1 Políticas públicas, municipio y democracia. Claudio Rodríguez

Políticas públicas, municipio y democracia.
Claudio Rodríguez Díaz.1
Antecedentes.
En nuestro país, una de las características principales del período post dictadura en la
relación Estado-Sociedad Civil es la baja incidencia que ha tenido la sociedad civil
popular en la reconstrucción y consolidación democrática. El período denominado
“transición a la democracia”, que cuenta con diversas interpretaciones respecto a las
fechas y características de su inicio y fin, se inicia con un pacto entre las elites
gobernantes, principalmente entre los actores políticos y económicos, que tiene como
principal objetivo el dar estabilidad y gobernabilidad al proceso de transición, que se
iniciaba luego de una larga década de conflictividad política y lucha social en la
búsqueda de la recuperación de la democracia en nuestro país.
Ello implicó generar las condiciones políticas y sociales que permitiesen canalizar la
participación, pero sin generar cambios profundos ni espacios de conflictividad que
tensionasen el inicio de los gobiernos de la Concertación. La derecha política, así como
los militares y grupos económicos, constituyen en este período lo que se denomina los
“poderes fácticos” que siguen “supervigilando” el proceso de transición democrática,
período en el cual, “en la medida de lo posible”, se inician cambios que se orientan a
mejorar las condiciones sociales como de participación social y política de los sectores
excluidos durante la dictadura militar.
En este marco, el rol de las organizaciones sociales sufre un efecto paradójico, en tanto
en el período democrático comienza un reflujo de la participación social, así como un
proceso de atomización de las organizaciones y el tejido comunitario que había
alcanzado altos grados de desarrollo en el período dictatorial.
Desde el Estado, el gobierno por medio de las políticas sociales impulsa distintos
dispositivos para el mejoramiento de las condiciones de vida (superación de la pobreza)
y la integración de los ciudadanos,-en este período inicial se generan servicios como
Sernam, Fosis o el Conace, por citar algunos emblemáticos- el cual tiene entre sus
componentes estratégicos la participación como eje central. No obstante, el contexto
1
Coordinador Área Desarrollo Local y Participación de ICAL. Trabajador Social U.C. Magíster en
Estudios Latinoamericanos U de Chile.
1
político genera o condiciona el desarrollo de mecanismos y políticas de participación
limitados y tutelados, de baja intensidad, que no entregan posibilidades reales de
incidencia a los actores sociales ni a las organizaciones y sus dirigentes. El marco es una
política pública caracterizada
por los procesos de focalización del gasto social,
desarrollados en un Estado Subsidiario que se (des)ajusta a los marcos del modelo de
desarrollo neoliberal heredado del período militar. Ello redunda en políticas públicas
que no han fortalecido la democracia desde los espacios locales.
Lo que está a la base de nuestra presentación es que la implementación de las políticas
públicas es relevante no sólo para la superación de la pobreza y mejoramiento de la
calidad de vida de la población, sino contiene una dimensión política que de manera
implícita o explícita tiene efectos en la generación de una cultura democrática en los
sujetos, organizaciones y comunidades.
De igual manera, en este proceso de implementación de las políticas públicas el
municipio aparece como un espacio privilegiado para el cumplimiento de dichos
objetivos. Por tanto, es central no sólo una gestión eficiente para un impacto propicio de
las políticas en la reducción de la pobreza y mejoramiento de la calidad de vida, sino en
el cómo se desarrollan, se juega buena parte del impacto que éstas tienen en el desafío
de mejorar y consolidar nuestra democracia. Para ello la participación de los propios
usuarios de las políticas, es clave y condición necesaria para avanzar en dicho derrotero.
1 Políticas sociales durante la transición democrática.
El cambio de rol del Estado a partir del gobierno militar tuvo como resultado la
transformación en la concepción y rol de las políticas sociales. Ello implicó que las
distintas intervenciones sociales cambiaran desde un paradigma colectivo a uno
individual, lo cual se mantiene hasta hoy. En este sentido, interesante nos parece recoger
el planteamiento de Javier Corvalán, quien, basado en una matriz de análisis de
paradigmas de intervención social dada por el intelectual francés Guy Bajoit, da cuenta
de cómo las políticas públicas en la década pasada se insertaron en un paradigma
individual, ya sea para una intervención competitiva o integradora en sus objetivos,
2
dejando atrás el paradigma de acción colectivo que desde la sociedad civil se impulsó en
los 80, ya fuese en su forma más militantista o de conflicto social.2
Así, bajo otro paradigma de política pública, la Concertación intentó dar
solución a los principales problemas sociales heredados de la dictadura. Hubo un
desarrollo de políticas y programas sociales, con un énfasis en la superación de la
pobreza y la
generación de igualdad de oportunidades como objetivos centrales,
recogiendo nuevas temáticas, como el tema de los pueblos originarios, medio ambiente,
mujer o el tema de la droga, por citar algunos. De esta manera, surgieron distintos
servicios públicos, los que se insertan en distintos ministerios con el objeto de coordinar
las respectivas políticas sociales como FOSIS, CONADI, CONACE, SERNAM, entre
los principales. Así, la integración y la participación social se constituyeron en objetivos
y ejes estratégicos de la política pública. No obstante, nos encontramos ante políticas no
solo focalizadas, sino que operaban de manera fragmentada, muy sectorializadas, lo que
redundó en una participación social más reduccionista e instrumental.
Es así como esto ha limitado los reales niveles de incidencia de la sociedad civil.
Coincidimos con Gonzalo De la Maza en señalar que “estas instituciones estatales (en
referencia a los distintos servicios y agencias creadas durante el gobierno de la
concertación) han contribuido a la existencia de un conjunto de organizaciones sociales
de distinto tipo, las que han accedido en un momento u otro a la ejecución de proyectos.
Sin embargo, el sistema ha mostrado múltiples limitaciones para el desarrollo de una
sociedad civil autónoma y con mayores capacidades: bajo el monto global
comprometido y la excesiva fragmentación de los proyectos, los continuos cambios en
las condiciones de los concursos, la corta duración de los proyectos, el carácter
instrumental de la participación y la multiplicación de “ventanillas” (donde presentar
iniciativas)” (3).
