- Fundación Chile 21

HACIA UNA PROPUESTA
DE REFORMA REGULATORIA
DEL SECTOR FINANCIERO.
COLECCIÓN IDEAS
Alvaro Gallegos. 1
Año 13 N°133
Agosto 2012
1
E di ció n r ea li za da po r C o m u ni ca ci o n es F un d a ció n C hi l e 2 1
0
RESUMEN
La fragilidad inherente del sistema financiero y las fallas de
mercado hacen indispensable una adecuad a regulación. A
partir de los criterios de Basilea, parecía que se había
encontrado un sistema que lograba reducir los riesgos de
inestabilidad de la banca, pero la profunda crisis de 2008
desnudó sus insuficiencias y puso en cuestión su efec tividad.
Así, los países desarrollados se embarcaron en un profundo
proceso de reforma. En Chile, con la excepción de los fondos
de pensiones, el mercado financiero pasó la prueba de la crisis
sin dificultades. Sin embargo, a la luz de la reforma de las
regulaciones a nivel global, nues tro régimen regulatorio muestra
tam bién debilidades sistémicas.
El presente trabajo indaga
críticamente el sistema de regulación financiera vigente y
propone una necesaria revisión de su estruc tura institucional,
del perímetro regulatorio y de la protección del consumidor
financiero.
ABSTRACT
The inherent fragility of the financial system and market failures
make it essential to proper regulation . From Basel criteria,
seemed to have found a system that could reduce the risk of
instability of banking, but the profound crisis of 2008 stripped
their weaknesses and questioned their effectiveness. Thus,
developed countries are embarked on a process of profound
reform. I n Chile, with the exception of pension funds, financial
market passed th e test of the crisis without difficul ties. However,
in light of the regulatory reform at the global level , our
regulatory regime also shows systemic weaknesses. This paper
critically examines the current financial regulatory system and
proposes a necessary revision of its institutional structure, the
perimeter of regulation and protection of financial con
1
1. Introducción
La
banca
presta
servicios
financieros
que
consisten
esencialmente en la movilización de ahorros hacia actividades
productivas, transforma ndo activos financieros de los hogares
en pasivos financieros de las empresas.
Esa movilización
conduce a la transformación de los ahorros en activos
agregados, diversificados y de plazos más largos , proceso en el
que la banca tom a un rol clave en el manejo de la
incertidumbre
económica.
En
efec to,
es
el
principal
administrador de riesgos a través de la cobertura, la
agregación, la distribución y la tarificación.
Además, este
sector es responsable de la provisión de medios de pago que
otorgan fluidez y se guridad a las transacciones de la economía 2.
Así , los servicios financieros contribuyen al desempeño de la
economía como un todo.
Sin embargo, dado que la operación de los bancos se basa en
la mantención de una reserva de fondos parcial que no permite
responder a un retiro masivo de sus depósitos, la banca es
intrínsecamente frágil . De aquí nace un amplio consenso en
cuanto a que la indus tria de servicios financieros debe ser
objeto de regulación prudencial.
Tal regulación tiene
3
esencialmente dos propósi tos :
a) Proteger a los pequeños depositantes.
Los pequeños depositantes no tienen la capacidad ni los
incentivos suficientes para controlar el riesgo que asumen
los bancos y pueden sufrir pérdidas si una excesiva toma
de riesgo conduce a la quiebra del banco donde
mantienen sus ahorros .
Así, el papel del regulador es
procurar que no ocurran quiebras bancarias y, para ese
fin, debe aplicar regulaciones micro-prudenciales.
b) Proteger a la economía como un todo.
El sistema bancario , o un actor individual con capa cidad
de contagiar al resto por su alta importancia relativa,
pueden fallar en el manejo de los riesgos agregados. Es
posible que tal falla conduzca a una inestabilidad
financiera que cause una crisis económica y lleve a caídas
en el PI B y, por ello, l a estabilidad financiera es un bien
público. Empero, no existen incentivos suficientes para que
bancos individuales asuman el costo de mantenerla. El rol
2
3
Herring y Santomero (1996) .
Rochet (2008).
2
del regulador es aplicar políticas macro -prudenciales para
asegurar la estabilidad del sistema.
Tradicionalmente, l as herramientas del regulador para conseguir
estos propósitos han sido la función de prestamis ta de úl tima
instancia 4, usualmente responsabilidad del Banco Central ,
destinada a sos tener bancos solventes pero ilíquidos, y los
sistemas de seguro d e depósitos 5 que resguardan a los
ahorrantes en el evento de quiebra de un banco individual. La
reconocida utilidad de ambos instrumentos no impide que, bajo
ciertas condiciones, es timulen el riesgo moral 6. Por ello, son
complementados por el regulador c on la imposición de límites a
los descalces de activos y pasivos del balance, con el
monitoreo de los riesgos y con la exigencia de provisiones para
cubrir pérdidas esperadas de cartera. Con todo, el elemento
principal
de la regulación prudencial
para
desalentar
comportamientos que eleven el riesgo es la exigencia de un
capital
mínimo 7,
que
suele
estar
acompañada
de
procedimientos de recuperación de situaciones de stress y de
mecanismos de resolución de quiebras bancarias .
No obstante la existencia de esto s mecanismos preventivos, las
crisis bancarias son frecuentes 8 y los mercados financieros
cayeron en 2008 en una profunda crisis - la mayor desde el
crash de 1929 - que ha puesto a prueba a las economías de
Estados Unidos y Europa occidental.
2. El entorno internacional
Entre diversos efectos, la crisis financiera del Atlántico Norte no
sólo hizo desaparecer del mercado financiero a actores de la
relevancia de Lehman Brothers, Merrill Lynch y Bear Stearns,
tam bién llevó a la capitalización por el fisco de lo s EE.UU. de la
gigantesca aseguradora AI G y de la emblemática General
Motors. La extensión y profundidad de la crisis puso sobre el
tapete la necesidad de revisar las bases de la es tructura
regulatoria para prevenir la repetición de tan dramáticas
experiencia. La ley Dodd -Frank abordó este problema y hoy se
está aplicando la reforma en buena parte del esquema de
4
La regla de oro para un banco central ( Bagehot,1873) es estar siempre disponible
para prestar, hacerlo contra garantías de alta calidad y aplicando una tasa punitiva.
