El mecanismo de Obras por Impuestos: su aporte al desarrollo local

El mecanismo de Obras por Impuestos:
su aporte al desarrollo local y el
fortalecimiento institucional de
los gobiernos locales
La experiencia de Backus y la Municipalidad Distrital de Sachaca – Arequipa
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Mecanismo de Obras por Impuestos
El mecanismo de Obras por Impuestos: su aporte al desarrollo local y el
fortalecimiento institucional de los gobiernos locales.
La experiencia de Backus y la Municipalidad Distrital de Sachaca Arequipa
Reconstrucción de la experiencia.
Reconstrucción de la experiencia:
Iván Mendoza – Programa ProDescentralización de USAID.
Revisión:
Keren Trapunsky Epstein - Unión de Cervecerías Peruanas Backus y Johnston S.A.A.
Johnny Zas Friz - Programa ProDescentralización de USAID.
Lima, julio 2015.
Diseño y diagramación: Calambur
Impresión: Aza Graphic Perú S.A.C - RUC: 20431091110 - Av. José Leal Nro. 257,
Lince - Lima, Perú.
Tiraje: 250 ejemplares.
Hecho el Depósito Legal en la Biblioteca Nacional del Perú N° 2015-13781
® 2015 BACKUS , PROINVERSIÓN Y PROGRAMA PRODESCENTRALIZACIÓN DE USAID
La información contenida en este documento puede ser reproducida total y parcialmente,
siempre y cuando se mencione la fuente de origen y se envíe un ejemplar a Backus,
ProInversión y al Programa ProDescentralización de USAID.
Esta publicación ha sido posible gracias al apoyo de la Agencia de los Estados Unidos para el
Desarrollo Internacional – USAID, bajo los términos de contrato Nº AID-527-C-12-00002.
Las opiniones expresadas por los autores no reflejan necesariamente el punto de vista de la
Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional - USAID.
ProDescentralización es un programa de la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo
Internacional - USAID, implementado por Tetra Tech /ARD.
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Presentación
Obras por impuestos (OXI) es la materialización de una sinergia eficiente del sector público y privado,
que impacta positivamente en la población.
La Ley de Obras por Impuestos ha sido modificada en diversas oportunidades, incorporando las
sugerencias de las funcionarias y los funcionarios públicos y privados que han venido participando
activamente en su ejecución. Esto, ha permitido que contemos hoy con un mecanismo eficiente
cuyo objetivo es acelerar la inversión pública, a través del adelanto del pago de impuestos de las
empresas privadas en la ejecución rápida de la infraestructura que las comunidades necesitan.
Es destacable el esfuerzo del Programa ProDescentralización de USAID y de Backus por difundir la
experiencia de la aplicación de Obras por Impuestos en el mejoramiento de calles en la Municipalidad
Distrital de Sachaca que claramente ha mejorado la calidad de vida de las vecinas y los vecinos. La
difusión de la experiencia no solo alentará a la aplicación del mecanismo, sino que permitirá que
las iniciativas futuras contemplen aspectos integrales que magnifiquen el impacto de los proyectos
ejecutados mediante Obras por Impuestos.
Lo más gratificante de trabajar en el sector público es ver como una herramienta de política es
aplicada, mejorada, replicada y sobre todo como cumple su objetivo, impactando positivamente en la
vida de las personas. Es más gratificante aún cuando el logro es conseguido con el esfuerzo conjunto
de varios actores de diferentes propósitos pero con un fin único que es la generación del desarrollo
de peruanas y peruanos. Desde ProInversión, reafirmamos nuestro compromiso de acompañar y
asistir técnicamente a todas las entidades públicas y privadas que, mediante la ejecución de Obras
por Impuestos, apuesten por ser protagonistas del desarrollo del país.
PROINVERSIÓN
Dirección de Inversiones Descentralizadas
Mecanismo de Obras por Impuestos
Introducción
El presente documento contiene los resultados del proceso de reconstrucción de la experiencia de
un proyecto de mejoramiento de infraestructura vial realizado en el distrito de Sachaca, Arequipa,
en el marco del mecanismo de Obras por Impuestos, normado por la Ley N° 29230 y su Reglamento1.
La sistematización se enmarca en el esfuerzo del Programa ProDescentralización de USAID,
cuyos objetivos específicos son mejorar las políticas claves de la descentralización y fortalecer
los gobiernos subnacionales para que brinden mejores servicios; así como mejorar la rendición
de cuentas a través de mecanismos formales de transparencia y la ampliación de la participación
ciudadana. En esta oportunidad, la reconstrucción de la experiencia se realiza en alianza con Unión
de Cervecerías Peruanas Backus y Johnston S.A.A, dado el importante papel que ha tenido en la
experiencia. Asimismo, se trata de una empresa pionera en el uso del mecanismo de Obras por
Impuestos, impulsando el proceso bajo un enfoque que trata de armonizar la sostenibilidad de su
negocio con un compromiso con la población de su entorno, el medio ambiente y la transparencia
de sus actividades.
La sistematización entonces, reconstruye el proceso orientado al mejoramiento de la avenida
Fernandini, vía importante en el Distrito de Sachaca, obra en la cual confluyeron los intereses
de la Municipalidad Distrital, la empresa Backus; así como de las y los vecinos de la urbanización
Tahuaycani, contribuyéndose al desarrollo urbano del distrito y permitiendo superar problemas
que afectaban a todos los actores.
En esa línea, el presente documento tiene como objetivo dar a conocer el proceso, las motivaciones
y comportamientos de los principales actores; así como, sintetizar los principales hallazgos, las
potencialidades y limitaciones. Vale decir, cómo el encuentro con una autoridad local receptiva a las
demandas de la población, a las iniciativas innovadoras y a buscar el apoyo de actores empresariales
presentes en su jurisdicción, y unos vecinos y vecinas preocupados por los problemas de su entorno
urbano, han sido la fórmula constructiva que permitió el éxito del proyecto. De esa forma, la
obra ha permitido mejorar una vía clave en el distrito a cuenta de futuros presupuestos, y creó
El documento ha sido elaborado por el Magister en Ciencias Sociales Iván Mendoza, con la colaboración de los equipos
técnicos Unión de Cervecerías Peruana Backus y Johnston S.A.A. y el Programa ProDescentralización de USAID.
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condiciones para aplicar y proponer ciertas innovaciones al proceso normado por la Ley N° 29230
y su Reglamento. Asimismo, ha dejado capacidades en el gobierno local para manejar con destreza
futuras iniciativas en este marco, también ha puesto en evidencia algunos vacíos en los contenidos
de las normas, especialmente los relacionados con la necesidad de fortalecer las capacidades de
gestión y ejecución de los gobiernos locales en general. Se trata, sin embargo, de un proceso que
futuros análisis, estudios y sistematizaciones deben profundizar.
El documento se divide en 5 secciones. En la primera, se presentan brevemente los contenidos de
la normatividad vigente en torno al mecanismo de Obras por Impuestos. La segunda describe a los
principales actores del proceso. En tanto en la tercera sección, se realiza una reconstrucción de la
experiencia, distinguiendo sus diferentes momentos y los hechos que caracterizan a cada uno. En
la cuarta sección, se desarrollan los retos y desafíos que el proceso significó para los principales
actores, especialmente la empresa Backus y la Municipalidad Distrital de Sachaca; en la quinta se
presentan algunos hallazgos y constataciones en la línea de señalar las potencialidades y limitaciones
del mecanismo de Obras por Impuestos que el proceso ha puesto en evidencia.
Finalmente, es preciso mencionar que el desarrollo del presente trabajo contó con la activa
colaboración y apoyo de Backus, especialmente de su Gerencia de Inversión Social Corporativa y
de la Gerencia de Asuntos Corporativos de la región Sur. La apertura y disposición del alcalde distrital
de Sachaca, de las y los servidores municipales y de las y los vecinos de la urbanización Tahuaycani
hicieron también posible su desarrollo, debiendo por ello expresarles un especial agradecimiento.
SOBRE EL LENGUAJE USADO EN ESTE DOCUMENTO CON RESPECTO AL GÉNERO
En concordancia con la Ley N° 28983, artículo 4, numeral 3, en este documento se busca ser
coherente con el uso de un lenguaje inclusivo y no discriminatorio. Se hace uso del género
gramatical masculino y femenino en aquellos casos en que se requiere explicitar, visibilizar y
distinguir a varones y mujeres respectivamente. En otros casos se usa el género neutro siempre
y cuando ello no resulte discriminatorio o excluyente hacia ningún género.
Mecanismo de Obras por Impuestos
Obras por impuestos:
la normatividad y los avances
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Consideraciones
generales
públicas con gobiernos subnacionales (regionales
y locales); especialmente con aquellos que reciben
fondos provenientes del canon, sobre canon, regalías,
rentas de aduanas y participaciones. El objetivo
de esta es “impulsar la ejecución de proyectos
La descentralización es un proceso que se viene
de inversión pública de impacto regional y local,
impulsando en el país desde el 2002 y, entre otras
con la participación del sector privado, mediante
medidas, ha significado la creación de gobiernos
la suscripción de convenios con los gobiernos
regionales en cada uno de los departamentos del
regionales y/o locales”3. En el 2013, a través de las
país y en la Provincia Constitucional del Callao,
Leyes N°30056 y N°30138, se amplía el alcance
así como la transferencia de un conjunto de
de la Ley de OXI, asignando topes de emisión del
competencias a éstos y a los gobiernos locales.
Certificado de Inversión Pública Regional y Local –
Tesoro Público (CIPRL) a las universidades públicas;
Desde entonces, una de las más importantes
asimismo, posibilita la realización de proyectos de
preocupaciones del Gobierno nacional ha girado
inversión pública de cualquier índole (no sólo de
en torno a la capacidad de ejecución y gasto de
infraestructura) e incorpora la posibilidad de financiar
gobiernos regionales y locales. De ahí que se haya
el mantenimiento del PIP en el marco de OXI.
construido un “sentido común” ampliamente
aceptado sobre las debilidades institucionales de
En la lógica de la norma, subyace una idea muy
estos, que afecta sus capacidades de gasto, de modo
común y difundida acerca de las ventajas del sector
que una parte significativa de sus presupuestos
privado, el cual aporta una gestión más eficiente,
anuales para obras no es ejecutada, afectando la
menos burocrática, y con mayor transparencia,
cobertura y la calidad de los servicios públicos
porque ello se traduce en una mejor reputación
que estos deben brindar. Este sentido común, sin
para sus negocios.
embargo, admite matices que deben ser tomados
en cuenta en el análisis acerca de la real eficiencia
Se trata de un mecanismo novedoso, que plantea
en la ejecución presupuestal que realizan los
una relación hasta entonces inédita entre el sector
gobiernos descentralizados.2
público y el sector privado, la misma que supone
la inversión por parte de este último en Proyectos
En este marco, y como parte del esfuerzo por
de Inversión Pública (PIP), con cargo al pago futuro
superar el problema, en mayo de 2008 se promulga
de sus impuestos a la renta. De esta manera, una
la Ley N°29230, que establece la participación de la
empresa podría asumir el financiamiento y la
empresa privada en el diseño y ejecución de obras
ejecución de un PIP que puede ser una obra,
Las cifras de los últimos años muestran, sin embargo, avances destacables: así, en el 2012, mientras el Gobierno Nacional tuvo 82% de ejecución
presupuestal, los gobiernos regionales un 76.2% y los gobiernos locales el 63.2%, para el 2013, las cifras fueron, respectivamente, de 82.8%, 81.1%
y 69.8%. Ver Programa ProDescentralización de USAID: “Informe Anual sobre el proceso de descentralización. Los retos de la gestión descentralizada.
