Descargar PDF - El Cotidiano

Derechos humanos: México
ante la encrucijada de la
implementación o el discurso
Amerigo Incalcaterra*
La encrucijada consiste en saber si el Estado mexicano y la sociedad en su
conjunto están dispuestos a asumir el reto de implementar los estándares internacionales de derechos humanos y convertirlos en realidades tangibles en la vida
diaria que viven millones de personas en México, o bien, dejar que los derechos
humanos se queden tan sólo plasmados en el discurso y en las normas jurídicas,
pero sin que se realicen los esfuerzos necesarios para que se conviertan en detonadores capaces de transformar, por las vías institucionales, las realidades injustas que
afectan la vida de las personas y las estructuras que marginan y excluyen a sectores
importantes de la población.
México ante la encrucijada
de la implementación o el
discurso
H
asta el día de hoy el Estado
mexicano ha recorrido un camino muy
importante en el reconocimiento de
los derechos humanos, ha logrado que
los derechos humanos tomen un lugar relevante en el discurso y en el
espacio público. Hoy los derechos humanos se encuentran del lado de lo
políticamente correcto, al grado de
que se han vuelto casi inconcebibles
aquellas posiciones políticas o sociales que se atreven a cuestionar pública y abiertamente la perspectiva de
derechos humanos.
*
Representante en México del Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Derechos Humanos. Contacto: <amerigo.incalcaterra
@hchr.org.mx>.
Si se mira la realidad que los medios de comunicación nos reflejan todos los días, se evidencia que por
debajo del discurso de los derechos
humanos subyacen realidades sumamente injustas como la sistemática violación a los derechos de los migrantes,
la discriminación hacia los pueblos indígenas, la violencia en contra de la
mujer, la precarización del trabajo, la
enorme desigualdad de oportunidades,
el uso indebido y desproporcionado
de la fuerza pública e, incluso, situaciones que se vieron reflejadas en casos como Atenco, Oaxaca o Pasta de
Conchos, por citar sólo algunos.
La encrucijada consiste, por lo tanto, en saber si el Estado mexicano y la
sociedad en su conjunto están dispuestos a asumir el reto de implementar
los estándares internacionales de derechos humanos y convertirlos en realidades tangibles en la vida diaria que
viven millones de personas en México, o bien, dejar que los derechos humanos se queden tan sólo plasmados
en el discurso y en las normas jurídicas, pero sin que se realicen los esfuerzos necesarios para que se conviertan
en detonadores capaces de transformar, por las vías institucionales, las realidades injustas que afectan la vida de
las personas y las estructuras que
marginan y excluyen a sectores importantes de la población.
De no asumir adecuadamente el
reto de la implementación, se corre el
riesgo de caer sin remedio en el camino del discurso vacío en el que se asumen compromisos y se hacen grandes
declaraciones de buenas intenciones
pero en el que se carece de mecanismos eficaces para exigir el cumplimiento de los derechos. Paradójicamente,
el discurso de los derechos lejos de
promover transformaciones estructuEl
Cotidiano 150
7
rales más justas y equitativas, terminaría por reforzar el
estatus quo.
Ante todo, habría que evitar que la brecha que separa el
discurso de los derechos, de la realidad de su ejercicio, se
ensanchara de tal manera que se perdiera toda conexión
entre uno y otra. El análisis sobre la situación de los derechos quedaría fracturado en dos posiciones, en las que, por
un lado, estaría un discurso autocomplaciente y hermético
ante cualquier reclamo y, por otra parte, una realidad que
clama justicia pero que no encuentra los espacios adecuados para hacerse escuchar y desahogar sus reivindicaciones.
Avances y retos
Cómo en toda realidad en la cual se presentan claroscuros,
es imposible hacer un juicio generalizado sobre el trabajo
realizado por el Estado Mexicano en la protección y promoción de los derechos humanos. Por ello, resulta necesario distinguir diversos ámbitos, niveles e instituciones para
puntualizar cuáles han sido los principales logros alcanzados y, sobre todo, cuáles son los grandes retos que aún hay
por delante para hacer realidad todos los derechos humanos para todas las personas.
A partir de la década de los años ochenta el Estado
mexicano inició un proceso gradual de ratificación de los
tratados internacionales en materia de derechos humanos.
Al día de hoy, México ha ratificado los 9 principales tratados del Sistema Universal de los derechos humanos y todos los tratados del Sistema Interamericano de Derechos
Humanos. En la pasada década México reconoció la competencia de la Corte Interamericana de derechos humanos y de los órganos de los tratados de Naciones Unidas
para recibir comunicaciones individuales.
A la par, en el año 2000 el Gobierno de México extendió una invitación abierta para que los procedimientos especiales visitaran el país e inició un esfuerzo por ponerse al
día en la entrega de informes periódicos a los organismos
de los tratados. Con ello, México dio un giro importante a
su política exterior en materia de derechos humanos basada en los principios de neutralidad y no intervención. El
resultado ha sido el reconocimiento en el panorama internacional de su compromiso en la protección de los derechos humanos, el cual se vio materializado en su elección
como presidente del Consejo de Derechos Humanos en
2006.
Como elemento relevante de este proceso se inserta
la instalación de la Oficina en México del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos y
8
Temas de agenda nacional
la elaboración del Diagnóstico sobre la Situación de los Derechos Humanos en México en 20031.
Ante los claros avances en el plano internacional ha
surgido en el imaginario colectivo, no sin buenas razones
que lo explican, la imagen de México como “luminaria de la
calle y oscuridad en la casa”. No es que esta imagen carezca de una fuerza explicativa y que pueda darnos una aproximación inmediata a la realidad que se enfrenta. Pero, si
hacemos un análisis más exhaustivo, es posible identificar
algunos indicadores que permiten reconocer que a nivel
nacional también se han dado avances importantes2.
Sin embargo, también es necesario reconocer que tanto en el plano internacional como a nivel nacional la mayoría de los avances se han dado en el plano normativo e
institucional, sin que esto signifique de manera necesaria
que tales avances se traduzcan en logros concretos en la
manera en que las personas pueden gozar y ejercer sus
derechos humanos.
