Alianza para el Gobierno Abierto 2014-2015

Alianza para el Gobierno Abierto 2014-2015
Compromiso 23:
Minería para todos
Descripción del compromiso:
Avanzar en la incorporación de los principios de Gobierno Abierto en el tema de minería.
1. Elaborar de manera conjunta con la sociedad civil un diagnóstico de la existencia, calidad,
accesibilidad y vacíos de información (geográfica, estadística, socio-ambiental, fiscal, financiera,
administrativa) relacionada con el sector de la industria minera, para enero de 2014.
2. Con base en el diagnóstico, garantizar el acceso a la información de manera oportuna,
adecuada, apegada al concepto de datos abiertos y dentro del marco normativo vigente, de
noviembre 2013 a octubre 2015.
3. Construir de manera conjunta entre gobierno y la sociedad civil propuestas para eliminar
obstáculos para la transparencia, rendición de cuentas y acceso a la información para el sector
minero, identificados en el diagnóstico de noviembre 2013 a octubre 2015.
Propuestas desde la sociedad civil:
Las organizaciones de la sociedad civil que participaron en el proceso de redacción del
compromiso de la Alianza para el Gobierno Abierto (AGA) denominado “Minería para todos”, y
que han manifestado interés en continuar participando en el monitoreo de los puntos establecidos
en este compromiso, han plasmado en este documento una serie de propuestas puntuales de
cambios necesarios para garantizar el acceso pleno a la información pública gubernamental
vinculada a la gestión del gobierno federal de la industria minera en México. Estas propuestas
preliminares serán presentadas a las dependencias correspondientes en el ánimo de abrir un
diálogo y encuentro entre el gobierno y las organizaciones de sociedad civil en el cual se analice su
contenido y viabilidad. Este diálogo y aproximación informal facilitará la realización de la reunión,
antes del 27 de octubre de 2014, para la construcción de un diagnóstico sobre los principales
problemas de transparencia identificados en la gestión pública de actividades mineras en México
establecida en el punto número uno de este compromiso, así como la redacción de una ruta de
trabajo conjunto necesaria para atender los puntos 2 y 3 del mismo compromiso.
El propósito de estas propuestas de cambio es fortalecer una gestión democrática y
óptima de las actividades de extracción de minerales, recursos que pertenecen en dominio directo
a la Nación mexicana de acuerdo con el artículo 27 constitucional, al poner plenamente a
disposición de la ciudadanía información completa, pertinente, oportuna y detallada sobre este
sector de la economía.
Tal y como lo señaló el grupo de trabajo del gobierno mexicano conformado para la
atención del compromiso 30 del Plan de Acción AGA 2012, México se encuentra rezagado en
cuanto a la información que el gobierno publica sobre el sector minero y concluyo que este hecho
no se refiere al incumplimiento de la legislación vigente, sino a candados existentes en cuerpos
1
legislativos. Asimismo señaló que es necesario que se publique en forma desagregada, por
empresa y concesión, los derechos que pagan las empresas mineras por el uso o aprovechamiento
de bienes del dominio de público, los impuestos con que contribuyen al fisco, los volúmenes de
producción de minerales y el valor de esta producción a precios internacionales.
Esta información es de fundamental importancia para las y los ciudadanos ya que permite
identificar buenas y malas prácticas en la gestión del patrimonio nacional por parte del gobierno y
la iniciativa privada. Al poner esta información a disposición del público, los mexicanos podrán
conocer y en su caso incidir en la forma cómo se gestionan estas actividades a través de diversos
canales de participación que la Constitución pone a disposición de la ciudadanía.
El primer apartado de este documento señala cambios puntuales para optimizar la
transparencia y acceso a la información pública gubernamental que cada una de las dependencias
señaladas, a juicio de las organizaciones de sociedad civil, debe implementar. El segundo apartado
de este documento señala importantes candados presentes en la ley que impiden que la
ciudadanía tenga conocimiento y acceso pleno a información fundamental sobre la gestión pública
de las actividades de extracción de minerales. Para la sociedad civil es importante que exista un
reconocimiento del Gobierno Mexicano sobre las limitantes que algunas disposiciones legales
representan para el ejercicio pleno del derecho a la información que tienen las y los ciudadanos
para conocer cómo se gestiona su patrimonio. Asimismo, el compromiso busca que el gobierno
federal, en el marco de sus atribuciones, lleve a cabo las acciones necesarias con los otros poderes
de la unión, para promover las reformas legales necesarias tendientes a eliminar dichos obstáculos
normativos y garantizar así el ejercicio pleno del derecho a la información sobre el sector minero
Mexicano, en el marco de estándares internacionales de transparencia y apertura en la materia.
Propuestas de cambios a dependencias de gobierno específicas:
Secretaría de Economía (SE)
-
Dirección General de Regulación Minera
Sin duda alguna, uno de los principales avances en lo que respecta a la publicación de información
gubernamental vinculada a la gestión pública de las actividades mineras que se desarrollan en el
país fue la construcción y presentación en 2012 del Sistema Integral de Administración Minera
(SIAM). Esta herramienta permitió, por primera vez, generar un registro confiable de dos
documentos públicos fundamentales: el Registro Público de Minería y la Cartografía Minera.