Lima, abril de 2014, p. 46.
2
La normatividad relacionada con Obras por Impuestos (OXI) no es escasa; desde mayo de 2008 en que fue promulgada la respectiva la Ley N°29230;
en efecto, ésta fue modificada por el Decreto de Urgencia N°081-2009 (publicado el 2 de julio de 2009), la Ley N°30056 y la Ley N°30138 (publicada
el 27 de diciembre de 2013). Por su parte, el reglamento de la Ley N°29230 fue aprobado mediante D.S. N°147-2008-EF (publicado el 09 de
diciembre de 2008), experimentando nuevos cambios mediante el D.S. N°133-2012-EF (publicado el 27 de julio de 2012) y el D.S. N° 005-2014-EF
(publicado el 14 de enero de 2014). Estos cambios van incorporando las experiencias y avances que, se espera, mejoren la aplicación de las normas.
3
Mecanismo de Obras por Impuestos
incluyendo su diseño y posterior mantenimiento.
gobiernos subnacionales prioricen los PIP ejecutables
Al término y entrega satisfactoria del proyecto o
a través de Obras por Impuestos (OXI), debiendo
período de mantenimiento, el gobierno regional/
ser remitidos a ProInversión, organismo público
local o universidad pública respectiva entrega
encargado de promover OXI, el cual los publica en su
a la empresa privada, a través del Ministerio
página web. De igual modo, se ha previsto que el inicio
de Economía y Finanzas (MEF), un certificado
del proceso pueda ser por petición de gracia, como
(Certificado de Inversión Pública regional y Local –
fue el del proyecto Fernandini, en el que el proceso
CIPRL) por el monto desembolsado, el cual puede
comenzó con la elaboración y presentación del perfil
usarse para los pagos del impuesto a la renta que
por parte del inversionista.
debe hacer a SUNAT.
Luego de este primer paso, el proceso puede
El monto de las obras ejecutadas a través de esta
comenzar, y por acuerdo del máximo órgano de
modalidad es cargado a los presupuestos futuros
la entidad pública, convocarse a un concurso para
de los gobiernos subnacionales y universidades
la selección de la empresa privada que financiará
nacionales como endeudamiento. En efecto,
el proyecto. La iniciativa puede ser del Gobierno
el MEF deducirá de las transferencias anuales
subnacional o bien de la misma empresa, a través
futuras que, por la fuente recursos determinados
de una carta simple.
(canon y sobre canon, regalías, rentas de aduanas y
participaciones) se efectúen a favor de los gobiernos
El procedimiento contempla también que la
regionales, gobiernos locales y universidades. Esta
autoridad máxima de la entidad pública (gobierno
deducción será de un porcentaje de 30% del monto
regional, municipalidad o universidad pública desde
anual que se transfiera a cada uno de los gobiernos
el 2012) designe un comité especial encargado del
regionales, gobiernos locales o universidad y, por
proceso de selección, el cual elaborará las bases y se
ende, la deuda se cancelará en plazos variables.
las remitirá para su aprobación4. En esta fase inicial,
la Ley dispone la intervención de la Contraloría
General de la República, la que debe emitir un
El procedimiento de
Obras por Impuestos
informe previo del proceso, quedando expedito el
camino para publicar la convocatoria.
A partir de ello, las empresas privadas que quieran
intervenir en el proceso deben presentar su
La Ley N° 29230, Ley de Obras por Impuestos,
respectiva expresión de interés. Si participa más
establece procedimientos para los proyectos
de una, deberán entregarse propuestas técnicas
de inversión pública (PIP) a ejecutarse bajo esta
y económicas, las cuales serán evaluadas por el
modalidad. Así, el punto de partida del mismo
comité especial, otorgándose la buena pro a la que
considera, en primer lugar, elaborar una lista donde los
obtenga el puntaje más alto. En el caso de que haya
Las bases deben incluir los términos de referencia, el estudio de pre-Inversión que sustenta la declaratoria de viabilidad; el documento que sustente
la disponibilidad del terreno; las garantías que deberá ofrecer la empresa privada; el formato de solicitud para que esta indique expresamente cuál
será la empresa constructora que contratará para la ejecución de las obras del proyecto, de corresponder; el sistema de evaluación y de calificación
de propuesta y el formato de convenio y el cronograma de ejecución al que se sujetará la empresa privada adjudicataria de la Buena Pro. Asimismo,
durante el proceso el comité tiene a su cargo más responsabilidades, como por ejemplo, la de coordinar que se prepare toda la documentación de la
solicitud de Informe previo, o de la de revisar normativa sobre Informe previo, etc.
4
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una sola empresa, y ésta presente una propuesta
El CIPRL emitido por la Dirección General de
que cumpla con lo establecido en las bases y en
Endeudamiento y Tesoro Público (DGETP)
la normativa vigente; se procede a otorgar la
representa el monto total de inversión de la
buena pro al proyecto a través de adjudicación
empresa5 privada en la ejecución del proyecto,
directa. Este proceso implica menores tiempos
sin exceder el límite máximo de emisión de
para otorgar la buena pro que a través de otros
CIPRL. De acuerdo a la Ley, este límite máximo
tipos de concurso público.
es equivalente al 50% del impuesto a la renta
pagado por la empresa en el ejercicio anterior.
La empresa ganadora suscribirá un convenio de
Está contemplado también que, de acuerdo a
inversión pública con la entidad convocante, la que
sus necesidades, la empresa puede solicitar a la
contratará a una empresa encargada de supervisar la
DGETP el fraccionamiento del CIPRL, por montos
ejecución de la obra. Una vez que la obra haya sido
iguales o menores al límite.
culminada y entregada con la conformidad de la
entidad pública, esta solicitará al MEF emitir los CIPRL,
Los certificados se emiten con cargo a los
los que serán usados para el pago del impuesto a la
recursos de los que dispone el Tesoro Público y el
renta por la empresa privada que financió el proyecto.
financiamiento del pago por parte del gobierno
regional o local a la DNTP es con cargo a los
La emisión de estos certificados es también un
recursos indicados. Obviamente, esto implica
proceso de varios pasos:
deducir de los presupuestos futuros de las
entidades el monto de los CIPRL emitidos, el cual
1) Culminada la obra (o una de sus etapas), en el
es considerado como deuda.
plazo de 10 días hábiles, la entidad supervisada
debe dar su conformidad;
2) En un plazo similar al anterior, el gobierno
regional o local da también su conformidad
de recepción, la que se tendrá por otorgada
para todos los efectos legales si después de
tal plazo la entidad mencionada no se hubiera
pronunciado;
3) La autoridad pública (presidente regional
o alcalde) solicita la emisión de CIPRL a la
Dirección Nacional del Tesoro Público (DNTP)
en un plazo de 3 días hábiles y;
4) Emisión del certificado por esta Dirección en
el plazo citado.
Esto sucede en los casos en los que se emita un solo CIPRL, pues la normativa permite solicitar CIPRL trimestrales en casos en que la ejecución de
obra sea igual o mayor a 180 días calendario. Esto sucedió, por ejemplo, en el caso de la Av. Fernandini. La suma de todos los CIPRL es equivalente al
monto total de la inversión, e incluso puede incluir el monto correspondiente al reajuste de precios.
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Mecanismo de Obras por Impuestos
Los actores del proceso
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Unión de Cervecerías
Peruanas Backus y
Johnston S.A.A.
Backus es una empresa con más de un siglo de
antigüedad; a partir de 1994, luego de una serie
UCP Backus y Johnston S.A.A.
de adquisiciones y fusiones se convierte en
Prioridades de desarrollo
sostenible6
la cervecera más importante del país, siendo
adquirida en el 2006 por SABMiller plc, de origen
sudafricano y con sede en Londres. Backus pasa
así a formar parte del segundo grupo cervecero
•
Un Mundo Próspero, donde los
ingresos y la calidad de vida mejoren
constantemente, acelerando el
crecimiento y el desarrollo social a
través del trabajo con la cadena de valor.
•
Un Mundo Sociable, donde las cervezas
de la empresa sean elaboradas,
promocionadas, comercializadas y
consumidas de manera responsable
como la elección natural para el
consumidor moderado.
•
Un Mundo Resistente, donde la
empresa, las comunidades locales y
ecosistemas compartan un acceso
ininterrumpido a fuentes de agua
segura y limpia.
•
Un Mundo Limpio, donde nada se
desperdicie y las emisiones se reduzcan
drásticamente.
•
Un Mundo Productivo, donde se
utilice la tierra de forma responsable
y sostenible en los cultivos para la
elaboración de la cerveza, asegurando
el suministro de alimentos.
mundial, con presencia en más de 60 países.
La nueva ambición de desarrollo sostenible de
Backus y SABMiller se llama “Prosperar”, pues
se basa en la idea de que cuando la empresa
prospera, también lo hacen las comunidades
locales, las economías y el ambiente. La estrategia,
que fue lanzada a nivel mundial en 2014, se basa
en cinco ejes de desarrollo compartido o cinco
“mundos”: Próspero, Sociable, Resistente, Limpio
y Productivo.
Este enfoque de trabajo de la empresa es una
respuesta global a la evaluación de los impactos
sociales y ambientales de sus operaciones sobre
el entorno en que se desenvuelven. Por ello,
viene ejecutando programas de Inversión Social
Corporativa (ISC) que, entre otras cosas, buscan
la implementación de iniciativas sostenibles,
alineadas con el objetivo del negocio y relevantes
para las necesidades de las comunidades donde
6
http://www.backus.com.pe/WB.WebSite/10-prioridades-desarrollo-sostenible.html, consultada el 03 de junio de 2014.
Mecanismo de Obras por Impuestos
tiene presencia. Sus programas de ISC apuntan a
La Inversión Social Corporativa de Backus prioriza las
posicionar a Backus como ciudadano corporativo,
zonas donde están ubicadas sus plantas y las ciudades
responsable y ético en todas las actividades.
estratégicas para su negocio; este es el caso también
de las iniciativas en el marco del mecanismo OXI.
