reflexiones sobre la política de innovación

Vicente Parajón Collada*
REFLEXIONES SOBRE LA POLÍTICA
DE INNOVACIÓN TECNOLÓGICA
VISTA DESDE LA COMISIÓN
Los Tratados fundacionales de la CECA y de la CEE no hacían ninguna mención a la
política de investigación y desarrollo tecnológico, con la excepción de la investigación
nuclear, que se citaba en el tratado CEEA (Comunidad Europea de la Energía Atómica).
Habría que esperar hasta principios de 2005 para que la Comisión presentara su
propuesta de programa marco de innovación y competitividad, dentro de la Agenda de
Lisboa. No cabe duda de que la potenciación de la investigación y de los avances
tecnológicos está hoy en día en la base de la mejora de la competitividad de la industria
europea.
Palabras clave: integración europea, políticas comunitarias, I+D.
Clasificación JEL: F02, O38.
1.
Introducción
Sin entrar en un debate sobre definiciones, sí conviene desde el principio esclarecer algunos conceptos que
serán ampliamente usados a lo largo de este artículo.
La tecnología es el arte de aplicar, en un contexto concreto y con un objetivo preciso, los conocimientos, las
ciencias, las técnicas y las reglas generales que intervienen en la concepción de los productos y de los procesos de fabricación, en la comercialización, en la función
de compras, en los métodos de gestión, en los sistemas
de información, en la financiación, en resumen, en el
conjunto de actividades de la empresa.
* Técnico Comercial y Economista del Estado. Ex Director General
Adjunto de la DG XIII de la Comisión Europea.
En consecuencia, en una empresa o en cualquier organización con una actividad económica, todas las funciones están influidas por la tecnología; no sólo las funciones de proyectar y de fabricar (impregnadas de las
tecnologías llamadas «técnicas»), sino también las terciarias, comerciales o de gestión, que ponen en práctica
numerosas formas de conocimiento y de competencias
y que contribuyen a los resultados de la empresa.
Añadiendo al concepto de tecnología el de novedad
se obtiene una definición de innovación como el arte de
aplicar, en condiciones nuevas, en un contexto concreto
y con un objetivo preciso, los conocimientos, las ciencias, las técnicas y las reglas generales que intervienen
en la concepción de los productos y de los procesos de
fabricación y en el conjunto de actividades de una empresa.
El término innovación implica a la vez un proceso y un
resultado. Según la definición que propone la OCDE en
LAS POLÍTICAS COMUNITARIAS: UNA VISIÓN INTERNA
Julio-Agosto 2006. N.º 831
ICE
175
VICENTE PARAJÓN COLLADA
su Manual de Frascati, se trata de la transformación de
una idea en un producto o un servicio comercializable,
un procedimiento de fabricación o distribución operativo, nuevo o mejorado, o un nuevo método de proporcionar un servicio social. Lo que se designa así es el proceso. Cuando con el término innovación se designa el producto, el equipo o el servicio nuevo o mejorado que se
impone en el mercado, el énfasis se sitúa en el resultado del proceso.
Esta definición tiene la ventaja de subrayar que la
innovación no es solamente el fruto de la investigación, sino también el de la asimilación por parte de la
empresa de una tecnología desarrollada, dominada y
aplicada eventualmente a otros campos de actividad,
pero cuya puesta en práctica en su contexto organizativo, cultural, técnico o comercial constituye una novedad.
La mentalidad reinante está tan enfocada a la investigación que la innovación ha sido identificada con esta
última, mientras que la tecnología ha quedado restringida al campo de la producción.
Los recursos tecnológicos disponibles para una empresa determinada constituyen el conjunto de elementos
que le permiten acceder a los conocimientos, ciencias,
técnicas o metodologías existentes con objeto de mejorar
su actividad económica. Cada empresa domina un cierto
número de campos tecnológicos. Sin embargo, numerosas áreas tecnológicas son comunes a varios sectores
industriales. Así el dominio de los materiales es común a
muchos sectores industriales, como el de automoción,
aeronáutica, etcétera. El enriquecimiento del patrimonio
tecnológico se hace también recurriendo a medios ajenos (otros laboratorios, adquisiciones, alianzas, reclutamiento de expertos o consultores,...). Por ello, la gestión
de los recursos tecnológicos de una empresa constituye
una herramienta básica de su competitividad.
Los conceptos presentados hacen referencia a la empresa como el marco natural en el que se desarrolla la
innovación tecnológica. El delicado equilibrio de intereses que representa toda empresa en las economías de
mercado constituye un marco de referencia para la polí-
176
ICE
LAS POLÍTICAS COMUNITARIAS: UNA VISIÓN INTERNA
Julio-Agosto 2006. N.º 831
tica pública dirigida a favorecer la innovación tecnológica en las actividades económicas.
