, el primero formado
por el Presidente del Gobierno, los Ministros, el Presidente del
Consejo de Estado, 14 Consejeros ordinarios y 7 Consejeros
extraordinarios1320, y el segundo, el Presidente del Consejo de Estado
y los Presidentes de cada una de las Secciones1321.
En el proyecto aprobado por el Consejo de Estado el Pleno
queda integrado por el Presidente, los 6 Consejeros permanentes y el
Secretario General, más 6 Consejeros natos y un número de
Consejeros electivos nombrados por el Jefe del Estado entre personas
1319
Esta definición rompe con los precedentes, ya que, desde sus orígenes, el
Consejo de Estado ha sido órgano consultivo del Rey, del Estado y, una vez
centrado en torno al asesoramiento, en asuntos de gobierno y administración, del
Gobierno, pero no de la Administración, sin entrar aquí en la disputada cuestión de
la distinción entre uno y otra. Véanse: Ley del Consejo de Estado de 17 de agosto
de 1860 (artículo primero, inciso primero), Ley Orgánica de 5 de abril de 1904
(artículo primero, párrafo primero), Ley de 10 de febrero de 1940 (artículo primero)
y Ley Orgánica de 25 de noviembre de 1944 (artículo primero, párrafo primero).
La inclusión del Consejo de Estado en esta Ley, que respondió en su momento al
deseo de depurar vestigios totalitarios en la armazón de las Leyes Fundamentales
(véase apartado 2.1. anterior), denota esfuerzos del interior de la propia institución
por insertarse en la estructura política del franquismo. Testimonio doctrinal de ello
puede verse en el intento de Cordero Torres, con motivo de la aprobación de esa
Ley, por armar toda una teoría de la que llama –tal es el título de su trabajoAdministración consultiva del Estado (Cordero (1967), reiterado luego en Cordero
(1972)).
1320
DOCUMENTOS: 75, artículo 3º.
1321
DOCUMENTOS: 75, artículo 7º.
380
de 6 categorías1322, en tanto que sólo los primeros (Presidente, 6
Consejeros
Permanentes
1323
Comisión Permanente
y
Secretario
General)
constituyen
la
.
El informe que sobre el anteproyecto hace el Instituto de
Estudios Políticos acepta el esquema básico del Consejo, aunque
propone sustituir a dos de los cargos natos por otros y que la
enumeración de las categorías de los Consejeros electivos se amplíe
en el sentido de que puedan formar parte del pleno del Consejo
personalidades destacadas del mundo de las finanzas o de la
economía1324.
El proyecto de ley que el Gobierno envía a las Cortes mantiene
el esquema indicado aun cuando amplía los Consejeros natos y las
categorías de los Consejeros electivos a 71325. El dictamen de la
Comisión de aquellas amplía el número de Consejeros natos a 8 y fija
en 7 los Consejeros electivos, y así queda en la Ley aprobada1326.
Con arreglo a la Ley Orgánica de 25 de noviembre de 19441327,
el
Consejo
de
1328
Permanente
Estado
funciona
en
Pleno
y
en
Comisión
.
Integran el Consejo de Estado en Pleno: Primero. El Presidente,
los Consejeros Permanentes y el Secretario general. Segundo. Los
siguientes Consejeros natos: a) El Primado de las Españas. b) El
1322
DOCUMENTOS: 76, artículo 3º, párrafo primero.
Véase el debate en el Consejo de Estado sobre la composición del Pleno en el
apartado 4.2. anterior.
1323
DOCUMENTOS: 76, artículo 4º.
1324
DOCUMENTOS: 79, página 2. (Véase apartado 4.3. anterior).
1325
DOCUMENTOS: 80, artículo 3º.
1326
DOCUMENTOS: 85, artículo 3º.
Nótese: fija en 7 el número de Consejeros electivos, no las categorías para
nombrarlos de entre ellas, como habían hecho las redacciones anteriores.
1327
Que, a lo largo de este apartado y los siguientes, citaré: LEY. Véase el texto en:
DOCUMENTOS: 85.
1328
LEY, artículo segundo, párrafo primero.
381
Vicesecretario general del Movimiento. c) El Jefe del Alto Estado
Mayor. d) El Fiscal del Tribunal Supremo de Justicia. e) El Rector de la
Universidad Central. f) El Director del Instituto de Estudios Políticos.
g) El Delegado Nacional de Sindicatos. h) El Director general de lo
Contencioso
del
Estado.
Tercero.
Siete
Consejeros
designados
libremente por el Jefe del Estado entre personas que pertenezcan a
cada una de las siguientes categorías: a) Ex Ministro. b) Arzobispo u
Obispo. c) Consejero Nacional. d) Teniente General del Ejército de
Tierra. e) Almirante de la Armada. f) Teniente General del Ejército del
Aire. g) Diplomático con categoría de Embajador1329. Los Consejeros
designados o electivos desempeñarán el cargo durante tres años
consecutivos y podrán ser nuevamente designados1330.
Componen
la
Comisión
Permanente:
El
Presidente,
Consejeros Presidentes de Sección y el Secretario general
1331
los
.
Los Consejeros Permanentes son nombrados por el Jefe del
Estado entre personas que estén o hayan estado comprendidas en
alguna de las categorías siguientes: Primera. Ministro. Segunda.
Consejero Nacional. Tercera. Consejero de Estado. Cuarta. Letrado
Mayor del Consejo, con dos años de servicios activos en la categoría.
Quinta. Catedrático de una Facultad universitaria de Derecho o
Ciencias Políticas y Económicas, con cinco años de servicios activos.
Sexta. Oficial general de los Cuerpos Jurídicos del Ejército, Marina y
Aire. Séptima. Funcionario del Estado con categoría de Jefe Superior
de Administración civil, o con la equivalente o máxima categoría, de
Cuerpos técnicos, facultativos o especiales de la Administración
pública, y que cuenten con dos años de servicios efectivos en dicha
categoría. Octava. Académico de Ciencias Morales y Políticas1332. Dos
de los Consejeros Permanentes han de proceder del Cuerpo de
Letrados del Consejo de Estado1333.
1329
LEY, artículo tercero, párrafo primero.
1330
LEY, artículo tercero, párrafo segundo.
1331
LEY, artículo cuarto.
1332
LEY, artículo sexto, párrafo primero.
1333
LEY, artículo sexto, párrafo segundo.
382
Como puede verse, la composición varía de manera sustancial
con relación a la de la anterior Ley Orgánica, de 1904, ya que en ésta
la base de la misma son los Ministros de la Corona en ejercicio (es
decir, el Gobierno), ocho ex Ministros de la Corona, y cuatro
Consejeros1334, en tanto que en la Ley de 1944 esa base es más bien
política, aun cuando con ciertas incrustaciones técnicas (Fiscal del
Tribunal Supremo de Justicia, Director general de lo Contencioso del
Estado). Por otro lado, las categorías para ser nombrado Consejero
permanente en la Ley Orgánica de 1904 proceden del propio Consejo,
con una fuerte herencia de los cargos que habían desempeñado en la
etapa anterior funciones jurisdiccionales1335, mientras que en la Ley
de 1944 las categorías se asientan de modo principal en la condición
administrativa o funcionarial, aun cuando tenga matices en ciertos
casos (docente, castrense) e incrustaciones políticas (ex Ministros,
Consejero del Movimiento).
El Presidente del Consejo de Estado es nombrado ahora
libremente por el Jefe del Estado1336. Las categorías previas para ser
designado son similares, aunque se añaden el Alto Comisario de
España en Marruecos y la de Consejero permanente de Estado, con
cinco años en el cargo1337.
1334
Ley de 1904, art. 2º, párrafo primero.
Para más detalles, véase apartado 3.4. del capítulo sexto.
1335
Véase apartado 3.4. del capítulo sexto.
1336
LEY, artículo quinto.
Lo que denota el carácter fuertemente centralizado del poder ejecutivo bajo
régimen de Franco, a diferencia de la etapa de 1904-1924, en la que
nombramiento se hacía por Real Decreto, acordado en Consejo de Ministros
refrendado por su Presidente (véanse Ley de 1904, art. 4, párrafos segundo
tercero. DOCUMENTOS: 63, y apartado 3.8. del capítulo anterior).
el
el
y
y
Entre 1967 y 1977, como ya he detallado en otro lugar, se aplicó la Ley Orgánica
del Estado, que limitaba a seis años el mandato, entre otros titulares de altos
Cuerpos del Estado, del Presidente del Consejo de Estado, que pasaba a
designarse, además, por el Jefe del Estado a propuesta en terna del Consejo del
Reino (véase apartado 6 anterior).
1337
LEY, artículo quinto.
Véase apartado 3.8. del capítulo anterior.
383
8. ORGANIZACIÓN
Desde el proyecto preparado por el Instituto de Estudios
Políticos hasta el texto aprobado de la Ley Orgánica de 1944, la
organización del Consejo de Estado se atuvo a la tripartita, ya
clásica: Pleno, Comisión Permanente y Secciones.
Otra cosa sucede en lo que respecta a estas últimas, ya que el
proyecto del Instituto de Estudios Políticos propone siete y, por vez
primera1338, las denomina y distingue con arreglo a las materias de
que cada una se ocupa. Se titulan así: 1º. De legislación. 2º. De
conflictos jurisdiccionales y de Tratados. 3º. De Hacienda. 4º. De
Corporaciones
públicas
e
Instituciones.
5º.
De
contratos
administrativos. 6º. De Funcionarios. 7º. De Reglamentos y de
Gracia1339.
El proyecto que aprueba el Consejo de Estado propone seis
Secciones, organizadas conforme a los Ministerios de procedencia de
las consultas, según la fórmula tradicional1340. La Memoria que
acompaña aquel lo justifica de este modo: Otra diferencia notable
entre el Proyecto formulado por este Consejo y el del Instituto de
Estudios Políticos consiste en la constitución de las Secciones en que
se divide el Consejo. En lugar de ser en número de siete y estar
adscritos dos Consejeros a cada Sección, se propone que sean seis,
con un solo Consejero, y en lugar de que las Secciones se diferencien
por razón de la materia que hayan de informar, como se hace en el
proyecto del Instituto, se patrocina por que los asuntos se dividan por
Ministerios, como hasta ahora se ha venido haciendo. Este criterio de
constituir las Secciones por materias en lugar de serlo por Ministerios,
1338
Gerardo Abad Conde, que fuera Presidente del Consejo, preparó en tiempos de
la II República un largo y confuso proyecto en el que, como recuerda Cordero,
proponía organizar las Secciones por materias en lugar de por Ministerios de
procedencia de las consultas, como era lo tradicional (Cordero (1944), página
133). A los esfuerzos de Abad Conde me he referido en el apartado 5.3. del capítulo
VI.
1339
Artículo 8º. Véase nota 1220.
1340
Véase: DOCUMENTOS: 76, artículo 7º, párrafo primero.
384
a primera vista presenta un mayor empaque científico y técnico, pero
que en modo alguno había de compensar los conflictos que se
producirían al recibirse en consulta asuntos no previstos en el
casuismo que preside la clasificación1341.
El proyecto de ley enviado por el Gobierno a las Cortes acepta
el número de seis para las Secciones, aun cuando permite su
ampliación por Decreto de la Presidencia del Gobierno, dictado a
propuesta de la Comisión Permanente del propio Consejo de Estado,
cuando el volumen de las consultas lo exigiera. En lo que respecta a
la
distribución
de
asuntos
adopta
una
posición
conciliadora,
permitiendo que se haga según los Ministerios de que procedan o
bien según su naturaleza, en la forma que se determine por Orden de
la Presidencia del Gobierno, dictada a propuesta de la Comisión
Permanente del Consejo1342. Tal es la fórmula que, aceptada por la
Comisión Especial de las Cortes, pasa a la Ley Orgánica de 19441343.
9. COMPETENCIA
El tema de los asuntos en que es preceptivo el dictamen del
Consejo de Estado experimenta cambios de importancia a través de
las sucesivas redacciones de los proyectos de la que se convertirá en
Ley Orgánica de 25 de noviembre de 1944.
1341
Véase: DOCUMENTOS: 77.
1342
Véase: DOCUMENTOS: 80, artículo 7º, párrafo primero.
1343
Véase: DOCUMENTOS: 85, artículo 7º, párrafo primero.
La distribución de las consultas a las Secciones por el Ministerio de procedencia se
había realizado por Decreto de 15 de noviembre de 1940 (véase nota 1209 y texto
al que corresponde) y no se aprueba otra de carácter general (es decir, tras la
creación de las Secciones 7ª y 8ª, que sí tuvieron asignados asuntos por
naturaleza: el recurso de agravios) (véase apartado 6, notas 1307 y 1308) hasta la
Orden de 28 de enero de 1959, que asume la transferencia a la jurisdicción
contencioso administrativa del conocimiento de los recursos de agravios (Ley de la
jurisdicción de 27 de diciembre de 1956), cesando por tanto en ello el Consejo de
Estado.
385
El proyecto preparado por el Instituto de Estudios Políticos
regula las competencias de la Comisión Permanente1344 y las del
Pleno1345, inspirado en términos generales en las normas anteriores.
Al examinar ese proyecto la Comisión Permanente del Consejo
de Estado, es una de las tres cuestiones generales que se plantea de
antemano. Como he señalado con anterioridad, no hay exposiciones
de
carácter
general,
sino
observaciones
y
propuestas
de
1346
modificaciones puntuales y de colocación sistemática
. Resultan de
1347
ahí unos preceptos más amplios
. Para la Memoria que acompaña a
aquel proyecto este tema es una de las dos razones fundamentales
que aconsejaban la reforma de la Ley de 10 de febrero de 1940, y de
ahí
que
mantenga
1348
preceptivas
y
amplíe
los
supuestos
de
las
consultas
.
En su informe del anteproyecto, el Instituto de Estudios
Políticos estima oportuno limar la afirmación tajante… de que la
nueva Ley convierte en obligatoria la consulta que antes era
potestativa1349. Por lo demás, el Informe no objeta la enumeración
más amplia que había llevado
a cabo el Consejo de Estado y da
cuenta de que se rechazó la propuesta de uno de sus miembros que
implicaba una ampliación considerable de la competencia obligatoria
del Consejo1350.
1344
Véase: DOCUMENTOS: 75, artículo 22.
1345
Véase: DOCUMENTOS: 75, artículo 25.
El artículo 26 se refiere a la consulta potestativa de asuntos de importancia, a juicio
del Gobierno.
1346
Sesión de 4 de julio de 1941. Véase apartado 4.2. anterior.
1347
Artículos 16 (Pleno), 17 (Comisión Permanente) y 21, párrafo primero (consulta
potestativa de proyectos de ley de carácter general y asuntos de importancia, a
juicio del Gobierno).
1348
Véase apartado 4.2. anterior.
1349
A las matizaciones retóricas que hace el Informe en este punto me he referido
en la nota 1278 y texto al que corresponde.
1350
Sobre este punto, véase nota 1286 y texto al que corresponde.
386
El proyecto de ley enviado por el Gobierno se aparta en buena
medida de los textos anteriores. En cuanto a las competencias del
Pleno, mantiene tres de menor importancia propuestas por el Consejo
de Estado1351, excluye las otras dos1352 y agrega, sin embargo, otras
tantas1353.
Con
relación
a
las
competencias
de
la
Comisión
Permanente, los cambios son menores y, aparte de otros de pura
redacción, se desechan tres propuestas hechas por el Consejo1354.
Hay un tema que, tras un análisis minucioso, presenta mayor
hondura política de la que a primera vista pudiera parecer. Me refiero
a la posibilidad de que consulte al Consejo el Jefe del Estado. Como
ya he señalado, la Ley de 10 de febrero de 1940 así lo estableció1355,
sin mayores razonamientos, que descubriremos no obstante al
examinar los proyectos sucesivos de la futura Ley Orgánica de 1944.
Los preceptos en juego se encuentran en dos partes diferentes
de los textos: una, al principio, al regular la composición del Pleno y,
dentro de ella, la asistencia a las sesiones del mismo por parte del
Gobierno; otra, casi al final, al establecer los supuestos de audiencia
tanto del Pleno como de la Comisión Permanente. El texto inicial del
Instituto de Estudios Políticos, al regular la composición del Pleno1356,
no alude a la asistencia del Gobierno u otra autoridad superior (el
1351
Interpretación y cumplimiento de Tratados internacionales y Concordatos con la
Santa Sede, separación de Consejeros Permanentes y la cláusula de remisión a
otras leyes que dispongan la consulta.
1352
Cuestiones de Estado que revistan carácter de conflictos internacionales y
ratificación de Tratados y Convenios internacionales de cualquier clase.
1353
Proyectos de ley de trascendencia e interpretación de contratos y asuntos
administrativos de gran trascendencia, configurados ambos a la postre como
supuestos de consulta potestativa.
Véase: DOCUMENTOS: 80, artículo 16.
1354
Asuntos que afecten a las relaciones entre la Iglesia y el Estado, recursos
administrativos que se interpongan ante el Consejo de Ministros y concesión de
indultos colectivos.
Véase: DOCUMENTOS: 80, artículo 17.
1355
Véase: DOCUMENTOS: 74, artículo tercero, párrafo tercero. Véase apartado 3.
anterior.
1356
Véase: DOCUMENTOS: 75, artículo 3º.
387
Jefe del Estado) a las sesiones, pero sí prevé, en cambio, que el
Consejo de Estado, sea en Pleno, sea en Comisión Permanente, podrá
ser oído además en todos los asuntos en que, por su importancia, el
Gobierno lo estime conveniente1357. En el proyecto elaborado por el
Consejo de Estado este último precepto se reproduce aunque
adicionando la mención expresa a los proyectos de ley de carácter
general1358. Sin embargo, el propio texto del Consejo de Estado
introduce un párrafo tercero al artículo 3º, que es el que trata de la
composición del Pleno, del siguiente tenor: El Jefe del Gobierno y los
Ministros, pueden asistir a las reuniones del Pleno, siempre con voz, y
si se trata de un asunto consultado por el Jefe del Estado, con voz y
voto1359. De la importancia que a esta adición atribuye el propio
Consejo de Estado da cuenta la Memoria que acompaña al proyecto:
Una novedad, no recogida en leyes orgánicas anteriores, se establece
en este Proyecto, relativa a la consulta directa que el Jefe del Estado
puede hacer a este Consejo, en cumplimiento de lo que previene el
párrafo final del art. 3º de la Ley de 10 de febrero de 1940… Esta
iniciativa de directa consulta del Jefe del Estado restaura el
funcionamiento del sistema existente en España con anterioridad a la
implantación del régimen constitucional, en que el Consejo Real de
Castilla y todos los demás que precedieron al actual Consejo de
Estado tenían como misión privativa el asesorar al Monarca1360. El
informe
que
hace
el
Instituto
de
Estudios
Políticos
sobre
el
anteproyecto no objeta la referencia a las consultas potestativas del
Gobierno y, en cambio, expresa su opinión contraria en cuanto al
tema en el que se incluye la referencia al Jefe del Estado, pidiendo la
supresión del inciso1361. El Gobierno, al enviar el proyecto de ley a las
1357
Véase: DOCUMENTOS: 75, artículo 26.
1358
Véase: DOCUMENTOS: 76, artículo 21, párrafo primero.
Aparte de la adición indicada en el texto, el tiempo verbal (podrá ser oído) se
sustituye por puede ser oído.
1359
Véase: DOCUMENTOS: 76, artículo 3º, párrafo tercero.
La adición de este párrafo la propone Jordana de Pozas en la sesión de 3 de julio de
1941 (véase nota 1229 y texto al que corresponde).
1360
Véase: DOCUMENTOS: 77.
1361
Véase: DOCUMENTOS: 79, páginas 2-3.
388
Cortes, acepta el reparo del informe del Instituto de Estudios Políticos
en lo que concierne al inciso1362, pero en cambio, al referirse a las
competencias, reconoce al Jefe del Estado como posible autoridad
consultante, junto con el Gobierno y –añade también- los Ministros en
cualquier asunto en que, sin ser obligatoria la consulta,… lo estimen
conveniente1363. No hubo enmiendas, con lo cual este texto fue el que
aprobó la Comisión y luego el Pleno de las Cortes, recibiendo la
sanción del Jefe del Estado.
El listado de competencias, en su conjunto, no presenta
grandes diferencias con el de la Ley de 1904 y reafirma, en mayor
medida que con aquella, la configuración del Consejo de Estado como
una
institución
con
funciones
preferentemente
administrativas,
inserto en el conjunto de la Administración.
Las competencias se asignan, según los asuntos, al Pleno o a la
Comisión Permanente.
El Consejo de Estado en Pleno debe ser oído necesariamente en
los siguientes asuntos. Primero. Aquellos proyectos de ley que por su
transcendencia y repercusión en la vida administrativa del Estado, de
la Nación o de su Economía estime el Gobierno conveniente consultar
a este Alto Cuerpo. Segundo. Interpretación de los contratos del
Estado y asuntos administrativos de gran transcendencia. Tercero.
Interpretación y cumplimiento de los Tratados internacionales y
Concordatos con la Santa Sede. Cuarto. Separación de los Consejeros
permanentes. Quinto. Todo asunto en que por precepto expreso de
una ley haya de oírse al Consejo de Estado en Pleno1364.
El inciso es el que establece la diferencia entre voz y voto de los miembros del
Gobierno. El razonamiento que se contiene en el Informe ya lo transcribí antes y no
es inteligible si no se advierte lo que se trata de suprimir, sin hacer referencia a la
cuestión en juego:… con la redacción actual pudiera parecer que la posición de los
Ministros era de inferior condición a la de los Consejeros (véase nota 1233 y texto
al que corresponde).
1362
Véase: DOCUMENTOS: 80, artículo 3º, párrafo tercero.
1363
Véase: DOCUMENTOS: 80, artículo 20, párrafo primero. Los subrayados de
todo este párrafo son míos.
1364
LEY, artículo dieciséis.
389
La Comisión Permanente del Consejo de Estado debe ser oída
en los siguientes asuntos: Primero. Disposiciones de interés general
que dictare el Gobierno para el desarrollo o ejecución de las leyes de
Presupuestos y las demás que tengan carácter esencialmente fiscal.
Segundo. Concesión de créditos extraordinarios o suplementos de
crédito y en los demás casos que determina la Ley de Administración
y Contabilidad de la Hacienda Pública. Tercero. Cuestiones de
competencia, conflictos jurisdiccionales y de atribuciones entre
distintos Departamentos ministeriales. Cuarto. Recursos de agravios
a que se refiere la Ley de dieciocho de marzo de mil novecientos
cuarenta y cuatro. Quinto. Interpretación, resolución y rescisión de
los
contratos
administrativos,
salvo
aquellos
que
por
su
transcendencia juzguen el Jefe del Gobierno o el Presidente del
Consejo de Estado conveniente oír el informe del Consejo de Estado
en Pleno. Sexto. Reglamentos generales que se hayan de dictar para
la ejecución de las leyes, aunque por razón de urgencia se hubieran
puesto en vigor con carácter provisional. Séptimo. Concesión de
honores y privilegios en que las leyes exijan la audiencia del Consejo.
Octavo. Asuntos relativos al orden interior del Alto Cuerpo, y en
particular sobre la formación de sus presupuestos. Noveno. Todo
asunto en que por precepto legal haya de oírse al Consejo de Estado
y no se diga expresamente que debe ser el Consejo en Pleno1365.
10. FUNCIONAMIENTO
El funcionamiento del Consejo se regula con minuciosidad en el
Reglamento de 13 de abril de 19451366; en concreto, en el Título III,
que se titula, precisamente, Del funcionamiento del Consejo de
Estado1367. Su base está constituida por el Reglamento anterior, de
10 de enero de 1906, en el que se inspira en gran parte1368, en
observancia además de un precepto expreso de la Ley de 1944: El
1365
LEY, artículo diecisiete, párrafo primero.
1366
Que, a lo largo de este apartado y los siguientes, citaré: REGLAMENTO. Véase
el texto en: DOCUMENTOS: 86.
1367
Artículos 112 a 150.
1368
Véase apartado 5 anterior.
390
Reglamento fijará el régimen de sesiones y trabajos del Consejo de
Estado, observándose, en lo posible, sus prácticas tradicionales1369,
que, a su vez, habían cuidado de recoger los Reglamentos de 1904 y
1906.
Para evitar reiteraciones, señalo a continuación algunos puntos
más destacados que diferencian al de 1945 con su precedente,
remitiéndome en cuanto a éste a la exposición realizada en el capítulo
anterior1370.
Se
prevé
la
asistencia
al
Consejo
Pleno,
con
carácter
facultativo, del Jefe del Gobierno y los Ministros, los cuales podrán
informar cuando lo consideren conveniente1371.
Se precisa que la votación es obligada, no permitiéndose las
abstenciones salvo en caso de inhibición obligatoria1372.
Se amplía de ocho (Reglamento de 1906) a diez días el plazo
máximo para la remisión, por escrito, al Presidente de los votos
particulares1373. Se agrega que para la redacción de sus votos
particulares podrán los Consejeros valerse de cualquiera de los
Letrados del Consejo1374.
Regula de manera minuciosa el archivo, juntamente con la
copia del dictamen definitivo, de las minutas de los diversos
dictámenes y enmiendas presentadas, así como las de los votos
1369
LEY, artículo veinticuatro.
1370
Apartado 3.7.
Véase también en el apartado 3.3. de ese capítulo el resumen que realiza Cordero
de las innovaciones del Reglamento de 1906.
1371
REGLAMENTO, art. 112.
1372
REGLAMENTO, art. 118.4.
1373
REGLAMENTO, art. 124.1.
1374
REGLAMENTO, art. 124.2.
391
particulares1375, en orden a conservar las vicisitudes internas del
dictamen a partir del proyecto inicial y hasta su aprobación1376.
Prescribe
que
en
el
acta
de
la
sesión
se
consignarán
sucintamente las deliberaciones que hayan precedido a la decisión
definitiva1377.
Existen
algunas
diferencias
de
interés
en
cuanto
a
la
reglamentación del despacho en las Secciones entre los dos textos
contemplados, el de 1906 y el de 1945. En cuanto la orden de
despacho de los proyectos de dictamen, el de 1906 dice que los
Oficiales Letrados serán llamados por el orden que el Consejero
permanente estime oportuno1378, en tanto que el de 1945 dice que se
dará cuenta de los asuntos preparados para el despacho por el orden
de antigüedad de los Letrados ponentes, salvo casos de urgencia,
leyendo el ponente su proyecto1379. Por otro lado, mientras que en el
Reglamento de 1906 el Consejero que preside la Sección puede
aprobar o desechar el dictamen sin más que escuchar, en su caso, las
aclaraciones… que pidiese al Oficial Letrado (ponente) y al Oficial
Mayor1380, el de 1945 articula una Sección con despacho más
colegiado, al decir que cualquiera de los Letrados asistentes o bien el
Mayor podrán formular, por orden de antigüedad, observaciones,
reparos o pedir esclarecimiento sin limitación de turnos, pudiendo el
ponente contestar cuantas veces fuera preciso, tras de lo cual decide
el Consejero1381. En cambio, no aparece en el texto de 1945 la
1375
REGLAMENTO, art. 126.
1376
El Reglamento de 1906 ya preveía que, caso de desecharse el dictamen del
Letrado por el Consejero Presidente de la Sección, se haría constar en el original y
en el acta de aquella (art. 133). Como entonces indicaba, se trata de una norma
importante, que hoy se mantiene en lo esencial, cuyo objeto es salvaguardar la
independencia del Letrado ponente y la conservación de los proyectos de dictamen
que redacte, incluso si fueren rechazados por el Consejero que preside la Sección.
1377
REGLAMENTO, art. 127.
1378
REGLAMENTO de 1906, art. 133.1. Véase DOCUMENTOS: 66.
1379
REGLAMENTO, art. 137.1.
1380
REGLAMENTO de 1906, art. 133.1. Véase DOCUMENTOS: 66.
1381
REGLAMENTO, art. 137.2.
392
posibilidad, que sí se contiene en el de 1906, de que el Consejero
permanente, en ciertos supuestos, acuerde por sí que asistan á la
sesión alguno ó varios de los demás Oficiales Letrados que hubieran
entendido en algún caso análogo, para asesorarse con su dictamen
verbal1382.
Por último, es más minuciosa y completa la regulación del
Reglamento de 1945 en lo que hace al régimen de remisión de las
consultas1383 y de emisión de los dictámenes, regulando el plazo para
emitirlos, estableciendo uno general de dos meses1384, y precisando
su forma de redacción1385 y posibilidad de publicación de la doctrina
legal sentada en sus informes1386.
11. ACTIVIDAD CONSULTIVA
La actividad consultiva del Consejo de Estado durante la etapa
que ahora consideramos es creciente, en la medida en que la
institución va afianzándose conforme avanzan los años tras los de su
restablecimiento (1940) y su nueva regulación (Ley Orgánica de 1944
y Reglamento Orgánico de 1945).
Merece destacarse lo relativo a la publicidad de los dictámenes,
que también va en aumento, permitiendo un conocimiento más fácil y
accesible con las sucesivas regulaciones y realizaciones. No más lejos
de 1944, los dictámenes del Consejo de Estado se mantenían
reservados a la autoridad consultante, por lo que no podía hacerse
uso de los mismos fuera del ámbito interno del propio Consejo o, en
el caso de los muy antiguos, por parte de los investigadores. El 13 de
enero de ese año el Presidente del Consejo de Estado1387, excitado sin
1382
REGLAMENTO de 1906, art. 134. Véase DOCUMENTOS: 66.
1383
REGLAMENTO, artículos 138 a 144.
1384
REGLAMENTO, art. 145.
1385
REGLAMENTO, art. 148.
1386
REGLAMENTO, art. 149.
1387
Eduardo Callejo de la Cuesta, ad interim.
393
duda por el Secretario General1388 y por un sentir cada vez más
intenso de los Letrados, solicita de la Presidencia del Gobierno la
autorización necesaria para hacer una corta edición del trabajo
realizado por la Secretaría General… referente a la “RECOPILACIÓN”,
ordenada por materias, de la doctrina legal establecida en los
dictámenes emitidos, a lo que se accede, según comunicación de 5 de
febrero que dirige al Consejo el Subsecretario de la Presidencia1389. Al
presentar la publicación, el Secretario General se hace eco de que, en
muchas ocasiones… se ha echado de menos una cierta publicidad de
la doctrina legal sentada por el Consejo, estimándose conveniente,
para el mejor servicio de la Administración pública, que las
autoridades administrativas pudieran conocer, ya que no el texto y
conclusiones de sus dictámenes, sí la doctrina legal sostenida en el
cuerpo de los mismos1390.
El Reglamento Orgánico de 13 de abril de 1945 otorga valor
general a la autorización en estos términos: Publicación. El Consejo
no podrá publicar sus dictámenes de no existir precepto legal que
disponga su publicación, sin la autorización expresa de la Autoridad
consultante. Esto no obstante, podrá el Consejo, omitiendo los datos
concretos sobre la procedencia y característica de las consultas,
publicar
Recopilaciones
1391
informes
de
la
doctrina
legal
sentada
en
sus
. Estas recopilaciones, que se limitan a la publicación de
extractos de dictámenes seleccionados, cuya consulta se ayuda con
índices de materias, continúan con tal formato hasta el año 2000, si
bien a partir de 1987, junto a las publicaciones en papel, se dispone
de los dictámenes almacenados por medios informáticos. Pero estos y
otros datos los examinaré con mayor detenimiento en el capítulo
siguiente, al que corresponden por razón de las fechas1392.
1388
Alberto Martín-Artajo.
1389
Luis Carrero Blanco.
1390
Doctrina legal (1944), Introducción.
1391
Art. 150.
1392
Ver apartado 11 del capítulo VIII.
394
Si, como ya he señalado1393, hasta 1940 la dilatada y brillante
actividad consultiva del Consejo de Estado resulta hoy todavía de
consulta muy compleja, por la difícil accesibilidad y dispersión del
material conservado, a partir de aquella fecha la publicación de los
dictámenes supone un avance muy valioso, ya que permite acceder a
los mismos. Sin embargo, el hecho de que las recopilaciones sean
meras adiciones no sistematizadas sigue haciendo difícil y larga la
tarea de elaborar y dar a conocer la doctrina legal de este período;
tarea, sin duda, importante, pero que excede de los límites
materiales de la presente obra.
Según ha puesto de manifiesto el Presidente Ledesma, al
presentar en 1993 un Resumen de doctrina legal que supuso un
avance en la técnica de sistematización de esa doctrina, no cabe
olvidar la importante doctrina legal consolidada durante los años
transcurridos desde 1944 a 1978. Los dictámenes del Consejo de
Estado de aquellos años supieron alumbrar –pese a las adversas
condiciones- un conjunto de criterios vertebradores de las distintas
categorías jurídicas en torno a las cuales se construyó el moderno
Derecho Administrativo. Fue una tarea que fijó la atención en los
fundamentos
de
cada
figura
estudiada
y
que
interpretó
el
ordenamiento jurídico entonces vigente desde la perspectiva de los
principios ínsitos en las instituciones1394. Si el primer tercio del siglo
XIX conoce los orígenes en España de la que se llamó Ciencia de la
Administración, que constituye el origen del Derecho administrativo,
y ese fenómeno está estrechamente ligado al Consejo Real y al
desenvolvimiento en él de la doctrina administrativista propiamente
dicha1395, cabe trazar un paralelismo con lo que acontece con la
doctrina emanada del Consejo de Estado durante los años cincuenta y
sesenta del siglo XX y la consolidación del moderno Derecho
Administrativo español a lo largo de estos años. Durante esa etapa
tiene lugar la gestación de la mayor parte de las leyes y reglamentos
que conforman –como escribe el Presidente Ledesma- el conjunto de
1393
Véase lo dicho sobre ello en los apartados 4.6. y 4.9. del capítulo IV y 5.6. del
capítulo V. También las consideraciones y datos que ofrezco en el apartado 5 de la
Introducción.
1394
Resumen (1993), página 11.
1395
Véase apartado 3.4. del capítulo IV.
395
criterios vertebradores de las distintas categorías jurídicas en torno a
las cuales se construyó el moderno Derecho Administrativo1396,
siendo igualmente de subrayar que entre los autores más destacados
de ese cuerpo legal figura un buen número de Letrados del Consejo
de Estado, catedráticos en su mayoría, que expresaban al mismo
tiempo esas doctrinas en la redacción de dictámenes en el
Consejo1397 y a través de las revistas del Instituto de Estudios
Políticos1398.
Entre los dictámenes elaborados en esta etapa a los que el
tiempo ha dotado de carácter señero, cabe señalar, sin propósito
exhaustivo, los que a continuación se analizan, incluyendo un
resumen breve al no poder consultarse en la Base pública de
dictámenes por razón de su fecha.
- Responsabilidad patrimonial de la Administración pública.
Hasta que la Ley de Expropiación Forzosa incluyese la responsabilidad
de la Administración por los daños ocasionados por los servicios
públicos, a la que el Reglamento de aquella dotó de alcance general,
la regla imperante era la no responsabilidad de la Administración, aun
a pesar de que el Código Civil preveía con carácter general la
responsabilidad por culpa o negligencia1399 y la particular del Estado
cuando obra por medio de un agente especial1400; figura inaplicada,
ya que en la práctica no se localizó nunca un verdadero <agente
1396
Recuerdo entre estas normas, por orden cronológico, la Ley de Expropiación
Forzosa, de 16 de diciembre de 1954, y su Reglamento, de 26 de abril de 1957,
que reconocen por vez primera en el Derecho positivo español el principio general
de responsabilidad patrimonial de la Administración (véase a continuación); la Ley
de la Jurisdicción contencioso-administrativa, de 27 de diciembre de 1956; la Ley
de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, de 26 de julio de 1957 y la
Ley de Procedimiento Administrativo, de 17 de julio de 1958.
1397
Recuerdo entre ellos, por orden escalafonal, a José Luis Villar Palasí, Eduardo
García de Enterría (ambos catedráticos de Derecho Administrativo), Manuel Alonso
Olea (catedrático de Derecho del Trabajo) y José Antonio García-Trevijano Fos
(catedrático también de Derecho Administrativo).
1398
La Revista de Estudios Políticos (REP) y, sobre todo, la Revista de
Administración Pública (RAP), cuyo núcleo básico estaba formado por los indicados
Letrados a la vez que profesores universitarios (ver: García de Enterría (1999)).
1399
Artículo 1902.
1400
Artículo 1903.
396
especial>1401.