En este marco, Backus busca encontrar temas en
común con sus grupos de interés “stakeholders”, con
Obras por Impuestos es un sistema que Backus
el fin de generar valor compartido . Por ello, cuando
valora positivamente porque permite una relación
se lanza el mecanismo de Obras por Impuestos
“ganar - ganar” entre la empresa, las autoridades
(OXI), lo identifican como una oportunidad para
y la sociedad local. Brinda una herramienta para
encontrarse con varios de sus “stakeholders”: el
acercarse a aquellas, mostrando en los hechos
Estado, a través de las entidades públicas que
interés en la construcción de una relación sostenible.
pueden aplicar el mecanismo, que buscan cerrar
Vale decir, en el que todos los actores obtienen
brechas de infraestructura, y la comunidad, a la
una ventaja, ninguno sale perjudicado. Además,
cual se le facilita el acceso a servicios de calidad.
tratándose de proyectos inscritos en el Sistema
7
Nacional de Inversión Pública (SNIP), el mecanismo
Además, para Backus es importante conocer el
facilita la ejecución de obras de alto retorno social,
destino de sus impuestos, y visibilizarlo ante
contribuyendo así a generar el ya mencionado valor
la comunidad. Su pago convencional es más
compartido y a consolidar la licencia y legitimidad
sencillo pero hay que ir más allá, buscando crear
social de la empresa.
beneficios importantes que la conecten con sus
grupos de interés.
En esa línea, Backus ha sido una empresa pionera
en el empleo del mecanismo de Obras por
Asimismo, cabe señalar que el cierre de las brechas
Impuestos; en efecto, fue la primera en usar esta
de infraestructura, perseguido a través de la Ley de
modalidad para construir y modernizar la Avenida
Obras por Impuestos, es compatible con algunas
Separadora Industrial en Ate Vitarte (Lima),
líneas de acción identificadas por la empresa, como
que colinda con la planta de la empresa y que
son: la infraestructura vial, el agua, la seguridad
constituye una vía clave para acceder a ella y para
y el patrimonio cultural. La primera facilita la
la salida de sus productos. Esta obra ejecutada bajo
operatividad de sus negocios, al igual que las
OXI fue inaugurada en marzo de 2010. Asimismo,
medidas u obras que contribuyan al uso racional
en los proyectos con la Municipalidad Distrital de
del agua, recurso estratégico para la industria
Sachaca, se utiliza también por primera vez una
cervecera. Desde luego, la seguridad es también
reciente modificación de la normativa sobre OXI,
importante, así como la vinculación de la marca
que permite a las empresas proponer estudios de
corporativa con la peruanidad.
preinversión.
7
Responde al concepto de Valor Compartido de Michael E. Porter, el mismo que validó su aplicación para el caso particular del mecanismo de obras
por impuestos.
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La Municipalidad
Distrital de Sachaca
El distrito de Sachaca forma parte del casco
mayoritario a servicios básicos (agua, desagüe y
urbano de la ciudad de Arequipa. Ubicado a pocos
electricidad).
minutos del centro, cerca de la vía de salida hacia
la carretera Panamericana; es un punto de paso
A fines del 2012, la población económicamente
obligado entre los distritos de Hunter, Tiabaya y
activa (PEA) del distrito tenía una estructura
Uchumayo, colindantes con aquél. Es aquí donde
bastante diversificada, siendo los de mayor
se encuentra la planta de Backus.
importancia relativa quienes se dedicaban a
la agricultura y ganadería (23.2%), comercio y
Según el último censo de 2007, la población del
afines (14.47%), transporte, almacenamiento y
distrito era de 17,602 habitantes; sin embargo,
comunicaciones (8.36%), industria manufacturera
las proyecciones para el 2012 elevan las cifras a
(8.31%), y actividades inmobiliarias (5.74%), entre
18,989 habitantes, con un Índice de Desarrollo
otras 10. Se trata de una fuerza laboral inserta
Humano (IDH) de 0.5988, el cual ubica a Sachaca
fundamentalmente en el sector terciario, con una
en el puesto 67 a nivel nacional, sobre un total de
presencia relevante de actividades agropecuarias,
más de 1,800 distritos. Así, sólo es superado por
desempeñadas sobre todo en la campiña del entorno.
5 de los 30 distritos de la provincia de Arequipa8 .
La Municipalidad Distrital de Sachaca tuvo
Para el 2009, el INEI estimó una población de
(durante el periodo 2011 - 2014) de alcalde al
18,370 habitantes en todo el distrito, 19.9% de los
señor Emilio Díaz Pinto, agricultor y empresario
cuales son considerados pobres, incluyendo 3.6%
de bienes raíces, con trayectoria en la gestión
en extrema pobreza, ocupando el puesto 12 a nivel
pública. Ha sido regidor y alcalde en dos períodos
provincial, y figurando entre los 250 menos pobres
anteriores, siendo ésta su tercera gestión (no
del país 9.
consecutiva) al frente del gobierno local. Mantiene
buenas relaciones con las empresas existentes
Se trata de una zona eminentemente urbana y
en Sachaca, habiendo logrado anteriormente la
residencial, poblada por sectores medios con
colaboración de Backus para la construcción de
niveles educativos relativamente altos, con acceso
un puente peatonal11.
Informe de Desarrollo Humano Perú 2013. Cambio climático y territorio. Desafíos y respuestas para un futuro sostenible. Lima, noviembre de 2013.
1ª edición. Anexo: Índice de Desarrollo Humano departamental, provincial y distrital 2012.
8
Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI) - Fondo de Población de las Naciones Unidas (UNFPA). Mapa de pobreza provincial y distrital
2009. El enfoque de pobreza monetaria. Lima, octubre 2010, anexo 01: Perú: Población y condición de pobreza, según departamento, provincia y
distrito, 2009, p. 67.
9
Municipalidad Distrital de Sachaca: “Plan de Desarrollo concertado: Sachaca 2013-2018, aprobado por Ordenanza Municipal 002-2014-MDS,
29 de enero 2014, pág. 44.
10
11
Además de Backus, en Sachaca están asentadas empresas como, INCALPACA (tejidos), Kola Real (gaseosas), ALICORP(alimentos), entre otras.
Mecanismo de Obras por Impuestos
El alcalde encabezó el “Movimiento Independiente
• Mejoramiento de la transitabilidad vehicular
Sachaca con Trabajo Libertad y Progreso”, que
y peatonal de la calle Fernandini de la
obtuvo la victoria en las elecciones del 2010 con un
Urbanización Tahuaycani .
19.5% de los votos válidos del distrito, obteniendo
4 de los 5 regidores elegibles.
• Mejoramiento de la calle Tahuaycani desde
la salida de la Variante de Uchumayo hasta la
Para el 2013, el Presupuesto Institucional Modificado
Iglesia de Tahuaycani 14 .
(PIM) de la Municipalidad ha sido de S/35. 452,280. El
81.3% de este presupuesto (29.212,816) correspondió
Justamente, la realización de los proyectos de
a recursos determinados, especialmente de
mejoramiento de vías como la avenida Fernandini
“canon, sobre canon, regalías, renta de aduanas
(ejecutada) y Tahuaycani (en ejecución), mediante
y participaciones”, que constituían el 60.8%
el mecanismo de Obras por Impuestos en alianza
(S/21.825,259) 12.
con Backus, se inscribe en las propuestas iniciales
del movimiento.
En el “Plan de gobierno 2011-2014” del movimiento
ganador de las elecciones, se proponen diversos
El problema era lograr su priorización en los
programas proyectos y actividades prioritarias, lo
presupuestos participativos distritales, en cuyas
que incluye la realización de algunas acciones viales
reuniones los asistentes solían preferir obras que
como: el “Re asfalto de las vías de las Urbanizaciones
beneficiaran a zonas más populosas de Sachaca.
y Pueblos Tradicionales, construcción o
Por esta razón, el alcalde logró introducirlas en
mejoramiento de bermas y veredas según sea el
el presupuesto de la Municipalidad Provincial
caso”; el “Asfalto e integración de todas las vías de
de 2012, aunque finalmente no pudieron ser
comunicación de los Pueblos Jóvenes y construcción
concretadas. Es en estas condiciones que confluyen
de graderías en las zonas de difícil acceso” y la
los intereses de la empresa Backus, preocupada
“Colocación de la nomenclatura y señalización de
por modernizar la avenida Fernandini colindante
las vías del distrito” .
con su planta; de la población local, dado que esta
13
obra habría de mejorar el acceso y la calidad de
Del mismo modo, el Plan de Desarrollo concertado
vida, y de la Municipalidad, cuya autoridad podría
2013-2018, en su eje de desarrollo territorial
cumplir con la palabra empeñada y concretar una
ambiental, contempla un subeje “Transporte”
obra que beneficiaría a los actores locales pero
que plantea “Mejorar la infraestructura vial, para
también a todo Sachaca y distritos aledaños como
articular y fortalecer el desarrollo de las actividades
Tiabaya y Uchumayo, pues facilitaría el tránsito
económicas – productivas y comerciales del distrito”.
a través de una vía que conectaba a todas estas
En este sub –eje se incluye, entre otros:
localidades.
Ministerio de Economía y Finanzas (MEF). Consulta amigable: Presupuesto y ejecución de ingresos. http://apps5.mineco.gob.pe/transparenciaingresos/
Navegador/default.aspx?y=2013. Fecha de consulta: 30 de junio de 2014.
12
13
Movimiento Independiente Sachaca con Trabajo Libertad y Progreso. “Plan de Gobierno Municipal para el Distrito de Sachaca período 2011 –
2014”, p. 14.
14
16
Ver Municipalidad Distrital de Sachaca: “Plan de Desarrollo Concertado: Sachaca 2013-2018”, pp. 119-120, 132.
17
La población de la
Urbanización Tahuaycani
Otros Actores
Las familias de la urbanización Tahuaycani, que
2.4.1.PROINVERSIÓN
residen sobre la avenida Fernandini, jugaron
también un rol importante. La urbanización cuenta
Es un organismo público adscrito al Ministerio de
con una junta vecinal que, desde hace años, ha
Economía y Finanzas, encargado de ejecutar la política
venido demandando a sucesivas gestiones
nacional de promoción de la inversión privada. Busca
municipales el asfaltado de la citada vía.
impulsar la incorporación de esta en servicios y obras
públicas de infraestructura a través de Asociaciones
Las y los vecinos de Tahuaycani han mantenido
Público – Privadas, apoyando a su solicitud a
relaciones de buena vecindad con la empresa
entidades públicas subnacionales. Asimismo,
Backus, incluso desde años antes, cuando era
brinda información y orientación al inversionista
Cervesur. En la actualidad, hay una relación muy
y contribuye a consolidar un ambiente propicio y
fluida; la empresa los ha invitado en diversas
oportunidades a conocer la planta y, en el último
año, ha donado unas garitas para el personal de
vigilancia de la urbanización, lo que ha contribuido
a mejorar la seguridad. Del mismo modo, Backus
ha colaborado con el equipo local de basquetbol
y ha remodelado la cancha deportiva.
En la gestión del alcalde anterior, Alejandro Monico
A través del mecanismo de Obras
por Impuestos, ProInversión
promueve también la participación
de la empresa privada en el
desarrollo de obras públicas de
infraestructura a cargo de los
gobiernos subnacionales. Para ello:
Carpio Valencia (2007-2010), las insistentes
gestiones de la Junta tuvieron un resultado
preliminar, cuando lograron que la citada autoridad
aceptara la demanda y la incluyera como parte de las
obras pendientes de ejecutar. Al final, sin embargo,
esta gestión priorizó invertir en otros ámbitos del
distrito y no cumplió con la promesa.