Pero ¿cuál es el marco en que dichas políticas se desarrollan?, ¿cuál es el papel y
la capacidad real del Estado en este ámbito? La consolidación del modelo neoliberal ha
implicado subordinar las distintas áreas de desarrollo al marco de las condiciones de
gobernabilidad, estabilidad social, y mantención de los índices macroeconómicos que
sustentan el éxito del modelo. El costo de dicho escenario se sufre y vive en los espacios
cotidianos, asignados a la invisibilizada microeconomía, donde la precariedad laboral se
2
Javier Corvalán, “Los paradigmas de lo social y las concepciones de intervención en la sociedad”.
Documentos CIDE Nº 4. 1996.
3
De la Maza, op.cit. p. 77.
3
asocia al debilitamiento de los espacios comunitarios y al surgimiento de distintas
problemáticas asociadas a dicho proceso de desarrollo -como la droga o la delincuencia
y violencia social-. Todo ello hace que la calidad de vida de los sectores populares diste
de estar a la par de los índices del supuesto éxito económico del país.
De tal forma, en la etapa de implementación del modelo, la función del Estado
quedó supeditada a paliar las condiciones de quienes quedaban fuera del tren
modernizador neoliberal. Luego, en el período de transición democrática se intentaron
generar capacidades productivas de subsistencia para quienes eran excluidos del
modelo. De igual manera, el rol subsidiario del Estado requirió de una mayor eficiencia
del gasto social. En este sentido, los criterios de focalización comienzan a regir –y aún
lo hacen- el diseño de las políticas sociales, aunque se reconocen diferencias entre el
período de transición y el de dictadura.
Investigadores como Manuel Antonio Garretón, plantean la imposibilidad de
solucionar las problemáticas sociales dentro del orden estricto o “puro” de aplicación
del modelo neoliberal, revalorizando la importancia que sigue teniendo el Estado. Esto
sería un punto de diferenciación entre la política social de la Concertación y la del
período militar, en tanto en el nuevo escenario ésta se concibe como un elemento central
para la superación de la pobreza y la desigualdad social que el propio modelo genera,
revalorizando su carácter promocional y participativo y asignando un rol distinto al
Estado (4).
Ello refiere a una visión que se denomina más “estaticista”, que daría cuenta de
la necesidad de redimensionar el necesario papel del Estado, avanzar en un proceso de
modernización, de nuevas funciones y capacidades de gestión y control, que no es
similar a un proceso de “jibarización”, asociado principalmente a la aplicación de
políticas focalizadas, de tipo asistencial como predominan en la dictadura, ni a que
implique para el Estado tan solo la reducción de su alcance, envergadura y
burocratización.
Así, la concepción de un rol más activo por parte del Estado, implicó políticas de
integración y participación social en este escenario de consolidación del modelo. A
partir de los gobiernos de la Concertación, la participación ha estado fuertemente
4
Manuel Antonio Garretón, Política y sociedad entre dos épocas. América Latina en el cambio de siglo.
(Ed. Homo Sapiens, 2000). p. 103
4
mediada por el marco de la ejecución de proyectos sociales, en que las organizaciones
de la sociedad civil compiten por la adjudicación de fondos concursables. (5)
Este mecanismo es reconocido como el ente articulador esencial de la
participación social y se asocia a la estrategia de la política social de sus gobiernos que,
junto con fortalecer un nivel básico de ciudadanía través de políticas sectoriales (salud,
educación, vivienda, seguridad social, trabajo y justicia) busca el desarrollo de
programas específicos de promoción y capacitación a sectores pobres o vulnerables que
superen las políticas meramente asistenciales del período militar.
Como señala Dagmar Raczynski, “contrariamente al ‘dar ayuda’ (subsidio a los
más pobres), los programas buscan proveer a los sectores pobres y vulnerables de
herramientas para que por su propio esfuerza superen su situación. El propósito es
habilitar, generar capacidades y abrir oportunidades para que los sectores pobres y
grupos vulnerables tengan voz, se organicen y participen en la solución de los
problemas que les afectan. Para ello el principal mecanismo es el de los fondos
concursables.(6).
Esto, desde nuestra experiencia, hace que la aplicación o el vínculo con las
políticas públicas por parte de la sociedad civil, junto con ser muchas veces correas
transmisoras de políticas centralizadas, tienda a generar una mayor atomización de las
organizaciones, quienes entran a competir por recursos, aplicando programas que no
tienen muchas veces que ver con el despliegue de un proyecto propio como actor social.
De esta forma, pierde importancia el papel más político de la sociedad civil, ya
que muchas organizaciones centran el trabajo en sus propias dinámicas –por ejemplo los
centros de madres, clubes de adulto mayor o los propios clubes deportivos grafican esta
lógica-; mientras por otro lado, organizaciones que podríamos definir como más
“políticas”, -como Juntas de vecinos o las propias ONGs- entran a tratar de subsistir
mediante la ejecución de proyectos que mayoritariamente responden a las lógicas de
quienes la financian, como el gobierno central o comunal.
Por su parte, en cuanto a los objetivos de la política social, siguiendo el
planteamiento de Garretón, el fin último es construir sociedad, aunque ello ha estado
5
Estos por lo demás presentan altas limitaciones desde el plano técnico, pues generalmente
predeterminan objetivos y plazos –generalmente acotados en una lógica resultadista producto de obtener
la mayor rentabilidad social posible- que desconocen la propia dinámica de las organizaciones y la
comunidad.
6
Dagmar Raczynski, “Políticas sociales en los 90 en Chile. Balance y desafíos”, en El modelo chileno.
Democracia y desarrollo en los 90. Paul Drake e Iván Jaksic (compiladores) (Lom. Colección sin Norte.
1999). P. 131.
5
subordinado y no es tan claro como lo ha sido la política económica. “Ello significa un
cierto nivel de igualdad entre sus miembros, una calidad de vida definida de acuerdo a
la diversidad cultural de quienes la forman y la existencia y desarrollo de actores y redes
sociales que le den sustento a la ciudadanía.”(7). Ello sería posible y esperable dentro
del marco del desarrollo democrático de éstas, distinguiendo los procesos de
democratización política y social. La primera se refiere esencialmente a un cierto ethos,
asociado a principios y valores que van más allá de los mecanismos institucionales y
que favorecen la conformación de la sociedad desde un punto de vista político. Esto se
refiere a ideales clásicos como igualdad, libertad y fraternidad. En tanto, la
democratización social se referiría más bien a la disminución de desigualdades y a la
construcción de actores sociales autónomos que representen y movilicen sus demandas.
