el impacto de la posguerra fría en las relaciones internacionales de

EL IMPACTO DE LA POSGUERRA FRÍA
EN LAS RELACIONES INTERNACIONALES
DE LA UNIÓN EUROPEA, 1989-1996
JUDITH ARRIETA M U N G U Í A
INTRODUCCIÓN
E N E L E S T U D I O D E L A S R E L A C I O N E S I N T E R N A C I O N A L E S de l a Unión E u r o pea ( U E ) se hace r e f e r e n c i a c o m ú n m e n t e a las "relaciones exteriores
de la C o m u n i d a d E u r o p e a (CE) " y, desde l a entrada e n vigor d e l Tratado de Maastricht e n noviembre de 1993, a l a "política exterior y de seg u r i d a d c o m ú n (PESC) ". Las primeras abarcan intercambios comercial e s , c i e n t í f i c o s y c u l t u r a l e s , así c o m o l a l l a m a d a " c o o p e r a c i ó n
e c o n ó m i c a " , que incluye l a p r o m o c i ó n de e n c u e n t r o s empresariales.
Mientras que l a PESC es apenas hoy día u n a realidad, ya que los 15 estados m i e m b r o s difícilmente h a n l o g r a d o realizar acciones " c o m u n e s "
relativas a los temas de l a agenda i n t e r n a c i o n a l que cada p r e s i d e n c i a
del Consejo de l a Unión define c o m o prioritarios.
1
Las 21 prioridades de la PESC, fijadas por la presidencia irlandesa, hasta diciembre
de 1996 eran: el fortalecimiento de las relaciones exteriores y el desarrollo de la PESC; la
protección de la democracia, el estado de derecho y los derechos humanos; la situación
financiera de Naciones Unidas y su reforma; el fortalecimiento del papel de la Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa (OSCE) como foro de seguridad;
la no proliferación nuclear y el desarme; la primera conferencia ministerial de la Organización Mundial del Comercio (OMC); la estructuración del Plan de Acción UE-EUA y
las relaciones con Canadá; el Espacio Económico Europeo (EEE) y Suiza; las relaciones
con Rusia; el apoyo a la instrumentación de los acuerdos de paz con la antigua Yugoslavia; la estabilidad y buena vecindad con el sureste europeo; la Asociación Euromediterránea; Chipre; las relaciones con Turquía; el proceso de pacificación del Medio Oriente; las relaciones con la Organización de Unidad Africana (OUA) y la asistencia para la
prevención de conflictos en África; el seguimiento de la Cumbre Euroasiática; el diálogo con la Asociación de Naciones del Sureste Asiático (ASEAN) ; las relaciones con paí1
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E l alcance de ambos aspectos de las relaciones i n t e r n a c i o n a l e s
de la U E , sin embargo, radica en fundamentos geoestratégicos definidos desde la fundación de la C E , los cuales se h a n visto recientemente
modificados c o n el fin de la G u e r r a Fría. De aquí que el interés de este
ensayo sea distinguir la importancia relativa que h a ido cobrando cada
zona o país c o n respecto al interés "comunitario" en la posguerra fría.
Este último entendido como u n a agregación de los "intereses nacionales" de los estados m i e m b r o s , que r e t o m a n los valores sobre los que
se fundó l a l l a m a d a " E u r o p a o c c i d e n t a l " en la posguerra, y que en la
última década h a n pasado a ocupar u n papel p r i n c i p a l en la configuración del nuevo ámbito europeo de finales del siglo X X . E n efecto, en
momentos en que la confrontación Este-Oeste se ha desvanecido, destaca la nueva f u e r z a que h a n a d q u i r i d o la defensa de l a d e m o c r a c i a
parlamentaria, la e c o n o m í a de mercado y el respeto de los derechos
humanos d e n t r o de l a agenda i n t e r n a c i o n a l . Valores que, en el caso
particular de la Unión Europea, además de constituir en el pasado u n
requisito para ser m i e m b r o de la C o m u n i d a d E u r o p e a , son ahora principios rectores que ésta desea incorporar en todo nuevo acuerdo que
establezca c o n determinado país o región.
E n este marco, independientemente de los avances en el ejercicio
de la PESC - q u e dependerán del nivel de integración política que vayan
logrando los Estados m i e m b r o s entre sí-, la U E h a i d o r e f o r m u l a n d o
sus lazos contractuales c o n los principales países y regiones d e l m u n do. L o anterior como u n a f o r m a de fortalecer su presencia internacional, apoyada en la promoción de los principios anteriores. E l detonad o r de este ajuste múltiple fue e l r e e q u i l i b r i o de l a relación de l a
entonces C E c o n E u r o p a C e n t r a l y d e l Este, a p a r t i r d e l desmembramiento de la Unión Soviética a finales de la década de los ochenta. L o
cual llevó a u n reacomodo global de las relaciones internacionales de
la U E , que requirió el establecimiento de nuevas estrategias de política e x t e r i o r p o r r e g i o n e s . C o n ellas l a U E h a b u s c a d o l a f o r m a de
aprovechar el nuevo o r d e n m u n d i a l para a m p l i a r sus "círculos concéntricos" de i n f l u e n c i a . Esto es, mediante la extensión de los acuerdos preferenciales -establecidos c o n regiones vecinas desde la fundación de l a C E - a nuevas zonas de interés g e o p o l í t i c o , así c o m o p o r
2
ses y organizaciones regionales de América Latina; la reducción de la diferencia entre
ricos y pobres, y la revisión de políticas comerciales y acuerdos preferenciales. Véase
Ireland 1996. Presidency of the European Union. Priorities for the Irish Presidency of the Council
of the European Union.
Twomey O'Keeffe, Legal Issues of the Maastricht Treaty, p. 230.
2
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m e d i o de la definición de futuras ampliaciones de la Unión E u r o p e a
a nuevos Estados miembros.
Se puede decir que en el proceso anterior ha repercutido también
el l l a m a d o fenómeno de la "globalización" i n t e r n a c i o n a l , particularmente en la flexibilización de la concepción eurocentrista comunitaria. De tal f o r m a que la U E busca ahora aumentar su presencia incluso
e n regiones alejadas de su entorno geográfico inmediato. Sin embargo, en la formulación de nuevas estrategias de política exterior, también h a n surgido circunstancias imprevistas que la Unión Europea deberá considerar en su proyección ante el advenimiento del siglo X X I .
ANTECEDENTES: E L M O T O R ECONÓMICO DE L A POLÍTICA EXTERIOR
C O M U N I T A R I A E N L A P O S G U E R R A , 1959-1989
Desde su inicio, el proyecto de integración c o m u n i t a r i o fue eurocentrista y funcionalista, lo cual condicionó l a política exterior de la entonces C o m u n i d a d E u r o p e a . De esta f o r m a , el Tratado de R o m a de
1957 se centró f u n d a m e n t a l m e n t e en la gestación de la integración
económica entre los Estados miembros, dejando para después la integración política. L a pronta recuperación económica de E u r o p a Occidental se convirtió en u n objetivo de seguridad intrarregional, por el
que se buscaría l a participación e q u i l i b r a d a de sus miembros, incluidas las potencias vencidas en la guerra. L a p r i m e r a iniciativa, en 1951,
de compartir recursos estratégicos como el carbón y el acero en u n organismo de integración sectorial (CECA) dio buenos resultados. De modo
que para finales de los años cincuenta se consideraba factible intentar
u n a integración multisectorial que llevara gradualmente de u n a unión
aduanera a u n mercado común y, por qué no, a u n a eventual unión económica y política europea.
E l p r o c e s o de i n t e g r a c i ó n c o m u n i t a r i o e n m a t e r i a e c o n ó m i c a
avanzó c o n gran velocidad. Para 1968 la unión aduanera ya se había
completado, con anticipación de algunos años, a la meta prevista. Esto
permitió que, en el plano externo, desde finales de la década de los setenta la C E fuera a d q u i r i e n d o competencias de los Estados miembros
en materia de regulación y promoción comercial, así como de cooperación económica, ante la necesidad de proteger del mercado externo
el proyecto de integración comunitario. L o anterior culminó en el establecimiento de u n a tarifa aduanera común (TAC) y la atribución de
3
William Wallace, The transformation of Western Europe, p. 70.
