la contraloría general de la república y el control externo en el

Omar A. García Palacios, PhD
Profesor de Derecho Constitucional
Facultad de Ciencias Jurídicas (UCA)
LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA
REPÚBLICA Y EL CONTROL EXTERNO
EN EL ESTADO DEMOCRÁTICO
NICARAGÜENSE
2006
La Contraloría General de la República y el control externo en el Estado Democrático Nicaragüense
1
N
351.009
G212
García Palacios, Omar Alberto, 1975
La Contraloría General de la República y
el control externo en el Estado democrático
nicaragüense / Omar Alberto García Palacios.
-- 1a ed. -- Managua : Omar Alberto
García Palacios 2006
251p.
ISBN : 99924-0-547-3
1. GASTOS PÚBLICOS 2. PRESUPUESTONICARAGUA 3. CONTRALORÍA GENERAL DE LA
REPÚBLICA-LEGISLACIÓN 3. ADMINISTRACIÓN
DE BIENES-NICARAGUA-CONTROL EXTERNO
Primera Edición
© Omar García Palacios
© Para la presente edición, Universidad Centroamericana, 2006.
Fotografía de Portada
Título: Tiempo
Año: 2003
Autora: María Gertrudis Palacios Pastora
Diagramación
Matilde Bustos López
Impresión
Impresiones Helios, S.A.
Managua, Nicaragua, Julio 2006
Derechos Reservados
Todos los derechos reservados de conformidad con la legislación nacional e
internacional de la materia. Se prohíbe la reproducción total o parcial de la
presente obra.
2
La Contraloría General de la República y el control externo en el Estado Democrático Nicaragüense
ÍNDICE
ABREVIATURAS .........................................................................
INTRODUCCIÓN ........................................................................
7
9
CAPÍTULO I
ESTADO CONSTITUCIONAL Y CONTROL EXTERNO DE LAS
CUENTAS PÚBLICAS
1. El control externo de las cuentas públicas: Fundamento ...............
y concepto
2. El protagonismo histórico del Parlamento en el control de las........
cuentas públicas
3. Modelos de control externo de las cuentas públicas ......................
3.1 El modelo francés o modelo jurisdiccional .............................
3.2 El modelo inglés o modelo parlamentario ..............................
3.3 Modelos derivados ................................................................
3.3.1 Estados Unidos de Norteamérica. La General
Acounting Office ........................................................
3.3.2 Colombia, La Contraloría General de la República ......
3.3.3 España. El Tribunal de Cuentas del Reino ..................
3.3.4 Alemania. El Tribunal Federal de Cuentas ..................
4. Elementos del control externo de las cuentas públicas...................
4.1 Órgano competente ..............................................................
4.2 Objeto ..................................................................................
4.3 Momento .............................................................................
4.4 Parámetros ...........................................................................
4.5 Funciones .............................................................................
4.6 Resultados y efectos ..............................................................
15
22
26
26
30
33
35
38
41
44
46
47
49
49
51
52
54
CAPÍTULO II
EVOLUCIÓN HISTÓRICA DEL CONTROL EXTERNO DE LAS
CUENTAS PÚBLICAS EN NICARAGUA
1. El control parlamentario (1824-1893) .......................................... 59
2. El Tribunal de Cuentas de la República (1893-1979) .................... 61
2.1 De la creación del Tribunal de Cuentas a la Constitución....... 62
de 1911
La Contraloría General de la República y el control externo en el Estado Democrático Nicaragüense
3
2.2 De la Ley Orgánica de 1930 a la Constitución Política.........
de 1939
2.3 De la Constitución de 1948 al final del Tribunal de ..............
Cuentas en 1979
3. La Contraloría General de la República (1979 en adelante) .........
3.1 De la Revolución de 1979 a la Constitución de 1987 ............
3.2 La Constitución de 1987 y las reformas constitucionales.......
de 1995 y 2000
65
68
71
71
74
CAPÍTULO III
LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA COMO
ÓRGANO CONSTITUCIONAL
1. Los órganos constitucionales: notas distintivas ............................ 81
2. El reconocimiento y la configuración inmediata por la ................ 85
Constitución
3. La independencia funcional ........................................................ 86
4. Las funciones de fiscalización de los bienes y recursos del ............. 92
Estado y la rectora del sistema de control de la Administración
Pública
CAPÍTULO IV
COMPOSICIÓN Y ORGANIZACIÓN DE LA CONTRALORÍA
GENERAL DE LA REPÚBLICA
1. Composición .............................................................................. 99
1.1 Órgano colegiado ................................................................ 99
1.2 Elección por la Asamblea Nacional ...................................... 105
1.3 Estatuto jurídico de los Contralores....................................... 109
1.3.1 Condiciones personales y profesionales ....................... 109
1.3.2 Inelegibilidades e incompatibilidades .......................... 110
1.3.3 Deberes, derechos y prerrogativas ............................... 112
1.3.4 Duración del mandato ................................................ 115
1.3.5 Causa de cese ............................................................. 117
2. Organización ............................................................................. 120
2.1 Consejo Superior de la Contraloría ....................................... 120
4
La Contraloría General de la República y el control externo en el Estado Democrático Nicaragüense
2.2 Presidente y Vicepresidente ................................................. 123
3. Estructura administrativa .......................................................... 124
3.1 Direcciones Generales Sustantivas........................................ 125
3.1.1 Dirección General de Auditorías ................................ 126
3.1.2 Dirección General Jurídica ......................................... 127
3.2 Divisiones Generales de Apoyo ........................................... 128
3.3 Unidades de Staff ................................................................ 133
CAPITULO V
FUNCIONES DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE
LA REPÚBLICA
1. Marco normativo y rasgos generales .......................................... 137
2. Función Fiscalizadora ............................................................... 140
2.1 Plan Anual ......................................................................... 140
2.2 Objeto ................................................................................ 142
2.3 Ámbito ............................................................................... 146
2.4 Momento ............................................................................ 149
2.5 Contenido ........................................................................... 150
2.5.1 Concepto de fiscalización .......................................... 150
2.5.2 Manifestaciones ........................................................ 154
2.5.3 Parámetros ............................................................... 156
(A) Control de legalidad ........................................................... 157
(B) Control operativo o de gestión ............................................. 158
a) Control de economía ...................................................... 161