Para el autor, la instalación de los regímenes de corte autoritario –y los modelos
de desarrollo acorde al consenso de Washington, agregaríamos nosotros- han tenido un
efecto sobre el tradicional predominio de valores comunitarios e igualitarios con los que
se construyó la democracia en nuestros países. Esto, a nuestro juicio, en el caso chileno
es claro, y da cuenta del énfasis en el fortalecimiento de las instituciones y los
mecanismos de vinculación con el Estado, más que con el desarrollo de lo que podemos
denominar “sociedad civil” o más específicamente los actores sociales autónomos a que
hace referencia Garretón como constituyentes de una democratización social.
De tal forma, el resultado de las políticas sociales sería el fortalecimiento más
bien de la dimensión política que la social, dada las condiciones de atomización,
desarticulación y falta de estado sólido y organizado de los actores sociales, lo que se
sumaría a la multidimensionalidad de la desigualdad (8).
Desde nuestra perspectiva, compartiendo en principio la idea de Garretón
respecto a que el rol de las políticas sociales ha estado más bien alejado de la
democratización social, es cuestionable que el hecho de un mundo popular “poco
sólido” u “organizado” de cuenta de la falta de democratización social. Más bien
creemos que hubo conciencia de la falta de voluntad política de reconstituir el tejido
social que se vio fuertemente desarticulado y atomizado por la propia dictadura. Los
valores comunitarios y sociales de nuestro ethos fueron el costo necesario para el
proceso de consolidación del modelo en el período de transición. Así, la separación de
este mundo social del político es un efecto de este proceso.
7
8
Garretón, op.cit.
Ibid, p. 105.
6
Desde otra óptica, para un sector más crítico, el objetivo de integración al
modelo condicionó –y aún lo hace- todo el carácter y limitaciones de las políticas
sociales; el modelo neoliberal necesita políticas sociales funcionales a su consolidación
y permanencia. Así, el Estado Neoliberal en el contexto de globalización actual debe ser
de bajo o nulo alcance. Sin niveles de decisión real; casi un celador del modelo. Como
plantea el historiador Gabriel Salazar, respecto a su forma actual, “su presencia debe ser
formal, de apariencia, y no debe interferir en la circulación libre del que, desde las
grandes carreteras virtuales “produce” hoy la mayor parte de la realidad: el capital
financiero mundial.”9. En este escenario, continúa Salazar, el Estado entra a operar a
través de sus políticas sociales, las que tienen como objetivo último, generar mayores
condiciones de competitividad ahí donde nuestra sociedad no la tiene. Para ello se vale
de agencias privadas, consultoras y ONGs para poder generar dichas condiciones y
paliar los efectos no superados por el modelo, administrando programas de empleo (vía
Fosis u otros servicios), fondos de capacitación (vía Sence) –entre los principales- para
aumentar el capital humano hacia uno más competitivo. Es decir, debe completar la
tarea que los privados, el mercado y las propias condiciones de la sociedad civil no
presenta. En palabras del autor: “el Estado neoliberal es, de arriba abajo, una sola
mentira en todo lo que tiene que ver con el desarrollo político y social del país; y esto,
porque necesita privilegiar, a como de lugar, las entradas y salidas especulativas del
capital financiero internacional.” (10).
Así las cosas, el mundo popular o la “baja sociedad civil” habría tomado un
rumbo claramente divergente del que ha seguido la clase dirigente. Ello explicaría la
baja credibilidad en el sistema político (dado por altos niveles de abstención y baja
inscripción en los registros electorales, sobre todo por parte de los jóvenes), y la
generación de instancias propias de sociabilidad y proyectos que se dan sobre todo a
nivel local o territorial. La generación de instancias propias de identidades sociales e
históricas en este contexto, continuando lo planteado por Salazar, se hacen dentro, fuera
o al filo de Estado de derecho. Es una lucha subjetiva y cultural autónoma que puede
llegar a configurar un “segundo mercado, un mercado negro”, social, político,
autoeducativo y trans-histórico que está demostrando tener más sentido humanista que
9
Gabriel Salazar, “Ricardo Lagos, 2000-2005. Perfil histórico, trasfondo popular”, en Gobierno de
Lagos: balance crítico. Varios autores (LOM. 2005). p. 82.
10
Salazar, ibid. p. 87.
7
el “ancho y ajeno” mercado globalizado.11 Es la propia transición por abajo, que circula
y se recrea sobretodo en los y las jóvenes excluidos o como definen las políticas
oficiales, de los “grupos vulnerables.”
Estos son los argumentos centrales que dan sustento a las propuestas de
desarrollo autónomo de algunas organizaciones sociales, que resaltan la importancia de
no vincularse con el Estado. De tal manera, la autogestión asoma como la principal
estrategia orgánica y política para muchos de estos grupos y organizaciones sociales que
se definen antisistémicas. La posibilidad de construir alternativas, desde esta óptica, es
en una práctica concreta, autoeducativa, transformadora y en confrontación con el
Estado neoliberal; bajo su alero, solo la cooptación del movimiento social popular
lograría imponerse.
Tipos de participación y su alcance en la relación con la ciudadanía.
Existe una importante variedad de definiciones y debates acerca de la
participación social. A la luz de lo que hemos venido desarrollando en torno a la
participación de la sociedad civil popular en el último tiempo, entenderemos ésta como
la generación de instancias, acciones y procesos sociales en que los actores y
organizaciones sociales realizan un efectivo proceso de toma de decisiones en el ámbito
de la gestión social y la definición política de los asuntos que son de interés de su
organización y/o comunidad.
Si para los economistas la década de los ochenta fue la “década perdida”,
producto de los períodos de crisis y recesión que afectó al continente y en particular a
nuestro país, podemos aventurarnos en señalar que desde la perspectiva de la
participación social, los noventa se constituyen como la “década pérdida”, en que el
resultado predominante fue la desarticulación del tejido social comunitario que había
tenido un preponderante rol y protagonismo durante el período de dictadura.
En este escenario, el papel de la participación social en las políticas públicas ha
tenido grandes limitaciones. Si bien ésta ha sido definida como una de las líneas
estratégicas de las políticas públicas, en la práctica el concepto de participación que se
devela es uno muy restringido y acotado. Así, en el desarrollo de las políticas sociales
la participación es circunscrita mayormente a la ejecución de programas definidos
11
Salazar, ibid. p. 97-99.