En la gestión 2011-2014, se logró asignar un
presupuesto para el asfaltado de la urbanización,
la que después de casi 40 años ha podido tener
sus calles pavimentadas, lo que es positivamente
valorado por la población, más aún después de las
inundaciones del 2012 que afectaron a Tahuaycani.
Sin embargo, la obra no incluyó las avenidas que
ahora se trabajan bajo la modalidad OXI.
1. Promueve el conocimiento y entendimiento
del mecanismo para ser aplicado por más
gobiernos regionales, locales, universidades
públicas y empresas.
2. Articula y facilita el encuentro entre la
empresa privada que desea financiar una obra
y los gobiernos subnacionales o universidades
públicas interesadas en ejecutarla para cubrir
una necesidad de la población.
3. Brinda asistencia técnica a los gobiernos
subnacionales, universidades públicas y
a la empresa privada en todo el proceso de
selección, desde la identificación del proyecto,
la búsqueda de la empresa, la revisión de los
aspectos normativos y administrativos hasta
la adjudicación e inicio de ejecución de la obra.
Mecanismo de Obras por Impuestos
atractivo para la inversión privada, en concordancia
La experiencia ya citada en Ate, mostró a Backus
con los planes económicos y la política de integración.
que la naturaleza de los proyectos de inversión y
los actores potencialmente involucrados no eran
Las acciones para promover el mecanismo de Obras por
parte del negocio principal de la empresa, y era
Impuestos están a cargo de la Dirección de Inversiones
mejor buscar aliados como Urbi, para confiarle la
Descentralizadas, que tiene 3 oficinas (norte, sede
representación legal y la administración, lo que llevó
central en Lima y sur). La promoción de OXI en Arequipa
a firmar un convenio entre ambas instituciones. La
es responsabilidad de la oficina del sur.
alianza con Urbi no era nueva, ya que ésta venía
cumpliendo un rol similar en el proyecto del puente
En el trabajo con municipalidades, ProInversión
Chilina, trabajo de mucha mayor envergadura que
identifica las Obras por Impuestos que se
se venía ejecutando en Arequipa, también bajo la
pueden ejecutar y las empresas del entorno, y les
modalidad OXI.
proponen a estas las posibilidades de ejecutar
mediante OXI, explicando los beneficios para
En el proyecto “Mejoramiento de la tránsito vehicular
empresas privadas.
y peatonal de la calle Fernandini de la urbanización
Tahuaycani”, Urbi jugó un rol fundamental,
En el caso de las Obras por Impuestos realizadas
participando en la preparación de la petición de gracia a
por Backus en el distrito de Sachaca, las labores de
la Municipalidad, la selección de la empresa contratista
ProInversión se vieron facilitadas por la decisión
responsable de ejecutar la obra, encargándose
corporativa de continuar utilizando esta modalidad
también de la relación directa y cotidiana con la
para obras de infraestructura en el entorno de su
Municipalidad y la empresa contratista, dando
planta local.
cuenta periódica a Backus de los avances y eventuales
problemas. También realizó gestiones con el MEF,
En teoría, ProInversión debe terminar su rol cuando
haciendo la gestión y seguimiento respectivos para
la obra se adjudica, pero muchas veces las y los
la solicitud de los CIPRL cuando correspondía. Urbi
servidores del gobierno local tienen dificultad para
tuvo, además, un equipo de supervisión técnica y
entregar los certificados parciales, demandando
asesoría legal que permitió asegurar que el proyecto
asesoría y orientación a esta entidad. Asimismo,
no generara contingencias para Backus, y para que la
cuando hay problemas sociales, algunas empresas
obra se desarrolle dentro de las condiciones y plazos
recurren a ProInversión y en estos casos intervienen
establecidos. Se trata de una empresa especialista
como mediadores.
en Obras por Impuestos; por ello, el proceso fluyó
sin desviar recurso humano de Backus en cuestiones
La empresa Urbi Propiedades S.A.
operativas y problemas menores, que son parte de
todo proyecto de inversión pública.
La actuación de Backus como inversionista en las
18
obras a ejecutar con la Municipalidad Distrital de
Cabe mencionar que Urbi está cumpliendo el mismo
Sachaca vino acompañada de la intervención de
rol en el siguiente proyecto “Mejoramiento de la calle
Urbi Propiedades, una empresa con experiencias
Tahuaycani, desde la salida a la variante de Uchumayo
y especialidades claves para articular entidades
hasta la Iglesia de Tahuaycani, en la urbanización
del sector público con el sector privado para el
Tahuaycani, distrito de Sachaca, Provincia y
desarrollo de alianzas y ejecución de obras.
Región Arequipa”.
19
Reconstrucción de la experiencia
Mecanismo de Obras por Impuestos
Origen de la experiencia
(de enero a junio de 2012)
La construcción de la avenida Fernandini a través
misma que representaba un foco permanente de
del mecanismo de Obras por Impuestos es el
contaminación ambiental, y que ponía también
resultado de la confluencia de los intereses de
en riesgo el pozo tubular del cual la empresa se
tres actores fundamentales en el escenario local
abastecía de agua. Las y los vecinas, agrupados
del distrito de Sachaca: la empresa Backus, la
en una junta vecinal, reclamaron la obra por cerca
Municipalidad Distrital de Sachaca y la población
de 20 años, al igual que el asfaltado de las calles
de la urbanización Tahuaycani, representada por
de la urbanización.
su junta vecinal.
Uno de los problemas relacionados con esta
La avenida Fernandini es una vía importante en
situación derivaba del período de lluvias; en
Sachaca, y conecta a éste y otros distritos con la
épocas en que estas eran excesivas, la acequia se
variante de Uchumayo, estratégica salida de la ciudad
desbordaba y la avenida era inundada, generando
de Arequipa hacia la Carretera Panamericana. Un
situaciones que afectaban la calidad de vida, la
tramo de esta avenida bordea el muro perimétrico
transitabilidad y la salud pública.
posterior de la planta de la empresa Backus y, al
frente, a la Urbanización Tahuaycani.
Justamente, a comienzos de 2012, se desatan
lluvias muy fuertes, cuyos efectos fueron negativos
20
Desde los años 60 y 70 en que esta zona fue
para la ciudad, especialmente allí donde no
urbanizada, se trazó la citada vía para permitir
existían condiciones para canalizarlas y mitigarlas
el acceso a los distritos de Tiabaya y Uchumayo,
como era el caso de Sachaca. En esos meses, el agua
pero por entonces carecía de iluminación,
procedente de Cayma inundó la avenida Fernandini
pavimento y veredas, constituyéndose en un
y la presión ocasionó el aniego de las calles de la
problema para la seguridad y el tránsito de
urbanización; así como, el derrumbamiento del
personas y vehículos, especialmente en la noche.
muro posterior de las instalaciones de Backus,
Más adelante, se instaló el alumbrado público,
provocando también la inundación de algunas
pero el asfaltado de la pista y la construcción de
áreas del terreno de la planta. Las aguas servidas
veredas continuaron siendo tareas pendientes,
entraron a la cervecería y afectaron algunas zonas,
que ninguna gestión local emprendió. El asunto
equipos e infraestructura, así como productos
era más urgente considerando la acequia no
terminados, lo que se tradujo en pérdidas de varios
canalizada que discurría junto a la avenida, la
millones de soles.
21
Surge entonces la preocupación entre las y los
empresa, por su parte, tenía antecedentes de
vecinos y ejecutivos de la empresa por dar una
trabajo con la Municipalidad Distrital, habiendo
solución definitiva y sostenible al problema. Para
tenido experiencias de pago anticipado de
los primeros, los aniegos significaban un deterioro
impuestos que eran invertidos para desarrollar
de sus viviendas y de sus condiciones de vida, para
algunas obras. Backus había accedido a ello a
Backus, eran un peligro que podía afectar la calidad
partir de conversaciones con el alcalde, con
de sus productos y generar costos adicionales a
quien mantenía buenas relaciones desde su
su negocio.
gestión anterior.
La empresa tenía la necesidad de reconstruir el
Una fuerte dificultad para sacar adelante las obras
muro perimétrico derribado, pero hacerlo dejando
de construcción y mejoramiento de las avenidas
la avenida y la acequia en las condiciones de
Fernandini y Tahuaycani es que no estaban
siempre no constituía una solución duradera. Es
contempladas en los Presupuestos Participativos.
por ello que se va madurando la idea de encontrar
Los montos demandados excedían tal posibilidad,
una alternativa más integral que, además de la obra
así como el hecho de que los beneficiarios directos
concreta para Backus, incida en una solución global
eran pocos dentro de Sachaca y los principales
para el entorno. Es allí donde se comienza a barajar
dirigentes del distrito no estaban interesados,
la posibilidad de hacer un sistema de drenaje,
pues la población distrital, en su mayoría, utilizaba
que evite futuras inundaciones, pavimentar
otras vías.
una vía y construir veredas para permitir un
tránsito vehicular y peatonal fluido y más seguro,
Antes que un medio para mejorar la ejecución del
renovando asimismo los tubos del sistema de agua
gasto, la modalidad de Obras por Impuestos es
y desagüe.
vista como una alternativa viable para realizar una
obra que el presupuesto corriente del año no había
Estas ideas fueron conversadas de manera
considerado. Coinciden aquí tres elementos: la ya
preliminar con el alcalde, quien coincidió con las
mencionada experiencia previa de la empresa en
demandas de las y los vecinos; a la autoridad le
la utilización del mecanismo -OXI- ; la apertura del
pareció interesante y se va abriendo así un canal de
alcalde, quien incluso había acudido al Congreso
comunicación que permitirá madurar la propuesta
de la República, invitado a una reunión relacionada
y generar una triple confluencia de intereses que
con la Ley N° 29230, presentada a un conjunto de
resultará decisiva.
autoridades regionales y locales; y la reciente
modificación del reglamento de dicha Ley, que
El alcalde de Sachaca tuvo una visión moderna,
abre a las empresas la posibilidad de presentar
había mostrado siempre disposición a iniciativas
iniciativas para la ejecución de obras bajo ese
innovadoras y deseo de hacer las cosas. La
procedimiento 15.
15
Decreto Supremo N° 133-2012-EF, 27 de julio de 2012.
Mecanismo de Obras por Impuestos
Los inicios del proceso (de julio de 2012 a mayo de 2013)
A partir de las voluntades coincidentes, se pone en
comisión especial para el proceso, integrada por tres
marcha el proceso, y Backus toma la iniciativa de
servidores municipales designados por el alcalde.
emprender la elaboración de los estudios de preinversión a nivel perfil para las obras en la avenida
Es en esta fase que ProInversión interviene,
Fernandini y la calle Tahuaycani. Así, el 15 de julio
reuniéndose con el alcalde, los regidores y
del mismo año, se contrata a un economista para
servidores de la Municipalidad para explicar el
que proceda a realizar tales trabajos en un plazo
mecanismo de Obras por Impuestos y analizar
de 8 semanas.
sus ventajas y posibles desventajas.