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la "política comercial común" al órgano ejecutivo de la CE, la Comisión
E u r o p e a . Sin embargo, no se previeron en paralelo competencias en
materia de política exterior para las instituciones comunitarias.
E n 1970 ú n i c a m e n t e se s e n t a r o n las bases de u n a c o o p e r a c i ó n
" i n f o r m a l " intergubernamental en el ámbito de la política internacion a l , a l a c u a l se le d i o e l n o m b r e de c o o p e r a c i ó n política e u r o p e a
(CPE) . Esta se ha limitado, no obstante, exclusivamente a la obtención
voluntaria de "posiciones comunes" entre los ministros de asuntos exteriores de los Estados miembros sobre temas prioritarios de la coyuntura i n t e r n a c i o n a l . Cabe señalar que en esos momentos la C E sólo se
conformaba por seis miembros -actualmente son 15- lo que hacía más
sencilla la coordinación entre los mismos.
Los avances en l a integración política f u e r o n , p o r tanto, m u c h o
más lentos que los d e l ámbito económico. L a crisis internacional económica de 1973 probó la vulnerabilidad de las economías europeas y
propició acciones unilaterales de los Estados miembros. Para la segund a crisis petrolera de principios de los ochenta, u n nuevo impulso a la
integración c o m u n i t a r i a se hizo necesario. Fue en este marco que en
1986 se instrumentó el A c t a Única E u r o p e a , c o n el objeto de revi tapizar el Tratado de R o m a y flexibilizar la toma de decisiones entre los Estados m i e m b r o s . C o n c r e t a m e n t e , en materia de política exterior, se
decidió institucionalizar la CPE, c o n u n a oficina ad hoc dentro de la estructura del Consejo de Ministros, aunque se mantuvo su carácter de
cooperación intergubernamental. De manera que no fue sino hasta el
establecimiento del Tratado de la Unión en la posguerra fría -negociado
en 1992 y en vigor a partir de noviembre de 1993- que se sustituyó la CPE
por la PESC, definida esta última como área prioritaria de acción de la recién instaurada Unión Europea. Se buscaba con ello fortalecer la coordinación i n t e r g u b e r n a m e n t a l e n el p l a n o externo ante l a nueva coy u n t u r a que a n u n c i a b a e l t é r m i n o d e l e n f r e n t a m i e n t o b i p o l a r . E n
efecto, en el capítulo v se establecen claramente los objetivos y los medios. Entre los primeros se encuentra la defensa de los intereses y valores de la Unión. Tal es el caso de la democracia, los derechos humanos, el estado de derecho y las libertades fundamentales, así c o m o el
fortalecimiento de la seguridad europea y el mantenimiento de la paz
en el m u n d o . Es decir, valores h e r e d a d o s d e l p e r i o d o a n t e r i o r a l a
G u e r r a Fría.
4
5
Nicholas Moussis, Access toEurope, pp. 479-490.
Nicholas Moussis, Access to the European Union, Institutions and Policies, Bruselas,
Editeur, 1993,pp. 493-496.
4
5
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E n cuanto a los medios, l a PESC se diferencia de la CPE en que establece mecanismos de decisión p o r mayoría calificada respecto de "acciones comunes" con carácter vinculante para todos los Estados m i e m b r o s . A s i m i s m o , se a u t o r i z ó a l a C o m i s i ó n E u r o p e a p a r a s u
seguimiento, con el objeto de facilitar su eventual designación c o m o
una competencia comunitaria. Sin embargo, conservaron temas prioritarios que requieren de u n a votación unánime, l o cual ha hecho que
el proceso de coordinación sea aún lento y que e l ejercicio de l a polít i c a e x t e r i o r de l a U E p e r m a n e z c a e n g r a n m e d i d a e n los Estados
miembros.
Por otro lado, en el plano externo, la aplicación de una PESC coherente se h a visto dificultada p o r l a multipolarización de las relaciones
internacionales. Así, p o r ejemplo, e n diciembre de 1996 la U E adoptó
u n a "posición c o m ú n " - q u e sin e m b a r g o n o alcanzó e l nivel de "acción c o m ú n " - , por la que se decidió condicionar el establecimiento de
u n futuro acuerdo de cooperación económica con C u b a al pleno respeto de los valores democráticos y los derechos humanos. L o anterior
ocurrió c o m o u n a f o r m a de atenuar e l e n d u r e c i m i e n t o de l a política
exterior d e l nuevo gobierno español, bajo la presidencia de José María
Aznar, hacia ese país; aun cuando son varios los Estados miembros que
buscan evitar el bloqueo cubano por parte de Estados Unidos, además
de que mantienen inversiones e n l a isla.
E n este marco, ante los reducidos avances e n el campo de l a PESC,
la suscripción de acuerdos comerciales continúa presentándose e n l a
posguerra fría como u n instrumento p r i n c i p a l de las relaciones internacionales de la U E . Esto es, l a creación de u n vínculo jurídico que garantiza l a acción comunitaria, e n vez de acciones unilaterales de los 15
Estados miembros, al tiempo que permite mayor presencia de la U E e n
"zonas de influencia" atribuidas a las anteriores superpotencias.
Los lazos preferen cíales
Antes de lograr el establecimiento de u n a "política comercial c o m ú n "
a finales de los sesenta, la C E comenzó a negociar acuerdos comerciales
y de cooperación c o n las regiones de mayor interés para sus Estados
miembros. E n 1963 con la p r i m e r a Convención de Yaunde y, posteriormente, Lomé, así como e n e l "régimen para los países y territorios de
ultramar ( P T O M ) " , l a CE concedió u n trato comercial preferencial para
ciertos p r o d u c t o s y ayuda h u m a n i t a r i a a las ex colonias de F r a n c i a ,
Bélgica, A l e m a n i a e Italia e n África, e l Caribe y e l Pacífico (ACP) . P o r
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o t r a parte, con los países d e l M e d i o Oriente y de la C u e n c a d e l M e d i terráneo - i n c l u i d o s España y P o r t u g a l - , la CE también autorizó u n rég i m e n preferencial, p o r el carácter estratégico de este mar considerad o "europeo". A este segundo tipo de acuerdos, realizados a principios
d e los setenta, se le agregó el calificativo de "asociación", al ofrecer la
p o s i b i l i d a d de u n a futura adhesión a la C E , u n a vez c o n c l u i d o el establecimiento de u n a unión aduanera. Finalmente, con el ingreso a la CE
de G r a n Bretaña, Irlanda y D i n a m a r c a en 1 9 7 3 , se firmaron acuerdos
de libre comercio con los demás países miembros de la Asociación E u r o p e a de L i b r e C o m e r c i o ( A E L C ) - N o r u e g a , Suecia, F i n l a n d i a , Island i a , Suiza, Austria y Lichstenstein-, y se previo también su eventual i n corporación a la CE.
Este restringido m u n d o de preferencias comerciales quedó regulad o p o r el artículo 2 3 8 d e l Tratado de R o m a , que privilegia lo que se
consideraba como u n a zona de influencia "natural" europea.
El resto del mundo
C o n el ingreso de G r a n Bretaña a la C E , países de la C o m m o n w e a l t h
- c o m o Canadá, India, Nueva Zelanda, Australia y Asia en g e n e r a l - fuer o n excluidos de este trato comercial preferencial al contar con u n potencial e c o n ó m i c o mayor que los A C P . Se decidió p o r tanto otorgarles acuerdos de c o m e r c i o n o preferenciales, regidos p o r el artículo
1 1 3 del Tratado de R o m a . Estos acuerdos sirvieron a su vez de m o d e l o
p a r a el establecimiento de acuerdos c o n países de América L a t i n a .
T a l fue el caso de los negociados desde 1 9 7 4 c o n Brasil y Uruguay, y
e n 1 9 7 5 c o n M é x i c o y A r g e n t i n a , entre los p r i m e r o s . D e h e c h o , el
acercamiento a América L a t i n a fue p r o m o v i d o en ese m o m e n t o p o r
Italia y A l e m a n i a , que buscaban u n contrapeso a las concesiones solicitadas p o r el R e i n o U n i d o para sus ex colonias. Esto es, diez años antes
d e l ingreso de España y Portugal a la CE en 1 9 8 6 .