Así pues, la cuestión central de la implementación se
subdivide en dos retos específicos; primero, en cómo lograr que los compromisos asumidos en la esfera internacional sirvan de palanca transformadora del andamiaje
jurídico protector de derechos humanos a nivel nacional y,
segundo –y sin duda el paso más importante– en cómo
lograr que las instituciones y las normas protectoras de
derechos humanos puedan ser empleadas por las personas
para exigir el cumplimiento de las obligaciones que el Estado asume en materia de derechos humanos y, así, poder
revertir los contextos y las situaciones de violación a los
derechos humanos que aún subsisten.
1
Véase Diagnóstico sobre la situación de los derechos humanos en México, México, Oficina en México del Alto Comisionado de Naciones Unidas
para los Derechos Humanos, 2003.
2
Tales como: la introducción de la cláusula de no discriminación, la
abolición de la pena de muerte, un nuevo sistema de justicia para niñas,
niños y adolescentes o el fortalecimiento del derecho a la información
pública; la adopción de legislación que protege los derechos de personas
que se encuentran en una situación de vulnerabilidad, la despenalización
de la calumnia y la infamia; la creación de organismos que protegen
ciertos derechos específicos como el sistema de instituciones de protección del derecho a la información, el Consejo Nacional para la Prevención de la Discriminación o la Comisión para el Desarrollo de los
Pueblos Indígenas, la creación de unidades de derechos humanos en las
diversas Secretarías de Estado, la creación de fiscalías especiales para
investigar violaciones específicas a derechos humanos, el esfuerzo pionero en implementar un Programa Nacional de Derechos Humanos, la
creación de una Comisión de Derechos Humanos en la Cámara de Diputados; los esfuerzos por hacer transparente el trabajo de la Suprema
Corte de Justicia de la Nación, entre otros.
El contexto del que se tiene que partir
para identificar los retos
Toda agenda en materia de derechos humanos tiene que
partir de un análisis de la realidad. Un análisis que se enfoque en cuáles son las condiciones con las que cuenta el
país para que se garanticen plenamente los derechos humanos de las personas, que tome en cuenta los obstáculos
estructurales que lo impiden y que señale en dónde están
los déficits o las debilidades que tienen que ser superadas.
A continuación se esbozan brevemente algunas líneas
de este análisis3.
En México coexisten muchas realidades contrastantes.
Las asimetrías de poder, la inequidad en la distribución de
la riqueza, la persistencia de rasgos culturales discriminatorios y el mantenimiento de privilegios para ciertos grupos de la población, se traducen en un desigual acceso a
los derechos humanos de parte de los diversos sectores
de la población. El telón de fondo es el de las asimetrías
que existen en el ejercicio de los derechos humanos, personas que por su situación económica y social y por sus
condiciones personales pueden ejercer casi sin ningún problema sus derechos, y personas que por el simple hecho
de haber nacido en una determinada región del país, por
formar parte de un grupo que sufre discriminación o por
sus condiciones sociales y económicas tiene que enfrentar un sinnúmero de obstáculos para poder disfrutar de
sus derechos.
La paradoja es que si bien desde ciertos ángulos
México cuenta con los elementos y condiciones necesarias para que las personas puedan disfrutar y ejercer sus
derechos humanos adecuadamente –una economía fuerte, cierta estabilidad y paz sociales, una democracia formal basada en elecciones periódicas, instituciones públicas
con capacidades económicas y humanas adecuadas, y la
vigencia relativa del estado de derecho– también en él
subsisten realidades que desde el punto de vista de los
derechos humanos, llaman la atención. Algunos hechos
pueden dar muestra de ello: el 20.4% de la población
tiene un ingreso menor a los dos dólares diarios4; du-
3
Para un análisis más exhaustivo de los avances y los retos en materia de derechos humanos véase: Avances y Retos en la Protección y
Garantía de los Derechos Humanos en México, elaborado por la Oficina
en México del Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Derechos
Humanos. 2006.
4
Cfr. Human Development Report 2006, Beyond Scarcitty: Power, poverty
and the global water crisis. New York, UNDP, 2007. p. 292.
rante 2007,2,773 personas fueron ejecutadas por motivos relacionados con el crimen organizado5; más de medio millón de personas emigran cada año a Estados Unidos
en busca de mejores condiciones de vida6; 1 de cada 3
mujeres ha sufrido violencia de parte de su pareja a lo
largo de su vida7; el índice de analfabetismo entre la población indígena es del 28.2%8; el 28% de los niños y niñas
con discapacidad en la Ciudad de México –por citar un
ejemplo– no asisten a la escuela9; de enero 2001 a abril
de 2007, 33 periodistas fueron asesinados y 7 desaparecieron por motivos relacionados con su profesión10.
En su plan de acción 2005 la Alta Comisionada de las
Naciones Unidas para los Derechos Humanos, Louis Arbour,
identificó que en el mundo existen seis obstáculos que
impiden la plena realización de los derechos humanos: pobreza, discriminación, conflictos armados y violencia, impunidad, déficit democrático y debilidad de las instituciones
del Estado11. En el caso de México, la pobreza –vinculadas a
la desigualdad y a la discriminación–, la impunidad y las restricciones a la libertad de expresión, constituyen tres causas estructurales a partir de las cuales se generan diversos
contextos de violación a los derechos humanos.
También es importante tomar en cuenta que entre los
estados del país existen muchas diferencias en cuanto a la
protección de los derechos humanos, por ello, las siguientes problemáticas pueden variar en intensidad dependiendo de las estructuras políticas, económicas, sociales y
culturales de cada entidad federativa.
5
Conteo anual que realiza el periódico Milenio. Roberto López y
Lorena Moreno, “2,773 ejecutados en 2007” Milenio Diario, 3 de enero
de 2008.
6
Cfr. Informe sobre desarrollo humano México 2006-2007. México, UNDP,
2007. p. 85 y ss.
7
Cfr. Actualización del Capítulo 5 del Diagnóstico sobre la Situación de los
Derechos Humanos en México, México, OACNUDH, 2007. p. 45. Estos
datos están tomados de la Encuesta Nacional sobre Violencia contra las
Mujeres, México, Instituto Nacional de Salud Pública, 2003.
8
Cfr. Informe sobre desarrollo humano de los pueblos indígenas en
México, México, UNDP-CDI, 2007. p. 97.