5
El primer sistema de seguro de depósito se creó en 1934 en los Estados Unidos.
6
Demirguc-Kunt y Detragiache (2002).
7
Comité de Supervisión Bancaria de Basilea (1988,200 4).
8
Reinhart y Rogoff (2009) examinan las crisis bancarias de los últimos 800 años.
3
regulación norteamericano. Los conceptos rectores para tal
reforma provienen principalmente de dos informes previos: el
“Blueprint” de Henry Paulson 9 y el “White Paper” de Timothy
Geithner 10,
secretarios
del
tesoro
de
Bush
y
Obama,
respectivamente.
Por otro lado, el Reino Unido sufrió el embate inicial de la crisis
con la caída del banco Northern Rock, la que dio lugar a un
duro cuestionamiento del esquema regulatorio integrado al que
se dio forma en el primer gobierno de Blair. La comisión de
expertos presidida por Sir John Vickers 11, que estudió las causas
de la crisis , propuso una radical reforma a la es tructura
regulatoria.
Con base en el enfoq ue denominado “Twin
12
Peaks” , impulsó la creación de dos agencias de supervisión:
una ocupada de la solvencia de los agentes financieros y la
otra de la protección de los derechos del consumidor
financiero. Además, radicó en el banco central un comité de
política financiera responsable por el riesgo sistémico.
Numerosos países de la Unión Europea fueron severamente
afectados por la crisis, por lo que se estableció un gr upo de
expertos para analizar su s causas y proponer una reforma a la
supervisión de los m ercados financieros, de donde surge el “ de
Larosiere Report ” 13.
Las razones detrás de es tos esfuerzos de cambio se resumen con
crudeza en el informe sobre reforma financiera del Grupo de los
30 14, conformado por destacados economistas y que lideran
Paul Volcker y Jacob Frenkel . En él se señala que la confianza
en la integridad de las instituciones financieras y el mercado se
perdió por su complejidad y opacidad, débiles estándares
crediticios, descalces de plazo imprudentes, excesivo uso del
apalancamiento y de operaciones fuera de balance, vacíos en
la supervisión regulatoria, un fallido sistema de ratings de
crédito y una débil gobernanza.
En síntesis, la crisis puso en cues tión las bases de los criterios de
regulación predominantes impulsadas por el Comité de
Supervisión Bancaria de Basilea.
9
Blueprint for a M odernized Financial Regulatory Structure (2008).
Rebuilding Financial Regulation and Supervision (2009).
11
A new approach to financial regulation: a blueprint for reform (2011).
12
Michael Taylor (1995) fue el primero en proponer este enfoque que consolida la
regulación prudencial y la protección del consumidor en dos agencias separadas.
13
De Larosière Report (2009).
14
Group of Thirty, Financial Reform : A Framework for Financial Stability (2009).
10
4
3. La Decepción de Basilea
El Banco de Pagos I nternacionales , BI S por sus siglas en inglés ,
asumió la tarea de impulsar un cuerpo de reglas en pro de la
estabilidad financiera y para promover la competencia entre
bancos de diferentes países en un marco nivelado de
regulaciones prudenciales . El primer acuerdo de estándares de
capital de 1988 (Basilea I ) 15 promovió una exigencia patrimonial
basada en un esquema simple de cuatro categorías de activos,
cada una con diferentes ponderaciones de riesgo, que fue
rápidamente acogido en los mercados desarrollados y que
muchos países en desarrollo, incluido Chile, adoptaron
posteriormente .
Sin embargo, las debilidades conceptuales de Basilea I eran
gruesas,
pues
ignoraba
el
riesgo
sistémico
y
el
de
transformación, no diferenciaba efectivamente los riesgos al
interior de las categorías y tenía un sesgo de arbitraje
regulatorio que favorecía a las carteras de bonos en desmedro
de la de prés tamos 16. Esto último, que llegó a provocar una
contracción en la disponibilidad de crédito a las empresas, se
corrigió parcialmente ocho años más tarde con la enmienda
sobre riesgos de mercado 17.
No obs tante, la continua crí tica de los grandes bancos puso al
Comité de Supervisión Bancaria del BIS en un dilema. Por un
lado, resistir la influencia de las prácticas prevalecientes en la
industria significaba el riesgo de ser acusado de no entender
cómo funciona el mercado, es decir, de incompetencia para
dictar normas, y, por otro, adherir a esas prácticas y correr el
riesgo de captura.
Según el economista francés Jean Charles Rochet, uno de los
principales experto s mundiales en regulación bancaria, l os
criterios aplicados en el segundo acuerdo de capital, Basilea II ,
reflejan que el comité sucumbió a la indus tria 18. En efecto, en
un diseño de m ayor complejidad al del acuerdo anterior, el
comité introdu jo un esquema de 3 pilares: adecuación de
capital, rol del supervisor y disciplina del mercado. El primer
pilar se desglosa, además, en riesgo de crédito, riesg o de
mercado y el nuevo concepto de riesgo operacional.
15
Comité de Supervisión Bancaria de Basilea (1988).
Jean Charles Rochet (2008).
17
Comité de Supervisión Bancaria de Basilea (1996).
18
Este proceso de captura es descrito por Dewatripont, Rochet y Tirole en “Balancing
the banks” (2008).
16
5
En este esquema, el BI S buscaba alinear los requisitos de capital
con los riesgos que los bancos asumen y estimularlos a que
adopten las mejores prácticas de administración de riesgos. Sin
embargo, cedió en gran medida a l a presión por mayores
grados de au torregulación e introdu jo una metodología de
medición de riesgo de crédito y exigencia de capital basada en
modelos internos de los bancos, modelos que utilizaban ,
principalmente , el método denominad o Value at Risk (VaR) 19. Es
decir, acepta que sean los propios bancos quienes determinen
el nivel de riego de sus carteras, limitando el rol de los
supervisores a verificar la robustez de los modelos. Asimismo,
otorga un rol decisivo a las calificaciones de riesgo de las
agencias de rating 20 para las carteras corporativas.
