Guadagni 2009
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Econométrica S.A economic research and forecasts Informe Especial Nº403 “El Pacto Fundacional aún Pendiente: La Coparticipación Federal de Impuestos” Por Alieto Aldo Guadagni (economista Invitado) Conozca nuestro www.econometrica.com.ar Junio 2009 39 1970 - 2009 años dedicados al Análisis Macroeconómico Econométrica S.A economic research and forecasts Lavalle 465, piso 2° - (C1047AAI) Buenos Aires, Argentina Tel.: (54-011) 4325 – 9443 o 4322 – 4668 Fax: (54-011) 4322 - 6927 E-mail: [email protected] Sitio Web: www.econometrica.com.ar Blog: www.econometrica.com.ar/blog (Clave de acceso I Trim 2009: 0303 ) Copyright © 2003 Econométrica S.A economic research and forecasts Informe Económico Especial Nº 403 04 de Junio de 2009 “El Pacto Fundacional Aún Pendiente: La Coparticipación Federal de Impuestos” Por Alieto Aldo Guadagni1 I. LA PROTESTA RURAL Y LA CUESTION FEDERAL: “Se van de Azul mas de 80 millones de dólares y nunca vuelven al Partido” (volante distribuido a la vera de la ruta 3 por un grupo de productores auto-convocados de Azul, Provincia de Buenos Aires, marzo del 2008). Las grandes movilizaciones rurales del año pasado fueron provocadas por la desmedida presión tributaria sobre la producción agrícola. Pero a poco de iniciadas resurgió el viejo reclamo por una distribución equitativa de los tributos que aporta el interior del país. Este reclamo esta justificado por las grandes responsabilidades que tienen los gobiernos provinciales, que hoy deben afrontar el exigente triple desafío que reclama seguridad, mejor educación y buenos servicios de salud. El ordenamiento fiscal que implica la distribución de potestades tributarias y responsabilidades de gastos entre los distintos niveles de gobierno, ha sido una cuestión fundacional en todas las naciones. El año próximo se celebrará el Bicentenario del primer gobierno patrio, sin embargo aún no hemos podido como Nación definir reglas institucionales permanentes en esta cuestión. Alberdi fue claro cuando en el siglo XIX afirmó en las Bases: “La República Argentina será y no podrá menos de ser un Estado Federativo, una República nacional, compuesta de varias provincias…”. Es así que nuestra Constitución establece que la “Nación Argentina adopta para su gobierno la forma representativa republicana federal.” Esta disposición clausuró décadas de enfrentamientos entre unitarios y federales. La disputa por la apropiación de las rentas fiscales, particularmente las de la aduana de Buenos Aires, fue una de las claves para entender estos enfrentamientos previos a la Organización Nacional. La masiva y generalizada protesta agraria no fue sólo en defensa de la producción rural sino también del federalismo fiscal y por esa razón evoca los enfrentamientos del pasado, jugando hoy la administración Kirchner el papel del partido unitario del siglo XIX. Si bien la Nación realiza actualmente transferencias de fondos a las provincias, estas no están sujetas a normas que determinen cual debe ser esta distribución. No existen reglas, sino decisiones discrecionales que debilitan la autonomía política de los gobiernos provinciales. Sin un régimen de coparticipación automática de fondos el federalismo se convierte en una ficción, por la dependencia de los gobiernos provinciales de la Casa Rosada. 