9
Cfr. Informe sobre la situación de las personas con discapacidad en el
Distrito Federal, elaborado por la Comisión de Derechos Humanos del
Distrito Federal, (en proceso de impresión).
10
Informe: Situación de la libertad de expresión en México, presentado por organizaciones de la Sociedad Civil a la CIDH en su 128º periodo ordinario de sesiones. En el Informe Anual de la Comisión
Interamericana de Derechos Humanos 2006, Volumen III, Informe de la
Relatoría para la Libertad de Expresión. OEA/Ser.L/V/II.127 Doc.4. rev.1
marzo 2007, pp. 143-165.
11
Cfr. Annual Report 2005; Implementation of Activities and use of Funds,
Geneva, Office of the United Nations High Commissioner for Human
Rights, 2006.
El
Cotidiano 150
9
Pobreza y desigualdad
Uno de los mayores contrastes en México es que por una
parte se le considera la décima potencia económica en el
mundo con un PIB de 626.1 billones de dólares12, y, por
otra parte, según las últimas mediciones oficiales, 44.7 millones de personas viven en pobreza13. La principal razón
que explica esta realidad es la enorme desigualdad en la
distribución de la riqueza. Según el PNUD, mientras el decil
de la población de mayores recursos participa en un 34.5%
de la riqueza del país, el decil más pobre participa del 1.6%14.
La inequidad en la distribución de la riqueza se da también entre las diversas regiones del país, teniendo municipios (ubicados en las grandes ciudades y en el norte del
país) que tienen un Índice de Desarrollo Humano (IDH)
similar al de los países nórdicos y otros municipios (ubicados generalmente al sur del país) cuyo IDH iguala al de los
países del África Subsahariana15.
La pobreza afecta con mayor intensidad a personas y
grupos que se encuentran en una situación de mayor discriminación, tales como mujeres, pueblos indígenas, migrantes, personas adultas mayores o personas con discapacidad.
El modelo económico y ciertas viejas inercias del sistema político mexicano han generado importantes rezagos en
el adecuado cumplimiento de los derechos económicos, sociales y culturales de las personas, impidiendo que por ellas
mismas puedan salir del contexto de pobreza en el que se
encuentran. Ello está generando que grupos marginados al
no encontrar las vías jurídicas y políticas adecuadas para hacer valer sus demandas se movilicen y confronten, muchas
veces de manera violenta, lo cual genera importantes tensiones sociales. La situación se agrava aún más, cuando la tensión social es aprovechada por grupos ilegales que buscan
desestabilizar al país y minar las instituciones del Estado.
En materia de derechos económicos, sociales y culturales se han dado avances en ciertos indicadores concretos,
tales como: el acceso a los diversos niveles educativos16, el
12
Cfr. Pocket World in Figures, 2006 Edition, The Economist. p. 178.
Cfr. Mapas de la pobreza y el rezago social, México, Consejo Nacional para la Evaluación de la Política Social, 2008. <http://
www.coneval.gob.mx/mapas/NACIONAL/Nacional.pdf>.
14
Cfr. Human Development Report 2006, op. cit. p. 335.
15
Cfr. Informe sobre Desarrollo Humano Mexico 2004. México, PNUD, 2005.
16
La tasa neta de matriculación en el nivel preescolar aumentó del
51.2% en 2001 a 63.1% en 2004. En el nivel primaria, se alcanzó casi la
cobertura universal con un 99.4%. En el nivel secundaria, la tasa neta de
matriculación aumentó del 65.9% al 72.4%. Véase: Los Objetivos del Desarrollo del Milenio en México; Informe de Avance 2005. México, Gobierno de la
República, 2005.
13
10
Temas de agenda nacional
incremento de la esperanza de vida17, la reducción del analfabetismo18, la mayor equidad de género en el acceso al trabajo, salud y educación, la reducción de la mortalidad y la
desnutrición infantil, la cobertura universal de medicamentos antirretrovirales y el acceso a una vivienda propia19. Sin
embargo, quedan aún grandes retos por afrontar para alcanzar la universalidad en la accesibilidad de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales, así como en su justiciabilidad20.
Seguridad pública e impunidad
La crisis económica de 1994 y el progresivo control de los
cárteles mexicanos de la droga respecto de los mercados
antiguamente controlados por los cárteles colombianos,
han generado un creciente aumento del crimen organizado y un clima de inseguridad que afecta a todo el país21,
favorecido además por la corrupción que abarca todos los
niveles de gobierno, la ineficacia de los sistemas de inteligencia, de procuración y administración de justicia.
La sociedad civil ha levantado fuertemente la voz demandando mayor seguridad en las calles22. De manera general la respuesta de los gobiernos ha sido el otorgamiento
de mayores facultades a las instancias de procuración de
justicia y la implantación de medidas restrictivas como la
17
La esperanza de vida al nacer se incrementó de 72.3 años a 75.3
años. Véase: 18 Informe sobre Desarrollo Humano 2000 e Informe sobre Desarrollo Humano 2006.
18
En el 2000 la tasa de alfabetismo entre la población mayor de 15
años era de 90.8% de la población, mientras que en el 2006 es del 91%.
Cfr. Human Development Report 2006… op. cit., p. 283.
19
Según datos del VI Informe de Gobierno 2006, en todo el sexenio
se entregaron un total de 3.4 millones de créditos para vivienda, lo cual
significa un promedio anual de casi 679 mil créditos.
20
En relación con los derechos laborales se observa un incremento
constante del empleo informal, la pérdida del valor adquisitivo del salario
mínimo, la constante precarización del trabajo formal y un conjunto importante de restricciones a la libertad sindical. En cuanto al derecho a la educación, se siguen observando altos índices de deserción y deficiencia terminal
de los diversos niveles educativos y enormes inequidades en la calidad
educativa, siendo la más abandonada la educación indígena. En lo referente
al derecho a la salud, se observa una insuficiente cobertura de los servicios públicos de salud, baja calidad en los servicios prestados, limitado
acceso al agua potable y a los servicios sanitarios por ciertos grupos de la
población y niveles bajos de algunos indicadores relacionados con el acceso
a la salud por parte de las mujeres. Finalmente, en cuanto al derecho a la
vivienda, pese a los importantes avances logrados en años recientes, se observan problemáticas relacionadas con la ubicación y el tamaño de las viviendas y un número creciente de procedimientos de desalojo.