Las debilidades esenciales de este enfoque radican en que el
modelo VaR, basado en criterios estadísticos y datos his tóricos,
desconoce el dinamismo del mercado financiero y en que
olvida que el riesgo de actores individuales puede ser
endógeno, consecuencia de políticas individual es, como
tam bién
exógeno,
es
decir,
producto
de
condiciones
macroeconómicas, de riesgo agregado o de contagio . Esto
úl timo significaba, en la prác tica, continuar ignorando la
existencia del riesgo sistémico.
Por otra parte, el carácter individual de los modelos inhibe , en
forma sustantiva, la capacidad de los reguladores para estimar
los riesgos sobre una base de común aplicación a todos los
participantes. La complejidad de los modelos abrió grandes
flancos a la discrecionalidad de los reguladores y al arbitraje
regulatorio de los bancos que podían diseñar modelos para
propósitos únicamente regulatorios 21.
El énfasis en estos
modelos supuso además la subestimació n de otros riesgos , tanto
o más relevantes, como el riesgo de liquidez y el riesgo de
contraparte, los que se expresaron con fuerza en la crisis de
2008.
En suma, para Rochet, se confundió el rol de la regulación al
asimilarla a las prácticas internas de m edición de riesgo y se dio
importancia exagerada a complejos modelos, en lugar de
19
20
Va l ue a t Ri s k = V a l o r e n R i e s g o .
Para Tirole (2008), las agencias de rating no anticiparon las crisis de deuda soberana
de los 90’ ni la burbuja de las firmas tecnológicas , reaccionaron lentamente a las
debacles de Enron y Worldcom, y fue pobre su desempeño ante la crisis subprime.
21
Tarullo (2008) sugiere que este enfoque puede llevar a un proceso de cálculo del
capital altamente tecnificado e impenetrable, salvo para un puñado de expertos, y que
falla en lograr una suficie nte sensibilidad al riesgo.
6
entenderlos como auxiliares, y se olvidó es tablecer reglas
simples y comunes a todas las jurisdicciones que sirvieran de
alerta a los reguladores.
Como se ha dicho en el capí tulo introductorio, l a justificación
para un sistem a prudencial de regulación financiera proviene
principalmente de la protección de los depositantes de la
quiebra de un banco individual y de la protección del conjunto
del sistema de una crisis generalizad a. El enfoque de Basilea,
dadas sus características, resul tó débil en el control del riesgo
de falla de un banco individual y fue totalmente ineficaz para
prevenir el riesgo sistémico.
4. El desafío para la agenda financiera en Chile
a. Necesidad de una revisión de la regulación
Así como la ola de casos de defraudaciones como los de Enron,
Worldcom y Tyco, entre varios otros, puso en cuestionamiento la
labor de los auditores externos, causando la caída de Arthur
Anderson, la crisis financiera internacional de satada el 2008 ha
generado un cuestionamiento radical del sistema de supervisión
impulsado en los acuerdos de Basilea, en particular a su apoyo
en las agencias de clasificación de riesgo y en el rol
preponderante de los modelos internos de medición de ries gos.
Mientras la primera experiencia llevó a los EE.UU. a poner
estándares más exigentes a través de la ley Sarbanes -Oxley, la
segunda ha hecho que los países desarrollados, en su gran
mayoría, estén embarcados en un amplio proceso de reformas
de corte nacional más exigentes que las tímidas reformulaciones
de Basilea III .
7
Tras estos acontecimientos, Chile
pudo haber dado paso a una
revisión de nuestra regulación
financiera, pero prevaleció tanto
en el Ministerio de Hacienda
como en el Banco Central la
visión de que el país había
quedado
exento
de
los
problemas del sistema financiero
internacional y que , por tanto, no
había reforma que hacer.
Esa
mirada es correcta solo respec to
de la banca, pues el embate de
la crisis se canalizó a través de
los fondos de pensiones , los que
perdieron en torno a US$ 25.000
millones, pérdida de las cuales el
fondo A aún no se recupera.
Las recientes pérdidas de esos
fondos por sus inversiones en La
Polar, en cuya mesa direc tiva las
AFP
es tuvieron
por
años
representadas
por
d irectores
elegidos por ellas, son una
lamentable consecuencia de la
ausente voluntad de corregir las
debilidades de funcionamiento
del sistema. La confluencia de
los
pobres
desempeños
de
auditores y clasificadores, de los
inversionis tas profesionales tale s
como fondos mutuos, fondos de
inversión y corredores de bolsa,
así como de las tres agencias
públicas sec toriales, SUPEN, SVS y
SBI F, y la ambigüedad inicial del
Sernac,
no
hace
más
que
confirmar la necesidad de revisar
la
real
capacidad
de
la
estruc tura
regulatoria
para
anticipar los problemas.
Las Señales Inadvertidas de La Polar
El flujo de caja proveniente de las
actividades del giro de La Polar fue
negativo durante los seis años previos
a la develación de su real situación
financiera. No obstante, el déficit se
cubrió con deuda bancaria y con
bonos que adquirían las AFP para los
fondos de pensiones. Otra fuente de
financiamiento fue la emisión de
acciones, cuya compra era
recomendada por corredores. Los
fondos de pensiones adquirieron
acciones por casi un 25% del capital,
suficiente para elegir 3 directores.
Flujos de Efectivo
200.000
150.000
100.000
Giro Operacional
50.000
Financiamiento
0
2005
2006
2007
2008
2009
2010
-50.000
-100.000
Fuente: Memorias Anuales La Polar
La morosidad de la cartera de c rédito
estuvo por largo tiempo bajo la media
del mercado del retail, concitando
elogios de analistas ante el “buen”
manejo de riesgo en un segmento de
ingresos bajos donde la probabilidad
de no pago es mayor. Al final del
2010, la morosidad empeoró y se
alineó con la del mercado, señal de
que se agotaba la capacidad de
ocultar la real situación de cartera.