En octubre, Backus suscribe un convenio con Urbi
ProInversión hace un trabajo técnico con el jefe
Propiedades, para que este actúe a su nombre en
de la oficina formuladora, el gerente de asesoría
las fases de pre-inversión e inversión, ejerciendo
legal, la Oficina de Planificación de Inversiones
la representación legal, firme convenios, revise
(OPI) y la de Planificación y Presupuesto (OPP),
perfiles y expedientes técnicos y aborde los
infraestructura y Gerencia General. Apoya también
asuntos relacionados con elegir al contratista de
al Comité Especial de Selección, explicándoles la
la obra y supervisar su ejecución. Desde Backus,
metodología de la aplicación de la norma con sus
por su parte, las unidades encargadas de seguir
ventajas y desventajas. Se buscó crear un clima de
el proceso fueron la Gerencia de Inversión Social
confianza que facilitara las comunicaciones con
Corporativa (Lima) y la Gerencia de Asuntos
las y los servidores.
Corporativos de la Región Sur.
En febrero del año siguiente, después de obtener
Actuando entonces como representante
el visto bueno de la Contraloría General de la
de Backus, el 22 de octubre de 2012, Urbi
República, el Gobierno Local realiza la convocatoria
Propiedades presentó una carta de petición de
y publicación de las bases para el concurso público
gracia a la Municipalidad, solicitando priorizar
que habría de seleccionar a la empresa. A comienzos
los proyectos de Fernandini y Tahuaycani,
de marzo, cumplidos todos los pasos necesarios, y
adjuntando los estudios de pre-inversión
no habiéndose presentado ningún otro postor, se
realizados por el especialista contratado por
hace la adjudicación de la buena pro a Backus.
Backus. La Municipalidad respondió un mes más
22
tarde, mediante un acuerdo que aprobó la petición
Más adelante, en el mismo mes, la Municipalidad
de gracia, aprobando también solicitar la asistencia
Distrital de Sachaca y la empresa Backus firman
técnica de ProInversión para seleccionar las
el “Convenio de inversión pública local con
empresas ejecutoras; así como, la formación de una
participación del sector privado”, que implica
23
el inicio de la ejecución de los dos proyectos
A fines del mes de mayo, y de acuerdo a lo
(Fernandini y Tahuaycani), pero el mejoramiento de
establecido por las normas, la Municipalidad
la transitabilidad vehicular y peatonal en la avenida
Distrital suscribió un convenio con un profesional
Fernandini iba a ser el primero en concretarse. A
independiente, a quien se le encarga la supervisión
partir de lo anterior, y con la anuencia de Backus, el
de la obra.
Consorcio Constructor contrata a los especialistas
encargados de elaborar el expediente técnico.
Hubo un factor adicional que contribuyó a
agilizar la toma de decisiones e impulsar el inicio
En el citado convenio, se define el rol de Backus
del proceso; la decisión del Gobierno Regional
como inversionista, legalmente representado,
de Arequipa por comenzar a ampliar y mejorar
como ya se mencionó, por Urbi Propiedades. De
la variante de Uchumayo, cumpliendo así un
acuerdo al perfil anteriormente presentado, se
ofrecimiento electoral de su Presidente. Esta
estipula el costo inicial de la obra (S/ 2.633,062.55)
avenida pasa justamente frente a la planta de
y se fija un plazo de 240 días calendario para su
Backus y es por donde salen los camiones de la
realización, incluyendo 30 días iniciales destinados
empresa. Los planes de construcción habían
a la elaboración del expediente técnico.
previsto cerrarla por unos 18 meses, lo que sin duda
iba a afectar el flujo de productos que ingresaban y
Es recién en este momento que regidores y
salían de aquella. Esto obligó a mantener múltiples
servidores entendieron las implicancias del
reuniones con las funcionarias y los funcionarios
mecanismo, que endeudaba a la municipalidad
del Gobierno Regional en busca de una alternativa
para los siguientes años a cuenta de sus ingresos
provisional. Al final, se acordó que la salida debía
por canon, sobre canon y afines. Al parecer, esta
ser, justamente, por la avenida Fernandini.
condición no había sido entendida a cabalidad o
Sin embargo, la falta de presupuesto detuvo
no habían sido adecuadamente informados. La
finalmente la obra en la variante de Uchumayo.
situación despertó resistencias, pero finalmente
fueron desechadas pues el proceso estaba
ya bastante avanzado. La aprobación fue por
unanimidad, no habiéndose registrado ninguna
oposición o abstención. Las buenas relaciones que
la empresa había establecido con el alcalde fueron
también decisivas para la priorización de estas obras.
Dos meses después, el 17 de mayo de 2013,
se realiza la ceremonia de inicio de obra,
colocándose simbólicamente la primera piedra,
con asistencia del alcalde, autoridades locales,
ejecutivas, ejecutivos, funcionarias y funcionarios
de Backus y de la municipalidad.
Mecanismo de Obras por Impuestos
La ejecución del proyecto (de junio 2013 a junio de 2014)
Una primera acción destacable en este período es
Urbi, todo queda expedito para dar comienzo a la
la culminación, a principios de junio, del trabajo de
ejecución del proyecto. Así, el día 17 de junio, se
elaboración del expediente técnico, el cual eleva
firma el “Acta de inicio de obra”.
notablemente el presupuesto originalmente
estimado en el perfil. Este aumento (40%) estaba,
En este mismo mes, se regularizan también
no obstante, dentro de los márgenes permitidos
los cambios al convenio original a partir de la
por las normas.
aprobación del expediente técnico. Para ello,
se aprueban dos adendas al mismo; la primera
El incremento del presupuesto obedecía a las
modifica la cláusula donde se establecía el costo
ampliaciones y mejoras que se introdujeron en el
inicial; la segunda actualiza los nombres de las
expediente técnico, respecto a las contempladas
y los servidores municipales encargados de
en el perfil; así, entre ellas, es posible mencionar
dar la conformidad de obra y tramitar el CIPRL,
el cambio de tubos y un sistema de drenaje que
estableciéndose también la entrega trimestral
condujera el agua hacia una torrentera, a fin de
del mismo.
evitar la repetición de las inundaciones. De igual
modo, se mejoraron también las jardineras de la
El inicio de la obra supuso un trabajo de difusión
avenida .
y persuasión iniciales entre las y los vecinos de la
16
urbanización, aun cuando ellos estaban ya al tanto
El día 11 del mismo mes, la Municipalidad
del próximo comienzo de la obra. El alcalde mostró
aprueba el expediente a través de la Resolución
aquí una preocupación personal por desarrollar
Gerencial N° 048-2013-GDU-MDS, por un monto
una campaña dirigida a la población. Su presencia
de S/ 3.634,845.94, el cual equivale al 10.3% del
fue constante a lo largo de la ejecución, lo que
PIM municipal del 2013 y al 16.7% de los recursos
es valorado positivamente por la gente, por la
provenientes de canon, sobre canon, regalías,
empresa Backus y por el mismo contratista que
renta de aduanas y participaciones. Se confirma
ejecutaba la construcción.
también el plazo de ejecución ya establecido en
el convenio de marzo, el cual se extiende por 210
Por esos días se forma también un comité de
días calendario.
obras, se trata de un comité ad hoc para esta obra
para facilitar las relaciones entre los distintos
A partir de ese momento, y habiendo sido también
actores involucrados. Así, estuvo integrado
elegida la empresa constructora por Backus y
por representantes de la Municipalidad y de
16
La obra incluía: a) colocación de carpeta asfáltica en un área de 5,455.20 m2; b) construcción de 600 ml de sistema pluvial con sus diversas obras
de arte; c) construcción de veredas y sardineles de concreto; d) señalización horizontal y limpieza general de la obra terminada y; e) mejoramiento del
sistema de agua y desagüe de la zona.
24
25
Urbi, el cual se reunió a partir de entonces con
Hubo asimismo que negociar otros asuntos
una periodicidad semanal, para examinar los
imprevistos; entre ellos, la resistencia de muchas
avances, discutir los problemas eventuales que
y muchos vecinos al cierre de las pistas y el desvío
iban surgiendo y encontrarles una solución. Este
transitorio de los camiones de Backus por las calles
espacio permitió solucionar el inconveniente
de la urbanización. La salida fue fijar un horario
derivado de la falta de contacto directo entre la
para su pase por la zona, teniendo el contratista
Municipalidad y el contratista, ya que los términos
que hacer las cosas de manera rápida, minimizando
de su convenio con Urbi no le obligaban a negociar
los plazos de cierre de calles. Se produjo también
o tratar con el gobierno local .
algún malestar entre los pequeños comerciantes y
17
propietarios de vehículos de la urbanización, pero
Cabe destacar la innovación que introduce la
logró superarse.
Municipalidad, para entonces no contemplada en
el Reglamento vigente de OXI: el alcalde designa
Para las y los vecinos hubo otros problemas
un coordinador en el cual delegaba funciones
inevitables durante la construcción de la pista:
(el gerente de Desarrollo Urbano de la MDS),
el corte de agua y la afectación de las casas y
incluyendo la coordinación de las contrataciones.
chacras cercanas, todo lo cual constituyó un costo
adicional. En algunos casos, el resarcimiento de
Pronto, se evidenciaron problemas que
los daños estaba previsto en el presupuesto; en
dificultaron el avance normal de las operaciones.
otros, fue asumido directamente por el gobierno
El principal se relacionó con la entrega de terrenos
local o incluso por el mismo contratista, deseoso
y el saneamiento físico-legal para la ampliación
este último de evitar mayores retrasos en su
de la avenida y la construcción de las veredas,
cronograma.
pues la Avenida Fernandini no contaba con
ellas. Esto motivó un largo y paciente proceso de
Del lado de la empresa, el proyecto planteó
negociaciones a cargo de la Municipalidad, que
también desafíos impensados, principalmente
retrasó el trabajo planificado, pues los trámites
aquellos relacionados con los desembolsos que
marcharon con bastante lentitud y hubo mucha
debía efectuar para avanzar en la construcción.
resistencia entre las y los vecinos, pese a que
Obtenida la buena pro de su ejecución y contratada
muchos de los espacios materia de negociación
la obra, surgió para Backus la necesidad de realizar
eran públicos. En los pocos casos en que se
reportes financieros internos donde se evaluaba
buscó la cesión de terrenos privados, el proceso
el nivel de capital de trabajo de la empresa, el
fue parcialmente exitoso. La escasa experiencia
cual por definición debería emplearse como una
municipal para realizar el saneamiento físico legal
herramienta para su negocio principal, y no para
de los terrenos dilató el proceso, paralizando la
financiar otro tipo de proyectos. La ejecución de la
obra en determinados momentos, y retrasando la
obra implicaba desembolsos de dinero mensuales,
programación inicial.
que quedaban registrados como un crédito que
En este punto es preciso mencionar que el contacto entre Municipalidad y contratista se da también a través del residente de obra y el supervisor,
que representan los intereses de ambas partes y trabajan de manera conjuntan en los detalles del día a día del proyecto.