En
un
dictamen
ciertamente
avanzado
para
el
momento, se aborda el tema con un gran despliegue teórico y de
Derecho comparado, aun cuando no da el paso a la configuración de
la responsabilidad objetiva, para cuya declaración exige norma con
rango legal1402. Una vez declarado el principio por la Ley de
Expropiación Forzosa1403, aunque limitado a los bienes y derechos
comprendidos en dicha Ley, el Reglamento de la misma le da alcance
general, al referirlo a toda clase de bienes y derechos1404. Para ello
contó con el refuerzo expreso de otro dictamen del Consejo de
Estado, que abona la inutilidad de la figura del agente especial
prevista por el Código Civil, que evidentemente se ha constituido en
un
obstáculo
para
la
admisión
de
la
responsabilidad
de
la
Administración por daños causados en el ejercicio de su actividad, y
propone
que
se
declare
que
la
Administración
responderá
directamente de los daños y perjuicios causados por los órganos,
funcionarios o representantes que actúen por ella, considerando la
gestión de los mismos como actos propios de la Administración1405.
- Facultades de deslinde y usucapión por particulares de bienes
de dominio público1406. Dictamen que fija doctrina, luego consolidada,
sobre las facultades del deslinde administrativo de bienes de dominio
público por parte de la Administración pública (privilegio de la
decisión ejecutoria) y, en consonancia con ello, la relativa a la
usucapión por los particulares de bienes de dominio público1407.
- Reforma parcial de la Ley de Aguas. El Consejo se enfrenta a
una de las numerosas reformas en una ley capital del ordenamiento
administrativo. Comienza indicando la conveniencia de acometer
1401
García de Enterría (2008), tomo II, página 371.
1402
Número 4.164, de 2 de marzo de 1949, dictamen del Pleno.
1403
16 de diciembre de 1954 (ver lo indicado en la nota 245), artículos 120 a 123.
1404
Decreto de 26 de abril de 1957, artículo 133.
1405
Número 20.813, de 21 de febrero de 1957.
1406
Número 5.127, de 14 de diciembre de 1949, dictamen del Pleno.
1407
Este dictamen motivó un trabajo doctrinal más amplio por parte del autor del
mismo: véase García de Enterría (1955).
397
otras reformas y, en particular, de elaborar un texto refundido o, al
menos, un Decreto de vigencias de los más de 3.000 preceptos que
desarrollan aquella Ley. El cuerpo del dictamen se centra en delimitar
la propiedad pública y privada de las aguas y los derechos al uso y
aprovechamiento de las primeras 1408.
- Concesiones a perpetuidad e imprescriptibilidad del dominio
público. La pervivencia de las denominadas concepciones regalianas
obligaba a que las concesiones tuvieran una duración máxima de
noventa y nueve años para evitar que el dominio público se perdiera
y los bienes pasaran al privado del concesionario. Esta concepción se
mantenía en buena parte cuando el Consejo de Estado, haciéndose
eco de una doctrina cada vez más potente, pone coto a estas ideas,
declara la imposibilidad de adquirir bienes de dominio público por
prescripción y, por tanto, la posibilidad legal de concesiones
otorgadas sin límite de tiempo (indefinidas o a perpetuidad), que
habían
reconocido
leyes
decimonónicas.
Uno
de
los
primeros
exponentes que abren estas tesis en la doctrina del Consejo de
Estado es la mantenida por un dictamen en el que, entre otras cosas,
se afirma que en las concesiones del Derecho Administrativo
moderno, a diferencia de los privilegios de regalía, no existe en
ningún
momento
enajenación
de
facultades
administrativas
soberanas, por lo que no hay, en consecuencia, abdicación de
potestades administrativas irrenunciables, puesto que a lo largo de
toda concesión, y aun de las perpetuas, está siempre presente el
señorío de la Administración1409. En línea con esta doctrina, un
trabajo de García de Enterría ya citado, que recoge doctrina del
Consejo de Estado, había afirmado con anterioridad que la
prescripción adquisitiva no juega con respecto al dominio público, ni
aun si transcurriere el clásico término de los noventa y nueve
años1410.
1408
Número 27.975, de 10 de mayo de 1962.
El dictamen fue publicado por la Revista de Administración Pública, número 44,
mayo-agosto de 1964, páginas 331-352.
1409
Dictamen número 32.870/31.857, de 14 de julio de 1964.
1410
Véase García de Enterría (1955) y el dictamen citado en la nota 255.
398
- Independencia de Guinea Ecuatorial y cesión del territorio de
Ifni. A finales de 1968 y principios de 1969 tienen lugar dos hechos
históricos que no se habían repetido, salvadas las diferencias, desde
los reconocimientos de independencia por parte de España de las
antiguas colonias americanas En el plano normativo el primero es el
reconocimiento de independencia de Guinea Ecuatorial1411 y el
segundo, la cesión (retrocesión –se dice) a Marruecos del territorio
de Ifni1412. En ambos casos, según el Letrado que fue ponente de los
dictámenes1413, el Consejo de Estado se vio llamado a intervenir para
dilucidar los problemas formales creados por el hecho de que los
territorios a ceder o a independizar aparecían a primera vista como
provincias españolas integrantes del territorio nacional. En ambos, el
Alto Cuerpo hubo de ocuparse de problemas de la más diversa índole,
como declarar la no vigencia actual de la Constitución de 1876,
interpretar literal y sistemáticamente los preceptos de la Ley
Orgánica de 1967, recordar algo tan elemental como la
independencia del carácter plenario de las competencias soberanas
del Estado respecto de su extensión territorial, examinar el espinoso
problema de la autoctonía constitucional de los nuevos Estados
nacidos de la descolonización y, sobre todo, configurar la noción de
territorio nacional1414.
- Fundaciones culturales privadas. Un enjundioso dictamen
examina a fondo este tema, que recibe regulación completa por vez
primera en 1972 desde la Ley de Beneficencia de 1849. Entre muchas
de las afirmaciones básicas cabe destacar las siguientes. El concepto
El plazo mágico de los noventa y nueve años… se sostiene en una cláusula de
seguridad que sirve para neutralizar los efectos jurídicos de la posesión inmemorial
y en el dogma de la imprescriptibilidad del dominio público, que es, a su vez, un
mero corolario lógico de la inalienabilidad de ese dominio, pero un corolario
desasistido de instrumentación técnica, de toda posibilidad de hacer frente a los
hechos (Fueyo (1955), páginas 388-390).
1411
Ley 49/1968, de 27 de julio, y Decreto de 12 de octubre siguiente.
1412
Convenio de <retrocesión> de 4 de enero de 1969, ratificado el 20 de abril
siguiente.
1413
Dictamen número 36.017, de 20 de junio de 1968 (Guinea). Dictamen número
36.227, de 7 de noviembre de 1968 (Ifni).
1414
Herrero (1972), página 359.
399
de beneficencia no está definido en la Ley de Beneficencia, lo que ha
permitido que la Administración, por normas de rango reglamentario,
delimitara
la
amplitud
del
concepto
y,
en
consecuencia
las
Fundaciones particulares que podían ampararse en las normas de
beneficencia a efectos de su reconocimiento por el ordenamiento
jurídico… Un principio fundamental en Derecho rivado es el de la
autonomía de la voluntad, en virtud del cual se ha presumir que el
legislador ha querido respetar esta libertad cuando no ha introducido
restricciones en la misma... En el caso de las Fundaciones, es muy
claro
que
el
legislador
ha
querido
introducir
determinadas
restricciones…, incluso dejando en algún supuesto a la potestad
reglamentaria de la Administración la determinación de su alcance y
contenido. Pero la existencia de estas restricciones expresas implica,
con toda evidencia, que el legislador ha exclujido cualquier otro tipo
de restricciones a la autonomía de la voluntad privada, que no podrán
así establecerse por normas de rango reglamentario… La creación de
una Fundación debe obedecer siempre a un ánimo de liberalidad, no
a una simple finalidad de obtener beneficios –fiscales o de protección
jurídica- para determinados bienes. Por ello, debe traducirse siempre
en un beneficio para los destinatarios en forma de una exención de la
contraprestación que cabría exigir por las prestaciones que se
efectúan, o, al menos, en una disminución sustancial respecto al
precio normal en el mercado o de las tarifas fijadas, en su caso, para
actividades análogas… El problema de delimitar la autonomía de la
voluntad fundacional –y de la Fundación- y la necesaria intervención
de la Administración, es una cuestión clave en las Fundaciones. Por
un lado, parece evidente que la Administración ha de ser respetuosa
con la voluntad del fundador –puesto que, en definitiva, se trata de
una actuación de liberalidad no exigible-, siempre que merezca la
protección
jurídica…
Precisamente
la
intervención
de
la
Administración –Protectorado o tutela- se justifica para garantizar el
cumplimiento de la voluntad del fundador, lo que explica que tal
intervención se reduzca en nuestra legislación al mínimo cuando ha
sido excluida de forma expresa por el propio fundador…1415.
-
Título Preliminar del Código Civil. Según subraya el dictamen a
que en seguida me refiero, el Consejo de Estado recuerda que el
1415
Dictamen número 38.059, de 18 de mayo de 1972.
400
Título Preliminar del Código Civil, aunque formalmente reviste el
carácter de Ley ordinaria es, por la materia que abarca, una norma
especial de transcendencia que podría calificarse de básica, aunque
no fundamental, con arreglo a nuestro ordenamiento. Los extremos
que regula –alguno de ellos materia habitual de las disposiciones
constitucionales…-, los principios que establece –como es el caso de
la jerarquía de las normas jurídicas y los límites de su vigencia en el
espacio y en el tiempo-, las categorías, en fin, que en aquélla se
articulan para fijar los criterios de interpretación, actuación1416 y
eficacia de las normas, constituyen fundamento del ordenamiento
jurídico-político del Estado… Pues bien, al cabo de varios decenios se
decide aprobar una Ley de Bases, que encarga al Gobierno la
elaboración de un texto articulado de este Título. Dado su carácter
preceptivo1417, el Consejo de Estado emite un largo y sustancioso
dictamen. Aparte de poner de manifiesto la importancia de la norma,
como antes he transcrito, indica el dictamen que el Consejo de
Estado estima que su tarea principal consiste en comprobar la
legalidad del proyecto de Texto articulado que se somete a su
consulta, legalidad que ha de resultar de su concordancia con la Ley
de Bases de la que es desarrollo… Ahora bien, puede y debe, además,
el Consejo exponer y razonar su criterio sobre la oportunidad de los
extremos que se le consultan e, incluso, ofrecer él mismo la fórmula
que
considere
idónea,
debidamente
razonada…
Tras
de
esas
1418
consideraciones generales el dictamen, ciertamente extenso
, va
examinando en profundidad la mayoría de las cuestiones que
plantean los preceptos que constituyen el proyecto y que, no siempre
atendidas las observaciones del Consejo, ven la luz como ley bajo la
forma específica de texto articulado1419.
1416
Sic por aplicación.
1417
Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, texto refundido
(Decreto de 26 de julio de 1957), artículo 10.4.
1418
117 páginas.
1419
Dictamen número 38.990, de 4 de abril de 1974. Pleno.
El Letrado ponente de los dictámenes explanó puntos de vista más doctrinales en
su trabajo: Herrero (1974).
401
Otra manifestación doctrinal que ha de tenerse en cuenta es la
relativa a las mociones que el Consejo de Estado puede elevar al
Gobierno1420, entre las que pueden encontrarse, junto a otras de
alcance limitado, varias que contienen aportaciones significativas de
doctrina1421. Destaco de entre estas mociones las siguientes.Autorización para el uso en España de títulos nobiliarios extranjeros.
El Consejo pretende dar respuesta a un problema que se planteaba
en la época con alguna frecuencia, motivado tanto por los cambios en
la
legislación
española
sobre
títulos
nobiliarios
como
por
los
problemas de subsistencia de esos títulos en algunos países.
Comienza la moción recordando la normativa española vigente. El
criterio que inspira la legislación española sobre autorización de
títulos extranjeros desde el R.D. de 24 de octubre de 1851 hasta la
Real Orden de 26 de octubre de 1922 a la que se remite la Ley de
1948 es constante en una cuesión principal. Según dispone el Real
Decreto de 27 de mayo de 1912, los que soliciten la autorización
deberán acompañar “el documento original en el que conste la
concesión” (art.17)… Sin embargo, en fase posterior, coincidiendo
con la abolición de las mercedes nobiliarias en diversos países, este
Alto Cuerpo interpretó que la soberanía española no podría quedar
vinculada por la decisión extranjera de suprimir los títulos de honor…
Se introdujo así una doctrina y consiguiente práctica administrativa,
que la experiencia de veinte años aconseja someter ahora a revisión…
Tras examinar los inconvenientes teóricos y prácticos de este modo
de proceder, este Alto Cuerpo es de parecer que conviene atenerse
estrictamente a lo previsto en el R.D. de 27 de mayo de 1912 y Real
Orden de 26 de octubre de 1922 y a su primitiva interpretación,
exigiendo para todas las autorizaciones de títulos extranjeros tan sólo
e imprescindiblemente el documento original de concesión o sucesión
expedido a nombre del interesado. La Administración española se
limitaría así a reconocer la titularidad formal existente en un
ordenamiento extranjero y, por lo tanto, la autorización debería ser
denegada cuando dicho ordenamiento no reconoce la merced ni
1420
1421
LEY, artículo 18 y REGLAMENTO, artículo 149.
Entre 1942 (moción número 1) y 1980, a la entrada en vigor de la nueva Ley
Orgánica (que se considera en el capítulo siguiente), se aprueba un total de 74
mociones (la última, en 1979).
402
atribuye
la
autorización
titularidad
1422
en
el
momento
en
que
procedería
la
.
- Consulta al Consejo de Estado de los reglamentos ejecutivos
de las leyes. El Consejo se plantea esta cuestión a la vista de dos
preceptos entonces vigentes, uno de la Ley Orgánica del propio
Consejo de 19441423, el otro de la Ley de Régimen Jurídico de la
Administración del Estado1424, que regulan, con expresiones no
idénticas, un importante supuesto de informe preceptivo del Consejo
de Estado, cuya omisión trae consigo la grave consecuencia de
acarrear la nulidad de pleno derecho de los Reglamentos dictados con
este vicio de procedimiento. Tal consecuencia hace imprescindible
delimitar con toda precisión el significado de los términos utilizados
en los dos preceptos para separar, sin lugar a dudas, los casos en
que la audiencia del Consejo de Estado es preceptiva de aquellos
otros en que no lo es. A este respecto, el Consejo de Estado viene
observando cierta disparidad de criterios entre los Departamentos
ministeriales en cuanto a aquellos Reglamentos que deben ser
remitidos preceptivamente a su consulta. En esta situación puede
ocurrir, y de hecho ha ocurrido en algunas ocasiones, que el Tribunal
Supremo haya anulado íntegramente ciertos Reglamentos que la
Administración activa no consideró, erróneamente, de audiencia
preceptiva del Consejo de Estado por una inadecuada interpretación
de los mencionados artículos… El dictamen aborda de manera
sucesiva estas cuatro cuestiones: A) Sentido y carácter de la
audiencia del Consejo de Estado al dictaminar Jos Reglamentos
ejecutivos de Jas Leyes. B) Concepto de "Reglamento ejecutivo de las
Leyes". C) Los problemas de la generalidad y provisionalidad de los
Reglamentos ejecutivos de las Leyes. D) Consideraciones finales y
conclusiones… La más importante de las analizadas es qué deba
entenderse por reglamentos ejecutivos de las leyes, a cuyo efecto se
analizan como temas básicos los de la significación del carácter
<ejecutivo> de los Reglamentos, el sentido del término <leyes> y los
1422
Moción número 67/1971, de 21 de octubre de 1971.
1423
Artículo 17.1.
1424
Texto refundido por Decreto de 26 de julio de 1957, artículo 10.6.
403
problemas
de
1425
Reglamentos
la
generalidad
y
provisionalidad
de
estos
.
- Concesiones de créditos extraordinarios y suplementos de
crédito. Afronta aquí el Consejo de Estado la cuestión que se plantea
a la luz de varios preceptos, no coincidentes, en esta materia1426, en
cuanto se refiere al carácter preceptivo del dictamen de aquel Cuerpo
Consultivo, en particular en el caso de que los créditos o suplementos
se concedan, por razones de urgencia, mediante Decreto-ley. La
conclusión de la moción es terminante: Que las concesiones de
créditos extraordinarios y suplementos de crédito que se acuerden en
virtud de Real Decreto-ley han de ir precedidas del informe de la
Dirección General de Presupuestos y del dictamen del Consejo de
Estado,
en
cumplimiento
Presupuestaria…
1427
del
artículo
64
de
la
Ley
General
.
12. PERSONAL
Tanto la Ley de 1944 como su Reglamento de 1945 siguen en
estos puntos la línea iniciada con sus predecesores, la Ley de 1904 y
el Reglamento de 1906.
La figura del Secretario general se enraíza más en el Cuerpo de
Letrados, al pasar a ser cabeza de la plantilla de éste1428, y sigue
1425
Moción número 65/1999, de 4 de abril de 1974. Pleno.
1426
A saber: Ley Constitutiva de las Cortes, artículo 13; Ley General
Presupuestaria, artículo 64.1 y Ley de Administración y Contabilidad de la Hacienda
Pública, artículo 41.
1427
Moción número 72/1977, de 14 de abril de 1977.
1428
LEY, artículo doce, párrafo segundo y REGLAMENTO, art. 40.
A diferencia de la etapa de 1904-1924, en la que el nombramiento se hacía a
propuesta unipersonal del Presidente del Consejo de Estado (véanse Reglamento de
1906, art. 16, párrafos segundo y tercero. Véanse: DOCUMENTOS: 66, y apartado
3.8. del capítulo anterior).
Un Real Decreto de 29 de septiembre de 1919 fue el primero en incluir al Secretario
General al frente de la plantilla del Cuerpo, si bien con mero alcance presupuestario
(véase apartado 3.8. del capítulo anterior).
404
nombrándose entre los Letrados Mayores, si bien con algunas
diferencias respecto del período anterior, ya que la designación es
ahora libre por parte del Gobierno entre los… que cuenten dos años
de servicios efectivos en el cargo, a propuesta del Presidente del
Consejo de Estado, oída la Comisión Permanente1429. Por otra parte,
se le configura como Jefe directo del personal y de régimen interior
de sus servicios y dependencias (se refiere al Consejo)1430.
La Ley de 1944 fija ya la denominación de Cuerpo de Letrados
del Consejo de Estado1431, que aún perdura, para los funcionarios que
desempeñan esta función, suprimiendo el calificativo de Oficiales, que
se anteponía a Letrados en la Ley de 19041432. Por lo demás, se
regulan con mayor detalle su estatuto y el régimen de ingreso,
mediante oposición y cuyos ascensos tienen lugar siempre por
antigüedad
rigurosa1433.
1434
categorías tradicionales
La
plantilla
del
Cuerpo
mantiene
las
, aun cuando el número de integrantes de
cada una varía con frecuencia1435.
1429
LEY, artículo trece, párrafo tercero y REGLAMENTO, art. 56.1.
1430
REGLAMENTO, artículo 58.
En la etapa anterior se le proclamaba además Jefe inmediato del Cuerpo de
Oficiales Letrados del Consejo (REGLAMENTO, art. 17) (véase apartado 3.8. del
capítulo anterior).
1431
LEY, artículo doce, párrafo primero.
1432
Art. 11, párrafo primero (véase: DOCUMENTOS 62).
Sobre las vicisitudes de la denominación durante la tramitación de la Ley de 1904,
véase apartado 3.8. del capítulo anterior.
1433
LEY, artículo trece, párrafo primero.
1434
Mayores, de término, de segundo ascenso, de primer ascenso y de ingreso.
Véanse las categorías anteriores y su evolución en el apartado 3.8. del capítulo VI.
1435
Ley de 22 de diciembre de 1955 y Ley 75/1962, de 24 de diciembre.
Estas categorías se considerarían suprimidas como consecuencia de las medidas de
reforma de la legislación de funcionarios civiles del Estado aprobadas a partir de la
Ley de Bases 109/1963. El Reglamento Orgánico del Consejo de Estado, de 1980,
ya no las menciona (ver apartado 12 del capítulo siguiente).
405
El Reglamento de 1904 reconoce el Cuerpo de escribientes del
Consejo de Estado, Cuerpo de escala cerrada1436, lo que reitera el
Reglamento de 19061437. Es la Ley de 1944, y no su Reglamento,
quien pasa a denominar a ese Cuerpo Técnico-administrativo del
Consejo de Estado, precisando que su cometido es el desempeño de
las funciones propias de los funcionarios administrativos1438. Por el
Decreto 1880/1964, de 26 de junio1439, consecuencia de la reforma
general de la legislación de funcionarios públicos (1963-1964), se
declara este Cuerpo de naturaleza administrativa a efectos de su
integración,
como
así
se
produjo,
en
el
Cuerpo
General
Administrativo, quedando extinguido aquel.
13. NOMBRES
Durante este período ostentan la presidencia del Consejo 7
personas1440, dos de ellas de forma repetida1441.
1436
Art. 52, párrafo primero (véase: DOCUMENTOS: 65).
1437
Art. 52 (véase: DOCUMENTOS: 66).
1438
LEY, artículo catorce.
1439
Artículo segundo.
1440
Sin contar a quienes desempeñaron la presidencia con carácter interino
(Eduardo Callejo de la Cuesta, en dos ocasiones, y Luis Jordana de Pozas en –nada
menos que- seis ocasiones, más una séptima en 1982) o con carácter accidental (el
propio Jordana, en otras tres ocasiones).
1441
Joaquín Bau Nolla y Antonio María de Oriol y Urquijo (véanse). Su
nombramiento por dos veces prácticamente seguidas fue consecuencia de la
aplicación de la Ley Orgánica del Estado, de 10 de enero de 1967, que limitaba a
seis años el mandato, entre otros titulares de altos Cuerpos del Estado, del
Presidente del Consejo de Estado (véase apartado 6 anterior).
406
PRESIDENTES DEL CONSEJO DE ESTADO (1940-1980)
TITULAR
POSESIÓN
CESE
Francisco Gómez-Jordana Souza,
conde de Jordana
10.07.1940
04.09.1942
Eduardo Callejo de la Cuesta (a.i.)
04.09.1942
12.01.1945
Raimundo Fernández-Cuesta Merelo 12.01.1945
21.07.1945
Eduardo Callejo de la Cuesta (a.i.)
21.07.1945
25.09.1945
Eduardo Callejo de la Cuesta
25.09.1945
21.01.1950
Luis Jordana de Pozas (a.i.)
21.01.1950
21.07.1951
José Ibáñez Martín
21.07.1951
18.02.1958
Luis Jordana de Pozas (a.i.)
18.02.1958
08.03.1958
Fernando Suárez de Tangil y Angulo,
conde consorte de Vallellano
08.03.1958
06.09.1964
Luis Jordana de Pozas (accidental)
23.06.1964
06.09.1964
Luis Jordana de Pozas (a.i.)
06.09.1964
03.11.1965
Joaquín Bau y Nolla
03.11.1965
05.11.1971
Luis Jordana de Pozas (a.i.)
05.11.1971
19.11.1971
Joaquín Bau y Nolla
19.11.1971
20.05.1973
Luis Jordana de Pozas (accidental)
22.03.1973
20.05.1973
Luis Jordana de Pozas (a.i.)
20.05.1973
17.07.1973
Antonio María de Oriol y Urquijo
17.07.1973
11.12.1976
Luis Jordana de Pozas (accidental)
11.12.1976
17.02.1977
Antonio María de Oriol y Urquijo
17.02.1977
26.06.1979
Luis Jordana de Pozas (a.i.)
26.06.1979
22.10.1980
407
La selección de tres nombres, como vengo haciendo en
anteriores capítulos, se me antoja sencilla en el presente, ya que es
ese número el de quienes han tenido una especial significación y
relevancia para el Consejo de Estado durante el período a que
corresponde el actual, según señalo en los párrafos siguientes.
13. 1. PROTAGONISTAS EN LA PARTICIPACIÓN DEL CONSEJO DE
ESTADO EN LA ELABORACIÓN DEL PROYECTO DE LA LEY
Como ya he indicado, junto con el proyecto –a veces calificado
de contraproyecto- que elabora el Consejo de Estado, acompaña éste
una Memoria1442, dedicada no tanto a justificar las modificaciones que
se
proponen
cuanto
la
causa
de
ellas;
esto
es,
los
puntos
fundamentales de discrepancias entre el proyecto del Instituto de
Estudios Políticos y el redactado por este Consejo. La lectura atenta
del documento pone de relieve que, en efecto, existieron diferencias
de criterio entre una y otra instituciones, aun cuando a la larga
prevalecerá el del Consejo en la gran mayoría de los puntos, como es
de ver en la Ley finalmente aprobada.
La prevalencia de los criterios formados por el Consejo de
Estado en la elaboración del proyecto ha de atribuirse en gran medida
a la fuerte personalidad de Luis Jordana de Pozas, designado
Consejero de Estado tan pronto se restablece el Consejo1443, que
figura siempre al frente de las sucesivas redacciones del texto, desde
la del Instituto de Estudios Políticos1444 pasando por las del Consejo
de Estado, en cuya deliberación asume gran protagonismo1445, y, por
1442
Véase: DOCUMENTOS: 77.
1443
5 de noviembre de 1940, junto con los demás Consejeros que pasan a
constituir la nueva Comisión Permanente (véase nota 1207).
1444
Jordana de Pozas preside la Comisión que elabora el informe de 30 de junio de
1944 (véase: DOCUMENTOS: 79). Sobre su participación, al igual que la de otros
miembros de esta Comisión, en el proyecto inicial del Instituto, véase lo que he
indicado en la nota 1216.
1445
El ponente del proyecto inicial y de la Memoria preparados por el Consejo fue el
Consejero Callejo, en su condición de Presidente de la Sección 1ª, competente por
razón de la materia. Pero Jordana interviene en multitud de ocasiones y sus
propuestas son aceptadas en buen número de casos y es nombrado el 31 de marzo
408
fin, en la fase de debate en las Cortes Españolas, ante cuyo Pleno
presenta el proyecto en su versión definitiva1446. Ello no impide
valorar
en
toda
su
importancia
la
participación
de
otros
Consejeros1447 y de bastantes de los Letrados1448. En el plano político,
que no puede ser minusvalorado, hay que poner muy de relieve el
impulso constante que, incluso a despecho de diferencias ideológicas
o de hecho con altas figuras del régimen, recibió el proyecto por
parte de quien inició, dirigió e incluso coordinó en ocasiones los
debates, el Presidente del Consejo general Gómez-Jordana1449, que
sin embargo no pudo asistir a la conclusión del trabajo en el Consejo
de Estado, al cesar en ese cargo el 4 de septiembre de 1942.
de 1944 al frente de una nueva ponencia, que introduce modificaciones puntuales
en el proyecto (véase nota 1266).
1446
Sesión de 22 de noviembre de 1944 (véase apartado siguiente).
Y no sólo eso: Jordana figura en todos los trámites que el proyecto conoce en las
Cortes: miembro de la Comisión especial que ha de dictaminarlo (véase nota 118) y
de la Ponencia, en la que llevó la voz cantante en el seno de la Comisión (véase
nota 1289 y texto al que corresponde).
1447
A destacar: Callejo, ponente inicial en el Consejo, según acabo de recordar
(véase nota 1225), y Hernández Pinteño (que también era Letrado), aunque el
resto de los Consejeros intervino a propósito de diversos pasajes del proyecto.
Callejo asumió además la presidencia del Consejo con carácter interino desde el
cese de Gómez-Jordana (4 de septiembre de 1942) al nombramiento de Raimundo
Fernández Cuesta (12 de enero de 1945). Aunque no exenta de algunas gestiones
oficiales en el plano formal, la labor de Callejo durante este período guarda más
bien relación con sus tareas anteriores como ponente del proyecto hasta que
Jordana de Pozas asume la dirección de éste el 31 de marzo de 1944.
1448
A destacar el conde de Vallellano, que era Oficial Mayor de la Sección 1ª, que
preparó la redacción inicial del Consejo (véase nota 1225), y formó parte de la
Ponencia que preparó el Reglamento de la Ley (véase nota 1297); Enrique Suñer,
Letrado de aquella misma Sección (véase nota 1227), y José María Cordero, que
formó parte de la Comisión del Instituto de Estudios Políticos que elaboró el informe
de 30 de junio de 1944 (véase: DOCUMENTO: 79) y, siendo miembro de la
Ponencia correspondiente, preparó asimismo el estudio que sirvió de base para
elaborar el Reglamento de la Ley (véanse notas 1297 y 1298).
1448
Al presentar al Pleno el anteproyecto (sesión de 22 de marzo de 1945), Jordana
de Pozas, que preside la Ponencia, da cuenta de que ésta ha tomado como base un
estudio hecho por Cordero y que, tras los trabajos llevados a cabo, se confió la
refundición y redacción del nuevo texto al Secretario general.
1449
Las actas del Consejo de Estado testifican el gran esfuerzo personal del
Presidente (sesiones de 3, 4, 10, 11 y 14 de julio de 1941, a las que me he referido
con amplitud en el apartado anterior). En otras notas anteriores pueden verse
algunos extractos significativos de sus Diarios (notas 69, 82 a 88 y 91).
409
También en el plano político1450 pero asimismo en el técnico de
coordinación e impulso en el interior del Consejo, ha de quedar
constancia de la labor del Secretario General, Martín-Artajo, que
siempre se mantuvo en un discreto segundo plano, no menos
efectivo.
- FRANCISCO GÓMEZ-JORDANA SOUZA Francisco
Gómez-Jordana
Souza,
conde
de
Jordana,
(Madrid, 1876 – San Sebastián, 1944), militar. Formó parte del
Directorio Militar de Primo de Rivera (1925) y fue Presidente de la
Junta Técnica del Estado (junio de 1937 – enero de 1938), que puede
considerarse como el primer Gobierno de Franco hasta su sustitución,
en la última de las fechas citadas, por el Gobierno de la Nación,
dentro del cual Gómez-Jordana asumió el Ministerio de Asuntos
Exteriores, con rango de Vicepresidente, hasta agosto de 1939.
Defensor activo de la neutralidad de España a comienzos de la II
Guerra Mundial, cesó por las presiones del grupo germanófilo,
encabezado por Ramón Serrano Súñer y la Falange, siendo nombrado
Presidente del Consejo de Estado en junio de 1940. Poco más de dos
años después (septiembre de 1942) cesó en este cargo para asumir
de nuevo el Ministerio de Asuntos Exteriores e impulsar otra vez la
política de neutralidad de España con relación al conflicto mundial.
Falleció, ejerciendo ese cargo, en agosto de 1944, en el desempeño
en San Sebastián del Ministerio de Jornada. La destacable labor de
Gómez-Jordana en el Consejo de Estado, en especial durante la
elaboración de la que después sería Ley Orgánica de 25 de noviembre
de 1944, la he puesto de manifiesto a lo largo de varias páginas del
1450
Martín-Artajo, que ya había impulsado el restablecimiento del Consejo que llevó
a término la Ley de 10 de febrero de 1940 (véanse apartado 3.1. y, en especial,
nota 1192), asumiendo la dirección y gestión de todo el aparato burocrático, por
reducido que fuera, que hizo posible llevar a cabo el trabajo del Consejo durante los
primeros años de su nueva andadura, contribuyó de manera importante a impulsar
la Ley merced, sobre todo, a sus buenas relaciones con el Subsecretario de la
Presidencia, Luis Carrero Blanco, que desde su nombramiento en 1941 fue
asumiendo poderes más relevantes, al menos en los aspectos institucionales y
legales.
410
presente
capítulo1451,
reveladores Diarios
1452
que
incluyen
abundantes
citas
de
sus
.
- LUIS JORDANA DE POZAS Luis Jordana de Pozas (Zaragoza, 1890 – Madrid, 1983),
jurista, catedrático de Derecho Administrativo. Desde la docencia y el
desempeño de funciones administrativas, Jordana llevó a cabo una
ingente labor tanto intelectual como práctica en gran parte de las
áreas que integran la Administración de fomento, así como la local.
Destaca su larga ejecutoria (treinta y siete años) en el Instituto
Nacional de Previsión, en el que pasó por todos los cargos hasta
alcanzar el más elevado, Delegado general (1957-1959). Fue
nombrado Consejero Permanente del Consejo de Estado al
restablecimiento de éste bajo el gobierno de Franco (noviembre de
1940) y en tal condición falleció en octubre de 1983. Singularidad
única en la larga historia de la institución, Jordana ejerció como
Presidente interino del Consejo en siete ocasiones (1950-1951, 1958,
1964-1965, 1971, 1973, 1979-1980 y 1982) y en otras tres con
carácter accidental (1964, 1973 y 1976-1977)1453. Jordana de Pozas
significó en buena medida la imagen del Consejero de Estado y aun
de la propia institución durante cerca de medio siglo. A lo largo de
varias de las páginas anteriores he puesto de relieve la relevante
ejecutoria de Jordana en lo que se refiere, en concreto, a la
elaboración de la Ley Orgánica de 1944 en todas sus fases, desde el
texto del Instituto de Estudios Políticos, pasando por el Consejo de
Estado, hasta el debate y aprobación definitiva en las Cortes
Españolas, debiendo añadirse también la presidencia de la ponencia
que elabora el Reglamento Orgánico de 19451454.
1451
Ver apartados 4.2. y 13.1. anteriores.
1452
Citados en la BIBLIOGRAFÍA.
1453
Ejerció las funciones de Presidente un total de 4 años, 10 meses y 2 días.
1454
Ver apartados 4.2., 5. y 13.1. anteriores.
A su participación en la redacción de la vigente Ley Orgánica 3/1980 me refiero en
el capítulo siguiente (ver apartado 13).
411
- ALBERTO MARTÍN-ARTAJO ÁLVAREZ Alberto Martín-Artajo Álvarez (Madrid, 1905 – Madrid,
1979), Letrado del Consejo de Estado. De adscripción democristiana
durante la II República, desempeñó puestos de asesoría en la Junta
Técnica del Estado del general Franco. Gracias a las buenas
relaciones con éste, tomó a su cargo la reconstrucción material e
institucional del Consejo de Estado tras la guerra civil. La primera
tuvo una duración de cinco años (enero de 1940 - mayo de 1945) y
supuso la reparación total del Palacio de los Consejos, que había
quedado en ruinas. La que podría llamarse reconstrucción
institucional dio comienzo con la Ley de 10 de febrero de 1940,
impulsada en buena medida por Martín-Artajo, que desempeñó una
activa labor de convicción con el propio Franco1455. A raíz del
restablecimiento del Consejo, que dispone esa ley, es ascendido a
Oficial Letrado Mayor y nombrado Secretario General interino (marzo
de 1940) y ya titular de este cargo en noviembre del mismo año. Con
el paréntesis del desempeño del Ministerio de Asuntos Exteriores
(julio de 1945 a febrero de 1957), en cuyo cargo dirige la apertura
del régimen de Franco a la escena internacional (Concordato con la
Santa Sede, acuerdos con los Estados Unidos –ambos en 1953- e
ingreso de España en la Organización de Naciones Unidas -1955-),
desempeña la Secretaría General hasta su jubilación, en octubre de
1975,
siendo
nombrado
a
continuación
Consejero
electivo,
permaneciendo en dicho cargo hasta su fallecimiento. A lo largo de la
elaboración de la Ley Orgánica de 1944 estuvo siempre presente, ya
en los debates en el seno del Consejo, redactando los textos
acordados en las sesiones de su Comisión Permanente, ya en
gestiones con miembros del Gobierno para sacar adelante el
proyecto. A la hora de preparar el Reglamento de 1945, forma parte
de la ponencia redactora y se le encarga que reelabore el texto que
se someterá al Pleno1456. Por otro lado, en la organización y
funcionamiento internos del Consejo Martín-Artajo lo fue todo:
supervisó
la
ejecución
de
las
obras,
1455
Ver nota 1192.
1456
Véase apartados 4.8., 5 y 13.1. anteriores.
dirigió
la
decoración
y
412
amueblado, distribuyó las dependencias, organizó una burocracia
pequeña pero eficaz, ejerció para con el personal de todos los niveles
una autoridad notoria, con un claro tinte de paternal.
413
BIBLIOGRAFIA BÁSICA CONSULTADA*
Cordero Torres, José María: El Consejo de Estado. Su
trayectoria y perspectivas en España
Díez-Picazo,
Luis
María
y
Elvira
Perales,
Ascensión:
La
Constitución de 1978
Herrero
Rodríguez
de
Miñón,
Miguel:
El
valor
de
la
Constitución
Martínez Cuadrado, Miguel: La burguesía conservadora
(1874-1931)
Tamames,
*
Ramón:
La
República.
La
Era
de
Franco
Las referencias bibliográficas completas pueden consultarse al final de esta obra
en: BIBLIOGRAFÍA.
414
CAPÍTULO VIII: EL CONSEJO DE ESTADO A
PARTIR DE 1980
1.