Morosidad sobre 90 días
7,0%
6,0%
5,0%
4,0%
3,0%
La Polar
2,0%
Mercado Retail
1,0%
0,0%
Fuente: SBIF
No nos equivoquemos, la gran mayoría de los actores del
mercado financiero ac túan honesta y legítimamente en pos de
8
22
Tampoco parece haber sido
advertido que los clientes de
bajos ingresos realiza ban
transacciones por un monto
medio varias veces superior a
los cerca de $ 20.000 de la
media de mercado. E sa
conducta no reflejaba
compras, sino renegociaciones
unilaterales. El clímax llegó
en el tercer trimestre de
2010, con una media de $
135.000, 6 veces superior a la
de mercado, en lo que puede
especularse fue un último
esfuerzo por mantener la
mascarada.
Transacción Promedio
160.000
140.000
120.000
100.000
80.000
60.000
40.000
20.000
0
La Polar
2010-4
2010-3
2010-2
2010-1
2009-4
2009-3
2009-2
2009-1
2008-4
2008-3
Mercado Retail
2008-2
La regulación financiera vigente en
Chile no se hace cabalmente cargo
de
este
aspecto
inherente
al
comportamiento
económico.
Una
supervisión
que
se
bas a
esencialmente en que la empresa
entregue la información correcta,
requiere
ser
urgentemente
modificada. La disciplina de mercado
que
pueden
ejercer
auditores,
clasificadores
o
inversionistas
institucionales
no
reemplaza
la
fiscalización en terreno ni el ojo avizor
de inspectores experimentados 24.
Las Señales...(cont.)
2008-1
alcanzar
los
retornos
buscados.
También es cierto que no hay ley
suficiente
que
prevenga
las
conductas descuidadas, indolentes o
derechamente
fraudulentas,
pues
para ello están los controles internos y
las auditorías externas. Sin embargo,
el autocontrol de los mercados es
insuficiente para protegerse frente a
la conducta oportunista de personas
o actores no regulados que buscan
obtener beneficios asumiendo riesgos
de los que se beneficiarán en
detrimento de otros 22. Por tanto, no
parece
razonable
construir
una
regulación financiera como la de
Basilea, que se estructura en gran
medida sobre la base de la autoregulación, como si no existieran la
negligencia ni la trampa que busca
sacar ventaja de ella 23.
Fuente: SBIF
Todas estas señales provienen
de la información pública.
¿Cómo fue posible que las
agencias públicas a cargo de
la supervisión de los actores
involucrados no pusieran
atención a estos simples
indicadores? ¿Qué impulsaba
a los actores del mercado a
ignorarlos y optar por la tesis
de la estrella del mercado?
¿Porqué los auditores y la s
clasificadores de riesgo no
contrastaron esta información
pública con la que entregaba
su contratante? ¿Y el
directorio?
Para Acemoglu, ésta es una de las tres causas de la crisis del 2008 (FMI, Finanzas y
Desarrollo, marzo 2010).
23
En un artículo editorial a propósito de malas prácticas en el mercado de valores
(abril 2011), el diario El Mercu rio puntualiza: “Es propio de una economía de mercado
que el amplio ejercicio de la libertad económica dé lugar también, de cuando en
cuando, al aprovechamiento de ella”.
24
Para D’Avolio et al (2001) , es improbable que los mecanismos de mercado puedan
resolver por sí solos los problemas que derivan de la información errónea, por lo que
es esencial una regulación que proteja a los pequeños inversionistas.
9
El problema radica en que esas entidades privadas operan bajo
incentivos contradictorios, pues los ingresos de los primeros
dependen de los contratos que obtienen de los propios
auditados, mientras que los segundo s son contratados y
pagados por los mismos emisores que requieren una
clasificación para sus tí tulos de oferta pública.
Ambas
entidades ofrecen además servicios de consultoría a esos
mismos clientes, lo que incrementa su dependencia.
Los inversionistas in stitucionales, por otra parte, suelen ser
víctimas del comportamiento de manada, comprando para sí y
para sus clientes los tí tulos que todos los demás compran y, peor
aún, de la vanidad, que los induce a creer que son más hábiles
que todos los demás y que siempre encontrarán en el mercado
alguien a quien venderle a tiempo un papel sobrevaluado.
En este contexto, es difícil mantener la independencia de juicio
para certificar el carácter fidedigno de los estados financieros,
para estimar el riesgo de un tí tul o accionario o de deuda o para
recomendar su compra o venta, frustrando el rol disciplinario de
la institucionalidad privada que forma parte de la estructura de
regulación.
En consecuencia, es necesario revisar el funcionamiento de
estos actores, sobre cuya sana operación se basa buena parte
del enfoque de supervisión de Basilea.
b. Importancia de la banca en las sombras
El caso de La Polar muestra que esta entidad, a pesar de su
origen comercial, tiene un giro financiero no bancario cuya
cartera de créditos representaba el 70% de sus activos totales a
valor contable.
Sin embargo, por no estar facul tada para
captar directam ente fondos del público, está fuera de la
definición tradicional de un banco de depósito y, por tanto, no
está sujeta a la fiscalización direc ta de la Superintendencia de
Bancos. Es decir, esa firma opera en el contorno del ámbito
regulatorio, form ando parte de la banca en las sombras
(shadow banking), junto a otros prestadores de servicios
financieros que no son sujetos de fiscalización p or la agencia
cuyo mandato es la supervisión del riesgo individual de los
actores bancarios.
En el mercado chileno, la banca en las sombras es extensa,
diversa y significativa, particularmente en el ámbito del crédito
10
a personas naturales. En efecto, las cajas de compensación, las
cooperativas y las compañías de seguros de vida están
habilitadas para otorgar créditos de consumo, de vivienda y en
tarjetas de crédito bajo regímenes regulatorios distintos entre sí
y diferentes del correspondiente a la banca. En muchos casos,
la acción de nuevos actores ha sido impulsada por la autoridad
en
la
búsqueda
de
Crecimiento Real de Cartera
generar
mayor
25
competencia a la banca
en
el
mercado
de 20
servicios financieros a las 15
Consumo
personas.