21
Cfr. Informe Mundial sobre las Drogas 2006, Nueva York, Oficina de
las Naciones Unidas contra las Drogas y el Delito (ONUDD), 2007.
22
Sobre esta situación y la respuesta que ha dado el Gobierno Federal al tema de la inseguridad véase: El cambio inconcluso; Avances y desaciertos en derechos humanos durante el gobierno de Fox, México, Human Rights
Watch, 2007. pp. 109-140.
elevación de las penas23 o un abusivo empleo de la prisión
preventiva24.
Otra medida que el Estado mexicano ha adoptado a partir de la década de los años noventa ha sido involucrar al Ejército mexicano en tareas de seguridad pública. Esta vía fue
retomada y fortalecida por el Presidente Felipe Calderón al
inicio de su mandato, pues frente al control que el narcotráfico había ganado en varias zonas del país decidió que el ejército recuperara esos territorios a base de una presencia militar
permanente en más de 8 estados de la República.
La presencia militar ha provocado varios enfrentamientos violentos en espacios públicos, el reacomodo de los
diversos cárteles, y el incremento de una ola de violencia
que, según información de la Secretaría de Seguridad Pública cobró la vida de más de 2,796 personas en el primer
año de Gobierno del Presidente Felipe Calderón25, un porcentaje importante han sido miembros del ejército y policías de todos los niveles.
La presencia militar también ha provocado una mayor
tensión del ejército con la sociedad en general, teniendo como
resultado varios abusos y violaciones a los derechos humanos de parte del ejército. Algunas de estas violaciones han
sido demostradas por la CNDH, destacando sobre todo las
violaciones sexuales a mujeres indígenas y la tortura26.
En su reciente visita a México, la Alta Comisionada de
Naciones Unidas para los Derechos Humanos tuvo la oportunidad de abordar el tema de la participación de las fuerzas armadas en tareas de seguridad pública. Al término de
su visita señaló:
23
Cfr. Derechos incumplidos, violaciones legalizadas, México, Centro de
Derechos Humanos “Miguel Agustín Pro Juárez” A.C. 2007. pp. 44-46.
24
Aproximadamente el 42% de la población carcelaria en México se
encuentra privada de su libertad bajo la figura de detención preventiva.
Cfr. Injusticia e impunidad: Deficiencias en el sistema de justicia penal mexicano, Amnistía Internacional, Febrero, 2007.
25
Cfr. Estudio de las Ejecuciones, primer año de Gobierno diciembre
2006-noviembre 2007, Secretaría de Seguridad Pública, 2007.
26
Véanse las últimas recomendaciones emitidas por la CNDH a la
Secretaría de la Defensa Nacional en relación con las violaciones a los
derechos humanos cometidas por elementos de las fuerzas armadas en
contra de las personas. Recomendación 40/2007, Sobre el caso de la
familia Esparza Galaviz y otros, en el Municipio de Sinaloa de Leyva, en el
Estado de Sinaloa; Recomendación 39/2007, Sobre los hechos de violencia ocurridos el día 7 de mayo de 2007, en la ciudad de Apatzingán, en el
estado de Michoacán; Recomendación 38/2007, Sobre los hechos ocurridos los días 2, 3 y 4 de mayo de 2007, en los Municipios de Nocupétaro,
Carácuaro y Huetamo, en el Estado de Michoacán y Recomendación 37/
2007, Sobre el caso de 14 mujeres víctimas de atentados a su integridad
personal y libertad sexual y otros por parte de elementos del Ejército
Mexicano, en la Zona de Tolerancia de Castaños, Coahuila.
“Entre los principales temas que me presentaron estuvo
el uso de los militares que toman parte en actividades
destinadas a hacer cumplir la ley. Quiero enfatizar que la
primera obligación del Estado es proteger y defender la
vida y la seguridad física. En una situación de serios desafíos a la autoridad del Estado de parte de organizaciones
fuertemente armadas y de severas deficiencias en las instituciones encargadas de hacer cumplir la ley, incluyendo
una corrupción extendida, reconozco el dilema al que se
enfrentan las autoridades en el cumplimiento de su responsabilidad por proteger. Sin embargo, utilizar a los militares continúa siendo problemático, pues es
fundamentalmente inapropiado –en cuanto a la capacitación, la filosofía, el equipamiento y las perspectivas– en el
desarrollo de funciones civiles para hacer cumplir la ley.
La atención debe centrarse en dedicar urgentemente los
recursos necesarios para fortalecer las instituciones civiles para que trabajen con integridad y profesionalismo.
Mientras tanto, los tribunales civiles deben tener jurisdicción sobre los actos del personal militar que desarrolla funciones para hacer cumplir la ley, y deben estar
disponibles recursos efectivos ante las violaciones de
derechos humanos perpetradas por personal militar.”27
Actualmente se encuentra en proceso de aprobación
la reforma constitucional del sistema de justicia en materia
penal. Aunque existen varios aspectos positivos también
incorporaría aspectos que implican una restricción a las
libertades y derechos del debido proceso, así como un régimen de excepción a la delincuencia organizada28.
La ruta para garantizar la seguridad de las personas no
debe prescindir del respeto a los derechos humanos. Poco
antes de perder la vida en un atentado en Irak, el ex Alto
Comisionado para los Derechos Humanos, Sergio Vieira
de Mello, apuntaba la necesidad de que el concepto de seguridad se redefiniera para colocar en su centro el concepto de los derechos humanos. Señalaba que las violaciones a
los derechos humanos necesitaban ser entendidas como
un factor de inseguridad nacional e internacional y que, por
lo tanto, las acciones en favor de la seguridad no debían
implicar en ningún caso la restricción de las libertades y
derechos reconocidos por los Estados. El gran reto de nuestro tiempo, apuntaba Sergio Vieira de Mello, es lograr ar27
Conferencia de Prensa de la visita a México de Luise Arbour el 8
de febrero de 2008. <http://www.unhchr.ch/huricane/huricane.nsf/view01/
B3B2A5AE31A3FCB6C12573EC00578CD0?opendocument>.