Adicionalmente, permitió a usuarios de este portal tener conocimiento sobre estadísticas de este
sector económico, información sobre trámites a cargo de la Dirección General de Regulación
Minera (DGRM) y las leyes que regulan a esta actividad.
2
En el proceso de la Alianza para el Gobierno Abierto correspondiente al año 2012, Fundar
reconoció los profundos avances en el acceso a la información pública que tuvieron lugar a raíz del
lanzamiento del SIAM. El compromiso 31 de AGA-2012 fue reconocido como “cumplido”, en
noviembre de 2012. No obstante, el proceso de AGA-2014/2015 nos exige, como dependencias de
gobierno y representantes de la sociedad civil mexicana, avanzar más allá de lo ya cumplido en
términos de transparencia, acceso a la información pública gubernamental y participación de la
ciudadanía en la gestión pública de las actividades mineras que se desarrollan en México. Con este
propósito en mente, la sociedad civil organizada propone tres cambios importantes a la DGRM:
1. Generar un mecanismo en línea o aprovechar la plataforma que otorga el SIAM para la
publicación, difusión y pleno acceso de la ciudadanía a los “informes sobre el resultado de
la inspección” (artículo 53, fracción V de la Ley Minera) realizados a concesiones y
asignaciones mineras.
2. Adicionar, al SIAM, un mecanismo para la descarga íntegra de la información contenida en
el Registro Público de Minería en formato de datos abiertos. Esta información debe
contener (artículo 46 de la Ley Minera):
I. Los títulos de concesión minera, sus prórrogas y las declaratorias de su
nulidad o cancelación;
II.- Los títulos de asignación minera y las declaratorias de nulidad o cancelación
de las mismas;
III.- Los decretos que establezcan reservas mineras o que desincorporen zonas
de éstas;
IV.- Las resoluciones de ocupación temporal y constitución de servidumbre, al
igual que las que se emitan sobre su insubsistencia;
V.- Las resoluciones expedidas por autoridad judicial o administrativa que
afecten concesiones mineras o los derechos que de ellas deriven;
VI. Los actos o contratos relativos a la transmisión de la titularidad de
concesiones o de los derechos que de ellas deriven, los de promesa para
celebrarlos, los gravámenes u obligaciones contractuales que se constituyan en
relación con las mismas, así como los convenios que los afecten;
VII. Las sociedades a que se refiere el artículo 11 de esta Ley 1, al igual que su
disolución, liquidación y las modificaciones a los estatutos de dichas sociedades
que determine el Reglamento de la misma;
VIII. (Se deroga)
IX.- Los avisos notariales preventivos con motivo de la celebración de contratos;
X.- Las anotaciones judiciales preventivas derivadas de reclamaciones por
negativa, rectificación, modificación, nulidad o cancelación de inscripciones, y
XI.- Las anotaciones preventivas para interrumpir la cancelación de
inscripciones de contratos y convenios sujetos a temporalidad.
Cabe señalar que es obligación de la SE poner a disposición de la ciudadanía el Registro
Público de Minería según lo establecido en el artículo 48 de la Ley Minera:
1
Sociedades legalmente capacitadas para ser titulares de concesiones mineras.
3
Toda persona podrá consultar el Registro Público de Minería y solicitar a su
costa certificaciones de las inscripciones y documentos que dieron lugar a las
mismas, así como sobre la inexistencia de un registro o de inscripciones
posteriores en relación con una determinada.
En aras de cumplir el principio de máxima transparencia, convendría agregar a la
información arriba referida los siguientes rubros (mismos que ya se publican en el SIAM):
o Agencia
o Clase
o Condición
o Elemento
o Estado
o Expedición
o Expediente
o Fecha Of.
o Fecha Sol.
o Idéntico
o Isla
o Municipio
o Nombre Lote
o Num. Of.
o Num. PC.
o Object ID
o Observa
o Rev. Fecha
o Rev. Of.
o Superficie:
o Sustancia 1
o Sustancia 2
o Sustancia 3
o Sustancia 4
o Sustancia 5
o Sustancia 6
o Sustancia 7
o Sustancia 8
o Sustancia 9
o Tipo Can.
o Titula
o Título
o Título Ant.
o Título Deriv.
o URL
o Vigencia
Cabe señalar que en la mayor parte de los registros que aparecen en el SIAM, hace falta
incluir o actualizar información para los campos arriba señalados.