1 Economista invitado Econométrica S.A economic research and forecasts 1 “El Pacto Fundacional aún Pendiente: La Coparticipación Federal de Impuestos”” Por Alieto Aldo Guadagni II. DESCENTRALIZACION FEDERAL: La descentralización federal es un proceso mediante el cual un estado implementa políticas macroeconómicas y sectoriales para asegurar el suministro de bienes y servicios públicos a niveles sub nacionales de gobierno. El fortalecimiento federal del estado exige identificar jurisdicciones de gobierno “optimas”, tanto para ejercer la potestad tributaria así como también para la ejecución del gasto público. Como ya hemos visto el conflicto agrario ha tenido la virtud de incorporar a la agenda política la cuestión del federalismo en su dimensión económica, es decir el federalismo fiscal que exige identificar niveles de gobierno “óptimos”, tanto para ejercer la potestad tributaria como para la ejecución del gasto público. Debe primar en esta cuestión el principio de subsidiaridad, tan bien explicado por Tomas de Aquino y entre nosotros por Alberdi, cuando nos hablaba de acercar no sólo los gastos sino también los tributos a los niveles locales de gobierno. Cuando aumenta la proporción de bienes públicos “locales” que se financian con impuestos “locales” se maximiza la eficiencia y la equidad del gasto público, además puede incluso disminuir la corrupción porque aumenta el control directo de la población. Un buen ejemplo son los Estados Unidos donde el gasto estadual y municipal financiado por impuestos locales es seis veces superior al gasto federal (excepto defensa y deuda pública). Otro ejemplo es Brasil, donde casi la tercera parte de los ingresos tributarios, es captada por los estados y municipios, y donde el impuesto que más recauda no es federal sino estadual (ICMS). Así se consolida la autonomía política de los estados provinciales, ya que Brasilia solamente les financia la quinta parte de sus gastos, por este motivo los gobernadores ejercen su representación de los intereses locales sin ninguna atadura que los sujete por cuestiones de caja. Son así verdaderos gobernadores y no delegados del poder central. Es ilustrativo prestar atención a los Ingresos propios de las provincias y municipios como proporción del total de ingresos tributarios de dos países vecinos, que tienen muy distinto ordenamiento constitucional. Brasil 31% País Federal Chile 9% País Unitario Argentina 18% ????? Como se observa Argentina, a pesar de ser constitucionalmente un país federal, está más cerca desde el punto de vista fiscal de un país unitario (Chile) que de su vecino federal (Brasil). III. UN EJEMPLO: AVANCES DEL FEDERALISMO FISCAL EN BRASIL. En las últimas décadas Brasil fortaleció su federalismo fiscal, ya que gran parte de los avances se concretaron durante los dos periodos presidenciales de Fernando Henrique Cardozo, que fueron después consolidados durante la gestión del Presidente Lula. Este proceso se caracterizó por un significativo aumento en la importancia fiscal de los estados y municipios. Señalemos en este sentido la ley de Responsabilidad Fiscal del año 2000. Junio 2009 Econométrica S.A economic research and forecasts 2 “El Pacto Fundacional aún Pendiente: La Coparticipación Federal de Impuestos”” Por Alieto Aldo Guadagni Es ilustrativo destacar que el impuesto que hoy más recauda en Brasil es estadual. La recaudación por ICMS (similar al IVA) representa nada menos que el 8% del PBI, o sea, casi la cuarta parte del total tributario. La recaudación tributaria “local” supera el 30% de la recaudación total. Por esta razón, en este ordenamiento fiscal el tesoro central financia apenas el 21% del gasto estadual. Brasilia transfiere el 37% de su recaudación a favor de los estados y municipios. IV. SIN FEDERALISMO FISCAL NO HABRA FEDERALISMO POLITICO. En nuestro país la coparticipación automática de los impuestos nacionales entre la Nación y las Provincias recién se estableció en 1935 después que la Nación creara nuevos impuestos directos como el impuesto a los réditos. Durante el trienio peronista (1973/75) la coparticipación automática de impuestos nacionales a favor de las provincias, establecida por vez primera en 1935, trepó a su entonces máximo valor (52,4 por ciento) de la recaudación total tributaria que ingresaba al Tesoro Nacional (Ley 20.221). Durante el gobierno del Proceso instalado por