No existen unas fronteras cerradas entre la empresa innovadora y su entorno, que influye en ésta y que
la empresa contribuye a transformar. Los sistemas de
innovación, de una dinámica compleja, están compuestos por la totalidad de las empresas de una industria, el tejido de las actividades económicas y sociales de una región e incluso la sociedad en su conjunto. La calidad del sistema educativo, el marco
reglamentario, normativo y fiscal, el entorno competitivo y los socios de las empresas, la legislación sobre
patentes y propiedad intelectual, la infraestructura pública de investigación y de servicios de apoyo a la innovación son todos ellos factores del sistema de innovación.
Durante algún tiempo se ha creído en la linearidad
del fenómeno de la innovación, según el cual ésta sería
el último escalón de un proceso de investigación básica, investigación aplicada, desarrollo tecnológico, difusión de los resultados, protección de los mismos y aplicación innovadora. Ello implica la necesidad de disponer de una importante actividad de I+D antes de poder
contar con una amplia capacidad innovadora en las
empresas. La experiencia japonesa de los años cincuenta y sesenta puso de manifiesto una gran pujanza
de la innovación industrial basada en tecnologías importadas y en la experimentación de esas tecnologías
en ámbitos empresariales bien diferenciados de los
que las habían generado.
2.
El programa marco de I+D
a mediados de los años ochenta
Cuando el 16 de septiembre de 1986 me hice cargo
de los Servicios de Innovación de la Comisión Europea,
como director general adjunto de la DG XIII, la estructura orgánica acababa de modificarse para reflejar las
prioridades que el Acta Única Europea, firmada el 17 de
febrero de 1986 en Luxemburgo y el 28 de febrero de
1986 en La Haya, había señalado.
REFLEXIONES SOBRE LA POLÍTICA DE INNOVACIÓN TECNOLÓGICA VISTA DESDE LA COMISIÓN
En espera de su entrada en vigor tras los procesos de
ratificaciones nacionales, el Acta Única Europea introdujo el artículo 130G del Tratado CEE por el que una de
las acciones de la Comunidad para la realización de la
política de investigación y de desarrollo tecnológico era
la de:
«Difusión y valorización de los resultados de las
actividades comunitarias de investigación, de desarrollo tecnológico y de demostración.»
Para comprender esta formulación de la política de innovación, hay que recordar que los Tratados fundacionales de la CECA y de la CEE no mencionaban la política de investigación y desarrollo tecnológico. Solamente
el Tratado CEEA (Comunidad Europea de la Energía
Atómica) de 1957 se refiere a la investigación nuclear y
a la difusión de los conocimientos en esta materia.
En efecto, su artículo 4 encarga a la Comisión el «promover y facilitar las investigaciones nucleares de los
Estados miembros y el completarlas con la ejecución
del programa de investigaciones y de enseñanza de la
Comunidad».
Según el artículo 5 del mismo Tratado, la Comisión
emite informes sobre los programas nacionales que los
Estados miembros le hayan presentado y en ellos la Comisión desaconsejaba los dobles empleos inútiles y
orientó las investigaciones hacia los sectores insuficientemente estudiados.
El artículo 6 permite a la Comisión aportar su concurso financiero en el marco de contratos de investigación
o provocar una financiación común entre los Estados
miembros, para con ello acelerar la ejecución de los programas de investigaciones que le son comunicados.
El artículo 7 del Tratado CEEA prevé que el Consejo
decida por unanimidad a propuesta de la Comisión los
programas de investigaciones y de enseñanza de la Comunidad, de una duración máxima de cinco años y financiables con el presupuesto de la Comunidad.
En este artículo 7 se configuraba la idea de un programa marco de la Comunidad en investigación, idea que
tuvo su desarrollo a principios de los años ochenta con
los programas marco de investigación y de desarrollo
tecnológico, cubriendo las áreas del Tratado CEE y no
sólo las del Tratado CEEA.
En base al artículo 8 del Tratado CEEA, que faculta a
la Comisión para crear un Centro Común de Investigaciones Nucleares, se puso en marcha el Centro Común
de Ispra.
En materia de difusión del conocimiento, el artículo 12
del Tratado CEEA prevé que los Estados miembros, las
personas y las empresas tienen derecho a beneficiarse
de licencias no exclusivas sobre las patentes, los títulos
de protección provisionales, los modelos de utilidad o
las solicitudes de patentes, que sean propiedad de la
Comunidad, en tanto en cuanto sean capaces de explotar de manera eficaz los inventos de que se trate. Además, según el artículo 13 del mismo Tratado, la Comisión debe comunicar a los Estados miembros, a las personas y a las empresas los conocimientos obtenidos
como resultado de la ejecución del programa comunitario de investigaciones o los conocimientos que se hayan
comunicado a la Comisión con facultad para disponer
de ellos libremente.
