APSA - Autoridad Marítima de Panamá

AMPARO DE GARANTÍAS CONSTITUCIONALES PROMOVIDO POR
LA LICENCIADA ANA ISABEL CARRILLO, ACTUANDO EN
REPRESENTACIÓN DE ATLANTIC PACIFIC, S.A. CONTRA LA
ORDEN DE HACER CONTENIDA EN LA RESOLUCIÓN Nº 027-99 DE
19 DE MARZO DE 1999 EMITIDA POR LA AUTORIDAD MARÍTIMA
DE PANAMÁ. MAGISTRADO PONENTE: OSCAR CEVILLE. PANAMÁ,
VEINTIUNO (21) DE SEPTIEMBRE DE MIL NOVECIENTOS NOVENTA
Y NUEVE (1999).
CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. SALA QUINTA DE INSTITUCIONES
DE GARANTIA.
VISTOS:
La Sala Quinta de Instituciones de Garantía de la Corte Suprema de Justicia conoce del
Amparo de Garantías Constitucionales promovido por la licenciada ANA ISABEL
CARRILLO actuando en representación de ATLANTIC PACIFIC, S.A., contra la
orden de hacer contenida en la resolución ADM. No.027-99 de 19 de marzo de 1999,
emitida por la Autoridad Marítima de Panamá.
LA ORDEN IMPUGNADA
La orden de hacer No.027-99 de 19 de marzo de 1999 emitida por la Autoridad
Marítima de Panamá, en su parte resolutiva señala:
"RESUELVE:
ARTÍCULO PRIMERO: Sancionar a la empresa ATLANTIC PACIFIC,
S.A.,con una multa de DOSCIENTOS MIL BALBOAS CON 00/100
(B/.200,000.00) por el derrame de Cuatrocientos Noventa y Un (491)
Barriles de Bunker C, lo que constituye sustancia contaminante, hecho
ocurrido en el área de tanques de Brazos Brunks, Recinto Portuario de
Cristóbal.
ARTÍCULO SEGUNDO: Solicitar a la empresa ATLANTIC PACIFIC,
S.A., cumplir con el Plan de Contingencia para la prevención de
Contaminación y que construya el muro de contención en el tanque
No.147 y los demás tanques que no lo tengan para evitar que ocurran
este tipo de derrames.
ARTÍCULO TERCERO: La empresa ATLANTIC PACIFIC, S.A.,
tendrá a partir de la fecha de notificación de la presente resolución,
treinta (30) días para remover los desechos que se encuentran en la
piscina de tierra al lado del área de tanques de brazos bruks.
ARTÍCULO CUARTO: Advertir a la empresa ATLANTIC PACIFIC,
S.A., que contra esta Resolución cabe Recurso de Reconsideración ante
el Administrador y el Recurso de Apelación ante la Junta Directiva de
LA AUTORIDAD MARÍTIMA DE PANAMÁ, dentro de los cinco (5)
días hábiles siguientes a su notificación.
ARTÍCULO QUINTO: Esta Resolución regirá a partir de su
notificación.
FUNDAMENTO DE DERECHO: Ley No. 21 de 9 de julio de 1980.
Decreto Ley No. 7 de 10 de febrero de 1998.
Notifiquese y Cumplase" (fs. 2-5)
FUNDAMENTO DEL AMPARISTA
La licenciada ANA ISABEL CARRILLO actuando en representación de ATLANTIC
PACIFIC, S.A., ha interpuesto acción de amparo de Garantías Constitucionales contra
la resolución No. 027-99 de 19 de marzo de 1999 proferida por el Ingeniero Rubén
Reyna, Administrador General de la Autoridad Marítima de Panamá, que condenó a
dicha empresa a pagar una multa de DOSCIENTOS MIL BALBOAS (B/.200.000.00)
por descarga de sustancias contaminantes (491 barriles de Bunker C), hecho ocurrido el
día 5 de febrero de 1999, en la Finca de Tanques de Gatún, ubicada en el área de Brazos
Brooks, Provincia de Colón.