el golpe militar de marzo de 1976 esta magnitud cae drásticamente hasta apenas 32,6 por ciento en 1982. A principios de 1988 se aprueba una nueva ley (23.548); esta norma impulsada por Antonio Cafiero (entonces gobernador de Buenos Aires) y el Presidente Alfonsín, aseguró a las provincias el 57,66 por ciento de la recaudación nacional; este fue el máximo valor desde el inicio del régimen de coparticipación de impuestos. Pero esta ley fue transitoria y por este motivo la Convención Constituyente de 1994 decidió aprobar el mandato explicitado en el artículo 75 de la nueva Constitución. Pero este sabio mandato esta aún incumplido, así se puede explicar el actual proceso de gran concentración de recursos fiscales en manos del Tesoro Nacional en desmedro de la totalidad de las provincias. Destaquemos que ahora se transfiere automáticamente a las provincias apenas el 31,7 por ciento de la recaudación nacional (2008), reducida magnitud que representa el valor más bajo de los últimos cincuenta años. Es cierto que el gobierno nacional realiza transferencias discrecionales de fondos a favor de las provincias por fuera del régimen de coparticipación automática, pero al no existir normas objetivas que regulen las mismas se hace evidente que el régimen vigente debilita seriamente la autonomía política de las provincias. No puede existir un verdadero federalismo político que no esté sustentado en la autonomía financiera de las provincias. V. EL PACTO FEDERAL AUN PENDIENTE Poco se habla y mucho menos se discute sobre el gran “pacto fiscal” aún pendiente que significa cumplir con lo dispuesto por nuestra Constitución Nacional, que en su artículo 75 establece que corresponde al Congreso Nacional aprobar una ley convenio, sobre la base de acuerdos entre la Nación y las provincias, que asegure “a las provincias la automaticidad en las remesas de los impuestos coparticipados”. Además, la Constitución indica que esta distribución deberá ser equitativa, solidaria y procurará la “igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional.” Cumplir este preciso mandato constitucional exigirá en el futuro un gran esfuerzo de concertación, es decir un acuerdo fundacional que involucre a todas las provincias y a la Nación; no exageramos si Junio 2009 Econométrica S.A economic research and forecasts 3 “El Pacto Fundacional aún Pendiente: La Coparticipación Federal de Impuestos”” Por Alieto Aldo Guadagni decimos que este acuerdo fiscal es la “madre de todos los pactos sociales o políticos” que se pueden plantear en nuestro país. La disposición constitucional transitoria sexta manda sancionar un nuevo régimen “antes de la finalización del año 1996”. Transcurridos ya 12 años desde esa fecha este mandato constitucional aun no ha sido cumplido. VI. EVOLUCION DE LA COPARTICIPACION FEDERAL DE IMPUESTOS. Es interesante prestar atención a la evolución de la coparticipación federal de impuestos en las últimas décadas. Año % 1975 (último año constitucional) 52,4 1982 (final del gobierno militar) 32,6 1988 56,6 (Presidencia Alfonsín) 1999 (Presidencia Menem) 43,0 2000 (Presidencia De la Rúa) 40,9 2008 31,7 (Presidencia Kirchner) Como se observa los valores actuales de coparticipación son los menores de los últimos cincuenta años, y son incluso inferiores a los del final del Proceso militar. Hay que destacar que en la actualidad el gobierno nacional no está respetando la Ley 23.548, que en su artículo 7 establece claramente “El monto a distribuir a las provincias no podrá ser inferior al 34 por ciento de la recaudación de los recursos tributarios nacionales de la administración central, tengan o no el carácter de distribuibles por esta ley”. VII. EL CASO DE LA PROVINCIA DE BUENOS AIRES La cuestión más crítica de la denominada “distribución secundaria” es la grave situación de la Provincia de Buenos Aires, que registra en las últimas