MARCO
POLÍTICO
Y
SOCIAL:
UN
NUEVO
RÉGIMEN
DEMOCRÁTICO
La Constitución de 27 de diciembre de 1978 supone el punto de
anclaje de un nuevo régimen democrático en España; de anclaje ya
que no de arranque, puesto que éste ha de verse, en el plano
político, en el Gobierno reformista que, presidido por Adolfo Suárez,
inicia sus tareas con la declaración programática de 5 de julio de
1976, y en el plano legal en una serie de reformas a las que corona la
Ley de Reforma Política, de 4 de enero de 1977, verdadera clave de
la reinstauración de la democracia1457. El fallecimiento del general
Franco colocó a las fuerzas políticas ante la opción de continuar el
régimen que descansaba de manera casi exclusiva en la persona de
aquel o llevar a cabo el restablecimiento de un régimen democrático.
La transición consistió justamente en construir e iniciar la aplicación
de un régimen homologable con el resto de las democracias
occidentales.
En lo social y en lo económico el cambio había comenzado años
atrás, de una manera gradual, con la confluencia sucesiva, entre
otros acontecimientos y factores, de la liberalización económica y la
apertura a Europa. El proceso de modernización de la sociedad
española, mucho más integrada que en la época anterior con su
entorno y con la escena internacional, se centra en torno a los
fenómenos clásicos que suelen acompañar a lo que en su preámbulo
la propia Constitución denomina sociedad democrática avanzada:
disminución de las desigualdades sociales y aumento progresivo de
las clases medias; prevalencia de la población urbana sobre la rural;
incremento de las actividades terciarias o de servicios sobre las
agrarias e incluso sobre las industriales, que sin embargo también
1457
En el apartado 1.2. del capítulo anterior he reseñado, muy en síntesis, algunas
de las realizaciones políticas y en el plano legal de ese Gobierno.
415
crecen; mayores niveles culturales, acompañados de progresos en la
educación; exigencias crecientes de libertad y de los derechos
individuales
y
sociales;
liberalización
e
internacionalización
económicas; consumismo creciente, consecuencia en gran parte del
mayor desarrollo económico. Todo esto y mucho más en una
sociedad en constante evolución, en la que la participación y los
conflictos políticos pretenden encauzarse a través de los mecanismos
propios de la democracia, cuya consolidación no estará exenta de
altibajos en los años siguientes.
No es objeto de esta obra historiar los acontecimientos y
fenómenos políticos, económicos y sociales, sino –como ya he
afirmado con reiteración- en la medida en que la descripción de
aquellos, siempre general, ayude a entender el contorno en el que
existe y actúa en cada etapa el Consejo de Estado. Pero con mayor
razón el relato histórico ha de detenerse cuando, como es el caso, se
alcanza el punto en el que la inmediatez del presente impide en
puridad cualquier análisis de carácter histórico. Lo dicho en los
párrafos anteriores ha de bastar para hacer ver que en la época que
examinamos el Consejo de Estado se encuentra implantado con
naturalidad dentro de un sistema democrático, enmarcado por una
Constitución enteramente homologable a la de los países más
avanzados en este terreno.
Esa implantación es ahora de tal grado que supone el
reconocimiento explícito por el texto constitucional de la institución
que nos ocupa.
2. CONSTITUCIONALIZACIÓN DEL CONSEJO DE ESTADO
El Consejo de Estado es el supremo órgano consultivo del
Gobierno.
Una
1458
competencia
.
1458
ley
orgánica
Constitución de 1978, artículo 107.
regulará
su
composición
y
416
No se trata de un reconocimiento habitual y formulario en
nuestras pasadas constituciones. De hecho, sólo lo hizo la de
18121459, porque de los otros dos casos en que se ha producido uno
fue fugaz, el Acta Adicional de 1856 a la Constitución de 18451460, y
el otro, un simple proyecto (1856) sin más recorrido1461.
2.1. DEBATE CONSTITUCIONAL
El debate del precepto a lo largo de su andadura en las
Cámaras legislativas no es extenso ni tiene la intensidad que la de
otros muchos de los temas allí discutidos1462.
El Anteproyecto elaborado por la Ponencia, elegida en el seno
de la Comisión Constitucional provisional del Congreso de los
Diputados, incluye un artículo del siguiente tenor: El Consejo de
Estado es el supremo órgano consultivo del Gobierno. La ley regulará
su
composición
y
competencia1463.
Al
texto
se
presentan
6
enmiendas, 2 de ellas de pura renumeración consecuencia de otras
propuestas1464, otra de supresión1465, mientras que las 3 restantes
piden cambios de redacción: 2 de ellas coinciden en esos cambios,
proponiendo sustituir del Gobierno por en asuntos de gobierno y
1459
Véanse apartados 7 y 8 del capítulo II.
1460
Véase apartado 4.7. del capítulo IV.
1461
Véase apartado 2.4. del capítulo IV.
1462
Véanse las distintas redacciones del precepto a lo largo de su tramitación
parlamentaria: DOCUMENTOS: 87.
1463
Artículo 106.
Constitución 1978 (1980): vol. I, página 687.
1464
Enmienda número 291, del Grupo Parlamentario Socialistes de Catalunya, y
número 431, del Grupo Parlamentario Socialista del Congreso (Constitución 1978
(1980): vol. I, páginas 259 y 306, respectivamente).
1465
Enmienda número 543, del Grupo Parlamentario Mixto, que la justifica así: En
nuestro régimen jurídico administrativo, no se estima necesaria la
constitucionalización del Consejo de Estado. (Constitución 1978 (1980): vol. I,
página 344).
417
administración1466,
mientras
que
la
tercera
agrega
de
la
Administración a del Gobierno1467.
La Ponencia constitucional1468 renumera el precepto1469 a
consecuencia de otros cambios de lugar y acuerda, con el voto en
contra de los tres representantes de Unión de Centro Democrático,
rechazar todas las enmiendas y mantener, por tanto, el texto que
figura en el Anteproyecto1470.
La Comisión de Asuntos Constitucionales y Libertades Públicas
del Congreso de los Diputados debate el precepto en su sesión de 6
de junio de 1978. Las escasas y ceñidas intervenciones se centran en
torno a la enmienda presentada por el Grupo Parlamentario de Unión
de Centro Democrático, que pretende sustituir la definición referida al
órgano (órgano consultivo del Gobierno) por otra referida a las
funciones
(órgano
consultivo
en
asuntos
de
gobierno
y
administración). Defiende la enmienda el Diputado de ese Grupo
Parlamentario Miguel Herrero Rodríguez de Miñón, quien comienza
diciendo que el tenor (de la enmienda)… consiste en retornar a la
1466
Enmienda número 74 del señor Silva Muñoz, del Grupo Parlamentario de
Alianza Popular, que razona así: Entendemos que, conforme a la tradición política,
jurídica y administrativa de España en todos los regímenes, la configuración
constitucional del Consejo de Estado debería reflejarse de la siguiente forma…
(Federico Silva Muñoz era Letrado del Consejo de Estado). (Constitución 1978
(1980): vol. I, página 181).
Enmienda número 779, del Grupo Parlamentario de Unión de Centro Democrático,
quien la fundamenta de esta manera: Esta expresión, que es la tradicional en las
Constituciones y Leyes Orgánicas del Consejo de Estado, mantiene las tradicionales
competencias del mismo, incluyendo el control de oportunidad de la actividad
administrativa, que en otros casos desaparecería. (Constitución 1978 (1980):
vol. I, página 496).
1467
Enmienda número 7, del señor De la Vallina Velarde, del Grupo Parlamentario
de Alianza Popular, quien entiende que no debe olvidarse que el Consejo de Estado
es órgano consultivo de la Administración, máxime cuando el título en que va
incluido este artículo distingue entre Gobierno y Administración. (Constitución
1978 (1980): vol. I, página 131).
1468
De sus siete miembros, uno, Miguel Herrero Rodríguez de Miñón, del Grupo
Parlamentario de Unión de Centro Democrático, era Letrado del Consejo de Estado.
1469
Pasa a ser artículo 99.
1470
Constitución 1978 (1980): vol. II, página 566).
418
formulación que tradicionalmente, desde el siglo XIX y hasta la Ley
Orgánica del Estado de 1967, ha tenido el Consejo de Estado. Agrega
que la formulación del informe último de la Ponencia responde a un
criterio técnico, a nuestro juicio erróneo, cuya introducción se motiva
en la adición de una perspectiva política también errónea, porque lo
que… la Ponencia propone es simplemente la definición que del
Consejo de Estado contenían las Constituciones napoleónicas que se
encontraban en su origen1471. En turno en contra interviene el
Diputado del Grupo Parlamentario Socialista Gregorio Peces-Barba
Martínez1472 para indicar que cuando aquí se habla de Gobierno,
evidentemente, debe entenderse en el sentido amplio en que también
lo ha entendido el señor Herrero y apoyar la formulación que había
prevalecido en la Ponencia con el testimonio del Profesor Jaime
Guasp, quien da una concepción del Gobierno que comprende,
también, al poder ejecutivo y a la Administración, por lo que –
concluye-, apoyándonos en palabras de un miembro del Consejo de
Estado –como es también el señor Herrero…-… nosotros
consideramos que no se produce ninguna regresión…; es un texto
perfectamente admisible el que aquí se establece; es un texto
adecuado y progresivo y por eso el Grupo Parlamentario Socialista
está en contra de la enmienda de Unión de Centro Democrático1473.
En turno de réplica, el Diputado Herrero afirma que la tesis del
Profesor Guasp choca abiertamente con el proyecto que estamos
discutiendo, porque si se acepta esa tesis en la versión del Diputado
señor Peces-Barba, obtendríamos que el Gobierno que dirige la
política, la Administración Civil y Militar y la defensa del Estado, es un
ente notoriamente amplio que abarca a los municipios, incluido el
Ayuntamiento de Madrid. Tras retirarse las demás enmiendas1474, se
1471
Constitución 1978 (1980): vol. II, páginas 2339-1340).
1472
Otro de los ponentes, junto a Herrero, del texto constitucional.
1473
Constitución 1978 (1980): vol. II, páginas 1340-1341).
1474
En rigor, la número 543, del Grupo Parlamentario Mixto, no llega a votarse, aun
cuando antes el Presidente de la Comisión, el Diputado del Grupo Parlamentario de
Unión de Centro Democrático Emilio Attard Alonso, anunció que así se haría, a
solicitud del miembro del Grupo Parlamentario Mixto Donato Fuejo Lago.
419
someten conjuntamente las números 779, 74 y 71475, que son
aprobadas por 18 votos a favor, 14 en contra y 2 abstenciones,
quedando sustituído el texto de la Ponencia por el propuesto por el
Grupo Parlamentario de Unión de Centro Democrático1476.
En la sesión de 13 de julio de 1978 del Pleno del Congreso de
los Diputados, los Grupos Parlamentarios autores de las enmiendas
vivas1477 se limitan a pedir que se voten de manera conjunta1478,
siendo aprobadas por 135 votos a favor, 3 en contra y 128
abstenciones, por lo que se vuelve a la redacción del precepto que
aprobara la Ponencia1479.
Llegado al Senado, se presentan un total de 4 enmiendas al
proyecto de ley en la redacción aprobada por el Congreso de los
Diputados1480. Dos de ellas piden la supresión del artículo, aun
cuando con justificaciones distintas. El Senador Lorenzo MartínRetortillo
Baquer,
del
Grupo
Parlamentario
de
Progresistas
y
Socialistas Independientes, aduce que, con todo lo importante que
viene siendo la función del Consejo de Estado, cuyo prestigio como
órgano asesor es motivo de satisfacción para todos los juristas, no
tiene sentido, en cambio, constitucionalizar el órgano ni su rango.
Todo ello puede quedar al buen sentido del legislador ordinario1481. El
1475
Véase la identificación de las mismas en las notas a pie de página anteriores.
1476
Constitución 1978 (1980): vol. II, página 1341).
El precepto pasa a ser el artículo 100 por renumeración consecuencia de la
aceptación de enmiendas anteriores.
1477
Número 431, del Grupo Socialista, y número 291, del Grupo Socialistes de
Catalunya.
1478
A estas dos enmiendas se une la equivalente del Diputado Jordi Solé Tura, del
Grupo Parlamentario Comunista, que, como otro de los miembros de la Ponencia,
anunció su deseo de defender el texto del informe de aquella en este punto.
1479
Constitución 1978 (1980): vol. II, página 2283).
1480
En el Índice de las enmiendas que figura en la publicación de los debates de la
Constitución figuran calificadas todas ellas, indebidamente, como de supresión
(Constitución 1978 (1980): vol. III, página 2643).
1481
Enmienda número 1, punto 20. (Constitución 1978 (1980): vol. III, página
2669).
420
Senador Luis María Xirinacs Damians, del Grupo Parlamentario Mixto,
contempla esta enmienda como consecuencia de su defensa, más
general, de la fórmula Confederal y, al efecto, justifica la supresión
del Consejo de Estado por simplificación de la estructura orgánica de
la Confederación1482. Las otras dos enmiendas proponen textos
alternativos parejos aunque diferentes entre sí. La del Grupo
Parlamentario Agrupación Independiente defiende un texto
idéntico1483 al aprobado por la Comisión de Asuntos Constitucionales
y Libertades Públicas del Congreso de los Diputados. Su objetivo es
mantener la definición tradicional del Consejo de Estado y rechaza la
redacción aprobada por la Ponencia y el Pleno del Congreso de los
Diputados por tres motivos: 1. Es incoherente con las funciones
normales del Consejo e incluso algunas que le encomienda la propia
Constitución (artículo 147 b) intervención en el control de las
comunidades autónomas. 2. Es definición regresiva hacia fórmulas
autoritarias que recuerdan la Constitución francesa del año VIII, la
proclama constitucional de Luis Napoleón (1852), la Constitución de
Bayona (1808) y el Consejo Real bajo el Estatuto de 1834, sin olvidar
el artículo 40, IV, de la Ley Orgánica del Estado de 1967. 3. Es una
definición inconveniente que supondría la inmediata derogación de
cuantas competencias del Consejo excedan al mismo Gobierno1484.
Por último, la enmienda del Senador José Gabriel Sarasa Miquélez,
del Grupo Parlamentario de Unión de Centro Democrático1485,
1482
Enmienda número 526. (Constitución 1978 (1980): vol. III, página 2884).
1483
Salvo en proponer que lleven minúsculas las materias de gobierno y
administración; sustantivos que aparecían con mayúsculas en la enmienda del
Grupo Parlamentario de Unión de Centro Democrático que aprobó la Comisión de
Asuntos Constitucionales y Libertades Públicas del Congreso de los Diputados.
1484
Enmienda número 617. (Constitución 1978 (1980): vol. III, página 2926).
El Grupo Parlamentario Agrupación Independiente estaba integrado por 13
Senadores, todos ellos de designación real, conforme a lo dispuesto en el artículo
2.3 de la Ley de Reforma Política de 4 de enero de 1977. Los restantes 28 se
integraron en diversos Grupos Parlamentarios, incluido otro denominado
Independiente.
1485
Enmienda número 905, presentada con la firma de conocimiento del portavoz
de su Grupo, lo que significa que se trata de una enmienda a título personal, pero
que el Grupo Parlamentario no suscribe. (Constitución 1978 (1980): vol. III,
páginas 2950-2951).
421
propone un texto en cierto sentido sincrético, ya que solicita se
adicione en materias de Administración y Gobierno1486 tras del
Gobierno,
con
un
razonamiento
escueto:
No
parece
oportuno
constitucionalmente el Consejo de Estado como órgano supremo en
todos los órdenes1487.
La Comisión de Constitución del Senado, en su sesión de 6 de
septiembre de 1978, desarrolla un pequeño debate sobre la base de
las enmiendas presentadas. El Senador Martín-Retortillo defiende las
que piden la supresión del precepto, presentadas, respectivamente,
por él y por el Senador Xirinacs, para lo que desarrolla la justificación
de su propia enmienda en el sentido de que la constitucionalización
del Consejo de Estado da una rigidez hacia el futuro que va a ser
fuente de tensiones, pero al mismo tiempo puede impedir cualquier
evolución que sería sana y positiva, y concluye: Si se suprimiera el
precepto constitucional, tal como auspicio en mi enmienda, seguiría
en vigor, sin ninguna duda, lo que dispone el artículo 1º de la Ley
Orgánica del Consejo de Estado. Ahí está dicho. Ese es su lugar, y no
hay porqué malbaratar la energía constitucional1488. Al ir a defender
la enmienda presentada por el Grupo Parlamentario Agrupación
Independiente, el Senador Carlos Ollero Gómez comienza por
expresar la dolorosa sorpresa de que, por razones que ignoro, y en
todo caso respeto, pero que creo incongruente con una relativa
independencia de esta Cámara con respecto al Congreso, en vez de la
anunciada y unánime aprobación, la enmienda va a ser rechazada.
Continúa defendiendo la enmienda, para lo que desarrolla con
brevedad los motivos que ya expuso al presentarla1489. La enmienda
presentada por el Senador Sarasa decae ante la no comparecencia de
1486
Como había propuesto la enmienda del Grupo Parlamentario de Unión de
Centro Democrático que aprobó la Comisión de Asuntos Constitucionales y
Libertades Públicas del Congreso de los Diputados.
1487
Que era el texto que, en sustitución del anterior, había propuesto la Ponencia.
1488
Constitución 1978 (1980): vol. III, página 3776.
1489
Constitución 1978 (1980): vol. III, página 3776.
Véase nota 1486.
422
su autor1490. A continuación se desarrolla el turno de portavoces de
los Grupos Parlamentarios, en el que interviene el Senador Manuel
Villar Arregui, del Grupo Parlamentario Progresistas y Socialistas, que
indica que coinciden con la propuesta de supresión del precepto, pero
que si, como parece lo más probable, la enmienda defendida por el
Senador Martín-Retortillo es derrotada, nosotros daremos nuestro
voto a la que acaba de presentar y defender el Senador señor
Ollero1491. Las intervenciones concluyen con un confuso intercambio
de propuestas entre el portavoz del Grupo Parlamentario de la Unión
de Centro Democrático, el Senador Antonio Jiménez Blanco, y el
Senador Ollero, destinatario inicial de aquellas: el Senador Jiménez
Blanco propone que se agregue otros poderes públicos tras de
Gobierno; el Senador Ollero lo acepta; el Senador Jiménez Blanco
retira aquella adición y ofrece una fórmula prácticamente idéntica a la
del Senador Ollero; éste prefiere mantener su propia enmienda y que
se vote; por último, el Senador Jiménez Blanco retira su propia
enmienda, que era más bien una propuesta de adición1492. Tras
derrotarse las enmiendas de los Senadores Martín-Retortillo y
Xirinacs por 14 votos en contra, 3 a favor y 7 abstenciones, y retirar
el primero su enmienda mientras que el segundo la mantiene para el
Pleno, se rechaza también la de la Agrupación Independiente, por 10
votos en contra, 7 a favor y 7 abstenciones, y finalmente se aprueba
el texto propuesto por el Pleno del Congreso de los Diputados, que –
recordémoslo- era el mismo de la Ponencia, por 17 votos a favor, 2
en contra y 6 abstenciones1493. El precepto así aprobado se renumera
como artículo 106.
Al Pleno del Senado llegan vivos 2 votos particulares, que
proceden de las enmiendas del Senador Xirinacs1494 y del Grupo
1490
Constitución 1978 (1980): vol. III, páginas 3777-3778.
1491
Constitución 1978 (1980): vol. III, página 3778.
1492
Véanse las curiosas intervenciones en: Constitución 1978 (1980): vol. III,
páginas 3778-3779.
1493
Constitución 1978 (1980): vol. III, páginas 3779-3780.
1494
Enmienda número 526 (véase nota 1484).
423
Parlamentario Asociación Independiente1495. En la sesión de 30 de
septiembre de 1978 el primero lo retira y el voto particular del Grupo
Parlamentario Asociación Independiente lo defiende de nuevo, con
laconismo, el Senador Ollero, pero, ante la falta de apoyo, que
deduzco por la inmutabilidad del gesto de sus respectivos portavoces
(se refiere a los de los partidos más numerosos) – a los que estoy
mirando ansiosamente-, lo retira. El precepto se aprueba por 118
votos a favor, 1 en contra y 1 abstención1496.
Al haber vuelto la Comisión de Constitución del Senado al texto
aprobado por el Pleno del Congreso de los Diputados, y confirmado
así el Pleno de aquella Cámara, no hubo lugar a proponer
modificaciones de este precepto al Congreso de los Diputados.
La Comisión Mixta Congreso-Senado refuerza la proyección
constitucional del Consejo al sustituir la ley por una ley orgánica –
categoría que ya se contenía en el actual artículo 81 de la propia
Constitución- y renumera el precepto como artículo 1071497. De esta
forma queda aprobado.
2.2. IMPLICACIONES
Como puede verse a lo largo del debate parlamentario, en la
redacción del artículo 107 los Ponentes constitucionales1498 optaron
por incluir al Consejo de Estado en la Constitución, lo que no ha sido
frecuente en nuestra historia, pero también por una definición legal
que, en cambio, disentía de los antecedentes más cercanos y también
1495
Enmienda número 617 (véase nota 1486).
Ambos votos particulares en: Constitución 1978 (1980): vol. IV, páginas 42704271.
1496
Constitución 1978 (1980): vol. IV, páginas 4609-4610.
1497
Constitución 1978 (1980): vol. IV, página 4888.
1498
Cabe pensar que algunos discreparan, sobre todo de la definición, pero no hubo
votos particulares en este extremo.
424
más reiterados1499. La Constitución de 1978… pareció trasladar el
acento de la posición institucional del Consejo de Estado desde un
plano objetivo –en la realidad normativa precedente era el supremo
órgano consultivo <en materias de gobierno y administración>- a un
plano subjetivado –órgano consultivo del Gobierno-1500. Los analistas
se han detenido en criticar los defectos de la formulación, quizás más
allá de lo preciso porque, como afirma Garrido Falla, como quiera que
se trata de una institución que ha coexistido con regímenes políticos
muy diferentes, siempre es posible encontrar en él (sic: ella)
connotaciones muy diversas. Pero discutir en serio esto, a la altura de
una
Constitución
de
1978,
resulta
ingenuo.
Con
refrendo
constitucional o sin él, el Consejo de Estado no puede ser hoy sino lo
que en su Ley orgánica de 25 de noviembre de 19451501 se dice: un
Cuerpo consultivo (supremo o no) <en asuntos de gobierno y
administración> (artículo 1º)1502. Es lo cierto que el legislador
ordinario atribuye a la institución unas competencias en la línea de la
que podría llamarse concepción clásica, como veremos más
adelante1503,
y
no
tiene
mucho
sentido
temer
que
por
una
1499
Ley del Consejo de Estado de 17 de agosto de 1860 (artículo primero, inciso
primero), Ley Orgánica de 5 de abril de 1904 (artículo primero, párrafo primero),
Ley de 10 de febrero de 1940 (artículo primero) y Ley Orgánica de 25 de noviembre
de 1944 (artículo primero, párrafo primero).
Autores como el Letrado del Consejo de Estado Ernesto García-Trevijano han
señalado que existe una disociación entre la dicción literal del artículo 107 de la
Constitución y la función real del Consejo de Estado (E. García-Trevijano (1989),
página 257). Al comentar la sentencia del Tribunal Constitucional 56/1990, a que
en seguida me refiero, agrega: … esta posición se ha visto confirmada (e incluso
desbordada) por la Sentencia del Tribunal Constitucional 56/1990, en cuyo
Fundamento Jurídico 37 formula determinadas afirmaciones que… coadyuvan
indudablemente a clarificar la posición institucional del Consejo de Estado (E.
García-Trevijano (1990), páginas 323-324).
1500
Memoria (1986), página 75. Reproducido, aunque sin citarla, por: Lavilla
(1998), página 471.
1501
Quiere decir de 1944.
1502
Aunque el autor agrega, en tono crítico: Y esto es lo que desde luego no queda
desgraciadamente claro en el precepto constitucional que comentamos.
Garrido Falla (1985), página 1476.
1503
Véase apartado 8.
425
caracterización defectuosa de la actual Constitución aquella perdiera
sus funciones acreditadas a lo largo de más de un siglo1504. Más
terminante es aún el propio Consejo de Estado en una de sus
Memorias: La vieja polémica sobre si pueden ser asuntos de gobierno
y administración, como decían las antiguas leyes, o solamente
asuntos administrativos, como pudiera deducirse de la consciente
supresión de aquella mención expresa, llevada a cabo por el
Congreso de los Diputados en el proyecto de Constitución y recordada
por el Tribunal Constitucional en la sentencia 204/2993, carece de
sentido. Aparte la posibilidad, siempre abierta, de la consulta
potestativa, hay en la lista de las preceptivas una serie de asuntos
que difícilmente podrían calificarse sin más de administrativos, tales
como
determinados
anteproyectos
de
leyes,
los
proyectos
de
Decretos-legislativos, el ejercicio de la protección diplomática, el asilo
político, la impugnación ante el Tribunal Constitucional de las
disposiciones o resoluciones adoptadas por los órganos de las
Comunidades Autónomas y los asuntos de Estado a los que el
Gobierno reconozca especial trascendencia o repercusión. El Congreso
de los Diputados suprimió aquella referencia expresa a las materias
de consulta, no para reducirlas sino por entender que todo lo relativo
a la composición del órgano y a su competencia debía quedar fuera
de la Constitución, por ser mudable, para llevarlo a la Ley orgánica,
que muy bien pudo haber utilizado, en este aspecto, los mismos
términos de las anteriores, sin apartarse por ello de lo establecido en
la Constitución. En cualquier caso, el resultado ha sido el mismo1505.
El reconocimiento del Consejo de Estado en la Constitución de
1978 supone algo más que la simple inserción en el texto. Tal
inserción significa la protección, el blindaje de la institución de que se
trata, de modo que el legislador no constitucional carece de poder
para abolirla y, de ser el caso, negar o desfigurar los caracteres de
que la Norma Fundamental le ha revestido (garantía institucional).
Ahora bien, para distinguir los grados de intensidad en la inserción, la
1504
Véase, no obstante, la arriesgada tesis que el Tribunal Constitucional hace en
su sentencia 204/1992, a la que me refiero en seguida.
1505
Memoria (1992), páginas 94-95.
426
teoría política ha elaborado dos categorías diferentes. La una es la de
órgano constitucional, cuya inserción más fuerte consiste en incluir
algunas normas básicas de organización y de funcionamiento, al
considerarles elementos esenciales de la forma de Estado. Es el caso
paradigmático de la Corona (la Jefatura del Estado, en otros
regímenes políticos), los tres poderes clásicos (legislativo, ejecutivo y
judicial) y, como ocurre hoy en España, el Tribunal Constitucional1506.
La otra categoría es la de órgano de relevancia constitucional,
creación jurisprudencial inspirada en la doctrina italiana, que incluye
diversas instituciones recogidas en la Constitución a las que no da la
consideración de elementos esenciales de la forma de Estado, aun
cuando sí un trato destacado dentro de ésta, y cuya regulación se
defiere a normas ordinarias, por lo general con rango de ley básica.
Tales son los casos del Consejo de Estado, el Tribunal de Cuentas y el
Defensor del Pueblo1507.
El Consejo de Estado ha sido reconocido de manera expresa e
incluso enfática como órgano de relevancia constitucional por la
sentencia del Tribunal Constitucional número 56/19901508. La tesis de
la sentencia en este punto es la siguiente: En efecto, el Consejo del
Estado no forma parte de la Administración activa. Es, por el
contrario, conforme al art. 107 C. E. y al art. 1.1, de la Ley Orgánica
3/1980, de 22 de abril (LOCE), un órgano consultivo que actúa, en
todo caso, con autonomía orgánica y funcional en garantía de su
1506
La Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, de 3 de octubre de 1979, regula,
entre otras materias, los conflictos entre órganos constitucionales y considera tales
al Gobierno, Congreso de los Diputados, Senado y Consejo General del Poder
Judicial (Título IV, capítulo III).
1507
La doctrina coincide con lo señalado. Así, el Letrado del Consejo de Estado
Rodríguez-Zapata (1980), páginas 39 a 43.
El Consejero Arozamena escribe a este propósito que se trata de un órgano que,
además de mencionado en la Constitución en los artículos 107 y 153, no entraña
una mera relevancia formal, sino una relevancia sustantiva, pues aunque el
Consejo de Estado no ejerce funciones indispensables para la vitalidad del mismo
Estado (legislativa, jurisdiccional y ejecutivas, atribuidas a las Cámaras, a los
Tribunales y al Gobierno) coadyuva desde una misión preventiva garantizadora
–más que auxiliar- al recto ejercicio de las funciones del Estado (Arozamena
(1996): en Documentación Administrativa (1996), página 156).
1508
De 29 de marzo de 1990.
427
objetividad e independencia (art. 1.2 LOCE)… El Consejo de Estado,
pese a la dicción literal del art. 107 de la C. E., que se refiere a él
como supremo órgano consultivo del Gobierno, tiene en realidad el
carácter de órgano del Estado con relevancia constitucional al servicio
de la concepción del Estado que la propia Constitución establece. Así
resulta de su composición [arts. 7 y 9 h) LOCE] y de sus funciones
consultivas que se extienden también a las Comunidades Autónomas,
según prevén explícitamente en el diseño competencial a que se
remite la Norma Fundamental, realizado por los arts. 20 a 23 de la
LOCE1509.
Otra sentencia posterior, la número 204/19921510, reproduce la
tesis de la anteriormente citada, pero va un poco más allá: el Consejo
1509
Fundamento jurídico 37.
El litigio se suscita al ejercitar sendos recursos de inconstitucionalidad el
Parlamento de la Generalidad de Cataluña, el Consejo Ejecutivo de la Generalidad
de Cataluña, la Junta de Galicia y el Gobierno Vasco contra determinados preceptos
de la LO 6/1985, de 1 julio, del Poder Judicial; aquí, en concreto, el artículo 38 de
la Ley Orgánica del Poder Judicial, que atribuye la resolución de los conflictos de
jurisdicción a un órgano colegiado constituido por el Presidente del Tribunal
Supremo, dos Magistrados de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de este
mismo Tribunal y tres Consejeros Permanentes de Estado. El Tribunal rechaza la
impugnación porque esa composición no representa una interferencia de la
Administración del Estado en ámbito competencial que, constitucional o
estatutariamente, corresponda a la Administración de las Comunidades Autónomas
impugnantes. La creación de un Tribunal de Conflictos de Jurisdicción, en
sustitución de la anterior competencia del Jefe del Estado, permite salvaguardar la
garantía constitucional del monopolio jurisdiccional aprovechando la experiencia en
la materia del Consejo del Estado. Pero sin que en dicho órgano pueda entenderse
que la Administración que suscita o frente a quien se suscita el conflicto esté ni
siquiera formalmente, representada por los Consejeros Permanentes que la
integran. La afirmación contenida en el texto sigue, a modo de conclusión, a los
textos aquí transcritos.
Ver las afirmaciones de Ernesto García-Trevijano que transcribo en la nota 1501.
1510
De 6 de noviembre de 1992.
El Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana plantea cuestión de
constitucionalidad relativa al artículo 23.2 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de
abril, del Consejo de Estado, según el cual el dictamen (del Consejo de Estado) será
preceptivo para las Comunidades (Autónomas) en los mismos casos previstos en
esta Ley para el Estado, cuando hayan asumido las competencias correspondientes.
El Tribunal falla que aquel precepto no es contrario a los arts. 2, 107, 137, 148.1.1
y 153 de la Constitución, en la interpretación acorde con los fundamentos jurídicos
de esta Sentencia.
428
de Estado puede ejercer esa función de órgano consultivo con
relevancia constitucional «al servicio de la concepción del Estado que
la propia Constitución establece», a que nos referíamos en la STC
56/1990 (fundamento jurídico 37). Y ello sin merma del principio de
autonomía sancionado por los arts. 2 y 137 CE, puesto que, según
subraya esa Sentencia, «no forma parte de la Administración activa»,
sino que es «un órgano consultivo que actúa, en todo caso, con
autonomía orgánica y funcional en garantía de su objetividad e
independencia». Su actuación no supone, pues, dependencia alguna
del Gobierno y la Administración autonómica respecto del Gobierno y
la Administración del Estado, y ello aunque se trate de un órgano
centralizado, con competencia sobre todo el territorio nacional1511.
El Tribunal Constitucional se plantea en esta misma sentencia la
interpretación que deba darse a la definición que del Consejo de
Estado hace el artículo 107 de la Constitución, en los términos que
me limito a reproducir: El Consejo de Estado es un órgano previsto y
garantizado por el art. 107 CE que lo define como «supremo órgano
consultivo del Gobierno». La interpretación de esta definición no es
pacífica, como demuestran los alegatos de las partes. No obstante,
está claro que ese inciso del art. 107 CE se está refiriendo a la
función consultiva que el Consejo de Estado desarrolla para el
Gobierno de la Nación en concreto, y así lo admiten expresamente el
Abogado
del
Estado
y
el
Fiscal
General
del
Estado…
Sistemáticamente, no cabe duda de que ésta es la acepción del
término «Gobierno» que el art. 107 emplea, pues este precepto se
incluye en el Título IV de la Constitución, referido inequívocamente al
Gobierno de la Nación y no a otros órganos de naturaleza
gubernativa, como los Consejos de Gobierno de las Comunidades
Autónomas. Tampoco cabe entender que, por «Gobierno», el art. 107
comprenda, en general, el llamado Poder Ejecutivo, incluyendo
cualquier Administración pública, como hace en cambio, el art. 103
1511
Fundamento jurídico 2.
Las declaraciones de estas sentencias del Tribunal Constitucional han sido
reiteradas por numerosas sentencias del Tribunal Supremo, entre las que cito las de
18 de febrero de 1998, 25 de mayo de 1999, 17 de enero de 2000 y 25 de mayo
de 2004, así como los autos de 6 y 13 de octubre de 2000.
429
CE, pues Gobierno y Administración no son la misma cosa y están
perfectamente diferenciados en el propio Título IV en que el art. 107
se inserta. De otro lado, los antecedentes legislativos vienen a
confirmar esta tesis, pues precisamente la mención al Consejo de
Estado como órgano supremo consultivo «en materias de Gobierno y
Administración»,
que
figuraba
en
el
texto
del
Proyecto
de
Constitución aprobado por la Comisión Constitucional del Congreso,
fue conscientemente sustituido por la definición más estricta de
«supremo órgano consultivo del Gobierno»… Por tanto, del primer
inciso de este artículo no se puede deducir que la Constitución
imponga la intervención consultiva del Consejo de Estado en relación
con la actuación de los Gobiernos y Administraciones de las
Comunidades Autónomas… Ahora bien, que el art. 107 CE no
contemple expresamente sino la función consultiva que el Consejo de
Estado desarrolla para el Gobierno de la Nación, no quiere decir que
ese órgano haya de quedar confinado al ejercicio de esa específica
función y que no pueda extenderse el alcance de su intervención
consultiva. En realidad, el ámbito de actuación del Consejo de Estado
es mucho más amplio, y se ha venido configurando históricamente
como órgano consultivo de las Administraciones públicas. El hecho de
que no forme parte de la Administración activa, su autonomía
orgánica y funcional, garantía de objetividad e independencia le
habilitan para el cumplimiento de esa tarea, más allá de su condición
esencial de órgano consultivo del Gobierno, en relación también con
otros órganos gubernativos y con Administraciones públicas distintas
de la del Estado, en los términos que las leyes dispongan, conforme a
la Constitución1512.
El mero hecho de la inserción en el texto constitucional blinda a
la institución y la pone al abrigo de supresiones y aun de
1512
Fundamento jurídico 2.
Esta cuestión la he aludido al comienzo del presente apartado, pero sin abordarla
de forma consciente, no sólo porque me parece estéril (el Consejo de Estado, al
margen de su definición constitucional, tendrá las competencias que se le asignen
en los términos que las leyes dispongan, conforme a la Constitución, como afirma la
propia sentencia), sino también más propia de una exégesis doctrinal del precepto
constitucional y no de explicación del origen y elaboración histórica de éste, que es
el ámbito de la presente obra.
430
deformaciones sustanciales por parte del legislador ordinario. Al
agregarse,
empero,
la
exigencia
de
1513
competencia se regulen por ley orgánica
que
su
composición
y
, se establece una reserva
de ley orgánica, con las exigencias suplementarias que este rango de
ley lleva consigo en la vigente Constitución (materias tasadas,
quórum reforzado para su aprobación, modificación o derogación)1514.
Merece especial consideración el ámbito de la reserva mencionada,
que se circunscribe según la Constitución sólo –pero sin restricción en
cuanto a su amplitud- a la composición y competencia del Consejo de
Estado. Ya el propio Consejo interpretó que el término composición
no había de tomarse en un sentido exclusivamente comprensivo de la
enumeración de los integrantes o componentes del órgano colegiado,
sino que debía entenderse incluida en tal mención la estructuración
del
órgano
en
su
sentido
más
amplio
y
los
principios
de
funcionamiento1515. Esta reserva de ley orgánica se ha estimado en lo
que respecta al status de los Letrados del Consejo de Estado, que
sólo puede ser modificado por norma de ese rango1516.