8
normalmente de manera centralizada. Esto opera tanto a nivel de programas o servicios
centrales como en el ámbito local, preferentemente por las municipalidades.
Un estudio reciente, realizado por Innovación Ciudadana y el Centro de Estudios
Regionales de la Universidad de Los Lagos, sobre las formas de participación en los
programas y proyectos sociales señala que la mayor cantidad de ellos –sobre el 60 %refiere a una concepción limitada o de no participación, de carácter básicamente
informativo o en el mejor de los casos consultivo.
Todo esto también tiene una expresión concreta en el mundo popular. Como
veíamos anteriormente, las nuevas instituciones y agencias intermedias son las que
mantienen contactos más permanentes con las organizaciones del sector donde trabajan
y han constituido un sinnúmero de instancias de participación en distintos niveles de
implementación de la política. Sin embargo, el formato de proyectos de corta duración
reduce la participación a una dimensión meramente instrumental (la obtención del
proyecto) y no permite la construcción de una asociatividad de tipo más permanente
entre las organizaciones. Las metas, tiempos, modalidades y productos esperados de las
instancias participativas, muchas veces se tecnocratizan o, en el peor de los casos,
generan relaciones clientelares, en la medida que se subordinan a la agenda de la
institución o servicio. La multiplicación de instituciones especializadas que convocan a
la sociedad civil independientemente unas de otras, produce como efecto una
asociatividad fragmentada y efímera.(12).
Esto puede operar para las organizaciones sociales como para las propias
instituciones de la denominada sociedad civil. Gabriel Salazar dice que se asistiría en la
década pasada a la “formación de un inquieto estrato intermedio de agencias
informáticas, ejecutoras y sociocráticas (consultoras y ONGs de segunda generación)
que tiende de algún modo a interconectar paradigmas, a ensamblar todos los discursos
y, tal vez a largo plazo, a favorecer la reproducción retóricamente mejorada de los
discursos centrales de dominación.”13 De esta forma, se cierra el círculo en torno a las
agencias privadas y ONGs que empiezan a tener un rol menos activo en las políticas
sociales que el que hubiesen esperado con la post dictadura, convirtiéndose en muchos
casos en empresas sociales –fin de lucro incluido- como en otros en meros transmisores
12
De la Maza, op.cit. p. 76.
Gabriel Salazar, “Del modelo neoliberal en Chile: la difícil integración entre los pobres, los
intelectuales y el poder (1989; 1995)”. PAS Taller de reflexión. Serie Documentos de análisis. 1995.
Santiago de Chile. PP 70-71
13
9
de las políticas sociales estatales y de los distintos agencias de servicios que licitan los
programas.
Podemos decir, entonces, que la participación social en la década pasada tuvo un
carácter limitado. Esto, que podemos denominar “participación tutelada”, estaría dado
tanto por el marco político de gobernabilidad, que consideraba esencial la mantención
de un status quo que permitiese dar viabilidad a la transición, como por la preeminencia
de los objetivos “integradores” de la política pública. Esto se mantiene en términos
generales hasta hoy en día, si bien se han generado políticas de fortalecimiento de la
sociedad civil intentando abordar éste déficit, como el Foro de la Sociedad Civil, o el
Consejo para el desarrollo de la sociedad civil desde la División de Organizaciones
Sociales, que dan cuenta de la necesidad de contar con un “tercer sector” –entendido
este como el sector fuera del gobierno y de los partidos políticos- activo en la ejecución
y diseño de las políticas y el desarrollo del país. En este sentido, recientemente se ha
aprobado la nueva Ley de Participación que, aunque tímida, representa un avance inicial
en la generación de mecanismos institucionales para la participación y control
ciudadano de las políticas públicas.
Respecto a los tipos de participación, hay una variedad de tipologías. Podemos
distinguir esencialmente aquellas más pasivas de las más protagónicas. Siguiendo el
esquema planteado por Adolfo Castillo, que recoge y sintetiza las dimensiones más
comunes a la hora de distinguir los procesos y tipos de participación, distinguiremos
cinco niveles: informativo, consultivo, decisorio, co-gestionario y de control y
evaluación.(14) Es en los últimos tres niveles donde tiene lugar una participación más
protagónica; desde nuestra mirada, aquella en que éstos tienen un mayor nivel de
ingerencia real en un proceso de toma de decisiones sobre asuntos de su interés y de su
comunidad.
Por otro lado, distinguiremos dos estilos básicos de participación: el
clientelístico y el autogestionario. La forma clientelística está más bien asociada al
estilo tradicional de ejercicio del poder de las élites políticas con los sectores populares
y la ciudadanía en general. En esta modalidad, lo fundamental está dado por la
posibilidad que tenga el actor o individuo de conseguir la satisfacción de una necesidad
o la consecución de un servicio. Esto redunda en que se genera una relación de
dependencia entre el ente que asigna y el que recibe. Quien entrega lo hace a cambio de
14
Adolfo Castillo, “La deliberación ciudadana y la experiencia del presupuesto participativo de San
Joaquín”, en Claudio Fuentes y otros autores, Desafíos Democráticos. (LOM-Flacso Chile. 2006). p.177.
10
la adhesión política y, quien recibe, valora dicha adhesión como mecanismo
compensatorio que, por lo demás, asegura la continuidad de dicho servicio o bien
recibido. Por su parte, en la relación de tipo autogestionario, prima la visión e
independencia del actor u organización social, quien entra en negociación para la
obtención de sus intereses. Lo que distingue ello es que la consecución de éstos no
depende exclusivamente de la relación con el municipio u otra institución, sino que
estarían muchas veces dados independientemente de que establezcan dicha relación. (15)
Es decir, el accionar de dicha organización es independiente de la mediación o apoyo
que reciba. En este caso, mayoritariamente, las organizaciones tendrían una concepción
política propia, no mediada necesariamente por la relación con la autoridad o
institucionalidad con que se relacionan.
2 Municipio, políticas públicas y participación.
La municipalidad, dentro del aparato estatal, es la instancia político
administrativa más cercana a la vida cotidiana de los ciudadanos y ciudadanas. Es por
ello que se concibe como la instancia institucional propicia para un ejercicio directo de
la democracia, de la participación social, del desarrollo de los actores locales y de la
solución de los llamados “problemas reales” de la gente. En este marco, a partir del
inicio de la “transición” a la democracia, se concibió que uno de los espacios
primordiales a democratizar fueran los municipios. Así, a partir de 1992, se eligen los
primeros gobiernos democráticos locales, los que adquieren una relevancia estratégica
para el funcionamiento de nuestra incipiente democracia y desde una perspectiva
política, para la inclusión de los actores, organizaciones y territorios en el quehacer y
desarrollo del país, siendo así un puente estratégico entre la institucionalidad, la
ciudadanía y sus organizaciones.