décadas una significativa disminución en el nivel de su coparticipación dentro de la masa de recursos que son transferidos automáticamente a las Provincias, tal como se indica en el siguiente cuadro: Junio 2009 Econométrica S.A economic research and forecasts 4 “El Pacto Fundacional aún Pendiente: La Coparticipación Federal de Impuestos”” Por Alieto Aldo Guadagni AÑO PORCENTAJE 1960 30 1972 34 1982 28 1988 (ley 23548) 21,85 1994 (efectivo con Fondo del Conurbano) 24,77 2008 20,30 La ley 20.221 que rigió en la década 1973/82 establecía la siguiente regla para distribuir la coparticipación secundaria a favor de las provincias: 65 por ciento en proporción a la población 25 por ciento en proporción a la brecha de desarrollo per cápita 10 por ciento a las provincias con densidad inferior a la media y en proporción a esta diferencia. Estos criterios objetivos para determinar la distribución secundaria entre las provincias le permitieron a la Provincia de Buenos Aires recibir en el periodo 1973/82 una coparticipación que supero el 30 por ciento del total, lo cual era visto como razonable atendiendo a la gran magnitud de su población. Cuando se dicta la ley 23548 en enero de 1988 se determinaron nuevos coeficientes fijos en la propia ley, que esencialmente reflejaban la nueva situación imperante hacia 1987. Recordemos que en los años previos Buenos Aires había visto disminuida significativamente su coparticipación secundaria. Esta ley tenía una vigencia transitoria, pero como no ha sido aun reemplazada es la aun sigue vigente para determinar la coparticipación secundaria entre todas las provincias. La notoria desigualdad de trato en desmedro de la población bonaerense se evidencia claramente cuando se comparan las coparticipaciones per cápita entre las distintas jurisdicciones provinciales. Cabe aquí la pregunta: “¿No todos los argentinos son iguales?” Un argentino “promedio” vale para la coparticipación federal de impuestos 1 si vive en Córdoba, Santa Fe, Mendoza vale 1 si vive en Misiones, Salta vale 1,2 Si vive en Corrientes vale 1,4 si vive en Entre Ríos vale 1,5 si vive en Rio Negro vale 1,6 si vive en La Pampa vale 2,2 si vive en Catamarca vale 2,7 si vive en Santa Cruz vale 3,0 si vive en la Prov. de Buenos Aires vale 0,5 Junio 2009 Econométrica S.A economic research and forecasts 5 “El Pacto Fundacional aún Pendiente: La Coparticipación Federal de Impuestos”” Por Alieto Aldo Guadagni Recordemos que en la provincia de Buenos Aires vive el 38 por ciento de la población total del país. VIII. CUAL HUBIESE SIDO LA PARTICIPACION DE BUENOS AIRES SEGUN LA REGLA DISTRIBUTIVA DE OTROS PAISES FEDERALES? Es interesante calcular cual hubiera sido el coeficiente para la distribución secundaria a favor de Buenos Aires si se aplicaran los criterios objetivos de distribución que se aplican en países federales, tanto industrializados o en desarrollo. INDUSTRIALIZADOS % EN DESARROLLO % USA 43 VENEZUELA 31 ITALIA 37 MEJICO 44 ESPAÑA 30 BRASIL 31 ALEMANIA 40 Como se aprecia en todos los casos resultan coeficientes de coparticipación muy superiores (en algunos casos más del doble) a los actualmente vigentes en Argentina. IX. ¿CUÁNTO LE TOCARIA A BUENOS AIRES CON CRITERIOS OBJETIVOS DE DISTRIBUCION? También es ilustrativo calcular cual hubiese sido el coeficiente para la distribución secundaria a favor de Buenos Aires si se aplicaran los coeficientes “devolutivos” o “redistributivos” usualmente propuestos. CRITERIO DEVOLUTIVO % CRITERIO REDISTRIBUTIVO % Recursos propios 38 PBI per cápita 36 PBI 35 Población 38 Necesidades básicas insatisfechas (NBI ) Índice de Desarrollo Humano (IDH) 35 38 Índice cobertura de servicios 35 Como se observa el actual coeficiente de distribución secundaria a favor de Buenos Aires (20,3 por ciento), es muy inferior al que habría que aplicar según los indicadores objetivos usualmente