P o r razones obvias, c o n Estados U n i d o s , Canadá y J a p ó n la C E n o
buscó ningún vínculo preferencial. C o n ellos se establecieron "relaciones especiales" desde l a fundación de l a C E en 1 9 5 9 , en l a f o r m a de
acuerdos de carácter sectorial. Significativamente, los primeros convenios se f o r m u l a r o n para regular el uso pacífico de energía nuclear, a
los que siguieron, desde mediados de los setenta, acuerdos en materia
de pesca, educación, armonización de normas técnicas y cooperación
a d u a n e r a , p r i n c i p a l m e n t e . Cabe señalar que sólo c o n Canadá se firm ó a d i c i o n a l m e n t e e n 1 9 7 6 u n " a c u e r d o de c o m e r c i o " n o p r e f e -
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r e n c i a l - d e l tipo de los establecidos con el resto de América L a t i n a - ,
que continúa en vigor.
Se puede decir que para finales de los ochenta, la CE había cubierto las diversas regiones que integraban el m u n d o de la posguerra mediante esta r e d de acuerdos preferenciales y no preferenciales. C o n
ellos buscaba proteger su mercado, d i f u n d i r los "valores de O c c i d e n te", y c o o p e r a r c o n e l "Tercer M u n d o " , además de c o o r d i n a r s e e n
asuntos específicos c o n sus dos principales competidores. E n paralelo, se había propuesto mantener su participación como observador en
los principales foros multilaterales de la posguerra.
L a estructura de ambos tipos de acuerdo ilustra lo anterior. E n la
parte correspondiente al preámbulo quedaban plasmadas las motivaciones políticas, los valores compartidos y los fundamentos en que la
CE y el país parte fincarían sus relaciones. E l cuerpo jurídico hará law
variaba c o n f o r m e el nivel de desarrollo económico d e l país en cuestión. Cubría desde la l u c h a contra la pobreza extrema y el otorgamiento del sistema de preferencias generalizadas (SPG) en el caso de los países menos avanzados (PMA) , hasta el desarrollo industrial y científico
con los países con nivel de desarrollo intermedio. Por último, u n a tercera parte de anexos, contenida únicamente en los acuerdos preferenciales, regulaba al detalle las concesiones comerciales otorgadas p o r
cada producto. Si b i e n cabe señalar que, muchas veces, estas listas llegaron a funcionar como acuerdos de autolimitación, en aquellos casos
en que se establecían cuotas específicas.
6
E L FIN DE L A G U E R R A FRÍA. AJUSTES A L A POLÍTICA EXTERIOR
COMUNITARIA
E l desmembramiento d e l b l o q u e soviético, entre 1989 y 1992, desarticuló tanto el e n t r a m a d o de a c u e r d o s c o m e r c i a l e s d e s c r i t o e n e l
apartado anterior como el proyecto comunitario de adoptar u n a política exterior unificada ante los principales temas de la agenda internacion a l . E u r o p a d e l Este, en particular, adquirió i m p o r t a n c i a estratégica
para la C E por diversos factores que amenazaban la seguridad c o m u n i taria. P o r u n lado, la necesidad de contener la expansión ideológica
del comunismo fue sustituida p o r la de contener migraciones masivas,
atraídas p o r el crecimiento económico comunitario, el cual se espera-
6
William Wallace, op. cit., pp. 29-31.
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b a que sería a su vez estimulado c o m o resultado d e l establecimiento
d e l M e r c a d o Único en 1 9 9 2 . Además, preocupaba el posible resurgim i e n t o de nacionalismos y confrontaciones de carácter étnico y religioso en el ex bloque soviético, tras la desaparición del sistema político
que los había controlado p o r más de m e d i o siglo, así como la transición de estos países a regímenes democráticos sin provocar mayores
desequilibrios sociales. Finalmente, el llamado "sur" comunitario veía
c o n recelo cualquier desviación de recursos hacia el este europeo.
L a n u e v a c o y u n t u r a , n o obstante, fue t a m b i é n vista c o m o u n a
o p o r t u n i d a d de extender la zona de influencia comunitaria a u n mercado de m a n o de obra calificada con potencial-para convertirse, con el
t i e m p o , en mayor c o n s u m i d o r de productos comunitarios, así c o m o
receptor de inversiones en infraestructura. P o r ejemplo, algunos Estados m i e m b r o s , c o m o A l e m a n i a , v i e r o n l a f o r m a de e x p a n d i r el com e r c i o que se había establecido clandestinamente en el pasado con algunos países de E u r o p a C e n t r a l y d e l Este; al tiempo que se revivía el
antiguo concepto de hintherland. Mientras que en G r a n Bretaña, c o n
base en su tradicional postura a favor d e l "equilibrio europeo", surgía
la propuesta de otorgar u n a ayuda económica inmediata a las repúblicas ex soviéticas, i n s p i r a d a en el P l a n M a r s h a l l , c o m o curioso remanente de la G u e r r a Fría. C o n ella se fomentaría el establecimiento de
democracias y economías de libre mercado, particularmente en la E u r o p a C e n t r a l y Oriental. Esta ayuda, otorgada p o r el llamado G r u p o de
los 2 4 - c o n la C E como ejecutor y financiada por los países de la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico ( O E C D ) - , se dirigió i n i c i a l m e n t e a P o l o n i a y Hungría, de d o n d e tomó su n o m b r e de
P H A R E (Programa de Reconstrucción Económica para P o l o n i a y H u n g r í a ) . D e hecho, para 1 9 9 1 se constituyó adicionalmente u n fondo de
inversión para la región bajo la gestión d e l Banco E u r o p e o de Reconstrucción y Desarrollo (BERD).
L a i m p o r t a n c i a prioritaria que h a a d q u i r i d o E u r o p a del Este para
la UE c o n el tiempo, se puede observar en el i n c r e m e n t o de sus donaciones a l a región, p o r e n c i m a de Estados U n i d o s . Así p o r ejemplo,
7
8
De hecho, el año de 1992 fue usado como un símbolo del esfuerzo por concluir
definitivamente la integración y armonización del mercado interior, lo cual sólo se
completó hasta 1995.
Once países son actualmente miembros de PHARE: Albania, Bulgaria, la República
Checa, Eslovaquia, Estonia, Hungría, Letonia, Latvia, Polonia, Rumania y Eslovenia.
Macedonia podría ser un nuevo miembro. Para mayor información, véase León Brittan, Europe. TheEurope We Need, Londres, Hamish Hamilton, 1994, p. 200.
7
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en 1992 otorgó 6 1 % del total de la ayuda del G24. A l tiempo que, desde 1996, han comenzado los preparativos para la eventual adhesión de
Polonia, Hungría y la República Checa a la U E para el año 2000. L o anterior ha coincidido con la actual postura de Estados U n i d o s de fortalecer y ampliar la estructura de la O T A N a las tres repúblicas anteriores
y en u n segundo momento a las repúblicas bálticas y U c r a n i a .
9
Los primeros ajustes con Europa del Este
Para finales de los ochenta, la C E decidió regularizar las relaciones con
el Consejo de Asistencia M u t u a Económica ( C A M E ) , c o n el que había
realizado esporádicamente intercambios comerciales en la f o r m a de
trueque a nivel multilateral. Se puede decir que desde el origen de ambas organizaciones surgió u n a p u g n a de carácter político sobre la efectividad de u n a y otra. De aquí que hasta 1988 se establecieran acuerdos
comerciales bilaterales entre la C E y los países de E u r o p a Central y del
Este, a los que se les agregó el adjetivo de "cooperación", con el objeto
de distinguirlos c o m o u n a "tercera generación" de acuerdos. E n ellos
se cubría u n a a m p l i a gama de sectores mediante la cooperación económica, se incorporaba u n diálogo político y se establecía u n trato preferencial para determinados productos, todo lo cual quedaba c o n d i c i o n a d o al r e s p e t o de l a l l a m a d a " c l á u s u l a d e m o c r á t i c a y de los
derechos humanos".
