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Escuela de Gestión Pública Plurinacional Programa de Tele educación “Construyendo un nuevo Estado” Módulo 8 – Autonomía Departamental Curso 2: Autonomía Departamental (1ª parte) Daniel Agustín Viscarra Morales ---------------------------------------------------------------------------------------------------------La autonomía departamental está reconocida en el artículo 272 de la Constitución Política del Estado y consiste en la capacidad de un departamento de autogobernarse eligiendo de manera democrática a sus autoridades ejerciendo la capacidad de administrar según sus propias normas y con sus propios órganos todos los asuntos concernientes a su administración en el marco de la CPE y las leyes y ejercer las facultades legislativa, reglamentaria, fiscalizadora y ejecutiva además de la administración directa de sus recursos propios. Se constituye por la voluntad de sus ciudadanos expresada en el referéndum por autonomías departamentales conformando sus órganos de gobierno, eligiendo a sus autoridades y elaborando su estatuto de forma participativa. Los órganos de los gobiernos autónomos departamentales son dos: una Asamblea Departamental compuesta por asambleístas elegidos por voto universal y directo y asambleístas representantes de los pueblos indígena originario campesinos elegidos de acuerdo a sus formas propias y en un Órgano Ejecutivo presidido por la gobernadora o gobernador elegido por voto universal y directo en listas separadas de los asambleístas departamentales. ---------------------------------------------------------------------------------------------------------- Daniel Agustín Viscarra Morales: Un saludo cordial a todos los participantes de este tele curso sobre gobiernos autónomos departamentales que es parte del Módulo sobre Autonomía Departamental. Mi nombre es Daniel Viscarra, abogado de profesión, en este momento me desempeño como Jefe de Unidad de apoyo Legislativo Autonómico del Ministerio de Autonomías. En el proceso autonómico boliviano tenemos dos grupos de departamentos que han llevado el proceso autonómico por dos veredas diferentes. Un primer grupo en el que podemos encontrar cuatro departamentos, los cuales accedieron a la autonomía a través de un referéndum el 2 de julio de 2006, éstos son Santa Cruz, Tarija, Beni y Pando. Un segundo bloque de departamentos que entró en el régimen autonómico fueron La Paz, Oruro, Potosí, Cochabamba y Chuquisaca que accedieron mediante un referéndum el 6 de diciembre de 2009. La diferencia entre estos dos grupos de departamentos autónomos, uno, los de 2 de julio de 2006 para la consecución de sus Estatutos Autonómicos una norma fundamental para este proceso deberán adecuar los estatutos que han trabajado previamente y llevarlos a un control de constitucionalidad. El segundo grupo, los departamentos que accedieron a la autonomía el 6 de diciembre de 2009, deberán elaborar su estatuto, llevarlo a un control de constitucionalidad y 1 Escuela de Gestión Pública Plurinacional Programa de Tele educación “Construyendo un nuevo Estado” posteriormente llevarlos a un referéndum para la aprobación del mismo. La diferencia entre un grupo y otro radica en el requisito del posterior referéndum al Tribunal Constitucional. Entonces, cabe hacernos una pregunta, ¿los gobiernos autónomos departamentales gozan de autonomías sin tener Estatutos Autónomos Departamentales? La respuesta nos la han dado las dos leyes que han regido la autonomía, una primera, la Ley 017 Transitoria de Autonomías y una segunda, la Ley 031 Marco de Autonomías. La Ley 017 Transitoria de Autonomías ya nos dijo que los departamentos podían ejercer sus 36 competencias exclusivas pudiendo en ellas ejercitar su facultad legislativa. Esto nos quiere decir que estos gobiernos autónomos departamentales ya pueden legislar y efectivizar su autonomía respecto a esas 36 competencias. Entonces, incluso previo a la Ley Marco los gobiernos autónomos departamentales accedieron a esta autonomía. Entonces, si los departamentos son autónomos y ejercen su autonomía desde la Ley 017 nos cabe la pregunta ¿por qué no ejercieron su autonomía desde la entrada en vigencia de la Constitución en sí? Y la respuesta es categórica: los departamentos antes de la elección de las autoridades legislativa y ejecutiva ya en un régimen de autonomía, no podían ejercer esta competencia. Justamente la Ley 017 se dicta para que