La Memoria del Consejo de Estado que corresponde al mismo
año de 1980 resalta a este propósito que la nueva Ley reguladora del
Consejo de Estado ha recibido, como todas las anteriores, desde la de
6 de julio de 1845, el calificativo de orgánica. Pero en esta ocasión tal
nombre no tiene sólo el significado de nuestra tradición constitucional
decimonónica, recogida aún en el Diccionario de la Real Academia
Española, de ley <que inmediatamente se deriva de la Constitución
del Estado y contribuye a su más perfecta ejecución y observancia>,
sino el que corresponde a la nueva categoría de fuentes del Derecho,
cuyo ámbito propio se encuentra delimitado en el artículo 81 y
concordantes de la Constitución… Y al separar, como la estructura de
la nueva Ley orgánica impone, la composición del Consejo de las
competencias que se le atribuyen, es preciso –respecto de la
1513
Constitución, artículo 107.
1514
Constitución, artículo 81.
1515
Roldán (1998), página 479.
1516
Sobre este tema véanse también los apartados 5.1.2. y 12 siguientes.
431
composición-
subrayar
una
de
las
innovaciones
de
la
nueva
regulación, que radica precisamente en el desarrollo de la situación
constitucional del Consejo de Estado en el entramado orgánico que
contempla la Constitución española1517.
3. LEY ORGÁNICA 3/1980, DE 22 DE ABRIL, DEL CONSEJO DE
ESTADO
3.1. ELABORACIÓN DEL PROYECTO POR EL CONSEJO DE
ESTADO
A diferencia de la que después sería Ley Orgánica de 1944, el
Anteproyecto de la que luego será Ley Orgánica de 1980 es elaborado
en el seno del Consejo de Estado, en una Ponencia Especial.
La preocupación del Consejo se inicia antes de que se apruebe
la Constitución: el acta de la Comisión Permanente del Consejo de
Estado de la sesión de 16 de noviembre de 1978 hace constar que el
señor Presidente1518 propone la creación de un reducido grupo de
trabajo para preparar un anteproyecto de Ley Orgánica del Consejo
que, de conformidad con lo dispuesto en el art.º 107 del proyecto de
Constitución, debe regular en el futuro la composición y funciones de
este Alto Cuerpo. Propone a don Luis Jordana de Pozas, Presidente de
la Sección 1ª, que se haga cargo de la Presidencia de este Grupo de
trabajo y que, asimismo, proponga a los colaboradores que juzgue
oportunos, entre los que el señor Presidente sugiere figure el
Secretario General accidental así como el Letrado de Secretaría. Este
Grupo se encargará, como primera tarea, de reunir los antecedentes
que haya sobre el asunto1519. En la sesión de 7 de diciembre el
1517
Memoria (1980), página 17.
1518
A la sazón, Antonio María de Oriol y Urquijo.
1519
DOCUMENTOS: 88.
432
Consejero Jordana de Pozas da lectura a los miembros de la que pasa
ya a denominarse Ponencia, cuya lista es aprobada1520.
La Ponencia, titulada ya como Especial en sus actas, se reúne a
lo largo de cinco sesiones, los días 13 de diciembre de 1978 y 9 y 17
de enero, 1 y 6 y 8 de febrero de 19791521. En la sesión del día 13
tiene lugar un amplio cambio de impresiones y el señalamiento de
una extensa lista de trabajos concretos a elaborar1522. El 9 de enero
la línea de trabajo sufre un cambio de importancia, al acordarse dar
primacía a la preparación del anteproyecto de Ley Orgánica, a la vista
de la conversación que había tenido el Secretario General del Consejo
con el Secretario General Técnico de la Presidencia, Serafín Ríos,
manifestándole (éste) que no había en aquel momento en la
Presidencia del Gobierno ningún proyecto o anteproyecto de Ley
Orgánica del Consejo de Estado y convino que el Consejo redactara
un anteproyecto con la posible celeridad… sin perjuicio de seguir
avanzando simultáneamente, en la medida de lo posible, en la
realización del estudio de fondo que se había acordado realizar. En
consecuencia de lo anterior, el Letrado Gómez-Ferrer propone la
constitución de un grupo de trabajo que empezara a preparar un
texto de anteproyecto, acordándose así, y constituyéndose el referido
grupo de trabajo por los señores Gómez-Ferrer, Herrero R. de Miñón
y Rodríguez-Zapata y convocándose reunión para el próximo día 17
para examinar el anteproyecto, en el estado que hubiese podido
alcanzar, redactado por el grupo de trabajo designado1523. A partir de
ahí la Ponencia se concentra en elaborar el anteproyecto de ley. En la
1520
DOCUMENTOS: 89.
La Ponencia queda compuesta así: Presidente: Luis Jordana de Pozas.
Vicepresidente: José María Villar Romero. Federico Rodríguez y Rodríguez,
Secretario General accidental. Jaime Guasp Delgado, Letrado Mayor, que ocupará
una segunda Vicepresidencia. Antonio Carro Martínez, Letrado. Miguel Herrero R. de
Miñón, Letrado. Rafael Gómez-Ferrer Morant, Letrado. Jorge Rodríguez-Zapata,
Letrado. Enrique Alonso García, Letrado. Javier Gálvez Montes, Letrado. José Solé
Armengol, Letrado de Secretaría, que actuará de Vicesecretario de la Ponencia.
1521
Las dos últimas fechas forman parte de una única sesión.
1522
DOCUMENTOS: 90.
1523
DOCUMENTOS: 91.
433
sesión del 13 de enero el Letrado Gómez-Ferrer da cuenta de la labor
desarrollada por el grupo de trabajo y a continuación el Letrado
Gálvez Montes presenta un texto alternativo al de ese grupo. Tras
deliberar, se acuerda que el grupo de trabajo presente un único
texto, a ser posible para la reunión prevista el 31 del propio mes1524.
La siguiente reunión se produce el 1 de febrero, en la que ya se
trabaja a partir del texto preparado por el grupo al efecto. Se
aprueba el título y la estructura, y a continuación se debaten los
artículos 1 a 61525. Finalmente, en una sesión que se inicia el 6 de
febrero y continúa y concluye el 8 se examina el resto del
anteproyecto en la primera sesión y en la última se vuelve sobre
varios puntos, con la previsión de repartir el texto para examen de la
Comisión Permanente prevista para el jueves siguiente1526.
La Comisión Permanente, con el apresuramiento de que ya
habían dado muestras los trabajos de la Ponencia, hace suyo el
anteproyecto elaborado por ésta en la sesión de 15 de febrero, una
vez que el Presidente de la misma, Jordana de Pozas, da cuenta de la
Memoria que ha preparado al efecto1527. En la sesión del 22 siguiente
el Presidente del Consejo1528 informa que en el día anterior ha
presentado
1529
Gobierno
el
anteproyecto
.
1524
DOCUMENTOS: 92.
1525
DOCUMENTOS: 93.
1526
DOCUMENTOS: 94.
1527
DOCUMENTOS: 95.
1528
Antonio María de Oriol y Urquijo.
1529
José Manuel Otero Novas.
DOCUMENTOS: 96.
al
Ministro
de
la
Presidencia
del
434
3.2. DEBATE PARLAMENTARIO Y APROBACIÓN DE LA LEY
El Gobierno envía al Congreso de los Diputados el 6 de
septiembre de 1979 el ya proyecto de ley, sin introducir apenas
cambios en el texto remitido por el Consejo de Estado1530. El
Presidente de la Cámara1531 ordena el 11 la remisión a la Comisión de
Presidencia y la publicación en el Boletín Oficial de las Cortes
Generales, Congreso de los Diputados, lo que tiene lugar el 21
siguiente1532.
Al proyecto se presenta un total de 110 enmiendas1533, ninguna
a la totalidad. La Ponencia designada en el seno de la Comisión de
Presidencia1534 emite su informe el 22 de noviembre. En él pone de
1530
El proyecto de Ley, remitido a las Cámaras en septiembre de 1979, coincidía en
lo esencial con la moción elaborada por el Alto Cuerpo Consultivo, tanto por lo que
respecta a la composición del órgano como a sus competencias, debiéndose
destacar, no obstante, respecto de las últimas, la supresión de la intervención
preceptiva del Consejo en la actividad prelegislativa del Gobierno, que la moción del
Alto Cuerpo había incluido según los precedentes de los Derechos francés, belga y
de nuestra II República. Y agrega: Las modificaciones introducidas en el <íter
parlamentario> no han alterado sustancialmente el proyecto originario (Memoria
(1981), páginas 16-17).
La Memoria califica de moción lo que formalmente no tuvo tal carácter, sino de
aprobación del texto por la Comisión Permanente y entrega en mano al Ministro de
la Presidencia del Gobierno (véase apartado anterior). Las modificaciones
introducidas por el Gobierno antes de remitir el proyecto a las Cortes no parece que
fueran consultadas al Consejo de Estado.
La valoración de las modificaciones introducidas en el <íter parlamentario> es
cuestión más opinable, como veremos a propósito de varios de los aspectos de la
nueva Ley.
1531
Landelino Lavilla Alsina, Letrado del Consejo de Estado.
1532
DOCUMENTOS: 97.
1533
Aunque se contienen en 83 escritos, que son los que se numeran como
enmiendas.
1534
Formada por los Diputados León José Buil Giral, José Antonio Escartín Ipiens,
Miguel Herrero Rodríguez de Miñón, José Plana Plana, Francisco Ramos FernándezTorrecilla, Josep Solé Barberá, Josep Verde i Aldea, Antonio Carro Martínez, Xabier
Arzalluz Antía, Llibert Cuatrecases i Membrado y Juan Carlos Aguilar Moreno.
De los miembros de la Ponencia estaban vinculados al Consejo de Estado, como
Letrados, Herrero R. de Miñón y Carro Martínez. El Letrado de la Comisión,
435
relieve que, como rasgo general de las enmiendas se advierte una
significativa preocupación por el aseguramiento de la independencia
orgánica y funcional del Alto Cuerpo Consultivo. Igualmente se ha
exteriorizado en el conjunto de las enmiendas la necesidad de evitar
una politización del Consejo que pudiera traducirse en una mengua o
desprestigio de sus cometidos técnico-jurídicos1535. No fue escaso el
número de enmiendas aceptadas por la Ponencia, que supusieron la
modificación de 17 de los 26 artículos del proyecto1536, la supresión
de otro1537, más la modificación de una disposición final de las cuatro
que
lo
integraban1538.
Cosa
distinta
es
el
alcance
de
esas
modificaciones, entre las que ciertamente no son muchas las de
transcendencia1539. Algunas de las modificaciones serán comentadas
al examinar más adelante distintos aspectos de la nueva Ley.
La Comisión competente, la de Presidencia, debate el texto
propuesto por la Ponencia y aprueba el suyo, con escasísimas
modificaciones, el 5 de diciembre de 19791540. El Pleno examina el
texto y debate alguna de las enmiendas vivas en la sesión del 27
siguiente. De las enmiendas que pasan al Pleno1541 buena parte se
retira y otras son rechazadas, aceptándose sólo 2, ambas firmadas
por el Grupo Parlamentario Socialista: al artículo 7, sustituyendo
entre las categorías para ser nombrado Consejero Permanente la de
Académico
de
número
de
Ciencias
Morales
y
Políticas
o
de
Jurisprudencia y Legislación por la de Académico de número de las
Francisco Javier Gálvez Montes, era también Letrado del Consejo de Estado y en tal
condición participó en la ponencia de esta institución que preparó el anteproyecto.
1535
Boletín Oficial de las Cortes Generales. Congreso de los Diputados. I
Legislatura, 29 de noviembre de 1979, página 392/5.
1536
Artículos 1, 2, 7 a 12, 14, 15, 18, 21 a 24 y 26.
1537
El artículo 25.
1538
La segunda.
1539
Lo que, sólo hasta cierto punto, corrobora lo afirmado por el propio Consejo de
Estado en su Memoria (véase nota 1529).
1540
DOCUMENTOS: 98.
1541
25, que afectan a los artículos 1, 2, 4, 6, 7, 21, 22 y 26.
436
Reales Academias; y al artículo 21, en el sentido de exigir la consulta
al Pleno del Consejo de Estado de todos los tratados y convenios
internacionales y no sólo, dejándolo a discreción del Gobierno, en
aquellos en los que se planteen dudas o discrepancias. En la siguiente
sesión, de
28 de diciembre, se procede a votar en conjunto el
proyecto, dada su categoría de ley orgánica, que es aprobado1542 y se
remite al Senado1543.
El Presidente de la Cámara ordena el 14 de enero de 1980 la
remisión a la Comisión de Presidencia del Gobierno y Ordenación
General de la Administración Pública y la publicación en el Boletín
Oficial de las Cortes Generales, lo que tiene lugar el mismo día. En la
Cámara Alta se presentan en total 36 enmiendas, ninguna a la
totalidad. La Ponencia designada en el seno de la Comisión1544 emite
su informe el 21 de febrero de 1980, proponiendo la modificación,
aunque en ciertos casos de pura redacción o sistemática, de 13 de los
26 artículos que vuelve a tener el texto1545, más un cambio en la
denominación
1542
de
la
subdivisión
del
Título
segundo1546
y
la
Por 258 votos a favor, 17 en contra y 3 abstenciones.
Véase el texto aprobado en: DOCUMENTOS: 99.
1543
El Consejo de Estado seguía con atención los trámites parlamentarios. En la
sesión de 10 de enero de la Comisión Permanente el Secretario General da cuenta
del texto aprobado por el Congreso de los Diputados, que se acuerda repartir a los
Consejeros Permanentes y a los miembros de la Ponencia Especial designada para
la redacción del Reglamento.
1544
Formada por los Senadores Justino Azcárate Flórez, Julio Nieves Borrego, José
Prat García, Manuel del Valle Arévalo y Manuel Villar Arregui.
De ellos, José Prat García había sido Letrado del Consejo de Estado, puesto del que
fue separado, causando baja, por Orden de 21 de febrero de 1939. Por Orden de
29 de diciembre de 1976, dictada al amparo del Decreto 3357/1975, que declara
revisadas de oficio y anuladas las sanciones administrativas acordadas de
conformidad con lo establecido en la Ley de 10 de febrero de 1939, de
responsabilidad política, fue reintegrado en el Cuerpo, declarándole jubilado por la
edad pero reconociéndole los servicios prestados hasta el día en el que le hubiera
correspondido la jubilación. El Pleno del Consejo de Estado le otorgó el 17 de junio
de 1985 la Medalla del Consejo.
1545
Artículos 2, 6 a 9, 12, 13, 15, 21 a 24 y artículo 26, que se adiciona.
1546
Capítulos en lugar de Secciones.
437
modificación motu proprio de otro artículo1547. Algunas de las
modificaciones serán comentadas al examinar más adelante distintos
aspectos de la nueva Ley.
La Comisión competente, la de Presidencia del Gobierno y
Ordenación General de la Administración Pública, debate el texto
propuesto
por
la
Ponencia
y
aprueba
el
1548
modificaciones, el 5 de marzo de 1980
suyo,
con
diversas
. El Pleno del Senado
examina el texto y debate alguna de las enmiendas vivas y votos
particulares formulados en la sesión del 12 siguiente. Se retira o
rechaza la totalidad de aquellos, introduciéndose una modificación
suscrita por parte de todos los Grupos Parlamentarios de la Cámara,
que afecta a los artículos 9.b)1549 y 15.1.1550, que se acepta por
asentimiento. El texto resultante se aprueba en la misma sesión,
remitiéndose, junto con el Mensaje motivado, al Congreso de los
Diputados
para
que
éste
se
pronuncie
sobre
las
enmiendas
introducidas por el Senado y proceda a la aprobación definitiva de la
Ley1551.
El Pleno del Congreso de los Diputados debate en una breve
sesión, el 10 de abril, las enmiendas introducidas por el Senado. De
ellas, aprueba gran parte1552, pero rechaza 41553.
1547
Artículo 11.
1548
DOCUMENTOS: 100.
1549
Reordenando los números y agregando algunas precisiones.
1550
Como título a exigir para acceder a la oposición de Letrados del Consejo de
Estado se sustituye el de licenciados universitarios por el de doctores y licenciados
en Derecho (como ya había aprobado la Ponencia del Senado y ratificado su
Comisión). Además, para el ascenso a Letrado Mayor del Cuerpo de Letrados se
suprime la exigencia de computar la antigüedad en servicio activo en el Cuerpo, de
modo que se comprenda también el tiempo pasado en otras situaciones
(excedencia especial, supernumerario).
1551
El Secretario General del Consejo de Estado da cuenta en la sesión de la
Comisión Permanente del día siguiente de la aprobación por el Senado del proyecto.
1552
Las que se refieren a los artículos 2 (excepto el apartado 1), 6 a 9, 11, 12, 15.1
(en su segunda parte), 21 a 24 y 26, así como la denominación de las subdivisiones
del Título Segundo.
438
Acto seguido tiene lugar la votación de totalidad del proyecto,
que es aprobado por 268 votos a favor, 20 en contra y 2
abstenciones. Una vez sancionada por el Rey, la Ley Orgánica
3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado es publicada en el
Boletín Oficial del Estado del siguiente día 251554.
4. REAL DECRETO 1674/1980, DE 18 DE JULIO. REGLAMENTO
ORGÁNICO DEL CONSEJO DE ESTADO
Tan
pronto
el
proyecto
de
la
Ley
inicia
su
andadura
parlamentaria, al publicarse en el Boletín Oficial de las Cortes
Generales1555,
la
Comisión
Permanente
pone
en
marcha
la
preparación del proyecto de Reglamento Orgánico. En la sesión de 4
de octubre de 1979 acuerda que se amplíe a la redacción del
Anteproyecto de Reglamento de desarrollo de la Ley Orgánica del
Consejo de Estado, el encargo que la Comisión hizo a la Ponencia
Especial para la redacción del Anteproyecto de la Ley Orgánica. La
1553
Las referidas a los artículos 2.1, 13.1, 15.1 (en su primera parte) y 22.10.
De éstas, la que ocasiona algún mayor debate es la referente al artículo 15.1.,
donde se contiene la exigencia del título de doctor o licenciado en Derecho para
opositar al Cuerpo de Letrados. A pesar de tratarse de una enmienda presentada en
su día en el Senado por el Grupo Parlamentario Socialista, es éste quien se opone
en el Congreso de los Diputados a aprobar la modificación, consiguiendo su
rechazo, con el apoyo de los restantes Grupos Parlamentarios salvo el de Unión de
Centro Democrático, que se abstiene.
Autor de la enmienda en este trámite fue José Prat García (ver nota 1546), quien
puso empeño personal en que saliera adelante. Al recibir la Medalla del Consejo, el
Letrado Prat se refirió de manera escueta a este hecho: Trabajé en la Comisión
Senatorial dictaminadora que aceptó algunas enmiendas de mi grupo, de las que no
fui ajeno, y tuve el honor de defender el dictamen en nombre de la Comisión… El
Senado, con práctica unanimidad, apoyó el dictamen… Las reformas del Senado en
gran parte fueron acogidas por el Congreso de los Diputados. No se aceptaron
todas. El Congreso prefirió de hecho aplicar la fórmula <oído el Senado> a la que
yo prefería <de acuerdo con el Senado> (Memoria (1985), página 59).
1554
DOCUMENTOS: 101.
El Secretario General del Consejo de Estado da cuenta en la sesión de la Comisión
Permanente del 30 de esta publicación en el Boletín Oficial del Estado.
1555
Ver DOCUMENTOS: 72.
439
Ponencia especial se reúne al día siguiente1556 y aprueba ir
confrontando el articulado del proyecto de Ley Orgánica con el de la
Ley y Reglamento anteriores, teniendo en cuenta las posibles
enmiendas que puedan introducirse al texto en las Cortes y
examinando una serie de problemas de nuevo cuño que no podían
plantearse con anterioridad a la Ley Orgánica, como son el de la
autonomía financiera o el de la situación de los funcionarios del
Consejo de Estado. En la siguiente sesión, de 16 de enero de 1980,
se designan ponentes para la redacción concreta del articulado
del
Reglamento a los Letrados Gómez-Ferrer, Rodríguez-Zapata y Alonso
García1557. Aun cuando en el acta anterior figura una convocatoria
para el siguiente día 22, no consta que se extendieran actas de
reuniones posteriores.
La Comisión Permanente debate en detalle el texto aportado
por la Ponencia en sesiones de 30 de abril1558 y 22 de mayo1559. Se
inicia el examen planteando como primer problema… el relativo al
órgano del Consejo de Estado que debe proponer el Reglamento al
Gobierno. Dada la redacción de los artículos 22, 16 y 19 de la Ley
Orgánica –sigue diciendo el Presidente ad interim, Jordana de Pozas,
que lo es también de la Ponencia-, parece que se atribuye la
competencia a la Comisión Permanente. Por otra parte, oir la opinión
del Pleno podría ser dilatorio. Tras de ello, se producen a lo largo de
esas dos sesiones intervenciones de buena parte de los Consejeros
1556
Aun cuando la Memoria de 1980 dice que la composición es la misma que la
que preparó el anteproyecto de la Ley (ver ésta en la nota 1522), en el acta de
dicha Ponencia de 5 de octubre de 1979 consta que se incorpora a Antonio PérezTenessa, Letrado Mayor, en lugar de Jaime Guasp, y a Pedro José Sanz Boixareu,
Letrado. Pero la composición queda aún más reducida, ya que en una nota interna
sin fecha, que figura en el Archivo del Consejo, no se incluye a los Letrados Carro,
Herrero y Solé, y en el acta siguiente de la Ponencia, de 16 de enero de 1980, sólo
constan cinco miembros, al menos como asistentes (Jordana, Presidente; Villar
Romero, Vicepresidente; Rodríguez, Rodríguez-Zapata y Alonso García, Secretario).
1557
Archivada junto a esa acta aparece una nota sin fecha con una relación de los
temas que deben ser objeto de estudio por los miembros de la Ponencia para tener
un criterio formado a la hora del examen del articulado.
1558
DOCUMENTOS: 102.
1559
DOCUMENTOS: 103.
440
Permanentes
sobre
un
buen
número
de
artículos.
Una
vez
incorporadas las modificaciones acordadas, el proyecto fue entregado
por el Presidente ad interim y el Secretario General1560 al Ministro de
la Presidencia1561, dándose cuenta de este hecho en la sesión de 12
de junio, todos ellos de 1980. El Reglamento fue aprobado por el
Consejo de Ministros del 18 de julio siguiente, previa introducción de
algunas modificaciones, dando lugar al Real Decreto 1674/1980, de la
misma fecha1562. La Memoria del año 1980 constata que el nuevo
Reglamento se inspira en los anteriores del Alto Cuerpo Consultivo,
cuyo acierto es avalado por el multisecular buen funcionamiento de la
institución1563.
Ha de notarse, en cuanto a la técnica de redacción del
Reglamento, que el Consejo de Estado propone y adopta por vez
primera la que consiste en indicar a propósito de cada precepto o
párrafo el artículo de la Ley que reproduce1564. Esta técnica, que ha
conocido criterios cambiantes en la doctrina del Consejo, se abandona
al aprobar la modificación del Reglamento por el RD 449/20051565.
5. MODIFICACIONES POSTERIORES
A lo largo de los treinta y ocho años transcurridos desde la
entrada en vigor tanto de la Ley como del Reglamento orgánicos del
1560
Federico Rodríguez Rodríguez.
1561
Rafael Arias-Salgado Montalvo.
1562
De la aprobación se da cuenta en la sesión de la Comisión Permanente de 24 de
julio y de la publicación en el Boletín Oficial del Estado, que tuvo lugar el 30 de
agosto, en la sesión de 8 de septiembre.
1563
Memoria (1980), página 22.
Ver su texto en: DOCUMENTOS: 104.
1564
Véase: DOCUMENTOS: 104.
Sobre la técnica seguida al preparar el proyecto del Reglamento anterior, de 1945,
ver nota 1303 y texto al que corresponde del capítulo VII.
1565
Ver lo que indico en las notas 1621 y 1622 y textos a los que corresponden.
441
Consejo de Estado han tenido lugar algunas modificaciones, de
distinta índole, como vamos a examinar a continuación. Sin embargo,
ninguna de ellas ha afectado de manera importante a la organización
de la institución hasta la Ley Orgánica 3/2004 y el Real Decreto
449/2005, que en sus propias denominaciones indican ya que llevan
a cabo modificaciones, respectivamente, de la Ley y del Reglamento
Orgánico del Consejo. Por su mayor alcance, esta reforma, que
responde a un propósito común en ambas disposiciones, se analiza
después por separado.
5.1. MODIFICACIONES DE LA LEY ORGÁNICA 3/1980
Las modificaciones formales y expresas de la Ley 3/1980,
Orgánica del Consejo de Estado1566, se refieren a tres preceptos y son
introducidas por dos leyes orgánicas. Sin embargo, otra ley del
mismo rango y algunas más de rango ordinario han incidido en
preceptos de la Ley Orgánica del Consejo de Estado en grado diverso.
5.1.1. MODIFICACIONES FORMALES Y EXPRESAS
La Ley Orgánica 13/1983, de 26 de noviembre, lleva a cabo una
nueva redacción del artículo 12, apartado 1 de la Ley Orgánica
3/1980, para referir las incompatibilidades del Presidente y de los
Consejeros Permanentes a las establecidas con carácter general para
los altos cargos de la Administración del Estado1567.
1566
1567
Ver el cuadro que figura en: DOCUMENTOS: 105.
Siguiendo el precedente de la Ley Orgánica de 1944 (artículo noveno, párrafo
primero), la de 1980 regulaba las incompatibilidades del Presidente y de los
Consejeros Permanentes (las del Presidente no se incluían en la Ley anterior)
refiriéndolas a puestos y actividades y salvando de manera expresa la función
docente: Los cargos de Presidente y Consejero permanente son incompatibles con
todo empleo en la Administración activa, salvo los de carácter docente; con el
ejercicio de la abogacía y con el desempeño de cargos de todo orden en Empresas
concesionarias, contratistas, arrendatarias o administradoras de monopolios, obras
o servicios públicos, cualquiera que sea su ámbito territorial.
442
La Ley Orgánica 2/1987, de 18 de mayo, de Conflictos
Jurisdiccionales, añade un nuevo apartado, el 3, al artículo 12, que
dispone que, sin perjuicio de las otras funciones que les encomiende
la presente Ley Orgánica, tres consejeros permanentes designados
para cada año por el Pleno a propuesta de la Comisión Permanente se
integrarán en el Tribunal de Conflictos previsto en el artículo 38 de la
Ley Orgánica 6/1985, de 1 de Julio1568 y suprime el inciso <y
cuestiones de competencia> que figura en el texto del párrafo
séptimo, del artículo 221569.
Caso singular lo constituyen las dos leyes que se refieren a la
llamada Economía Sostenible. La primera, la Ley, de rango ordinario,
2/2011, con aquel título, lleva a cabo una modificación que cabría
calificar como indirecta aunque de efecto directo, puesto que eleva a
50.000,00€ la cuantía de las reclamaciones por exigencia de
responsabilidad patrimonial de la Administración para que sea
preceptivo el dictamen del Consejo de Estado. Pero, en lugar de
hacerlo de manera directa, a lo que estaba facultada por la reforma
que del apartado correspondiente de la Ley Orgánica del Consejo de
1980 (artículo 22, apartado 13) había aprobado la Ley Orgánica
3/2004 (reforma por ley ordinaria), decide hacerlo, para mayor
confusión, agregando un inciso al apartado 3 del artículo 142 de la
Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las
Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común
(disposición final cuadragésima de la Ley 2/2011) con la siguiente
redacción: 3. Para la determinación de la responsabilidad patrimonial
se establecerá reglamentariamente un procedimiento general con
inclusión de un procedimiento abreviado para los supuestos en que
concurran las condiciones previstas en el artículo 143 de esta Ley. En
el procedimiento general será preceptivo el dictamen del Consejo de
1568
La integración ya la había llevado a cabo el precepto citado de la Ley Orgánica
6/1985, del Poder Judicial, que crea un órgano de composición mixta que por la Ley
Orgánica 2/1987 pasa a denominarse Tribunal de Conflictos de Jurisdicción (artículo
1). Esta última ley lo que hace es modificar a estos efectos la Ley Orgánica 3/1980,
del Consejo de Estado.
1569
La supresión de las cuestiones de competencia entre los asuntos a dictaminar
por el Consejo de Estado es consecuencia de asignar la resolución de las mismas a
órganos jurisdiccionales o mixtos, según se aprecia en la nota anterior.
443
Estado o, en su caso, del órgano consultivo de la Comunidad
Autónoma cuando las indemnizaciones reclamadas sean de cuantía
igual o superior a 50.000 € o a la que se establezca en la
correspondiente legislación autonómica. Ahora bien, como alguien
cayó en la cuenta de que de esta manera se había modificado la Ley
Orgánica del Consejo de Estado sin solicitar el preceptivo dictamen de
éste (la disposición final que figuró como cuadragésima de la Ley
2/2011, al igual que otras muchas, no constaba en el proyecto de ley
enviado al Consejo de Estado), se aprovechó una Ley Orgánica, la
4/2011, complementaria de la de Economía Sostenible pero –dice su
título- en materias de Cualificaciones y Formación Profesional,
Educación y Poder Judicial, para, ahora sí, modificar formalmente la
Ley Orgánica del Consejo de Estado dando nueva redacción completa
al apartado que nos ocupa (13 del artículo 22 de la Ley Orgánica de
1980).
5.1.2. INCIDENCIA DE OTRAS LEYES
Aun cuando la Ley Orgánica 3/1980 sólo puede ser modificada
por normas de igual rango (esto es, de ley orgánica), que –
obviamente- redacten, agreguen o supriman algún precepto de
aquella, se han producido varios casos de leyes que inciden en ella,
con un grado distinto según pasamos a ver.
El primer caso lo constituye una ley orgánica, del mismo rango
por tanto que la Ley Orgánica 3/1980. Se trata de la Ley Orgánica
1/1985, de 18 de enero, de Incompatibilidades del personal al
servicio del Tribunal Constitucional, Consejo General del Poder
Judicial, componentes del Poder Judicial y personal al servicio de la
Administración de Justicia, Tribunal de Cuentas y Consejo de Estado.
Como su extensa rúbrica denota, se trata de una ley que pretende
aplicar el régimen general de incompatibilidades del personal al
servicio de la Administración Pública1570 al personal de una serie de
instituciones que, por encontrarse reguladas por leyes orgánicas,
1570
Establecido en aquel momento por la Ley 53/1984, de 26 de diciembre.
444
requerían a estos efectos de norma de tal rango. En todos los casos,
pero, por lo que aquí nos interesa, de modo particular en el del
Consejo de Estado, no se lleva a cabo una modificación formal de los
preceptos correspondientes, que estarían constituidos en concreto por
el artículo 15, apartado 2 de la Ley 3/19801571.
Los restantes casos de incidencia en los preceptos de la Ley
Orgánica 3/1980 proceden de leyes de rango ordinario, lo que en
principio excluye la posibilidad válida de modificar aquella.
La incidencia más flagrante (porque, como vamos a ver, fue
anulada en vía constitucional) la constituyó la disposición adicional
novena, párrafo primero, apartado 4 de la Ley 3/1984, 30/1984, de 2
de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública, que
ordenó la integración de, entre otros, el Cuerpo de Letrados del
Consejo
de
Estado
en
uno
de
nueva
creación.
El
Tribunal
Constitucional, por su sentencia 99/1987, de 11 de junio, declaró la
inconstitucionalidad
y
consiguiente
nulidad
de…
la
Disposición
adicional novena, 1.4, en lo que se refiere, esta última, al Cuerpo de
Letrados del Consejo de Estado1572.
1571
Este precepto es el único que establece un régimen especial de
incompatibilidades en esta Ley para personal del mismo (concretamente, para los
Letrados del Consejo), ya que el de los altos cargos se contiene en el artículo 12.1,
cuya modificación ya hemos examinado.
El rango orgánico del precepto obliga a reconocer como válida esta modificación, a
pesar de la defectuosa técnica elegida, aunque no dejan de plantearse problemas
cuyo análisis corresponde más a un estudio doctrinal que a una obra de carácter
histórico como la presente. Al margen de otros aspectos concretos que podrían
resultar de la aplicación de aquella legislación general, la cuestión básica que
plantea esta modificación es la del mantenimiento de la excepción de las funciones
de carácter docente.
1572
El motivo fundamental fue la falta de rango de Ley Orgánica, que el Tribunal
Constitucional aprecia al considerar que la regulación que la Ley Orgánica hace del
Cuerpo de Letrados del Consejo de Estado supone su incardinación en la
composición (art. 107 C.E.) de este Órgano consultivo, inclusión que no puede
calificarse de irrelevante, como se desprende de la lectura de los arts. 3, 4, 5, 7.4.,
10.1, 14 y 15 de dicha Ley Orgánica 3/1980. De estos preceptos resulta la
integración de Letrados en diversas instancias del Consejo constituidas por el Pleno,
Comisión Permanente y Secciones. Siendo ello así, es obvio que sólo por Ley
Orgánica puede disponerse su modificación estatutaria y su integración en otros
Cuerpos, por lo que hecho ahora así por la disposición adicional de la Ley ordinaria
que se impugna, debe ésta declararse inconstitucional por insuficiencia de rango y
445
Dos leyes del año 1997, de carácter estructural, inciden en la
Ley Orgánica 3/1980, del Consejo de Estado, aunque con un
propósito más declarativo que normativo, ya que se limitan a
recordar que el Consejo de Estado se regirá por su legislación
específica1573 o, de modo más enfático, que el Consejo de Estado,
supremo
órgano
consultivo
del
Gobierno,
se
ajustará
en
su
organización, funcionamiento y régimen interior a lo dispuesto en su
Ley Orgánica y en su Reglamento, en garantía de la autonomía que le
corresponde1574.
Las dos últimas incidencias en la Ley Orgánica 3/1980, del
Consejo de Estado, registrables hasta el momento, no pueden
calificarse
propiamente
de
tales
sino
que
corresponden
a
complementos de aquella:
La Ley 5/2006, de 10 de abril, de regulación de los conflictos de
intereses de los miembros del Gobierno y de los Altos Cargos de la
Administración General del Estado, establece, como novedad, el
trámite de comparecencia ante el Congreso de los Diputados, previa
a la designación en el cargo, de los que denomina titulares de
en lo que se refiere exclusivamente a la integración de dicho Cuerpo en los que la
disposición enumera (fundamento jurídico 5, f)).
Véase también lo expuesto sobre este tema en los apartados 2.2. y 12.
1573
Disposición adicional séptima de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de organización
y funcionamiento de la Administración general del Estado.
1574
Disposición adicional segunda de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del
Gobierno.
La justificación de las disposiciones adicionales mencionadas de una y otra leyes es
de simple oportunidad, como una manera de reafirmar la autonomía del Consejo de
Estado frente a las disposiciones que le habían afectado a lo largo de los años
anteriores; en particular, durante el período 1983-1985, a cuyas leyes me he
referido anteriormente. Al elaborarse la Ley del Gobierno se introduce el texto
mediante una enmienda del Grupo Parlamentario Popular en el Senado, que acepta
la Ponencia y sale adelante sin oposición. Al volver al Congreso de los Diputados, en
el Pleno los portavoces de los dos Grupos mayoritarios reconocen que se trata de
una disposición superflua (Suárez Pertierra, del Grupo Parlamentario Socialista) o
innecesaria (López-Medel Bascones, del Grupo Parlamentario Popular), a pesar de
lo cual es aprobada sin dificultad. (Boletín Oficial de las Cortes Generales. Congreso
de los Diputados. Pleno y Diputación Permanente. VI Legislatura, 13 de noviembre
de 1997, páginas 5916-5917).
446
determinados órganos, entre los que se encuentra el Presidente del
Consejo
de
Estado1575:
El
Gobierno,
con
carácter
previo
al
nombramiento del Presidente del Consejo de Estado, pondrá en
conocimiento del Congreso de los Diputados el nombre de la persona
propuesta
para
el
cargo
a
fin
de
que
pueda
disponer
su
comparecencia ante la comisión correspondiente de la Cámara, en los
términos que prevea su Reglamento1576. La comisión parlamentaria
del Congreso de los Diputados examinará, en su caso, a los
candidatos propuestos. Sus miembros formularán las preguntas o
solicitarán las aclaraciones que crean convenientes. La comisión
parlamentaria emitirá un dictamen en el que establecerá si se aprecia
o no la existencia de conflicto de intereses1577.
La Ley 2/2008, de 23 de diciembre, de Presupuestos Generales
del Estado para el año 2009, contiene una disposición adicional del
siguiente
tenor:
Pensiones
indemnizatorias
de
los
Consejeros
Permanentes de Estado. Los Consejeros Permanentes de Estado
causarán en su propio favor derecho a la pensión indemnizatoria
establecida en la norma primera del número 5 del artículo 10 de la
Ley 74/1980, de 29 de diciembre, si se declarase su incapacidad
permanente en los términos que establece el artículo 32.1 del
Reglamento Orgánico del Consejo de Estado, aprobado por el Real
Decreto 1674/1980, de 18 de julio. También la causarán aquellos que
renunciaren al cargo cuando lo hubieren desempeñado durante un
mínimo de cinco años y tuvieren al menos ochenta años de edad1578.