28
La posición de la OACNUDH en torno a la iniciativa de reforma
penal se puede ver en: <http://www.hchr.org.mx/documentos/cartab.pdf>.
El
Cotidiano 150
11
monizar el lenguaje de la seguridad pública con el de los
derechos humanos29.
Libertad de expresión
En tiempos recientes México inició un proceso de democratización, logrando establecer una democracia formal,
basada en elecciones libres y un sistema de tres grandes
partidos políticos. El reto pendiente es alcanzar una democracia ciudadana plenamente participativa. Para ello, la libertad de expresión juega un papel central.
Al día de hoy subsisten dos grandes amenazas a la libertad de expresión. Por una parte, la concentración de los
medios de comunicación, sobre todo de radio y televisión,
en unos cuantos grupos económicos, con lo cual se restringe considerablemente la pluralidad informativa y se limita la
generación de un pensamiento crítico y diverso. Como sucede en otros países, los grupos económicos que controlan
los medios de comunicación mezclan sus intereses con intereses políticos creando una relación entre política y dinero
sumamente perjudicial para la libertad de expresión.
Por otra parte, las y los periodistas cada vez se encuentran más amenazados por el crimen organizado y el
narcotráfico. La Relatoría sobre Libertad de Expresión de
la Comisión Interamericana pudo documentar más de 25
casos de agresiones en contra de periodistas durante el
año 2006, las cuales van desde amenazas de muerte y hostigamiento, hasta detenciones arbitrarias, secuestro y asesinatos30. Esta situación también ha provocado que muchos
medios de comunicación se autocensuren y dejen de informar sobre cuestiones relacionadas al crimen organizado.
Frente al derecho a la libertad de expresión –como en
el resto de los derechos– el Estado no sólo asume deberes
negativos, tiene que asumir también deberes que le exigen
una actitud proactiva en la protección del derecho. El Estado debe establecer las condiciones y mecanismos indispensables para garantizar que terceros no restrinjan
directa o indirectamente la libertad de expresión. Es necesario advertir que si el Estado permite que estas situaciones se sigan presentando sin asumir debidamente su
obligación de investigar, juzgar y, en su caso, sancionar
debidamente a los responsables de las violaciones a la
29
Vieira de Mello, Sergio. “Redefinir la Seguridad” en Sur; Revista internacional de derechos humaos, año I, Número 1, 1er semestre 2004. pp.
173-183.
30
Cfr. Informe Anual de la Comisión Interamericana de Derechos
Humanos 2006, Volumen III, Informe de la Relatoría para la Libertad de
Expresión. OEA/Ser.L/V/II.127 Doc.4. rev.1 marzo 2007. pp. 143-165.
12
Temas de agenda nacional
libertad de expresión, está incumpliendo con sus obligaciones internacionales.
El caso de Lydia Cacho es paradigmático en muchos
aspectos; por una parte el trasfondo del caso nos remite a
una seria problemática de trata de personas y pornografía
infantil a la que se debe atender de manera inmediata; por
la otra muestra la facilidad con que las instituciones del
Estado pueden ser presionadas para que éstas silencien la
voz de una periodista; además, porque pone en evidencia
la débil respuesta que las instituciones del Estado han podido dar a un caso semejante.
Déficits estructurales que impiden el
adecuado ejercicio de los derechos
humanos y acciones y retos pendientes
en la agenda de derechos humanos
Además de las medidas que se tienen que adoptar para
enfrentar las problemáticas anteriormente esbozadas, es
necesario centrar la atención en aquellos déficits o debilidades estructurales que obstaculizan la plena realización
de los derechos humanos, especialmente los derechos de
aquellos grupos que se encuentran en una situación de
mayor vulnerabilidad y discriminación. Se trata de insuficiencias tanto en el sistema nacional de protección de los
derechos humanos, como en las condiciones que se requieren para que las personas puedan ejercer adecuadamente sus derechos. La identificación de estas problemáticas
permite enfocarse en aquellas tareas que quedan pendientes en la agenda de derechos humanos. Es posible identificar al menos cinco de estos déficits estructurales y
acompañarlos de la mención de algunos retos y acciones
que es necesario adoptar para superarlos:
1. Un orden jurídico insuficiente para proteger debidamente
los derechos humanos.
a. Problemática
La Constitución mexicana de 1917 no está cumpliendo plenamente con su vocación de norma fundamental protectora de
los derechos humanos. Debido a ciertas limitaciones internas
y ciertas deficiencias en la manera en que reconoce los derechos humanos, la Constitución mexicana no permite ser aprovechada al máximo por las personas y los grupos en su afán
por defender sus derechos humanos31. Sumado a ello existe
31
Sin duda, esta es una hipótesis que tendría que sostenerse en
hechos empíricos que resultan imposible de ser demostrados en este
un reto en la armonización de la legislación secundaria, sobre
todo la legislación de las entidades federativas, con los estándares internacionales de derechos humanos.
b. Retos pendientes
En el Congreso de la Unión existe ya un conjunto muy
importante de iniciativas de reforma constitucional en materia de derechos humanos que esperan ser dictaminadas
y discutidas. De manera paralela, el tema del proceso de la
Reforma del Estado que sin duda mayor interés y compromiso ha despertado de parte de la Sociedad Civil ha sido el
de la reforma de derechos humanos, tema que ha sido discutido bajo el rubro de garantías sociales. La Comisión Ejecutiva de Negociación y Construcción de Acuerdos (CENCA)
alcanzó un total de 92 acuerdos sobre diversas reformas
constitucionales en la materia. Un número muy significativo de organizaciones de la Sociedad Civil y un conjunto de
académicos y académicas expertas en derechos humanos
elaboraron una propuesta integral de reforma de derechos
humanos que debe servir como referente para los debates
parlamentarios32. Sin embargo, a pesar de que se cuenta ya
con suficientes materiales e insumos para alcanzar una reforma constitucional, se percibe aún un clima de indecisión
de parte de los principales partidos políticos, lo cual hace
incierto el futuro de esta reforma.