aplicables. Junio 2009 Econométrica S.A economic research and forecasts 6 “El Pacto Fundacional aún Pendiente: La Coparticipación Federal de Impuestos”” Por Alieto Aldo Guadagni X. LA SEGURIDAD Y LA COPARTICIPACION FEDERAL DE IMPUESTOS Lo que significa la ausencia de una equitativa coparticipación se puede ilustrar con un ejemplo referido a la seguridad, que recordemos es responsabilidad directa de las provincias, como la salud y la educación. Si el lector es bonaerense seguramente estará seriamente preocupado por la inseguridad reinante en Buenos Aires, ya sea en el conurbano o en el interior. La verdad es que Buenos Aires no tiene adecuada protección policial, apenas un policía cada 640 hectáreas de territorio o algo más de 3 policías cada 1000 habitantes. Señalemos que la ciudad de Buenos Aires cuenta con 5 policías cada 1000 habitantes, es decir casi 60 por ciento más (esta comparación es válida también para las cifras promedio del resto de las provincias). ¿Que tiene que ver esto con la inequidad en la distribución de los fondos federales? En la provincia de Buenos Aires vive casi el 40 por ciento de la población total del país, sin embargo apenas cuenta con algo más del 20 por ciento del total de efectivos policiales del país afectados a la protección territorial. No es ninguna coincidencia casual que esta menguada participación en los efectivos policiales sea prácticamente la misma que la participación de Buenos Aires en la coparticipación. Si se sigue postergando aún más la discriminación negativa contra la Provincia de Buenos Aires será muy difícil que en el futuro sus habitantes gocen de una razonable protección policial. XI. LOS CUATRO GRANDES DESEQUILIBRIOS FISCALES En materia de ordenamiento fiscal, entendiendo por tal no solo los gastos sino también los recursos tributarios y por distribución secundaria, nuestro país enfrenta hoy cuatro grandes desequilibrios que deben ser corregidos. Los mismos son los siguientes: 1) VERTICAL: Un porcentaje alto de los recursos provinciales proviene de la coparticipación. En algunas provincias este coeficiente es muy alto. Esto refleja no un nivel alto de coparticipación sino la escasa importancia de los tributos locales. La excepción es la Provincia de Buenos Aires. Si los gastos locales tienden a ser financiados fuera del ámbito provincial se debilitan fuertemente los incentivos para tener un gasto público provincial más eficiente y más equitativamente financiado por impuestos vinculados al patrimonio. 2) HORIZONTAL: Grandes diferencias en la coparticipación per cápita entre las provincias y por ende, en el gasto fiscal per cápita. Estas diferencias alcanzan su máxima expresión en el caso de la Provincia de Buenos Aires. 3) IMPUESTOS” UNITARIOS”: Creciente importancia de los tributos que, por lo establecido en la Constitución no se coparticipan, como los derechos de exportación. No coparticipar un impuesto con las provincias es una tentación que es muy difícil de resistir para cualquier Secretario de Hacienda. 4) SITUACION DE LA PROVINCIA DE BUENOS AIRES. Junio 2009 Econométrica S.A economic research and forecasts 7 “El Pacto Fundacional aún Pendiente: La Coparticipación Federal de Impuestos”” Por Alieto Aldo Guadagni XII. DISTORSION DE LAS FINANZAS PROVINCIALES Es muy interesante observar las enormes diferencias existentes entre las provincias cuando se presta atención a sus ingresos tributarios provinciales propios como porcentaje de sus recursos totales. Nuevamente aparece aquí el caso de Buenos Aires que financia con sus propios tributos más de la mitad de sus gastos totales, mientras que no son pocas las provincias donde el financiamiento local es mínimo. Hacia el 2003 la situación era la siguiente: Buenos Aires 56 San Juan 14 Santa Fe 39 Chaco 13 Córdoba 38 Corrientes 12 Mendoza 37 Santiago del Estero 11 Entre Ríos 26 La Rioja 8 