b) Control de eficiencia ....................................................... 161
c) Control de eficacia .......................................................... 162
2.6 Procedimiento ..................................................................... 162
2.7 Resultados ........................................................................... 170
2.7.1 El Informe de Auditoría ............................................. 170
2.7.2 La Resolución ............................................................ 172
(A) Estructura ........................................................................... 172
(B) Establecimiento de responsabilidades .................................. 173
a) Responsabilidad Administrativa ..................................... 174
b) Responsabilidad Civil .................................................... 179
c) Presunción de Responsabilidad Penal ............................. 180
2.7.3 El informe de Gestión Anual ...................................... 184
La Contraloría General de la República y el control externo en el Estado Democrático Nicaragüense
5
3. Función Rectora del Sistema de Control de la Administración .... 191
Pública
3.1 Establecimiento del sistema de Control de la Administración .193
Pública
3.2 El control de probidad de los servidores públicos .................. 198
CONCLUSIONES ........................................................................ 205
BIBLIOGRAFÍA ........................................................................... 211
ANEXO I ...................................................................................... 247
Artículos de la Constitución de Nicaragua relativos a la Contraloría
General de la República
6
La Contraloría General de la República y el control externo en el Estado Democrático Nicaragüense
ABREVIATURAS
CSCGR
Consejo Superior de la Contraloría General de la
República
DGA
Dirección General de Auditorias
DGJ
Dirección General Jurídica
EGAN
Estatuto General de la Asamblea Nacional
LAFRP
Ley de Administración Financiera y del Régimen
Presupuestario
LCE
Ley de Contrataciones del Estado
LOCGR
Ley Orgánica de la Contraloría General de la República
LOCPPE
Ley de Organización, Competencia y Procedimiento del
Poder Ejecutivo
LOMP
Ley Orgánica del Ministerio Público
LOPGR
Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República
LOPJ
Ley Orgánica del Poder Judicial (LOPJ)
LRJCA
Ley de Regulación de la Jurisdicción de lo Contenciosoadministrativo
MPCSCGR
Manual de Procedimiento del Consejo Superior de la
Contraloría General de la República
NAGUN
Normas de Auditoría Gubernamental de Nicaragua
RDR
Reglamento para la determinación de responsabilidades
RGLCE
Reglamento General de la Ley de Contrataciones del
Estado
RIAN
Reglamento Interno de la Asamblea Nacional
RIRLOCPPE Reformas e Incorporaciones al Reglamento de la Ley de
Organización, Competencia y Procedimiento del Poder
Ejecutivo
RLOMP
Reglamento a la Ley Orgánica del Ministerio Público
RLOPGR
Reglamento a la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la
República
La Contraloría General de la República y el control externo en el Estado Democrático Nicaragüense
7
8
La Contraloría General de la República y el control externo en el Estado Democrático Nicaragüense
INTRODUCCIÓN
El libro que el lector tiene en sus manos es fruto de mi tesis doctoral,
defendida en la Universidad de Barcelona (España), en Diciembre
del 2004. El trabajo, dirigido por el doctor Joan Vintró, profesor
titular de Derecho Constitucional de la Universidad de Barcelona,
obtuvo la máxima calificación de “Sobresaliente Cum Laude”
del tribunal examinador compuesto por los profesores Eliseo
Aja, catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad de
Barcelona; Manuel Gerpe, catedrático de Derecho Constitucional
de la Universidad Autónoma de Barcelona; Pablo Pérez Tremps,
catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III
de Madrid; Tomás Font, catedrático de Derecho Administrativo de
la Universidad de Barcelona y Francesc Vallés, profesor titular de
Derecho Constitucional de la Universidad Autónoma de Barcelona.
A todos los miembros del tribunal quiero expresar mi reconocimiento
por las observaciones formuladas.
Este trabajo tiene como objeto el estudio de la Contraloría General
de la República y su papel como órgano de control externo del
dinero público en el Estado democrático nicaragüense.
La justificación del tema de estudio radica en la necesidad de aportar a
la doctrina nicaragüense un trabajo desde la perspectiva del Derecho
Constitucional que aborde el estudio de una institución de carácter
fundamental del Estado. En Nicaragua apenas se ha estudiado el
papel de la Contraloría General de la República, al contrario de
lo que sucede en el Derecho comparado donde los trabajos sobre
instituciones de control externo de las cuentas o fondos públicos
es más habitual. Este estudio sobre la Contraloría puede ayudar a
comprender y entender mejor su rol en el sistema constitucional
nicaragüense.
La Contraloría General de la República es el órgano superior de
fiscalización de los bienes y recursos del Estado y rector del sistema
de control de la Administración Pública. En el Estado democrático
los ciudadanos demandan la realización de un control efectivo sobre
el dinero que ellos aportan a las arcas del Estado. Las funciones que
La Contraloría General de la República y el control externo en el Estado Democrático Nicaragüense
9
realizan las instituciones de control externo como la Contraloría
General de la República permiten satisfacer de forma eficaz dichas
peticiones. En ello radica la razón de ser o importancia de las
Entidades Fiscalizadoras Superiores de un Estado.
Para la elaboración de este trabajo he utilizado una metodología
de estudio basada en el análisis de las diversas fuentes consultadas.
He utilizado las principales fuentes normativas del ordenamiento
jurídico nicaragüense como la Constitución, Ley Orgánica de la
Contraloría y demás instrumentos normativos de rango inferior
así como la legislación de Derecho comparado, las principales
aportaciones doctrinales sobre los órganos de control externo en
los Estados democráticos, y la escasa doctrina nicaragüense. Todas
estas fuentes han sido contrastadas con el quehacer práctico de la
Contraloría General de la República.
El trabajo se estructura de cinco capítulos. El primer capítulo aborda
aspectos generales sobre el control externo de las cuentas públicas y
como tal representa el marco teórico sobre el que se desarrollan los
capítulos siguientes.
El segundo capítulo está referido a la evolución histórica del control
de las cuentas públicas en Nicaragua desde la época de control
parlamentario, pasando por la creación del Tribunal de Cuentas y de
la Contraloría General de la República hasta llegar a la Constitución
vigente de 1987 y sus reformas.
El tercer capítulo trata sobre la naturaleza jurídica de la Contraloría
General de la República, es decir, la Contraloría como órgano
constitucional del sistema nicaragüense.
En el cuarto capítulo se estudia la composición y organización de la
institución. La primera parte está referida a la dirección del órgano
y la segunda a su estructura interna.
El último capítulo del trabajo trata sobre las funciones que realiza
la Contraloría. Para ello se analiza la función fiscalizadora de los
bienes y recursos del Estado y la función rectora del sistema de
control de la Administración Pública.