estas nuevas autoridades que iban a ser electas en las asambleas departamentales y como gobernadores ya puedan ejercer su derecho a la autonomía. Posterior a la Ley 017 se dicta la Ley Marco de Autonomías en julio del 2010. La Ley Marco vuelve a ratificar lo establecido por la Ley 017. Uno, que los gobiernos autónomos ya podían hacer ejercicio de sus facultades legislativas frente a sus competencias exclusivas, y dentro de éstas de todas las otras facultades evidentemente, la reglamentaria, la ejecutiva, la fiscalizadora. Además de ello la Ley Marco de Autonomías nos recalcó que también podían estos gobiernos autónomos departamentales hacerse cargo de sus competencias en lo que le corresponde concurrentes y compartidas considerando que también pueden hacerse cargo de aquellas facultades reglamentarias y ejecutivas que les delega el nivel central mediante una ley. Entonces, nuestra pregunta es ¿cuál el rol del Estatuto Autonómico Departamental? El Estatuto Autonómico Departamental, conforme establece nuestra CPE, es la norma institucional básica y como tal tiene que cubrir algunos elementos necesarios e imprescindibles. El primero, y quizá fundamental de los elementos que debe cubrir, que debe cumplir, un Estatuto Autonómico Departamental es ser la norma que estructure los poderes, los órganos de gobierno autónomo, ahí queda una de las grandes diferencias con el anterior modelo de descentralización. Ahora hablamos de gobiernos autónomos, no hablamos de instituciones. Esta norma institucional básica debe asentar los órganos y las relaciones que van a tener uno de éstos con el otro para que el ciudadano sepa cómo estos poderes, estos órganos, lo afectarán y cómo habrá condiciones reales de democracia también dentro de nuestros departamentos o dentro de cualquier entidad territorial autónoma. Un segundo punto que puede realizar un Estatuto sin duda es desarrollar las partes imprescindibles de sus competencias. Incluso, quizás, el Estatuto Autonómico por la gran legitimidad que tiene al ser aprobado por 2/3 de la Asamblea Departamental y ser posteriormente llevado a un referéndum para su aprobación, y además de ello tener un dictamen del Tribunal Constitucional acerca de su legalidad y constitucionalidad, nos hace pensar que el Estatuto también puede ser una norma que a 2 Escuela de Gestión Pública Plurinacional Programa de Tele educación “Construyendo un nuevo Estado” la autonomía le sirva como escudo, que le sirva para fortalecer sus competencias y tener muy bien delimitado frente a los otros niveles de gobierno su campo de acción. La organización del gobierno autónomo departamental es un tema de harta e importante relevancia para el proceso autonómico boliviano. Tenemos que comprender bien que los gobiernos autónomos departamentales han hecho un quiebre respecto al anterior sistema de descentralización administrativa. Los teóricos aceptan que la autonomía sigue siendo una forma de descentralización, pero a diferencia de la anterior descentralización ésta es administrativa y política. Mientras el anterior régimen de descentralización era simplemente una descentralización administrativa. Esta es una de las grandes revoluciones que tiene este proceso autonómico que fue establecido ya desde nuestra CPE. Es más, el artículo 272 de la CPE nos pone como los grandes elementos de esta autonomía tres claramente marcados: uno, recursos propios, dos, ejercicio de sus facultades dentro de sus competencias y un tercer elemento que hace un poco más a esto de lo político es la elección directa por los ciudadanos de sus representantes tanto en el Órgano Ejecutivo como en el Órgano Legislativo. ¿Qué pasaba en el anterior modelo de descentralización, el modelo de descentralización encarnado en las prefecturas? La Prefectura era un órgano lineal donde el Consejo Departamental se encontraba, quizás se podría decir, un poco por encima del Prefecto. Una suerte de directorio encima de una autoridad ejecutiva, como pasa en los directorios de las empresas descentralizadas o de las empresas privadas en muchos momentos donde hay un gerente o un director ejecutivo el cual es revisado por un tipo de directorio y este tipo de directorio era el Consejo Departamental. Un Consejo Departamental que vigilaba los contratos, los revisaba, los aprobaba, se metía en todas las actividades de ejecución del prefecto, igual que pasa en una empresa privada o en un directorio como decíamos antes. En el