Formosa 5 Salta 22 Fuente: Ernesto Rezk (2006) Si un gobernador financia sus gastos locales no con impuestos que deban ser soportados por su propia población, sino por dinero que viene del Tesoro central, no es probable que concentre sus esfuerzos en optimizar y controlar el gasto público, particularmente el empleo público. Seguramente le resultará más atractivo tener “buenas” relaciones con el ocupante temporario de la Casa Rosada. La importancia del esfuerzo tributario local expresada por la recaudación provincial como porcentaje de su “potencial”. Este indicador es muy interesante ya que cuantifica la recaudación provincial efectiva como un porcentaje del nivel teórico asociado con su verdadero potencial tributario, dado por la riqueza patrimonial acumulada por sus habitantes y el nivel de su actividad económica. Presentamos algunos ejemplos de esfuerzo local “alto” y también de esfuerzo “bajo”. ESFUERZO ALTO BAJO Buenos Aires 105 San Juan 63 San Luis 100 Chubut 50 La Pampa 94 La Rioja 50 Córdoba 90 Formosa 34 Santa Fe 85 Santa Cruz 27 Fuente: Ministerio de Economía de Buenos Aires (2004) Junio 2009 Econométrica S.A economic research and forecasts 8 “El Pacto Fundacional aún Pendiente: La Coparticipación Federal de Impuestos”” Por Alieto Aldo Guadagni No es una sorpresa que aquellas provincias que reciben bajas coparticipaciones secundarias “percapita” se vean obligadas a maximizar su presión tributaria local. Lo contrario ocurre con las provincias que exhiben altas coparticipaciones por habitante. A modo de síntesis podemos decir que las reglas vigentes en materia de federalismo fiscal en nuestro país tienen los siguientes efectos: 9 Promueven la concentración de recaudación a nivel nacional 9 Agravan los desequilibrios horizontales entre las provincias 9 No estimulan los esfuerzos provinciales para aumentar la recaudación local 9 No promueven el control en el aumento del gasto público provincial. 9 El desempeño del gobierno provincial depende fuertemente de las transferencias federales. Esto convierte al federalismo político en una ilusión. XIII. BASES PARA UNA NUEVA LEY DE COPARTICIPACION La tarea aun pendiente es enorme y exigirá grandes y abarcativos consensos políticos de carácter fundacional, ya que el cumplimiento del mandato constitucional (artículo 75) exigirá resolver tres cuestiones, a saber: Determinar competencias y funciones de los distintos niveles de gobierno. Es decir determinar que impuestos y gastos serán “nacionales” y cuales serán “provinciales”. Aplicar criterios objetivos y cuantificables de reparto para la distribución secundaria entre las provincias, una vez definido el nivel de la coparticipación primaria entre la Nacion y el conjunto de las provincias de los ingresos fiscales nacionales. Asegurar la remisión automática de fondos de la coparticipación secundaria, Como ya hemos visto existen serios desequilibrios que deben ser corregidos por una nueva ley de coparticipación. Uno es vertical, ya que en la actualidad un porcentaje muy bajo de los recursos provinciales proviene de la imposición local, lo cual conspira contra la autonomía política provincial. Por estas razones habría que comenzar por provincializar los impuestos al patrimonio, teniendo en cuenta que las provincias son las que recaudan ya impuestos de esta naturaleza (automotores e inmobiliario). Recordemos lo que dice la Constitución Nacional (Articulo 75): 9 Establece criterios objetivos de reparto. 9 Procura equidad y solidaridad 9 Procura igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional. 9 Excluye coparticipar por coeficientes fijos o discrecionales. 