10
La Contraloría General de la República y el control externo en el Estado Democrático Nicaragüense
Deseo expresar mi agradecimiento al director de este trabajo,
profesor Joan Vintró, por todo el tiempo y dedicación puestos en él.
Por sus consejos y sugerencias académicas y metodológicas sobre
la elaboración del trabajo los cuales han sido quizás el elemento
más enriquecedor de esta etapa de mi formación académica. En este
proceso el apoyo de la UNAN-León y de la Agencia Española de
Cooperación Internacional han sido también fundamentales.
Por otro lado, deseo agradecer a la Facultad de Ciencias Jurídicas de
la Universidad Centroamericana (UCA), en especial, a su Decano,
Manuel Aráuz, a María Asunción Moreno Castillo, Coordinadora
General de Postgrado y Maestría y también a Iván Marín, Director
General de Investigaciones de la Universidad, por el interés y apoyo
demostrado para lograr la publicación de este libro.
Así mismo, quiero agradecer a mis padres y hermano por la ayuda y
apoyo innegable que siempre he recibido de ellos; a mis tíos Carlos y
María Helena (q.d.e.p) por toda su confianza y apoyo incondicional;
al resto de familiares que siempre han estado presentes a través de
sus consejos y muestras de afecto. Mil gracias.
Infinitamente tengo que agradecer a las personas que más feliz me
han hecho estos últimos años. A mi esposa Chanty y a nuestros
pequeños Sebastián y Santiago. Sin el amor de ustedes y el apoyo
incondicional que cada amanecer y anochecer me han dado y me
siguen dando creo que este trabajo no hubiese llegado a buen puerto
ni tampoco el libro que ahora existe. Gracias por ser mis fuentes de
inspiración.
El Autor,
Managua, Febrero de 2006.
La Contraloría General de la República y el control externo en el Estado Democrático Nicaragüense
11
12
La Contraloría General de la República y el control externo en el Estado Democrático Nicaragüense
CAPÍTULO I
ESTADO CONSTITUCIONAL Y
CONTROL EXTERNO DE LAS
CUENTAS PÚBLICAS
La Contraloría General de la República y el control externo en el Estado Democrático Nicaragüense
13
14
La Contraloría General de la República y el control externo en el Estado Democrático Nicaragüense
1. El control externo de las cuentas públicas: fundamento y
concepto
Para situar la relevancia del control externo de las cuentas públicas
en el Estado democrático es preciso, en primer lugar, partir de ideas
como Estado y control 1 que arrojen elementos para entender la
necesidad de controlar lo que los ciudadanos aportan al Estado.
Como afirman FREY y SERNA SANCHEZ, en el Estado
democrático los deseos de los individuos como ciudadanos deben
ser cumplidos por el Estado lo mejor posible 2. En tal sentido, el
establecimiento de mecanismos de control sobre la actuación
del Estado en relación a la utilización y rendición de las cuentas
públicas 3 resulta necesario. A través del Parlamento en donde
reside la soberanía popular se aprueban y autorizan los ingresos
y gastos Presupuestarios y es el Ejecutivo quien gestiona y rinde
cuentas de esos gastos. El ciudadano en un Estado democrático
tiene la obligación de contribuir al gasto público y el derecho de
exigir la rendición de las cuentas sobre el mismo. Todo ello justifica
la presencia de un órgano de control del dinero público.
La necesidad de controlar el poder político en favor de la libertad
del individuo ha sido la gran lucha de la humanidad por establecer
un sistema racional de organización. Es de la lucha entre el poder
absoluto del monarca y sus súbditos como surge la noción de Estado
moderno. En ese sentido, podemos señalar que la idea de limitación
del poder está presente en el constitucionalismo. Desde sus inicios:
en Inglaterra (Carta Magna de 1215) 4, posteriormente en la
1
2
3
4
Hay autores que sobre el tema además de las ideas de Estado, control, que hemos
mencionado, agregan la de responsabilidad. Señalan que los Estados modernos se han
construido en torno a estas ideas. GÓMEZ SÁNCHEZ, Yolanda. El Tribunal de Cuentas.
El control económico-financiero externo en el ordenamiento constitucional español. Marcial PonsUNED. Madrid, 2001. Págs. 13-15.
FREY, Bruno S; y SERNA SÁNCHEZ, Ángel. “El Tribunal de Cuentas: una perspectiva
desde la elección pública” en Revista de Derecho Financiero y de Hacienda Pública. Núm.
214. 1991. Pág. 675.
Para efectos del presente trabajo las expresiones cuentas públicas, gasto público, fondos
públicos, dinero público son utilizadas indistintamente como sinónimos.
Este es un documento polémico que ha dividido a la doctrina. Por un lado, están los que
consideran al documento como un ejemplo de liberalismo indiferenciado del moderno:
el inicio de una especie de “Monarquía Constitucional”, en la que los poderes de la
Corona están limitados por el Parlamento y la nación. Por otro lado, está la tendencia que
La Contraloría General de la República y el control externo en el Estado Democrático Nicaragüense
15
Independencia de las antiguas colonias Británicas de Norteamérica
que culmina con la proclama de una Constitución en 1787, y en la
Revolución Francesa en 1789 con la Declaración de los derechos del
hombre y el ciudadano y la Constitución de 1791. En estos textos
aparecen ideas como la necesidad de controlar el poder político,
asegurar la libertad del individuo o ciudadano y limitar el poder
mediante frenos y contrapesos (Checks and Balances) y mediante la
división de poderes 5. La división o separación de poderes representa
la base misma sobre la cual se estructura el Estado liberal y sobre
la que todavía en el Estado democrático de la actualidad se sigue
fundamentando.
Para LOEWENSTEIN la historia del constitucionalismo no es
sino la búsqueda por el hombre político de las limitaciones al poder
ejercido por los detentadores del poder. La existencia o carencia
de instituciones efectivas por medio de las cuales los detentadores
del poder estén sometidos al control de los destinatarios del poder
recogidos en un instrumento de reglas fijas denominado Constitución,
nos permite clasificar un sistema político como democrático 6.
5
6
considera a este documento como un documento feudal y que fueron los acontecimientos
del siglo XVII los que hicieron de ella el símbolo de las libertades: no existe en el
documento nada que sea una declaración general de los derechos de los ingleses. Ver:
GARCÍA-PELAYO, Manuel. Derecho Constitucional Comparado. Introducción de Manuel
Aragón. Alianza. Madrid, 1999. Págs. 249-253.