1575
Los restantes titulares son de naturaleza bastante diversa: presidentes del
Consejo Económico y Social, del Tribunal de Defensa de la Competencia y de la
Agencia EFE, director de la Agencia de Protección de Datos y director general del
Ente Público Radiotelevisión Española. (art 2.2.), más el presidente de la Comisión
Nacional del Mercado de Valores, de la Comisión del Mercado de las
Telecomunicaciones, de la Comisión Nacional de Energía y del Consejo de
Seguridad Nuclear, así como el presidente de los órganos rectores de cualquier otro
organismo regulador y de supervisión (art. 3.2.k)).
1576
Artículo 2.1.
1577
Artículo 2.3.
1578
Disposición adicional sexagésima octava.
447
Este precepto es introducido in extremis el 11 de noviembre de
2008, en la penúltima sesión del Pleno del Congreso de los Diputados
que debate y vota el proyecto de Ley de Presupuestos Generales del
Estado para el año 20091579. A tal efecto, los portavoces de todos los
Grupos Parlamentarios suscriben una enmienda, calificada como
corrección técnica y presentada como transaccional, por la que se
añade una nueva disposición adicional1580. La justificación que se
contiene en el texto de la propia enmienda explica el motivo de la
nueva disposición: La fórmula es la misma que se establece en la Ley
de Presupuestos para 1981 y en diversas disposiciones posteriores a
ella respecto de numerosos altos cargos y, más en concreto, para los
“Secretarios de Estado y asimilados” (Ley de Presupuestos para
1992). Habida cuenta de los cargos que tienen reconocido ese
1579
El calificativo de in extremis es tanto más exacto ya que, a pesar de tratarse de
la primera lectura del proyecto por el Congreso de los Diputados, la correlación de
fuerzas políticas en el Senado hacía temer que éste vetase el proyecto, como
efectivamente sucedió, impidiendo la introducción de nuevas enmiendas.
1580
Al final de la sesión del día anterior la Diputada Vázquez Morillo, del Grupo
Parlamentario Socialista, anunció que vamos a plantear a los grupos una
transaccional al articulado de la ley referente a pensiones indemnizatorias de los
consejos (sic por: Consejeros) permanentes de Estado. Eran las ocho cuarenta y
cinco de la noche (Diario de Sesiones. Congreso de los Diputados. Pleno y
Diputación Permanente. IX Legislatura, 10 de noviembre de 2008, página 42).
Al reanudarse la sesión el día 11 el Presidente anuncia en varias ocasiones la hora
límite para presentar enmiendas transaccionales, que finalmente queda fijada en
hasta media hora antes de las votaciones, siempre que cuenten con la unanimidad
para su tramitación, y debidamente escritas y firmadas se presentaran en la Mesa
(Diario de Sesiones. Congreso de los Diputados. Pleno y Diputación Permanente. IX
Legislatura, 11 de noviembre de 2008, página 46). Más tarde, el Presidente informa
que, en cuanto a las enmiendas transaccionales, según me dicen, están
presentadas todas excepto una (id, página 60). A última hora de la noche, en la
larguísima serie de votaciones de enmiendas, la que nos ocupa es aprobada dentro
del conjunto de las referidas a las disposiciones adicionales, transitorias,
derogatorias y finales, con las correcciones técnicas distribuidas en relación con la
disposición adicional 49 y por la que se crea una disposición adicional nueva (que
es ésta) (id, página 85).
La enmienda se incorpora al proyecto de ley como disposición adicional 68ª en el
texto aprobado por el Congreso de los Diputados y enviado al Senado, que éste
publica el 18 de noviembre, y así pasa al texto definitivo, que aprueba el Congreso
de los Diputados el 18 de diciembre.
448
derecho1581, los Consejeros Permanentes de Estado son los únicos no
incluidos: el carácter vitalicio del cargo ha operado en este punto en
contra… Al tener el cargo de Consejero Permanente carácter vitalicio,
el devengo de la pensión no puede vincularse al cese sino a la
declaración de incapacidad permanente o a la renuncia, causas de
cese previstas en las normas propias del Consejo. En cuanto a la
renuncia, los efectos previstos solo se producirían cuando se den las
condiciones de edad y duración en el desempeño del cargo que indica
el texto1582.
1581
Es sabido que la Ley 74/1980 reconoció este derecho al Presidente,
Vicepresidentes y Ministros del Gobierno y a los Presidentes del Congreso de los
Diputados, del Senado, del Tribunal de Cuentas y del Consejo de Estado. Otras
Leyes de Presupuestos de años posteriores se lo han reconocido: la de 1986, al
Presidente del Tribunal Constitucional, al del Consejo del Poder Judicial, al Defensor
del Pueblo y al Fiscal General del Estado; la de 1991 a los “Secretarios de Estado y
asimilados”; la de 1996, al Jefe de la Casa de SM el Rey.
Otras normas, en general a nivel reglamentario, lo han reconocido a los
Magistrados del Tribunal Constitucional, a los Consejeros del Tribunal de Cuentas, a
los Vocales del Consejo General del Poder Judicial y al Presidente, Vicepresidente y
Consejeros de la Comisión Nacional del Mercado de Valores.
Esta nota corresponde a la propuesta preparada por la Secretaría General del
Consejo de Estado, pero no figura en el texto de la enmienda firmada (ver nota
siguiente).
1582
La enmienda presentada figura en: DOCUMENTOS: 106. A continuación de
ella se reproduce el texto que había propuesto días antes el Consejo de Estado, que
el Gobierno hizo llegar al Congreso de los Diputados. Podrá observarse que los
portavoces estamparon su firma en el mismo documento enviado, en el que, como
prueba, puede observarse que figura el número 1 como número de página, ya que
la propuesta de la Secretaría General del Consejo de Estado, que desempeñaba a la
sazón el autor de este libro, contenía en la página siguiente un apartado 2 en el
que se establecía que tanto los Consejeros Permanentes como el Secretario General
(que, al no ser vitalicio, no podía causar pensión por renuncia o incapacidad)
pudieran causar pensión indemnizatoria en caso de fallecimiento. El Presidente del
Consejo de Estado, Francisco Rubio Llorente, consideró que no era oportuno
acompañar también esta segunda propuesta.
Para completar la exposición de este asunto cabe añadir que la enmienda propuesta
por el Consejo respondía a un problema real, que se había agudizado en los años
anteriores. La regulación de la posibilidad de renuncia, con unos efectos
económicos razonables, hizo que la presentase el Consejero Permanente Jerónimo
Arozamena Sierra el 4 de febrero de 2009. En mayo de 2010 lo hizo otro de estos
Consejeros, Miguel Vizcaíno Márquez.
449
5.2. MODIFICACIONES DEL REGLAMENTO ORGÁNICO 1674/1980
El Reglamento de la Ley Orgánica 3/1980 ha sido objeto de
modificación, hasta el momento, por tres disposiciones, aparte de la
que llevó a cabo el Real Decreto 449/2005, consecuencia de la Ley
Orgánica 3/2004; modificación ésta que, por su mayor alcance,
analizaré en el apartado siguiente.
Los preceptos modificados han sido los artículos 48.2, 50 y 69.
Los dos primeros suponen modificaciones muy puntuales y de escasa
trascendencia. El Real Decreto 1405/1990, de 16 de noviembre,
modifica los artículos 48.2 y 50. El primero, para sustituir de las
materias que han de desarrollar los opositores al Cuerpo de Letrados
del Consejo de Estado en el primer ejercicio el Derecho canónico por
el Derecho comunitario Europeo1583. El segundo, para variar la
composición
del
1584
oposiciones
Tribunal
que
ha
de
juzgar
estas
mismas
. Sin embargo, como consecuencia de que en la Ley
Orgánica 5/1997, de reforma de la Ley Orgánica 6/1985, del Poder
Judicial, se disponía que los Magistrados del Tribunal Supremo sólo
podrán desempeñar fuera del mismo las funciones de Presidente de
Tribunales de oposiciones a ingreso en la Carrera Judicial y de
miembros de la Junta Electoral Central1585, el Real Decreto 990/1998,
de 22 de mayo, modificó la composición del Tribunal de oposiciones a
Letrado del Consejo , excluyendo al Magistrado del Tribunal Supremo
y agregando un Consejero Permanente más1586.
1583
Artículo 1.
1584
Se exige que el Consejero en quien puede delegar el Presidente del Consejo de
Estado la presidencia del Tribunal sea Permanente; los dos Consejeros pasan a ser
uno, sin que se exija en cuanto a ellos la condición de Permanente; los dos
Letrados Mayores pasan a ser uno y se agrega como nuevos miembros a un
Catedrático de Universidad de disciplina jurídica y un Magistrado del Tribunal
Supremo (artículo 2).
1585
Artículo 350.3 (nuevo) de la Ley Orgánica 6/1985, agregado por la Ley
Orgánica 5/1997 (artículo quinto.siete).
1586
Además, antepone en la enumeración el Catedrático de Universidad al
Secretario General, al Letrado Mayor y al Letrado (artículo primero).
450
La modificación del artículo 69 tiene más enjundia. Se refiere
al régimen de ascensos de los Letrados del Consejo de Estado a la
categoría de Letrado Mayor. En su redacción original, este precepto
disponía que el ascenso a Letrado Mayor se llevará a cabo entre
Letrados por riguroso orden de antigüedad en el Cuerpo. No se
computarán, a estos efectos, los años en que el Letrado
hubiera estado en situación de excedencia voluntaria. Por
Orden de 18 de septiembre de 1981 se deja sin efecto el inciso
segundo del precepto (que figura aquí en negrita)1587.
6. MODIFICACIONES APROBADAS POR LA LEY ORGÁNICA 3/2004
Y EL REAL DECRETO 449/2005
La Ley Orgánica 3/2004, de 28 de diciembre, por la que se
modifica la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de
Estado, lleva a cabo una importante reforma de la instritución, que
1587
Esta disposición lleva por título: Orden de 18 de septiembre de 1981 por la que
se hace público el acuerdo del Consejo de Ministros de 13 de julio de 1981, recaído
en expediente relativo a los recursos de reposición interpuestos contra el Real
Decreto 1674/1980, aprobatorio del Reglamento orgánico del Consejo de Estado.
El preámbulo de la misma es el siguiente: El Consejo de Ministros en su reunión de
13 de julio de 1981 en expediente relativo a los recursos de reposición interpuestos
por don Eduardo García de Enterría y don Manuel Acedo-Rico, así como por don
José Antonio García Trevijano y Fos, Letrados del Consejo Estado, contra el Real
Decreto 1674/1980, de 18 de julio, por el que se aprueba el Reglamento del
Consejo de Estado, ha acordado, de conformidad con el dictamen del Alto Cuerpo
Consultivo, lo siguiente:
Estimar el recurso de reposición interpuesto, y por tanto, reponer y dejar sin efecto
el inciso final del artículo 69 del Reglamento Orgánico del Consejo de Estado que
establece: No se computarán a estos efectos los períodos de tiempo en los que el
Letrado hubiera estado en situación de excedencia voluntaria.
En su virtud y de conformidad con el artículo 120 de la Ley de Procedimiento
Administrativo procede la publicación de la presente Orden en el <Boletín Oficial del
Estado>.
Nótese que en ese inciso final difieren la versión aprobada del Reglamento (que
habla de los años en que) y la de la Orden (que se refiere a los períodos de tiempo
en los que…). El error de esta última procede de la conclusión del dictamen 43.022,
de 21 de mayo de 1981, que fue el emitido por el Consejo de Estado a propósito de
estos recursos.
451
tiene su complemento en el Real Decreto 449/2005, de 22 de abril,
por el que se modifica el Reglamento Orgánico del Consejo de Estado,
aprobado por el Real Decreto 1674/1980, de 18 de julio.
La Memoria del propio Consejo de Estado correspondiente al
año 2004 resume así la reforma que arranca de la Ley Orgánica
3/2004: Puntos fundamentales de esta modificación son, de una
parte, la incorporación al Consejo de los ex Presidentes del Gobierno
como Consejeros natos con carácter vitalicio, y, de otra, la creación
de un nuevo órgano colegiado, la Comisión de Estudios, que lleve a
cabo los estudios, informes o memorias que el Gobierno le solicite o
que juzgue oportuno, así como la elaboración de las propuestas
legislativas
o
de
reforma
constitucional
que
el
Gobierno
le
encomiende1588. En los lugares correspondientes se expone más
adelante el contenido básico de estos dos puntos.
6.1. TRAMITACIÓN PARLAMENTARIA DE LA LEY
La reforma de la Ley se elabora en estrecha conexión entre el
Gobierno1589 y el Consejo de Estado, y responde de modo principal a
dos preocupaciones que se habían suscitado años atrás: una, más de
los Gobiernos sucesivos, de incorporar de alguna manera a los ex
Presidentes del Gobierno a las tareas del Consejo, dada la experiencia
política acumulada por aquellos; otra, más del Consejo de Estado, de
ampliar las funciones consultivas del mismo con la elaboración de
estudios1590. La reforma se plasma en un anteproyecto de ley, que se
1588
Memoria (2004), página 104.
1589
A través de su órgano de relación con el Consejo de Estado, la Vicepresidenta
Primera y Ministra de la Presidencia, María Teresa Fernández de la Vega.
1590
A lo largo del año 2000 estas preocupaciones dieron lugar a la preparación de
varias versiones (una, más limitada; otra, más amplia) de borradores de reforma
de la Ley Orgánica del Consejo, que fueron objeto de despachos del Presidente del
Consejo de Estado, Íñigo Cavero Lataillade, con el Presidente del Gobierno, José
María Aznar López, y el Vicepresidente Primero y Ministro de la Presidencia, Mariano
Rajoy Brey. A finales de ese año el Presidente Cavero envió una carta al
Vicepresidente Primero del Gobierno, con la que le adjuntaba dos alternativas de
reforma, en el sentido antes indicado.
452
envía para consulta al Consejo por Orden de 4 de junio de 20041591.
La Comisión Permanente aprueba su dictamen el 8 de julio y el Pleno
el suyo el 15 siguiente1592. Es de significar que al final del dictamen, y
siguiendo una tradición propia del Consejo de Estado francés1593 pero
rara en el español a partir del siglo XX, transcribe los términos en que
podría quedar el texto –si aquéllas son atendidas- con el propósito
único de facilitar la mayor utilidad de la consulta1594.
El Consejo de Ministros aprueba el 23 de julio el proyecto de
ley, que tiene entrada en el Congreso de los Diputados y se publica el
2 de agosto1595. El texto coincide por completo con el propuesto por
el Consejo de Estado en su dictamen sobre el anteproyecto, aun
cuando la exposición de motivos se enriquece con algunos pasajes del
propio dictamen1596.
Se presentan en el Congreso de los Diputados 43 enmiendas,
de las que 10 no se refieren a propuestas de modificaciones del
proyecto, sino que versan sobre diversos otros puntos de la Ley
1591
DOCUMENTOS: 107.
1592
DOCUMENTOS: 108.
1593
Que, en rigor, supone el cumplimiento de sus normas, a partir de la
constitutiva: Sous la direction des consuls, un Conseil d'Etat est chargé de rédiger
les projets de lois et les règlements d'administration publique, et de résoudre les
difficultés qui s'élèvent en matière administrative (Constitución de 22 frimario del
año VIII (1799), artículo 52) (citado en el apartado 3 del capítulo I) (el subrayado
es mío).
1594
Apartado VI (página 49) (DOCUMENTOS: 108).
Véase lo que indico al final del apartado 10 siguiente.
1595
1596
DOCUMENTOS: 109.
En particular, el que concibe la función de estudio, que ahora va a
encomendarse al Consejo, como una parte de la función consultiva: Por otra parte,
es necesario tener presente que la función consultiva no se constriñe de modo
exclusivo y excluyente a la traducida en dictámenes. También en ella caben con
naturalidad, al modo de la que cumplen instituciones homólogas en otros países, la
realización de labores de estudio e informe y de elaboración de textos que puedan
servir como base para proyectos legislativos (de la exposición de motivos del
proyecto, si bien el dictamen es más terminante y se extiende en consideraciones
concretas de Derecho comparado: ver páginas 12 a 16: DOCUMENTOS: 108).
453
Orgánica
3/19801597.
La
Ponencia
designada
en
la
Comisión
Constitucional del Congreso1598 emite su informe el 28 de octubre,
que incluye la aceptación, por mayoría en casi todas, de la totalidad
de las enmiendas del Grupo Parlamentario Socialista y muy escasas
de los restantes Grupos. Tras llegar a un acuerdo los dos Grupos
mayoritarios1599, en la sesión del 4 de noviembre la Comisión aprueba
la enmienda transaccional, pasando el texto1600 al Pleno del Congreso
de los Diputados. En la sesión del Pleno, celebrada el 25 de
noviembre1601, se rechaza el resto de las enmiendas vivas, pasando al
1597
Para no hacer más prolija la relación, cito el artículo a que se refiere cada
enmienda, el número de ésta y el Grupo Parlamentario autor de la misma: Artículo
7: 10, Esquerra Republicana; 17-18-19, Socialista. Artículo 9, b): 21, Socialista.
Artículo 10.1: 22, Socialista. Artículo 13.2: 23, Socialista. Artículo 15: 24,
Socialista; 32 y 33, Popular. Artículo 15, bis (nuevo): 25, Socialista. Artículo 22.6:
5, Vasco.
1598
Estaba integrada por los Diputados Elisenda Malaret, Francesc Antich, Elviro
Aranda Álvarez (G.P. Socialista), Federico Trillo-Figueroa, Soraya Sáenz de
Santamaría (G.P. Popular), Jordi Xuclà (G.P. Catalán – Convergencia y Unión), Joan
Tardá (G.P. Esquerra Republicana), Aitor Esteban (G.P. Vasco), Isaura Navarro
(G.P. Izquierda Unida), Luis Mardones (G.P. Mixto – Coalición Canaria) y Begoña
Lasagabaster (G.P. Mixto – Eusko Alkartasuna).
1599
El acuerdo se plasma en una enmienda transaccional, bajo la forma de voto
particular, que presenta el Grupo Parlamentario Popular: DOCUMENTOS 110.
Véase su exposición en el Diario de Sesiones (Cortes Generales. Diario de Sesiones
del Congreso de los Diputados. VIII Legislatura, Comisión Constitucional, 4 de
noviembre de 2004, páginas 7-8).
1600
DOCUMENTOS: 111.
1601
La sesión se inicia con la presentación del proyecto por parte de la
Vicepresidenta Primera del Gobierno, María Teresa Fernández de la Vega, en la que
hay varios pasajes dedicados a los efectos benéficos del consenso en este asunto:
Señor presidente, señorías, debatimos hoy en este Pleno el proyecto de ley de
modificación de la Ley Orgánica del Consejo de Estado y mi satisfacción es doble.
En primer lugar, porque es el primer proyecto legislativo impulsado desde el
departamento que dirijo y cuya presentación en esta Cámara comprometí en mi
primera comparecencia ante la Comisión Constitucional para fijar las líneas
generales de la política de mi departamento. En segundo lugar, porque también en
esta ocasión se ha logrado un amplio consenso entre los grupos parlamentarios. El
trabajo de la ponencia y de la Comisión ha sabido integrar los distintos puntos de
vista y ha conseguido la conjunción de voluntades en torno al texto que hoy se
debate. El grado de acuerdo alcanzado está a la altura de la estabilidad que precisa
toda reforma legislativa de la arquitectura y funcionamiento de un órgano de
relevancia constitucional, como es el Consejo de Estado, y señala la divisa que
entiendo debe guiar la labor de reforma de los elementos estructurales del Estado…
454
Senado el texto aprobado por la Comisión por 307 votos emitidos,
286 a favor, 12 en contra y 9 abstenciones1602.
El consenso establecido opera plenamente en el Senado.
Aunque se presentan 23 enmiendas, la Ponencia acuerda el 9 de
diciembre, por mayoría1603, mantener el texto aprobado por el
Congreso de los Diputados; la Comisión, en el mismo día, aprueba el
texto de la Ponencia1604 y el Pleno, el día 13, tras rechazar las
enmiendas vivas1605, aprueba de modo definitivo el proyecto de ley
por 251 votos emitidos, 238 a favor, 5 en contra y 8 abstenciones1606.
La Ley Orgánica 3/2004, de 28 de diciembre, por la que se
modifica la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de
Estado, es sancionada en la fecha antes indicada y publicada en el
Boletín Oficial del Estado del día siguiente1607.
Buscar el más amplio acuerdo es y será nuestro objetivo y nuestro método de
trabajo. Un consenso construido a partir de la discusión razonada y razonable entre
todas las fuerzas políticas… Aprovecho la oportunidad para dar las gracias a todos
los grupos políticos por el esfuerzo que han hecho para tratar de alcanzar un
consenso tan mayoritario (Cortes Generales. Diario de Sesiones del Congreso de los
Diputados. VIII Legislatura, Pleno y Diputación Permanente, 25 de noviembre de
2004, páginas 2459-2460).
1602
Cortes Generales. VIII Legislatura. Diario de Sesiones del Congreso de los
Diputados. Pleno y Diputación Permanente, 13 de diciembre de 2004, página 2470.
1603
Mantienen todas o parte de sus enmiendas los Grupo Parlamentarios Popular
(5), Senadores Nacionalistas Vascos (3) y Mixto (4).
1604
El mismo que procede del Congreso de los Diputados, como acaba de indicarse.
1605
Las de los Grupos Parlamentarios Mixto y de Senadores Vascos.
1606
Cortes Generales. Diario de Sesiones del Senado. VIII Legislatura, 13 de
diciembre de 2004, página 1188).
1607
A fin de que puedan ser advertidas las modificaciones acordadas por esta Ley
en la Orgánica original, 3/1980, incluyo un texto que indica en negritas las
modificaciones de texto propiamente dichas: DOCUMENTOS: 112.
455
6.2. ELABORACIÓN DE LA MODIFICACIÓN DEL REGLAMENTO
El 16 de diciembre de 20041608 la Comisión Permanente del
Consejo de Estado acuerda que se constituya una Ponencia especial
que
recoja
1609
Ponencia
las
modificaciones
oportunas
del
Reglamento.
La
se reúne los días 23 de diciembre de 2004, así como 13,
19, 26 y 28 de enero de 20051610. Este último día la Ponencia
aprueba el proyecto de Real Decreto por el que se modifica el
Reglamento orgánico del Consejo de Estado, aprobado por Real
Decreto 1674/1980, de 18 de julio, así como la Memoria del
mismo1611, que eleva a la Comisión Permanente. El 10 de febrero lo
aprueba la Comisión Permanente y a continuación se remite al
Gobierno para la aprobación1612, si procede, del correspondiente Real
Decreto, que fue expedido con el número 449/2005 y fecha 22 de
abril, y publicado en el Boletín Oficial del Estado del día 26
siguiente1613.
La técnica de preparación de esta modificación difiere de la que
se había seguido al aprobar el Reglamento originario, de 1980:
mientras que en éste se optó por indicar a propósito de cada precepto
o párrafo el artículo de la Ley que reproduce1614, ahora se suprimen
tales indicaciones, además de manera expresa e imperativa1615.
1608
Esto es, al día siguiente de que el Senado hubiera aprobado de modo definitivo
la Ley 3/2004.
1609
Integrada por el Consejero Presidente de la Sección Primera, Landelino Lavilla
Alsina; Letrado Mayor de la misma, Juan Antonio Ortega Díaz-Ambrona; Letrada,
adscrita también a esa Sección, Guadalupe Hernández-Gil Álvarez-Cienfuegos y la
Letrada de Secretaría, Claudia María Presedo Rey.
1610
Véanse las actas correspondientes: DOCUMENTOS: 113.
1611
DOCUMENTOS: 114.
1612
DOCUMENTOS: 115.
1613
DOCUMENTOS: 116.
1614
Ver nota 1567 y texto al que corresponde.
1615
RD 449/2005, artículo segundo. Supresión de referencias. Quedan suprimidas
todas las referencias a la Ley Orgánica del Consejo de Estado que figuran entre
456
7. NATURALEZA Y FUNCIONES
El Consejo de Estado es el supremo órgano consultivo del
Gobierno1616. Como dice la Memoria del Consejo al glosarlo, el artículo
1.1 reproduce en sus propios términos la definición contenida en el
artículo 107 de la Constitución1617, insuperablemente exacta y
concisa, en cuanto declara el carácter orgánico del Consejo, su
función cerca del Gobierno y su categoría suprema, que ha de
entenderse respecto de los demás órganos de función análoga1618.
Ejerce la función consultiva con autonomía orgánica y funcional
para garantizar su objetividad e independencia de acuerdo con la
Constitución y las leyes1619. Esta vigorosa declaración de autonomía
es una novedad de calado de la vigente Ley Orgánica, que es
analizada en sus múltiples aspectos, subrayando su novedad, en la
Memoria del Consejo: Se atribuye, en efecto, al Consejo de Estado la
función consultiva (artículo 2º) y se subraya su autonomía orgánica y
funcional y su independencia (artículo 1.2) en el ejercicio de tal
función. Tales rasgos, que se concretan en la fijación por Ley de su
sede (artículo 1.3); en la autonomía presupuestaria (artículo 26); en
la necesidad de darle audiencia para toda disposición normativa
(artículo 21.6) o asunto (artículo 22.16) que afecte a su organización,
competencia y funcionamiento o, en fin, en su participación esencial
mediante propuesta en la potestad reglamentaria del Gobierno
cuando se ejercita sobre el propio Consejo (disposición final tercera),
completan la figura constitucional del Alto Cuerpo como órgano que
no es constitucional en sentido estricto, pero sí goza de un ámbito
paréntesis en el Reglamento Orgánico del Consejo de Estado, aprobado por el Real
Decreto 1674/1980, de 18 de julio.
1616
Ley 3/1980 (de ahora en adelante: LEY), artículo 1.1.
1617
Sobre el íter parlamentario y el significado de este precepto constitucional,
véase lo expuesto en el apartado 2 anterior.
1618
Memoria (1980), página 17.
1619
LEY, artículo 1.2.
457
inderogable de independencia y autonomía que le garantiza un lugar
propio en la constelación de órganos que prevé la Constitución. Por
ello ostenta un ámbito propio de potestades en paridad con los
órganos a los que sirve de asesor… La situación descrita no es una
innovación en nuestro ordenamiento. Así lo demuestran los preceptos
tradicionales, como los relativos a dictámenes de idoneidad, que han
sido relegados al Reglamento orgánico, o inamovilidad de los
Consejeros Permanentes (artículo 11.1 de la Ley orgánica) o
garantías para el cese de los Consejeros Permanentes o Electivos
(artículo 11.3), pero sí es la primera vez que, en forma coherente y
ordenada, se recogen todas estas características en forma expresa en
el articulado de una Ley orgánica del Consejo, lo que debe ser
destacado1620.
En el ejercicio de sus funciones, el Consejo de Estado velará por
la observancia de la Constitución y del resto del ordenamiento
jurídico1621. Ello pone de relieve que los dictámenes del Consejo
deben estar inspirados por las normas jurídico-positivas, comenzando
por la máxima, la constitucional, y siguiendo por el resto de las que
conforman el ordenamiento jurídico. Ahora bien, la opinión consultiva
no debe ser tan sólo el resultado de la aplicación de criterios legales,
sino que valorará los aspectos de oportunidad y conveniencia cuando
lo exija la índole del asunto o lo solicite expresamente la autoridad
consultante, así como la mayor eficacia de la Administración en el
cumplimiento de sus fines1622. Tanta o mayor importancia que las
anteriores innovaciones la tienen las relativas al contenido de los
dictámenes del Cuerpo Consultivo, a los principios en que han de
inspirarse los mismos y aspectos que pueden o deben abarcar
legalidad, abstracción hecha de la concreta opción política1623.
1620
Memoria (1980), página 18.
1621
LEY, artículo 2.1.
1622
LEY, artículo 2.1.
1623
Memoria (1980), página 20.
458
8. COMPOSICIÓN
La composición del Consejo de Estado en la Ley 3/1980 sigue
en gran manera los precedentes más inmediatos, aun cuando se
observen cambios de importancia en las categorías o condiciones
para elegir las distintas clases de Consejeros. La composición del
Consejo
mantiene su
estructura
tradicional,
consistente
en
la
existencia del Pleno y de la Comisión Permanente, como órganos de
consulta, y las Secciones con su específica misión de preparar el
trabajo en aquellos… Se ha respetado según la enseñanza del
Derecho comparado, que confirma nuestro Derecho histórico, la
organización que tan buenos resultados ha producido y que aparece
como consustancial al carácter mismo de un Consejo de Estado1624.
8.1. ÓRGANOS COLEGIADOS
El Consejo de Estado se compone o actúa a través, hoy, de tres
órganos colegiados: el Pleno, la Comisión Permanente y la Comisión
de Estudios. También podrá actuar en Secciones1625. Es novedad la
Comisión de Estudios, que establece la reforma de la Ley Orgánica
3/1980 por la Ley Orgánica 3/2004.
Forman
el
Pleno:
a)
El
Presidente.
b)
Los
Consejeros
permanentes. c) Los Consejeros natos. d) Los Consejeros electivos.
e) El Secretario general. El Presidente y los demás miembros del
Gobierno podrán asistir a las sesiones del Consejo en Pleno e
informar en él cuando lo consideren conveniente1626.
La Comisión Permanente se compone del Presidente, los
Consejeros permanentes y el Secretario general1627.
1624
Memoria (1980), página 18.
1625
LEY, artículo 3.
1626
LEY, artículo 4.
1627
LEY, artículo 5.1.
459
La Comisión de Estudios estará presidida por el Presidente del
Consejo de Estado e integrada por dos Consejeros permanentes, dos
natos y dos electivos, designados por el Pleno a propuesta del
Presidente, así como por el Secretario general. La designación será
por el plazo que fije el reglamento orgánico1628, sin perjuicio de su
posible renovación. Otro u otros Consejeros podrán ser incorporados
por el mismo procedimiento para tareas concretas y de acuerdo con
dicho reglamento.
La Comisión estará asistida por al menos un Letrado Mayor y
por los Letrados que se consideren necesarios en función de las
tareas encomendadas.
Cuando la índole de los trabajos a realizar lo requiera, podrá
recabarse igualmente la asistencia a la Comisión de Estudios de
funcionarios de otros cuerpos de la Administración en los términos
previstos en el reglamento orgánico del Consejo de Estado y, en
defecto de éste, en los términos que la propia Comisión determine a
propuesta de su Presidente1629.
Para el cumplimiento de sus tareas la Comisión de Estudios, a
propuesta del Presidente, constituirá grupos de trabajo. Cada grupo
de trabajo será presidido por el propio Presidente del Consejo de
1628
Las designaciones son por dos años, sin perjuicio de su posible renovación
(Consejeros Permanentes: REGLAMENTO, artículo 26.2, agregado por el RD
449/2005) (Consejeros Natos: REGLAMENTO, artículo 38.2., que precisa respecto
de éstos que si al producirse el cese de cualquiera de ellos fuera miembro de la
Comisión de Estudios, el Pleno, a propuesta del Presidente, designará a quien deba
formar parte de ella iniciándose con esa designación el plazo de dos años)
(Consejeros Natos: REGLAMENTO: artículo 38.3, que precisa respecto de éstos,
puesto que su mandato natural es de cuatro años –LEY: artículo 9.1.-, que pueden
ser designados, en su caso, por el plazo inferior que les restara para la extinción del
período de tiempo por el que hubieran sido nombrados Consejeros electivos).
1629
LEY, artículo 5.2.
Todo este apartado es agregado por la Ley Orgánica 3/2004, que reforma la Ley
originaria, 3/1980.
460
Estado o por el Consejero de la Comisión de Estudios que aquel
designe, oída la Comisión1630.
8.2. PRESIDENTE
El Presidente del Consejo de Estado será nombrado libremente
por real decreto acordado en Consejo de Ministros y refrendado por
su Presidente entre juristas de reconocido prestigio y experiencia en
asuntos de Estado1631. Hay, pues, un cambio sustancial con relación a
la legislación anterior, en la que el nombramiento, hecho siempre por
la más alta autoridad1632, era libre aunque sometido a ciertas
categorías previas que había de reunir el nombrado1633. Por aplicación
de la Ley 5/2006, de 10 de abril, de regulación de los conflictos de
intereses de los miembros del Gobierno y de los Altos Cargos de la
Administración General del Estado, la designación del Presidente del
Consejo de Estado debe someterse a un trámite de comparecencia
previa ante el Congreso de los Diputados1634.
El Presidente dispone de amplias atribuciones de dirección del
Consejo de Estado: fija el orden del día del Pleno, de la Comisión
Permanente y de la Comisión de Estudios y preside sus sesiones1635,
1630
RD 1674/1980, que aprueba el Reglamento Orgánico del Consejo de Estado (de
ahora en adelante: REGLAMENTO), artículo 13.3, modificado por el RD 449/2005.
1631
LEY, artículo 6.1.
1632
El Rey, el Jefe del Estado y, ya en regímenes constitucionales, el Presidente del
Gobierno, otras veces denominado Presidente del Consejo de Ministros.
1633
Véanse apartados 7 del capítulo VII y 3.4. del capítulo VI. Con anterioridad,
desde que se crea la figura de Presidente del Consejo (Real Decreto de 14 de julio
de 1858, que dispuso el cambio de denominación, de Consejo Real a Consejo de
Estado), el cargo se provee por el rey a propuesta del Gobierno sin atenerse a
condiciones o categorías previas, a diferencia de los Consejeros. Sólo en 1892 se
precisa que debe ser elegido entre ex ministros de la Corona (ver apartado 5.2. del
capítulo V).
1634
1635
Véase apartado 5.1.2. anterior.
Desarrollado por: REGLAMENTO, artículo 18 (atribuciones en la presidencia de
las sesiones).
461
ostenta la jefatura de todas las dependencias del Consejo1636 y su
representación1637. Además, ejerce en el ámbito del Consejo de
Estado las atribuciones propias de los Ministros en sus respectivos
departamentos con las previsiones específicas contenidas en este
reglamento1638.
8.3. CONSEJEROS
De acuerdo asimismo con la tradición, el Pleno del Consejo
queda compuesto por tres categorías de Consejeros: Permanentes,
Natos y Electivos, más el Presidente y el Secretario general, pero se
han
modificado
sustancialmente
las
categorías
básicas
que
determinan o permiten la elección de Consejeros. A este respecto hay
que subrayar el establecimiento de categorías, rigurosas, frente a los
criterios que presidieron la Ley anterior de 25 de noviembre de
19441639.
Los Consejeros Permanentes, en número igual al de las
Secciones del Consejo, son nombrados, sin límite de tiempo, por real
decreto entre personas que estén o hayan estado comprendidas en
alguna de las categorías siguientes: 1º. Ministro. 2º. Presidente o
miembro de los Consejos Ejecutivos de las Comunidades Autónomas.
3º. Consejero de Estado. 4º. Miembros de los Consejos consultivos u
órganos equivalentes de las Comunidades Autónomas. 5º. Letrado
Mayor del Consejo de Estado. 6º. Académico de número de las Reales
Academias integradas en el Instituto de España. 7º. Profesor
numerario de disciplinas jurídicas, económicas o sociales en Facultad
Universitaria, con quince años de ejercicio. 8º. Oficial general de los
Cuerpos Jurídicos de las Fuerzas Armadas. 9º. Funcionarios del
1636
Desarrollado por: REGLAMENTO, artículo 19 (atribuciones en la dirección del
Consejo) y artículo 20 (atribuciones como Jefe de Personal).
1637
LEY, artículo 26.1, modificado por la Ley Orgánica 3/2004.
1638
REGLAMENTO, artículo 17.2.
1639
Memoria (1980), página 19.
462
Estado con quince años de servicios al menos en Cuerpos o Escalas
para cuyo ingreso se exija título universitario. 10º. Ex Gobernadores
del Banco de España1640. La mayor parte de estas categorías fueron
novedad o se modificaron por la Ley Orgánica (originaria) 3/19801641
y otras han sido introducidas o modificadas por la Ley Orgánica
3/20041642. El Reglamento Orgánico establece que cuando menos,
dos de los ocho Consejeros permanentes han de proceder del Cuerpo
de Letrados del Consejo de Estado1643.
Los Consejeros Permanentes son nombrados sin límite de
tiempo1644. Esta garantía, única en el régimen de la Administración
del Estado, existe desde la Ley Orgánica de 19041645, aunque en rigor
es de inamovilidad, ya que, con independencia de su renuncia,
pueden ser cesados, aun cuando por motivos tasados: por causa de
delito, incapacidad permanente o incumplimiento de su función,
apreciada en real decreto acordado en Consejo de Ministros, previa
1640
LEY, artículo 7, modificado por la Ley Orgánica 3/2004 (Corrección de errores,
BOE de 23 de febrero de 2005: “número” por “numero” y “estén” por “están”).