Con objeto de llevar a cabo esta difusión de conocimientos se instauró en Luxemburgo una Dirección General de Difusión de Conocimientos, cuyas funciones se
fueron extendiendo a otros campos distintos del nuclear
y que en 1986 constituían el embrión de base, para llevar a cabo la actividad de «difusión y valorización de los
resultados de las actividades comunitarias de investigación, de desarrollo tecnológico y de demostración»,
«previstas en el Acta Única Europea.
El artículo 130 F del Tratado CEE, introducido por
ésta, fija como objetivo comunitario el reforzar las bases
científicas y tecnológicas de la industria europea y el favorecer el desarrollo de su competitividad internacional.
El artículo 130 I señala que la Comunidad establezca un programa marco plurianual en el que se incluyan el conjunto de acciones previstas en el artículo 130 G. Este programa fija los objetivos científicos y
técnicos, define sus prioridades respectivas, indica
LAS POLÍTICAS COMUNITARIAS: UNA VISIÓN INTERNA
Julio-Agosto 2006. N.º 831
ICE
177
VICENTE PARAJÓN COLLADA
las grandes líneas de las acciones, fija el importe estimado necesario y las modalidades de la participación
financiera de la Comunidad al conjunto del Programa,
así como el reparto de este importe entre las diferentes acciones.
Según el artículo 130 K, la realización del programa
marco se lleva a cabo mediante los programas específicos desarrollados en el interior de cada acción.
Cada programa específico precisa las modalidades
de su realización, fija su duración y prevé los medios
estimados necesarios. El Consejo define las modalidades de la difusión de conocimientos de los programas específicos.
Con estos principios legales del Acta Única Europea,
la actividad que pueda parecerse a la innovación se
configura como un programa específico en el interior del
programa marco y que se dedica a la «difusión y valorización de los resultados de las actividades comunitarias
de investigación, de desarrollo tecnológico y de demostración».
3.
El inicio de un largo camino
Partiendo, pues, de una actividad minúscula dedicada
a valorizar los resultados de los proyectos desarrollados
por el Centro Común de Investigación (CCR) y de una
actividad dedicada a proyectos de transferencia de tecnología (SPRINT), mi labor se concentró en hacer aprobar por la Comisión primero y por el Consejo y por el
Parlamento más tarde algo que pudiera por lo menos recibir el título de programa específico según la nueva política del Acta Única Europea.
Los planes se dirigieron en primer término a mantener
abierta la vía del programa SPRINT, que se financiaba
fuera del programa marco, mediante una decisión específica del Consejo y del Parlamento. Sprint era una iniciativa dedicada a una parcela que por su enfoque
(transferencia de tecnología) y sus destinatarios (los
empresarios, incluidos los pequeños y medianos) se
aproximaba al concepto genuino de innovación, tal
como la he caracterizado anteriormente.
178
ICE
LAS POLÍTICAS COMUNITARIAS: UNA VISIÓN INTERNA
Julio-Agosto 2006. N.º 831
Para ello fue muy valiosa la aportación de un grupo de
funcionarios que trabajaban bajo mis órdenes con el fin
de mantener esta línea de actividades innovadoras próximas a las empresas, entre los cuales destacaría a los
señores Miège, Janssens, Tiscar y Strub.
Pero casi al mismo tiempo fue necesario preparar el
programa específico que, dentro del programa marco,
pudiera llevar a cabo la acción de difusión y de valorización de los resultados de todas las actividades de los
programas específicos. Esta iniciativa se bautizó como
programa VALUE. Se aprobaron por el Consejo y por el
Parlamento dos programas, Value I y Value II, en el período 1988-1994. A ellos contribuyeron bajo mi dirección
funcionarios muy competentes tales como los señores
Durvy, Hernández Ros, Botella, Niessen y Paulger, entre otros.
Varios son los éxitos alcanzados por los programas
Value que aún subsisten hoy en día: CORDIS, como
gran centro de información electrónica en Europa sobre
las actividades de investigación, desarrollo e innovación; la red IRCs (innovation relay centres) como plataforma paneuropea integrada para promover servicios de
innovación a las empresas, de los cuales existen en la
actualidad 71 centros en 33 países; la convicción de que
la tecnología innovadora es la base de la competitividad
industrial, como ponen de manifiesto los miles de empresas que han participado en los diferentes proyectos
de innovación lanzados por VALUE; la incorporación del
capital riesgo y el creciente interés del mismo en formar
parte de los agentes fundamentales del sistema de innovación.