Art. 16 de la Declaración de los derechos del hombre y el ciudadano, Agosto 1789: “Toda
sociedad en la cual la garantía de los derechos no está asegurada ni la separación de
poderes establecida no tiene constitución”. Sobre el Principio de separación de poderes,
la bibliografía es muy abundante y variada. Puede verse, entre otros: MONTESQUIEU,
Charles. Del Espíritu de las Leyes. Introducción Enrique Tierno Galván. Trad. Mercedes
Blázquez y Pedro de Vega. Editorial Tecnos. 5ta Ed. Madrid, 2000. En particular: El Libro
XI De las leyes que dan origen a la Libertad política en relación con la constitución. Capítulo VI De
la Constitución de Inglaterra. Págs. 107-114; TROPER, Michel. Por una Teoría Jurídica del
Estado. Prólogo. Gregorio Peces-Barba. Trad. María Vanegas Grau. Dykinson. Madrid,
2001. Págs. 203-216; SOLÓZABAL ECHAVARRÍA, Juan José. “Sobre el principio de
la separación de poderes” en Revista de Estudios Políticos. Núm. 24. 1981. Págs. 215-234.;
GARCÍA ROCA, Javier. “Del principio de la división de poderes” en Estudio de Teoría del
Estado y Derecho Constitucional en Honor a Pablo Lucas Verdú. Dirs. Raúl Morodo y Pedro
de Vega. Tomo II. Madrid, 2001. Págs. 1087-1127. También puede verse la bibliografía
recogida en ARAGÓN REYES, Manuel. Constitución y control del Poder. Introducción a
una teoría constitucional del control. Ediciones Ciudad Argentina. Buenos Aires, Argentina.
1995; y en VALLÈS VIVES, Francesc. El control externo del gasto público. Configuración y
garantía constitucional. Centro de Estudios Políticos y Constitucionales. Madrid, 2003.
Pág. 30.
LOEWENSTEIN, Karl. Teoría de la Constitución. Ariel. Barcelona, 1979. Págs. 149-151.
16
La Contraloría General de la República y el control externo en el Estado Democrático Nicaragüense
En el Estado democrático el control es un elemento esencial del
mismo así como también de la noción de Constitución. ARAGON
REYES ha expresado que hablar de Constitución tiene sentido
cuando se la concibe como un instrumento de limitación y control
del poder 7. La Constitución es el instrumento que ordena y distribuye
el poder.
En igual sentido podemos decir sobre la noción de Estado
democrático. Recordemos que el Estado democrático tiene su base
en esa idea de Constitución. Es decir, en la existencia de mecanismos
e instituciones de control que pueden ser de naturaleza diversa
(política, jurídica, económico-financiera). Así pues, la idea de
control, en su concepción más general, al igual que es un elemento
inseparable de la noción de Constitución, lo es a su vez del Estado
democrático.
Un Estado sin control es cualquier cosa menos un Estado democrático.
En el Estado democrático, como nos recuerda PÉREZ ROYO
desarrollando unas ideas de KELSEN, no sólo el origen democrático
del poder es necesario sino también la organización de instituciones
de control que aseguren la supervivencia del Estado democrático.
Tanto la legitimidad de origen como la de ejercicio es fundamental.
La primera se la da su reconducción a la voluntad popular, es decir,
a la mayoría que determina la voluntad del Estado, y la segunda
se la otorgan las instituciones de control de dicha voluntad 8. En la
medida en que se desarrolle el proceso democrático los mecanismos
de control irán avanzando. Cuanto más desarrollada, más pluralista,
más compleja es una sociedad, mayor necesidad tiene de generar
mecanismos de control del poder político con el objeto de preservar
el carácter democrático de dicha sociedad 9.
7
8
9
ARAGÓN REYES, Manuel. Constitución y Control… Op. Cit. Pág. 12.
PÉREZ ROYO, Javier. “El Tribunal de Cuentas en la Constitución y en el proyecto de
ley reguladora del mismo” en AAVV. El Tribunal de Cuentas en España. Vol II. Instituto
de Estudios Fiscales. Madrid, 1982. Págs. 1145 y 1146.
En el ámbito del control de las cuentas públicas o control de la actividad económicofinanciera del Estado todo ello se traduce en que la gestión económica de los poderes
públicos se legitima en un primer momento por la sujeción a los principios de legalidad
y regularidad, y en un segundo momento por la verificación de los fines y necesidades
públicas que se persiguen. CAYÓN GALIARDO, Antonio. “El Tribunal de Cuentas:
una perspectiva” en Presupuesto y Gasto Público. Núm. 9. 1981. Págs. 54 y 55.
La Contraloría General de la República y el control externo en el Estado Democrático Nicaragüense
17
Por todo ello, TORRES BOURSALUT se ha manifestado diciendo
que “no cabe democracia sin que la administración de los medios
limitados de que dispone el Estado para desarrollar su acción esté
sujeta a mecanismos efectivos de control” 10.
Las ideas de control y de separación de poderes se expresan
perfectamente en las cuentas públicas. Resulta necesario en un
Estado constitucional establecer una distribución equilibrada entre
los diversos órganos detentadores del poder estatal en materia de
ingresos y gastos para evitar su concentración en un solo órgano del
Estado y prever el control oportuno sobre las disposiciones aprobadas
tanto en la previsión del ingreso como en su efectivo gasto 11. En este
sentido, la manifestación del control ha sido distinta a través de las
diferentes etapas de desarrollo del Estado constitucional.
El Estado liberal se caracterizó por la sujeción a la Ley, la no
intervención del Estado en la economía y el carácter representativo
pero no democrático del Estado. En el Estado democrático se
presentan como notas características la participación y el pluralismo
político, el sufragio universal así como la soberanía popular. Por
su parte, el Estado social reafirma lo ya establecido en el Estado
democrático y añade la intervención del Estado en la economía
así como la prestación de servicios a la sociedad. El Estado Social,
como nos recuerda GARCÍA-PELAYO, en términos generales es
el intento de adaptación del Estado tradicional (Estado Liberal
Burgués) a las condiciones sociales de la civilización industrial y
postindustrial con sus nuevos y complejos problemas, pero también
con sus grandes posibilidades técnicas económicas y organizativas
para enfrentarlos y donde se presenta una interacción del Estado y
la sociedad 12.
10
11
12
TORRES BOURSAULT, Leopoldo. “Democracia y control financiero” en AAVV.