Sin embargo, l a vida de estos acuerdos fue muy corta. Para 1990,
tras el d e r r u m b e d e l b l o q u e soviético se vio la necesidad de dar u n a
respuesta más contundente a la "nueva E u r o p a O r i e n t a l " a cambio de
transiciones pacíficas a sistemas políticos y económicos de corte liberal. Se idearon entonces los "acuerdos europeos" que, manteniendo la
cláusula democrática e inspirados en los antiguos "acuerdos de asociación", preveían u n a eventual adhesión de los países de E u r o p a C e n tral y del Este a l a C E . L a ratificación de los mismos fue motivo de controversia, de manera que los "acuerdos europeos" negociados con los
países de V i s e g r a d - P o l o n i a , H u n g r í a y C h e c o s l o v a q u i a - , así c o m o
10
Zbigniew Brzezinski y Anthony Lake, "For a New World a New NATO", The New
York Times, 30 de junio de 1997, p. 15A.
L a primera generación estaba constituida por los acuerdos preferenciales establecidos en los sesenta y la segunda, por acuerdos no preferenciales, establecidos en los
setenta. Véase Judith Arrieta "La política exterior de México hacia la Unión Europea,
1990-1995", Revista de Política Exterior, p. 125.
9
10
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R u m a n i a y B u l g a r i a , e n t r a r o n e n v i g o r hasta p r i n c i p i o s de 1994. Si
b i e n se a r g u m e n t ó que su retraso o b e d e c i ó a l a partición de C h e coslovaquia e n dos repúblicas, también tuvo que ver l a necesidad de
establecer, previamente, u n marco p a r a l a negociación de acuerdos
específicos c o n las repúblicas ex soviéticas agrupadas en la C o m u n i d a d
de Estados Independientes (CEI) .
Por su parte, apenas anunciada la negociación c o n E u r o p a del Este, las repúblicas bálticas - L a t v i a , L e t o n i a y E s t o n i a - también solicitaron la negociación de "acuerdos europeos". Los lazos de libre comercio
existentes desde mediados de los ochenta entre los países bálticos y los
Estados miembros de la A E L C facilitaron l a inclusión de esta región dentro de l a z o n a de acuerdos preferenciales. D e hecho, l a existencia de
una zona de libre comercio AELC-CE hacía difícil evitar u n a apertura i n directa del mercado comunitario a los países bálticos. O t r o sería el derrotero de los países miembros de la CEI.
La nueva frontera oriental europea
C o n el acercamiento de la C o m u n i d a d E u r o p e a a E u r o p a Central y del
Este se inició u n debate sobre la " e u r o p e i d a d " de las repúblicas ex soviéticas y su eventual adhesión a l a C E . P r e o c u p a b a su bajo nivel de
desarrollo e c o n ó m i c o pero, sobre todo, l a ausencia de tradiciones l i berales e n su historia política y económica. A l o anterior se sumaban
las escasas relaciones C o m u n i d a d Europea-URSS. D e hecho, apenas en
j u n i o de 1988 l a URSS r e c o n o c i ó a l a C E c o m o o r g a n i s m o internacion a l . P o r l o q u e f u e hasta 1989 c u a n d o l a C E a c e p t ó n e g o c i a r u n
"acuerdo de comercio y cooperación" con la Unión Soviética, ligeramente más avanzado que los establecidos e n 1988 c o n los países d e l C A M E ,
particularmente en materia energética y nuclear.
Sin embargo, el anuncio del establecimiento de acuerdos "europeos" c o n E u r o p a Oriental, en 1990, provocó el reclamo de Rusia y Ucrania a favor de u n nuevo acuerdo equivalente, que previera también su
futura adhesión a la C E . E n estas circunstancias y a raíz d e l fallido golpe de Estado al nuevo g o b i e r n o ruso e n agosto de 1991, la C E únicam e n t e a c e p t ó e s t a b l e c e r e n e l m e d i a n o p l a z o u n a z o n a de l i b r e
1 1
1 2
William Wallace, op cit., p. 11.
Con la Declaración de Luxemburgo. Véase Enrique Barón, Europa en el alba del
milenio, Madrid, Acento, 1994, p. 170.
11
12
212
J U D I T H ARRIETA M U N G U Í A
FIXXXVII-2
comercio con los países miembros de la CEI. Condicionó, no obstante, el
i n i c i o de negociaciones a l a realización de elecciones democráticas,
mismas que se llevaron a cabo en Rusia hasta finales de 1 9 9 3 . E n t o n ces, en la C u m b r e de Bruselas, tras u n intenso debate sobre los límites
de la U E y la necesidad de apoyar las nuevas democracias, se acordó
que la "nueva E u r o p a " no podría extenderse más allá de E u r o p a Central y Oriental. E n cambio, conforme fuera avanzando la liberalización
de las economías de los países de la CEI, podrían establecerse acuerdos
de libre comercio, llamados de "partenariado" (que viene de partners,
socios en inglés), para distinguirlos de los antiguos "acuerdos de asociación". A l parecer los imperativos de la G u e r r a Fría seguían vivos para mediados de los noventa.
La redefinición de Europa Occidental
L a reconsideración de lo que abarcaría el "nuevo ámbito europeo" en los
años noventa llevó también al ajuste de los anteriores acuerdos de libre
comercio celebrados con los países de la A E L C . Se decidió entonces que
la expansión al este n o podría llevarse a cabo antes que la consolidación de l a relación de l a C E c o n la E u r o p a nórdica y a l p i n a . E n este
marco, en paralelo a los preparativos para el establecimiento del Mercado Único E u r o p e o en 1 9 9 2 , se creó a mediados de 1 9 9 0 el llamado
Espacio E c o n ó m i c o E u r o p e o ( E E E ) . Este permitiría la unificación en
u n solo instrumento de los convenios bilaterales existentes con los países miembros de la A E L C , además de garantizarles las cuatro libertades
del mercado único europeo. Es decir, la libre circulación de personas,
mercancías, capitales y servicios. De esta f o r m a , los "acuerdos europeos" de asociación c o n E u r o p a del Este quedaban en u n status inferior
al EEE, al establecer simplemente u n a zona de libre comercio durante
u n p e r i o d o de transición hasta que p u d i e r a darse su eventual adhesión. L o anterior garantizaba que los países miembros de la A E L C lograran su acceso directo a la CE antes que E u r o p a Oriental, al participar de
facto en el mercado común de la CE.
Sin embargo, la entrada en vigor de la Unión E u r o p e a - c o m o suceso ra de la CE, c o n u n mandato de mayor integración política- a finales de 1 9 9 3 , p o r el Tratado de Maastricht, despertó el interés de la mayoría de los países de la A E L C p o r no q u e d a r f u e r a de este proceso y
c o m e n z a r o n a manifestar su deseo de adherirse a l a U E . E l hecho de
participar en todos los aspectos económicos d e l mercado comunitario,
por medio d e l EEE firmado desde mayo de 1 9 9 2 , pero sin tener voto al-
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L A S RELACIONES DE L A U N I Ó N E U R O P E A , 1989-1996
213
guno sobre su futuro, pesó sin duda en este cambio de actitud. De esta
f o r m a para 1993 se iniciaron negociaciones de adhesión que llevarían
a la ampliación de la U E en enero de 1995 a Finlandia, Suecia y Austria.
E n este nuevo marco, la operación del EEE c o n sólo tres miembros -Islandia, Lichtenstein y N o r u e g a - , tras la negativa de Suiza de adherirse
a este esquema, h a vuelto necesaria su restructuración.
El nuevo concepto de
asociación
L a posibilidad de ser miembro de la C E , contenida en los "acuerdos europeos", despertó el recelo de los antiguos países asociados que, conforme a sus acuerdos establecidos desde la fundación de la misma, gozaban
de esta m i s m a prerrogativa. S i n embargo, p o r su ubicación en África
Septentrional, M e d i o Oriente y Asia Central, así como su cultura y religión, hacía difícil su eventual adhesión. E n este marco, la C E se enfrentó en el inicio de los noventa al dilema de no poder retirar los acuerdos
otorgados a estos países y, al mismo tiempo, tener que fomentar la estabilidad de la zona. Por su importancia estratégica destacaban cuatro casos en p a r t i c u l a r . T u r q u í a , c o n q u i e n l a C E a c o r d ó establecer u n a
unión aduanera en 1965 y que en 1996 debía haberse completado, había solicitado su ingreso a la C E desde 1987. Su solicitud se fundamentaba en su ubicación c o m o puerta del Mediterráneo a Asia C e n t r a l y,
por consiguiente, puente entre religiones y etnias, d o n d e h a j u g a d o
u n papel de equilibrio en la región, además de la existencia de u n porcentaje de población de o r i g e n europeo y de contar c o n u n nivel de
desarrollo económico medio, todo lo cual le ha valido su pertenencia
a la O C D E y a la O T A N . N O obstante lo anterior, a la fecha sigue sin concluirse d i c h a unión, al persistir el veto de algunos estados m i e m b r o s
en tanto no se resuelva el conflicto turco c o n las minorías kurdas.