1641
Con relación a la Ley Orgánica de 1944, la precedente: Apartados 2º (nuevo),
5º (modificado: se suprime la exigencia de dos años de servicios activos en la
categoría), 6º (modificado: antes se limitaba a Académico de Ciencias Morales y
Políticas), 7º (modificado: antes se limitaba a Catedrático de una Facultad
universitaria de Derecho o Ciencias Políticas y Económicas con cinco años de
servicios activos), 8º (modificado: antes se decía… del Ejército, Marina y Aire) y 9º
(modificado: antes se refería a la categoría de Jefe Superior de Administración civil
o con la equivalente o máxima categoría, de Cuerpos técnicos, facultativos o
especiales de la Administración pública, y que cuenten con dos años de servicios
efectivos en dicha categoría).
1642
Con relación a la Ley Orgánica 3/1980, originaria: Apartado 4º (nuevo):
Procede de una enmienda formulada por el Grupo Parlamentario Socialista en el
Congreso de los Diputados. Apartado 10º (nuevo): Procede de una enmienda
formulada por el Grupo Parlamentario Socialista en el Congreso de los Diputados.
1643
REGLAMENTO, artículo 25.2.
Este precepto tenía rango legal en la Ley Orgánica de 1944 (artículo sexto, párrafo
segundo: sobre un mínimo de seis Secciones). La reserva fue establecida por el
Real Decreto-ley de 29 de mayo de 1926 (uno sobre cinco: art. 2º, que da nueva
redacción al art. 6º de la Ley Orgánica de 1904).
1644
1645
LEY, artículo 7.
Se introduce en el debate parlamentario del proyecto de ley en el Senado, al
suprimir la jubilación forzosa (ver apartado 3.2. del capítulo VI.
463
audiencia del interesado e informe favorable del Consejo de Estado
en Pleno1646. En los supuestos de renuncia, si hubieren desempeñado
el cargo
durante un mínimo de cinco años y tuvieren al menos
ochenta años de edad, o de declaración de incapacidad permanente,
causan derecho a pensión indemnizatoria1647.
Los Consejeros Natos son: a) El Director de la Real Academia
Española y los Presidentes de las Reales Academias de Ciencias
Morales y Políticas y de Jurisprudencia y Legislación. b) El Presidente
del Consejo Económico y Social. c) El Fiscal General del Estado. d) El
Jefe del Estado Mayor de la Defensa. e) El Presidente del Consejo
General de la Abogacía. f) El Presidente de la Comisión General de
Codificación o el Presidente de su Sección Primera si aquel fuera
Ministro del Gobierno. g) El Abogado General del Estado-Director del
Servicio Jurídico del Estado. h) El Director del Centro de Estudios
Políticos y Constitucionales. i) El Gobernador del Banco de España1648.
La enumeración se modifica tanto en la Ley Orgánica (originaria)
3/19801649 como en la Ley Orgánica 3/20041650.
1646
LEY, artículo 11.3.
1647
Disposición adicional sexagésima octava, Ley 2/2008, de 23 de diciembre, de
Presupuestos Generales del Estado para el año 2009.
Ver apartado 5.1.2. anterior, donde detallo este régimen y su singular tránsito
parlamentario y recojo los casos en los que hasta el momento se ha aplicado la
renuncia.
1648
LEY, artículo 8.2.
1649
Con relación a la Ley Orgánica de 1944, la precedente, sólo persisten cuatro de
los ocho cargos, aunque con los cambios de denominación que han sido citados o
se indican en la nota siguiente: Jefe del Alto Estado Mayor, Fiscal del Tribunal
Supremo de Justicia, Director del Instituto de Estudios Políticos y Director general
de lo Contencioso del Estado.
1650
Con relación a la Ley Orgánica 3/1980, originaria, sólo se incorpora un nuevo
cargo (i) El Gobernador del Banco de España) (enmienda formulada por el Grupo
Parlamentario Socialista en el Congreso de los Diputados), pero se modifican otros
para adaptarlos a sus nuevas denominaciones legales: d) (antes: Presidente de la
Junta de Jefes de Estado Mayor), f) (se agrega el Presidente de su Sección Primera,
ya que en la normativa aplicable el Ministro de Justicia preside dicha Comisión), g)
(antes: Director general de lo Contencioso del Estado) y h) (en la Ley de 1944,
Director del Instituto de Estudios Políticos); en la Ley 3/1980, Director del Centro
de Estudios Constitucionales).
464
La reforma de 2004 aporta también, como uno de sus ejes, la
introducción de una nueva categoría de Consejeros Natos: los
Consejeros Natos vitalicios, a la que pueden incorporarse quienes
hayan desempeñado el cargo de Presidente del Gobierno1651. La
exposición de motivos de la Ley lo justifica de esta manera: Con el
ánimo de enriquecer y potenciar tan relevante función consultiva se
ha estimado conveniente incorporar al Consejo de Estado a los ex
Presidentes del Gobierno. El caudal de experiencia política y el
conocimiento directo de la realidad del Estado atesorados por quienes
han asumido, desde el compromiso democrático, la más alta dirección
de la acción del Estado constituyen un valiosísimo patrimonio que
acrecentará el análisis atento y la reflexión prudente de la institución,
Mención aparte requiere la modificación del apartado b): (antes: Presidente del
Consejo a que se refiere el artículo ciento treinta y uno punto dos de la Constitución
española). Aun cuando en apariencia se trata de un cambio de terminología, hay
algo más. Existía una antigua pretensión de que, en efecto, el Consejo previsto en
el artículo 131.2 de la Constitución española fuera denominado y regulado como
Consejo Económico y Social. La creación tuvo lugar por la Ley 21/1991, pero las
competencias y funciones fueron objeto de una dura polémica, en la que intervino
el Consejo de Estado al informar, desfavorablemente, el proyecto de Real Decreto
de desarrollo de aquella Ley (dictamen número 2.093/1995, de 2 de noviembre),
que finalmente no vio la luz. Creado, sin embargo, dicho Consejo, el de Estado, al
dictaminar el anteproyecto de la que después sería Ley Orgánica 3/2005, de
modificación de la Ley Orgánica 3/1980, del Consejo de Estado, creyó oportuno
expresar algunas precisiones: Por lo que se refiere … a la inclusión del Presidente
del Consejo Económico y Social, implica un auténtico cambio en el cargo que da
acceso como Consejero nato al Pleno del Consejo de Estado, dada la imposibilidad
de asimilación entre la vigente previsión relativa al Presidente del Consejo a que se
refiere el artículo 131.2 de la Constitución española (Consejo que asistirá al
Gobierno en la elaboración de proyectos de planificación y que nunca ha sido
constituido hasta el presente) y el Presidente del Consejo Económico y Social
(órgano creado por la Ley 21/1991, de 17 de junio). Una vez hecha esta precisión,
nada hay que objetar a la iniciativa de dar carta de naturaleza a la incorporación
del Presidente del Consejo Económico y Social como Consejero nato de Estado, que
puede proporcionar una fructífera conexión con dicho Consejo en tanto que cabeza
de un órgano consultivo del Gobierno en materia socioeconómica y laboral y que,
en relación con la actividad del Gobierno en dicho ámbito, elabora informes,
dictámenes y estudios (dictamen número 1.484/2004, de 15 de julio).
1651
LEY, artículo 8.1.párrafo primero.
Se trata de un proyecto esbozado años atrás. El primer Gobierno que se planteó el
tema fue el de Felipe González hacia 1995. Su sucesor, José María Aznar, volvió a
hacerse eco y, de hecho, el Presidente del Consejo de Estado, Íñigo Cavero
Lataillade, le envió, a través del Vicepresidente Primero, Mariano Rajoy, un
proyecto de reforma que incluía, como principal, esta cuestión (ver nota 130 y
texto al que corresponde).
465
lo que redundará sin duda en beneficio de la Administración y de los
ciudadanos a los que esta sirve. La incorporación podrá hacerse en
cualquier momento por el hecho de manifestar al Presidente del
Consejo de Estado su voluntad de incorporarse a él1652. Por lo demás,
el estatuto personal y económico de estos Consejeros será el de los
Consejeros permanentes, sin perjuicio del que les corresponda como
ex Presidentes del Gobierno1653. Sus funciones se centran en formar
parte del Consejo de Estado en Pleno1654.
Forman parte del Consejo de Estado en Pleno, por último, los
Consejeros Electivos que, en número de diez, serán nombrados por
real decreto, por un período de cuatro años, entre quienes hayan
1652
LEY, artículo 8.1. párrafo primero.
Esto no fue así al ir a aplicarse por vez primera el precepto. La disposición
transitoria de la Ley Orgánica 3/2004, que no quedó integrada en la Ley Orgánica
del Consejo de Estado, sustituye la manifestación de su voluntad de incorporarse
por el transcurso de dos meses desde la fecha de entrada en vigor de esta Ley (30
de diciembre de 2004) salvo que dentro de ese plazo manifiesten expresamente al
Presidente del Consejo de Estado su voluntad en contrario, si bien podrán, sin
embargo, ejercer ulteriormente su derecho conforme al artículo 8 de la Ley
Orgánica del Consejo de Estado.
Esta singular disposición muestra el carácter intuitu personae que tenía toda esta
regulación. De hecho, Adolfo Suárez Illana, hijo del ex Presidente Suárez, llevó a
cabo, en nombre de mi padre, la manifestación expresa de voluntad en contrario
por carta de 17 de febrero de 2005. Los ex Presidentes Calvo-Sotelo (carta de 8 de
febrero) y González (carta de la misma fecha) hicieron manifestaciones con la
misma finalidad, en tanto que el ex Presidente Aznar manifestó su deseo de
incorporarse (carta de 21 de febrero), lo que efectivamente llevó a cabo con efectos
del 1 de marzo de 2005 (disposición transitoria única del RD 449/2005, tampoco
incorporada al texto del Reglamento Orgánico del Consejo de Estado).
Con posterioridad, la condición de Consejero de Estado del ex Presidente Aznar
quedó en suspenso, por causa de incompatibilidad (al amparo de lo dispuesto en el
artículo 35.5. del Reglamento), a petición de aquel, en junio de 2006, y el ex
Presidente Calvo-Sotelo se incorporó al Consejo el 25 de enero de 2007, en el que
permaneció hasta su fallecimiento, el 3 de mayo de 2008.
1653
1654
LEY, artículo 8.1.párrafo tercero.
LEY, artículo 8.1.párrafo segundo, que agrega que podrán desempeñar las
funciones y cometidos que se prevean en el reglamento orgánico. Según el mismo,
podrán ser designados por éste (el Pleno), a propuesta del Presidente, para formar
parte de la Comisión de Estudios o de Ponencias especiales. Asimismo, podrán
desempeñar, por encargo específico del Presidente del Consejo de Estado, otras
funciones de asesoramiento, dirección o representación acordes a su experiencia y
rango (REGLAMENTO, artículo 35.2).
466
desempeñado cualquiera de los siguientes cargos: a) Diputado o
Senador de las Cortes Generales. b) Magistrado del Tribunal
Constitucional, Juez o Abogado General del Tribunal de Justicia de la
Unión Europea. c) Defensor del Pueblo. d) Presidente o Vocal del
Consejo General del Poder Judicial. e) Ministro o Secretario de
Estado. f) Presidente del Tribunal de Cuentas. g) Jefe del Estado
Mayor de la Defensa. h) Presidente o miembro del Consejo Ejecutivo
de Comunidad Autónoma. i) Embajador procedente de la carrera
diplomática. j) Alcalde de capital de provincia, Presidente de
Diputación Provincial, de Mancomunidad Interinsular, de Cabildo
Insular o de Consejo Insular. k) Rector de Universidad1655. De entre
los diez Consejeros electivos, dos deberán haber desempeñado el
cargo de Presidente del Consejo Ejecutivo de Comunidad Autónoma
por un período mínimo de ocho años. Su mandato será de ocho
años1656. La enumeración se modifica tanto en la Ley Orgánica
(originaria) 3/19801657 como en la Ley Orgánica 3/20041658. Los
Consejeros electivos podrán ser nuevamente designados1659 y gozan,
1655
LEY, artículo 9.1.
1656
LEY, artículo 9.2.
1657
Con relación a la Ley Orgánica de 1944, la precedente, son nuevos todos los
apartados, salvo el i); es decir, a), b) (que sólo incluía la categoría de Magistrado
del Tribunal Constitucional), c), d), e) (al agregar Secretario de Estado), f), g), h),
j) y k).
1658
Con relación a la Ley Orgánica 3/1980, originaria, se agrega una condición más
en el apartado b) (Juez o Abogado General del Tribunal de Justicia de la Unión
Europea) (enmienda presentada por el Grupo Parlamentario Socialista en el
Congreso de los Diputados) y se modifica la del apartado g) (antes: Presidente de
la Junta de Jefes de Estado Mayor) para adaptarla a su nueva denominación.
El apartado 2 de este artículo procede de una enmienda transaccional presentada
por el Grupo Parlamentario Catalán-Convergencia y Unión en el Congreso de los
Diputados. La efectividad de esta previsión ha sido muy reducida. En junio de 2006
se nombró a José Bono Martínez, ex Presidente de la Comunidad Autónoma de
Castilla La Mancha, que renunció en abril de 2008, al ser elegido Presidente del
Congreso de los Diputados. En junio de 2011 fue nombrado Juan Carlos Rodríguez
Ibarra, ex Presidente de la Comunidad Autónoma de Extremadura.
1659
REGLAMENTO, artículo 36.2.
467
durante el período de su mandato, de la misma inamovilidad que los
Consejeros Permanentes1660.
8.4. SECCIONES
La composición del Consejo de Estado se completa con las
Secciones, a las que la Ley vigente da carácter facultativo: También
podrá actuar en Secciones con arreglo a lo que disponga su
reglamento orgánico1661. No obstante, es la propia Ley la que
establece que las Secciones del Consejo serán ocho como mínimo,
pudiendo ampliarse dicho número reglamentariamente a propuesta
de la Comisión Permanente del propio Consejo de Estado, cuando el
volumen de las consultas lo exigiere1662. Hasta el momento no se ha
variado el número de Secciones. La distribución de asuntos entre las
Secciones, según los ministerios de donde aquellos procedan o su
naturaleza, se fijará por resolución del Presidente del Consejo de
Estado, a propuesta de la Comisión Permanente1663. Como ha sido
tradicional, esa competencia se atribuye en función de los Ministerios
de procedencia de la consulta, con lo que varía en mayor o menor
medida
con
1664
ministeriales
ocasión
de
las
sucesivas
reorganizaciones
.
1660
LEY, artículo 11.3. Ver nota 1650 y texto al que corresponde.
1661
LEY, artículo 3.2.
1662
LEY, artículo 13.1.
1663
LEY, artículo 17.3.
1664
La Resolución del Presidente del Consejo de Estado de 28 de diciembre de 2011
fija la distribución de asuntos a la fecha:
Sección 1ª. Presidencia del Gobierno y Ministerios de Asuntos Exteriores y de
Cooperación, de Hacienda y Administraciones Públicas (Secretaría de Estado de
Administraciones Públicas) y de la Presidencia. También, conflictos en defensa de la
autonomía local.
Sección 2ª. Ministerios de Justicia y de Empleo y Seguridad Social.
468
Cada Sección del Consejo de Estado se compone de un
Consejero permanente que la preside, de un Letrado Mayor y de los
Letrados que sean necesarios según la importancia de los asuntos o
el número de las consultas1665. La adscripción de cada Consejero
permanente
a
su
1666
nombramiento
Sección
se
hará
en
el
real
decreto
establecida
en
las
Leyes
de
.
9. COMPETENCIA
Siguiendo
la
tónica
Orgánicas
anteriores, de 1904 y 1944, las competencias que se atribuyen al
Consejo de Estado en el ejercicio de sus funciones consultivas tienen
un carácter preferentemente administrativo. A partir de la Ley
Orgánica 3/2004, de modificación de la Ley 3/1980, Orgánica del
Sección 3ª. Ministerio del Interior. También, consultas enviadas por las
Comunidades Autónomas procedentes de entidades locales (Diputaciones y
Ayuntamientos).
Sección 4ª. Ministerios de Defensa, de Industria, Energía y Turismo y de Economía
y Competitividad (Secretaría de Estado de Comercio).
Sección 5ª. Ministerios de Hacienda y Administraciones Públicas (excepto Secretaría
de Estado de Administraciones Públicas) y de Economía y Competitividad (excepto
Secretaría de Estado de Comercio y Secretaría de Estado de Investigación,
Desarrollo e Innovación).
Sección 6ª. Ministerio de Fomento.
Sección 7ª. Ministerios de Educación, Cultura y Deporte, de Economía y
Competitividad (Secretaría de Estado de Investigación, Desarrollo e Innovación) y
de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad.
Sección 8ª. Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente.
Las consultas procedentes de las Comunidades Autónomas se atribuyen, por
analogía, a la Sección que corresponda por razón de la materia. Las que no
correspondan a ninguna Sección será despachadas por la Sección 1ª.
1665
LEY, artículo 13.2.
1666
LEY, artículo 13.3.
469
Consejo de Estado, que crea un nuevo órgano, la Comisión de
Estudios1667, ésta tiene asignadas competencias propias.
9.1. AUTORIDADES CONSULTANTES
En principio, la competencia para emitir dictamen por parte del
Consejo se establece sobre cuantos asuntos sometan a su consulta el
Gobierno o sus miembros1668. El Consejo de Estado, sea en Pleno o
en Comisión Permanente, puede ser oído en cualquier asunto en que,
sin ser obligatoria la consulta, el Presidente del Gobierno o cualquier
Ministro lo estime conveniente1669. Las expresiones cuantos asuntos o
cualquier asunto remiten, en último término, a la competencia de
cada autoridad consultante, lo que limita la discrecionalidad de la
consulta.
La relación de autoridades consultantes es más amplia de lo
que la dicción de estos preceptos indica. Están, en primer término, el
Gobierno, personificado a estos efectos por su Presidente1670, y los
Ministros1671. La existencia de Vicepresidentes no es obligada, como
tampoco el que se les asignen competencias que den base para
1667
Ver apartado 7 anterior.
1668
LEY, artículo 2.2. párrafo primero.
1669
LEY, artículo 25.1.
1670
En los casos de las consultas relativas a los estudios, informes, memorias, así
como a propuestas legislativas o de reforma constitucional se exige el acuerdo del
Consejo de Ministros; acuerdo que deberá ser remitido al Consejo de Estado por el
Ministro de la Presidencia (REGLAMENTO, artículo 123).
1671
El Gobierno se compone del Presidente, de los Vicepresidentes, en su caso, de
los Ministros y de los demás miembros que establezca la ley. (Constitución, artículo
98.1.).
La Ley 50/1997, de 27 de noviembre, de Organización, competencia y
funcionamiento del Gobierno, restringe la composición del Gobierno al Presidente,
Vicepresidente o Vicepresidentes, en su caso, y los Ministros (artículo 1.1.).
470
consultar al Consejo de Estado1672. Como consecuencia de la
estructura autonómica del Estado, se reconoce asimismo competencia
para consultar al Consejo de Estado a las Comunidades Autónomas …
por conducto de sus Presidentes… en aquellos asuntos en que, por la
especial competencia o experiencia del mismo, lo estimen conveniente1673. A
pesar del carácter aparentemente excluyente de los preceptos citados, el
Consejo de Estado ha reconocido como autoridades consultantes a otras
instituciones o entes. De un lado, a las Ciudades Autónomas de Ceuta y
Melilla, pues, aun cuando no sean Comunidades Autónomas, no están
integradas en ninguna de las existentes y gozan de un Estatuto de Autonomía
semejante a aquellas. De otra parte, el proceso de creación de entes
administrativos dotados de una especial autonomía orgánica y funcional ha
llevado a que el Consejo haya admitido como autoridades consultantes a los
presidentes o rectores máximos de órganos tales como el Banco de
España1674, el Tribunal de Cuentas1675 y el Consejo de Seguridad Nuclear1676.
1672
Lo habitual es que el o los Vicepresidentes del Gobierno sean al tiempo titulares
de departamentos ministeriales y tengan, por tanto, la condición de Ministros, que
les habilita para consultar.
1673
LEY, artículo 24, párrafo primero.
El segundo párrafo de este artículo no tiene aplicación en este momento, puesto
que todas las Comunidades Autónomas disponen de órgano consultivo propio: El
dictamen será preceptivo para las Comunidades Autónomas que carezcan de
órgano consultivo propio en los mismos casos previstos por esta ley orgánica para
el Estado, cuando hayan asumido las competencias correspondientes.
Aun cuando la existencia de órganos consultivos en las Comunidades Autónomas
supone que, por lo común, serán éstos quienes sustituyan al Consejo de Estado en
la emisión de los dictámenes que correspondan a la respectiva Comunidad, ello no
priva a los Presidentes de cada una de éstas para consultar al Consejo de Estado,
incluso en asuntos que ya hubieran sido dictaminados por el órgano autonómico.
De hecho, ha sucedido en alguna ocasión.
1674
Dictamen número 2.458/1994, de 16 de febrero de 1995.
1675
Dictamen número 4.535/1998, de 21 de enero de 1999.
1676
Dictamen número 1.470/2011, de 6 de octubre de 2011.
471
9.2. CONSULTAS PRECEPTIVAS Y FACULTATIVAS
La consulta al Consejo será preceptiva cuando en ésta o en
otras leyes así se establezca, y facultativa en los demás casos1677. Las
competencias se asignan, según los asuntos, al Pleno o a la Comisión
Permanente.
El Consejo de Estado en Pleno deberá ser consultado en los
siguientes asuntos1678: 1. Anteproyectos de reforma constitucional,
cuando la propuesta no haya sido elaborada por el propio Consejo de
Estado1679. 2. Anteproyectos de leyes que hayan de dictarse en
ejecución, cumplimiento o desarrollo de tratados, convenios o
acuerdos internacionales y del derecho comunitario europeo1680. 3.
Proyectos de decretos legislativos. 4. Dudas y discrepancias que
surjan en la interpretación o cumplimiento de tratados, convenios o
acuerdos internacionales en los que España sea parte. 5. Problemas
jurídicos que suscite la interpretación o cumplimiento de los actos y
resoluciones
emanadas
supranacionales.
consecuencia
del
6.
de
organizaciones
Reclamaciones
ejercicio
de
la
que
internacionales
se
formalicen
protección
diplomática
o
como
y
las
cuestiones de Estado que revistan el carácter de controversia jurídica
internacional. 7. Anteproyectos de ley o proyectos de disposiciones
administrativas, cualquiera que fuere su rango y objeto, que afecten
a la organización, competencia o funcionamiento del Consejo de
Estado. 8. Transacciones judiciales y extrajudiciales sobre los
derechos de la Hacienda Pública y sometimiento o arbitraje de las
contiendas que se susciten respecto de los mismos. 9. Separación de
Consejeros permanentes. 10. Asuntos de Estado a los que el
Gobierno reconozca especial trascendencia o repercusión. 11. Todo
asunto en que, por precepto expreso de una ley, haya de consultarse
al Consejo de Estado en Pleno.
1677
LEY, artículo 2.2. párrafo segundo, inciso primero.
1678
LEY, artículo 21.
1679
Añadido por la Ley Orgánica 3/2004.
1680
Modificado por la Ley Orgánica 3/2004.
472
La Comisión Permanente del Consejo de Estado deberá ser
consultada en los siguientes asuntos1681: 1. En todos los tratados o
convenios internacionales sobre la necesidad de autorización de las
Cortes
Generales
con
carácter
previo
a
la
prestación
del
consentimiento del Estado. 2. Disposiciones reglamentarias que se
dicten en ejecución, cumplimiento o desarrollo de tratados, convenios
o acuerdos internacionales y del derecho comunitario europeo1682. 3.
Reglamentos o disposiciones de carácter general que se dicten en
ejecución de las leyes, así como sus modificaciones. 4. Anteproyectos
de ley orgánica de transferencias o delegación de competencias
estatales a las Comunidades Autónomas. 5. Control del ejercicio de
funciones delegadas por el Estado a las Comunidades Autónomas. 6.
Impugnación de las disposiciones y resoluciones adoptadas por los
órganos
de
las
Comunidades
Autónomas
ante
el
Tribunal
Constitucional, con carácter previo a la interposición del recurso1683.
7. Conflictos de atribuciones entre los distintos departamentos
ministeriales1684. 8. Recursos administrativos de súplica o alzada que
deban conocer en virtud de disposición expresa de una ley el Consejo
de Ministros, las Comisiones Delegadas del Gobierno o la Presidencia
del Gobierno. 9. Recursos administrativos de revisión. 10. Revisión de
oficio de disposiciones administrativas y de actos administrativos, en
los supuestos previstos por las leyes1685. 11. Nulidad, interpretación y
resolución de los contratos administrativos cuando se formule
oposición por parte del contratista y, en todo caso, en los supuestos
previstos en la legislación de contratos del Estado. 12. Nulidad,
interpretación,
modificación
y
extinción
de
concesiones
administrativas, cualquiera que sea su objeto, cuando se formule
oposición por parte del concesionario y, en todo caso, cuando así lo
dispongan las normas aplicables. 13. Reclamaciones que, en concepto
1681
LEY, artículo 22.
1682
Modificado por la Ley Orgánica 3/2004.
1683
Modificado por la Ley Orgánica 3/2004.
1684
Redactado de conformidad con la disposición adicional tercera de la Ley
Orgánica 2/1987, de 18 de mayo, de Conflictos Jurisdiccionales.
1685
Modificado por la Ley Orgánica 3/2004.
473
de
indemnización
por
daños
y
perjuicios,
se
formulen
a
la
Administración General del Estado en los supuestos establecidos por
las leyes1686. 14. Concesión de créditos extraordinarios o suplementos
de crédito. 15. Concesión y rehabilitación de honores y privilegios
cuando así se establezca por disposición legal. 16. Asuntos relativos a
la organización, competencia y funcionamiento del Consejo de
Estado. 17. Concesión de monopolios y servicios públicos
monopolizados. 18. Todo asunto en que por precepto expreso de una
ley
haya
de
consultarse
al
Consejo
de
Estado
en
Comisión
Permanente. 19. Todo asunto en que por precepto de una ley haya de
consultarse al Consejo de Estado y no se diga expresamente que
debe ser al Consejo en Pleno.
Para facilitar la información sobre las disposiciones que, en
materias muy diversas,
establecen
con
carácter
preceptivo
el
dictamen del Consejo de Estado, aparte de los casos mencionados en
la propia Ley Orgánica de éste, el Reglamento dispone que el Consejo
de Estado publicará periódicamente en el «Boletín Oficial del Estado»
la relación de las disposiciones que preceptúan la audiencia del
Consejo, sea en Pleno o en Comisión Permanente1687. La última por
ahora ha sido aprobada por Resolución del Presidente del Consejo de
Estado de 21 de junio de 2005.
La Comisión de Estudios, el nuevo órgano creado –como ya se
ha dicho- por la reforma de la Ley Orgánica 3/2004, cuenta con dos
órdenes de competencias. Por un lado, la realización de los estudios,
informes o memorias encargados por el Gobierno, que, según los
1686
Redactado por la Ley Orgánica 4/2011, de 11 de marzo, por la que se modifica
la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado, complementaria de
la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible (artículo cuarto).
Este apartado ya había sido modificado por la Ley Orgánica 3/2004, de modificación
de la Ley 3/1980, Orgánica del Consejo de Estado, que exigía una cuantía mínima
para hacer preceptivo el dictamen del Consejo de Estado: a partir de 6.000 euros o
de la cuantía superior que establezcan las leyes.
Acerca de la singular reforma de este precepto por las Leyes 2/2011 y Orgánica
4/2011, de Economía Sostenible, véase lo expuesto en el apartado 5.1.1. anterior.
1687
REGLAMENTO, artículo 140.
474
casos, ordenará, dirigirá y supervisará, y que, una vez conclusos,
emitirá juicio acerca de su suficiencia y adecuación al encargo
recibido1688. Por otra parte, la Comisión de Estudios elaborará las
propuestas legislativas o de reforma constitucional que el Gobierno
encomiende al Consejo de Estado y las someterá al Pleno1689.
9.3.
CARÁCTER
FINAL
DE
LOS
DICTÁMENES.
LAS
RESOLUCIONES
Los asuntos en que hubiera dictaminado el Pleno del Consejo de
Estado no podrán remitirse a informe de ningún otro cuerpo u órgano
de la Administración del Estado. En los que hubiera dictaminado la
Comisión Permanente, solo podrá informar el Consejo de Estado en
Pleno1690.
El propio Consejo ha razonado así el significado y alcance del
carácter final o último de sus dictámenes: Son diversos los motivos
que conducen a contemplar el dictamen de este Alto Cuerpo
Consultivo como un informe de carácter final, situado en el
orden de tramitación de los expedientes inmediatamente antes de
la resolución.
En primer lugar, existe un argumento constitucional,
derivado del artículo 107 de la Norma Fundamental.
configura al
Consejo de
Estado
como
Este precepto
"supremo
órgano
consultivo". La regulación constitucional implica la imposibilidad de
situar por encima de su dictamen el de ningún otro órgano asesor o
1688
Hasta el momento no se ha hecho uso de las fórmulas alternativas (ordenar,
dirigir o supervisar), sino que es la propia Comisión, a través en su caso de Grupos
de Trabajo (REGLAMENTO, artículo 119), quien ha realizado los estudios e
informes.
1689
LEY, artículo 23, añadido por la Ley Orgánica 3/2004.
Hasta la fecha no se ha encomendado a la Comisión de Estudios que elabore
propuestas legislativas o de reforma constitucional. A propósito de esta última sí se
le encargó un informe sobre determinadas modificaciones de la Constitución
Española (4 de mayo de 2005). El informe, como era obligado, contiene numerosas
propuestas de redacción de preceptos constitucionales. De ello me ocupo en el
apartado 11.2. siguiente.
1690
LEY, artículo 2.2. párrafo tercero.
475
informante.
Antes bien, los pareceres de estos otros
órganos
se
han de incluir entre la documentación que se remita junto a la
solicitud de dictamen, de modo que a ellos se extienda la labor de
este Organo de relevancia constitucional.
Por consiguiente, una
de las consecuencias de la supremacía radica en la necesidad de que
este Alto Cuerpo Consultivo examine los expedientes completos,
con todos los elementos de juicio que tendrá a su disposición la
autoridad que adopte la resolución final, incluyendo tanto los
informes preceptivos como los que no lo sean1691.
En lo que concierne a la resolución del asunto por parte de la
autoridad consultante, la regla general es la consecuencia del
carácter consultivo del dictamen; esto es, que los dictámenes del
Consejo
contrario
no
1692
serán
vinculantes,
salvo
que
la
ley
disponga
lo
. La existencia de dictámenes con efecto vinculante ha
quedado relegada a muy contados casos. No existen ya dictámenes
vinculantes en sentido estricto1693, pero sí algunos semivinculantes u
obstativos, que son aquellos que no obligan a resolver, pero sí a que
si la resolución se adopta lo sea de acuerdo con el dictamen del
Consejo de Estado1694.
Una manifestación de dictamen obstativo es la que establece a
continuación la Ley Orgánica: Corresponderá en todo caso al Consejo
de Ministros resolver en aquellos asuntos en que, siendo preceptiva la
consulta al Consejo de Estado, el Ministro consultante disienta del
1691
Dictamen número 699/1993, de 3 de junio.
1692
LEY, artículo 2.2. párrafo segundo, inciso final.
1693
El último supuesto se refería a la revisión de las actuaciones de los Tribunales
de Honor en los ámbitos de la Administración civil y de las organizaciones
profesionales, prohibidos por la Constitución (artículo 26).
Sobre la vinculación que supone de hecho el dictamen, véanse mis reflexiones en el
apartado 4 de la Introducción.
1694
Son los casos de la declaración de oficio de la nulidad de actos administrativos
y de la declaración de nulidad de disposiciones administrativas (Ley 30/1992,
artículo 102.1 y 2), que tienen su correlato en el caso de las disposiciones de
carácter tributario (Ley 58/2003, artículo 217.4).
476
parecer del Consejo1695. Es decir, se desapodera a una autoridad
consultante (el Ministro, que es por cierto la más frecuente)
para
resolver un asunto en contra del dictamen del Consejo de Estado,
obligándole a que eleve esa resolución, presumiblemente contraria, al
órgano superior jerárquico, el Consejo de Ministros.
Las disposiciones y resoluciones sobre asuntos informados por
el Consejo expresarán si se acuerdan conforme con el dictamen del
Consejo de Estado o se apartan de él. En el primer caso, se usará la
fórmula “de acuerdo con el Consejo de Estado”; en el segundo, la de
“oído el Consejo de Estado”1696. Dado que cualquier dictamen puede
contener observaciones de distinta índole, el Reglamento Orgánico
precisa
que
cuando
el
dictamen
contenga
observaciones
y
sugerencias de distinta entidad establecerá, siempre que sea posible,
cuáles se consideran esenciales a efectos de que, si éstas son
atendidas en su totalidad, la resolución que se dicte pueda utilizar la
fórmula «de acuerdo con el Consejo de Estado»1697. El Consejo presta
atención a las eventuales divergencias entre su dictamen y la
resolución que se acuerde. De ahí que se establezca que la autoridad
consultante comunicará, en el plazo de quince días, al Secretario
general la adopción o publicación de la resolución o disposición
general consultada1698, así como un estudio pormenorizado de tales
divergencias: El Secretario general comunicará al Letrado Mayor de la
Sección
que hubiera examinado el
asunto las resoluciones o
disposiciones adoptadas «oído el Consejo de Estado», para que
elabore un informe escrito, en el que se especifiquen las diferencias
de criterio entre el dictamen y la resolución o disposición definitiva. El
Letrado Mayor dará cuenta de su informe a la Comisión Permanente,
la cual acordará lo pertinente. El informe del Mayor se remitirá al
1695
LEY, artículo 2.2. párrafo cuarto.
1696
LEY, artículo 2.2. párrafo quinto.
1697
REGLAMENTO, artículo 130.3.
1698
REGLAMENTO, artículo 7.4.
Obligación que no todos cumplen y casi nadie en el corto plazo fijado.
477
archivo
para
su
incorporación
a
la
copia
del
dictamen
correspondiente1699.
10. FUNCIONAMIENTO
Tanto la Ley Orgánica 3/1980 como, en particular aquí, el
Reglamento Orgánico que la desarrolla, Real Decreto 1674/1980,
regulan con detalle el funcionamiento de los distintos órganos
colegiados que componen el Consejo de Estado. Los preceptos
correspondientes recogen en gran medida la práctica tradicional, que
habían venido estableciendo las leyes de 1904 y 1944, así como los
reglamentos de 1906 y 1945, que a su vez habían recogido prácticas
establecidas en normas anteriores.
El propio Consejo en su Memoria del año 1980 señala de
manera expresa algunas de las novedades de la nueva regulación
reglamentaria: Por lo que respecta a su situación constitucional,
prescribe que el Consejo <no está integrado en ninguno de los
Departamentos ministeriales> (artículo 1.3),
recogiendo su
precedencia y tratamiento tradicionales (artículo 1.4). Atribuye, aun
con
las
limitaciones
obligadas,
al
Presidente
del
Consejo
las
atribuciones propias de los Ministros (artículo 17)… En lo demás, el
nuevo Reglamento se inspira en los anteriores del Alto Cuerpo
Consultivo, cuyo acierto es avalado por el multisecular buen
funcionamiento de la Institución… Ha de destacarse la previsión de
Ponencias especiales permanentes (artículo 120 Reglamento) para la
elaboración
de
Doctrina
legal
y
Memoria,
así
como
las
de
Presupuestos y Biblioteca, que potenciarán el funcionamiento interno
del Consejo… Y, finalmente, ha de subrayarse la regulación que el
artículo 130.4 hace de las <acordadas>, empleadas antes tan sólo en
los dictámenes sobre conflictos jurisdiccionales y ampliadas hoy a
toda clase de asuntos1700.
1699
REGLAMENTO, artículo 7.6.
1700
Memoria (1980), páginas 22-23.
478
Otros puntos de relevancia son los siguientes.