La función de los Tribunales de Cuentas en la sociedad democrática. (Encuentro Internacional.
Santander 10-11 Sept. 1984. UIMP). Tribunal de Cuentas. 1985. Pág. 19.
Sobre esto puede verse: RODRÍGUEZ BEREIJO, Álvaro. “Los fundamentos
constitucionales del control interno de la actividad financiera del Estado” en Eficacia y
Legalidad en la Gestión Pública. X Jornadas del control interno en el Sector Público. Intervención
General de la Administración del Estado. Madrid, 1993. Págs. 21.
GARCÍA-PELAYO, Manuel. Las transformaciones del Estado contemporáneo. Alianza.
Madrid, 1996. Págs.18-25. Sobre el Estado Social puede verse, entre otros, FORSTHOFF,
Ernst. “Problemas constitucionales del Estado Social” y “Concepto y esencia del
Estado Social de Derecho” en El estado Social de Wolfgang Abendroth; Ernst Forsthoff;
18
La Contraloría General de la República y el control externo en el Estado Democrático Nicaragüense
En ese proceso de tránsito por sus diversos estadios o períodos del
Estado constitucional se puede afirmar que es en el Estado social
donde cobra mayor importancia la necesidad de establecer más y
mejores mecanismos de control de las cuentas públicas. Hoy en día
esa necesidad se hace más obvia 13.
El volumen de recursos públicos que maneja el Estado hace necesario
una adecuada gestión así como un adecuado establecimiento de
mecanismos que aseguren la debida fiscalización de esa gestión. Así
pues, MUÑOZ CALVO señala que la idea de control inherente al
Estado constitucional cobra mayor o menor importancia según el
volumen y la entidad del objeto sobre el cual recae. La funcionalidad
del control se acrecentará en la misma medida que lo haga el gasto y
la actividad económico-financiera que lo determine 14.
El establecimiento efectivo de mecanismos de control dentro del
Estado constitucional cobra una gran importancia, entre otras
razones, debido a las transformaciones que ha sufrido el Estado
contemporáneo y los nuevos roles que el mismo ha asumido tanto
en lo social, en lo económico-financiero como en lo político.
El Estado prestacionista, en que vivimos, cubre, o trata de cubrir,
amplios sectores como la educación, la salud, sanidad, el trabajo, la
seguridad social y pensiones, el transporte, la vivienda, la asistencia
social y la cultura. “La enorme maquinaria multitentacular”, como
ha definido CAZORLA PRIETO al Estado contemporáneo ante
su destacado papel de desarrollo económico y creciente actividad
financiera, requiere la existencia del control 15. El ciudadano
demanda mayores prestaciones por parte del Estado que pueda
hacer su existencia un poco más llevadera. El volumen de recursos
13
14
15
Karl Doehring. Centro de Estudios Constitucionales. Madrid, 1986. Págs. 43-106;
GARRORENA MORALES, Ángel. El Estado español como Estado social y democrático de
Derecho. Tecnos. Madrid, 1991.
Tanto por razones de eficacia administrativa como de legitimidad democrática. En ese
sentido, ver: ARAGÓN REYES, Manuel. Libertades económicas y Estado Social. McGraw
Hill. Madrid, 1995. Págs. 138-139.
MUÑOZ CALVO, José Luis. “Criterios rectores de la fiscalización externa del gasto
público: El llamado control de eficacia” en AAVV. El Tribunal de Cuentas en Esapaña. Vol
II. Instituto de Estudios Fiscales. Madrid, 1982. Pág. 1000.
CAZORLA PRIETO, Luis María. “El control financiero externo del gasto público en la
Constitución” en Presupuesto y Gasto Público. Núm. 2. 1979. Pág. 82 y 83.
La Contraloría General de la República y el control externo en el Estado Democrático Nicaragüense
19
que se requiere para satisfacer las múltiples necesidades que los
ciudadanos demandan va en aumento continuo 16. Los controles
sobre esos recursos públicos resultan, pues, necesarios y evidentes.
El vínculo indisoluble entre Estado constitucional y control que
se viene afirmando exige efectuar una definición precisa sobre el
término control para luego configurar el tipo de control que se ejerce
sobre las cuentas públicas.
Nuestra concepción del término control engloba un entendimiento
muy amplio del mismo. Creemos que es la actividad que permite
revisar, verificar, examinar, enjuiciar, fiscalizar las actuaciones de
los poderes públicos utilizando parámetros de naturaleza diversa
(político, jurídico, económico) que puede generar resultados y
efectos distintos tanto de carácter jurídicamente vinculante como de
carácter meramente político.
Compartimos la concepción que tiene ARAGÓN REYES sobre
el control. En tal sentido, este autor señala que control es un
término que escapa de una única acepción conceptual, pero que
en sus múltiples formas y bajo diversas facetas contiene una idea
en común: limitación del poder para evitar sus abusos. El control
es, en definitiva, el vehículo a través del cual se hacen efectivas las
limitaciones del poder 17.
En cuanto al control que versa sobre la actividad económicofinanciera 18 del Estado se le denomina por parte de la doctrina
16
17
18
NIETO de ALBA, Ubaldo. “Control del Sector Público: perspectivas de futuro” en
Revista de Control Externo. Núm. 1. 1999. Págs. 13-15 y 28.
ARAGÓN REYES, Manuel. Constitución y control… Op. Cit. Págs. 67-89. En particular,
69 y 71. También sobre la noción de control en general, puede verse: SÁNCHEZ
AGESTA, Luis. Sistema político de la Constitución española. Sexta Ed. EDERSA. Madrid,
1991. Págs. 365 y 366; SANTAOLALLA LÓPEZ, Fernando. “La función de control y
la ciencia del Derecho Constitucional” en Revista de las Cortes Generales. Núm. 12. 1987.
Págs. 219-241.
Sobre la definición de “actividad económico-financiera” y “control económicofinanciero” puede verse: ARAGÓN SÁNCHEZ, Cristóbal. “Controles externos de
la actividad económico-financiera del Sector Público. (Especiales referencias a las
Corporaciones Locales)” en SEMINARIOS 1985. Asociación de Censores Letrados y
Contables y Servicio de Estudios del Tribunal. Tribunal de Cuentas. 1987. Págs. 163-218.
También puede verse del mismo autor: “Clasificación básica del control de la actividad
económico-financiera del Sector Público (especial referencia a las entidades locales)” en
20
La Contraloría General de la República y el control externo en el Estado Democrático Nicaragüense
como Control Externo 19. El control es externo porque lo realiza un
órgano que se encuentra ubicado fuera de la Administración, del
Poder Ejecutivo que es el principal destinatario de la actividad de
control.