régimen autonómico esto ha sido trastocados radicalmente, la Ley Marco nos establece que los dos órganos están separados pero que coordinan, tienen independencia pero a la vez coordinan. Esta independencia también va a sus funciones. Entonces, de una Prefectura que era una sola institución que tenía dos cuerpos simultáneamente uno sobre otro, pasamos a todo un Gobierno Autónomo que tiene por el momento dos órganos, un ejecutivo y un legislativo llamado Asamblea Departamental. La Asamblea Departamental ya tiene en la actualidad una Unidad Administrativa que se encarga de todo el procedimiento que sea ejecutivo dentro de la Asamblea, se separan claramente las funciones de aquellos servidores públicos elegidos y por tal autoridades políticas que tienen un rol legislativo de aquellos servidores que dentro de la misma Asamblea se verán relacionados con tareas un poco más administrativas; contratación de los servicios, de las cosas que necesitarán esos asambleístas para sus actividades diarias; una independencia radical de órganos. Pues, la Asamblea ya no necesitará del Órgano Ejecutivo o de pedirle permiso al gobernador para realizar sus funciones, para que le doten de material, para que le doten de automóviles y demás actividades que puedan en algún momento trastocar y detener su facultad fiscalizadora. Porque de ninguna manera sería correcto que si yo fiscalizo a alguien, encima esté supeditado a ese alguien para que me preste cosas, pues se podrían dar algunos manejos algo extraños: “Ah, contrato a tu asesor si tú no fiscalizas este contrato” o “Bueno van a haber automóviles para que se dirijan a tal actividad si ustedes de una vez me aprueban el presupuesto”, eso no sería correcto; la parte administrativa 3 Escuela de Gestión Pública Plurinacional Programa de Tele educación “Construyendo un nuevo Estado” tiene que estar separada en ambos órganos para una mejor separación de órganos y que éstos, uno en sus actividades ejecutivas y otro en sus actividades legisladoras, puedan realmente tener un trabajo adecuado que lleve a mejores derroteros a los departamentos. Ahora sí atacamos de pleno esto que es el Órgano Ejecutivo. Como vemos a la cabeza del órgano ejecutivo está la autoridad política por excelencia: el gobernador o gobernadora. A un costado de este gobernador o gobernadora y del cuerpo principal del órgano ejecutivo se encuentra el vice gobernador o la vice gobernadora que conforme a la Ley Marco puede ser elegido en un departamento si así lo estableciere el Estatuto Autonómico Departamental. Tenemos en ese órgano a los secretarios departamentales, unas autoridades que conformarán una especie de gabinete departamental algo similar a lo que corresponda a un gabinete ministerial, y por debajo de esos secretarios tenemos a las instituciones descentralizadas y desconcentradas que hagan al gobierno autónomo departamental. Ahí también podemos pensar que estarán las empresas departamentales, empresas que conforme al artículo 300 de la CPE ya pueden ser creadas por el departamento. ¿Qué nos hace pensar esta estructura de Gobierno Autónomo? Primero esta estructura nos da a pensar que ésta es la real consolidación de la estructura que permitirá que los gobiernos autónomos departamentales puedan llegar a cumplir sus objetivos institucionales. Pasamos a una pequeña recapitulación sobre el tema. ----------------------------------------------PAUSA---------------------------------------------Las Autonomías Departamentales se constituyen por la voluntad de los ciudadanos manifestada en el referéndum que se llevó a cabo en dos momentos, el 2 de julio de 2006 y el 6 de diciembre de 2009. El Estatuto Autonómico Departamental es la norma institucional básica y entrará en vigencia como norma institucional de la entidad territorial mediante referéndum aprobatorio en su jurisdicción. Las Autonomías permiten la descentralización a nivel administrativo y político, esto significa disponer de recursos propios, ejercicio de sus facultades dentro de sus competencias (legislativa, reglamentaria, ejecutiva y fiscalizadora) y elección directa de sus representantes en el Órgano Ejecutivo y Legislativo. ---------------------------------------------------------------------------------------------------------Daniel Agustín Viscarra Morales: Bueno, al retorno continuando el tema, debemos asentar algunos temas respecto a esto que es el Órgano Ejecutivo. Entonces, es importante darnos cuenta el