4
3. Se propone generar un respaldo digital de los documentos e información contenidos de
manera pública y gratuita dentro de SIAM, publicados en el sitio web
http://www.siam.economia.gob.mx/. El solicitar una copia simple -o respaldo digital- de
los archivos contenidos dentro de los sitios web públicos y de acceso gratuito de las
dependencias y entidades de la Administración Pública Federal es de suma importancia
para garantizar el acceso a la información pública gubernamental dado que en México, de
acuerdo a los datos oficiales del INEGI, tan sólo el 30.7% de los hogares tiene acceso a
internet. 2
Los documentos e información a ser publicados3 corresponden a la Cartografía Minera
(artículo 52 de la Ley Minera) y se encuentran disponibles en el sitio web público y de
acceso gratuito del Sistema Integral de Administración Minera, por medio de una
herramienta
digital
contenida
en
el
siguiente
vínculo:
http://www.cartografia.economia.gob.mx/cartografia/. Los documentos solicitados deben
representar gráficamente, de acuerdo con la ley,
la ubicación y el perímetro de los lotes amparados por concesiones, asignaciones
y reservas mineras vigentes, al igual que por solicitudes de concesión y asignación
mineras en trámite. contiene un mapa nacional con la información gráfica de la
superficie de las concesiones y asignaciones mineras otorgadas por la propia
Secretaría de Economía.
Este documento se encuentra almacenado digitalmente en un servidor de mapas web de
la Secretaría de Economía, en un formato cartográfico tipo shapefile o algún otro formato
compatible. La copia en formato de un respaldo digital de estos documentos (mapas) del
sitio web, no implica de manera alguna la expedición de planos de Cartografía Minera
sujeta al pago de derechos establecidos en el artículo 66 de la Ley Federal de Derechos. No
se trata de la expedición de planos, puesto que los documentos solicitados (respaldo de un
sitio web) no caen en el supuesto de la definición de un plano:
Son documentos de información gráfica relativos a un aspecto específico de la
misma, usualmente referidos a proyectos de ingeniería o a información
especializada, dibujados a escalas grandes y normalmente referenciados en un
sistema local de coordenadas cartesianas, cubriendo extensiones relativamente
reducidas.4
Como se puede observar en esta definición, la copia simple en formato de respaldo digital
de un mapa público de un sitio web no implica la expedición de planos puesto que:
2
INEGI, “Módulo sobre Disponibilidad y Uso de las Tecnologías de la Información en los Hogares”, 2013.
Al amparo de la definición de “documento” e “información” del artículo 3, fracción III y V, de la Ley Federal
de Transparencia y Acceso a la Información.
4 Definición basada en el documento INEGI, “Productos cartográficos y sus características”, disponible en:
http://www.inegi.org.mx/inegi/spc/doc/INTERNET/Productos%20cartogr%C3%A1ficos%20y%20sus%20cara
cter%C3%ADsticas.pdf.
3
5
a) No se trata de información especializada, sino de información pública puesta a
disposición general por el propio sitio web de la Secretaría de Economía.
b) No se trata de un documento de información gráfica que cubre extensiones
relativamente reducidas, sino precisamente se trata de la máxima cobertura
nacional.
Tampoco se trata de la expedición de planos puesto que se trata de una copia simple de
un documento digital -un mapa nacional- en el estado en el que se encuentra, y que
evidentemente sí existe, como se puede comprobar en su propio sitio web. La copia y
transferencia electrónica de un documento digital creado por la propia Secretaría de
Economía no implica de ninguna manera la transferencia de licencias propietarias por el
software que pueda llegar a utilizar la Secretaría de Economía en sus servidores web, de la
misma forma que la transferencia electrónica de un documento de “Word” o “Excel” con
información pública tampoco implica la transferencia de licencias del software propietario
para poder acceder al documento.
-
Fideicomiso de Fomento Minero (Fifomi)
El Fideicomiso de Fomento minero es una de las instituciones cuyas acciones son clave en el
cumplimiento de las líneas de acción establecidas en el Plan Nacional de Desarrollo para las
actividades mineras en México. Sin embargo, existe poca información pública sobre la manera en
que esta institución opera. Hay un desconocimiento casi completo sobre cuáles son los montos
que esta entidad entrega a empresas dedicadas a la exploración, explotación o beneficio de
minerales concesibles o a actividades que proporcionan insumos o servicios para la realización de
las primeras. Tampoco se conoce quienes están recibiendo los cursos de capacitación o la asesoría
técnica que este ente proporciona. Por lo mismo, sería deseable que:
1. El Fifomi genere y garantice el acceso público al padrón de beneficiarios de los créditos y
servicios que este ente proporciona.
Como ejemplo de “mejores prácticas” convendría que el Fifomi replicara la experiencia de Fundar,
Centro de Análisis e Investigación, en cuanto a la presentación del padrón de beneficiarios de
subsidios y apoyos que entrega la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y
Alimentación a productores rurales: http://subsidiosalcampo.org.mx/.