El Control Externo es realizado en los Estados democráticos por
instituciones con denominaciones 20, organización, y competencias
distintas, pero que en términos generales persiguen un objetivo en
común: controlar el gasto público, es decir, el uso dado al dinero
aportado por cada ciudadano como contribuyente al Estado.
Este control, como veremos en su momento, deberá tener como
parámetros para su ejercicio la legalidad, la eficiencia, la eficacia,
y la economía.
El fundamento racional del Control Externo obedece, como
ha sostenido MENDIZÁBAL ALLENDE refiriéndose a las
instituciones de los Tribunales de Cuentas, a un principio general
del Derecho en el estricto sentido de la expresión: aquel que impone
a todo administrador de bienes ajenos la rendición de cuentas de su
gestión 21.
CRÓNICA 1996-1997. Asociación de Letrados y Auditores. Tribunal de Cuentas. 1998.
Págs. 1-14.
19
Sobre el tema se puede ver: GÓMEZ SÁNCHEZ, Yolanda. El Tribunal de Cuentas. El
control económico-financiero externo… Op. Cit.; VERA SANTOS, José Manuel. El Tribunal
de Cuentas y los órganos de control externo de las Comunidades Autónomas. Centro de Estudios
Políticos y Constitucionales. Madrid, 2000; VALLÈS VIVES, Francesc. El control externo
del gasto público… Op. Cit.
20
A manera de ejemplo, en Nicaragua: Contraloría General de la República; así como
en el resto de países de Latinoamérica, excepto Argentina: Auditoría General de la
Nación; El Salvador: Corte de Cuentas de la República; México: Contaduría Mayor
de Hacienda; República Dominicana: Cámara de Cuentas; Uruguay: Tribunal de
Cuentas. En Brasil: Tribunal de Contas de Uniao. En Canadá: Audit Oficce; Estados
Unidos de Norteamérica: General Accounting Oficce (G.A.O.). Por su parte en Europa
mayoritariamente suelen denominarse Tribunal de Cuentas como es el caso Español;
Francia: Cour des Comptes; Italia: Corte dei Conti; Alemania: Tribunal Federal de
Cuentas. En Inglaterra se denomina: National Audit Oficce; Suiza: Oficina Federal de
Auditoría de Suiza. En Japón: Tribunal de Cuentas. En Australia: Australian National
Audit Oficce. Y en el ámbito de organizaciones supranacionales: El Tribunal de Cuentas
de la Unión Europea.
21
MENDIZÁBAL ALLENDE, Rafael de. “Función y esencia del Tribunal de Cuentas”
en Revista de Administración Pública. Núm. 46. 1965. Pág. 23.
La Contraloría General de la República y el control externo en el Estado Democrático Nicaragüense
21
A la afirmación anterior debemos agregar el hecho de que en el
Estado democrático al ser los Parlamentos, como representantes del
pueblo soberano, los que consienten o autorizan a los Gobiernos el
uso del dinero público, debe corresponderles también a ellos exigir
la rendición de las cuentas sobre el dinero autorizado a gastar.
En ese sentido, PALAO TABOADA ha expresado que la potestad
de control de las cuentas públicas es un complemento necesario de
la facultad de aprobar el presupuesto, la cual a su vez deriva del
derecho a consentir las cargas tributarias 22.
Con el ejercicio del control sobre las cuentas públicas se cierra el
denominado ciclo presupuestario que abarca las fases siguientes:
la elaboración del proyecto de Presupuesto por el Gobierno y
su presentación ante el Parlamento; la discusión y aprobación
del proyecto por el Parlamento; la autorización legal a favor del
Gobierno para la ejecución presupuestaria; y el control efectivo por
parte del Parlamento de dicha ejecución.
En la culminación de este ciclo, habida cuenta de que los Parlamentos
son sede más del debate político que del control técnico y por ello
no cuentan con la organización ni los medios adecuados para llevar
a cabo un control efectivo sobre el gasto público, las Cámaras se
auxilian o apoyan en órganos específicos de Control Externo que
pueden ser totalmente independientes, dependientes del Parlamento,
y que pueden estar dentro de la órbita parlamentaria. Sobre ello nos
referiremos más adelante cuando abordemos los modelos de control
externo de las cuentas públicas.
2. El protagonismo histórico del Parlamento en el control de las
cuentas públicas
La constitución o formación de los Estados democráticos de la
actualidad tiene su origen remoto en acontecimientos vinculados
a materias de índole financiera 23. En ese sentido, podemos afirmar
22
23
PALAO TABOADA, Carlos. “El control de la actividad financiera en un Estado
democrático” en AAVV. La función de los Tribunales de Cuentas… Op. Cit. Págs. 265-268.
Sobre el paralelismo histórico entre el descubrimiento de las Instituciones políticas del
Estado moderno y el de las Instituciones financieras, tanto en Inglaterra, Estados Unidos,
22
La Contraloría General de la República y el control externo en el Estado Democrático Nicaragüense
que los Parlamentos surgen históricamente cuando los monarcas al
no poder hacer frente a la totalidad de los gastos del Estado con
las rentas de la Corona precisan acudir a los particulares para la
aprobación de subsidios extraordinarios 24.
Tal como nos señala MENDIZÁBAL ALLENDE, refiriéndose
al origen de los Parlamentos, éstos nacen como consecuencia de
las crecientes y acuciantes necesidades de los Reyes para hacer
posible y legitimar la recaudación de los tributos y ello enseguida se
transforma en el deseo de las Asambleas de fiscalizar su cobranza y
su correcta aplicación 25.
Pues bien, se puede decir, como ha manifestado CAYÓN
GALIARDO, que de las pugnas históricas entre el Legislativo y el
Ejecutivo por el control de la supremacía del poder económico del
Estado, que se expresaba en la lucha en torno al poder impositivo y
sus limitaciones, es donde tienen el origen los Parlamentos modernos,
que tendrán como función primordial aprobar el Presupuesto. Es
sobre la idea de desconfianza y recelo (Legislativo-Ejecutivo) que
nace tanto el presupuesto como el Derecho Financiero 26.