cambio radical que existe entre el proceso de descentralización administrativa y el proceso de descentralización administrativa y política llamado autonomías. Los gobiernos autónomos -perdón que haga mucho énfasis en esto pero es importante que nos demos 4 Escuela de Gestión Pública Plurinacional Programa de Tele educación “Construyendo un nuevo Estado” cuenta- han sufrido una real variación respecto a las prefecturas. Las prefecturas eran una simple institución, los gobiernos autónomos no son instituciones: son gobiernos. La institución se podía haber desconcentrado, podía tener algunas unidades ejecutoras como máximo, el gobierno autónomo en cambio se divide en dos órganos. El Órgano Ejecutivo a su vez se divide en varias instituciones. Entonces, a diferencia de lo que antes era uno aquí podemos tener las que el gobierno autónomo considere necesario tener. Podemos pensar por ejemplo que ahí estarán las empresas departamentales. Esa unidad económica debe tener su propia Máxima Autoridad Ejecutiva (MAE) pues sus procesos de contratación, su actividad económica, su rol en la economía le obliga a tener la capacidad de tener toma de decisiones por sí misma. Lo mismo pasará dentro de otro gobierno autónomo departamental que conforme la Ley Marco estableció se haga cargo del hospital de tercer nivel. Ese hospital de tercer nivel tendrá arriba de esa estructura organizativa una MAE, un director del hospital que tenga las atribuciones de MAE, que decida cómo hay que contratar, qué procesos hay que llevar dentro de este hospital, qué se debe hacer, y eso no sólo es una necesidad, es algo realmente importantísimo, es algo de suprema importancia. ¿Por qué? Porque este director de hospital de tercer nivel no puede ser que dependa de la toma de decisiones de otra MAE cuando se trata de la salud del ciudadano. Entonces, ya sea por razones de salud, ya sea por razones de economía, este gobierno autónomo departamental conforme establece la CPE se va descentralizando a su vez o teniendo unidades administrativas independientes. El que el gobierno autónomo departamental tenga 36 competencias asignadas a él como exclusivas en la Constitución nos hace pensar que este gobierno no hace simples actividades administrativas, sino que este gobierno autónomo departamental es responsable de políticas públicas dentro de su jurisdicción. Una de las políticas públicas que podríamos mencionar en este momento, que si bien la comparte con el municipio, es el tema de la niñez, adolescencia, adulto mayor, personas en situación de discapacidad y mujer. Todos estos temas que están en una competencia. El gobierno autónomo departamental tiene que hacerse responsable de esto y ahí se nos lanza otra pregunta, ¿si es responsable de esta actividad tan específica y con tanta responsabilidad, cómo es que este gobierno autónomo departamental también es responsable de la construcción de obras públicas necesarias para el desarrollo productivo? Una tarea que, obviamente como toda actividad del Estado, está algo relacionada pero que son radicalmente diferentes, pues, si esto fuera una institución deberíamos preocuparnos. Pues cómo un funcionario que contrata obras públicas va a la vez estar contratando estos temas de estos grupos sociales, habría una complejidad. Pues por eso existe el gobierno autónomo; habrá instituciones dentro de este gobierno especializadas en las temáticas que le toquen afrontar, instituciones especializadas en salud, en mujer, en producción, que puedan prestar asistencia técnica a los emprendedores, una infinidad de instituciones que aseguren que ese departamento cumpla sus competencias de una manera adecuada. Estas instituciones deberán agruparse a la cabeza de alguien, unos secretarios departamentales o ya se verá qué nombre se le decide poner en el Estatuto, lo que se estila por el momentos son Secretarios Departamentales. Cada uno de éstos será responsable de la política pública en su rubro y –si cabe la analogía- serán como los 5 Escuela de Gestión Pública Plurinacional Programa de Tele educación “Construyendo un nuevo Estado” ministros de nuestro nivel central, pues este, el nivel central, era un gobierno al igual que ahora es un gobierno el departamento. Entonces, había [hay] un ministro responsable de obras públicas pues era [es] el responsable de las obras públicas en el país. En el gobierno autónomo departamental [en el] que hay también muchas competencias relacionadas a obras