Con
una
Vivienda
10
cartera de créditos que,
Empresas
5
en conjunto, alcanza un
TOTAL
significativo 25% de los
1989
1994
1999
2004
2009
prés tamos a personas de
Fuente: Elaboración propia sobre datos SBIF
l os bancos, la actividad
de la banca en las
sombras ha permitido ampliar el acceso al crédito a segmentos
de menores ingresos.
Sin embargo, la calidad de la regulación de los nuevos ac tores
es inferior a la de los bancos y su fiscalización está dispersa
entre varias agencias. En el caso de actores antiguos, como los
grandes comercios o “retail”, su actividad crediticia está libre
de regulaciones 25.
Esta realidad abre un amplio espacio al
arbitraje regulatorio , que permite a los grupos financieros elegir
bajo qué regulación llevar sus negocios .
También el negocio de la banca es distinto hoy. Mientras el
crédito bancario a empresas crece en términos reales casi 4
veces entre 1989 y 2011, el crédito a personas natura les se ha
multiplicado cerca de 12 veces. Como muestra el gráfico, e l
dinamismo de los créditos de consumo es aún mayor, creciendo
20 veces en ese mismo período. De este modo, los servicios
financieros a las personas adquieren una relevancia cada vez
mayor, explicando el 45% de los ingresos del sistema bancario.
El actual marco regulatorio, basado en las leyes de 1986 y 1997,
responde a una realidad distinta, donde los principales riesgos
de crédito provenían de empresas en lugar de personas, y es
hora que sea revisado a la luz del nuevo panorama del negocio
y de la incidencia de la banca en las sombras.
25
Una excepción es el límite de tasa de interés de la ley 18.010, conocido como Tasa
de Interés Máximo Convencional.
11
Confirma la necesidad de tal revisión , la significación del
gigantesco parque de tarjetas de crédito de cerca de 20
millones de plásticos que maneja el retail, 5 veces el parque de
tarjetas bancarias.
Esta arista adquiere mayor relevancia
cuando sus tarjetas son aceptadas por otros comercios, pues
pasa a ser parte del sistema de pagos y, en esa función, está
sujeta a la regulación del Banco Central. La fiscalización recae
en la Superintendencia de Bancos, pero en el caso de los
emisores de tarjetas que hayan pactado liquidar y pagar a los
comercios adheridos dentro del plazo de 3 días hábiles, la
regulación 26 establece que la SBI F descansará en el informe que
el auditor externo de la sociedad emisora le presente una vez al
año.
La ineficacia de esta liviana norma quedó al desnudo con el
artificio incubado en la operación de las tarjetas de crédito de
la cuestionada firma La Polar, por lo que resulta inelud ible una
revisión profunda del funcionamiento de los sistemas de tarjetas
de crédito y la adecuación de su regulación a estándares de
mayor nivel que resguarden efectivamente el sistema de pagos
con tarjeta. Asimismo, atendido el creciente rol del plástic o
como medio de pago, es necesario revisar sus costo s vis a vis el
cheque y el efectivo, así como los obstáculos a la competencia,
las ineficientes señales a los consumidores y los subsidios
cruzados que surgen de sus particulares normas de operación.
Existe una amplia experiencia internacional en la corrección de
las distorsiones del sistema de pagos con tarjeta que debe ser
aprovechada.
c. Las iniciativas del Gobierno
Mientras en el mundo desarrollado y, por supues to, en los países
de la OCDE ,donde Chile está presente, se llevan adelante
reformas
respaldadas
por
es tudios
profundos
sobre
el
desempeño de la estructura regulatoria y sus agencias, l as
reformas que ha impulsado el gobierno chileno para el mercado
financiero en el bienio 2010-11 son de menor entidad y no se
hacen cargo de las lecciones que dej ó la crisis internacional del
2008.
26
Ver Banco Central, Compendio de Normas Financieras, C apítulo III J1.
12
En efecto, una reciente ley 27 aprobada en el Congreso, excepto
por sus regulaciones acerca de la licitación pública de la
contratación colectiva de los seguros asociados a créditos
hipotecarios, flexibiliza sanciones y normas de inversión de los
fondos de pensiones y aumenta los grados de autorregulación
de las AFP.
Es notable que la línea legislativa se haya
concentrado en aligerar las reglas de ese sec tor del mercado
financiero, que es precisamente el que resultó más afectado
por la crisis de 2008 y que última mente evidenció severas
debilidades en su doble rol como inversionis ta en capital y
deuda de La Polar.
El lamentable episodio protagonizado por esa firma dio pie
polí tico para la creación del Sernac financiero , instancia por la
cual se busca nivelar la dispareja cancha donde juegan lo s
consumidores financieros . En ella reinan las asimetrías de
información y los oferentes gozan de un importante poder de
mercado, particularmente respecto de los consumidores de
segmentos de menores ingresos que tienen grandes dificul tades
para entender los contratos .
Aunque la nueva legislación es un avance, se trata de una base
mínima que, comparada con las regulaciones de mercados más
desarrollados, resul ta ser sólo un pálido reflejo . Por ejemplo, l a
recientemente creada Oficina de Protección al Consumidor
Financiero en EE.UU. fue dotada de facultades normativas,
sancionatorias y de acceso a información, potestades de las
que el nuevo Sernac carece. Su nuevo símil británico tiene un
rango equivalente a la agencia de supervisión prudencial
bancaria 28.
En el caso del nuevo Sernac, l as mayores atribuciones en
materia de requerimiento de información , así como la
capacidad agregada a ciertos f uncionarios para fungir como
ministros de fe, están de tal modo coartadas en la propia ley
que su efectividad es dudosa. La ampliación de la planta de
funcionarios es irrelevante ante el volumen de reclamos y las
exigencias de coordinación con agencias de supervisión
sectoriales son ínfimas .
Así las cosas, las condiciones
27
Ley 20.552 de modernización y fomento de la competencia del sistema financiero fue
publicada el 17 de diciembre de 2011.