E l segundo caso especial es Israel. Este país había solicitado ingresar al E E E en 1992, al contar desde finales de los ochenta con u n acuerdo de libre comercio con la A E L C , además del existente con la C E desde
1973. A lo anterior se sumaba el interés de esta última en utilizar el establecimiento de u n nuevo acuerdo con Israel como u n instrumento de
negociación e n la solución d e l conflicto en M e d i o O r i e n t e . Mientras
que en tercer lugar, Marruecos, líder económico del Magreb, y en men o r g r a d o T ú n e z , también habían manifestado desde finales de los
13
13
Nicholas Moussis, Access to European Union..., op. cit., pp. 504-508.
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FIXXXVII-2
ochenta de manera oficiosa su deseo de adherirse a la C E . Marruecos,
en particular, se apoyaba en su peso geoestratégico, c o m o puerta d e l
Mediterráneo al Atlántico y foco de estabilidad en el m u n d o islámico.
L a U E respondió a las demandas de los tres países sustituyendo los
acuerdos de asociación p o r acuerdos de p a r t e n a r i a d o entre 1994 y
1995, a cambio de estabilidad económica y política y, sobre todo, de la
renuncia a toda pretensión de adhesión. De hecho los nuevos acuerdos
establecen zonas de libre comercio -ofrecidas en los acuerdos de asociación, pero no concluidas-, así como diálogos políticos. Sin embargo,
entre los tres acuerdos existen matices que hacen del acuerdo israelita
el más avanzado, con u n esquema similar al EEE, además de que ofrece
la facultad de desarrollar la tecnología de punta. E n cambio, los otros
dos establecen u n nivel de preferencias comerciales inferior al de los
"acuerdos europeos" y excluyen ciertos sectores de la cooperación. Tal
es el caso de la ciencia y tecnología, la agricultura y los servicios.
Finalmente, en cuarto lugar, microestados asociados como Malta y
C h i p r e , desde 1990 solicitaron su adhesión a la C E . N o obstante, su acceso se h a pospuesto fundamentalmente p o r la prolongación del conflicto c h i p r i o t a y la necesidad de reformar previamente las instituciones comunitarias, lo cual deberá tener lugar durante las conferencias
intergubernamentales (CIG) de 1996 y 1997.
Se puede decir que con los acuerdos de partenariado, establecidos
tanto c o n las repúblicas ex soviéticas c o m o c o n los países de la ribera
septentrional d e l Mediterráneo, se d e f i n i e r o n las fronteras oriental y
m e r i d i o n a l de la "nueva E u r o p a " . E l temor a la expansión d e l fundamentalismo islámico pesó seguramente en el caso d e l M a g r e b , norte
de África y M e d i o O r i e n t e . P o r ahora se está negociando también u n
acuerdo de partenariado c o n E g i p t o . E n tanto que c o n los países del
C o n s e j o de C o o p e r a c i ó n d e l G o l f o , l a C E buscó a p r i n c i p i o s de los
ochenta establecer u n a unión aduanera, pero no lo logró, al rechazar
estos países el acceso de la C E a sus recursos energéticos. Y sólo hasta
j u n i o de 1988 consiguió firmar u n acuerdo de cooperación de m e n o r
alcance c o n esta última asociación, que espera sustituir eventualmente
por u n o de libre comercio.
E n cuanto a los países de África, Caribe y Pacífico (ACP) , que también gozaban de u n status de asociación multilateral c o n la CE, no han
logrado elevar significativamente su relación con la U E en la posguerra
fría, además de que no se plantean siquiera u n a posible adhesión a la
misma. E l Cuarto Convenio de Lomé (1990-2000), renegociado en 1989
apenas iniciado el derrumbe soviético, "congeló" el nivel de la cooperación por diez años. Si bien significó u n aumento de 20% de los recursos
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L A S RELACIONES D E L A U N I Ó N E U R O P E A , 1989-1996
215
destinados c o n respecto al acuerdo anterior, c o n 12 m i l m i l l o n e s de
ecus de asistencia f i n a n c i e r a c o m u n i t a r i a p a r a los p r i m e r o s c i n c o
años, esta ayuda es, c o n m u c h o , insuficiente para las necesidades de
recursos externos de que requiere el desarrollo, en particular, de África. De alguna f o r m a pareciera que el antiguo espíritu c o l o n i a l europ e o sigue presente e n diversos aspectos de las r e l a c i o n e s . Así, p o r
ejemplo, minerales como el oro y el uranio continúan gozando de u n
tratamiento preferencial p o r m e d i o d e l "sistema de preferencias comerciales para productos mineros (SYSMIN) ", en tanto que el otorgamiento de la asistencia financiera quedó condicionada en este último
convenio al pleno respeto de los derechos humanos y de los principios
democráticos.
Las relaciones con los países "no asociados "
E l término "no asociado" comenzó a utilizarse desde mediados de los
años setenta para calificar las relaciones con los países que habían quedado fuera del marco anterior de preferencias comerciales de la C E . Tal era
el caso de América Latina, Asia y E u r o p a del Este. Sin embargo, el apoyo c o m u n i t a r i o al desarrollo e c o n ó m i c o y político de esta última región, desde finales de los ochenta, provocó la preocupación de Asia y
sobre todo de América Latina, al ver reducida la ya baja p r i o r i d a d que
representaban para la C o m u n i d a d E u r o p e a .
Asia se encontraba, n o obstante, en u n a situación más favorable
que Latinoamérica. H a b í a d e s a r r o l l a d o u n intenso i n t e r c a m b i o comercial durante las últimas décadas y obtenido privilegios en materia
de cooperación económica y asistencia financiera y técnica, gracias al
apoyo británico. Además, dos terceras partes del presupuesto destinad o a l a ayuda p a r a el d e s a r r o l l o de América L a t i n a y A s i a se dirigió
desde u n p r i n c i p i o a esta última región, argumentándose su mayor din a m i s m o e c o n ó m i c o . Destacan e n p a r t i c u l a r los casos de l a Asociación de N a c i o n e s de A s i a d e l Sureste (ANASE) y de I n d i a , c o m o los
principales beneficiarios. C o n esta última se estableció u n acuerdo de
partenariado en 1993, p o r lo que se convirtió en el p r i m e r país de la
región c o n u n mecanismo de diálogo político a nivel bilateral. E n tanto que c o n la A N A S E - c o n la c u a l la C E estableció u n "acuerdo de co14
Comisión de las Comunidades Europeas, Europa en un mundo cambiante, Luxemburgo, Oficina de Publicaciones de las Comunidades Europeas, 1993, pp. 36-38.
14
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FIXXXVII-2
m e r c i o y cooperación" desde 1980-, en la C u m b r e Euro-Asiática cel e b r a d a en T a i l a n d i a en 1996, la p r i m e r a de jefes de Estado c o n u n a
región "no asociada", se acordó establecer u n diálogo político ministerial, b i a n u a l e i n f o r m a l , que i n c l u y e r a l a participación de diversos
ministerios, c o n el objeto de p r o m o v e r la cooperación económica y
c o m e r c i a l y establecer para el año 2000 u n a z o n a de libre c o m e r c i o
UE-ANASE.