públicas habrá un secretario departamental de obras públicas, éste será encargado de obras públicas en este territorio departamental dentro de las competencias departamentales. Considerando, por ejemplo, que este secretario de obras públicas puede tener bajo su dependencia algunas instituciones descentralizadas como el Servicio Departamental de Caminos o alguna empresa que se decida crear sobre el rubro de las obras públicas en el departamento. Esto nos implica una reingeniería de ver la gestión pública departamental engarzándose poco a poco en ramo y llegando a unas cabezas pequeñas llamadas secretarios departamentales, que cuando se junten harán un gabinete departamental y preguntarán a la máxima autoridad política del departamento [sobre] el destino de las políticas públicas en este territorio, esa máxima autoridad política será el gobernador o gobernadora. Esta reunión, este gabinete será el que tome las decisiones de política pública y cuando el gobernador instruya a sus secretarios algo, éstos a su vez podrán instruir bajo las directrices que dio el gobernador al resto de las MAE que están por debajo de él, al resto de las instituciones descentralizadas que se puedan crear dentro de un gobierno autónomo departamental. ¿Cuál es la figura de este vicegobernador que nos ha puesto la Ley Marco que es posible de ser creado mediante Estatuto Autonómico Departamental? Una de las principales funciones del vicegobernador será la de sustituir al gobernador o gobernadora en caso de una suplencia. La figura del vicegobernador o vicegobernadora nos ayuda mucho en la lógica de órganos de gobierno, de separación de órganos. ¿Por qué? Porque uno tiene un órgano ejecutivo encargado de las contrataciones, de la ejecución, de toda la actividad administrativa y tiene una asamblea departamental encargada de la legislación y la fiscalización ¿de qué?, de las obras que hace este otro órgano. Si no se establece en el estatuto la figura de un vicegobernador lo que pasará es que cuando el gobernador [viaje] o se [ausente], sin importar la razón y [esté] vacante ese cargo y se [necesite] llenarlo en una ausencia temporal entrará este señor que es encargado de fiscalizarlo y comenzará a hacer gestión. Y cuando vuelve el vicegobernador, éste tendrá que volver a su rol de fiscalizador. La pregunta que nos sale de inmediato es ¿Y qué va a pasar acá? ¿El fiscalizador ha ejecutado y ahora tiene que volver a fiscalizar? ¿No va a ser juez y parte simultáneamente? ¿No puede haber algunos problemas de estabilidad dentro del departamento porque hay algún asambleísta que sabiendo que si este gobernador es retirado, él asume, pueda generar unos procesos algo extraños de desestabilización dentro del departamento? Eso es posible, eso se puede dar. Por eso es que la Ley Marco insertó esta figura del vicegobernador: crear una posibilidad real, una posibilidad jurídica de que cuando el gobernador se ausenta entre una figura electa en fórmula única con él a suplirlo, lo que pasa con nuestro Presidente y Vicepresidente del Estado. Esto lo que permite es mantener la línea de gestión pública porque se pueden dar algunos extremos ya casi rozando en lo ridículo. Algún asambleísta que sea opositor a este gobernador que entre en su suplencia y decida despedir a todo el personal; tiene las 6 Escuela de Gestión Pública Plurinacional Programa de Tele educación “Construyendo un nuevo Estado” atribuciones, ha sido elegido, si lo hace puede generar un daño a la administración pública departamental. Por eso se pensó en este vicegobernador, una figura que nos permite una real separación de órganos y funciones, considerando principalmente que este departamento tiene que ir generando una institucionalidad. No obstante, los gobiernos autónomos departamentales junto con su ciudadanía en la elaboración del Estatuto decidirán realmente si es adecuado poner un vicegobernador o, si en su caso y prevén algunas figuras que le permitan controlar los juegos de poder entre los dos órganos, no establecerlo. La separación de órganos no es una casualidad, no es el invento de alguien que se le ocurre y dice “bueno, tienen que ser dos porque son dos nombres diferentes y hay que separarlos”. La separación de órganos está basada en muchos fundamentos constitucionales, en muchos fundamentos de Estado; se deben separar los órganos para que haya una gestión política pública adecuada para que no existan –decían los autoresalgunos tiranismos