Las mayores dificultades a las que tuvimos que sobreponernos fueron los escasos medios financieros que
los ministros de Investigación nos concedieron, confirmando con ello la extendida versión según la cual los intereses de la investigación han primado en Europa sobre los intereses de la innovación, de la creatividad y de
la asunción del riesgo de innovar.
De los tres comisarios (los señores Narjes, Pandolfi
y Ruberti) que durante el período 1887-1994 tuvieron
la tutela sobre la política desarrollada por los progra-
REFLEXIONES SOBRE LA POLÍTICA DE INNOVACIÓN TECNOLÓGICA VISTA DESDE LA COMISIÓN
mas Sprint y Value, sólo el último pareció sólidamente
convencido del interés por la innovación, aunque su
corta duración como comisario (años 1993 y 1994) no
le permitió una dedicación más profunda al tema.
munidad a las oportunidades brindadas por el mercado
interior integrado, favoreciendo con ello el desarrollo industrial competitivo frente al desafío de las nuevas tecnologías.
4.
5.
El acuerdo Bangemann-Cresson
El comisario alemán Martin Bangemann formó parte
de la Comisión Delors desde 1989 y convivió con los
dos comisarios italianos responsables del programa
marco, Pandolfi y Ruberti, ya que estaba a cargo de las
Telecomunicaciones, de las Tecnologías de la Información (en su parte del programa marco), además del sector industrial. La innovación le resultaba un tema atractivo, sin por ello considerarlo un área de competencia comunitaria fuerte.
Con la introducción a principios de 1995 de la Comisión Santer, Edith Cresson fue nombrada comisaria responsable del programa marco, pero expresamente solicitó ser responsable también de los Servicios de Innovación de la DG XIII localizados en Luxemburgo. A tal fin
Cresson suscribió con Bangemann un acuerdo bilateral
por el que se ganó el apoyo de este último para desarrollar una política de innovación partiendo de los programas de difusión, valorización y transferencia de tecnología existentes.
El acuerdo permitió lanzar una política de innovación
dirigida a apoyar la competitividad del sector industrial y
empresarial, apoyándose en los recursos financieros
del programa marco.
Con ello, los servicios de la DG XIII en Luxemburgo
bajo mi responsabilidad se encontraron con dos comisarios de tutela, aunque armoniosamente identificados en
defender la mejora de la competitividad del sector productivo en base a la innovación tecnológica.
Edith Cresson, quien en sus años de ministro de
Industria y primer ministro en Francia no había dejado
de impulsar la promoción de las grandes empresas industriales frente a la crítica amarga de los servicios de
Competencia de la Comisión, consideró llegado el momento de dar soporte en la política tecnológica de la Co-
El Libro Verde de la innovación
A principios de 1995 los servicios bajo mi responsabilidad pusieron en marcha la preparación de un análisis
exhaustivo sobre la problemática de la innovación en
Europa, cuyo resultado fue el Libro Verde de la Innovación que se publicó en diciembre de 1995 acompañado
de la comunicación de la Comisión COM (95) 688 final.
El Libro Verde se configuró como un documento para
la discusión y la reflexión, sin contener propuestas concretas de acción comunitaria. Se dirigió como tal a las
instituciones europeas (Parlamento, Consejo), a los
Estados miembros y al público en general para que
aportasen ideas y análisis complementarios.
De los estudios realizados internamente en los servicios de la Comisión y de los informes encargados en el
exterior a consultoras y entidades relevantes, se extrajeron algunas conclusiones inmediatas que se presentaron en el Libro Verde como retos y pistas de una acción
pública en Europa a favor de la innovación:
— La innovación tecnológica tiene como entorno natural a la empresa dotada de competencias estratégicas
(visión a largo plazo, anticipación del mercado, capacidad de integración de la información y de competencias
organizativas como control del riesgo, proceso de cambio, inversión en recursos humanos).
— El factor tecnológico (investigación, desarrollo y
explotación de nuevas tecnologías) constituye el elemento clave de la innovación, aunque no el único. La
empresa debe también actuar sobre su propia organización, adaptando sus métodos de trabajo. Por eso, desarrollar y compartir una cultura de innovación es básico
para la sociedad europea.
— Los poderes públicos deben apoyar el desarrollo
de los mercados y prever los ajustes tecnológicos en
vez de sufrirlos y la Unión Europea debe poner mejor su
LAS POLÍTICAS COMUNITARIAS: UNA VISIÓN INTERNA
Julio-Agosto 2006. N.º 831
ICE
179
VICENTE PARAJÓN COLLADA
capacidad científica y tecnológica al servicio de la competitividad industrial y de las necesidades de adaptación
de los mercados.