Manifiesta, que ATLANTIC PACIFIC, S.A., es la empresa concesionaria de la Finca de
Tanques de Gatún, en virtud del Contrato No. 001-94 celebrado el 18 de agosto de 1994
con la AUTORIDAD DE LA REGION INTEROCEANICA. Dicha Finca de Tanques
se encuentra a una distancia de más de cinco (5) Kilómetros de la costa mas cercana y
lejos de la vía interior navegable (Canal de Panamá).
Señala, que el combustible derramado el día de los hechos fue contenido en una
quebrada artificial o desagüe construido con ésta finalidad en el evento de producirse
una contingencia como la ocurrida, y que además se encuentra lejos de la vía navegable
o costa más cercana, sin que se llegara a afectar el mar o alguna vía navegable, según lo
corroboran los informes de las instituciones que supervisaron e inspeccionaron las áreas
afectadas y las labores de contención, recogida y limpieza de la sustancia contaminante.
Del hecho acaecido, la autoridad Marítima de Panamá mediante la resolución
impugnada, asume la competencia sobre el derrame ocurrido, fundamentándose en la
Ley 21 de julio de 1980, imponiendo una sanción de DOSCIENTOS MIL BALBOAS
(B/.200.000.00) en concepto de multa, lo cual constituye una extralimitación de
funciones, debido a que dicha ley no tipifica ni regula lo ocurrido. Agrega, que debido a
ello, incurre la autoridad demandada, en violación directa por comisión del artículo 18
de la Constitución Nacional.
Como punto fundamental señala, que ATLANTIC PACIFIC, S.A., opera con dos
terminales de combustible, una en Balboa y otra en Cristóbal, en virtud de Contrato No.
2-008-94 de 23 de agosto de 1994, celebrado entre la Autoridad Portuaria Nacional
(Hoy Autoridad Marítima de Panamá) y ATLANTIC PACIFIC, S.A.; que en el caso
presente no se trata de una relación contractual entre las empresas mencionadas, sino
que es una relación entre la Autoridad de la Región Interoceánica (ARI) y ATLANTIC
PACIFIC, S.A., puesto que el derrame se produce sobre un área de tierra que no
constituye recinto portuario.
Igualmente, señala la licenciada CARRILLO que la Autoridad Marítima de Panamá, no
es la competente para conocer de este hecho, debido a que en el artículo 1º de la Ley 21
de julio de 1980, le faculta a esta entidad conocer de la conducta punible de descarga de
cualquier sustancia contaminante en las aguas navegables y mar territorial. Agrega que
en el caso presente, al no darse la descarga de sustancias contaminantes en vías
navegables, la conducta realizada no puede subsumirse dentro de la Ley 21 de 1980.
Aunado a lo anterior hace referencia a los artículos 3, 7, 10, 11, ordinal 4, y 12 de la Ley
21 de 1980, de donde se desprenden que la competencia de la Autoridad Marítima de
Panamá es sobre espacios marítimos y aguas interiores bajo jurisdicción panameña.
Por otro lado, la amparista rechaza la forma en que fue notificada la resolución ADM
No. 027-99, es decir en forma de edicto, puesto que la propia ley de la Autoridad
Marítima de Panamá (Ley 21 de 1980) señala en su artículo 14, que las sanciones serán
notificadas personalmente al infractor, por lo que dicha notificación mediante edicto se
contrapone en violación clara a la propia Ley 21 y al artículo 32 de la Constitución
Nacional, referente al debido proceso.
También manifiesta la licenciada CARRILLO, que además de la sanción impuesta por
la Autoridad Marítima de Panamá, la Autoridad de la Región Interoceánica (ARI), le
impuso una sanción a la empresa representada (ATLANTIC PACIFIC, S.A.),
consistente en la instalación de sistemas de alarma para cada uno de los tanques, la
construcción de compuertas de contención y la instalación de piscinas recolectoras.
Expresa, que estas instalaciones constituyen una penalización en vista de que van más
allá de las condiciones contractuales, por lo que se desprende que la empresa sancionada
está siendo juzgada por dos autoridades diferentes en un mismo hecho.
Por último, para fundamentar la presente acción, la amparista señala que se han
conculcado en forma directa las garantías constitucionales establecidas en los artículos
18, 31 y 32 de la Constitución Nacional.