dentro de la gestión de lo público. Y es así que el Órgano Ejecutivo y la Asamblea Departamental están separados en base a sus funciones, las cuales aseguran una igualdad y complementariedad entre ambos órganos. Tenemos un Órgano ejecutivo que tiene la facultad reglamentaria, ¿reglamentaria de qué? De las leyes que tiene la Asamblea Departamental, la facultad legislativa. Si vemos las facultades que le ha otorgado la Constitución Política del Estado a los órganos del gobierno autónomo departamental nos daremos cuenta de que son facultades que están pareadas. Tenemos por una parte una facultad legislativa [y tenemos por otra] una facultad reglamentaria. Tenemos una facultad ejecutiva en el Órgano Ejecutivo y el Legislativo tiene su facultad fiscalizadora. Estas cuatro facultades son las que nos establece el artículo 272 de la CPE, pero si leemos en su totalidad la Constitución encontraremos que al Concejo Municipal, a la Asamblea Departamental o a cualquier otro órgano deliberativo de los entes autónomos se les dio otra facultad y ésta es la deliberativa. La facultad deliberativa, no obstante, es una facultad que está íntimamente relacionada con la facultad legislativa y fiscalizadora, pues, las asambleas para hacer actos de legislación y actos de fiscalización utilizan la deliberación entre ellos. Al ser un cuerpo colegiado utilizan esta facultad y se plasma en legislación o fiscalización. Con esto volvemos a hacer una pausa para recapitular los contenidos avanzados hasta el momento. ------------------------------------------------PAUSA--------------------------------------------Los puntos más importantes de este sector del curso son: La figura del Vicegobernador que ayuda a comprender la lógica de separación de órganos. Una de las principales funciones del Vicegobernador será la de sustituir al Gobernador cuando este no esté en su cargo cumpliendo sus funciones, 7 Escuela de Gestión Pública Plurinacional Programa de Tele educación “Construyendo un nuevo Estado” Los Órganos Ejecutivos y Asambleas Departamentales están separados en base a sus funciones, asegurando igualdad y complementariedad entre ambos. ---------------------------------------------------------------------------------------------------------- Daniel Agustín Viscarra Morales: Y ahora sí, continuamos para complementar y aterrizar una vez más estos contenidos respecto a los gobiernos autónomos departamentales y su organización. Como decíamos los órganos están separados en base, principalmente, a las funciones, a las facultades que en ellos están: la facultad reglamentaria y ejecutiva en el órgano ejecutivo y las facultades fiscalizadora y legislativa en la asamblea departamental. Como decíamos hay una estrecha relación en cada uno de estos grupos de facultades que ha reconocido la CPE y, vuelvo a recalcar, no sólo es nuestra Constitución, esto se basa en un conocimiento del mundo entero, es un conocimiento ya de la humanidad esto de separar órganos en base a funciones para que haya un peso y contrapeso de la actividad pública. Ahora que hemos creado gobiernos en los niveles autonómicos pues también hay que aplicar las teorías de separación y complementación de pesos y contrapesos de los órganos no sólo en el nivel central, que es un gobierno, también hay que aplicarlos en los gobiernos autonómicos departamentales. La interrelación entre la facultad legislativa y reglamentaria es la primera que vamos a tocar en este punto. La facultad legislativa y la facultad reglamentaria, ambas, buscan normar y lo que buscan normar es una de las competencias, ¿qué pasa? Se legisla y se reglamenta una competencia. ¿Qué nos quiere decir esto? Por ejemplo, en esa competencia que nos dice Crear empresas departamentales habrá primero una ley proveniente de esa asamblea departamental que nos diga los criterios bajo los cuales se van a crear estas empresas departamentales y habrá un reglamento emanado del órgano ejecutivo que aterrizará los criterios. Lo correcto es que quien ejecuta reglamente, porque quien ejecuta sabe qué capacidades institucionales, económicas, reales tiene para cumplir algo. Una ley departamental, por ejemplo, podría decirnos y sería malo que lo diga, que se van a crear 30 empresas cuando en verdad no hay economía para crear las 30, no hay ni el capital, ni siquiera los productos que puedan ser explotados para crear estas 30 empresas. La ley lo que tiene que hacer es darnos un parámetro más