17
Mecanismo de Obras por Impuestos
sólo sería cancelado empleando el CIPRL que
presentaron inconvenientes técnicos específicos
permite concretar la deducción de los impuestos
a esta modalidad. La peculiaridad residió en que,
a pagar, de modo que el problema se originó en
dadas las normas vigentes, bajo administración
el desfase de varios meses entre el momento del
directa, esta obra hubiera sido de más bajo costo
desembolso y el de recepción de certificados para
financiero, pero su culminación hubiera tomado
deducción de la carga tributaria. La situación
mayor tiempo que el empleado vía OXI.
implicó buscar salidas creativas, entre ellas la
formación de un comité interno que permitiera
La experiencia demostró también que los plazos
coordinar el trabajo de las áreas involucradas en
no podían ser tan rígidos, especialmente en una
asuntos del proyecto, el uso de ciertas fórmulas
obra como ésta en la que estaban en juego un
que permitieran cubrir las necesidades de capital
conjunto de negociaciones con actores sociales
del contratista y procedimientos contables que
locales. De allí que el proyecto, programado para
facilitaran mantener los estándares financieros
ejecutarse en un lapso de 7 meses, cuya conclusión
en sus niveles. Asimismo, URBI coordinó que se
se previó para enero del 2014 y - se concluyó el 30
pudieran emitir CIPRL trimestrales, justamente
de abril -, de manera que pudiera ser empleado
para reducir la carga financiera. Cabe mencionar
por la ciudadanía. En esa medida, a junio de 2014,
que este requerimiento financiero surgió
cuando se realizó la visita de campo, la obra estaba
ya avanzado el proyecto, pues de haberse
por ser entregada oficialmente y técnicamente
contemplado desde un inicio, este pudo haber sido
ya había sido concluida, por lo que el contratista
estructurado de otra forma para evitar el impacto
consideraba que la Municipalidad podía dar ya
en las finanzas de Backus.
la conformidad18. Sin embargo, el visto bueno
de la Contraloría General de la República estaba
Para la Municipalidad, aparte de los problemas
también pendiente, para lo cual faltaba elegir a la
ya mencionados, durante la ejecución no se
empresa auditora.
18
26
La obra estaba en la etapa de Recepción de Obra y Liquidación de Obras.
27
Algunos retos del proceso
Mecanismo de Obras por Impuestos
Los desafíos para la
empresa
Backus es una empresa pionera en el uso del mecanismo
último, destinado más bien al negocio principal de
Obras por Impuestos, habiendo tenido su primera
la empresa, lo que redujo los márgenes para cubrir
experiencia en el 2010. Más adelante, como parte de un
otros gastos. Es cierto que el CIPRL a emitirse en
consorcio que incluye a Southern Perú y el Interbank,
el futuro a favor de la empresa era una cuenta por
participa en la construcción del puente Chilina en
cobrar que equilibraría las cuentas, pero ello iba a
Arequipa, en convenio con el Gobierno Regional, el cual
ocurrir en plazos mayores al de un trimestre, por lo
está actualmente en ejecución.
que se generaba un desfase entre los desembolsos
y la cancelación de la cuenta haciendo uso del
La primera obra, administrada directamente por
CIPRL, lo que afectaba de forma negativa el reporte
Backus, genera problemas; por ello, para la ejecución
financiero de la empresa. Frente a esta situación, la
de las obras en Sachaca, se hace una alianza con una
empresa optó por dos salidas: por un lado, formar un
empresa especializada como Urbi Propiedades.
comité entre las áreas involucradas con el tema para
analizar la situación y proponer soluciones y, por
Esta ha sido una buena salida para Backus y, al inicio,
otro lado, efectuar un ajuste contable. Es decir, buscó
el trabajo bajo esta modalidad no presentó mayores
estrategias de adaptación del nuevo escenario.
inconvenientes, contribuyendo de manera decisiva
a lograr los objetivos perseguidos a través de la
Se constituye así un comité integrado por distintas
Inversión Social Corporativa.
áreas de la empresa (Tesorería, Planeamiento
Financiero, Impuestos, Negociación de Servicios,
Como se menciona líneas arriba, ya iniciada la obra
Legal, Contabilidad, Inversión Social Corporativa)
y pactado el flujo de desembolsos de la obra, surgió
que se reúnen mensualmente para revisar el status
para Backus el requerimiento de realizar reportes
de los proyectos, ver las facturaciones, el CIPRL,
trimestrales de distintos indicadores financieros,
etc., tomando las decisiones necesarias para
relacionados con ventas, flujo de caja, capital, entre
mantener los indicadores financieros de acuerdo
otros, determinados por su matriz en Londres. El
a lo planificado. En tanto el CIPRL era emitido, el
compromiso con OXI se había efectuado ex ante a
ajuste contable permitió equilibrar las cuentas y
esta nueva necesidad de reporte, por lo que no hubo
solucionar el problema transitoriamente.
forma de considerar el impacto que éste podía tener en
el desempeño de tales indicadores. Las dificultades se
Por su comprobado potencial, la coordinación
pusieron de manifiesto relativamente pronto al surgir
entre las áreas ha sido incorporada como práctica
problemas de liquidez derivados de los desembolsos
para articular con más efectividad no sólo el
que la empresa debió hacer para comenzar las obras.
trabajo en torno al mecanismo OXI sino también
las operaciones generales del negocio.
Los indicadores que resultaban más afectados
28
se relacionaban con las cuentas por cobrar, las
Los desembolsos al contratista de OXI son
cuentas por pagar y el capital de trabajo, ya que
indispensables para mantener la continuidad de
los desembolsos se realizaron con cargo a este
la obra; pero tratando de preservar el capital de
29
trabajo, Backus apela para ello a un mecanismo
enfrentarse. En el caso de la avenida Fernandini, se
de pago “factoring” a través del cual, el banco paga
han tenido un conjunto de retos. Para comenzar, esta
anticipadamente, con un descuento, las facturas del
decisión planteó un desafío al ritmo y los plazos de
contratista. A fin de no perjudicarse, este incluye el
trabajo, distintos al de las rutinas establecidas por las
costo financiero en el servicio.
normas vigentes en el sector público. Hubo así que
imprimir mayor celeridad en las coordinaciones, la
De otro lado, la Gerencia de Negociación “Supply
determinación de responsabilidades, la aclaración
chain” de Backus ha participado verificando el
de observaciones, entre otros ya que la modalidad
desempeño del contratista, entre otras cosas, las
OXI, al no estar sometida a las reglas del sector
cotizaciones que al menos 3 proveedores deben
público (Sistemas Administrativos del Estado, como
presentarle para la adquisición de bienes, teniendo
el de Abastecimiento, por ejemplo), puede tener una
como referencia los estándares de la empresa. En el
velocidad mayor de ejecución.
caso de la Avenida Fernandini, el proceso fue muy
rápido y tales referentes se aplicaron con flexibilidad.
Cabe destacar especialmente, la negociación con
las y los vecinos para lograr la cesión de espacios
En síntesis, esta experiencia ha desafiado el
que permitieran ampliar la avenida con veredas, la
trabajo de Backus y la ha obligado a adoptar
misma que fue realizada en los plazos establecidos
soluciones creativas para mantener equilibrados
por el convenio Municipalidad - Backus. Esta labor,
sus indicadores; ha permitido también descubrir
eminentemente social, es difícil de lograr en plazos
el potencial de instancias que permiten coordinar
acotados, aun cuando los residentes de la urbanización
el trabajo entre las áreas y plantea la necesidad de
Tahuaycani venían reclamando la obra desde hace
una planificación anticipada en la negociación con
años y mostraron mucha disposición y apertura.
los proveedores y en futuras obras, una aplicación
más estricta de estándares utilizados por la empresa.
El mejoramiento de ambas avenidas (Fernandini y
Tahuaycani ) no pudo hacerse de manera simultánea,
Los retos del
Gobierno Local
debiendo planificarse plazos distintos, pues de lo
contrario, el cierre de vías iba a ocasionar un gran
caos en la zona, todo lo cual fue también un reto para
la Municipalidad, pues se tuvo que coordinar turnos
y desvíos en la urbanización.
El mecanismo de Obras por Impuestos ha permitido
a la Municipalidad aprovechar oportunidades para
Las contrataciones fueron también un aspecto a
financiar la realización de obras no incluidas en
ser considerado; las normas de OXI no mencionan
el presupuesto del año 2013 y que, por lo tanto, no
expresamente quiénes deben firmar el acta de entrega de
hubieran podido concretarse en ese ejercicio. Esto sin
la obra (comité de recepción, contratista y supervisor);
duda ha beneficiado al distrito de Sachaca y a otros
por ello, se acudió de manera supletoria a la Ley de
colindantes, pues se trata de una obra prioritaria que
Contrataciones del Estado y a la Ley de Procedimiento
conecta a varias zonas de la ciudad de Arequipa.
Administrativo General. Esta normativa permitió la
innovación ya mencionada, que mediante Resolución
Sin embargo, el trabajo distó de ser fácil, habiendo
de Alcaldía se facultó al Gerente de Desarrollo Urbano
presentado dificultades y complejidades que debieron
para la coordinación de las contrataciones.
Mecanismo de Obras por Impuestos
De otro lado, si bien en la obra no hubo inconveniente
empleado en esta experiencia y que las y los
y, trimestralmente como lo establece la normativa
servidores consideran importante que se acoja en la
de OXI el supervisor emitió su conformidad, para
normativa de OXY; la intervención de la Contraloría
las autoridades locales sería más conveniente que
General de la República; la instalación del comité de
hubiera más complementariedad entre las normas
selección; la auditoría y la selección de la sociedad
que regulan el mecanismo de Obras por Impuestos y la
auditora, que condiciona la emisión del último CIPRL,
normativa que regula la actuación de las entidades del
entre otros.
Estado en este tema de supervisión. Estas autoridades
expresaron su deseo que para estos casos hubiera una
El proyecto puso en evidencia que los problemas
sola norma.
de ejecución no se deben tanto a las insuficientes
capacidades de la Municipalidad sino más bien a los
Un gran desafío y aprendizaje para el gobierno local
procedimientos establecidos. Bajo administración
fue la gestión del CIPRL; autoridades, funcionarias
directa, el mejoramiento de la avenida Fernandini
y funcionarios tuvieron que aprender y realizar
seguramente hubiera tomado más tiempo e implicado
los cambios necesarios a fin de poder tramitarlo,
muchos más trámites, aunque probablemente
reuniendo los documentos que se necesitaban. La
los costos financieros hubiesen sido menores.
falta de una oficina del MEF en Arequipa que tuviera
Sin embargo, esta mayor duración no obedecería
capacidad de decisión complicaba este aspecto del
a la ineficiencia de las y los servidores, sino a las
proceso; pues hubo que trasladarse a Lima varias
condiciones impuestas por las normas que regulan
veces para realizar los trámites de manera más rápida.
los Sistemas Administrativos del Estado; en particular,
Lamentablemente, la Oficina de ConectaMEF tiene
el Sistema de Abastecimiento y el de Presupuesto
ciertas limitaciones respecto a las gestiones de OXI
Público. En este sentido, el empleo del mecanismo
que puede desarrollar.
de OXI ha dejado lecciones vinculadas básicamente
con su metodología, pero no necesariamente
Estos problemas y desafíos, creemos, han sido tomados
enseñanzas que permitan mejorar el desempeño de
en cuenta para la modificación del reglamento de
la Municipalidad Distrital de Sachaca bajo las normas
OXI ; por ejemplo, la emisión electrónica de CIPRL,
que debe cumplir al realizar este tipo de obras.