Por las consideraciones expuestas, solicita sea Revocada la Resolución No. 027 de 19
de marzo de 1999, emitida por la Autoridad Marítima de Panamá, que condenó a
ATLANTIC PACIFIC, S.A., a pagar la suma de DOSCIENTOS MIL BALBOAS
(B/.200.000.00). (fs. 60-72)
EL INFORME
Mediante providencia de nueve (9) de junio de 1999, se solicita a la autoridad
demandada un informe sobre los hechos relacionados con el presente recurso. Dicha
autoridad, mediante escrito de 9 de junio de 1999, visible de foja 77-78, señala lo
siguiente:
"Según el Informe de Contaminación CXC-335 de 5 de febrero de 1999
el departamento de Control de Contaminación de la Autoridad Marítima
de Panamá, informó del derrame de cuatrocientos noventa y un (491)
barriles de bunker C, ocurridos en la Finca de Tanques de Gatún,
provincia de Colón, indicando como responsables del derrame a la
empresa Atlantic Pacific, S.A.
Solicitamos posteriormente el Informe del mencionado derrame a la
empresa Ocean Pollution Control, S.A., (empresa concesionaria de la
limpieza en el mar y aguas navegables de mezclas proveniente de buques
e instalaciones marítimas) el día 10 de marzo de 1999; posteriormente la
empresa Atlantic Pacific, S.A. envía el Informe a la Autoridad Marítima,
reconociendo el derrame de bunker C.
...
Mediante Resolución ADM. No.027-99 de 19 de marzo de 1999, el
Administrador de la Autoridad Marítima resuelve sancionar a la empresa
Atlantic Pacific, S.A., con una multa de doscientos mil balboas
(B/.200.000.00) por el derrame de 491 barriles de bunker C, basándose
en la cantidad derramada, negligencia y no cooperación de la empresa,
según lo establecido en la Ley 21 de 9 de julio de 1980,
complementándose con el Decreto Ley 7 de 10 de febrero de 1998". (F.
77).
CONSIDERACIONES DE LA SALA
Luego de lo expuesto, corresponde resolver la acción interpuesta que ha sido sometida a
la Sala, previas las consideraciones siguientes.
Como señalan tanto la amparista como la autoridad demandada, el día 5 de febrero de
1999 se produjo el derrame de 491 barriles de bunker C, ocurrida en el área de la finca
de tanques de Gatún de la provincia de Colón
Por su parte, la Autoridad Marítima de Panamá indica en su respuesta que la
providencia de 9 de junio de 1999 fue emitida de acuerdo al Informe de Contaminación
CXC-335 de 5 de febrero de 1999 el Departamento de Control de Contaminación de
dicha institución, la responsable del derrame es la empresa ATLATIC PACIFIC, S.A., y
luego de recibir el citado informe al igual que el reconocimiento del derrame de bunker
C por parte de la empresa Atlantic Pacific, S.A., se le procedió a sancionar con multa de
doscientos mil balboas (B/.200,000.00) basándose en la cantidad derramada,
negligencia y no cooperación de la empresa, con fundamento en la Ley 21 de 9 de julio
de 1980 y el Decreto Ley de 7 de febrero de 1998.
La licenciada Carrillo quien presenta la acción de Amparo, en representación de
ATLANTIC PACIFIC, S.A., centra su oposición a la orden de hacer impuesta por la
Autoridad Marítima de Panamá, en tres aspectos. El primero, que la empresa Atlantic
Pacific S.A. es concecionaria de la Autoridad de la Región Interoceánica por virtud de
contrato Nº 001-94 del 18 de agosto de 1994, y que al producirse el derrame sobre un
área de tierra que no constituye recinto portuario y que además se encuentra a una
distancia de más de cinco kilómetros de la costa más cercana y lejos del Canal de
Panamá que es la vía interior navegable, la Autoridad Marítima Nacional carece de
competencia para imponerle sanción por ese hecho e incurre en extralimitación de
funciones debido a la ley 21 de 9 de julio de 1980 no tipifica ni regula lo ocurrido,
produciéndose en consecuencia la violación directa de los artículos 18, 31 y 32 de la
Constitución Nacional.
En segundo término, considera que los derechos y garantías constitucionales de
ATLANTIC PACIFIC, S.A. han sido violados por la forma en que fue notificada la
resolución ADM Nº, 0227-99, y que dicha empresa ha sido doblemente penalizada pues
igualmente la Autoridad de la Región Interoceánica le impuso sanción por el derrame de
la sustancia contaminante.