6
-
Servicio Geológico Mexicano (SGM)
Existe mucha información sobre la composición geológica del subsuelo que el Servicio Geológico
Mexicano pone a disposición de la ciudadanía a través del sistema GeoInfoMex Libre, disponible
en línea en la siguiente dirección: http://mapasims.sgm.gob.mx/GeoInfoMexDB/. No obstante, el
acceso pleno a esta información se encuentra restringido dado que no existe la posibilidad de
descargar, en datos abiertos, los polígonos que respaldan esta información. Por lo mismo, es
necesario generar un respaldo digital de documentos e información contenidos de manera pública
y gratuita dentro de su propio sitio web (http://www.sgm.gob.mx/). Garantizar el acceso pleno a
la información es pertinente debido a las siguientes razones: a) Los bienes del subsuelo mexicano
pertenecen, en dominio directo, a la Nación mexicana; por tanto, la gestión democrática de estos
bienes sólo puede ocurrir si la ciudadanía tiene información sobre los mismos; b) las labores de
generación y recopilación de información realizadas por el Servicio Geológico Mexicano se
financian, en su mayor parte, con recursos del erario5; es difícil de concebir que se prive a la
ciudadanía del derecho de acceder a información generada, en gran parte, con recursos que la
misma aporta; y c) de acuerdo a los datos oficiales del INEGI, tan sólo el 30.7% de los hogares
tiene acceso a internet 6. En procurar establecer una garantía de acceso a la información pública
gubernamental, no basta con generar un mecanismo de visualización digital de la información; es
necesario asegurar su descarga (en formato de datos abiertos, de preferencia) para hacerla más
accesible a las y los ciudadanos mexicanos.
Para permitir la descarga de esta información, el SGM, con base en facultades establecidas en el
Artículo 9, fracción XXIV, de la Ley Minera exige el pago de tarifas determinadas por este mismo
ente. No obstante, las tarifas solicitadas representan cobros exorbitantes, más allá de las
posibilidades de pago de la o el ciudadano interesado promedio. La información geológica
presentada por el SGM se actualiza constantemente lo cual, en última instancia, aumenta
aritméticamente la cantidad de recursos que las y los ciudadanos tienen que erogar para acceder a
la información. Estos cobros representan un auténtico obstáculo a la transparencia con un endeble
respaldo en la Ley.
Técnicamente, estas capas de información se encuentran almacenadas digitalmente en un
servidor público de mapas web del Servicio Geológico Mexicano, en un formato cartográfico tipo
shapefile o compatible. De modo que solicitar una copia simple (respaldo digital) de la información
pública y gratuita contenida en su propio sitio web, en el estado en el que se encuentra, y que
evidentemente sí existe como se puede comprobar en el propio sitio web, no implica de ninguna
manera la adquisición de “Paquetes Digitales Interactivos”. Por lo mismo se propone:
1. Que el Servicio Geológico Mexicano permita la descarga, en datos abiertos, de la
información que actualmente publica en la versión libre de su sistema GeoInfoMex.
5
6
Solamente, en 2013, en la Cuenta Pública se asignaron recursos por 1,915,391,134.00 pesos M.N.
INEGI, “Módulo sobre Disponibilidad y Uso de las Tecnologías de la Información en los Hogares”, 2013.
7
Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (Semarnat)
- Dirección General de Impacto y Riesgo Ambiental (DGIRA)
- Unidad Coordinadora de la Participación Social y Transparencia (UCPAST)
Como resultado del trabajo que se realizó a lo largo de un año, correspondiente al compromiso 28
del Plan de Acción de México AGA 2012, la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales, el
Centro Mexicano de Derecho Ambiental y Fundar Centro de Análisis e Investigación, entre otras
instituciones de la sociedad civil mexicana, produjeron un documento denominado
Recomendaciones de modificación del reglamento de la Ley General de Equilibrio Ecológico y
Protección al Ambiente (LGEEPA) en materia de Evaluación de Impacto Ambiental. La entrega de
este documento marcó el cumplimiento del compromiso en cuestión.
Para el proceso de la Alianza para el Gobierno Abierto 2014-2015, la sociedad civil participante en
el proceso busca:
1. Que se retome lo establecido por consenso entre sociedad civil y gobierno en el
documento “Recomendaciones de modificación del reglamento de la Ley General de
Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente (LGEEPA) en materia de Evaluación de
Impacto Ambiental” y que se implementen los cambios al Reglamento acordados.
Este proceso involucra tanto a la DGIRA como a la UCPAST. La implementación de estas
modificaciones al Reglamento son pertinentes para la gestión pública de las actividades mineras, y
para el efectivo ejercicio del derecho a la información de los ciudadanos sobre el sector minero
mexicano, en tanto que el procedimiento de evaluación de impacto ambiental representa una de
las pocas instancias de regulación de la actividad minera en México que contemplan la protección
del medio ambiente y comunidades vecinas de algunas de las consecuencias negativas del
desarrollo de estas actividades.
El documento en cuestión aparece como anexo a esta propuesta.
Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP)
- Dirección General Adjunta de Derechos, Productos y Aprovechamientos
Actualmente no es posible obtener información de manera sencilla y desagregada sobre el monto
exacto de las contribuciones que los titulares de concesiones mineras aportan al erario. En la
Cuenta Pública no hay información desagregada que nos permita conocer cuánto recauda el
Estado a partir del sector minero. En los “Indicadores de recaudación” correspondientes a los
“Anexos de Finanzas Públicas” de los Informes trimestrales sobre la situación de la economía, las
finanzas públicas y la deuda pública que pone la SHCP a disposición de la ciudadanía, tampoco es
posible conocer esta información con certeza, tal como se explica a continuación.