Lo que es un hecho es que para que la Constitución
mexicana pueda recobrar todo su potencial y su máxima
eficacia jurídica como norma fundamental protectora de
derechos humanos, es necesario avanzar en una reforma integral estructurada en torno a los siguientes seis ejes: transformar el marco conceptual a partir del cual la Constitución
reconoce los derechos humanos –transformación que tiene
que pasar a partir de la sustitución del término de garantías
individuales por el de derechos humanos–; el reconocimiento de la jerarquía constitucional de las normas de derechos
humanos contenidas en los tratados internacionales de demomento; sin embargo, me parece que existen fuertes indicios que nos
permiten partir de ese supuesto, algunos de ellos son: el desconocimiento que la población en México tiene de la Constitución, el relativamente
escaso desarrollo jurisprudencial que se tiene actualmente de los derechos humanos en el sistema jurídico mexicano, el hecho de que un número significativo de las luchas y reivindicaciones de los derechos humanos
se dan en el ámbito de la política y la movilización social y no a través de
los tribunales o instituciones protectoras de derechos humanos, y una
enorme mediatización de las normas constitucionales de parte de la
legislación secundaria.
32
Cfr. Propuesta de Reforma Constitucional en materia de derechos
humanos elaborada por las organizaciones de la sociedad civil y por
académicos y académicas especialistas en derechos humanos. México,
2008. Pude consultarse en: <www.sumatealareformadh.org>.
rechos humanos y del principio pro personae; el reforzamiento de los derechos humanos de las personas que se encuentran en una situación de mayor vulnerabilidad y discriminación;
el fortalecimiento de los Derechos Económicos, Sociales,
Culturales y Ambientales poniendo especial énfasis en su
carácter universal y en el establecimiento de mecanismos
adecuados para su exigibilidad y justiciabilidad; la introducción de la perspectiva de género; y el fortalecimiento de los
mecanismos jurisdiccionales y no jurisdiccionales para proteger los derechos humanos.
Por otra parte, es importante seguir avanzando y profundizando en la armonización de la legislación secundaria
federal y la legislación local en relación con los estándares
internacionales de derechos humanos. Saltan a la vista la
necesidad de armonizar la Ley General de Población con la
Convención Internacional sobre los derechos de los trabajadores migrantes y sus familiares, la implementación de los
estándares de la Convención Internacional sobre los derechos de las personas con discapacidad, de la Declaración
sobre los derechos de los pueblos indígenas, así como la
remoción de todos los elementos legislativos que resultan
discriminatorios en contra de las mujeres.
2. Debilidad de los mecanismos nacionales de protección de
los derechos humanos.
a. Problemática
Debido al desconocimiento de los derechos humanos y a
una concepción estrecha y formalista del Derecho, aunado
en ocasiones a problemas estructurales de corrupción, se
requiere fortalecer el papel del poder judicial como garante
de los derechos humanos de las personas. Sobre todo, el
sistema de justicia en México presenta muchos obstáculos
para que las personas en situación de vulnerabilidad puedan
exigir sus derechos. La creación de un sistema de instituciones nacionales ha paliado esta problemática; sin embargo, a
excepción de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos y de algunos organismos locales, los organismos públicos de derechos humanos se encuentran aún generalmente
en una situación precaria. La eficacia de los organismos públicos de defensa de los derechos humanos depende en gran
medida del grado de legitimidad y aceptación que logran frente
a la ciudadanía. Para ello es fundamental no sólo que se garantice su autonomía e independencia desde un punto de
vista formal, sino que, además, garanticen otros aspectos fundamentales, como: la coherencia de su trabajo con los estándares internacionales de derechos humanos, su cercanía con
los grupos en situación de vulnerabilidad, su apertura y transEl
Cotidiano 150
13
parencia, su capacidad de coordinar su actividad con las organizaciones civiles, y la pluralidad de sus integrantes33.
b. Retos pendientes
El derecho a la justicia y el derecho a contar con un recurso sencillo, rápido y efectivo para remediar cualquier violación a los derechos humanos constituyen sin duda la piedra
angular de cualquier sistema de protección de derechos
humanos. Por lo tanto, una de las reformas constitucionales y legislativas que más urgen en México es la de poder
dotar de un nuevo oxígeno al juicio de amparo, hacerlo un
recurso sencillo, gratuito y accesible para cualquier persona o grupo de personas, y a la vez establecer las medidas
necesarias para que pueda ser eficaz en la protección de
todos los derechos humanos.
Los mecanismos no jurisdiccionales han tenido una evolución muy importante, al grado que han logrado ser el referente de protección de derechos humanos para la población
en general. Sin duda, han logrado dar un giro positivo muy
importante a la protección y promoción de los derechos
humanos. Para profundizar en los logros hasta ahora alcanzados y para hacer frente a los importantes retos que aún
enfrentan se debe seguir fortaleciendo en aspectos tales como
su independencia y autonomía, su estabilidad presupuesta, la
transparencia y rendición de cuentas, su relación con las organizaciones defensoras de derechos humanos, la metodología para dar seguimiento a sus recomendaciones y la
profesionalización de su personal, entre otros aspectos34.
33
Cfr. Principios relativos al estatuto de las instituciones nacionales
(Principios de París), aprobados por la Asamblea General en su resolución 48/134, de 20 de diciembre de 1993.
34
En cuanto a los organismos públicos se pueden señalar al menos 6
retos pendientes:
a. Garantizar y homologar la autonomía, independencia y fortaleza
patrimonial.
b. Ampliar su competencia frente a aquellas violaciones a los derechos humanos en el ámbito electoral y laboral que no recaigan dentro
de la competencia jurisdiccional.
c. Construir de manera conjunta un manual universal de calificación
de violaciones a los derechos humanos en correspondencia con los estándares internacionales.
d. Adoptar una metodología que permita dar seguimiento al cumplimiento de las recomendaciones que emiten, así como mantener informada a la población de las acciones que las autoridades adoptan con este fin.
e. Fortalecer el trabajo que realizan en la defensa de los DESCA, así
como de los derechos de las personas que forman parte de los grupos
más discriminados de la sociedad.
f. Establecer relaciones de coordinación entre ellos, así como con los
mecanismos internacionales de protección de los derechos humanos.
g. Profundizar en los esfuerzos de profesionalización, transparencia y
rendición de cuentas que hasta el momento se han emprendido.