— La aparición de nuevos productos, procesos y servicios puede realizarse en todos los sectores de actividad, industrial, agrícola o terciaria y en los servicios de
interés general como la sanidad, la educación, la administración de justicia,...
— Los retos de la innovación y la paradoja europea
(los resultados científicos de la Unión son excelentes,
pero los avances tecnológicos, industriales y comerciales en los sectores de punta se han deteriorado) exigen
unas reglas de juego eficaces, basadas en el mantenimiento de una competencia exigente en los mercados y
en el fomento de una protección jurídica que ofrezca al
innovador la garantía de que podrá obtener el legítimo
beneficio de su innovación.
— Las realidades europeas en materia de innovación
son muy diferentes según los países y las regiones, las
empresas y los sectores. Cada país aplica soluciones
diferentes, desde el éxito del concepto de distrito industrial en el centro de Italia, pasando por la integración de
los establecimientos de investigación y las empresas
usuarias en Baden-Würtemberg en Alemania, hasta el
uso intensivo del capital-riesgo en empresas innovadoras nacientes en el Reino Unido.
— El Libro Verde puso de manifiesto algunos obstáculos importantes al proceso de innovación en Europa: la dispersión de los esfuerzos de investigación, la
complejidad de las formalidades administrativas, una
cultura técnica insuficiente, la compartimentación de los
mundos de la investigación y la industria, una reglamentación disuasoria y unas intervenciones públicas no
siempre coherentes. La desaparición de todos estos
obstáculos parecía una acción urgente a emprender
conjuntamente entre los Estados miembros (Gobiernos
nacionales, regionales o locales) y la Unión.
Sin menospreciar la labor de equipo realizada en la
elaboración del Libro Verde de la Innovación, debo destacar la labor extraordinaria de Robin Miège en la tarea
de redacción del documento.
180
ICE
LAS POLÍTICAS COMUNITARIAS: UNA VISIÓN INTERNA
Julio-Agosto 2006. N.º 831
6.
Plan de acción de la innovación en Europa
El Libro Verde tuvo un gran éxito de recepción a lo largo y ancho de la Unión, éxito al que no fue ajeno el amplio debate público suscitado en las múltiples presentaciones del mismo en las que yo mismo, con miembros
de mi equipo, participé y animé. En todas ellas llevamos
el mensaje de que trabajar para la innovación era una
tarea de todos los ciudadanos, empresas y entidades
nacionales, regionales y locales.
El debate público confirmó ampliamente las grandes líneas del diagnóstico elaborado por mi equipo.
Ninguno de los puntos de vista o análisis presentados
en el Libro Verde fue objeto de rechazo o de opiniones
contrapuestas.
En la cumbre de Florencia, el 21-22 de junio de 1996,
el Consejo Europeo solicitó que la Comisión elaborase
un plan de acción sobre las medidas más urgentes que
debieran tomarse en el ámbito de la innovación. Se partió del principio de subsidiariedad y por ello se impuso
actuar a nivel comunitario cuando se trataba de establecer y de hacer respetar las reglas del juego, en particular en materia de competencia, de derechos de propiedad industrial y de mercado interior. La Unión podía
aportar la visión global necesaria y organizar el intercambio de experiencias y la difusión de prácticas ejemplares, movilizando los recursos financieros del programa marco.
El primer plan de acción para la Innovación en Europa, aprobado por la Comisión a finales de 1996, contempló un número limitado de acciones prioritarias, integrando las acciones en curso o anunciadas desde el
lanzamiento del Libro Verde, que habían sido definidas
por éste como esenciales en el proceso de innovación.
La primera prioridad se inscribió en una perspectiva a
largo plazo y se propuso promover una verdadera cultura de la innovación, actuando en educación y formación,
facilitando la movilidad de investigadores e ingenieros
hacia las empresas y estimulando enfoques eficaces e
innovadores en la sociedad, en las empresas y en las
administraciones.
REFLEXIONES SOBRE LA POLÍTICA DE INNOVACIÓN TECNOLÓGICA VISTA DESDE LA COMISIÓN
La segunda prioridad, bajo el epígrafe de establecer
un marco jurídico, normativo y financiero favorable a la
innovación, incluyó temas que resultaron más polémicos y difíciles de aplicar. Entre ellos, la patente comunitaria, la sociedad europea y la creación de un mercado
transeuropeo de financiación de empresas innovadoras,
Easdaq, a semejanza del Nasdaq.
La patente comunitaria partió de la idea de transformar en un sistema jurídico del Tratado el Acuerdo de
Luxemburgo, referido a la Convención de la Patente
Europea de 1989, que no había sido ratificado por todos los Estados miembros, creando un tribunal competente a nivel europeo para resolver los litigios en este
sector.