28
Al amparo de la ley Dodd -Frank, se creó en EE.UU. el Consumer Financial Protection
Bureau, una agencia independiente con amplias facultades y presupuesto propio. En el
Reino Unido, la nueva Financial Conduct Authority forma parte del Bank of England y se
constituye a la par de la Prudential Regulation Authority, la nueva agencia encargada
de la solvencia de los bancos.
13
institucionales bajo las cuales opera el Sernac se asemejan al
ejemplo clásico de una agencia pública fallida: personal
insuficiente , bajas remuneraciones e insuficiente presupues to 29.
Por otra parte , el Gobierno anunci ó en el 2011 el envío de un
proyecto de ley que recoge parcialmente recomendaciones del
Informe Desormeaux 30 sobre reformas a la arquitectura
regulatoria, aunque limitado a la conformación de una comisión
de valores y, quizá, una comisión bancaria.
Las ventajas de estas comisiones para la eficiencia de la
regulación no son evidentes y refuerzan el enfoque institucional
vigente que está en cuestionamiento en las economías
desarrolladas, contrariando el espíritu de l propio informe
Desormeaux que se inclina hacia el enfoque “ Twin-Peaks”.
Además, el riesgo de captura es una nube oscura sobre las
agencias
públicas
y
es
indispensable
garantizar
su
independencia de los ciclos políticos y de la influencia de la
industria. Las comisiones supervisoras que el Gobierno piensa
proponer son una al ternativa a analizar, pero deben ir
acompañadas
de
grados
creíbles
de
autonomía
e
independencia, así como de claros procedimientos de rendición
de cuentas, pues la evidencia internacional indica qu e hay
experiencias positivas y negativas.
Por la vía de un decreto adminis trativo, en el 2011 se cons tituyó
un Consejo de Estabilidad Financiera (CEF) radicado en el
Ministerio de Hacienda y conformado por los superintendentes
sectoriales (SBI F, SVS, SUPEN ). Es bienvenido el CEF, pues llena un
vacío al reunir en un solo órgano la responsabilidad por la
prevención del riesgo sistémico además de la casi olvidada
supervisión de conglomerados . Sin embargo, no se entiende
bien que el Banco Central participe sól o como un mero invitado
sin derecho a voto , alejándose de los diseños aplicados en
Estados Unidos y el Reino Unido . En ellos, la banca central
juega un rol decisivo, teniendo en cuenta su rol como
pres tamista de úl tima instancia y su responsabilidad por l a
estabilidad del sistema financiero 31.
La ausencia de un rol
29
Una agencia fallida se caracteriza por adolecer del síndrome de las tres U, que en
inglés corresponde a “Understaffed, Underpayed, Underfunded”.
30
Desormeaux et al, Informe de la Comis ión de Reforma a la Regulación y Supervisión
Financiera (2011).
31
En EE.UU. el Congreso dio forma por ley al Financial Stability Oversight Council , que
preside el Secretario del Tesoro y es integrado por los directivos máximos de las
a g e n c i a s d e s u p e r v i s i ó n , i n c l u i d o e l p r e s i d e n t e d e l a R e s e r v a F e d e r a l . E l Ba n c o d e
Inglaterra, a la espera de la legislación respectiva, constituyó y preside un Financial
14
relevante del Banco Central en este criollo CEF introduce una
ambigüedad respecto de quien tiene la responsabilidad por el
control del riesgo sistémico 32.
se
nov-10
abr-10
sep-09
jul-08
legislativa
feb-09
dic-07
oct-06
may-07
ago-05
mar-06
jun-04
propues ta
ene-05
refiere a la tasa máxima
convencional
(TMC).
Paradojalmente,
la
TMC Tramos de Monto Alto
actual
estruc tura
de
20%
18%
cálculo
de
la
TMC
16%
genera
problemas
tanto
14%
12%
para
los
créditos
de
10%
UF>2.000UF
menor tam año, donde el
8%
Pesos>5.000UF
6%
máximo
legal
puede
4%
llegar a niveles excesivos,
2%
0%
como en los créditos
mayores, en los que la
TMC puede implicar una
restricción a la oferta por su bajo nivel .
nov-03
Otra
La incorporación de un margen porcentual fijo , como sugiere la
propuesta, facilita el acceso al financiamiento con deuda de
inversiones y empresas de riesgo mayor al promedio , cuyas
primas de riesgo crediticio pueden llevar a que la tasa de
interés aplicable supere la TMC. Tal propues ta contiene además
una
interesante
Interés Promedio y Máximo Tramo <200 UF
componente
contra
70%
cíclico en un contexto
60%
de tasas bajas .
50%
Líneas de Crédito
Tarjetas de Crédito
Créditos de Consumo
de
los
jul-10
abr-11
oct-09
ene-09
jul-07
abr-08
oct-06
ene-06
jul-04
abr-05
Tasa Máxima
oct-03
ene-03
En cuanto a la TMC 40%
aplicable a los créditos 30%
de
menor
tamaño, 20%
resul ta c uestionable que 10%
0%
una tasa que ha estad o
en 50% o más desde el
año 2007 sea el precio a
pagar por la bancarización
ingresos 33.
sectores
de
menores
Policy Committee interino, conformado por directivos del Banco, supervisores
sectoriales y representantes del gobierno.
32
Jácome et al hacen una completa revisi ón de los arreglos institucionales sobre
estabilidad financiera en Latinoamérica .
33
Refiriéndose a la situación de los obreros, la Encíclica Rerum Novarum (1891) señala:
“Hizo aumentar el mal la voraz u sura, que, reiteradamente condenada por la autoridad
de la Iglesia, es practicada, no obstante, por hombres codiciosos y avaros bajo una
apariencia distinta.”
15
La propuesta del proyecto de ley parece diseñada para lograr
a priori un cierto nivel 34, cuya pertinencia no es respaldada por
argumentos s ólidos en términos del sano funcionamiento del
mercado crediticio. Claramente no se hace cargo de cuidar la
actividad del microcrédito productivo. Además, es de dudosa
conveniencia dar rango legal al complejo esquema de
categorías que usa la Superintendencia .