C o n el ingreso de España y Portugal a la C E en 1986, se separaron
partidas para Asia y América Latina, a fin de corregir el desequilibrio
anterior. Sin embargo, los montos globales h a n c o n t i n u a d o c o n c e n trándose en Asia, hasta en 6 5 % . E n este marco, en momentos en que
América Latina salía de u n a década de crisis económica y política a finales de los ochenta, la ausencia de u n apoyo similar al recibido p o r
E u r o p a d e l Este de parte de l a C E provocó el reclamo tanto bilateral
c o m o d e l g r u p o de Río - q u e desde 1990 inició u n diálogo i n f o r m a l
con l a C E - de u n fortalecimiento de las relaciones. L a respuesta de l a
C E se limitó a señalar que América L a t i n a n o había sabido fomentar
sus exportaciones, ensimismada en su crisis i n t e r n a . D e m a n e r a que
sólo después de diversas visitas de jefes de Estado latinoamericanos a
partir de 1989, d e l respaldo ibérico y, sobre todo, de la recuperación
económica y la transición democrática de diversos países latinoamericanos, la C E aceptó intensificar sus relaciones c o n la región. Y en 1990
acordó sustituir los acuerdos existentes c o n América Latina y Asia p o r
acuerdos de "tercera generación", que retomaban el contenido de los
ofrecidos al C A M E en u n a p r i m e r a instancia. Es decir, ofrecían l a ampliación g l o b a l de la c o o p e r a c i ó n , a l o c u a l se añadía u n a c l a u s u l a
"evolutiva" que permitiría su adecuación futura, además de la llamada
"clausula democrática". Sin embargo, a diferencia de los "acuerdos europeos" celebrados posteriormente c o n E u r o p a del Este, no se otorgó
u n trato preferencial comercial n i se previo el diálogo político a nivel
bilateral.
Para 1995 se habían sustituido todos los acuerdos existentes con los
países de A m é r i c a L a t i n a , e m p e z a n d o p o r A r g e n t i n a y C h i l e , p o r
los nuevos instrumentos. Estos v a r i a r o n en algunos matices según el
peso relativo d e l país o la región. Destacan en particular los acuerdos
con los países del Pacto A n d i n o y América Central, México y Mercosur.
América C e n t r a l adquirió p a r a m e d i d a d o s de los ochenta u n a situación especial dentro de América Latina, al convertirse en escenario d e l
15
15
Nicholas Moussis, Access to European Union.... op. cit, p. 471.
ABR-JUN 97
L A S RELACIONES D E L A U N I Ó N E U R O P E A , 1 9 8 9 - 1 9 9 6
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enfrentamiento Este-Oeste. L a CE autorizó u n trato preferencial excepcional para ciertos productos agrícolas, como prueba de su c o m p r o m i so e n apoyo de la solución d e l conflicto centroamericano, al t i e m p o
que las conferencias de San J o s é p e r m i t i e r o n la participación de sus
Estados miembros como observadores de esta "zona de influencia norteamericana". U n segundo caso excepcional lo constituyeron los países d e l Pacto A n d i n o desde finales de los ochenta, en el marco de l a
l u c h a contra el narcotráfico. A esta región, la CE le concedió u n régim e n p r e f e r e n c i a l p a r a ciertos p r o d u c t o s agrícolas c o n el objeto de
sustituir l a producción de droga p o r otro tipo de exportaciones r e m u nerativas.
Por lo que respecta al acuerdo celebrado con México en 1 9 9 1 - e l tercero en América Latina-, si bien define más ampliamente que los demás
acuerdos de tercera generación negociados con la región los sectores de
la cooperación, e incluso establece u n mecanismo de solución de controversias comerciales, n o establece ningún trato preferencial comercial. E n tanto que el "acuerdo de complementación e c o n ó m i c a " que
se firmó c o n el Mercosur en 1 9 9 6 , prevé el establecimiento de u n a zon a de libre comercio para el año 2 0 0 5 , mediante la negociación de u n
segundo acuerdo.
El impacto en la relación
transatlántica
L a iniciativa de crear a principios de los noventa u n Espacio Económico
E u r o p e o paralelo al M e r c a d o Único, c o n 3 8 0 millones de consumidores de 1 9 países europeos y u n PIB de dos m i l millones de dólares, suscitó reacciones por parte de las demás potencias económicas. Se temía
la formación de u n a fortaleza en l a que personas, bienes, capitales y
servicios circularan sin dificultad en el interior, pero con barreras para
el exterior. Coincidentemente, desde 1 9 8 9 se estableció u n a zona de libre comercio entre Canadá y Estados U n i d o s , a la que se sumaría post e r i o r m e n t e M é x i c o , m e d i a n t e n e g o c i a c i o n e s que se i n i c i a r o n e n
1 9 9 0 . A l mismo tiempo, en Asia surgió desde finales de 1 9 8 9 u n a nueva instancia de integración económica, p o r iniciativa de Australia: el
Asian Pacific E c o n o m i c C o u n c i l (APEC) .
E n l a c o y u n t u r a anterior, de i n c i p i e n t e regionalización m u n d i a l
tras el f i n a l de la G u e r r a Fría, se i n c r e m e n t ó el interés c o m u n i t a r i o
p o r establecer u n marco j u r í d i c o g l o b a l c o n cada u n a de las p r i n c i pales potencias i n t e r n a c i o n a l e s , que p e r m i t i e r a la c o n g l o m e r a c i ó n
de los diversos acuerdos sectoriales signados en el pasado. A l a vez
218
JUDITH ARRIETA M U N G U Í A
FI X X X V I I - 2
que g a r a n t i z a r a m a y o r c o o r d i n a c i ó n b i l a t e r a l de alto n i v e l , c o n e l
objeto de evitar c o n f r o n t a c i o n e s de carácter e c o n ó m i c o y político
entre los nuevos bloques. De esta f o r m a , paralelamente a las conferencias i n t e r g u b e r n a m e n t a l e s de 1989 y 1990, l a C E logró establecer mecanismos i n f o r m a l e s de diálogo político c o n Estados U n i d o s
y Canadá en 1990, así c o m o c o n J a p ó n e n 1 9 9 1 . Esto es, e n l a form a d e " d e c l a r a c i o n e s p o l í t i c a s " , q u e r e c i b i e r o n e l n o m b r e de
" t r a n s a t l á n t i c a s " p o r su alto c o n t e n i d o e n m a t e r i a de s e g u r i d a d .
E n ellas se p l a s m a r o n los valores c o m p a r t i d o s entre las partes sobre los cuales fincarían su c o o p e r a c i ó n h a c i a regiones y e n sectores de interés m u t u o .
A l a fecha, las "declaraciones transatlánticas" h a n favorecido u n
diálogo semestral de alto nivel que h a servido de foro de discusión de
temas prioritarios de la agenda internacional, como fue el caso de las
negociaciones comerciales del GATT y de la O M C ; en particular, en relación c o n las cuestiones agrícola, audiovisual y aeronáutica. D e h e c h o
estos encuentros h a n p e r m i t i d o la concreción de nuevos acuerdos sectoriales en materia de telecomunicaciones y educación, cooperación
a d u a n e r a y, más r e c i e n t e m e n t e , de armonización de n o r m a s técnicas. S i n embargo, e n el caso p a r t i c u l a r de Estados U n i d o s , l a g r a n
mayoría de estos a c u e r d o s h a t e n i d o u n c a r á c t e r c o n f i d e n c i a l . L o
cual h a motivado el deseo de la Comisión y el Parlamento europeos
de l o g r a r u n régimen más transparente, mediante el establecimiento de u n acuerdo de libre c o m e r c i o Unión Europea-Estados U n i d o s .
Sin embargo, Estados U n i d o s n o h a respondido p o r ahora a esta propuesta que data d e l i n i c i o de los noventa. A l parecer desea negociar
con u n a E u r o p a más integrada, lo cual no podrá ser antes que las conferencias intergubernamentales de 1996 y 1997 hayan revisado el funcionamiento del Tratado de la Unión. N o obstante, a finales de 1995 la
U E logró adoptar c o n Estados U n i d o s u n Plan de Acción Conjunta, como instancia i n t e r m e d i a e n el establecimiento de u n acuerdo global
entre ambas partes. Sin embargo, el c l i m a político de tensión suscitado p o r la aplicación de la ley n o r t e a m e r i c a n a sobre el c o m e r c i o c o n
C u b a , c o n o c i d a c o n e l n o m b r e de sus p r o m o t o r e s , los congresistas
" H e l m s - B u r t o n " , h a i m p e d i d o mayores avances en el fortalecimiento
de las relaciones UE-Estados U n i d o s durante 1996 y principios de 1997.