21
que antes no estaba contemplada. Es en virtud de este
cambio que, en diciembre de 2013, se emite el primer
Ha quedado también la preocupación por las ventajas
certificado para Backus.
y desventajas que implica OXI en tanto significa el
endeudamiento de la municipalidad, ya que las
Las y los servidores municipales valoran las
inversiones de la empresa deben pagarse a cuenta
enseñanzas que esta experiencia ha dejado, entre
de futuros presupuestos. El problema tiene que ver
ellas el haber conocido una metodología para realizar
por un lado, con el carácter fluctuante de los fondos
OXI, así como la necesidad de hacer las cosas con
que se recibe de la fuente canon, por ejemplo; sobre
orden, eficacia y eficiencia.
todo porque en estos últimos años existe una clara
tendencia a la disminución de este tipo de recursos.
30
A futuro, las y los servidores municipales consideran
Por otro lado, también la autoridad ha manifestado
necesario que se reglamente mejor el mecanismo
el sentido de responsabilidad de la gestión 2011-2014
de OXI, como por ejemplo: la metodología para la
con la actual, que será la que ha asumido el adeudo,
designación del comité de obra que fue un mecanismo
reduciendo sus márgenes de inversión.
31
Algunos hallazgos y
constataciones de la experiencia
Mecanismo de Obras por Impuestos
El desarrollo del proceso para el mejoramiento de la
La claridad respecto a sus prioridades en materia
Avenida Fernandini está técnicamente terminado,
de desarrollo sostenible ha sido clave para la
a junio de 2014 quedaba pendiente la entrega
participación de Backus en esta iniciativa. Esto le ha
de conformidad por parte del Gobierno Local19.
facilitado hallar una ventana de oportunidad donde
Desde sus inicios, en el primer semestre del 2013
confluyen sus intereses corporativos con los de
hasta hoy, el trabajo ha planteado un conjunto de
actores como la Municipalidad Distrital de Sachaca
elementos clave para entender el potencial y las
las y los vecinos de una urbanización residencial.
limitaciones del mecanismo Obras por Impuestos,
El enfoque es abierto y explícito en cuanto a las
algunos de los cuales son materia de reflexión en
prioridades empresariales y los fines perseguidos al
la presente sección.
acogerse al mecanismo OXI, lo que es positivo para el
establecimiento de una relación franca y constructiva
Estos elementos tienen que ver con: a) el rol de
con otros actores estatales y sociales.
los distintos actores involucrados: la empresa, la
autoridad local, la población del entorno y otros
La idea de valor compartido que plantea Backus la
actores (ProInversión, Urbi propiedades); b) las
sitúa en la vanguardia de las empresas socialmente
dimensiones institucionales y sociales del proceso;
responsables que, sin perjuicio de cuidar los
y; c) las potencialidades y limitaciones de OXI y su
asuntos centrales de su negocio, están también
aporte para el fortalecimiento institucional del
preocupados por sus relaciones con la población
gobierno local.
y su legitimidad social.
El mecanismo OXI es una vía interesante para
El rol de los actores
involucrados
viabilizar estos enfoques, con la ventaja adicional
de estar consolidando su reputación y licencia social
con fondos que son, en última instancia, públicos
y que, por tanto, le serán reconocidos como pago
anticipado de sus obligaciones tributarias.
El rol de Backus
La imagen de Backus ha salido beneficiada con estos
proyectos, al menos entre las y los vecinos de la
Esta primera experiencia de Backus en Arequipa
urbanización Tahuaycani. Sin embargo, un aspecto
utilizando el mecanismo OXI muestra que una
que debería evaluarse desde el Gobierno Local, es
empresa con una política de Responsabilidad
dar mayor difusión a cómo funciona en términos de
Social Empresarial clara y definida, tiene mucho
recursos financieros el mecanismo de OXI, dado que,
potencial y capacidad para hacer uso de la norma,
como no se conoce adecuadamente el mecanismo,
armonizando sus objetivos y metas con los del
algunos residentes piensan que la inversión
gobierno subnacional respectivo y de la misma
proviene exclusivamente de fondos privados, mas
población.
no municipales, como efectivamente lo son.
19
32
A octubre de 2014, la conformidad ya había sido emitida, faltando únicamente la aprobación del reajuste de precios.
33
El rol del Gobierno Local
Backus tiene plantas en 5 departamentos del
Otros Actores: ProInversión y
Urbi Propiedades
país, lo que demanda esfuerzos continuos por
ProInversión ha cumplido un rol de primera
mantener buenas relaciones con las autoridades
importancia en la promoción de la Ley Obras por
y población locales. Sin embargo, en no todos
Impuestos. En el caso aquí tratado, el funcionario
los casos, se logran vínculos tan fluidos como en
representante de la agencia, a solicitud del
Sachaca. Esto tiene que ver con el rol del alcalde
gobierno local en la región sur se reunió repetidas
y otras autoridades cercanas, sus orientaciones
veces con el alcalde y el personal municipal,
y compromisos políticos, la visión que tienen
explicando las potencialidades y ventajas
acerca del rol que deben jugar las empresas y las
de la norma, asesorando también al comité
demandas y capacidades de hacerlas valer por
especial de selección. Sin embargo, sorprende
parte de la población.
que los regidores y servidores municipales
consultados hayan manifestado su desconcierto
En el caso de Sachaca, el alcalde es un político
al enterarse que el mecanismo OXI implicaba
con una visión positiva de las empresas, que
un endeudamiento que habría de afectar
desde hace años mantiene una buena relación
presupuestos futuros. Aparentemente, los énfasis
con Backus (y otras compañías); cuenta con el
puestos en las ventajas de OXI no incluyeron una
respaldo firme de sus regidores y, además, tiene
explicación más exhaustiva de las características
el apoyo de las y los vecinos de la urbanización,
de la norma.
representados por una junta vecinal, para
ejecutar la obra. Aparentemente, no existe en la
En cuanto a Urbi Propiedades, su rol ha sido
jurisdicción ninguna organización política que se
importante para Backus, puesto que le ha
haya opuesto sistemáticamente a la gestión del
permitido delegar tareas que no eran parte de
alcalde o haya realizado movilizaciones contra los
su negocio principal, facilitando así las cosas
proyectos OXI, lo que facilitó mucho las cosas.
y el avance del trabajo. En efecto, Urbi fue el
representante legal de Backus en el proceso,
Cabe también mencionar que la Municipalidad
contrató al consorcio constructor y fue su
cuenta con una plana de las y los servidores
principal referente. Urbi ha desarrollado una
capacitados y con experiencia en gestión pública que,
relación positiva con la Municipalidad y de manera
desde distintas gerencias y oficinas, e integrando los
permanente brindó la asesoría y capacitación
comités especiales, han jugado un rol importante
pertinente a la misma, dentro de lo permitido por
en el proceso de OXI, tanto en la fase inicial como
ley. La experiencia de Urbi como articulador de
luego, en la de ejecución. Este proyecto inicial ha sido
proyectos de carácter público - privado facilitó
una experiencia muy rica para ellos y hoy consideran
la resolución de problemas y permitió que se
estar preparados para gestionar futuras iniciativas
genere un ambiente de confianza y aprendizaje para
similares con mayor eficacia y eficiencia.
las partes.
Mecanismo de Obras por Impuestos
Las dimensiones
institucionales y
sociales del proceso
Potencialidades y
limitaciones destacables:
lecciones aprendidas
La experiencia de mejoramiento de la avenida
El mecanismo de Obras por Impuestos ha
Fernandini enseña que el proceso OXI no es un
mostrado un gran potencial para viabilizar
asunto estrictamente técnico; es necesario tomar en
formas de alianza entre la empresa privada y los
cuenta sus dimensiones institucionales y sociales.
gobiernos subnacionales. A la primera le facilita
el cumplimiento de objetivos de responsabilidad
En cuanto a la primera, las municipalidades en general
social y el desarrollo de sus propios negocios,
tienen una dinámica y ritmos de funcionamiento
ganando asimismo legitimidad social y reputación,
peculiares en el Estado que, no siempre pueden
con la ventaja de invertir fondos que luego le serán
armonizarse con los de una empresa privada. Las
restituidos.
normas y reglas vigentes y la necesidad de procesar
demandas de distintos actores locales hacen que las
Asimismo, el uso de OXI parece ser especialmente
cosas operen de un modo más lento. Este es también
accesible para empresas que gocen de liquidez pero
el caso de la Municipalidad Distrital de Sachaca,
que también estén dispuestas a arriesgar en campos
aun cuando se trata de un gobierno relativamente
que no están directamente ligados a su negocio
pequeño y eficiente, que aparentemente no tiene
principal.
serios problemas para la ejecución de gasto. Esto es
lo que explica en parte las demoras en las respuestas
Para un gobierno regional o local, el mecanismo de
de la Municipalidad a los requerimientos de Backus.
OXI supone el emprendimiento de obras prioritarias
que redundan en un aumento y mejoramiento de
Asimismo, siendo la experiencia una obra
la cantidad y calidad de los bienes y servicios que
cuyo avance demandaba negociar y persuadir
ofrecen a su población, utilizando para ello fondos
a las y los vecinos, y siendo que las decisiones
adelantados a cuenta de futuros presupuestos, lo que
de estos tienen también sus propios ritmos
ayuda a mostrar cifras de desempeño más eficiente
de maduración, no es posible programar y
en el gasto público. De ahí que las autoridades del
trabajar con metas y cronogramas rígidos. Por el
ejecutivo regional o local; así como, ProInversión y
contrario, por ser una iniciativa que demanda una
las empresas que busquen acceder al mecanismo,
relación cercana con la población, su dinámica
realicen el esfuerzo de darlo a conocer también al
tiene que ser bastante flexible.