Si bien existe un consenso en cuanto a la importancia de los espacios locales, no
hay visiones similares respecto a la relación que se establece entre las organizaciones
sociales del mundo popular y los municipios. Esto remite a la discusión sobre la
incidencia real de la ciudadanía y las organizaciones sociales en la construcción de un
proyecto de desarrollo país. Es decir, desde nuestra óptica, apela a la dimensión política
de las prácticas sociales, las cuales pueden verse fuertemente restringidas o coartadas
15
Hugo Cuevas, “La relación Comunidad Municipio”, en Pobreza en Chile. Estrategias de intervención.
Cuadernos de Prácticas sociales. U. Arcis. P. 111-150.
11
por los marcos de gobernabilidad que, desde las políticas sociales, más bien apuntarían
al control social y a prácticas de participación funcional o tutelada, dentro de relaciones
preferentemente clientelísticas entre los actores institucionales y las organizaciones.
El Estado, a través de las políticas sociales, aparece como posible cooptador del
movimiento social y las aspiraciones de transformación de éste, mientras en la otra
vereda, se valora como la instancia política estratégica para el ejercicio del poder
comunal y la incidencia de los actores sociales territoriales en el gobierno local.
Esta tensión cobra relevancia si asumimos la premisa de que no es posible un
desarrollo o profundización de la democracia sin participación real de los actores
sociales. De esta forma, la discusión nos remite a la problematización de la incidencia
real de los sectores de la llamada sociedad civil popular y el “tercer sector” en el
desarrollo del país y la tensión existente entre democracia y participación social en el
contexto actual de desarrollo.
La discusión actual en torno a desarrollo local y la participación social sitúa a la
comuna o municipio como un espacio adecuado para canalizar la participación de la
ciudadanía y fortalecer el vínculo entre el sistema político institucional y la
cotidianeidad de los ciudadanos. Esto, en el marco de la generación tanto de políticas e
iniciativas para el desarrollo del territorio local, como de las implicancias propias de
ejercicio de una ciudadanía activa, orientada a desplegar las potencialidades que estos
espacios ofrecen para el ejercicio práctico y concreto del ejercicio democrático.
Lo local se define como un espacio inserto dentro de un contexto más amplio y
que en sí mismo contiene los factores, capacidades o potencialidades para desencadenar
procesos de desarrollo con cierta autonomía de los contextos en los que se inserta. Di
Pietro plantea que “lo local es un concepto relativo a un espacio más amplio. No puede
analizarse lo local sin hacer referencia al espacio más abarcador en el cual se inserta.
(municipio, departamento, provincia, región o nación). Actualmente se juega con la
contraposición ‘local/global’ mostrando las paradojas y relaciones entre ambos
términos.” (16). En general, las definiciones de lo local carecen de cierta precisión, pues
es relativo no solo a un territorio, sino también a procesos identitarios de quienes lo
conforman, por lo que no es fácil establecer una unidad operativa que de cuenta de lo
verdadera o puramente local.
16
Citado en Sergio Boisier, Desarrollo (local): ¿de qué estamos hablando?”, en Antonio Vásquez
Barquero, Oscar Madoery (Compiladores), Transformaciones globales, instituciones y políticas de
desarrollo local.”. (Ediciones Homo Sapiens. Buenos Aires. 2001). p. 57.
12
A partir de esta caracterización de lo local en referencia a otros espacios y su
posibilidad de desarrollo con relativa autonomía, entenderemos el municipio como la
instancia local de gobierno con mayor arraigo territorial y más cercano a la gente. Su
función es ser un actor que vele por las condiciones mínimas de calidad de vida y
desarrollo social y económico de la comuna, sus organizaciones y habitantes en general.
No obstante presentar enormes potencialidades para el trabajo y desarrollo local,
el municipio contiene una serie de tensiones y desafíos para su labor. Alejandro Díaz
plantea una caracterización interesante del municipio actual, menos centrada en lo
administrativo y más orientada a los objetivos de dicha estructura. Esta definición la
entiende como una institución en permanente conflicto entre su propia estructura y el
tipo de gestión que de ella se espera, sobre todo en materia de calidad de servicios y
participación social, lo que genera un cuadro que fluctúa de las expectativas a la
frustración. En palabras del propio autor, “la municipalidad se encuentra en un
momento de crisis en tanto está tensionada por una demanda de modernización por
parte del Estado y el gobierno central y por otro, desde los sectores comunitarios por
una demanda de mayor participación y gestión de los bienes, servicios y políticas
sociales.” (17). Entendemos de esta forma, que se concibe como un espacio demandado
y estratégico para la propia comunidad.
Todo este escenario requiere de un nuevo Estado, más dinámico, flexible, con
capacidad para asumir este nuevo rol, que se plasma en el proceso de “modernización
del Estado”, el cual tiene como uno de sus ejes centrales la descentralización. Es
indudable que a la fecha estos esfuerzos son esencialmente el traspaso de cuotas de
poder y ejecución de políticas a nivel local por parte de los municipios, intendencias o
gobernaciones. De esta manera, se habla de una tendencia a la desconcentración de
poder y funciones desde el nivel central, pero en la práctica no se contempla la
participación de la sociedad civil popular ni del mundo social organizado como actores
en estos procesos de desarrollo (18). No obstante, distintos sectores políticos coinciden
en la necesidad de avanzar hacia una efectiva descentralización, lo que debería incluso
apuntar a establecer Consejeros Regionales electos por la ciudadanía, elección popular
17
Alejandro Díaz, “Condiciones políticas y técnicas para producir procesos de innovación en la gestión
pública municipal”, en Gabriel Salazar y Jorge Benítez (compiladores), Autonomía, Espacio y Gestión. El
municipio cercenado. (Universidad Arcis-LOM.1998). p. 111.
18
Para un análisis crítico del proceso de descentralización se sugiere ver de Diego Palma, “Las
dificultades y desafíos de la descentralización”, en Salazar y Benítez, op.cit. p. 71-88.