Siendo el eje de la disconformidad de la accionante lo relativo a la competencia de la
Autoridad Marítima de Panamá para conocer de la descarga de bunker C, ocurrida en el
área de Tanques de Cristóbal provincia de Colón, en base a lo cual señala que se ha
cometido las violaciones constitucionales acusadas, procede examinar la ley 21 de 9 de
julio de 1980, al igual que el Decreto Ley Nº 7 de 10 de febrero de 1998 por el cual se
crea la Autoridad Marítima de Panamá y se unifican las distintas competencias
marítimas de la administración pública, que sirven de fundamento a la resolución Nº
027-99 de 19 de marzo de 1999 contentiva de la orden de hacer que se impugna.
Con el libelo de amparo se adjuntaron entre otros documentos la orden de hacer
contenida en la Resolución ADM nº 027-99 de 19 de marzo de 1999, emitida por la
Autoridad Marítima de Panamá, la resolución emitida por la Autoridad de la Región
Interoceánica en la cual se establecen las medidas correctivas y preventivas que debe
cumplir ATLANTIC PACIFIC, S.A., el Informe de Contaminación realizado por la
propia empresa amparista, además de otros documentos y vistas fotográficas del lugar
afectado por el derrame.
El artículo 1 de la ley 21 de 9 de julio de 1980, establece que:
"Queda prohibida toda descarga de cualquier sustancia contaminante en
las aguas navegables y mar territorial de República de Panamá que
proviniere de buques, aeronaves e instalaciones marítimas y terrestres
que estén conectadas o vinculadas con dichas aguas.
Esta prohibición se extiende a los buques de registro panameño que
naveguen en aguas internacionales" (Lo subrayado es nuestro).
El párrafo primero del artículo 7 de la ley 21 de 9 de julio de 1980 establece que:
"Corresponderá a la Autoridad Portuaria Nacional la responsabilidad por
la ejecución de medidas para la remoción, dispersión o limpieza de
cualesquiera sustancias contaminantes que hubieren sido descargadas
dentro de las aguas navegables o mar territorial, así como tomar todas
aquellas medidas adecuadas para detectar, como también prevenir,
mitigar o eliminar daños que se causen o pudieren causar con motivo de
dichas descargas" (Lo subrayado es nuestro).
El párrafo primero del artículo 11 que se refiere a las sanciones y los recursos de la
misma ley 21 de 9 de julio de 1980 señala que:
"Las sanciones que se impongan con ocasión de las infracciones a la
presente Ley y sus reglamentaciones que en relación con esta se dicten
consistirán en amonestación o multa, desde cien balboas (B/:100.00)
hasta doscientos mil balboas (B/.200,000.00). La multas a que se refiere
esta Ley deberán ser canceladas en un término de diez (10) días.
Por su parte el párrafo segundo del artículo 1 del Decreto Ley 7 de 10 de febrero de
1998 señala que:
"Con la creación de la Autoridad queda institucionalizada la forma como
se ejecutará la coordinación de todas aquellas instituciones y autoridades
de la República vinculadas al Sector Marítimo, en cumplimiento a lo
dispuesto en el Inciso Final del Artículo 311 de la Constitución Política
de la República de Panamá, de manera tal que la Autoridad ostentará
todos los derechos y privilegios que garanticen su condición de autoridad
suprema para la ejecución de la "Estrategia Marítima Nacional".
Mientras que el ordinal 11 del artículo 4 del mismo Decreto es preciso en señalar entre
las funciones de la Autoridad Marítima Nacional, la de:
"Dirigir, en coordinación con otros organismos estatales competentes, las
operaciones necesarias para controlar los derrames de hidrocarburos y
sustancias químicas, y cualesquiera otros desastres o accidentes que
ocurran en los espacios marítimos y aguas interiores bajo jurisdicción
panameña". (Lo subrayado es nuestro).