Consejo Regional y Concejo Municipal que deben estar
informados de esta forma de dispone la ejecución del
Estos elementos explican la demora de varios meses
presupuesto presente y futuro de la entidad.
en la culminación del proyecto, y muestran que, bajo
34
determinadas circunstancias, se requiere algo más
En cuanto a una Municipalidad como la de
que competencia técnica para que las iniciativas
Sachaca, el mecanismo es importante para
avancen.
destrabar y viabilizar proyectos claves para el
35
distrito, que ya no están programados en el
aprendizajes para la gestión directa, de calidad
presupuesto vigente, y para que la autoridad
y eficiente de sus recursos. Es decir, para que
cumpla sus ofrecimientos y responda a las
sea un mecanismo que también fortalezca las
demandas sociales. Asimismo, ha sido una
capacidades municipales y regionales. Transferir a
oportunidad de aprendizaje, que ha dejado
la empresa privada la responsabilidad de construir
“capacidades instaladas” para poder continuar
un proyecto de infraestructura es una manera
usando OXI si esa es la decisión que se adopta.
de acelerar las inversiones, y dejar puntuales
La construcción de la avenida Fernandini; así
lecciones aprovechables para acelerar y hacer
como la próxima obra en la avenida Tahuaycani,
más eficientes las inversiones regionales y locales
mejora la infraestructura local, la calidad de vida
en el marco de las normas y procedimientos
de la población, y quizás hasta los precios de las
establecidos por los Sistemas Administrativos
viviendas en la zona.
del Estado. Este es un vacío en el diseño de la Ley
de OXI y su Reglamento; así como, del enfoque
En general, el mecanismo de OXI no se orienta
que pueda estarle dando PROINVERSIÓN,
a fortalecer las capacidades de gestión de los
preocupado sobre todo por promover en el sector
gobiernos locales y regionales para la gestión
privado el aprovechamiento de estas normas.
directa de sus recursos financieros; o, en todo
caso, deja sólo el aprendizaje vinculado al empleo
Otro aspecto a ser considerado tiene que
de esta metodología. Adicionalmente, este
ver con el endeudamiento que implica el
mecanismo siempre supondrá el endeudamiento
mecanismo OXI 20, sobre todo pensando en las
con cargo a futuras transferencias por
futuras gestiones y teniendo en cuenta que las
canon, sobre canon, etc. En efecto, una de las
transferencias por canon están disminuyendo.
motivaciones para la dación de la Ley N° 29230
En ese escenario, existirá siempre el riesgo que
fue, al parecer, una alternativa para superar la
una drástica reducción de dichas transferencias
baja capacidad de ejecución presupuestal de los
desfinancie la posibilidad de futuras obras por
gobiernos subnacionales. Este no ha sido el caso
parte de los gobiernos regionales o locales.
de Sachaca pues, como ya se dijo, la ineficiencia
en el gasto no es uno de sus grandes problemas.
El tema tiene indudablemente muchas aristas
que deben ser reflexionadas; sin embargo,
Si bien obras como las de la Avenida Fernandini, y
es necesario conocer otras experiencias
luego Tahuaycani, son logros y enseñan a utilizar
concretas que permitan formular propuestas
el mecanismo OXI, queda pendiente revisar y
de perfeccionamiento del mecanismo OXI
propiciar que este mecanismo no sea sólo una
desde una perspectiva orientada a fortalecer la
forma de acelerar la ejecución presupuestal sino
institucionalidad y capacidades de los gobiernos
que también su empleo sea una oportunidad para
subnacionales, a fin de hacerlos más eficientes y
que los gobiernos regionales y locales alcancen
transparentes.
En este punto es importante recordar que el porcentaje máximo a ser deducido anualmente de la fuente recursos determinados es 30%, lo cual
suaviza el endeudamiento de la entidad pública a lo largo de sus presupuestos futuros.
20
Mecanismo de Obras por Impuestos
Anexos
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ANEXO N° 1
Documentos consultados
1) Contrato de prestación de servicios profesionales entre Unión de Cervecerías Peruanas Backus y
Johnston S.A.A. y el señor Jaime Castro Alvarez, economista, para elaboración de dos estudios de
preinversión a nivel perfil: “Mejoramiento de la calle Tahuaycani (primeras cuadras) desde la salida
a la variante de Uchumayo hasta la Iglesia Tahuaycani en la Urb. Tahuaycani” y “Mejoramiento de
la transitabilidad vehicular y peatonal de la calle Fernandini de la Urbanización Tahuaycani”. 15 de
julio de 2013.
2) Convenio específico de Prestaciones complementarias al Convenio Marco de Cooperación entre
Unión de Cervecerías Peruanas Backus y Johnston S.A.A. y Urbi Propiedades S.A. del 10 de octubre
de 2012.
3) Carta de URBI Propiedades al alcalde distrital del 22 de octubre de 2012.
Petición de gracia para los proyectos “Mejoramiento de la calle Tahuaycani (1ras Cuadras) desde la
salida a la variante de Uchumayo hasta la Iglesia Tahuaycani en la Urb. Tahuaycani” y “Mejoramiento
de la transitabilidad vehicular y peatonal de la calle Fernandini de la Urbanización Tahuaycani”,
ambos en el distrito de Sachaca, provincia de Arequipa.
4) Acuerdo de Concejo Municipal N° 180-212-MDS del 20 de noviembre de 2012.
Aprobación de priorización de proyectos: “Mejoramiento de la calle Tahuaycani (1ras Cuadras)
desde la salida a la variante de Uchumayo hasta la Iglesia Tahuaycani en la Urb. Tahuaycani” y
“Mejoramiento de la transitabilidad vehicular y peatonal de la calle Fernandini de la Urbanización
Tahuaycani”.
5) Circular 005-2013-CEF-Ley N° 29230-MDS, 08 de marzo de 2013. Modificaciones del cronograma
del proceso de selección del concurso público para el proyecto “Mejoramiento de la transitabilidad
vehicular y peatonal de la calle Fernandini de la Urbanización Tahuaycani”.
6) Acta de apertura de propuesta económica y adjudicación de buena Pro, proyecto “Mejoramiento
de la transitabilidad vehicular y peatonal de la calle Fernandini de la Urbanización Tahuaycani”.
07 de marzo de 2013.
7) Contrato de construcción del proyecto “Mejoramiento de la transitabilidad vehicular y peatonal de la
calle Fernandini de la Urbanización Tahuaycani” entre Backus, representado por Urbi Propiedades y
el Consorcio Constructor Fernandini, integrado por las empresa LUIMA S.A y Cosmos Constructores
y Servicios S.R.L., para la elaboración del expediente técnico y la ejecución de la obra. 15 de marzo
de 2013.
Mecanismo de Obras por Impuestos
8) Convenio de cooperación para la ejecución de la obra “Mejoramiento de la transitabilidad vehicular
y peatonal de la calle Fernandini de la Urbanización Tahuaycani” al amparo de lo establecido en la
Ley N° 29230 y su Reglamento, 19 de marzo de 2013.
9) Resolución Gerencial 048-2013-GDU-MDS, aprobación del Expediente Técnico “Mejoramiento de
la transitabilidad vehicular y peatonal de la calle Fernandini de la Urbanización Tahuaycani”, con
un presupuesto de 3.634,845.94 nuevos soles, 11 de junio 2013.
10) Adenda 01 al Convenio de cooperación para la ejecución de la obra “Mejoramiento de la transitabilidad
vehicular y peatonal de la calle Fernandini de la Urbanización Tahuaycani”, 11 de junio de 2013.
Modificación de cláusula que establecía costo inicial, actualización de acuerdo al expediente técnico.
11) Adenda 02 al Convenio de cooperación para la ejecución de la obra “Mejoramiento de la
transitabilidad vehicular y peatonal de la calle Fernandini de la Urbanización Tahuaycani”, 24 de
junio de 2013.
Actualización de nombres de servidores municipales encargados de dar conformidad de obra y
tramitar CIPRL. Establece entrega trimestral de certificado.
12) Movimiento Independiente Sachaca con Trabajo Libertad y Progreso.
“Plan de Gobierno Municipal para el Distrito de Sachaca período 2011 – 2014”.
13) Municipalidad Distrital de Sachaca: Plan de Desarrollo Concertado Sachaca 2013-2018”, aprobado
por Ordenanza Municipal 002-2014-MDS, 29 de enero de 2014.
38
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ANEXO N° 2
Relación de Personas Entrevistadas por Instituciones
Municipalidad Distrital de Sachaca 2011-2014
1) Emilio Díaz Pinto .– Alcalde distrital
2) Cecilia Bustamante Duany – Primera Regidora
3) José Miguel Montaño – Gerente de Desarrollo Urbano
4) Cecilia Fuentes Guerra – Jefa de la Oficina de Planificación de Inversiones
UCP Backus y Johnston S.A.A.
5) Felipe Cantuarias S. - Vice Presidente de Asuntos Corporativos
6) Magdalena Morales V. – Directora de Desarrollo Sostenible y Reputación Corporativa
7) Keren Trapunsky Epstein – Gerente de inversión Social Corporativa. VP Planeamiento y Asuntos
Corporativos
8) Broswi Gálvez V. – Gerente de Asuntos Corporativos Región Sur. Planeamiento y Asuntos Corporativos
9) Luis Guzmán – Director de Tesorería
10) Ana Mas G- - Gerente de Administración de Tesorería
11) María Julia Sáenz – Directora de Impuestos
12) Gaby Guzmán Q. – Gerente de Estados Financieros
13) Carlos Miranda G. - Gerente de Negociación de Servicios (Supply Chain)
14) Aldo Parodi – Administrador de la Fundación Backus
15) Oscar Latínez – Analista Financiero Senior – Dirección de Planeamiento Financiero
PROINVERSIÓN
16) Denisse Miralles– Directora de Inversiones Descentralizadas
17) Néstor Díaz R. – Coordinador Macrorregional Sur. Dirección de Promoción de Inversiones
Urbi Propiedades
18) Willy Espinoza – Jefe de Desarrollo Regional
19) Diego Ramos R. – Desarrollo Regional (Arequipa)
Consorcio Constructor Fernandini
20) Justo Mayta Livisi - Gerente
Vecinas de la Urbanización Tahuaycani
21) María Teresa Corrales - Secretaria de la Junta vecinal de la Urbanización Tahuaycani
22) Lucía Becerra Tovar – Vecina
23) Rosario Granda de Uyén – Vecina
24) Julia Teresa Arce de Delgado – Vecina
Mecanismo de Obras por Impuestos
ANEXO N° 3
Normas Legales Del Mecanismo Obras Por Impuestos
1) Ley N° 29230, “Ley de Obras por Impuestos, impulsa la inversión pública regional y local con
participación del sector privado (“El Peruano”, 20 de mayo de 2008).
2) Decreto Supremo N° 147-2008-EF, Reglamento de la Ley N° 29230, (“El Peruano”, 09 de diciembre
de 2008).
3) Decreto de Urgencia N° 081-2009 (Diario Oficial “El Peruano”, 18 de julio de 2009), modifica la Ley
N° 29230.
4) Decreto Supremo N° 248-2009-EF, Texto Único Ordenado del Reglamento de la Ley N° 29230
(aprobado el 07 de noviembre de 2009).
5) Decreto Supremo N° 220-2010-EF, modifica el DS anterior (30 de octubre de 2010).
6) Decreto Supremo N° 133-2012-EF, nuevo Reglamento de la Ley N° 29230 (“El Peruano”, 27 de julio
de 2012).
7) Ley N° 30056 “Ley que modifica diversas leyes para facilitar la inversión, impulsar el desarrollo
productivo y el crecimiento empresarial” (El Peruano”, 02 de julio de 2013).
8) Ley N° 30138 “Ley que dicta medidas complementarias para la ejecución de proyectos en el marco de
la Ley N° 29230 (“El Peruano”, 27 de diciembre de 2013).
9) Decreto Supremo N° 005-2014-EF, nuevo Reglamento de la Ley N° 29230 (“El Peruano”, 14 de enero
de 2014).
40
42
43
Mecanismo de Obras por Impuestos
Programa ProDescentralización de USAID
Av. Camino Real N° 348, oficina 1701
San Isidro. Lima-Perú
T: (51-1) 422-8118 / fax: (51-1) 222-3190
www.prodescentralizacion.org.pe