16
17
Ibid., p. 516.
Richard Laurence, " E U and us Near a Deal on Standards Certification", The Journal of Commerce, 30 de enero de 1997, p. 2a.
16
17
A B R - J U N 97
L A S RELACIONES D E L A U N I Ó N E U R O P E A , 1989-1996
219
P o r l o que respecta a Canadá, este país h a m a n i f e s t a d o desde
los últimos años su interés p o r establecer también u n a zona de libre
comercio con la U E . Sin embargo, por dificultades en materia de pesca,
desde finales de 1995 y parte de 1996, sólo logró firmar hasta diciembre de 1996 u n P l a n de Acción C o n j u n t a similar al norteamericano.
F i n a l m e n t e , c o n J a p ó n la U E continúa u t i l i z a n d o la vía i n f o r m a l d e l
diálogo político para resolver controversias comerciales.
CONCLUSIONES
Se p u e d e c o n c l u i r que el carácter eurocentrista d e l proceso de integración comunitario ha permeado su política internacional desde sus
orígenes hasta el m o m e n t o actual de transición. E n tal virtud, c o n el
f i n de l a G u e r r a Fría, l a C E buscó a m p l i a r l o que se c o n o c e c o m o
"círculos concéntricos" en los medios comunitarios, según las distintas p r i o r i d a d e s de sus relaciones c o n el exterior. Estos círculos defin e n distintas zonas de influencia en las que se privilegian las regiones
geopolíticas más cercanas a las fronteras comunitarias. Sin embargo,
el nuevo equilibrio internacional de la posguerra fría h a creado fracturas en este esquema de política exterior diseñado p o r la CE, con ella
c o m o núcleo.
E n primer término, la entonces C o m u n i d a d Europea vio la oportunidad de fortalecer su posición internacional como potencia, mediante
u n a redefinición d e l "ámbito e u r o p e o " . C o m o p r i m e r a p r i o r i d a d , se
proyectó la expansión hacia la Europa nórdica y alpina, en el primer círculo c o n el que formó u n mercado común defacto bajo el EEE. Después,
por razones de seguridad, se aceptó u n a ampliación hacia el este de E u ropa, al segundo círculo de "acuerdos europeos", los cuales p e r m i t e n
u n a eventual adhesión a la U E . Esto último fue favorecido por la desintegración del Pacto de Varsovia y la consiguiente iniciativa norteamerican a de redefinir el papel de la O T A N c o n u n a ampliación de la misma a
E u r o p a Oriental. L o anterior elevó el nivel estratégico de Europa del Este, ante la necesidad de mantener su estabilidad y seguridad durante la
posguerra fría. Sin embargo, la U E se encuentra aún lejos de lograr u n a
política exterior y de seguridad común, por lo que el aseguramiento de
la estabilidad europea continúa en manos de la O T A N , si bien se pretende fortalecer la participación efectiva de la Unión E u r o p e a Occidental
(UEO) - p o r ahora también bajo la tutela de l a O T A N - como u n futuro
brazo armado de la U E , tras ser reactivada esta última por el Tratado de
la Unión, en noviembre de 1993.
220
JUDITH ARRIETA M U N G U Í A
FIXXXVII-2
Sin embargo, la estrategia diseñada por la CE para ambos círculos
sufrió modificaciones n o previstas en el proyecto inicial. L a población
suiza, en el p r i m e r caso, educada c o n f o r m e los p r i n c i p i o s federales,
objetivo último de la Unión E u r o p e a , votó en contra de su g o b i e r n o
respecto a u n a eventual adhesión al EEE y posteriormente a la U E . Resulta paradójico que el centro geográfico de E u r o p a se haya mostrado
reticente al centralismo c o m u n i t a r i o , y haya manifestado " p u r i s m o s "
ecológicos y étnicos, similares al clima descubierto por el d e r r u m b e bipolar. L a solución pragmática p o r la que se optó h a sido la negociación, sin referéndum, de acuerdos sectoriales que buscan vincular a
Suiza a las políticas comunitarias más avanzadas. Asimismo cabe señalar que la población n o r u e g a , si b i e n aceptó ingresar al E E E , e n 1994
votó p o r segunda vez en contra de la adhesión de su país a la U E , c o n
base en intereses similares a los suizos, de preservación ecológica, a los
cuales sumó especificidades de su neutralidad en materia de defensa,
así como consideraciones sobre la soberanía de sus recursos naturales
estratégicos, principalmente.
Por lo que toca al segundo círculo de influencia, el diferente nivel de
desarrollo de los países de Europa del Este marcó diversos grados de prox i m i d a d c o n la C E . L a creación de u n a zona de libre comercio p o r el
grupo de Visegrad - P o l o n i a , Hungría, República C h e c a y Eslovaca- en
1991, los avances en la liberalización política y económica de R u m a n i a
y B u l g a r i a y l a vinculación de los países bálticos a la E u r o p a nórdica
captaron la atención p r i o r i t a r i a de l a C E . C o n ellos se establecieron
"acuerdos europeos" que los faculta para u n a eventual adhesión. Los
demás países, en particular A l b a n i a y recientemente Eslovenia, cuentan por ahora sólo c o n "acuerdos de comercio y cooperación". Sin embargo, se les h a ofrecido u n o de tipo europeo, de c o n t r i b u i r a la estabilidad de la región.
L a f r o n t e r a e x t e r i o r de esta " n u e v a E u r o p a " , o tercer c í r c u l o ,
quedó p o r tanto d e f i n i d a c o m o u n a zona de libre comercio, pero sin
p o s i b i l i d a d de adhesión a l a U E . Esta abarca a las demás repúblicas
ex-soviéticas, a los países d e l M e d i o Oriente y de la C u e n c a d e l M e d i terráneo, c o n los cuales se h a n negociado acuerdos de partenariado.
Esta frontera h a requerido u n a atención especial de la U E , al ser el foro
de ajustes d e l resquebrajamiento bipolar, y d a d o lugar a c o n f r o n t a ciones étnicas, religiosas y políticas en países c o m o A r g e l i a , la ex Yugoslavia, A r m e n i a y C h e c h e n i a , entre los principales. Es precisamente
en este círculo de "alta sensibilidad" donde la acción exterior de la C E
h a r e s u l t a d o m e n o s eficaz. P o r u n l a d o , n o todos h a n aceptado l a
oferta c o m u n i t a r i a de u n a z o n a de libre comercio, c o m o es el caso de
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L A S RELACIONES D E L A U N I Ó N E U R O P E A , 1989-1996
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los países m i e m b r o s d e l Consejo de C o o o p e r a c i ó n d e l G o l f o . Y p o r
otro l a d o , los Estados m i e m b r o s de la U E n o h a n l o g r a d o desplegar
u n a política exterior única bajo la PESC, ante la existencia de intereses
particulares de algunos de sus miembros, particularmente A l e m a n i a .
E n el m i s m o sentido, se puede argumentar que los avances en la pacificación d e l M e d i o O r i e n t e h a n sido más u n l o g r o n o r t e a m e r i c a n o
que c o m u n i t a r i o .
C o n el cuarto círculo, que abarca a las ex colonias de África, Caribe
y Pacífico (ACP) , se estableció el límite de la zona preferencial de la U E , y
se relegó a Asia y América Latina al quinto círculo no preferencial. Fuera de estas zonas de influencia, quedaron las potencias occidentales no
europeas, fundamentalmente Estados Unidos y Japón, con los que se ha
mantenido u n a relación armoniosa, pero de competencia.