amplio y ser el reglamento el que acentúe cómo se van a recolectar recursos, cosas, para ejecutar la competencia. Quizás podríamos ir a un ejemplo más simple respecto a esto que es la legislación y la reglamentación y vamos a tener que, tal vez por un poco de mea culpa, hacernos a un ejemplo municipal: la competencia de aseo urbano. Podrá salir una ley municipal que nos diga Todos tienen derecho al recojo de basura, pero ineluctablemente tiene que salir un reglamento de ese órgano ejecutivo que nos diga qué días va a recoger basura, qué días en un barrio, qué días en el otro y hacer que esa administradora, esa empresa encargada de recolectar basura pase esos días: cumplir el reglamento. Ese reglamento entonces es asentar una legislación, una ley que crea derechos, que crea obligaciones a la realidad fáctica, a lo que realmente existe, lo que se puede cumplir. Y ese reglamento deberá ser cumplido por esos servidores de ese gobierno autónomo. Como decimos, 8 Escuela de Gestión Pública Plurinacional Programa de Tele educación “Construyendo un nuevo Estado” estas facultades, la legislativa y la reglamentaria, ambas buscan normar. Entonces, si comprendemos que ambas norman y pensaríamos que la competencia es un bloque cerrado, una siempre será inversamente proporcional a la otra: si se legisla poco, se reglamenta mucho [y] si se legisla mucho, se reglamenta poco. Son siempre inversamente proporcionales porque ambas normas cierran un solo tipo de facultad. No es del todo adecuado normar una competencia mediante legislación; no se pueden sacar, y no sería adecuado, sólo leyes respecto a una competencia porque estamos invadiendo el rol reglamentario del otro órgano. Pero en ningún caso es recomendable normar todo por reglamento, eso también vulnera el ordenamiento jurídico constitucional y de la Ley Marco pues implicaría robar, que el órgano ejecutivo se haga de las facultades que les corresponden al legislativo. Es importante que haya un orden respecto a que se legisla primero, se reglamenta y se ejecuta. Obviamente cabe aclarar que dentro de una competencia no sólo va a salir una ley, pueden salir varias, el campo de legislación es suficiente para que salgan dos o tres leyes respecto a una competencia, tomando en cuenta que la competencia es un grupo bastante amplio. A continuación vamos a aterrizar un poco más esto que decíamos de la facultad legislativa y la facultad reglamentaria. Es esto que les decía que esto es inversamente proporcional al otro. Se puede legislar y agotar todo lo normado o se puede normar una parte y reglamentar lo otro; si legislas la mitad de la competencia te queda reglamentar la otra mitad, si normas mediante ley sólo una partecita pequeña, ínfima, de la competencia te quedará hacer un gran desarrollo normativo mediante reglamentos a la competencia. Debemos ser claros en cuanto esto no es una ciencia exacta y no se puede decir a mano alzada desde un escritorio hasta dónde se debe legislar y desde dónde se debe reglamentar, porque cada competencia es absolutamente diferente. Pero hay criterios básicos que nos van a permitir saber hasta dónde es bueno legislar y desde dónde es bueno reglamentar. Un criterio básico es que los derechos y las obligaciones del ciudadano sólo pueden ser afectados por leyes. Entonces, cuando queramos crear derechos o crear obligaciones para un ciudadano debemos asistir a la Asamblea Departamental para ésta sea la que cree estas obligaciones, ¿por qué? Esto es por una razón de democracia, el Órgano Ejecutivo es representante de la mayoría y eso es correcto y es bueno. Pero la asamblea departamental es representante del total de la población. Entonces, si la población en general va a ser afectada en sus derechos y obligaciones tiene que ser una norma emanada de este cuerpo colegiado [la] que nos diga, que determine, cuál será esta decisión. Otro de los criterios básicos para saber hasta dónde legislar y reglamentar es un criterio un poco más simple y deducible, el caso es la facilidad de modificar una norma. Cuando vamos a establecer algo que va a ser modificado con el tiempo, cosas circunstanciales, eso se tiene que ir a reglamento [mientras] que el cuerpo fuerte normativo se queda en ley. Normalmente los procedimientos se van a reglamento, los procedimientos que nos permitan concretizar algo establecido en la norma pero no siempre es así. Y citando a un catedrático que tenía “casi nunca es siempre” y en este caso