En la tabla que presenta la Recaudación del impuesto sobre la renta por sector de actividad
económica y tipo de contribuyente (p. B260, Anexos financieros del Informe del primer trimestre
de 2014), la SHCP agrupa bajo el rubro de “Minería” las actividades de explotación de
8
hidrocarburos7, así como las actividades de explotación de minerales concesibles8 con base en lo
dispuesto en el artículo 27 constitucional y la Ley Minera. Esta tendencia se repite en Recaudación
del impuesto al valor agregado por sector de actividad económica y tipo de contribuyente (p.
B262), Estímulos fiscales por actividad económica (p. B270), Recaudación del gobierno federal por
sector económico (p. B272), Recaudación del gobierno federal por sector económico: personas
físicas (p. B273), Recaudación del gobierno federal por sector económico: personas morales (p.
B273), Recaudación del gobierno federal por sector económico: personas físicas con actividad
empresarial (p. B274) y Universo de contribuyentes activos registrados (p. 276). En el caso de
Recaudación total neta de grandes contribuyentes sin Pemex, también es pertinente esta
observación, debido a que los regímenes de contratación vigentes para actividades vinculadas a la
extracción y procesamiento de hidrocarburos (contratos de servicios y contratos integrales de
producción) contemplan la participación de grandes contribuyentes. Ahora bien, tras las reformas
constitucionales a los artículos 25, 27 y 28 correspondientes a la denominada reforma energética,
se contempla un régimen de contratación distinto que permitirá la entrada de múltiples empresas
especializadas en la explotación de hidrocarburos. Para las y los ciudadanos aumentará la
dificultad para poder distinguir uno u otro rubro de actividades económicas.
Por lo tanto:
1. Es importante que la SHCP desagregue los montos recaudados bajo la categoría
“Minería” en dos categorías distintas correspondientes a actividades de extracción de
hidrocarburos y actividades mineras.
Por otra parte, la recaudación proveniente de la actividad de explotación de minerales concesibles
agrupa tanto a las actividades de exploración, extracción y beneficio, por una parte, como a
actividades de procesamiento de metales y no metales concesibles por parte de la industria de la
transformación. El no establecer una división entre los aportes de estas dos actividades distintas
ha conducido a oscurecer cuál es la verdadera aportación al erario de las actividades mineras
extractivas. Por lo tanto:
2. Es importante que la SHCP entregue a la SE (para su publicación en el Sistema Integral
de Administración Minera) información precisa sobre los montos de contribuciones
con que los titulares de concesiones mineras aportan al erario haciendo una distinción
entre dos rubros:
a. Actividades de exploración, extracción y beneficio de minerales concesibles
b. Actividades correspondientes a la industria de la transformación de metales y
no metales concesibles.
Por último, la información que presenta la SHCP en sus informes trimestrales sobre “Derecho a la
minería” (artículo 263 de la Ley Federal de Derechos) no desagrega la información recaudada a
concesionarios y a asignatarios mineros. De esta forma, se oscurecen cuáles son las contribuciones
presentadas por particulares, dado que el único asignatario minero permitido por la ley es el
7
Exploración, extracción, refinación, petroquímica avanzada, distribución y venta de hidrocarburos.
Exploración, extracción y beneficio de sal, metales y no metales, así como procesamiento, por parte de la
industria de la transformación, de metales y no metales.
8
9
Servicio Geológico Mexicano, el cual es un organismo público descentralizado. Por otra parte, las
reformas a la Ley Federal de Derechos correspondientes al proceso denominado como Reforma
Hacendaria que tuvo lugar en 2012, generaron tres nuevos derechos sobre los cuales conviene
generar información desagregada. Por tanto:
3. Es importante diferenciar cuáles son las contribuciones que aportan las asignaciones
mineras de las contribuciones que aportan los individuos y personas morales titulares
de concesiones.
4. Conviene establecer categorías distintas para conocer cuántos recursos se recaudan
por cada uno de los derechos establecidos en los artículos 263 (Derecho a la minería),
268 (Derecho especial sobre minería), 269 (Derecho adicional sobre minería), 270
(Derecho extraordinario sobre minería) y 63 a 67 (derechos correspondientes a otros
conceptos u otros trámites distintos a los cuatro derechos anteriores) de la Ley Federal
de Derechos, respectivamente.
¿Cuál es la razón para que la sociedad civil solicite claridad sobre estos montos?
Es de suma importancia para la ciudadanía conocer cómo se recauda y administra la renta
procedente de la explotación concesionada de un bien de dominio directo de la Nación. Debe
garantizarse el acceso a información detallada sobre cómo están siendo utilizados los minerales
extraídos, qué beneficios obtiene el Estado a partir de su extracción y comercialización y cuál es la
derrama económica que llega a las entidades federativas y municipios mineros perciben. La
información disponible actualmente no contribuye a tener certeza sobre la correcta gestión de los
bienes de dominio nacional.