La adopción del proyecto de estatuto de la sociedad
europea aparecía como un paso hacia la creación de
empresas innovadoras en Europa y un gran apoyo a la
innovación a nivel nacional y comunitario, así como también la promoción de la utilización de la Agrupación Europea de Interés Económico (GEIE).
El desarrollo de mercados transeuropeos de capital
para las empresas innovadoras de fuerte crecimiento,
como la Federación de Mercados Nuevos o el Easdaq,
era un reto fundamental para reforzar los interfaces entre la innovación tecnológica y los medios financieros.
La tercera prioridad se dirigía a articular mejor investigación e innovación, tanto a nivel nacional como a nivel comunitario. Dentro de la misma figuraban la idea de realizar
una visión estratégica y prospectiva de la investigación y
sus aplicaciones, el reforzamiento de la investigación realizada en las empresas, el incremento de la utilización de
los conocimientos y el «saber hacer», independientemente de su procedencia, y la orientación de los fondos estructurales a favor de la innovación. Esta última idea llevó hacia los proyectos regionales de innovación, apoyados conjuntamente por la DG de Política Regional con arreglo al
artículo 10 del reglamento del FEDER.
Sin tener las pretensiones de agotar la problemática
de la innovación, el primer plan de Innovación para Europa determinó la agenda de los años siguientes, debido sobre todo a las reacciones peculiares del comisario
Liikanen, ante los temas suscitados y emprendidos bajo
la tutela de Edith Cresson.
7.
La política del comisario Liikanen
Cuando en septiembre de 1999 la Comisión Prodi entró en funciones, Erkki Liikanen,que había sido comisario encargado de Personal y Administración en la Comisión Santer, fue designado comisario de la cartera de
Empresa a la que le correspondieron las antiguas DG
XXIII y DG III y la DG Infso (antigua DG XIII), dentro de
la cual se encontraban los Servicios de Innovación de
Luxemburgo.
A Liikanen se le escapó la oportunidad histórica de
crear una Dirección General de la Innovación Tecnológica Industrial que englobase los Servicios de Innovación
de Luxemburgo, la antigua DG XXIII (Pymes) y la antigua DG III (Industria), cuando esta última había perdido
la mayor parte de sus competencias a favor de la DG
Mercado Interior y cuando todos los Estados miembros
habían abandonado sus Ministerios de Industria a favor
de Ministerios de Ciencia y Tecnología o a favor de ministerios horizontales como Economía.
Por otra parte, tenía muy poco sentido crear una DG
Empresa, cuando a nivel comunitario los fundamentos
de la acción de la empresa se encuentran en las reglas
generales que subyacen al funcionamiento de una economía de mercado y que se enmarcan en los Tratados
Fundacionales y éstos no contienen estipulaciones particulares ni sectoriales sobre la empresa.
Durante los meses finales de 1999 y en los años 2000
y 2001, Liikanen desmanteló los Servicios de Innovación de Luxemburgo. En primer lugar los separó de la
antigua DG XIII (que poseía una cierta promiscuidad
con la innovación, por la presión innovadora de las tecnologías de las telecomunicaciones y de la información,
y sobre todo por el alto grado de liberalización alcanzado en los mercados de los servicios electrónicos de las
comunicaciones). Los unió, además, a la antigua DG III
(Industria), que tenía una mentalidad de defensa de los
intereses sectoriales ante la amenaza de las nuevas
LAS POLÍTICAS COMUNITARIAS: UNA VISIÓN INTERNA
Julio-Agosto 2006. N.º 831
ICE
181
VICENTE PARAJÓN COLLADA
tecnologías. Posteriormente transfirió de Luxemburgo a
Bruselas dichos Servicios de Innovación, proceso que
duró tres años y que se saldó con la pérdida de los más
importantes funcionarios especializados en temas de innovación durante más de una década.
Las propuestas más importantes derivadas del Libro
Verde de la Innovación, sufrieron suertes muy dispares.
La patente comunitaria se embarrancó en discusiones internas de los servicios de la Comisión, por lo que
no logró el consenso necesario. Cuando más tarde apareció una propuesta concreta de acción, la patente del
software, hasta el Parlamento Europeo encontró argumentos para rechazarla.
El proyecto de estatuto de la sociedad europea estuvo varios años paralizado por razones políticas bien distintas de las relacionadas con la innovación (oposición
del Gobierno Aznar por el amplio margen de poder que
concedía a la representación de los trabajadores).