9 Establece la creación de un Órgano Federal de Aplicación del régimen de coparticipación federal de impuestos Estas disposiciones son un buen punto de partida para definir e implementar un nuevo régimen de coparticipacion. Repasemos en este sentido los diversos criterios existentes para el reparto de la recaudación nacional de impuestos con las provincias Junio 2009 Econométrica S.A economic research and forecasts 9 “El Pacto Fundacional aún Pendiente: La Coparticipación Federal de Impuestos”” Por Alieto Aldo Guadagni a) DEVOLUTIVOS: Procuran que cada provincia reciba lo que aporto y le fue “extraído” por impuestos cobrados por la Nación. Podemos mencionar dos indicadores: 1) PBI 2) Aportes a la recaudación tributaria central. b) REDISTRIBUTIVOS: Procuran una mayor igualdad entre las provincias, tratando de lograr un grado razonable de equivalencia en el nivel de vida en todo el territorio nacional. Los indicadores usualmente propuestos son: 3) PBI per cápita (inversa) 4) Capacidad tributaria (inversa) 5) Densidad poblacional (inversa) 6) Población 7) Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI) 8) Índice de Desarrollo Humano (IDH) Desde ya que la aplicación de estos indicadores objetivos seria un sensible progreso sobre la situación actual, en la cual la distribución secundaria es por coeficientes “fijos” que rigen desde 1988 y no han prestado ninguna atención a los cambios ocurridos en los últimos 20 años. La aplicación de coeficientes fijos por tantos años impide que la distribución secundaria apunte a corregir fenómenos crecientes de desigualdad e exclusión social, cuya máxima expresión es el conurbano bonaerense. XIV. UNA DECISION PREVIA: LOS GASTOS LOCALES DEBEN SER RESPONSABILIDAD PROVINCIAL: Por lo menos son tres las decisiones previas que debieran ser acordadas en el nuevo régimen que nos pide la Constitución: 1. Responsabilidad local de gastos que son hoy impropiamente federales, por ejemplo la policía y la justicia que la Nación financia en la ciudad de Buenos Aires. Carece de fundamento alguno negarle al pueblo de la ciudad de Buenos Aires que sea responsable de su propia seguridad y su propia justicia. 2. Muchos gastos que hoy afronta la Nación en el área metropolitana deberían ser locales. Recordemos que más de uno de cada tres argentinos vive en esta área geográficamente reducida. Esto exige la creación de una autoridad metropolitana conjunta entre la ciudad de Buenos Aires y la Provincia de Buenos Aires, para asumir la responsabilidad del ferrocarril urbano, los subterráneos, la vialidad local, los servicios de agua, cloacas, gas y electricidad. En este sentido el ejemplo del CEAMSE es válido. No hay que recargar el presupuesto de la Nación con gastos que son estrictamente locales y como tal deben ser ejecutados y solventados por la jurisdicción local. Los ministros nacionales tienen que ocuparse de las grandes cuestiones estratégicas que interesan a la Nación, para eso no deben involucrarse en cuestiones locales como, por ejemplo, los colectivos del Gran Buenos Aires. Es inequitativo, por ejemplo, que los cordobeses, santafesinos y muchos otros provincianos paguen la electricidad más del doble que los porteños, como también no es razonable que el déficit de Aguas Junio 2009 Econométrica S.A economic research and forecasts 10 “El Pacto Fundacional aún Pendiente: La Coparticipación Federal de Impuestos”” Por Alieto Aldo Guadagni Argentinas (que opera únicamente en el Gran Buenos Aires) sea absorbido por todos los contribuyentes del país porque impropiamente figura en el presupuesto de la Nación. Recordemos que los servicios estatales de agua y cloacas son financiados por cada provincia en el resto del país. 3. Caja única central a ser coparticipada por la Nación y las Provincias, incluyendo a la ciudad de Buenos Aires. Eliminación de las múltiples “cajitas” sectoriales con asignaciones rígidas o discrecionales, que dan lugar a notorias inequidades. Se deben coparticipar todos los impuestos nacionales, sin comprometer el financiamiento de la seguridad social, fijando una coparticipación total a favor de