Por otra parte, la tendencia creciente de estas actividades a vincularse con los mercados
internacionales tornan urgente, para las dependencias de gobierno, el alinear las directrices de
transparencia en México con estándares internacionales. Actualmente, México evalúa la
pertinencia de adherirse a la Iniciativa para la Transaprencia de Industrias Extractivas (EITI, por sus
siglas en inglés) y adquiere relevancia el que sean retomados los reportes de desempeño de
nuestro país elaborados por organizaciones como National Resource Governance Institute (antes
Revenue Watch Institute) y Transparency & Accountability Initiative.9 En estos reportes se ha
señalado que información del sector minero mexicano y la debilidad identificada de los
mecanismos de rendición de cuentas y supervisión, en especial cuando se comparan con el sector
petrolero en el que varias instituciones sólidas están involucradas en las actividades de gobierno y
monitoreo.
Revenue Watch Institute, Transparency & Accountability Initiative, R.Moreno, 2012: “México: un
momento de oportunidad, Aumento de transprencia y rendición de cuentas en la industria
extractiva”.
9
10
Secretaría de Desarrollo Agrario Territorial y Urbano (SEDATU)
- Subsecretaría de Desarrollo Agrario
La reforma hacendaria aprobada en 2013 incluyó cambios importantes a la Ley Federal de
Derechos entre los cuales destaca la generación de tres nuevos derechos a las actividades mineras
a realizarse en México (artículos 268, 269 y 270). El artículo 275 de esta misma ley contempla que
el 80 por ciento de estos recursos será destinado a un Fondo para el Desarrollo Regional
Sustentable de Estados y Municipios Mineros. 62.5 por ciento de los recursos de este fondo serán
destinados a municipios (o demarcaciones del Distrito Federal) que presenten actividad minera. El
37.5 por ciento restante de estos recursos será destinado a las entidades federativas donde se
encuentren localizados estos municipios.
El párrafo quinto del artículo 275 establece que en cada entidad federativa…
…conformará en cada entidad federativa un Comité de Desarrollo Regional para las Zonas
Mineras, el cual estará integrado por un representante de la Administración Pública Federal, en
este caso, por parte del titular de la Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano a cargo
del Comité; un representante del Gobierno del Estado o del Distrito Federal; un representante
del o de los municipios o demarcaciones en donde se localicen las actividades mineras; en los
casos en donde éstas se realicen en comunidades indígenas o agrarias, un representante de
dichas comunidades, así como un representante de las empresas mineras relevantes con
actividades en la demarcación.
Dado que el único integrante de estos comités representante del gobierno federal es el titular
asignado por la SEDATU, es de suma importancia que esta dependencia desarrolle lo siguiente:
1. La regulación necesaria para los Comités de Desarrollo Regional para las Zonas Mineras
con el propósito de garantizar plena transparencia sobre los procesos de deliberación a
partir de los cuáles se determine cómo se van a gastar los montos del Fondo para el
Desarrollo Regional Sustentable de Estados y Municipios Mineros.
2. La regulación necesaria para generar mecanismos de participación y consulta a
comunidades rurales en los procesos deliberativos de los Comités de Desarrollo Regional
para las Zonas Mineras para la gestión de los recursos del Fondos para el Desarrollo
Regional Sustentable de Estados y Municipios Mineros destinados a los municipios.
3. Establecer mecanismos de vigilancia e inspección del cumplimiento cabal y gasto
adecuado de los recursos establecidos para el desarrollo de las obras o servicios
comprometidos en las decisiones que tomen estos Comités de Desarrollo Regional para las
Zonas Mineras de acuerdo con los rubros delineados en el artículo 271 de la Ley Federal
de Derechos, así como sanciones adecuadas en caso de incumplimiento.
4. Generar una plataforma electrónica de uso compartido (entre la SEDATU y la SE) donde se
pueda dar seguimiento a las deliberaciones de los Comités de Desarrollo Regional para las
Zonas Mineras con respecto a recursos del Fondo para el Desarrollo Regional Sustentable
de Estados y Municipios Mineros comprometidos para obras o servicios delineados en el
11
artículo 271, así como al uso que las entidades federativas o municipios mineros hagan de
los mismos y los resultados de las visitas de inspección realizadas.10
Obstáculos legales a la transparencia identificados por la sociedad civil:
Los principales candados a la transparencia y acceso a la información pública minera en México
son los siguientes:
I. Artículo 66 de la Ley Federal de Derechos
La federación cobra a la ciudadanía un derecho por el monto de $3,108.30 por cada plano de
Cartografía minera, con información sobre concesiones, asignaciones y reservas mineras, en escala
de 1:50,000 solicitado (980 km2). A esa escala se requiere pagar $ 4,965,000.00, por los 1,655
planos de los terrenos donde, hasta 2014, se encuentran concesiones, o $7,156,151.50 por los
2,360 planos de cartografía minera de la totalidad de la superficie continental de la república
mexicana (terrenos donde podrían entregarse concesiones en un futuro). Para contar con
información actualizada sobre la cartografía minera, un ciudadano interesado requeriría gastar
esta cantidad por cada actualización de la información –la Secretaría de Economía pretende
realizar actualizaciones mensuales—. Tomando en cuenta los avances existentes en tecnología
informática, este cobro representa un obstáculo injustificable a la transparencia.