El Easdaq no recibió los apoyos necesarios para convertirse en un mercado paneuropeo de capital de apoyo
a la financiación de la empresa innovadora. Sin embargo el desarrollo del capital riesgo encontró su marco en
los nuevos mercados al amparo de legislaciones nacionales más apropiadas.
Ejemplo de ello fue el proyecto I-Tec, proyecto conjunto de la Comisión Europea y del Fondo Europeo de
Inversiones (FEI), por el que a partir de 1998 se creó
una solución innovadora a la falta de capital inicial para
el lanzamiento de empresas innovadoras. Con ello, el
FEI invertiría 75 millones de euros en una serie de fondos de capital riesgo seleccionados para que movilizasen al menos 250 millones de euros de inversión en proyectos de empresas innovadoras. La Comisión contribuye a seleccionar y evaluar esos proyectos innovadores
en términos tecnológicos con una contribución máxima
de medio millón de euros por fondo de capital riesgo que
se decida a financiar a empresas que lleven a cabo el
lanzamiento de los mejores proyectos evaluados.
Los proyectos regionales de innovación tuvieron un
período de expansión, a finales de los años noventa con
los Foros Europeos de Empresas Innovadoras (París,
182
ICE
LAS POLÍTICAS COMUNITARIAS: UNA VISIÓN INTERNA
Julio-Agosto 2006. N.º 831
Luxemburgo, Viena, Toscana, Baden-Württemberg, etcétera). Pero su futuro dependería en gran medida de la
falta de perspectivas financieras más allá de 2006, por
lo que afecta al FEDER y al séptimo programa marco
(2007-2013).
La esperada mejor articulación entre investigación e
innovación no tuvo lugar en el sexto programa marco
(2003-2006), durante el cual los fondos previstos para la
innovación aparecieron dispersos en los distintos programas específicos y no agrupados en una acción horizontal de innovación.
Las únicas iniciativas importantes durante la Comisión Prodi en materia de innovación se realizaron en la
cumbre de Lisboa (Agenda de Lisboa) del año 2000,
gracias a la acción decisiva del primer ministro portugués Antonio Guterres, así como en el marco del Banco
Europeo de Inversiones, con el lanzamiento del FEI
(Fondo Europeo de Inversión).
Los primeros resultados
La necesidad de la innovación tecnológica y de apoyo
público a la misma ha ido creciendo en Europa tanto en
el convencimiento de los responsables públicos como
en el compromiso de las empresas. Los datos más recientes y su evolución a lo largo de los últimos años permiten albergar una cierta perspectiva esperanzadora.
En cuanto a la participación de las empresas en el
gasto de I+D, hecho de gran importancia para la innovación industrial, el Cuadro 1 presenta los datos correspondientes, medidos en porcentaje del producto interior
bruto. En ellos se constata que países como Alemania,
Francia y el Reino Unido han mantenido sus niveles en
progresión, mientras otros como Italia y España continúan a niveles relativamente bajos. El caso de Italia se
parece mucho al español en términos globales, pero la
estructura sectorial de ese gasto varía mucho, con niveles altos en los sectores del textil (moda), agroalimentario, software, robótica, vehículos, mientras que en España no se señala ningún sector en el que resalte la I+D
empresarial.
REFLEXIONES SOBRE LA POLÍTICA DE INNOVACIÓN TECNOLÓGICA VISTA DESDE LA COMISIÓN
CUADRO 1
CUADRO 2
EVOLUCIÓN DEL GASTO EN I+D
DE LAS EMPRESAS EN PAÍSES
SELECCIONADOS
(En % del PIB)
ÍNDICE SINTÉTICO DE INNOVACIÓN, 2004
Años
Alemania España
Francia
Italia
Reino
Unido
1990 . . . . .
1,98
0,49
1,46
0,76
1,51
1991 . . . . .
1,75
0,47
1,46
0,68
1,39
1992 . . . . .
1,70
0,46
1,51
0,67
1,42
1993 . . . . .
1,58
0,44
1,48
0,60
1,42
1994 . . . . .
1,51
0,38
1,45
0,56
1,30
1995 . . . . .
1,50
0,39
1,41
0,53
1,30
1996 . . . . .
1,49
0,40
1,41
0,54
1,22
1997 . . . . .
1,54
0,40
1,39
0,52
1,18
1998 . . . . .
1,57
0,47
1,35
0,52
1,18
1999 . . . . .
1,70
0,46
1,38
0,51
1,25
2000 . . . . .
1,75
0,50
1,36
0,53
1,21
2001 . . . . .
1,75
0,50
1,41
0,55
1,24
2002 . . . . .
1,75
0,56
1,43
0,54
1,26
Grecia. . . . . . . .
Luxemburgo . . .
Portugal . . . . . .
España . . . . . . .