E n cuanto al cuarto círculo, resulta paradójico c ó m o el fin de l a
G u e r r a Fría parece llevar a u n nuevo reparto c o l o n i a l de África, similar al de finales del siglo x i x . Sólo así se entienden intervenciones multilaterales c o n fines humanitarios en determinados países, sin atenderse situaciones de i g u a l o mayor gravedad e n otros, e n términos de
pobreza extrema. A l mismo tiempo se mantiene la Convención de L o mé, sin que ésta eleve significativamente el nivel de la cooperación n i
realice m a y o r a p e r t u r a c o m e r c i a l . U n caso e x c e p c i o n a l ha sido e l
apoyo c o m u n i t a r i o a la transición democrática en Sudáfrica, mediante la firma de u n acuerdo de "tercera generación" en 1994 y el ofrecimiento de u n a zona de libre comercio, por medio de u n futuro acuerdo
de p a r t e n a r i a d o . S i n embargo, este último país rechazó a finales de
1996 la propuesta de la U E , al considerar los términos de la apertura
más favorables para la parte comunitaria.
Por lo que respecta al quinto círculo, la creación d e l Ti .CAN desarticuló el e n t r a m a d o de acuerdos de "tercera g e n e r a c i ó n " - n o preferenciales- que la U E completó apenas en 1994. De hecho, la U E vio la
inclusión de M é x i c o e n el l i b r e m e r c a d o n o r t e a m e r i c a n o c o m o u n
p r i m e r paso de la llamada Iniciativa para las Américas, c o n la que Estados U n i d o s busca c o n f i r m a r su h e g e m o n í a r e g i o n a l p a r a finales
d e l siglo X X . Más aún, l a alternativa n o r t e a m e r i c a n a de apertura comercial c o n América L a t i n a ha dejado en evidencia el carácter retórico de los "acuerdos de tercera generación" c o n la C E , ya que estos últim o s se c e n t r a n e n l a c o o p e r a c i ó n p a r a e l d e s a r r o l l o , d o n d e se
privilegian los "países menos avanzados", sin ofrecerles u n trato preferencial c o m e r c i a l , salvo a algunos c o n régimen e x c e p c i o n a l de C e n troamérica y el Pacto A n d i n o , según se c o m e n t ó . E n el m a r c o anterior, l a U n i ó n E u r o p e a d e c i d i ó desde f i n a l e s de 1994 sustituir los
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J U D I T H ARRIETA M U N G U Í A
FIXXXVTI-2
"acuerdos de tercera generación" con América Latina por otros de partenariado que consideran el eventual establecimiento de zonas de l i bre comercio, con regiones o países específicos de interés prioritario
para la UE. Para ello, los Estados miembros se vieron en la necesidad
de definir u n a nueva estrategia de política exterior para América Latina, la cual permite ampliar el marco de preferencias comerciales destinadas a círculos prioritarios.
De la misma forma, con Asia la UE definió u n a nueva estrategia, i n cluso seis meses antes que la de América Latina y el Caribe. E n ella se
p r o p o n e la liberalización c o m e r c i a l c o n ciertos países y regiones, si
bien politólogos europeos consideran más viable la eventual extensión
del TLCAN a esta zona, a u n cuando ello provoque el malestar de otra
potencia regional, J a p ó n . Sin embargo, p o r ahora debe resolverse la
adhesión de C h i l e al TLCAN, en tanto que el desarrollo de foros como
el APEC en el Pacífico asiático se presenta como u n terreno común de
posible consenso entre Estados Unidos y Japón.
E n el marco anterior, se puede decir que la UE h a reconocido recientemente la conveniencia de abrir zonas de libre comercio con las
áreas de influencia de sus dos principales competidores, apoyada en el
nuevo ímpetu que ha cobrado el liberalismo económico con la terminación de la R o n d a U r u g u a y y la puesta en m a r c h a de la OMC, así como en l a creciente globalización de las relaciones i n t e r n a c i o n a l e s .
Tanto c o n América L a t i n a como con Asia, las nuevas estrategias de la
UE perciben el peso específico de subregiones y países c o n mayor desarrollo relativo, susceptibles de incorporarse al tercer círculo concéntrico de acuerdos de partenariado. Tal sería el caso de India, Australia y
México en lo bilateral, y el Mercosur y la ANASE a nivel regional. Asimismo, la reconsideración de la relación incluye el i n i c i o de u n diálogo
político a nivel bilateral c o n los interlocutores anteriores, que a la fecha se h a desarrollado únicamente de manera i n f o r m a l con el G r u p o
de Río, las conferencias de San José y la ANASE. L a misma situación "especial" se presenta c o n los casos de Sudáfrica, dentro del grupo de países ACP, e Israel, en el Mediterráneo, a los cuales se les ha ofrecido u n
estatus privilegiado. Tal parece que la UE h a descubierto las ventajas de
un acercamiento político y de la apertura c o m e r c i a l c o n las llamadas
"economías emergentes" d e l nuevo o r d e n internacional de la posgue18
19
Documento básico sobre las relaciones de la UE con América Latina y el Caribe,
Consejo de la Unión, Presidencia Alemana, octubre de 1994.
Jacques Attali en Milenio, p. 40 y ss.
18
19
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r r a fría. Cabe señalar que, con respecto a los países de Centroamérica
y el Pacto A n d i n o , si bien con ellos se anticipó u n trato preferencial de
carácter asistencial, para ciertos productos de exportación, no obstante, al tratarse de países menos avanzados, la U E no se h a mostrado interesada en establecer nuevos acuerdos de partenariado con ellos, n i en
mayor liberalización comercial.
D a d a l a c o y u n t u r a actual, se p u e d e c o n c l u i r que el r e a c o m o d o
de la política i n t e r n a c i o n a l de la U E no ha t e r m i n a d o . E l p e r i o d o actual de transición conserva aún elementos de l a G u e r r a Fría, en lo
que se refiere a la l u c h a p o r el poder, pero ahora entre más actores.
T a m p o c o se h a c o n c l u i d o el establecimiento de u n nuevo o r d e n i n t e r n a c i o n a l , que parece apoyarse en valores heredados d e l antiguo
"bloque occidental", c o m o son el respeto a la d e m o c r a c i a y la defensa de los derechos h u m a n o s , a los cuales se h a sumado la preocupación de i n c o r p o r a r la protección d e l m e d i o ambiente entre los objetivos de d e s a r r o l l o sustentable. Y p r e c i s a m e n t e c o n base e n estos
principios rectores, la Unión E u r o p e a h a iniciado sus primeras "acciones comunes" de política exterior, bajo la PESC, pero, hasta ahora, con
p o c a efectividad. L o s Estados m i e m b r o s parecen resistirse a ceder l a
soberanía de su política exterior a las instituciones comunitarias. Más
fácil ha sido la obtención de u n consenso en t o r n o a temas específicos, p o r m e d i o de "posiciones comunes", las cuales t i e n e n u n nivel
f u n d a m e n t a l m e n t e declarativo. Quizá en las c o n f e r e n c i a s i n t e r g u bernamentales de 1 9 9 6 y 1 9 9 7 se logre mayor cohesión entre los Estados m i e m b r o s e n l a materia. E n t r e tanto, el e n t r a m a d o de acuerd o s i n t e r n a c i o n a l e s r e n e g o c i a d o p o r l a U E d e s d e f i n a l e s de los
ochenta parece resultarle más útil en el fortalecimiento de su presenc i a exterior, al t i e m p o que los avances de su proceso de integración
h a n conseguido atraer el interés de la p e r i f e r i a e u r o p e a en t o r n o a
su nuevo proyecto de u n a " E u r o p a ampliada", en vísperas del advenimiento de u n nuevo siglo.
E n todo caso, las m o d i f i c a c i o n e s que h a s u f r i d o l a c o n c e p c i ó n
geopolítica de l a U E c o m o resultado de la p o s g u e r r a fría, dejan en
evidencia la " p e r m e a b i l i d a d " y relatividad de los criterios con que h a
fijado los anteriores "círculos concéntricos" ya descritos, así c o m o la
p e r m a n e n c i a de e l e m e n t o s de l a G u e r r a Fría que r e s u l t a n e n u n a
c o m p e t e n c i a c o n t i n u a d a , p e r o a h o r a f u n d a m e n t a l m e n t e c o n Estados U n i d o s y J a p ó n , en el ámbito e c o n ó m i c o . D e ahí que las zonas
privilegiadas de sus dos p r i n i c i p a l e s c o m p e t i d o r e s a d q u i e r a n también u n interés estratégico p a r a la U E , c o m o es el caso específico de
México.
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JUDITH ARRIETA M U N G U Í A
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