II. Artículo 7, fracción IX de la Ley Minera.
Entre las facultades de la Secretaría de Economía se encuentra la de recabar, bajo garantía de
confidencialidad, la siguiente información de parte de los concesionarios mineros: “…información
sobre la producción, beneficio y destino de los minerales, geología de los yacimientos y reservas
del mineral, así como sobre los estados económicos y contables de empresas mineras y
metalúrgicas.”
Tras la reforma hacendaria que generó dos nuevos cobros de derechos11 fundamentados en las
utilidades reportadas por los concesionarios mineros, se torna urgente permitirle a la ciudadanía
conocer si los montos cobrados corresponden a los volúmenes de mineral extraídos y
beneficiados, llevando a cabo una estimación con base en precios internacionales de estos bienes.
10
A este respecto, se recomienda ver la experiencia de PEMEX en el Programa de Apoyo a la Comunidad y
el Medio Ambiente (PACMA) https://www.pacma.org.mx
11
Artículos 268 y 270 de la Ley Federal de Derechos vigente.
12
Es importante reiterar que, dado que se trata de bienes bajo dominio directo de la Nación
mexicana explotados bajo una concesión pública, la ciudadanía debe tener acceso a esta
información y constituyen elementos mínimos de apertura de información señalados por
estándares internacionales como EITI. La confidencialidad representa un candado al acceso a la
información más fuerte que las reservas a la información. En el caso de las segundas, es posible
justificar en un litigio algunas excepciones a la regla. No sucede así con las cláusulas de
confidencialidad. En particular, es grave que los concesionarios mineros reporten sus volúmenes
de producción bajo una cláusula de confidencialidad, en tanto que este rubro representa uno de
los mínimos aceptables para poder incorporar a México al régimen de la Iniciativa de
Transparencia en las Industrias Extractivas.
Normas aplicables a la actividad minera en Estados Unidos12 y la Unión Europea, solicitan que las
empresas mineras publiquen sus estados económicos. Estos datos permiten tener más certeza a la
ciudadanía sobre el curso de las operaciones de estas empresas en territorio mexicano,
información que adquiere aún más importancia en un régimen de concesiones públicas como es el
mexicano.
III. Artículo 9 de la Ley Minera y artículos 272 y 273 de la Ley Federal de Derechos
El Servicio Geológico Mexicano realiza una labor invaluable con respecto a la generación y
recopilación de información sobre la composición geológica, geofísica y geoquímica del subsuelo
mexicano. Esta información es pertinente, no sólo por su valor científico, sino también porque
existe un interés público en tener conocimiento sobre la riqueza del subsuelo mexicano en tanto
que estos bienes pertenecen en dominio directo a la Nación mexicana. Por esta misma razón, es
entendible que el Servicio Geológico Mexicano solicite a las y los titulares de concesiones mineras
una retribución monetaria a cambio de la información que genera.
Lo que no es entendible es que en lo que respecta al acceso pleno a esta información se coloque
bajo un mismo rasero a las y los particulares que utilizan la misma para llevar a cabo una actividad
lucrativa –lucro que se produce a partir de la explotación de bienes del dominio directo nacional
que son entregados en concesión— que él o la ciudadana común que busca tener conocimiento
sobre información producida a partir de recursos del erario.13 Al día de hoy, este órgano público
desconcentrado establece una misma tarifa para titulares de concesión como ciudadanas y
ciudadanos comunes y corrientes. ¿Cómo resolver este dilema? ¿Cómo garantizar el acceso pleno
a información generada con recursos públicos y evitar, al mismo tiempo, generar algún daño
patrimonial al Servicio Geológico Mexicano?
La sociedad civil ha elaborado una propuesta de reforma a algunos artículos de la Ley Minera y la
Ley Federal de Derechos con el propósito de resolver este dilema.
12
Ley Dodd-Frank para la reforma de Wall Street y la protección del consumidor, disponible en
https://www.sec.gov/about/laws/wallstreetreform-cpa.pdf.
13 Solamente, en 2013, en la Cuenta Pública se asignaron recursos por 1,915,391,134.00 pesos M.N.
13
1. Ley Minera
Artículo 9.- (…)
VI.- Proveer la información geoquímica del territorio nacional obtenida de acuerdo
a normas internacionales y establecer las características geofísicas del subsuelo y
proporcionar su interpretación. Garantizar el acceso pleno y gratuito a esta
información.
XII.- Con excepción de lo dispuesto en las fracciones VI y XIV, prestar a clientes
externos los servicios descritos en este artículo, dentro del territorio nacional o en
el extranjero, mediante contratos con personas físicas o morales, instituciones
públicas o privadas, nacionales o extranjeras.