Italia . . . . . . . . .
Austria . . . . . . .
Noruega . . . . . .
Irlanda . . . . . . .
Países Bajos . . .
Francia . . . . . . .
Bélgica . . . . . . .
Reino Unido . . .
Dinamarca . . . .
Islandia . . . . . . .
Alemania. . . . . .
Suiza . . . . . . . .
Estados Unidos .
Finlandia . . . . . .
Suecia . . . . . . .
Japón . . . . . . . .
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
0,20
0,29
0,30
0,30
0,31
0,39
0,40
0,44
0,45
0,46
0,47
0,49
0,54
0,54
0,56
0,68
0,70
0,75
0,76
0,77
FUENTE: Main S&T Indicators, OCDE, 2004.
FUENTE: COMISIÓN EUROPEA, European Innovation Scoreboard, 2004.
Por lo que se refiere a la situación actual relativa de los
distintos países desarrollados, el Cuadro 2 presenta el indicador sintético de innovación en 2004. Este indicador
se calcula a partir de las medias nacionales registradas
para cada parámetro (recursos humanos, producción de
nuevos conocimientos, financiación y resultados), dando
valor cero a la media más baja y un valor 1 a la más alta,
y entre cero y uno a las demás medias en función de su
importancia relativa en esta escala. El índice sintético es
el resultado de la suma de todas las puntuaciones obtenidas por un país dividida por el número de indicadores,
aplicando un sistema de ponderación adecuado.
8.
El nuevo programa marco de innovación
y competitividad
A principios de 2005 la Comisión presentó su propuesta de programa marco de innovación y competitivi-
dad, con un presupuesto de 4.212 millones de euros
para el período 2007-2013, tratando de establecer una
mayor sinergia entre los varios instrumentos de la
Agenda de Lisboa.
El CIP (Competitiveness and Innovation Programme)
comprende tres subprogramas: el subprograma de iniciativa empresarial e innovación, el subprograma de
apoyo a la política tecnológica en tecnologías de la información y de las comunicaciones y el subprograma de
energía inteligente para Europa.
El primer subprograma de los mencionados apoyará
las actividades horizontales de las empresas y particularmente de las PYME, fomentando proyectos de innovación sectoriales, los clusters, las cooperaciones público-privadas de innovación y la aplicación de sistemas
de gestión de la innovación. Usará los instrumentos financieros del FEI y de la facilidad de garantías para las
PYME.
LAS POLÍTICAS COMUNITARIAS: UNA VISIÓN INTERNA
Julio-Agosto 2006. N.º 831
ICE
183
VICENTE PARAJÓN COLLADA
El segundo subprograma promoverá la introducción
de las TICS (Tecnologías de la información y de las comunicaciones) en los negocios, en la administración y
en los servicios del sector público. Se trata de acciones
anteriormente financiadas por los programas eTen,
eContent y Modinis.
El tercer subprograma continuará las acciones del
programa del mismo nombre que ya existe y apoyará el
desarrollo sostenible en materia de energía, financiando
proyectos de protección medioambiental, seguridad del
suministro y la competitividad. Se enmarca dentro del
proceso de aplicación del nuevo marco regulatorio de
los mercados de la energía. Facilitará la eficiencia energética, las energías renovables y la diversificación energética, temas estos últimos cubiertos anteriormente por
los programas Save, Altener y Steer.
Como se comprueba por la descripción de los subprogramas componentes del CIP no se añaden recursos financieros nuevos a los asignados a los programas existentes. Sí se propicia una mejor coordinación de todas
las actividades comunitarias en relación con la innovación y la competitividad. Ello debería dar lugar a una vi-
184
ICE
LAS POLÍTICAS COMUNITARIAS: UNA VISIÓN INTERNA
Julio-Agosto 2006. N.º 831
sión estratégica a largo plazo sobre la problemática de
la innovación y la competitividad.
9.
Conclusión
El CIP se aplicará en paralelo con el séptimo programa marco de I+D, previendo este último, según la propuesta de la Comisión, un total de 72.726 millones de
euros para el período 2007-2013, de los cuales sólo el
3,6 por 100 se dedicarán a financiar actividades de innovación tecnológica. Este porcentaje es similar al de programas marco de I+D anteriores.
Aun suponiendo que los presupuestos de la Comisión
lleguen a realizarse en su totalidad en los próximos
años, tanto en el caso del CIP como en el del séptimo
programa marco de I+D, la situación podría resumirse
en una «mejor coordinación estratégica de la política de
innovación con los mismos medios financieros en términos relativos».
Queda, por tanto, un largo camino por recorrer para que
la innovación tecnológica pueda modificar de forma permanente la capacidad competitiva de la industria europea.