Las sesiones del Pleno serán convocadas por el Presidente
cuando lo considere necesario, con ocho días de antelación, salvo
casos urgentes, y, en su nombre, cursará la citación, con el orden del
día, el Secretario general. El Presidente del Consejo de Estado, en el
mismo plazo, pondrá la convocatoria en conocimiento del Presidente
y demás miembros del Gobierno1701. Las sesiones son, por regla
general, secretas; esto es, reservadas al Presidente, Consejeros,
Letrados y, en el caso del Pleno, a los miembros del Gobierno que
asistan. Serán públicas la sesión en que se eleve la Memoria y
aquellas otras en que el Presidente del Consejo, con motivo de la
toma de posesión de alguno de sus miembros o para conmemorar
algún acontecimiento, así lo declare, una vez leída el acta de la sesión
anterior, y siempre que en la sesión no se dé cuenta de algún
expediente sometido a consulta1702. La Comisión Permanente, por su
parte, es convocada también por el Presidente y se reunirá
periódicamente, ya para entender de los asuntos de su competencia,
ya para preparar el despacho de los que correspondan al Pleno1703. La
Comisión de Estudios se reunirá periódicamente y siempre que la
convoque el Presidente, ya para entender de los asuntos de su
competencia, ya para preparar el despacho de los que correspondan
al Pleno1704.
1701
REGLAMENTO, artículo 95.
1702
REGLAMENTO, artículo 97.
La costumbre es que los Plenos se celebren a continuación de la sesión de la
Comisión Permanente del día que corresponda (los jueves a partir de 1956, como
indica la nota siguiente).
1703
REGLAMENTO, artículo 112.1.
Al crearse la Comisión Permanente por la Ley Orgánica de 1904 (art. 2º), el
Reglamento del mismo año precisa que las reuniones ordinarias de la misma
tendrán una frecuencia semanal (art. 121.1). Recordando el antiguo Consejo de
Castilla, el Consejo hace muchos lustros que consagra los viernes a estas Secciones
(debe querer decir: sesiones), sin escatimar otro día cuando haga falta –escribe
Cordero en 1944 (Cordero (1944), página 215). A partir de 1956 es cuando se va
imponiendo la costumbre de los jueves, que sigue siendo la actual.
1704
REGLAMENTO, artículo 112.1, modificado por el RD 449/2005.
479
Los acuerdos se adoptarán por mayoría absoluta de votos de
los asistentes, salvo en el caso de las propuestas legislativas o de
reforma constitucional encomendadas por el Gobierno, sobre las que
el pronunciamiento del Pleno se adoptará por mayoría simple. En
caso de empate, decidirá el voto de calidad del que preside1705. En las
votaciones no se permitirán las abstenciones, salvo en el caso de
inhibición legal1706.
El despacho de los asuntos corresponde a las Secciones cuando
su aprobación sea competencia de la Comisión Permanente y a los
grupos de trabajo cuando lo sea de la Comisión de Estudios. La
Comisión Permanente o la Comisión de Estudios, atendiendo a sus
respectivas competencias, desempeñarán la Ponencia de todos los
asuntos en que el Consejo de Estado en Pleno haya de entender1707.
En cada Sección los expedientes ingresados serán distribuidos por el
Letrado Mayor entre los Letrados de la Sección por riguroso orden de
antigüedad de dichos Letrados y por turno estricto de ingreso de
expedientes en el Registro de la Sección que se corresponderá
enteramente con el General del Consejo1708.
Las deliberaciones en todos los órganos del Consejo de Estado
son muy participativas: toman parte no sólo los Consejeros miembros
de aquellos sino también los Letrados que hayan intervenido en la
preparación del proyecto de dictamen o estudio correspondiente. En
Lo de la periodicidad es relativo, puesto que depende de que la Comisión tenga
informes o estudios en curso. Desde su constitución en 2005 (22 de febrero), lo
habitual es que celebre sus sesiones por la tarde, para no interferir con otras
reuniones del Consejo.
1705
REGLAMENTO, artículos 99.1. (Pleno), 112.2. (Comisión Permanente) y 113.2.
(Comisión de Estudios).
1706
REGLAMENTO, artículo 104.2.
1707
REGLAMENTO, artículo 100.
1708
REGLAMENTO, artículo 116.
En este mismo precepto se prevé la posibilidad de llevar turno independiente, de
incompatibilidad del Letrado asignado con el asunto y de que el Consejero
Presidente de la Sección encomiende, excepcionalmente, un asunto determinado al
Letrado Mayor.
480
el Pleno se inicia el despacho con una presentación del proyecto
elaborado por la Comisión de Estudios. En el caso de que la ponencia
corresponda a la Comisión Permanente, será el Consejero Presidente
de la Sección respectiva o el que, en su caso, hubiera presidido la
Ponencia especial quien realice dicha exposición. Dichos Consejeros
podrán añadir las explicaciones que juzguen del caso… El Mayor o el
Letrado ponente, bien por propia iniciativa o a requerimiento del
Presidente o de cualquier Consejero, podrá hacer aclaraciones o dar
explicaciones sobre el asunto consultado1709. Pedida la palabra por
algún Consejero, se abrirá la discusión sobre el dictamen y se llevará
a cabo por el orden en que se haya solicitado la palabra… Ningún
Consejero podrá hablar en pro o en contra más de una vez, a menos
que expresamente le autorice el Presidente, con excepción del
ponente, que podrá usar de la palabra cuantas veces lo requiera para
contestar a los impugnadores o esclarecer los hechos alegados1710. El
procedimiento es semejante en la Comisión Permanente y en la
Comisión de Estudios1711, aunque con las diferencias que
corresponden a la naturaleza del asunto y al trámite.
Los proyectos de dictamen desechados por el Pleno se
devolverán a la Comisión Permanente para nuevo estudio, si los
miembros presentes de ésta, en número superior a la mitad, lo
aceptasen. En otro caso, el Presidente nombrará una Ponencia
especial que redacte el dictamen y lo presente a una nueva sesión del
Pleno. Los proyectos de estudios, informes o memorias desechados
por el Pleno se devolverán a la Comisión de Estudios para un nuevo
examen1712.
1709
REGLAMENTO, artículo 101.3, modificado por el RD 449/2005.
1710
REGLAMENTO, artículo 102.
Los artículos siguientes regulan otras incidencias del debate: enmiendas (artículo
103), votación (artículo 104), proyectos desechados (artículo 105), asuntos sobre
la mesa (artículo 106) y votos particulares (artículo 107).
1711
REGLAMENTO, artículo
(Comisión de Estudios).
1712
112.2
REGLAMENTO, artículo 105.1 y 2.
(Comisión
Permanente)
y
artículo
113.2
481
Cualquier Consejero podrá pedir que un dictamen quede sobre
la mesa hasta la próxima sesión; pero si se tratare de un asunto
urgente o que hubiere permanecido sobre la mesa durante dos
sesiones, podrá el Presidente denegar la nueva petición y ordenar
que sea discutido y despachado1713.
Cualquier Consejero podrá presentar un voto particular contra
el acuerdo de la mayoría o anunciarlo, siempre que sea antes de
levantarse la sesión, remitiéndolo por escrito, dentro de un plazo no
superior a 10 días, a la Presidencia del Consejo. Los Consejeros que
hubiesen votado en contra podrán adherirse al voto particular o
redactar el suyo propio, siempre que se hubieran reservado este
derecho antes de concluir la sesión. En el caso de propuestas
legislativas o de reforma constitucional, el plazo para remitir el voto
particular será de 20 días. Excepcionalmente, el Presidente podrá
conceder una prórroga de tiempo en los asuntos muy prolijos o fijar
otro plazo menor en los urgente1714.
Las decisiones del Pleno serán remitidas a la autoridad
consultante firmadas por el Presidente y el Secretario, indicando al
margen los nombres de los Consejeros que asistan y con la expresión
de si han sido aprobados por unanimidad o por mayoría o empate
decidido por el voto del Presidente, y acompañados del voto o votos
particulares si los hubiera y, en su caso, de las propuestas
alternativas que hubieran obtenido un mínimo de siete votos1715.
En las Secciones, que son las encargadas de preparar los
proyectos de dictamen que han de someterse a la Comisión
Permanente, el despacho de cada asunto comienza leyendo el
ponente su proyecto1716. Cualquiera de los asistentes1717 podrá
1713
REGLAMENTO, artículo 106.
1714
REGLAMENTO, artículo 107.
1715
REGLAMENTO, artículo 108.
1716
Por lo común, el Letrado ponente hace una exposición oral resumida del
proyecto.
482
formular
observaciones,
reparos
o
pedir
esclarecimiento,
sin
limitación de turnos, pudiendo el ponente contestar cuantas veces
fuera preciso. Concluida la deliberación, el Consejero Permanente que
preside la Sección aprueba, si es el caso, el proyecto de dictamen,
con o sin enmiendas, aun cuando tiene además otras alternativas1718.
Regulación detallada merece el régimen de consultas. Las
consultas al Consejo de Estado se acordarán por la autoridad
consultante respectiva, a quien corresponde igualmente firmar la
orden de remisión1719. Para una mejor ilustración, el Consejo de
Estado, por conducto de su Presidente y a propuesta del Pleno,
Comisión Permanente o Sección respectiva, puede solicitar del órgano
consultante que se complete el expediente con cuantos antecedentes,
informes y pruebas estime necesarios, incluso con el parecer de los
Organismos o personas que tuviesen notoria competencia en las
cuestiones relacionadas con los asuntos sometidos a dictamen1720 e
1717
Es decir, el Consejero que preside la Sección, el Letrado Mayor de la misma y el
resto de los Letrados que forman parte de ella.
1718
REGLAMENTO, artículo 118.
Las alternativas previstas son dejar el expediente sobre la mesa para una nueva
deliberación; desecharlo, encargando la redacción de un nuevo proyecto al Letrado
Mayor, para lo cual el Letrado Mayor seguirá las instrucciones que el Consejero le
diere (artículo 66.1.3ª) o redactarlo por sí mismo (artículo 33.2.2º); solicitar, a
través de la Presidencia del Consejo, o elevando la propuesta a la Comisión
Permanente, el envío de antecedentes o ampliación del expediente para mejor
proveer; en fin, el Consejero Presidente podrá proponer acerca de la solicitud de
informes orales o escritos de personas técnicas, y resolver acerca de si procede o
no proponer la audiencia de los interesados.
Caso de ser desechado, el dictamen elaborado por el Letrado es archivado junto
con los demás documentos que constituyen el expediente del Consejo
(REGLAMENTO: artículo 109). Sobre ello escribe Cordero que es característico y
fundamental el respeto al parecer del letrado, cuya ponencia se deseche, al permitir
que conste con expresa indicación de su suerte, en el Archivo (Cordero (1944),
página 205). Esta tradición se recogió en el Reglamento de 1906 (ver nota 1042).
1719
REGLAMENTO, artículo 123.1.
Quiénes se consideran autoridades consultantes puede verse en el apartado 9.1.
anterior, La exigencia de la firma (manual y hoy también electrónica) de cada
autoridad se entiende de manera rígida, de forma que el Consejo rechaza aquellas
consultas que no cumplan ese requisito, en base al artículo 124.
1720
REGLAMENTO, artículo 127.
483
invitar a informar ante el Consejo, por escrito o de palabra, (a) los
Organismos o personas que tuvieran notoria competencia técnica en
las cuestiones relacionadas con los asuntos sometidos a consulta1721.
Por lo que respecta a la emisión de los dictámenes, el plazo en
que el Consejo debe emitirlos cuando se trate de una consulta
ordinaria será el que señale la disposición legal que prevenga su
audiencia y, en su defecto, el de dos meses. Cuando en la orden de
remisión de los expedientes se haga constar la urgencia del dictamen,
el plazo máximo para su despacho será de quince días, salvo que el
Gobierno o su Presidente fijen otro inferior1722. Si el plazo fijado fuese
inferior a diez días, la consulta será despachada por la Comisión
Permanente, aun siendo competencia del Pleno, sin perjuicio de que
el Gobierno pueda requerir ulteriormente el dictamen del Pleno1723. El
plazo para la elaboración de los estudios, informes y memorias y de
las propuestas legislativas y de reforma constitucional será el que fije
la autoridad consultante o el Presidente del Consejo de Estado. En su
defecto, el plazo será de un año1724.
En cuanto a la forma, en la redacción de los dictámenes se
expondrán
separadamente
los
antecedentes
de
hecho,
las
consideraciones de derecho y la conclusión o conclusiones, las cuales,
en casos justificados, podrán formularse de modo alternativo o
condicional. La forma de los dictámenes descrita en el párrafo
anterior no será necesaria cuando la consulta solicitada tuviera por
finalidad que el Consejo de Estado proponga nuevas formas posibles
de
actuación
administrativa
o
la
elaboración
o
reforma
sin
actuaciones previas de anteproyectos de disposiciones generales, o
cuando las alternativas o condiciones posibles fueran múltiples, no
siendo necesaria en estos casos la exposición de los antecedentes ni
las conclusiones. Cuando el dictamen contenga observaciones y
1721
REGLAMENTO, artículo 126.
1722
LEY, artículo 19.1.
1723
REGLAMENTO, artículo 128.
1724
REGLAMENTO, artículo 133.
484
sugerencias de distinta entidad establecerá, siempre que sea posible,
cuáles se consideran esenciales a efectos de que, si éstas son
atendidas en su totalidad, la resolución que se dicte pueda utilizar la
fórmula «de acuerdo con el Consejo de Estado»1725. Cuando el
Consejo
aprecie
la
necesidad
de
apercibimiento,
corrección
disciplinaria o incoación de expediente de responsabilidad por culpa
contra algún funcionario, lo hará constar mediante «acordada», en
forma separada del cuerpo del dictamen, que no se publicará,
dictándose la resolución de acuerdo con, u oído, el Consejo de Estado
«y
lo
acordado»,
1726
correspondientes
siguiéndose
entonces
las
actuaciones
. Cuando se trate de conflictos jurisdiccionales y
de cuestiones de competencia, el dictamen adoptará precisamente la
forma de proyecto de decisión resolutoria, con resultados1727 y
considerandos.
En
los
informes
sobre
cualquier
proyecto
de
disposición legal, recopilación o refundición y reglamentos, el Consejo
podrá acompañar a su informe un nuevo texto, en el que figure
íntegramente redactado el que, a su juicio, deba aprobarse1728. Por lo
que hace a estudios, informes y memorias y de las propuestas
legislativas y de reforma constitucional, en la elaboración podrán
tenerse en cuenta, entre otros criterios, las experiencias del Derecho
comparado, los estudios doctrinales en la materia, los antecedentes
legislativos,
la
jurisprudencia
y
la
doctrina
constitucional.
Las
propuestas legislativas y de reforma constitucional se formularán en
textos normativos completos, pudiendo presentarse ante la Comisión
de Estudios o el Pleno propuestas que incluyan una pluralidad de
opciones. El Consejo de Estado podrá acompañar a las propuestas
Sobre el carácter de las resoluciones que se dicten en asuntos dictaminados por
el Consejo de Estado, véase lo antes expuesto en este mismo a partado.
1725
1726
El vigente Reglamento Orgánico recupera esta fórmula, tradicional en el
Consejo, y extiende su aplicación (véase apartado 10 anterior).
1727
Debiera decir “resultandos”.
1728
REGLAMENTO, artículo 130.
Como ya he observado, esta práctica, de la que se hacía uso en el siglo XIX, decayó
a partir del XX (ver apartado 6.1. anterior).
485
sus observaciones acerca de los objetivos, criterios y límites fijados
por el Gobierno1729.
Facultad importante del Consejo es la posibilidad de elevar al
Gobierno mociones; entendidas como las propuestas que juzgue
oportunas acerca de cualquier asunto que la práctica y experiencia de
sus funciones le sugieran1730 y que podrán iniciarse por acuerdo de la
Comisión Permanente o del Pleno, a propuesta de cualquiera de sus
miembros1731.
Novedad del Reglamento Orgánico de 1980 es la constitución
de Ponencias Especiales, que pueden ser permanentes o singulares.
Como permanentes existen en todo caso las de Doctrina Legal, de
Biblioteca, de Memoria y de Presupuestos y Gestión Económica1732.
Las singulares pueden constituirse para los siguientes asuntos: 1.º
Elaboración del programa de las oposiciones al Cuerpo de Letrados.
2.º Examen de las consultas relativas a los asuntos personales de los
Consejeros y el Presidente. 3.º Estudio y preparación de los asuntos
para su despacho cuando el proyecto de dictamen de la Sección o de
la Comisión Permanente hubiera sido desechado. 4.º Anteproyectos
de disposiciones generales en que hayan informado los servicios de
más de un Ministerio y, por ello, sean competencia de dos o más
Secciones, independientemente de la autoridad consultante que firme
la orden de remisión. 5.º Estudio y preparación de las Mociones que
haya acordado remitir al Gobierno o Comunidad Autónoma, el Pleno o
la Comisión Permanente
1729
REGLAMENTO, artículo 134.
1730
LEY, artículo 20.1.
1731
REGLAMENTO, artículo 131.
Esta facultad se ha utilizado en raras ocasiones; en concreto, en tan sólo 16 desde
1980 a 2006. (Entre 1940 y 1979, el número fue bastante más elevado: ver nota
xxxx).
1732
De hecho, hasta el momento no se ha constituído ninguna otra y el
funcionamiento de alguna de las indicadas es o muy puntual o prácticamente nulo.
486
Las Ponencias se constituyen por el Presidente del Consejo de
Estado, oída la Comisión Permanente. En cada caso, (el Presidente)
designará el Consejero que deba presidirla, cuando él mismo no
asuma la presidencia, y los Consejeros, Mayores y Letrados que
deban formar parte de ella1733.
11. ACTIVIDAD CONSULTIVA
Durante la época que
ahora
nos
ocupa,
a
la
actividad
consultiva tradicional, que consiste en la emisión de dictámenes, se
une a partir de 2005 la nueva de realizar estudios, informes o
memorias encargados por el Gobierno1734.
11.1. DICTÁMENES
La doctrina legal, que es la que se contiene en los dictámenes,
puede consultarse con mayor facilidad que en las etapas anteriores.
Si en 1944 se autoriza por vez primera la publicación de una
recopilación de doctrina legal y el Reglamento Orgánico de 1945 da
carácter
general
a
esa
autorización1735,
ahora,
el
Reglamento
Orgánico de 18 de julio de 1980 muda de autorización a obligación la
publicación de las recopilaciones: Doctrina legal. El Consejo
publicará, omitiendo los datos concretos sobre la procedencia y
características de las consultas, recopilaciones de la doctrina legal
sentada en sus dictámenes1736. La reforma de este último por el Real
Decreto 449/2005 agrega dos párrafos, con este contenido: 2. El
Consejo de Estado formará una base pública de sus dictámenes con
sujeción a las condiciones que establece el apartado anterior. El
Presidente, a propuesta del Secretario General, fijará los criterios
1733
REGLAMENTO, artículos 120 y 121.
1734
LEY, art. 2.3.
1735
Véase apartado 11 del capítulo anterior.
1736
Art. 132.
487
para la inserción de los dictámenes en dicha base. 3. El Consejo de
Estado podrá publicar los estudios, informes o memorias que elabore.
A la publicación en papel de recopilaciones de dictámenes
seleccionados, iniciada en 1944, se han sumado otras herramientas
que hacen más accesible y provechosa la consulta. En primer
término, la elaboración y almacenamiento de los textos de los
dictámenes por medios informáticos, proceso iniciado en 19871737. En
segundo lugar, la elaboración de las Memorias anuales, a partir de
19801738, que contienen un apartado que destaca los dictámenes de
mayor interés doctrinal1739. Estas Memorias, respondiendo a la nueva
exigencia de que recojan las observaciones sobre el funcionamiento
de los servicios públicos que resulte de los asuntos consultados y las
sugerencias de disposiciones generales y medidas a adoptar para el
mejor funcionamiento de la Administración1740, incluyen referencias o
consideraciones de doctrina legal que se van haciendo más amplias,
hasta consistir en estudios doctrinales más o menos extensos sobre
materias de mayor interés1741. En tercer lugar, la aparición de una
1737
El almacenamiento tiene lugar dentro de una Base de Dictámenes, reservada al
uso interno del Consejo.
1738
Entre 1944 y 1979 existieron también Memorias, pero que se limitaban a dar
cuenta de la actividad interna de la institución, sin incluir dictámenes ni selección
de éstos por materias e interés.
1739
La Memoria del año 1980 incluye ya un índice por materias del objeto de las
consultas, limitado a las relevantes. A partir de la Memoria del año 1988 se
seleccionan los dictámenes por su interés, que se distingue en interés general,
interés doctrinal e interés general. Desde la Memoria del año 1999 todas estas
divisiones se agrupan en una sola: por su interés doctrinal.
1740
LEY, art. 20.2.
1741
Los estudios que figuran en cada Memoria anual versan sobre diversas
materias, con excepción de las correspondientes a los años 1991, 1997 y 1998, que
tuvieron carácter monográfico: la primera, sobre El Deporte; la segunda, sobre La
elaboración de las leyes y el Consejo de Estado, y la tercera, sobre La
responsabilidad administrativa y su actual problemática. La del año 1990,
coincidiendo con el primer decenio de la Ley Orgánica, es una síntesis actualizada
de la doctrina recogida en las diez precedentes.
En el año 2011 el Consejo de Estado ha publicado un Índice por materias de todas
las cuestiones tratadas en las Memorias entre 1990 y 2010, ambos inclusive. La
simple consulta de ese índice da idea de la amplitud temática, que incluye
488
Base de dictámenes de acceso público y gratuito a partir de mediados
de 2001, que hace posible utilizar una herramienta de consulta
mucho más potente1742, hasta el punto de que las Recopilaciones de
doctrina legal, a contar incluso con la del año anterior, pierden esa
denominación, que es sustituida por la de Doctrina legal del Consejo
de Estado, que contiene una selección de dictámenes, en texto
completo, acompañados por un extracto doctrinal1743.
Por otra parte, hay que registrar la aparición de dos obras de
consulta de carácter general, dedicadas por vez primera a
sistematizar y, en el segundo de los casos, comentar la doctrina legal
del Consejo. La primera es el Resumen de doctrina legal (19791991)1744; la segunda, el Compendio de la doctrina del Consejo de
Estado, preparado por el entonces Consejero Permanente Antonio
prácticamente todos los elementos de la estructura del ordenamiento jurídico y un
gran número de materias sectoriales.
Las Memorias anuales del Consejo de Estado son de acceso público en la página
web del Consejo: http://www.consejo-estado.es/memorias.htm.
1742
Puesto que el régimen de las bases de datos informatizadas permite llevar a
cabo consultas ágiles y rápidas mediante los llamados <buscadores>… (Doctrina
legal (2000), página VIII).
Sobre el contenido de la Base pública de dictámenes, véase lo indicado en la nota
68.
1743
Una selección de dictámenes que… ofrece… en texto íntegro, aquellos que en el
año han tenido una mayor trascendencia o interés, acompañados de un extracto…
que glosa los aspectos doctrinales dignos de ser subrayados, en cuanto recapitulen,
amplíen o innoven doctrina anterior. (Doctrina legal (2000), página VIII). La
Doctrina legal preparada a partir del año 2000 cuenta, además de la publicada en
papel, con soporte informático en compact disc, que puede consultarse en la propia
página web del Consejo de Estado:
http://www.consejo-estado.es/doctrina.htm
El proceso de mejora en la consulta de la doctrina legal del Consejo no parece
haberse detenido. A partir del año 2009, aunque restringida por el momento al uso
interno, se ha iniciado la formación de otra Base de Datos, construida sobre los
temas más que sobre los propios dictámenes, a los que en todo caso reenvía. Por el
momento, comprende el período entre abril de 2009 y junio de 2011, aunque
seguirá extendiéndose tanto hacia atrás como hacia adelante.
1744
La obra fue preparada por el propio Consejo de Estado, quien la publicó en
1993 (v. en la Bibliografía: Resumen (1993)).
489
Pérez-Tenessa1745.
A
estas
obras
se
unen
otras
de
carácter
monográfico sobre diversos temas, dos de ellas, por el momento,
publicadas por el propio Consejo de Estado en su colección Temas de
Administración consultiva1746.
Durante la etapa que nos ocupa el número de dictámenes se ha
incrementado casi de manera exponencial1747, en paralelo en buena
parte con los aumentos de la producción normativa y de la litigiosidad
con relación a la Administración. Ello significa que entre miles de
dictámenes pueden encontrase bastantes de ellos que contienen
doctrina de importancia, que merecería ser destacada. Buena parte
han sido resaltados y comentados en varias de las Memorias
aprobadas con carácter anual por el Consejo de Estado1748. Con
1745
Véase en la Bibliografía: Pérez-Tenessa (2003).
1746
El Derecho Local en la doctrina del Consejo de Estado, coordinada por el
Consejero Permanente Jerónimo Arozamena y que contó con la colaboración de
varios Letrados (1984) y La doctrina del Consejo de Estado en materia de
telecomunicaciones y de servicios de la sociedad de la información (2006), de la
que fue autor el también Letrado del Consejo Javier Torre de Silva y López de
Letona.
Esta Colección incluye otras seis obras, debidas todas ellas a Letrados del Consejo
de Estado:
- La Administración General del Estado (Organigramas y legislación) (2001), de
Antonio Pérez-Tenessa.
- La organización de las profesiones tituladas (2002), de Francisco Javier Gálvez
Montes.
- Los derechos de producción agrícolas (2003), de José Luis Palma Fernández.
- Historia, cosas e historias del Consejo de Estado (2005), de Antonio PérezTenessa.
- Régimen especial de producción de energía eléctrica (2012), de José María Jover
Gómez-Ferrer
Además de la citada en la nota anterior.
1747
La Base interna de dictámenes (ver nota 3) contiene 71.358 dictámenes,
comprendidos entre el 29 de octubre de 1987 y el 30 de diciembre de 2011.
1748
Las Memorias anuales del Consejo de Estado, que incluyen a partir de la Ley
Orgánica de 1980 observaciones y sugerencias, son de acceso público en la página
web del Consejo: http://www.consejo-estado.es/memorias.htm.
490
criterio selectivo, indico algunas de las principales materias tratadas y
las Memorias en que lo han sido:
- Administración local. Conflictos en defensa de la autonomía
local: 20001749.
- Comunidades Autónomas. El Consejo de Estado y las
Comunidades Autónomas: 19921750 y 19931751.
- Elaboración de las leyes. Función del Consejo de Estado.
Memoria monográfica del año 1997.
- Organismos públicos. Adaptación a la Ley de Organización y
Funcionamiento de la Administración General del Estado (LOFAGE):
19991752.
- Responsabilidad administrativa. Memoria monográfica del año
1998.
- Unión Europea. Derecho comunitario europeo: 19921753,
19931754 y 19971755.
Recuerdo, en fin, que la Memoria correspondiente al año 1990,
coincidiendo con el primer decenio de la Ley Orgánica, es una síntesis
actualizada de la doctrina recogida en las diez precedentes1756.
Véase lo dicho sobre la Memoria del Consejo al comienzo de este apartado.
1749
Páginas 110, s.s.
1750
Páginas 89, s.s.
1751
Páginas 101, s.s.
1752
Páginas 138, s.s.
1753
Páginas 113, s.s.
1754
Páginas 175, s.s.
1755
Páginas 146, s.s.
1756
Las rúbricas de los principales apartados dan idea de los temas tratados, todos
ellos de manera muy amplia: potestad reglamentaria, elaboración de las
disposiciones generales, procedimiento administrativo, revisión de oficio de actos
491
Seleccionados
de
las
distintas
Memorias1757,
enumero
a
continuación algunos de los dictámenes más importantes desde el
punto de vista doctrinal durante la etapa que nos ocupa, cuyo texto
íntegro puede consultarse en la Base pública de dictámenes:
- Regulación del procedimiento administrativo1758.
- Anteproyecto de Ley Orgánica de Cooperación Jurídica
Internacional en materia penal1759.
-
Anteproyecto
de
la
1760
contencioso- administrativa
Ley
reguladora
de
la
Jurisdicción
.
- Anteproyecto de Ley de Cooperación Jurídica Internacional en
materia civil1761.
- Anteproyecto de Ley de modificación de la Ley 30/1992, de 26
de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y
del Procedimiento Administrativo Común1762.
- Anteproyecto de Ley Orgánica de modificación de la Ley
Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional1763.
- Nueva Ley de Enjuiciamiento Civil1764.
administrativos, contratación administrativa, responsabilidad patrimonial de la
Administración y consultas al Consejo de Estado.
1757
Que, como antes he indicado, a partir de 1988 incluyen una relación de los
dictámenes por su interés doctrinal.
1758
Dictamen número 1.076/1991, de 31 de octubre de 1991.
1759
Dictamen número 176/1997, de 10 de abril de 1997.
1760
Dictamen número 1.125/1997, de 29 de mayo de 1997.
1761
Dictamen número 4.810/1997, de 4 de diciembre de 1997.
1762
Dictamen número 5.356/1997, de 22 de enero de 1998.
1763
Dictamen número 2.484/1998, de 18 de junio de 1998.
1764
Dictamen número 1.571/1998, de 17 de septiembre de 1998.
492
-
Estatuto
de
Roma
que
instituye
la
Corte
Penal Internacional1765.
- Anteproyecto de Ley Orgánica reguladora del Derecho de
Petición1766.
- Anteproyecto de Ley Orgánica reguladora del Derecho de
Asociación1767.
- Anteproyecto de Ley Concursal1768.
- Modificación del Código Civil en materia de derecho a contraer
matrimonio (reconocimiento del matrimonio homosexual)1769.
- Ley Orgánica de Educación1770.
- Ley Orgánica de Igualdad entre Mujeres y Hombres1771.
- Ley de Contratos del Sector Público1772.
- Propuesta de acuerdo del Consejo de Ministros por el que se
solicita del Presidente del Gobierno que se interponga recurso de
inconstitucionalidad contra la Ley del País Vasco 9/2008, de 7 de
junio, de convocatoria y regulación de una consulta popular al objeto
de recabar la opinión ciudadana en la Comunidad Autónoma del País
Vasco sobre la apertura de un proceso de negociación para alcanzar
1765
Dictamen número 1.374/1999, de 22 de julio de 1999.
1766
Dictamen número 3.160/2000, de 16 de noviembre de 2000.
1767
Dictamen número 1.045/2001, de 9 de mayo de 2001.
1768
Dictamen número 64/2002, de 21 de marzo de 2002.
1769
Dictamen número 2.628/2004, de 16 de diciembre de 2004.
1770
Dictamen número 1.125/2005, de 14 de julio de 2005.
1771
Dictamen número 803/2006, de 22 de junio de 2006. Pleno.
1772
Dictamen número 514/2006, de 25 de mayo de 2006. Pleno.
493
la paz y la normalización política, aprobado por el Parlamento Vasco
en el Pleno celebrado el 27 de junio de 20081773.
-
Anteproyecto
Audiovisual
1774
de
Ley
General
de
la
Comunicación
.
- Anteproyecto de Ley de Mediación en asuntos civiles y
mercantiles1775.
- Anteproyecto de Ley de Economía Sostenible1776.
- Proyecto de Real Decreto Legislativo por el que se aprueba el
Texto Refundido de la Ley de Sociedades de Capital1777.
- Anteproyecto de Ley de Contratos de Crédito al consumo1778.
- Anteproyecto de Ley integral para la igualdad de trato y la no
discriminación1779.
- Reglamento de la Ley del Suelo1780.
-
Ley
Orgánica
de
Estabilidad
Presupuestaria
1781
Sostenibilidad Financiera de las Administraciones Públicas
y
.
En lo que respecta a las mociones, que constituyen una forma
de expresión de criterio motu proprio del Consejo de Estado, dirigida
al Gobierno, si en la etapa anterior se aprobó un total de 74 (19421773
Dictamen número 1.119/2008, de 3 de julio de 2008.
1774
Dictamen número 1.387/2009, de 17 de septiembre de 2009.
1775
Dictamen número 2.222/2010, de 17 de febrero de 2011.
1776
Dictamen número 215/2010, de 18 de marzo de 2010. Pleno.
1777
Dictamen número 1.041/2010, de 24 de junio de 2010.
1778
Dictamen número 1.829/2010, de 21 de octubre de 2010.
1779
Dictamen número 625/2011, de 26 de mayo de 2011.
1780
Dictamen número 991/2011, de 12 de julio de 2011.
1781
Dictamen número 164/2012, de 1 de marzo de 2012.
494
1979)1782, a partir de la entrada en vigor de la Ley Orgánica de 1980,
a pesar de que el concepto y regulación de esta función siguen siendo
los mismos, el número se reduce a 6, de las que la última
corresponde a 1998.
11.2. ESTUDIOS E INFORMES
La Ley Orgánica 3/2004 establece, como ya se ha expuesto,
modificaciones importantes en la estructura y funciones del Consejo
de Estado1783; entre ellas, la posibilidad de que lleve a cabo los
estudios, informes o memorias que el Gobierno le solicite o que
juzgue
oportuno,
legislativas
o
de
así
como
reforma
la
elaboración
constitucional
de
que
las
el
propuestas
Gobierno
le
encomiende1784. Hasta el momento se han elaborado ocho Informes,
entre los años 2006 y 20111785.
1782
Véase apartado 11 del capítulo anterior.
1783
Véase apartado 6 anterior.
1784
LEY, artículo 2.3.
1785
- Informe sobre modificaciones de la Constitución Española (16 de febrero de
2006).
- Informe sobre la protección de hábitats y especies marinas (9 de julio de 2006).
- Informe sobre la inserción del Derecho europeo en el ordenamiento español (14
de febrero de 2008).
- Informe sobre las propuestas de modificación del Régimen Electoral General (24
de febrero de 2009).
- Informe sobre la adaptación del ordenamiento jurídico español y europeo contra
la pesca ilegal (17 de julio de 2009).
- Informe sobre la titularidad compartida de las explotaciones agrarias (14 de abril
de 2010).
- Informe sobre las garantías del cumplimiento del Derecho Comunitario (15 de
diciembre de 2010).
- Informe sobre anuncios de contenido sexual y prostitución en prensa (9 de marzo
de 2011).
495
El primero y que más repercusión tuvo a su publicación1786 es el
Informe
sobre
modificaciones
de
la
Constitución
Española.
El
Gobierno, según había avanzado su nuevo Presidente, José Luis
Rodríguez Zapatero, en el discurso de investidura1787, tomará la
iniciativa para la reforma, para lo que solicitará un informe previo al
Consejo de Estado, que constituirá la base de su proyecto1788. Los
puntos consultados son cuatro: 1.ª La supresión de la preferencia
del varón en la sucesión al trono. 2.ª La recepción en la
Constitución del proceso de construcción europea. 3.ª La
inclusión de la denominación de las Comunidades Autónomas.
4.ª La reforma del Senado1789.
La solicitud del Gobierno, aprobada por el Consejo de Ministros,
lleva fecha 4 de marzo de 2005. El Informe es preparado por la
Comisión de Estudios, en la que se constituye un grupo de trabajo
por cada tema, presidido por un Consejero e integrado por varios
Letrados. La Comisión aprueba el proyecto de informe el 10 de enero
de 2006 y el Consejo de Estado en Pleno lo hace en sesión del 16 de
febrero siguiente1790, tras de lo cual se eleva al Gobierno1791.
Todos ellos pueden consultarse, en su integridad, en la página web del Consejo:
http://www.consejo-estado.es/bases.htm
1786
16 de febrero de 2006.
1787
15 de abril de 2004.
Una buena parte de ese discurso estuvo referido al Consejo de Estado, respecto del
que anunció la petición del informe y el nombramiento de un nuevo Presidente del
Consejo de Estado, de reconocido prestigio y probada independencia, para que
dirija este trabajo (Discurso de investidura del candidato a la Presidencia del
Gobierno, José Luis Rodríguez Zapatero, Congreso de los Diputados, 15 de abril de
2004, PSOE, Oficina de Prensa Federal, página 9).
1788
Id, páginas 8-9.
1789
Informe sobre modificaciones de la Constitución Española, página 3.
1790
Se formulan tres votos particulares, uno coadyuvante con la mayoría, del
Consejero Manuel Díez de Velasco Vallejo, y los otros dos debidos a Luis DíezPicazo Ponce de León y José María Aznar López. Este último concluye afirmando
que debe dejar constancia de que mi discrepancia fundamental no afecta a este
Documento, con muchos de cuyos aspectos reitero mi coincidencia general, sino a
la iniciativa a la que responde. Porque sigo pensando que, hoy como ayer, tal vez
496
A lo largo de 351 páginas, el Informe analiza las distintas
cuestiones que plantea cada uno de los puntos y propone el
contenido concreto, a veces en forma alternativa, para todas ellas. A
modo de síntesis, incompleta por la brevedad, reseño las propuestas
principales. En cuanto a la supresión de la preferencia del varón en la
sucesión al trono, la respuesta es positiva y consiste en modificar el
apartado 1 del artículo 571792 de la Constitución y agregar al mismo
un apartado 61793. La recepción en la Constitución del proceso de
construcción europea se traduciría, básicamente, en la adición de un
capítulo nuevo a la propia Constitución1794. La inclusión de la
incluso hoy más que ayer, el contexto político no favorece el sosiego, ni estimula el
acuerdo, necesario para una operación tan importante como es la de reformar la
Constitución de todos.(Informe, página 373).