En ese sentido, GONZÁLEZ GARCÍA ha señalado que “del
derecho a consentir los impuestos nació la práctica de examinar,
primero, y autorizar, después, los gastos públicos” 27. Ese derecho
24
25
26
27
Francia y España, ver: SALINAS SÁNCHEZ, F. Javier. Economía Política Constitucional
de los Presupuestos Públicos. Tecnos. Madrid, 1993. Págs. 47-60.
BARBERÁN LÓPEZ, José Manuel. “Control parlamentario y Tribunal de Cuentas” en
Problemas actuales del control parlamentario. VI Jornadas de Derecho Parlamentario. Congreso
de los Diputados. Madrid, 1997. Págs. 87 y 88.
MENDIZÁBAL ALLENDE, Rafael De. “El Tribunal de Cuentas y su encuadramiento
constitucional” en Estudios sobre el Proyecto de Constitución. Centro de Estudios
Constitucionales. Madrid, 1978. Pág. 470.
CAYÓN GALIARDO, Antonio. “El Tribunal de Cuentas: una perspectiva”… Op. Cit.
Pág. 49. Hoy en día, el presupuesto se basa sobre ideas de confianza y colaboración
entre Legislativo-Ejecutivo, ya no recelo y desconfianza como en sus inicios. Representa
una institución básica del sistema político democrático, el cual, basado en una adecuada
división de poderes y equilibrio constitucional, permite asegurar la conservación del
sistema. En ese sentido se ha expresado RODRÍGUEZ BEREIJO, Álvaro. “El control
parlamentario de la política económica” en Hacienda Pública Española. Núm. 97. 1985.
Pág. 127.
GONZÁLEZ GARCÍA, Eusebio. “Una aproximación al tema de la Naturaleza Jurídica
del Tribunal de Cuentas” en AAVV. El Tribunal de Cuentas en España. Vol. I.… Op. Cit.
Pág. 605.
La Contraloría General de la República y el control externo en el Estado Democrático Nicaragüense
23
a consentir se hizo palpable posteriormente en un documento
denominado Presupuesto. Del principio medieval de “no taxation
without representation” que regía las finanzas públicas inglesas
surge la institución del Presupuesto 28. El derecho del Parlamento
a consentir los ingresos y a autorizar los gastos públicos ha sido
siempre, como nos recuerda RODRÍGUEZ BEREIJO, un problema
fundamentalmente de poder: dónde reside la soberanía del Estado y
cómo se reparte entre los distintos órganos estatales 29.
Sin embargo, es necesario señalar, tal como lo ha manifestado
MUÑOZ CALVO, que si bien desde el inicio existió un control
del Legislativo sobre el Ejecutivo vinculado al principio del
consentimiento de los tributos, es sólo cuando aparece la llamada
técnica de la reserva de Ley, y cuando la misma se afirma en la
institución en que se concentra (Ley de Presupuestos), que la
legalidad y el control del gasto público adquieren su auténtica
trascendencia y significado 30.
28
29
30
En el Antiguo Régimen los gastos ordinarios de la Corona eran financiados con los
ingresos que generaba el patrimonio real. La no taxation without representation hacía
referencia a una limitación del poder real exclusivamente referida a los tributos que
con carácter extraordinario tuvieran que establecerse para hacer frente a los gastos e
xtraordinarios(generalmente por motivos bélicos) que no podía ser sufragados por los
ingresos generados por el patrimonio real. SALINAS SÁNCHEZ, F. Javier. Economía
Política… Op. Cit. Págs. 47. Sobre el Presupuesto se puede ver, entre otros: LABAND,
Paul. El Derecho Presupuestario. Estudio preliminar de Álvaro Rodríguez Bereijo. Instituto
de Estudios Fiscales. Madrid, 1979; ESCRIBANO LÓPEZ, F. Presupuesto del Estado y
Constitución. Centro de Estudios Constitucionales. Madrid, 1981; PÉREZ ROYO,
Fernando. Derecho Financiero y Tributario. Parte General. 9ª. Ed. Civitas. Madrid, 1999.
Págs. 349 y ss; MARTÍN QUERALT, Juan; LOZANO SERRANO, Carmelo; CASADO
OLLERO, Gabriel; TEJEIRO LÓPEZ, José Manuel. Curso de Derecho Financiero y
Tributario. 12ª. Ed. Tecnos. Madrid, 2001. Págs. 682 y ss; MARTÍNEZ LAGO, Miguel
Ángel. Manual de Derecho Presupuestario. Ordenación jurídica de los Presupuestos y del control
jurídico de la Hacienda Pública. COLEX. Madrid, 1992; PALAO TABOADA, Carlos.
Derecho Financiero y Tributario. COLEX. Madrid, 1985. Págs. 45.
RODRÍGUEZ BEREIJO, Álvaro. “Estudio Introductorio” a la obra de PAUL LABAND
El Derecho Presupuestario. Instituto de Estudios Fiscales. Madrid, 1979. Pág. LXIV.
MUÑOZ CALVO, José Luís. “Criterios rectores de la fiscalización externa del gasto
público. El llamado control de eficacia” en AAVV. El Tribunal de Cuentas en España.
Vol. II… Op. Cit. Págs. 1000. Sobre esas ideas se puede ver también: MARTÍN
QUERALT, Juan; LOZANO SERRANO, Carmelo; CASADO OLLERO, Gabriel;
TEJEIROLÓPEZ, José Manuel. Curso de Derecho Financiero… Op. Cit. Págs. 683.
24
La Contraloría General de la República y el control externo en el Estado Democrático Nicaragüense
Pues bien, como vemos, el Presupuesto se vuelve una pieza clave
del control. El Parlamento autoriza y aprueba gastar y el Ejecutivo
gestiona ese gasto y a su vez rinde las cuentas al Legislativo sobre lo
que ha gestionado y éste ejerce el control respectivo. Por todo ello
se ha dicho que el Presupuesto es un instrumento jurídico-político:
por un lado, es la regulación de las previsiones de ingresos y de
gastos; y por otro lado, es la expresión numérica de la orientación
que el Gobierno da a la política del Estado, en decir, es la política
del Gobierno en cifras 31.
Como hemos podido ver en esta primera fase o etapa de control
de las cuentas públicas correspondía al Parlamento realizarlo, es
decir, la propia institución que autorizaba el gasto ejercía el control
posterior sobre el mismo.
Con el avance del tiempo los Parlamentos vieron que tanto su
organización como su personal eran insuficientes para hacer un
control efectivo sobre las cuentas públicas, y procedieron, producto
de esa incapacidad, a establecer órganos que contaran con un
grado de especialización en materia de cuentas y que, a su vez les
permitiesen servir de auxilio o apoyo para la realización de las tareas
de control sobre las cuentas que ya tenían asignadas.