En las disposiciones transcritas se establece claramente que la Autoridad Marítima de
Panamá, en lo relativo a las operaciones necesarias para controlar los derrames de
hidrocarburos y sustancias químicas, al igual que cualesquiera otros desastres o
accidentes que ocurran, tendrá competencia para coordinar con otros organismos
estatales competentes, siempre que dichos sucesos, es decir los derrames de
hidrocarburos y sustancias químicas, así como los desastres o accidentes, ocurran en los
espacios marítimos y aguas interiores bajo jurisdicción panameña. (Art. 4, numeral 11,
Decreto Ley 7de 10 de febrero de 1998).
A juicio de esta corporación, la ley 21 de 9 de julio de 1980 que en su artículo primero
establece una clara prohibición contra toda descarga de cualquier sustancia
contaminante en las aguas navegables y mar territorial de la República de Panamá, sean
que las mismas provengan de buques, aeronaves o instalaciones marítimas y terrestres
que estén conectadas o vinculadas con dichas aguas, está definiendo a qué tipo de
descargas se refiere, por una parte, pero además está estableciendo de manera precisa, el
lugar en el cual dichas descargas deben haberse producido, para los efectos de la
aplicación de la citada ley.
En éste sentido, se especifica que la prohibición contenida en el artículo 1, se refiere a
las descargas de sustancias contaminantes que se produzcan en las aguas navegables y
mar territorial de la República de Panamá.
Lo anterior, a los efectos de dilucidar si se produce la violación constitucional alegada
por la amparista contra la orden de hacer contenida en la resolución Nº 027-99 de 19 de
marzo de 1999, emitida por la Autoridad Marítima de Panamá, alcanza relevancia por
cuanto que es precisamente con fundamento en dicha Ley que la autoridad demandada
impone la multa de Doscientos Mil Balboas a la empresa ATLANTIC PACIFIC, S.A.,
por el derrame de 491 barriles de bunker C, ocurrida en el área de tanques de Brazos
Brooks, Gatún, provincia de Colón.
A juicio de la Sala, siendo que el lugar donde se encuentra ubicada la Finca de Tanques
de Gatún es un área de tierra, como así lo reconoce la Autoridad Marítima de Panamá,
en la propia resolución Nº 027-99 de 19 de marzo de 1999, y que indiscutiblemente la
cantidad derramada resulta significativa, al no haberse afectado aguas navegables ni mar
territorial, la aplicación de la Ley 21 de 9 de julio de 1980 resulta improcedente.
En el mismo sentido, la Corte observa que el texto del artículo 4 de la citada ley,
relativo a las medidas de prevención y control de la contaminación, de manera precisa
hace referencia al peligro grave o inminente que exista contra el litoral de la República
de Panamá o intereses conexos, por la contaminación o amenaza de contaminación que
se produzca específicamente en alta mar por sustancias contaminantes resultantes de un
accidente marítimo u otros relacionados con dicho accidente, a los que sean
razonablemente atribuíbles consecuencias desastrosas de gran magnitud.
En el presente caso resulta evidente que el derrame de bunker C ocurrido en el área de
la Finca de Tanques de Gatún en la provincia de Colón, al no haberse dado ni haber
comprometido el mar territorial, el litoral de la República ni aguas navegables como lo
expone la licenciada Carrillo, al igual que la autoridad demandada en su informe, al
imponersele a ATLANTIC PACIFIC, S.A., una multa por dicho hecho, con fundamento
en la Ley 21 de 9 de julio de 1980, se produce una violación de las garantías
constitucionales contenidas en los artículos 31 y 32.
Es oportuna la ocasión para llamar la atención al amparista con relación al cuidado que
se debe dispensar a estas sustancias inflamables, ya que constan informes que en
anteriores oportunidades esto ha sucedido.
En innumerables ocasiones la Corte ha sostenido que la garantía constitucional del
debido proceso pretende asegurar a todas las personas, el cumplimiento de uno de los
presupuestos procesales que constituyen uno de los pilares de la administración de
justicia como lo es el que toda persona para ser sancionada por algún hecho, dicho
hecho deberá ser previamente declarado como punible mediante una ley vigente con
anterioridad a la ejecución del mismo, la cual además debe ser de exacta aplicación al
acto que se imputa como violatorio.
En otras palabras, en lo que respecta al derrame de la sustancia contaminante que se
produjo en la Finca de Tanques de Gatún, además del derrame producido, se requiere
que afecte el mar territorial, el litoral o aguas navegables para que pudiera configurarse
la conducta a la cual hace referencia los artículo 1 y 4 de la Ley 21 de 9 de julio de
1980.