1791
El 1 de marzo el Presidente Rubio hizo entrega personalmente del texto del
Informe, en CD, al Presidente del Gobierno, Rodríguez Zapatero. El texto escrito y
firmado se había expedido el día anterior.
1792
Con esta redacción: La Corona de España es hereditaria en los sucesores
de S. M. Don Juan Carlos I de Borbón, legítimo heredero de la dinastía
histórica. La sucesión en el trono corresponde a su hijo, el Príncipe
heredero Don Felipe de Borbón, y después seguirá el orden regular de
primogenitura y representación, siendo preferida siempre la línea anterior
a las posteriores; en la misma línea, el grado más próximo al más remoto;
y en el mismo grado, la persona de más edad a la de menos. (Informe,
página 34).
1793
6. Las menciones que hace la Constitución al Rey y al Príncipe se
entenderán referidas indistintamente al Rey o a la Reina y al Príncipe o a la
Princesa, según sea el caso. (Informe, página 39).
1794
Nuevo Título [VII bis] u [VIII bis] “De la Unión Europea”
Artículo X bis:
1. España participa en el proceso de integración europea y, con este fin, el
Estado español, sin mengua de los principios consagrados en el Título
Preliminar, coopera con los demás Estados miembros a través de
instituciones comunes en la formación de una unión comprometida con el
Estado de Derecho, la democracia y los derechos fundamentales.
2. La prestación del consentimiento para la ratificación de los tratados a
través de los que se lleva a cabo la participación de España en la
integración europea requerirá la previa autorización de las Cortes
Generales por mayoría absoluta de ambas Cámaras. Si no hubiera acuerdo
entre ambas, el Congreso, por mayoría de tres quintos, podrá autorizar la
celebración de dichos tratados. (Informe, página 107).
497
denominación de las Comunidades Autónomas se muestra en el
Informe como cuestión más compleja y trascendente de lo que su
mera enumeración da a entender, lo que explica, entre otras cosas,
que el texto haga constar varias propuestas alternativas, unidas a
otras consideraciones de no menor fuste1795. En fin, en cuanto a La
reforma del Senado el Consejo de Estado propugna la consideración
profunda de este Cuerpo como Cámara de representación
territorial1796, lo que, como aspectos más llamativos, lleva a proponer
cambios de importancia en la composición del Senado por lo que se
refiere
a
la
distribución
territorial
procedimiento para su elección
1798
de
los
Senadores1797
y
al
.
12. PERSONAL
El Secretario General se nombra, como en etapas anteriores,
entre los Letrados Mayores, sin exigirse para éstos unos años de
3. Dentro del marco establecido en el apartado 1, los tratados de la Unión
Europea y las normas emanadas de sus instituciones en el ejercicio de sus
competencias serán aplicables en España en los términos definidos por el
propio Derecho de la Unión.
1795
Modificación reducida de los artículos 143 y 137 (solución A); Modificación
completa de los artículos 137 y 143 (solución B) y Consagración del principio básico
de la organización territorial en el Título Preliminar, con modificación de los
artículos 2, 137 y 143 (solución C) (Informe, páginas 163-177).
1796
Informe, páginas 240, s.s.
1797
El Informe ofrece tres supuestos: En el primero de ellos se atribuyen 5
Senadores por Comunidad Autónoma, con un Senador adicional por cada millón de
habitantes y 2 Senadores por cada provincia, con un total de 223 escaños. En el
segundo se atribuirían 7 Senadores por Comunidad Autónoma, más otro por cada
millón de habitantes, y en las Comunidades Autónomas pluriprovinciales se
elegirían, además, 2 Senadores por provincia, lo que daría una Cámara de 243
escaños. El tercer modelo partiría de un solo Senador por provincia, ampliando a 6
el número fijo de Senadores por Comunidad Autónoma y otro más por cada millón
de habitantes, lo que reduciría el total a 190 escaños. (Informe, páginas 292-295).
1798
Para lo que, después de valorar e incluso no descartar otras fórmulas, este
Consejo de Estado muestra una moderada preferencia, la elección de todos los
Senadores sería por sufragio universal, libre, igual, directo y secreto. Las elecciones
se celebrarían simultáneamente con las de las Asambleas legislativas autonómicas.
(Informe, página 306).
498
servicios, y lo es por Real Decreto … a propuesta de la Comisión
Permanente aprobada por el Pleno1799. Se le configura como
Secretario del Pleno, de la Comisión Permanente y de la Comisión de
Estudios1800 y jefe directo del personal1801 y del régimen interior de
los servicios y dependencias del Consejo1802, sin perjuicio de la
superior autoridad del Presidente y de las atribuciones de la Comisión
Permanente y de los Consejeros Presidentes de Sección1803.
El Cuerpo de Letrados del Consejo de Estado mantiene esta
denominación, que fijó la Ley Orgánica de 19441804. Los preceptos
atinentes al mismo, tanto de la Ley como del Reglamento orgánicos
vigentes, siguen la regulación ya consolidada. Sin embargo, son de
anotar algunas variaciones e incidencias de relieve.
La disposición adicional novena, párrafo primero, apartado 4 de
la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la
Función Pública, creó el Cuerpo Superior de Letrados del Estado, en el
que se integraba, junto a otros, el Cuerpo de Letrados del Consejo de
Estado. El Tribunal Constitucional, por su sentencia 99/1987, de 11
de junio, declaró la inconstitucionalidad y consiguiente nulidad de… la
Disposición adicional novena, 1.4, en lo que se refiere, esta última, al
Cuerpo de Letrados del Consejo de Estado. La reserva de ley orgánica
que se reconoce por esta sentencia se aplica en lo que respecta al
1799
LEY, artículo 10.1.
El hecho de que se refuerce con este motivo la autonomía del Consejo no impide
que la exigencia de la forma del Real Decreto requiera de la aprobación formal por
el Consejo de Ministros, aun cuando debe considerarse como una aprobación
reglada o debida.
1800
Desarrollado por: REGLAMENTO, artículo 59 (atribuciones en las sesiones).
1801
Desarrollado por: REGLAMENTO, artículo 60 (atribuciones como Jefe de
Personal). En este precepto se le define como Jefe de Personal del Cuerpo de
Letrados.
1802
Desarrollado por: REGLAMENTO, artículo 61 (atribuciones de régimen interior).
1803
REGLAMENTO, artículo 58.
1804
Ver apartado 12 del capítulo anterior.
499
status de los Letrados del Consejo de Estado, que sólo puede ser
modificado por norma de ese rango1805.
La Ley Orgánica 3/1980, en su redacción inicial, dispone que las
plazas vacantes en el Cuerpo de Letrados del Consejo de Estado se
proveerán mediante oposición entre Licenciados universitarios1806. Se
rompía con ello una larga tradición, que exigía el título de Licenciado
en Derecho, tras un intenso debate parlamentario de este punto, que
he analizado con anterioridad1807. Con ocasión de la reforma que
luego desembocaría en la Ley Orgánica 3/2004, durante cuya
tramitación algunas enmiendas presentadas en el Congreso de los
Diputados hubieran podido incidir de manera importante en la
configuración del Cuerpo de Letrados, la Ponencia de la Comisión
Constitucional del Congreso de los Diputados acepta, entre otras, una
enmienda del Grupo Parlamentario Popular, pasando a quedar
redactado así el precepto: Las plazas vacantes en el cuerpo de
Letrados del Consejo de Estado se proveerán mediante oposición
entre Licenciados en Derecho. Por último, al aprobarse en dicha
Comisión la ponencia transaccional suscrita por el Grupo
Parlamentario Popular pero que finalmente apoya la práctica totalidad
de los Grupos, el último inciso se precisa en su redacción de esta
manera: Licenciados universitarios en Derecho; y así quedó en el
texto de la Ley aprobado1808.
El ascenso a Letrado Mayor se regula en la Ley Orgánica
3/1980, conforme también a los precedentes, disponiendo que se
llevará a cabo entre Letrados por riguroso orden de antigüedad en el
Cuerpo1809. El Reglamento Orgánico agregó un inciso segundo en
estos términos: No se computarán, a estos efectos, los años en que
1805
Véase también lo expuesto en los apartados 2.2. y 5.1.2.
1806
Artículo 15.1. inciso primero.
1807
Ver notas 1592 y 1595 y textos a los que corresponde.
1808
Algunas de las vicisitudes, transcritas aquí con mayor detalle, se exponen en el
apartado 6.1. anterior.
1809
LEY, artículo 15.1. inciso segundo.
500
el Letrado hubiera estado en situación de excedencia voluntaria1810.
Por Orden de 18 de septiembre de 1981 se deja sin efecto el referido
inciso1811. Durante el debate en el Congreso de los Diputados de la
que después sería Ley Orgánica 3/2004, el Grupo Parlamentario
Socialista en el Congreso de los Diputados pretendió la supresión del
precepto legal transcrito, alegando que la referencia al sistema de
ascenso a Letrado Mayor es una cuestión propia del Reglamento de la
institución, no de la Ley Orgánica reguladora1812. La Ponencia así lo
aprobó, pero en virtud de la enmienda transaccional propuesta en la
Comisión por el Grupo Parlamentario Popular, finalmente apoyada por
la práctica totalidad de los Grupos, el Grupo Parlamentario Socialista
retiró esa enmienda y el texto quedó inalterado.
El resto de funcionarios del Consejo de Estado, una vez
extinguido en 1964 el Cuerpo Técnico-administrativo del mismo e
integrados sus componentes en el Cuerpo General Administrativo1813,
proceden de los Cuerpos Generales de la Administración General del
Estado1814.
13. NOMBRES
Han transcurrido treinta y dos años desde la aprobación de la
vigente Ley 3/1980, Orgánica del Consejo de Estado, y buena parte
de los miembros de la institución que colaboraron en la preparación y
aplicación
de las nuevas normas venturosamente viven y están en
1810
REGLAMENTO, artículo 69.
1811
Los pormenores de este hecho los he recogido en la nota 1589.
1812
Enmienda número 24.
1813
Ver apartado 12 del capítulo VII.
1814
Cuerpos Generales Administrativo y Auxiliar (REGLAMENTO, artículo 72)
Cuerpo General Subalterno (REGLAMENTO, artículo 87).
y
Deben añadirse funcionarios que, dada la naturaleza específica de su función,
proceden de otros Cuerpos: Cuerpo Especial de Gestión de la Hacienda Pública
(contable: REGLAMENTO: artículo 78) y Cuerpo Facultativo de Archivos y
Bibliotecas (Archivero-Bibliotecario: REGLAMENTO, artículo 81).
501
activo en el propio Consejo. Por otra parte, a diferencia de etapas
anteriores, en la que ahora examinamos se ha producido una
participación mucho más colectiva de Consejeros y Letrados. Por
estas razones, entiendo que no es adecuado destacar nombres que
hayan asumido mayor protagonismo en estas tareas. Si acaso, por
poner de relieve una participación excepcional por su duración en el
tiempo y la avanzada edad de su protagonista, cabe señalar la del
Consejero Permanente Luis Jordana de Pozas, a quien vimos
protagonizar en buena medida la redacción y aprobación de la Ley
Orgánica de 1944 y su Reglamento de 19451815, cuando ya contaba
ochenta y ocho y noventa años de edad, respectivamente.
Durante este período han ostentado u ostentan hasta el
momento la presidencia del Consejo 7 personas1816.
1815
Apartados 3.4. y 4.
1816
Una de ellas –Romay Beccaría- en dos ocasiones.
Sin contar a quienes han desempeñado la presidencia con carácter interino (Luis
Jordana de Pozas en una ocasión, Manuel Gutiérrez Mellado en dos ocasiones y
Landelino Lavilla Alsina en cuatro ocasiones).
502
PRESIDENTES DEL CONSEJO DE ESTADO (A PARTIR DE 1980)
TITULAR
POSESIÓN
CESE
Antonio Jiménez Blanco
22.10.1980
08.12.1982
Luis Jordana de Pozas (a.i.)
08.12.1982
16.12.1982
Antonio Hernández Gil
16.12.1982
23.10.1985
Manuel Gutiérrez Mellado (a.i.)
23.10.1985
21.11.1985
Tomás de la Quadra-Salcedo y
Fernández del Castillo
21.11.1985
15.03.1991
Manuel Gutiérrez Mellado (a.i.)
15.03.1991
25.04.1991
Fernando Ledesma Bartret
25.04.1991
24.05.1996
Landelino Lavilla Alsina (a.i.)
24.05.1996
29.05.1996
Iñigo Cavero Lataillade,
barón de Carondelet
29.05.1996
25.12.2002
Landelino Lavilla Alsina (a.i.)
25.12.2002
09.01.2003
José Manuel Romay Beccaría
09.01.2003
20.04.2004
Landelino Lavilla Alsina (a.i.)
20.04.2004
22.04.2004
Francisco Rubio Llorente
22.04.2004
24.03.2012
Landelino Lavilla Alsina (a.i.)
24.03.2012
03.05.2012
José Manuel Romay Beccaría
03.05.2012
503
BIBLIOGRAFÍA BÁSICA CONSULTADA*
Arozamena
Sierra,
Jerónimo:
La
caracterización
constitucional del Consejo de Estado
García-Trevijano Garnica, Ernesto: Posición institucional del
Consejo de Estado
Garrido
Falla,
Fernando
(dirección):
Comentarios
a
la
Constitución
Rodríguez-Zapata Perez, Jorge: Ley Orgánica del Consejo de
Estado
Roldán Martínez, Áurea María: La función consultiva de
relevancia constitucional
*
Las referencias bibliográficas completas pueden consultarse al final de esta obra
en: BIBLIOGRAFÍA.
504
BIBLIOGRAFÍA *
Abeberry (2004): Xavier Abeberry Magescas: Joseph Ier et les
afrancesados, Annales historiques de la Révolution française,
número
336,
abril-junio,
2004.
Edición
electrónica:
URL :
http://ahrf.revues.org/1721
Actas Legislación (2009) : Actas de la Junta de Legislación
(octubre 1809 – enero 1810), transcripción de Ignacio Fernández
Sarasola, Biblioteca Virtual Miguel de Cervantes, Alicante, 2009
Alguacil (1987) : María Luisa Alguacil Prieto : Constitución de
1812: Síntesis cronológica de la elaboración y aprobación del
proyecto, Revista de las Cortes Generales, número 10, primer
cuatrimestre de 1987, páginas 150-385
Álvarez
Conde
(1998):
Enrique
Álvarez
Conde
(coord):
Administracion Públicas y Constitución. Reflexiones sobre el
XX Aniversario de la Constitución Española de 1978, Instituto
Nacional de Administración Pública, Madrid, 1998
Anes (1975): Gonzalo Anes Álvarez de Castrillón: El Antiguo
Régimen: los Borbones, en: Artola (1973-1975)
Argüelles
(1995):
Discursos,
edición
Agustín
digital
de
de
la
Argüelles
Álvarez
Biblioteca
Virtual
González:
Miguel
de
Cervantes, Alicante, 1999, a partir de la edición prologada por
Francisco Tomás y Valiente, Junta General del Principado de Asturias,
Oviedo, 1995
Arozamena
(1996):
Jerónimo
Arozamena
Sierra:
La
caracterización constitucional del Consejo de Estado, en:
Documentación administrativa (1996)
Artola, Miguel Artola Gallego:
*
Las referencias son a los números de las notas a pie de página.
505
(1973-1975): Historia de España, dirigida por Miguel Artola,
Alianza Editorial Alfaguara, Madrid, 1973-1975
(1974): La burguesía revolucionaria (1808-1874) en:
Artola (1973-1975)
Barrios (1984): Feliciano Barrios: El Consejo de Estado de la
monarquía española. 1521-1812, Consejo de Estado, Madrid,
1984
Belda (2010): Enrique Belda Pérez-Pedrero: Constitución de 1812
y función consultiva: evolución del Consejo de Estado en
España, Revista Española de la Función Consultiva, nº 13, enerojunio de 2010, páginas 149-183
Buldaín: Blanca Esther Buldaín Jaca:
(1987): El Poder en 1820: la Junta Provisional y el
Gobierno, Revista de la Facultad de Geografía e Historia, nº 1, 1987,
páginas 19-40
(1988): Causas del pronunciamiento de 1820 y de su
éxito. Tesis doctoral publicada bajo el título: Régimen político y
preparación de Cortes en 1820, Congreso de los Diputados,
Madrid, 1988
Burdiel (2010): Isabel Burdiel: Isabel II. Una biografía (18301904), Taurus, Madrid, 2010
Cánovas
del
Castillo
(1999):
Antonio
Cánovas
del
Castillo:
Discursos parlamentarios, edición digital de la Biblioteca Virtual
Miguel de Cervantes, Alicante, 1999, a partir de la edición prologada
por Diego López Garrido, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid,
1987
Castro (1996): María Pilar Castro Martos: El Archivo del Consejo
de Estado, Boletín Anabad, XLVI, nº 1, 1996
Cevallos (1808): Pedro Cevallos Guerra: Exposición de los hechos
y maquinaciones que han preparado la usurpación de la
506
Corona de España y los medios que el emperador de los
franceses ha puesto en obra para realizarla, Imprenta Real,
Madrid, 1808
Colmeiro (1883-1884): Manuel Colmeiro y Penido: Cortes de los
antiguos reinos de León y de Castilla, Madrid, Rivadeneyra,
Madrid, 1883-1884. Cito por la edición electrónica, Biblioteca Virtual
Miguel de Cervantes, Alicante, 1999
Comellas (1958): José Luis Comellas García-Llera: Los primeros
pronunciamientos en España (1814-1820), CSIC, Madrid, 1958
Constitución 1978 (1980): Constitución española. Trabajos
parlamentarios, 4 volúmenes, Cortes Generales, Madrid, 1980
Cordero: José María Cordero Torres:
(1944)
El
Consejo
de
Estado.
Su
trayectoria
y
perspectivas en España, Instituto de Estudios Políticos, Madrid,
1944
(1967) La Administración consultiva del Estado en la Ley
Orgánica del Estado, Revista de Estudios Políticos, número 152,
marzo-abril de 1967, páginas 21-31
(1972) La acomodación del Consejo de Estado al orden
institucional subsiguiente a la Ley Orgánica del Estado. En:
Estudios de Derecho administrativo. Libro jubilar del Consejo
de Estado, Instituto de Estudios Políticos, Madrid, 1967, páginas 7998
Diario de las sesiones de Cortes. Legislatura de 1820, Madrid,
Imprenta de J. A. García, 1871
Díez del Corral (1945): Luis Díez del Corral Pedruzo: El liberalismo
doctrinario, Instituto de Estudios Políticos, Madrid, 1945
Díez-Picazo (2008): Luis María Díez-Picazo y Ascensión Elvira
Perales: La Constitución de 1978, Iustel, Madrid, 2008
507
Doctrina
legal
(xxxx)
Doctrina
legal
establecida
en
los
dictámenes del Consejo de Estado. Recopilación, ordenada por
materias, de la establecida en los dictámenes del Consejo de
Estado, Consejo de Estado, Madrid, a partir de 1944
Documentación Administrativa (1996), números 244-245, eneroagosto de 1996: El Consejo de Estado
Escudero (1979): José Antonio Escudero López: Los orígenes del
Consejo de Ministros en España. La Junta Suprema de Estado,
2 volúmenes, Editorial Complutense, Madrid, 1979
Fernández Torres: Juan Ramón Fernández Torres:
(1998)
La
formación
histórica
de
la
jurisdicción
contencioso-administrativa, Civitas, Madrid, 1998
(2007) Historia legal de la jurisdicción contenciosoadministrativa, Iustel, Madrid, 2007
Fontana (1971): Josep Fontana i Lázaro: La quiebra de la
monarquía absoluta. (1814-1820), Ariel, Madrid, 1971
Fueyo (1955): Jesús Florentino Fueyo Álvarez: Recensión de la obra
de García de Enterría (v. id. 1955), Revista de Administración
Pública,
Instituto
de
Estudios
Políticos,
Madrid,
número
18,
septiembre-diciembre de 1955
Galdós
(1872):
Benito
Pérez
Galdós:
Episodios
nacionales,
primera serie: Napoleón en Chamartín (1872)
García Álvarez (1996): Gerardo García Álvarez: El fracaso en
España del modelo francés de Consejo de Estado (1845-1904),
en: Documentación Administrativa (1996)
García de Enterría: Eduardo García de Enterría y Martínez de
Carande:
(1955) Dos estudios sobre la usucapión en Derecho
Administrativo, Instituto de Estudios Políticos, Madrid, 1955
508
(1999) Para una historia interna de la RAP, Revista de
Administración
Pública,
Madrid,
Instituto
de
Estudios
Políticos,
número 150, septiembre-diciembre de 1999
(2008): Curso de Derecho Administrativo, Thomson Civitas,
Madrid, undécima edición, 2008
García-Trevijano: Ernesto García-Trevijano Garnica:
(1989): Efectos de la omisión del preceptivo dictamen del
Consejo de Estado, Revista de Administración Pública, número 118,
1989
(1990): Posición institucional del Consejo de Estado,
Revista de Administración Pública, número 122, 1990
García-Trevijano Fos (1971): José Antonio García-Trevijano Fos:
Tratado de Derecho Administrativo, tomo II, volumen II, 2ª
edición, Editorial Revista de Derecho Privado, Madrid, 1971
Garrido Falla (1985): Fernando Garrido Falla: Comentarios a la
Constitución (direcc.), Civitas, Madrid, 1985
Godoy (1965): Manuel de Godoy y Álvarez de Faria: Príncipe de la
Paz. Memorias, edición de Carlos Seco Serrano, Biblioteca de
Autores Españoles, Madrid, 1965
Gómez-Jordana (2002): Francisco Gómez-Jordana Souza: Milicia y
diplomacia. Los Diarios del Conde de Jordana. 1936-1944,
selección y glosas de Rafael Gómez-Jordana Prats, Editorial Dossoles,
Burgos, 2002
Herrero: Miguel Herrero Rodríguez de Miñón:
(1972) La configuración del territorio nacional en la
doctrina reciente del Consejo de Estado español, en: Libro
jubilar (1972), páginas 357-427
(1974) Marginales al nuevo título preliminar del Código
Civil, Civitas. Revista española de Derecho Administrativo, número 3,
1974, páginas 359-392
509
(2003) El valor de la Constitución, Crítica S.L., Barcelona,
2003
Inventario (1994): Inventario de los Fondos de Ultramar
(1835-1903), Consejo de Estado – Boletín Oficial del estado,
Madrid, 1994. Publicado además en la Base de Datos del mismo
nombre en la página web del Consejo de Estado, alojada en el Boletín
Oficial del Estado
http://www.boe.es/aeboe/consultas/bases_datos/consejo_estado_ult
ramar.php
Jordana de Pozas (1953): Luis Jordana de Pozas: El Consejo de
Estado español y las influencias francesas a lo largo de su
evolución, Madrid, 1953. Publicado originalmente en: Le Conseil
d´État (1942)
Juliá (2009): Santos Juliá Díaz: La Constitución de 1931, Iustel,
Madrid, 2009.
Lavilla Alsina (1998): La Administración consultiva del Estado,
en: Álvarez Conde (coord) (1998)
Le Conseil d´État (1942): Le Conseil d´État. Libre Jubilaire.
Publié por commémorer son cent cinquantième anniversaire. 4
nivose an VIII, 24 décembre 1949, Recueil Sirey, Paris, 1942
Le Conseil d´État (1974): Le Conseil d´État. Son histoire à
travers les documents d´époque, Éditions du Centre National de
la Recherche Scientifique, París, 1974
Ledesma
(1992):
Fernando
Ledesma
Bartret:
Discurso
pronunciado con motivo de la toma de posesión como
Consejero nato de Estado de don Eligio Hernández Gutiérrez.
En: Memoria (1992)
Libro jubilar (1972): Estudios de Derecho Administrativo. Libro
jubilar del Consejo de Estado, Instituto de Estudios Políticos,
Madrid, 1972
510
Marcuello
(2007):
Juan
Ignacio
Marcuello
Benedicto:
La
Constitución de 1845, Iustel, Madrid, 2007
Martín Rebollo (1975): Luis Martín Rebollo: El proceso de
elaboración de la Ley de lo contencioso-administrativo de 13
de septiembre de 1888, IEA, Madrid, 1975
Martínez Cuadrado: Miguel Martínez Cuadrado:
(1973)
La
burguesía
conservadora
(1874-1931),
en:
Artola (1973-1975)
(1981)
La Constitución española de 1978 en la historia
del constitucionalismo español, en: Predieri - García de
Enterría (1981)
Memoria (xxxx): Memoria del año xxxx, Consejo de Estado,
Madrid
Miraflores (1834): Manuel Pando Fernández de Pinedo, Marqués de
Miraflores, Conde de Villapaterna: Apuntes histórico-críticos para
escribir la historia de la revolucion de España, desde el año
1820 hasta 1823, Taylor, Londres, 1834
Nieva: Decretos… (1835): Josef María de Nieva: Decretos de la
Reina Nuestra Señora doña Isabel II, dados en su Real
Nombre por Su Agusta Madre la Reina Gobernadora…, tomo
decimonoveno, Imprenta Real, Madrid, 1835
Pansey (1827): Henrion de Pansey: De l´autorité judiciaire en
France, Paris, 1827
Pantoja
(1869):
jurisprudencia
José
María
administrativa
Pantoja:
Repertorio
española,
ó
de
la
Compilación
completa, metódica y ordenada…, Imprenta de la Revista de
Legislación, Madrid, 1869
Pérez-Tenessa: Antonio Pérez-Tenessa:
(2003) Compendio de la doctrina del Consejo de Estado.
(En
el
XXV
Aniversario
de
la
Constitución),
Temas
de
511
Administración consultiva, Madrid, Consejo de Estado – Boletín Oficial
del Estado, 2003
(2005) Historia, cosas e historias del Consejo de Estado,
Temas de Administración consultiva, Madrid, Consejo de Estado –
Boletín Oficial del Estado, 2005
Pericot (1973): Luis Pericot García: Historia de España. Gran
Historia general de los pueblos hispanos, Instituto Gallach,
Barcelona, quinta edición, 1973
Pizarro (1953): José García de León y Pizarro: Memorias, edición
de Álvaro Alonso-Castrillo, marqués de Casa Pizarro, Revista de
Occidente, Madrid, 1953
Posada
(1843):
José
de
Posada
Herrera:
Lecciones
de
Administración, Madrid, 1843. (Cito por la reimpresión del Instituto
Nacional de Administración Pública, Madrid, segunda edición, 1988)
Predieri – García de Enterría (1981): La Constitución española
de 1978. Estudio sistemático dirigido por los profesores Alberto
Predieri y Eduardo García de Enterría, Civitas, Madrid, segunda
edición, 1981
Pro (2010): Juan Pro Ruiz: El Estatuto Real y la Constitución de
1837, Iustel, Madrid, 2010
Quadra (1996): Tomás de la Quadra-Salcedo Fernández del Castillo:
El Consejo de Estado en las Constituciones de Cádiz y Bayona,
en: Documentación Administrativa (1996)
Ramírez (2002): Manuel Ramírez Jiménez: La Segunda República
setenta años después, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid,
2002
Resumen (1993): Resumen de doctrina legal (1979-1991),
Madrid, Consejo de Estado – Boletín Oficial del Estado, 1993
512
Rodríguez-Zapata (1980): Jorge Rodríguez-Zapata Pérez: Ley
Orgánica del Consejo de Estado, Instituto Nacional de Prospectiva,
Madrid, 1980
Roldán (1998): Áurea María Roldán Martín: La función consultiva
de relevancia constitucional, en: Álvarez Conde (coord) (1998)
Royo-Villanova (1941): Segismundo Royo-Villanova. El Consejo de
Estado en España, en: Estudios Jurídicos, Instituto Francisco
Suárez, Madrid, 1941
Sánchez de Toca (1890): Joaquín Sánchez de la Toca y Calvo: Del
Gobierno en el régimen antiguo y en el parlamentario, Madrid,
1890
Sarasola
(2003):
Constitución
Ignacio
española:
Fernández
el
Estatuto
Sarasola:
de
La
primera
Bayona,
edición
electrónica, Biblioteca Virtual Miguel de Cervantes, Alicante, 2003
Silvela (F.A.) (1839): Francisco Agustín Silvela y Blanco:
Colección de proyectos, dictámenes y leyes orgánicas, ó
Estudios practicos de Administracion, Imprenta Nacional, Madrid,
1839
Proposición
de
ley
presentada
al
Congreso
de
los
Diputados en la sesión de 12 de noviembre de 1838. En:
Colección anterior.
Dictamen de la Comisión del Senado, presentado en 29
de enero de 1839, acerca del proyecto de ley relativo a la
creación de un Consejo de Estado. En: Colección anterior.
Suárez (1971): Federico Suárez Verdeguer: Documentos del
reinado de Fernando VII. VII. El Consejo de Estado, Seminario
de Historia Moderna, Ediciones Universidad de Navarra, Pamplona,
1971
513
Suárez Verdeguer (coord.) (1976): Actas de la Comisión de
Constitución
(1811-1813),
coordinadas
por
Federico
Suárez
Verdeguer, Instituto de Estudios Políticos, Madrid, 1976
Sunyé (1847): Juan Sunyé Calvet: Jurisprudencia administrativa.
Colección razonada de resoluciones del Gobierno a consulta
del Consejo Real en materias de Administración, tomo primero,
Imprenta de la Publicidad, a cargo de M. Rivadeneyra, Madrid, 1847
Tamames (1973): Ramón Tamames: La República. La Era de
Franco, en: Artola (1973-1975)
Tocqueville (1856): Alexis de Tocqueville: L'ancien régime et la
Révolution, 1856
Tomás y Valiente: Francisco Tomás y Valiente:
(1963) Los validos de la Monarquía española del siglo
XVII. Estudio institucional, Siglo XXI de España, Madrid, 1963
(1994) Fondos de Ultramar, en: Inventario de los Fondos
de Ultramar, páginas 9-54
(1995) El Consejo de Estado en la Constitución de 1812,
Revista del Centro de Estudios Constitucionales, número 21, 1995
Toreno (2003): José María Queipo de Llano y Ruiz de Saravia, VII
conde
de
Toreno:
Historia
del
levantamiento,
guerra
y
revolución de España (extracto sobre la Constitución del 12),
edición digital de la Biblioteca Virtual Miguel de Cervantes, Alicante,
2003
Varela (2009): Joaquín Varela Suanzes-Carpegna: La Constitución
de 1876, Iustel, Madrid, 2009
Villarroya (1968): Joaquín Tomás Villarroya: El sistema político
del Estatuto Real, Instituto de Estudios Políticos, Madrid, 1968:
Walser-Wohlfeil
(1959):
Fritz
Walser:
Die
spanischen
Zentralbehörden und der Staatsrat Karls V, edición reelaborada
por Rainer Wohlfeil, Göttingen, 1959
514
AGRADECIMIENTOS
Este libro se debe al impulso de Francisco Rubio Llorente,
Presidente a la fecha del Consejo de Estado, quien me trasladó la
propuesta que yo había reiterado a él y a sus dos predecesores
inmediatos de elaborar una Historia del Consejo de Estado que
cubriese un terreno inexplorado, el que comprende toda la época
constitucional; es decir, de 1812 a nuestros días. Además del impulso
inicial, el Presidente Rubio acordó la contratación de la obra y recibió
las cuatro entregas parciales que tuvieron lugar entre febrero de
2011 y el mismo mes de 2012. Por poco tiempo no pudo recibir la
entrega definitiva, que ha tenido lugar durante el presente mes de
mayo. Lo hizo, a poco de nombrado, su sucesor, el también Letrado
del Consejo José Manuel Romay Beccaría, que acogió con gran interés
y afecto el trabajo.
Debo mucho y a muchos en el desempeño de la labor que me
fuera encomendada hace dos años. Comenzaré por recordar al
personal del Consejo de Estado, no sólo porque supera en número e
intensidad de apoyo al resto, sino porque le tengo más cerca y más
adentro. En primer término, el agradecimiento es especial a los
miembros de la Comisión de Seguimiento, presidida por el Consejero
Permanente Fernando Ledesma Bartret, testigo además directo de
varios de los hechos que se narran de los tiempos recientes, e
integrada, junto con aquel, por Guadalupe Hernández-Gil ÁlvarezCienfuegos, notable sucesora mía en la Secretaría General, y por
Claudia María Presedo Rey, que desde mi época sigue desempeñando
con discreta eficiencia el puesto de Letrada de Secretaría. Sus
sugerencias y observaciones han contribuido de manera importante a
mejorar la calidad de la obra.
Varios compañeros Letrados han atendido mis ruegos de
información. Álvaro Alonso-Castrillo y Romeo, marqués de Casa
Pizarro, me facilitó las Memorias de mi antecesor en el cargo de
Secretario General, allá en los convulsos años de la invasión
515
napoleónica y en los apasionantes de las Cortes de Cádiz, José García
de León y Pizarro; Memorias que se vieron enriquecidas en una nueva
edición por las valiosas anotaciones del propio Alonso-Castrillo,
descendiente de aquel. Javier Gómez-Acebo Sáenz de Heredia y
Jaime Aquilar Fernández-Hontoria me aportaron datos de la familia
Gómez-Acebo, tan ligada al Consejo de Estado y en especial a su
Cuerpo de Letrados; datos a los que no habría podido llegar sin su
colaboración.
Ha sido numeroso y de oficios varios el restante personal del
Consejo de quien he recibido colaboración. Destaco la de María
Asunción Martínez de León, jefe de la Secretaría particular de la
Secretaria General, que ya lo fuera en los meses últimos de mi
mandato, que, con la amabilidad y eficacia consustanciales a su
persona, ha pilotado la gestión e impresión de las sucesivas entregas
parciales y la final de la obra. Junto a ella ha trabajado también en
ello María Victoria Soriano Parra, jefe adjunta de esa Secretaría.
Siendo, como tenía que ser, de tanta importancia la documentación,
debo a todo el personal del Área de Biblioteca la atención continua en
este punto. Con Jorge Târlea López-Cepero al frente, BibliotecarioArchivero jefe, su esposa, Paloma Jiménez Buendía, Jefe del Servicio
de la misma, la siempre dispuesta Jefa de la Sección de Biblioteca
Josefa Cuevas González, María del Rosario Fernández Jiménez, María
Jesús Ramos Rodríguez, Juan Carlos Cadenas López y el resto del
personal de esta Área. Los problemas informáticos, que siempre se
plantean y más en esta otra, en la que he forzado los medios y
técnicas disponibles, han recibido la atención y soluciones puntuales
pero constantes de José María Vera Benavent, Jefe del Área de
Informática, y de María José Béjar Ochoa, analista de sistemas, junto
con el demás personal del Área. De la impresión y encuadernación de
las distintas entregas se han ocupado Leandro Ruiz Púa, Oficial 1º, y
Emilia Alfaro Cadenas, Oficial 2ª de Reprografía, Imprenta y Almacén.
De la gestión administrativa y económica del contrato el personal del
Área de los Servicios Económicos, bajo la jefatura de María Teresa
Moreno Barrios. También he recabado y recibido datos puntuales de
los Servicios Administrativos, cuyo Área dirige Miguel Ángel Velasco
López, y de Rosa Sanz Soria, Jefe Administrativa de la Secretaría
516
General. Las posibles omisiones en esta larga lista son, por supuesto,
involuntarias.
Junto
con
un
intenso
trabajo
a
través
de
Internet
en
instituciones y páginas de todo género, sobre todo legal, histórico y
biográfico, he buscado in situ documentos en instituciones propias de
la
materia,
de
las
que
destaco
el
Archivo
General
de
la
Administración, sito en Alcalá de Henares (Madrid), y el Archivo
Histórico Nacional, que, a la espera de sus nuevas instalaciones, las
tiene entre el conjunto de edificaciones que hoy ocupa en Madrid el
Consejo
Superior
de
Investigaciones
Científicas,
en
los
antes
llamados Altos del Hipódromo, de Madrid. Del Archivo General
destaco la ayuda singular que recibí de Daniel Gozalbo Gimeno, Jefe
de la Sección de Información, y Juanjo Villar; del Archivo Histórico, la
de Esperanza Adrados Villar, Jefa del Departamento de Referencias, y
Natalia Fernández Casado. Mención especial debo a los servicios de
Biblioteca del Congreso de los Diputados y del Senado, que han
llevado a cabo un envidiable trabajo de digitalización de fondos
documentales, de los que me han sido particularmente útiles los
Diarios de Sesiones y los datos biográficos de Diputados y Senadores.
En una y otra instituciones me han franqueado las puertas sus
respectivos Secretario General, Manuel Alba Navarro, y Letrado
Mayor, Manuel Cavero Gómez, y he contado con la colaboración
dedicada, en el primero de Mateo Maciá, Archivero-Bibliotecario y
Director de Documentación y en el segundo, de María Eugenia
Enríquez Guerra y de Rosario Herrero, Bibliotecaria.
Madrid-Guadalmina (Marbella), mayo de 2012
517
ÍNDICE GENERAL
INTR