casi nunca es siempre; hay reglamentos, hay cosas procedimentales que no se van a reglamento, se van a leyes. Porque, como decíamos antes, afectan derechos del ciudadano y ejemplos puede haber muchos, procedimiento penal, procedimiento civil. A pesar de ser procedimientos y 9 Escuela de Gestión Pública Plurinacional Programa de Tele educación “Construyendo un nuevo Estado” cosas que aparentemente podrían cambiar y no serían correctos llevarlos a la ley, tienen que ir por ley, ¿por qué? Porque afectan derechos de ciudadanos. En los países en los cuales hay normativa muy desarrollada respecto al procedimiento de expropiación también el procedimiento expropiatorio que es una actividad netamente administrativa se encuentra en leyes, ¿por qué? Porque es correcto. Ese procedimiento que me afecta en mi propiedad tiene que haber sido determinado en mi asamblea y tiene que decirme cómo es que ese órgano ejecutivo puede privarme de mi derecho propietario y cómo me resarcirá. Estos son algunos de los criterios que deberíamos tener en cuenta al momento de normar una competencia. Existen, como decíamos, dos pares, dos parejas de facultades: legislativa o Asamblea Departamental (legisla), Órgano Ejecutivo (reglamenta). La otra pareja que nos falta ver dentro de estas facultades es: Asamblea Departamental (fiscaliza), Órgano Ejecutivo (ejecuta). Y éstas también están pareadas. La fiscalización recae principalmente, aunque no exclusivamente, en la facultad ejecutiva; se fiscaliza aquello que el gobernador con todo el Órgano Ejecutivo está realizando. Las facultades fiscalizadoras, no obstante, deben ser muy bien estudiadas y eso lo vamos a ampliar en el siguiente curso que tomaremos conmigo dentro de este módulo, haremos una mayor exposición de qué realmente significa la fiscalización. No obstante debemos ir adelantando algunos criterios, la fiscalización que ejercen las Asambleas Departamentales es una fiscalización que conforme a toda la ciencia jurídica y política que vigila los gobiernos es una fiscalización política. Innumerables son los autores que se han referido a los roles de fiscalización que tiene un parlamento o una asamblea. Aquel órgano colegiado, aquel órgano conformado por los representantes de todos que debe controlar al órgano que representa a la mayoría. Como hacer una vigilia entre los intereses de la colectividad y los intereses de la mayoría que también tiene derechos y tiene en razón a su posición política facultad para hacerlos valer. El eterno baile entre estos dos órganos, este rol de la democracia. La fiscalización política que va a ejercer la asamblea departamental jamás, pero jamás, puede parar la actividad ejecutiva, la facultad ejecutiva del gobierno, esto no es correcto que se dé. Pues la actividad ejecutiva de la asamblea departamental implica que mediante ellos, mediante esta actividad, se están realizando obras públicas, se están prestando servicios básicos muchas veces. Y no por razones políticas se va a perjudicar al ciudadano. La fiscalización debe estar desde un punto que no vulnere la facultad del ejecutivo. Vamos a seguir avanzando este tema de la fiscalización en el siguiente curso, agradecerles por su atención y esperarlos muy gratamente en la siguiente oportunidad, gracias. ---------------------------------------------------------------------------------------------------------En este último sector del curso se ha hablado de: El Gobierno Departamental Autónomo tiene las facultades legislativa, deliberativa y fiscalizadora que son ejercidas por la Asamblea Departamental. Además de las facultades reglamentarias y ejecutiva que son ejercidas por el Órgano Ejecutivo. 10 Escuela de Gestión Pública Plurinacional Programa de Tele educación “Construyendo un nuevo Estado” Existen criterios básicos que nos permiten saber hasta dónde es bueno legislar y hasta dónde reglamentar. Algunos de éstos parten de que los derechos y obligaciones del ciudadano sólo pueden ser afectados por leyes, la facilidad de modificar una norma, algo que será complementado con el tiempo, cosas circunstanciales se van a reglamento y el cuerpo fuerte y normativo se queda en la ley. Es importante aclarar que no todos los procedimientos se van a reglamento, hay otros que tienen que irse a legislación porque afectan a los derechos de los ciudadanos, por ejemplo los derechos penales, procesos civiles, deben ir por la ley porque afectan los derechos de los ciudadanos. 11