las provincias que debiera en principio ubicarse por encima del 50 por ciento del total de los recursos tributarios nacionales. XV. CONCLUSIÓN: PROPUESTA PARA UN NUEVO REGIMEN DE COPARTICIPACION FEDERAL DE IMPUESTOS. La coparticipación secundaria debiera distribuirse automáticamente a las provincias sobre la base de criterios objetivos y periódicamente medibles que apunten a mejorar la calidad de vida de la población y a procurar la igualdad de oportunidades entre todos los argentinos, cualquiera fuese el lugar de su residencia. El nuevo régimen también debe contribuir a mejorar la eficiencia y la equidad no solo de los tributos sino también del propio gasto público. Los nuevos criterios de distribución deberían tener en cuenta indicadores “devolutivos” como el PBI provincial, y también indicadores “redistributivos” como el PBI per cápita y la Densidad demográfica. Pero además, y esto es realmente importante y también nuevo, deben premiar el esfuerzo tributario local y considerar una nueva serie de indicadores medibles para mejorar la calidad del gasto provincial, a saber (a) mejora en la cobertura y calidad de la educación, (b) mejora en la cobertura y calidad sanitaria y (c) disminución de los delitos y de los accidentes viales, es decir más seguridad. Es importante que existan incentivos fuertes para mejorar la vida de la gente. Las provincias deben ser alentadas con una mejor coparticipación para que cumplan más eficazmente sus indelegables responsabilidades en educación, salud y seguridad. El nuevo régimen de coparticipación podría convertirse así en una pieza maestra de una nueva política fiscal que procure no solo la eficiencia del gasto público sino que también contribuya a construir una sociedad más inclusiva. Al mismo tiempo, cuando se discuta el nuevo régimen de coparticipación es crucial que aprendamos la lección de la actual crisis mundial. Por este motivo será necesario implementar un fondo anti cíclico, ya que La constitución de un fondo de esta naturaleza permitirá a las provincias que su coparticipación no se vea muy afectada en la fase recesiva del ciclo económico. Hay que destacar que será muy difícil lograr un consenso entre las provincias si se pretende implementar el nuevo régimen totalmente de entrada, ya que no es imaginable que las provincias que puedan ver disminuidos sus coeficientes de coparticipación relativa presten su acuerdo. Por esta razón será importante acordar una Implementación gradual del nuevo régimen, de acuerdo a los siguientes criterios. 9 Los nuevos coeficientes se aplicaran únicamente a los incrementos de recaudación fiscal central sobre el año base. 9 La distribución secundaria del año base será constante. 9 Ninguna provincia tendrá disminuciones en el monto total de su coparticipación. Junio 2009 Econométrica S.A economic research and forecasts 11 “El Pacto Fundacional aún Pendiente: La Coparticipación Federal de Impuestos”” Por Alieto Aldo Guadagni Hay que tener en cuenta que, si bien si algunas provincias mejoran sus coeficientes secundarios y otras necesariamente lo verán reducidos, si se mejoran los actuales niveles de distribución primaria, que como hemos visto son los más bajos de las últimas décadas, es altamente probable que muchas provincias vean incrementados los valores absolutos de su distribución secundaria. Hace quince años que estamos incumpliendo el mandato constitucional, llego la hora que las fuerzas políticas acuerden cumplirlo y construir una nación federal y con igualdad de oportunidades . La tarea es compleja y nada fácil, pero debe ser acometida sin demoras ya que es esencial para que el régimen fiscal federal no sea un obstáculo al progreso. Pero mientras tanto es importante que el gobierno nacional comience a respetar la ley vigente (Ley 23.548, artículo 7). Junio 2009 Econométrica S.A economic research and forecasts 12