Por otra parte, se observa que la tasa promedio de los
tradicionales
créditos
de
consumo
en
cuota s
es
significativamente infer ior a la de tarjetas de crédito y líneas de
crédito, con diferencias de 21 y 13 puntos porcentuales en cada
caso. Al estar clasificados por la SBI F en una misma categoría ,
la actual fórmula de la TMC castiga en exceso a los créditos de
consumo. En efecto, s i es tuviesen agrupados en una categoría
separada, su “TMC” habría sido en 2011 de 38% en promedio
versus el 50% que determinó la forma de cálculo vigente.
Otras
iniciativas
regulatorias,
como
el
proyecto
sobre
consolidación de los regis tros de deudores, entre otros, se
encuentran en diversas etapas de avance a la fecha de la
preparación de este artículo.
La preocupación sobre estos
temas, que reflejan una tom a de conciencia de los problemas
de funcionamiento del mercado y una decisión de actuar sobre
ellos, debe ser destacada.
Sin embargo, en general, l as
reformas propuestas trasuntan una visión muy optimista respecto
de las capacidades au to rreguladoras del mercado 35.
Esa visión respecto de la auto -regulación, que viene
aplicándose desde hace décadas, no se condice con la
seguidilla de fracasos que ha tenido 36.
La regulación y la
autorregulación se complementan y deben coexistir, pero el
balance entre ellas debe ser tal que no se peque de ingenuidad
ni se caiga en un exceso de costo regulatorio. El objeto de ese
difícil equilibrio es el mejor funcionamiento del mercado,
reduciendo efectivamen te los episodios de malas prácticas en
materia de transparencia, información privilegiada , conflictos
de interés, manipulación de precios de valores de oferta
pública y otros problemas.
34
La última propuesta del gobierno aumenta la complejidad de la fórmula de cálculo
de la TMC y propone subdividir el tramo bajo 200 UF en tres mini tramos.
35
González (2011) llega a una conclusión similar respecto del Sernac Financiero .
36
Entre ellos, los protagonizados por La Polar, Inverlink, Alfa, Serrano, etc. , el caso
d e l a v a d o d e d i n e r o q u e c o m p r o m e t i ó a l H S BC , l a m a n i p u l a c i ó n d e l a L I B O R y t a n t o s
otros.
16
Desde esta mirada , el conjunto de las propuestas de reforma
financiera del Gobierno, tanto las que se han convertido en ley
como las que están a nivel de proyecto o en estudio, no
conforma un todo coherente, aborda sólo aspectos parciales y,
en lo fundamental, no apunta a la esencia de los cambios que
requiere el sistema reg ulatorio para funcionar con mayor
efec tividad, eficiencia y anticipación.
5. Necesidad de una reforma regulatoria de mayor alcance
Un principio sobre el cual debiera asentarse una reflexión
profunda acerca de la regulación financiera nacional es que
ésta debiera ser formulada de modo tal que los costos de la
tom a excesiva de riesgos sean internalizados por el mercado y
que provea los mecanismos e incentivos apropiados para que
los actores privados adopten las conductas correctivas que
sean necesarias en orden a proteger su solvencia.
Una regulación así formulada debe incorporar un cuerpo de
claras y simples normas prudenciales orientadas a mantener
niveles razonables de riesgo y estar acompañada de un cuerpo
sancionatorio suficientemente fuerte y previsible que no deje
lugar a dudas en cuanto a cuáles son las conductas indeseadas
y a la severidad con que serán castigadas. Naturalmente, esto
supone autoridad es supervisoras provis tas de una al ta
capacidad
técnica ,
para
monitorear
estrechamente
la
conducta de los fiscalizados , y de una amplia autonomía, para
ejercer las acciones correctivas que sea menester.
En segundo término, es necesario tomar nota de una de las
principales lecciones de la crisis de Wall Street. Esta indica que
no es suficiente la existencia de actores solventes para asegurar
la estabilidad del sistema.
Desde la perspectiva del riesgo
sistémico, la agregación de conductas individuales prudentes
de actores prudentes puede tener efectos negativos en otros
actores prudentes y en el sistema como un todo. Por tanto, la
reforma de la regulación debe dar especial atención al
carácter pro cíclico de la oferta de crédito e incorporar
cabalmente la noción de riesgo sistémico y la estabilidad
financiera del mercado.
En este aspec to, es necesario revisar el actual diseño del
Comité de Es tabilidad Financiera (CEF) en orden a entregar al
Banco Central un rol de mayor protagonismo, toda vez que es la
entidad que tiene responsabilidad sobre la estabilidad
17
financiera y que está en mejor posición para monitorea r los
precios de los activos. El mandato del nuevo CEF , que surgiría
de
esa
revisión ,
debiera
establecer
claramente
su
responsabilidad como regulador de la estabilidad sistémica.
La actual estructura institucional de la arquitectura regulatoria,
cuyos orí genes se remiten a la misión Kemmerer de hace casi un
siglo, debe examinarse a la luz de propuestas que se hacen
cargo de la mayor complejidad e interrelación de los sistemas
financieros del presente, como lo es el enfoque por objetivos o
“Twin Peaks ”.
A fin de prevenir los riesgos de captura, d icho examen debiera
incluir el diseño institucional de las agencias regulatorias en
orden a considerar, por un lado, mayores grados autonomía
presupuestaria y de independencia de los ciclos políticos y de la
influencia de la industria, y, por otro, el establecimiento de
exigencias legales expresas tanto de coordinación entre
agencias y como de procedimientos de rendición periódica de
cuentas ante los poderes del Estado.
En esa línea, es interesante profundizar en la p ropuesta de
creación de consejos independientes, integrados por miembros
con mandato de plazo fijo y escalonado en el tiempo,
designados por los poderes del Estado y sujetos a causales de
remoción previamente definidas.