En lo que concierne a la competencia de la Autoridad Marítima de Panamá, con
fundamento en el Decreto Nº 7 de 10 de febrero de 1998, observa la Sala que de
acuerdo a lo establecido en su artículo 1 al igual que en el artículo 36, el derrame de la
sustancia contaminante ocurrió en el área de la Finca de Tanques de Gatún, no
comprometió las aguas navegables ni el mar territorial como se regula en la ley 21 de 9
de julio de 1980, la Autoridad Marítima de Panamá no tiene competencia para imponer
la sanción o multa de Doscientos Mil Balboas(B/.200,000.00) a la empresa ATLANTIC
PACIFIC, S.A., toda vez que las disposiciones relativas a sanciones y recursos
contenidas en dicha ley (Artículo 11), se refieren a las infracciones que se cometan
cuando se trate de descargas de sustancias contaminantes en aguas navegables o en el
mar territorial de la República de Panamá de acuerdo a la clara prohibición contenida en
su artículo 1.
En cuanto al debido proceso, la Corte también se ha pronunciado en el sentido que el
artículo 32 de la Constitución, resguarda la garantía que ampara a toda persona de ser
juzgada por autoridad competente, y de acuerdo a los trámites y procedimientos
consagrados en la ley, por una sola vez, siempre que se trate de la misma causa, como
bien lo señala esta disposición. En éste orden de ideas, la garantía contenida en el
artículo 32 de la Constitución es extensiva a todo tipo de procesos, sean éstos judiciales
o administrativos.
Conforme a lo expuesto, estima el Pleno que la Resolución ADM Nº 027-99 de 19 de
marzo de 1999, emitida por la Autoridad Marítima de Panamá viola los artículos 31 y
32 de la Constitución.
En mérito de lo expuesto, LA SALA QUINTA DE INSTITUCIONES DE GARANTIA,
administrando justicia, en nombre de la República y por autoridad de la Ley,
CONCEDE el Amparo de Garantías Consitucionales propuesto por ATLATIC
PACIFIC, S.A., y en consecuencia, REVOCA la orden de hacer contenida en la
Resolución ADM Nº 027-99 de fecha 19 de marzo de 1999, emitida por la Autoridad
Marítima de Panamá, consistente en imponer a la amparista multa de Doscientos Mil
Balboas (B/.200,000.00) por el derrame de bunker C, en el área de la finca de tanques
de Gatún, provincia de Colón.
Notifíquese.
(fdo.) OSCAR CEVILLE
(fdo.) MARIBLANCA STAFF WILSON
(fdo.) ELITZA A. CEDEÑO
CON SALVAMENTO DE VOTO
(fdo.) NELSON ROJAS AVILA
Secretario
SALVAMENTO DE VOTO DE LA MAGISTRADA ELITZA A. CEDEÑO
Por este medio y con mi acostumbrado respeto me aparto del criterio del resto de la sala
vertido en la resolución que decide la presente acción de Amparo de Garantías
Constitucionales propuesta por ATLANTIC PACIFIC, S.A. CONTRA LA
AUTORIDAD MARITIMA DE PANAMÁ.
Y es que a nuestro juicio, tal como se desprende de la actuación enviada como
antecedente, la hoy amparista no ha agotado los recursos ordinarios que proceden contra
la resolución impugnada en amparo.
Lo anterior se desprende de lo decidido mediante Resolución ADM Nº 070-99 de
veinticinco (25) de mayo de mil novecientos noventa y nueve (1999), según la cual se
hacía necesario que la empresa ATLANTIC PACIFIC, S.A. cumpliera con el requisito
de caucionar a fin de que se atiendan los recursos de reconsideración con apelación en
subsidio ensayados.
Siendo entonces que no se agotó la vía ordinaria de impugnación, no debe ser esta
extraordinaria acción de amparo utilizada como recursos ordinarios de impugnación.
Por las anteriores razones, SALVO MI VOTO.
FECHA UT SUPRA.
(fdo.) ELITZA A. CEDEÑO
(fdo.) NELSON ROJAS AVILA
Secretario