XIV.- Obtener y conservar la información de ciencias de la tierra, para incrementar
el acervo del servicio público de información geológica, geofísica, geoquímica y
minera del país. Garantizar el acceso pleno y gratuito a esta información.
XXIV.- Fijar y ajustar los precios de los servicios que preste, con excepción de lo
dispuesto en las fracciones VI y XIV, además de aquellos que se determinen por
acuerdo del Ejecutivo federal.
2. Ley Federal de Derechos
Artículo 272.[Establece el pago de un derecho por prospección minera. En las negociaciones del
compromiso 23 de la Alianza por el Gobierno Abierto, corresponderá al Servicio
Geológico Mexicano determinar cuáles son los montos adecuados para el pago de este
derecho. Lo recaudado por este derecho será dirigido a un Fondo para la investigación
geológica (art. 273()].
Artículo 273.[Establece un Fondo para la investigación geológica cuyos recursos provendrán de los
montos recaudados por el derecho anterior. La totalidad de los recursos que integran
este fondo serán entregados al Servicio Geológico Mexicano para apoyar la realización
de las actividades a las que está obligada por ley.]
Esta solución legislativa permite liberar a los ciudadanos del pago de montos exorbitantes por
acceder a información pública gubernamental. A su vez, evita que el Servicio Geológico Mexicano
sufra un daño patrimonial, transfiriendo el pago hacia las y los particulares que lucran a partir del
uso de esta información (y de la explotación de bienes que pertenecen en dominio a la Nación
mexicana).
IV. Sección V de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente (LGEEPA)
Como resultado del trabajo que se realizó a lo largo del año 2012, correspondiente al compromiso
28 del Plan de Acción de México para AGA 2012, la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos
Naturales, el Centro Mexicano de Derecho Ambiental y Fundar, Centro de Análisis e Investigación,
entre otras instituciones de la sociedad civil mexicana produjeron un documento denominado
14
Recomendaciones de modificación del reglamento de la LGEEPA en materia de Evaluación de
Impacto Ambiental. La entrega de este documento marcó el cumplimiento del compromiso en
cuestión.
Para el proceso de la Alianza para el Gobierno Abierto 2014-2015, la sociedad civil participante en
el proceso busca que se retome lo establecido, por consenso entre sociedad civil y gobierno, en el
documento y que se elabore una iniciativa de reforma a la sección V de la LGEEPA, con base en los
acuerdos plasmados tras el proceso de la Alianza para el Gobierno Abierto anterior. Este proceso
involucra tanto a la DGIRA como a la UCPAST. Es pertinente para la gestión pública de las
actividades mineras en tanto que el procedimiento de evaluación de impacto ambiental
representa una de las pocas instancias de regulación de la actividad minera en México que
contemplan la protección del medio ambiente y comunidades vecinas de algunas de las
consecuencias negativas del desarrollo de estas actividades.
El documento en cuestión aparece como anexo a esta propuesta.
V. Artículo 69 del Código Fiscal de la Federación
Existen sospechas fundadas14 –que no podrán ser corroboradas hasta contar con datos duros
oficiales— sobre el uso de esquemas de deducción de impuestos y el establecimiento de
regímenes de consolidación fiscal15 como mecanismos para eludir las responsabilidades fiscales.
Ambos mecanismos suelen ser utilizados por las empresas mexicanas más grandes, provocando
una situación donde la recaudación de impuesto sobre la renta (ISR) en México presenta los
valores más bajos de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) y una
de las tasas más bajas de América Latina16. Dado que la Constitución establece el dominio nacional
de los recursos del subsuelo mexicano, en servicio del interés público es necesario conocer si cada
concesionario, a quien se le permite explotar estos recursos en servicio de la utilidad pública,
contribuye con lo que le corresponde a las finanzas del Estado y, por ende, al bienestar de la
Nación, en nombre de la cual el Estado administra estos recursos. Por lo mismo, convendría:
Adicionar una fracción VII al artículo 69 del Código Fiscal de la Federación que establezca
que la reserva plasmada en el mismo no es aplicable respecto del nombre, denominación
o razón social y clave del registro de contribuyentes que…: “VII. Sean concesionarios de
bienes de dominio directo de la Nación”.
14
Posada García, Miriam y Zúñiga, Juan Antonio, “Busca Hacienda que más empresas cumplan con
obligaciones fiscales”, La Jornada, 16 de octubre de 2009, (DE, 16 de septiembre, 2013:
http://www.jornada.unam.mx/2009/10/16/economia/032n1eco).
15
El régimen de consolidación fiscal permite a un grupo de empresas presentar un único ante el fisco. Este
mecanismo ha permitido que las extraordinarias ganancias de algunas de las empresas más grandes y
lucrativas del país reporten ingresos a la par con empresas que se encuentran en bancarrota. Presentada la
contabilidad en forma agregada, los ingresos se minimizan reduciendo, en efecto, los montos de ISR que
pagan al fisco.
16
OECD, Stats, 2012: Buscar “Public Sector Taxation & Market Regulation”-“Revenue Statistics”-“OECD
Member Countries” y “Latin American Countries”.
15