Un eventual avance hacia una arquite ctura institucional
tripartita inspirada en el enfoque por objetivos debiera conducir
a un esquema que cuente con una autoridad a cargo del riesgo
sistémico, otra a cargo de la solvencia individual y una tercera
responsable de la conducta de mercado y la p rotección del
consumidor. Dada esa nueva estructura regulatoria , el ámbito
de acción de las actuales agencias debiera reformularse de
modo de integrar los mercados bancarios, de seguros y de
pensiones bajo un mismo regulador. Tal integración facilita la
coordinación y el manejo de la información relevante de las
distintas esferas del negocio financiero, así como también la
supervisión consolidada de conglomerados.
Bajo un enfoque de regulación por objetivos, debe analizarse la
conveniencia de ampliar el p erímetro regulatorio de las
respectivas agencias en el ámbito crediticio a otros ac tores,
tales como los operadores de tarjetas de crédito del “retail”, las
cooperativas de ahorro y crédito y las cajas de compensación.
La ampliación del perímetro ofrece varias ventajas, tales como
la reducción del arbitraje regulatorio, la supervisión del riesgo
18
individual y la inclusión de las entidades no bancarias dentro
del monitoreo del riesgo sis témico .
Los actores financieros que operan dentro del marco regulatorio
se benefician de una mayor confianza del público en sus
operaciones, pues obtienen acceso al prestamis ta de úl tima
instancia, a un sistema de seguro de depósito , y a mecanismos
ordenados de recuperación en situaciones de dificultad que
suponen el apoyo exp reso o implícito del Estado .
En
contrapartida, asume n los cos tos regulatorios respectivos,
incluyendo los de cumplir con reglas prudenciales, ser sujetos de
supervisión y de fiscalización, así como de sanciones en caso de
incurrir en conductas reprochables. Por ello, el actual perímetro
regulatorio debiera ser examinado respecto de sus bordes
grises, de forma de instituir una clara distinción entre las
actividades que se beneficien del amparo del marco de la
regulación de las que operen fuera de éste .
Una actividad cuyas fronteras regulatorias ad quieren relevancia
bajo esa perspectiva es la de los medios de pago minoristas.
Por una parte, l a regulación vigente del funcionamiento del
sistema de pagos con tarjeta adolece de serias debilidades 37
que fueron un factor en el fraude masivo de La Polar. Parece
de toda conveniencia que la responsabilidad de la SBI F sobre la
solvencia y es tabilidad de los emisores no bancarios sea
ratificada
y
acompañada
de
suficientes
atribuciones
fiscalizadoras, tal como ocurre con los bancos.
Por otro lado, las condiciones de competencia de l a estructura
del mercado de tarjetas, especialmente en la adquirencia, han
sido puestas en cues tión por el llamado “Plan Impulso
Competitivo” del Ministerio de Economía . Tal estructura se basa
en el modelo de las sociedades de apoyo al giro , instaurado en
tiempos en que estaba en proceso la recuperación de la crisis
bancaria de los años 80 . En comparación a países de la O CDE,
el sistema de tarjetas de pago chileno funciona con costos
elevados y algunas de sus reglas de operación han sido
proscritas en esos mercados por autoridades de competencia.
En el actual contexto de una banca capitalizada y rentable,
aquel modelo no se justifica.
C abe entonces examinar la
pertinencia de un nuevo balance entre competencia y
colaboración en la indus tria bancaria que allane las barreras de
37
El Banco Central y la Superintendencia de Bancos protagonizaron una inusual
confrontación pública ante la comisión investigadora de la Cámara de Diputados acerca
de las facultades de fiscalizac ión en el caso La Polar.
19
entrada a los desafiantes que puedan ofrecer opciones
competitivas.
La potencial entrada de sistemas de pagos
móviles hace urgente una regulación de los medios de pago
con una mirada integral y completa.
Otra condición que ha perdido justificación por similares
razones, si es que puede tenerla en cualquier circunstancia, es
la ausencia de una protección efec tiva de los derechos del
consumidor financiero.
El Gobierno se h izo cargo de es ta
anomalía e impulso una reforma al Servicio Nacional del
Consumidor para dotarlo de mayores atribuciones y recursos.
Las modificaciones incluyeron una serie de cambios en las
prácticas de la industria financiera orientados a promover la
competencia, reducir cos tos de transacción , facilitar la
comprensión de los contratos y, en general, reducir la
extracción injustificada de renta del consumidor 38.
Aunque
modesta, esa reforma puede constituirse en un primer paso en
la búsqueda de un equilibrio entre oferentes y consumidores
financieros que sea cercano a los estándares de los países de la
OCDE.
Un elemento sensible en la relación oferente-consumidor , la
fórmula de cálculo de la Tasa M áxima Convencional, es
actualmente objeto de un proyecto de ley en trámite legislativo.
Como se ha señalado, la tasa máxima aplicable a créditos del
tramo de menor tamaño supera el 50% anual, más de 10 veces
la actual tasa de política monetaria del Banco Central. No
parece razonable que sea ése el precio a pagar por la
bancarización de los sectores de bajos ingresos . Es necesari o
que la discusión legislativa conduzca a una TMC que concilie el
interés público por evitar un cos to excesivo del crédito con la
necesidad de profundizar el mercado del crédito , es timular el
microcrédito productivo e incorporar a sec tores más amplios de
la población a los servicios financieros.
La tarea de reforma es extensa y ardua, pero indispensable.
Afortunadamente, fuentes de inspiración del más alto nivel
están disponibles, como lo demuestran el Grupo de los 30, las
iniciativas en proceso de aplicación en los Estados Unidos con
base en la ley Dodd -Frank, así como en las propuestas
contenidas en el informe de la comisión presidida por Sir John
Vickers en el Reino Unido y en el I nform e de Larosiere en Europa.
38
González y Gómez Lobo (2010) propusieron perfeccionamientos en esa línea en un
trabajo elaborado para la Fiscalía Nacional Económica.
20
Los países más avanzados están embarcados en estas tareas y
Chile, miembro de la OCD E, no puede quedarse atrás. A nivel
local, el I nforme Desormeaux fue un buen comienzo y es posible
enriquecer la discusión con nuevos aportes.
21
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