13
de Intendentes, entre algunas medidas políticas a implementar, que hoy son parte de la
agenda en materia de modernización del Estado y Descentralización.
Si revisamos el funcionamiento de los municipios en Chile, vemos que éstos
tienden a reproducir el esquema de concentración vigente en nuestro país.
Efectivamente, la figura del alcalde tiene un peso único a la hora de desarrollar las
políticas locales de desarrollo, lo que en no pocas ocasiones los transforma en actores
sin contrapeso en lo local, concentrando las decisiones y con relaciones fuertemente
paternalistas y asistencialistas, utilizando muchas veces de forma clientelística las
dependencias y departamentos municipales, asegurando de paso su continuidad. En este
marco, la participación ciudadana tiende a ser instrumental, informativa o a lo más
consultiva, pues los niveles de incidencia no son efectivos. La participación queda
reducida a la aplicación de proyectos o tareas específicas, pero no hay espacios de
empoderamiento real, que impliquen el avance hacia municipios más democráticos, en
que el poder local sea capaz de incluir los intereses de la ciudadanía y las
organizaciones sociales.
Un ejemplo del tipo de participación en los gobiernos locales lo refleja el nulo
funcionamiento que han tenido los Consejos Económicos Sociales Comunales –
CESCOS-, los que más allá de estar limitados por el propio marco legal que los hace ser
un órgano consultivo, sin poder de decisión, el cual recae finalmente en la figura del
alcalde, tampoco desde una perspectiva de participación han tenido un funcionamiento
real. Es decir, grafican claramente como en un espacio local, cercano a la gente, la
lógica de desconcentración del poder prevalece sobre la de la descentralización,
generando un cuadro restringido para una participación ciudadana efectiva, con espacio
de incidencia real en las políticas de desarrollo territorial.
Nos referimos entonces a que los espacios comunales, desde la perspectiva de la
participación ciudadana, deben traducirse en instancias de ejercicio y fortalecimiento
continuo de una democracia, en que los actores locales puedan ser parte de la definición
de las políticas de desarrollo para su territorio y entorno inmediato. En este sentido,
encontramos que bajo la lógica de la desconcentración, lo que se reproduce
mayoritariamente es una lógica verticalista del poder, que no propicia espacios de
participación real y que desafía por tanto a generar las instancias técnicas y políticas que
permitan una efectiva participación de los actores y organizaciones sociales.
De esta forma, vemos que a nivel local los municipios operan mayoritariamente
con esta definición de participación instrumental o “tutelada”, a la que hacíamos
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referencia al analizar las políticas sociales y las formas de participación. En un
escenario que favorece la desconcentración por sobre una real descentralización, es
esperable que se reproduzcan las lógicas dominantes de participación y vínculo con las
organizaciones sociales. Así, es normal encontrar relaciones clientelísticas entre los
municipios y los actores sociales de la comuna, por sobre aquellas que favorecen la
autonomía de los actores sociales. Esto redunda en un ejercicio de la participación que
no despliega todo su potencial para desarrollar aquellos procesos de profundización de
la democracia desde lo local.
Un ejemplo de cómo una implementación de política pública sin participación real de
sus usuarios no favorece el desarrollo de la ciudadanía y la profundización de la
democracia lo encontramos en el Programa Puente, uno de los pilares del Chile
Solidario y del Sistema de Protección Social.
No obstante ser una apuesta innovativa y que logra grados de integralidad en su diseño,
es en su implementación donde se presentan los principales nudos que no permiten su
óptimo desarrollo, ni que los resultados se sostengan en el tiempo, dando cuenta de
deficiencias en su diseño. Existe una tensión permanente entre cantidad y calidad,
resuelta generalmente a favor de la primera, que no permite velar por la pertinencia ni
sustentabilidad de los servicios ni capacidades instaladas. Importa más entregar el bien,
el capital o el servicio, pero no existen los instrumentos de monitoreo ni los diseños
adecuados para ver el impacto de estos en la calidad de vida de las familias. Hay una
visión cortoplacista que opera sobre todo a través de proyectos sociales.
A su vez, la preeminencia de esta misma lógica -que muchas veces va de la mano de las
presiones políticas por demostrar entrega de productos y resultados concretos- va
acompañada por la debilidad de los aspectos promocionales y participativos que
contempla el Puente. Una segunda tensión, entonces, está dada por la trascendencia que
adquieren en la práctica los aspectos asistenciales que el programa conlleva. Esto
configura un cuadro que atenta contra sustentabilidad de los logros obtenidos, en tanto
se descuida la calidad del trabajo así como los elementos estratégicos y metodológicos
que permitirán que los avances estacionaros que las familias presentan, por la entrega
concreta de algunos servicios, sea realmente sostenible en el tiempo. La valoración real
de los aspectos promocionales implica una revisión de fondo del diseño del programa,
donde debieran considerarse no sólo aspectos de habilitación de competencias y manejo
de información de acceso a redes, sino la conjunción de los factores culturales
15
implicados, así como la promoción de la participación y de los aspectos comunitarios,
para abarcar los factores del entorno social que acompañan la condición de indigencia.
En cuanto a la implementación, es importante que la práctica descentralizadora
19
sea
acompañada de instancias de mayor protagonismo de los/as usuarios/as, que permita la
generación de sujetos empoderados por medio de su inclusión en redes no sólo
institucionales sino también comunitarias, superando las relaciones asistenciales que
generalmente establecen los municipios y los propios/as destinatarios/as. Una mayor
participación y control social de los y las participantes así como de la propia comunidad
y sus organizaciones, sin duda daría más eficiencia a la política pública, generando un
verdadero proceso de descentralización y fortaleciendo a su vez la democracia y
ciudadanía a nivel local.
No obstante dicho marco, en nuestro país se han desarrollado algunas
experiencias que avanzan en el sentido de generar espacios de mayor participación a
nivel local. Podemos mencionar, entre otras, algunos Planes de Desarrollo Comunal PLADECOS– participativos. Otro espacio de participación ciudadana se ha abierto
últimamente en torno a la generación de los Planos Reguladores, los que definen el uso
del suelo en las comunas y en casos tienen incidencia directa sobre el desarrollo e
identidad territorial. Hay también cerca de 30 municipios que han implementado los
Presupuestos Participativos. No obstante, el denominador común es que esta
participación ha sido generalmente más instrumental que protagónica, es decir, no tiene
por lo general incidencia real en los procesos de toma de decisiones, o estas quedan
acotadas a aspectos muy específicos, sin orientarse al fortalecimiento y autonomía de
los actores y organizaciones sociales.