14
Temas de agenda nacional
Por otra parte, hablar del derecho a la justicia implica
necesariamente abordar el problema de la impunidad. En
este rubro queda pendiente un número importante de problemáticas de gran calado, tales como los feminicidios, la tortura, las violaciones a los derechos humanos cometidas por
miembros de las Fuerzas Armadas, las violaciones a los derechos humanos cometidas en el marco de la guerra sucia, así
como las agresiones en contra de los periodistas y de los
defensores de derechos humanos. Las mejores medidas para
prevenir que estos hechos se perpetúen es que el Estado
asuma adecuadamente el deber de investigar, juzgar y sancionar a los responsables, así como el deber de reparar a las
víctimas por las violaciones a sus derechos humanos.
3. La ausencia del enfoque de derechos humanos en la elaboración, presupuestación e implementación de las políticas
públicas.
a. Problemática
A pesar de algunos esfuerzos encomiables como el Programa Nacional de Derechos Humanos (2004-2006) las
políticas públicas a nivel federal y estatal no han incorporado a fondo una perspectiva de derechos humanos. Sus objetivos no están encaminados necesariamente a la realización
de los derechos y, sobre todo, los métodos y proceso de su
elaboración e implementación no son del todo acordes
con los principios de derechos humanos.
b. Retos pendientes
Un signo muy positivo es el que al tema de derechos humanos se le haya otorgado un papel central en el Plan Nacional
de Desarrollo (2007-2012), también el que actualmente se
esté preparando un nuevo Programa Nacional de Derechos
Humanos coordinado por la Secretaría de Gobernación. Para
asegurar la eficacia de este Programa y de otras iniciativas
similares a nivel local es necesario que se garanticen varias
condiciones; algunas de ellas son: la plena participación de la
sociedad civil, la participación de todos los sectores de la
administración pública, la relación y coherencia con los programas sectoriales, que existan en el presupuesto partidas
que sostienen la viabilidad de los programas y que se constituyan órganos plurales encargados de monitorear y evaluar
la implementación de las políticas públicas.
Es importante señalar de manera complementaria que
una política de Estado en materia de derechos humanos
requiere además una visión de largo plazo y que los estándares de derechos humanos sean tomados en cuenta en
todas las políticas públicas y no sólo en aquellas en las que
aparezca explícitamente bajo el rubro de derechos humanos. Así, es importante introducir la perspectiva de derechos humanos en políticas tales como las estrategias públicas
para reducir la pobreza y la inequidad social, en las políticas
de desarrollo, en las políticas educativa, migratoria, ambiental, laboral, etc.
Otro punto pendiente en la agenda es la construcción
y definición de indicadores que permitan medir de manera
objetiva la realización de los derechos humanos. Se trata
de una iniciativa en la que deben estar involucrados varios
actores, tanto del sector público, la academia, como las organizaciones defensoras de derechos humanos.
4. Los obstáculos que la Sociedad Civil enfrenta para aprovechar al máximo los derechos humanos como mecanismo de
transformación social.
a. Problemática
Sin duda, el panorama no podría estar completo sin el análisis de la labor que realiza la Sociedad Civil en la protección y
promoción de los derechos humanos. Las organizaciones defensoras de los derechos humanos han jugado un papel central tanto en el señalamiento de ciertas situaciones y
problemáticas, como en el acompañamiento y defensa de
casos específicos de violación a los derechos humanos. Las
organizaciones han logrado profesionalizarse e incrementar
sus capacidades para desempeñar un papel estratégico en
ámbitos cruciales como la elaboración legislativa, el diseño e
implementación de políticas públicas e, incluso, el litigio estratégico. Un elemento central es que han sabido aprovechar muy bien los instrumentos y mecanismos internacionales
de protección de derechos humanos para fortalecer sus acciones a nivel nacional. No sólo han tenido la capacidad de
llevar casos ante los diversos mecanismos, sino que también
han cooperado mediante la elaboración de informes sombra y la sistematización de información relevante. Han logrado, además, especializarse en la protección de ciertos
derechos concretos, lo cual les permite un mayor grado de
incidencia. Sin embargo, aún se percibe una marcada diferencia de capacidades entre las organizaciones radicadas en el
Distrito Federal y las organizaciones que defienden los derechos humanos a nivel local.
Por otra parte, ha costado mucho trabajo abrir espacios de interlocución y participación entre Sociedad Civil y
los Poderes de la Unión, e, incluso, muchos de los espacios
conquistados se encuentran en ocasiones en una situación
de inestabilidad y sin contar con garantías suficientes de su
eficacia.
b. Retos pendientes
La historia de los derechos humanos demuestra que detrás de cada conquista en la protección de los derechos se
encuentra un movimiento social que genera e impulsa los
cambios. Es por ello, que fortalecer la protección de los
derechos humanos va intrínsecamente vinculado con el
fortalecimiento de las organizaciones civiles que los prote-
gen y promueven. También por esta razón, es que resulta
completamente inaceptable el desacreditar, amenazar y
hostigar la labor de los defensores de derechos humanos.
El derecho a defender derechos humanos implica no sólo
que el Estado se abstenga de interferir y restringir la actividad
de los defensores y defensoras, sino también la obligación de
garantizar las condiciones adecuadas para que se pueda realizar dicha tarea de manera adecuada. Esto implica que el Estado debe no sólo respetar el trabajo de las organizaciones,
sino también generar la creación de espacios de interlocución
con las organizaciones y vincularlas en la tarea que el propio
Estado realiza de protección de los derechos humanos.
En su última visita a México uno de los temas que con
mayor fuerza levantó la Alta Comisionada de las Naciones
Unidas para los Derechos Humanos es que el Estado mexicano debía combatir la impunidad y las violaciones a derechos humanos en contra de defensores de derechos
humanos, periodistas y miembros de pueblos indígenas, con
la misma fuerza e iguales recursos que con los que combate la inseguridad y el crimen organizado.