Se encuentran, asimismo, diversas experiencias en la ejecución de programas de
desarrollo e intervención social, aunque focalizadas temáticamente, en donde el tema de
la participación de la comunidad y de los actores y organizaciones sociales cobra
relevancia estratégica. En dicha línea, encontramos los Consejos Comunales de Salud,
de infancia, seguridad ciudadana y prevención de drogas. De alguna forma se concibe lo
local como el espacio más apropiado para la implementación de Programas y políticas
con componentes de participación, siendo las redes sociales la estrategia de intervención
más recurrente, como lo muestran ejemplos de políticas que tienen expresión local o
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Desde este año el Programa Puente ha sido traspasado desde el Fosis a las Municipalidades,
fortaleciendo así el rol de los gobiernos locales en política de superación de pobreza.
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comunal, como lo referido a seguridad ciudadana o los sistemas comunales de
prevención de la droga (SISCOP), posteriormente denominados “Previene”.
Existen en tal sentido una diversidad de experiencias de redes sociales que
agrupan a distintos actores, organizaciones populares y/o instituciones vinculadas a
alguna temática particular. Sin embargo éstas están por lo general agrupadas por
temáticas lo que limita la asociatividad y tiende a la fragmentación de las instancias de
participación y coordinación entre las organizaciones del mundo social. Pero el trabajo
en redes no solo responde a una estrategia de intervención desde las políticas sociales.
En el espacio de la sociedad civil popular existen numerosas redes sociales
institucionales, de ONGs o movimientos ciudadanos, que se organizan estableciéndose
como contrapartes técnicas y temáticas y que pueden incidir en el desarrollo local.
También desde las propias organizaciones sociales y mundo popular, encontramos
experiencias de redes juveniles, culturales y otras con carácter más autónomo y
autogestionario respecto de la relación con el aparato estatal y los gobiernos locales, los
cuales se configuran como espacios de definición política del territorio o la temática a
que refieren.
Como vemos, el rol de los municipios en este sentido adquiere cada vez mayor
relevancia a la hora de la implementación de las políticas sociales, lo que tiene un efecto
tanto como para el impacto que éstos tengan en la superación de pobreza y generación
de oportunidades para mejorar la calidad de vida, como para la generación de una
cultura democrática en el cuerpo social, que asegure formas y relaciones sociales
basadas en el respeto, el diálogo y la participación.
3. El municipio y el desafío de la democracia participativa en los espacios locales.
Distintos actores, tanto del ámbito académico como de las prácticas socioeducativas y
de quienes ejecutan políticas sociales, dan cuenta de un diagnóstico que apunta a la
insuficiencia en los canales de participación ciudadana que repercute en los procesos de
consolidación de una sociedad más democrática e inclusiva. Ello recoge en lo esencial
una crítica a la débil y fragmentada relación estado-sociedad civil en el proceso de
transición democrática.
A nivel local, quien opera políticas sociales es mayoritariamente el municipio, que se
define como la instancia estatal más cercana a la ciudadanía, por lo que cobra un rol
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estratégico en la relación estado-sociedad civil. No obstante, los municipios se ven
limitados en sus funciones, recursos y facultades y muchas veces terminan
administrando políticas centrales en distintos ámbitos temáticos, tendiendo también a
fragmentar los espacios de participación a nivel local, con innumerables redes temáticas
por donde operan las políticas públicas. A ello se suma la crítica compartida desde la
sociedad civil, de cómo en la mayoría de los casos no promueve el desarrollo de
organizaciones autónomas y genera, por el contrario, redes de apoyo basadas en el
clientelismo político y el paternalismo, dado su afán por mantenerse como alternativa de
gobierno y asegurar adhesión política. Incluso propuestas innovativas desde la gestión
local, como los Presupuestos Participativos, muchas veces terminan reproduciendo
prácticas que no favorecen la autonomía de las organizaciones para una comunidad con
incidencia real en el desarrollo de la comuna y de su calidad de vida.
A nivel local, en la relación Estado-sociedad civil, la participación presenta dos
características centrales. La primera, se relaciona con la falta de espacios
institucionalizados que promuevan formas de participación protagónica. La segunda, se
refiere al excesivo poder con que cuenta la autoridad local, el alcalde, lo cual deja a su
arbitrio las formas de implementación de estrategias de participación en los
instrumentos de gestión del municipio, condicionando en su mayoría experiencias de
participación funcional y de bajo alcance, que tienden a dejar en segundo plano a las
organizaciones sociales en el desarrollo de la comuna.
Por su parte, los dirigentes y organizaciones también presentan dificultades para el
propio ejercicio de su rol, reproduciendo prácticas clientelísticas, incluso en sus propios
espacios. No obstante, existen experiencias de relación con la institucionalidad que ha
permitido generar redes ciudadanas, con fuertes componentes de autonomía, que han
tenido incidencia en los espacios locales y el desarrollo comunal y territorial. Ello abre
la posibilidad de disputar un espacio a nivel local desde la propia ciudadanía y
organizaciones. El municipio tiene instrumentos propios de su gestión que con la
organización y movilización de las organizaciones puede ser un importante espacio de
participación real. Una participación que permita el fortalecimiento de la democracia y
la incidencia de los sectores populares y la ciudadanía. Una participación en la que
emerjan actores sociales sólidos, autónomos, y que permitan dar sustentabilidad a
procesos de co-gestión ciudadana de los gobiernos locales.
Así lo local, y el municipio en particular, aparecen como un espacio propicio y posible
para canalizar la participación ciudadana y fortalecer la democracia participativa, como
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complemento a la democracia representativa, institucional y formal que hoy prima. Ello,
como parte de un proceso de “alfabetización política” a nivel local, permitirá sentar
bases valóricas desde las prácticas sociales y ciudadanas para un proyecto distinto al
paradigma neoliberal hoy dominante.
La democracia liberal-representativa y su correlato con el modelo capitalista neoliberal
se ha demostrado insuficiente para satisfacer las necesidades humanas del conjunto de la
población. Es necesario avanzar en la búsqueda de nuevas formas de organización y
relaciones sociales basadas en los valores de la solidaridad y el respeto a la diversidad
de formas de vida. En distintos lugares de América Latina, como Ecuador o Bolivia, o
en Venezuela con la creación de los Consejos Comunales, se desarrollan experiencias
que ponen el acento en la participación de la diversidad del cuerpo social en el devenir
político. Estas experiencias buscan nuevas formas de democracia con énfasis en la
participación directa de las comunidades y la generación de formas productivas
sustentables.
Entre otras cosas se han desarrollado: asambleas constituyentes; reconocimiento de los
pueblos indígenas; mayor incidencia del cuerpo social en las decisiones; mayor control
de los ciudadanos sobre las autoridades (Facultad de Revocación de las autoridades);
participación legislativa directa del cuerpo político y espacios de definición
constituyente; facultad de iniciativa popular de ley; revocación popular de leyes;
presupuestos participativos, por nombrar algunos.
Así, creemos, lo local y el municipio en particular aparece como un espacio propicio
para canalizar la participación ciudadana y fortalecer la democracia social. En conjunto
con la alfabetización política a nivel local permite sentar bases para un proyecto nuevo,
basado en relaciones sociales solidarias y procesos productivos que respeten el medio
ambiente.
Para ello puede desplegar diversos dispositivos desde las políticas públicas y locales,
que contengan objetivos democratizadores del cuerpo social. En este camino, es
importante considerar a lo menos los siguientes objetivos en la implementación de
políticas que realiza el municipio:
Profundización de la democracia por medio de la incidencia de los actores
sociales locales en el desarrollo de la comuna.
Generación, fortalecimiento y formación de actores sociales sólidos y
autónomos.
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Transversalidad de la participación, no sólo en la elaboración de los
instrumentos de gestión local, sino en toda la gestión municipal.
Poder decisional de las instancias de participación en los procesos de desarrollo
de las políticas públicas.
4 Reflexiones finales.
Desde el ámbito de la gestión local, nos parece importante destacar que más allá
de una planificación que incorpore un tipo de participación más activa (que incluya la
toma de decisiones o la co-gestión como forma de vínculo de las organizaciones) no
necesariamente se traduce en una participación protagónica. Entenderemos ésta como
aquella en que las organizaciones y ciudadanía tienen la posibilidad de desarrollo de su
potencial y visión política, con grados de decisión sobre el desarrollo de la comunidad y
la comuna, a partir de relaciones no clientelísticas con el gobierno y las autoridades
políticas de turno.
En este sentido nos parece que los instrumentos de gestión local aplicados de
forma participativa y que incorporan grados o niveles de participación que superan lo
informativo y consultivo es un avance. En todo caso, no garantizan de por sí una
participación protagónica ni aporta a la generación de actores y sujetos sociales
colectivos, que en el desarrollo de sus prácticas desplieguen visones políticas y sentidos
valóricos distintos, abriendo paso a la posibilidad de despliegue de experiencias
contrahegemónicas y de profundización de la democracia. Desde nuestra perspectiva, el
trabajo de las organizaciones sociales está arraigado a fuertes patrones culturales,
propios de una cultura centralista y no ha incorporado dimensiones que si bien
configuran campos no explorados, pueden tener un potencial político importante para
configurar un movimiento que aporte a cambios sociales.
Se presentan distintos desafíos y posibilidades de acción para el desarrollo de las
organizaciones a partir de una implementación de políticas de forma participativa. En
este marco la relación de la ciudadanía con los gobiernos locales adquiere importancia,
sobre todo porque representan un espacio de poder donde las organizaciones pueden
hacer un aporte tanto al desarrollo territorial como a la repolitización del mundo social.
Así, el municipio se configura como un espacio estratégico para el avance a una
democracia participativa a nivel local, abriendo o dejando potencialmente espacios para
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el desarrollo de experiencias y prácticas contrahegemónicas y de cambio social, las
cuales pueden emerger en los intersticios del aparato estatal.
Importante también sería incorporar formas de gestión participativa tanto en los
gobiernos locales como en las propias organizaciones sociales. Para los primeros es
importante valerse de las herramientas disponibles y hacerlo de manera efectivamente
distinta, con marcos de gestión que posibiliten una participación real, protagónica, de la
ciudadanía y de los sectores organizados del mundo popular. En este sentido, los niveles
de incidencia real que estos puedan alcanzar en el desarrollo de la comuna son un
desafío no solo técnico, sino sobre todo político para el gobierno local. La posibilidad
de generar experiencias contrahegemónicas y que apunten a una democracia
participativa, pasa necesariamente por empoderar a los actores sociales, que éstos
tengan una visión política respecto al desarrollo de su territorio, más allá del desarrollo
de su propia organización. Para ello, incorporar herramientas como el desarrollo local,
la educación popular y técnicas de gestión participativa, asoman como posibilidades
para el despliegue de dichos sentidos.
A su vez, el desarrollo de experiencias concretas que avancen en esa dirección,
deben incorporar un componente ético que de cuenta de una visión distinta de lo
humano y la sociedad que se quiere construir. El camino debe ser integral, y en la
disputa por los espacios el poder vincular lo social con lo político, lo institucional con el
movimiento social, estado y sociedad civil.
Dicho derrotero exige atención a los procesos de implementación de las políticas
públicas. En dicho camino, existe una doble brecha que le resta impacto a las políticas.
La primera está dada por la centralización de los diseños y la falta de recursos y
facultades que tiene el municipio para su implementación adecuada. Una segunda
brecha, dice relación con el proceso de territorialización de las políticas, donde muchas
veces el municipio reproduce relaciones centralistas y clientelares que tienen un
impacto negativo sobre la democratización del cuerpo social y la profundización de la
democracia. En este sentido, la participación viene a ser una posibilidad concreta de
reducir esta doble brecha, que resta eficacia a las políticas públicas.
Finalmente, es desde una matriz colectiva de política social, que la participación
puede cobrar un carácter realmente protagónico, con incidencia real en los ámbitos y
contextos en que se desenvuelve. En ello, el diseño de políticas orientadas en un
paradigma distinto al que hoy prima, que privilegie el conflicto y la diversidad como
articulador de políticas, es una condición para su desarrollo. Para ello, consideramos
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esencial avanzar en una reforma municipal que favorezca el ejercicio de ciudadanía a
nivel local, que fortalezca el rol y atribuciones de los concejales, que entregue más
atribuciones al municipio; pero a la vez favorezca el desarrollo y la incidencia de los
actores sociales y la comunidad organizada en el desarrollo de la comuna.
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