5. Una incipiente cultura de derechos humanos y el reto de
revertir fenómenos de corrupción, impunidad, discriminación,
machismo, intolerancia, autoritarismo, claramente arraigados en el ámbito cultural.
a. Problemática
En México el concepto de derechos humanos es relativamente nuevo, los principios y valores que subyacen en él
no se han arraigado en las prácticas y concepciones de la
población en general. Incluso se podría decir, que en general, existe un gran desconocimiento y confusión del papel
que desempeñan los derechos humanos en la sociedad y
que en la cultura mexicana existe ciertos valores y hábitos
más bien contrarios a los derechos humanos, tales como el
machismo, la intolerancia, el autoritarismo, el racismo o
clasismo, la corrupción, etc.
b. Retos pendientes
Aunque parezca un lugar común y un llamado demasiado
amplio como para asumirse con total responsabilidad, sigue
estando pendiente la labor de construir una cultura sólida
de derechos humanos. Por supuesto que es un tema que
atañe a la educación formal y así se tiene que seguir profundizando en la incorporación de una visión de derechos humanos y una perspectiva de género en la enseñanza básica,
media y superior. Pero también se debe hacer un gran esfuerzo en la educación informal y en los mensajes mediáticos
y publicitarios que forman parte de la cotidianeidad.
Un reto muy importante es el de transmitir la cultura
de derechos humanos a sectores tradicionalmente no cerEl
Cotidiano 150
15
canos al movimiento de derechos humanos o, incluso, más
bien reacios a algunos de sus principios y exigencias. Por
otra parte, es importante revertir algunos elementos que
se encuentran enraizados en la cultura mexicana, tales como
la intolerancia, el autoritarismo, el clasismo, la corrupción y
el machismo. Para ello es necesario que se realicen campañas de sensibilización y concientización que permitan romper prejuicios y estereotipos normalmente asignados a
grupos de personas que se encuentran en situación de discriminación. Se deben fomentar valores y virtudes como la
tolerancia, el respeto a la diversidad, la justicia social, la igualdad, la libertad y la solidaridad.
Un reto impostergable es el rediseño de un plan de
acción en el sistema educativo que permita integrar plenamente la educación en derechos humanos, así como la perspectiva de género.
Cooperación Internacional
Por último, quisiera destacar el hecho de que todos los
tratados internacionales de derechos humanos, así como las
resoluciones y documentos de los organismos internacionales destacan el tema de la cooperación internacional como
un recurso para fortalecer el respeto a los derechos humanos a nivel nacional. La idea que subyace en el fondo es simple; aunque el principal responsable de los derechos humanos
es el Estado, se asume, primero, que ningún Estado tiene un
record impecable en la protección de los derechos humanos y, segundo, que los Estados necesitan de otras instancias
internacionales para impulsar los cambios necesarios.
El establecimiento de la figura del Alto Comisionado
de Naciones Unidas para los Derechos Humanos responde precisamente a la necesidad y demanda de los propios
Estados de contar con un aliado que pudiera, por una parte, articular y dar coherencia a todo el trabajo de derechos
humanos realizado en el marco de las Naciones Unidas y,
por otra parte, aprovechar toda esa experiencia para asistir a los Estados en la implementación de los estándares de
derechos humanos en la realidad que se vive en el terreno.
A través de los años y, no sin serias dificultes, la Oficina del
Alto Comisionado ha comprendido que la mejor manera
de hacer cambios en la realidad es trabajando a nivel local
de manera conjunta con los Estados desarrollando las tareas de observación, protección y cooperación técnica.
En este ámbito México ha sido reconocido como un
país pionero, pues ha sido el primer y único país hasta ahora que, al no encontrarse en un contexto reciente o vigente de conflicto armado, solicitó la presencia permanente
de una Oficina del Alto Comisionado. El trabajo de la Oficina tiene que ser necesariamente distinto al que realiza en
otras partes del mundo; ya anotaba que México cuenta con
un conjunto de instituciones, recursos económicos y capa-
16
Temas de agenda nacional
cidades humanas que en principio permitirían hacerle frente a las problemáticas de los derechos humanos.
En febrero de este año la Alta Comisionada visitó el
país. El objetivo central de su visita fue el firmar con el
Estado Mexicano un mandato que definiría las labores de
su Oficina en el país. El mandato dota de fundamento y
clarifica las actividades que la Oficina ya venía desarrollando, pero además, abre la posibilidad para que la Oficina –en
la medida de sus posibilidades humanas y económicas– se
comprometa más en las tareas de seguimiento, protección
y promoción de los derechos humanos.
Considero que las autoridades y la sociedad civil son las que
deberían plantear y debatir cómo desean aprovechar la presencia de la Oficina. El punto de partida de este debate es entender, a mi parecer, que la Oficina está aquí para servir a las
personas que habitan en México, para brindar asesoría y cooperar con las instituciones mexicanas y acompañar a la sociedad civil
en el proceso de implementación de los derechos humanos.
La Oficina, por su parte, también tiene grandes retos
por delante. Sumarse a los esfuerzos que ya están haciendo
otros actores, fortalecer las capacidades que ya existen, generar el conocimiento y la experiencia que pueda quedarse
en el país, estar detrás de los actores principales impulsando
procesos colectivos y plurales y emplear nuestras capacidades y recursos de manera estratégica y propositiva. Para lograr esos objetivos la Oficina tiene que profundizar el
conocimiento de la realidad de derechos humanos mediante
un seguimiento profesional a las distintas situaciones de derechos humanos, proveer de información y, sobre todo, colaborar y advertir de los retos que afectan a las personas que
se encuentran en una situación de mayor vulnerabilidad
ante las violaciones a los derechos humanos.
Por otra parte, el Estado en su conjunto y sus funcionarios y servidores públicos de todos los niveles tienen que
entender con más amplitud la labor que viene realizando la
Oficina en México. No se entendería la presencia de la Oficina si ésta no ejerciera un mandato amplio, indicar y elevar a
la opinión pública las distintas problemáticas existentes, para
que las fuerzas vivas de la sociedad mexicana puedan tener
elementos suficientes para elaborar respuestas integrales y
participativas; que en definitiva sea un motor que fomente el
cambio. La Oficina no tiene vocación de perpetuidad, sólo
estará un tiempo determinado en el país; por ello la importancia de que se aproveche al máximo esta oportunidad que
la comunidad internacional está ofreciendo a México.
La Oficina está llamada a fomentar el diálogo y la participación de la sociedad civil con las autoridades, a levantar
los temas que requieren ser debatidos públicamente para
poder avanzar en la implementación de los derechos humanos y a detonar los cambios y proyectos capaces de
transformar las estructuras y situaciones que impiden a
todas las personas ejercer sus derechos humanos.