De allí nacieron los Tribunales de Cuentas, Contralorías, Oficinas de
Auditoría. Las tareas primarias de estos órganos fueron el control de
la legalidad y el control contable. Posteriormente con el desarrollo
del Estado y sus nuevos roles en la sociedad y en la economía,
se pasó de realizar simples controles de legalidad y contable, que
siguen siendo hoy día indispensables, a controles de economía,
eficiencia y eficacia de los programas y objetivos establecidos en el
presupuesto.
31
En un Estado democrático el gasto público determina toda la actividad del Estado.
Mediante el presupuesto se confiere al Ejecutivo poder y facultad para realizar el gasto.
El Parlamento, por su parte, ostenta la potestad impositiva para crear ese gasto, y tal
actividad de consentir y autorizar conlleva la obligación de controlar. RODRÍGUEZ
BEREIJO, Álvaro. “El control parlamentario de la política económica”… Op. Cit.
Págs. 127-129. Para GARCÍA AÑOVEROS el presupuesto ha sido “la piedra de toque”
de la distribución del poder entre los distintos órganos políticos. El presupuesto es
cuestión de poder político y de equilibrio entre poderes. GARCÍA AÑOVEROS, Jaime.
“El Presupuesto y el gasto público en la Constitución” en El sistema económico en la
Constitución Española. XV Jornadas de Estudio. Vol. II. Ministerio de Justicia. Madrid,
1994. Pág. 1646.
La Contraloría General de la República y el control externo en el Estado Democrático Nicaragüense
25
Con todo ello, podemos decir, a manera de conclusión, que de la
necesidad de las Monarquías en captar dinero público para hacer
frente a los gastos extraordinarios surgen los Parlamentos. A su
vez, estos Parlamentos, que tienen como derecho el consentir los
tributos para sufragar el gasto, sienten la obligación, una vez que
han autorizado el gasto, de controlarlo. A medida que se avanza,
los Parlamentos se van dando cuenta que, debido a su naturaleza
eminentemente política carecen de la organización, personal y
medios suficientes para controlar efectivamente el gasto. Necesitan
de órganos que estén técnicamente especializados y que su labor
les sirva de apoyo y auxilio para ejercer el correspondiente control
sobre el gasto que ellos han autorizado en el presupuesto 32. He aquí
razones para el nacimiento de los dos grandes modelos históricos de
control de las cuentas públicas: el francés o modelo jurisdiccional y
el inglés o modelo parlamentario.
3. Modelos de control externo de las cuentas públicas
En este apartado abordamos diversos modelos de control externo de
las cuentas públicas que existen en distintos Estados democráticos.
Para ello tomamos como punto de partida los dos modelos originarios
o tradicionales de control externo como son: el francés o modelo
jurisdiccional y el inglés o modelo parlamentario, y posteriormente,
algunos modelos derivados que funcionan en países como Estados
Unidos de Norteamérica, Colombia, España y Alemania.
3.1 El modelo francés o modelo jurisdiccional
El control externo de las cuentas públicas en el modelo francés o
modelo jurisdiccional es realizado por un Tribunal denominado
Cour des Comptes 33.
32
33
Sobre estas ideas ver el trabajo de BIGLINO CAMPOS, Paloma. “Parlamento,
Presupuesto y Tribunal de Cuentas” en Revista de las Cortes Generales. Núm. 37. 1996.
Págs. 17-24.
Se puede ver, entre otras obras: RAYNAUD, Jean. El Tribunal de Cuentas. Trad. Oscar
Barahona y Uxoa Doyhamboure. Fondo de Cultura Económica. México. 1986; “La
Cour des Comptes et la Constitution de la République” en Revue Française de Droit
constitutionnel. Núm. 23. 1995. Págs. 651-658; MAGNET, Jacques. “Classification des
institutions supérieures de contrôle financier” en Revue française de Finances Publiques.
No. 36. 1991. Págs. 9-12; “Les institutions supérieures de contrôle des comptes et le
pouvoir législatif: aperçu de droit comparé” en Revue Française de Finances Publiques.
26
La Contraloría General de la República y el control externo en el Estado Democrático Nicaragüense
Resulta importante tener presente antes de abordar la Cour des
Comptes que la idea fundamental que ha inspirado tanto el sistema de
ejecución como de control de las cuentas públicas en Francia ha sido
la de asegurar la máxima honestidad y diligencia en aquellas personas
que ejercen funciones públicas relacionadas con estas materias. De
aquí la distinción clásica entre los ordenadores y los contables 34 que
son las personas que deberán observar y respetar los grandes valores
o principios rectores del gasto público y de las finanzas en general.
Tales principios son: la responsabilidad, honestidad, dignidad, y
moralidad pública 35. Como recuerda CHANDERNAGOR, los
ordenadores son los que prescriben la realización de los ingresos y
los gastos, mientras que el manejo de los fondos, es decir, el pago y
el cobro de los ingresos está reservado a los contables públicos 36.
En la época de Napoleón I mediante la Ley de 16 de septiembre
de 1807 se crea la Cour des Comptes 37. En la actualidad es una
34
35
36
37
Núm. 59. 1997. Págs. 104-114; BONNET, Jacques. “L’évolution du contrôle par la Cour
des Comptes de l’exécution du budget de l’État” en Revue Française de Finances Publiques.
Núm. 59. 1997. Págs. 59-65.
El ordenador de pagos, el que decide pagar un gasto, nunca tiene derecho a ejecutar
el mismo este gasto, es decir, a firmar un cheque. Debe transmitir la orden de pago al
contador público, juramentado, el único que puede firmar los títulos de pago y transferir
los créditos del Estado a sus acreedores. El contador público debe asegurarse que las
órdenes de pago que recibe estén justificadas conforme a una nomenclatura establecida
y gracias a esta nomenclatura puede verificar el correcto funcionamiento administrativo
de los servicios ordenados. RAYNAUD, Jean. El Tribunal… Op. Cit. Pág. 8.
ESPEREZÓN LÁZARO, José Antonio. “El Tribunal de Cuentas de la Comunidad
Económica Europea ante los dos modelos típicos de control externo: Francia y Gran
Bretaña” en AAVV. El Tribunal de Cuentas de las Comunidades Europeas y los Tribunales de
Cuentas de los países miembros: competencias y relaciones. Encuentro Internacional. Sevilla 17-19
de Feb. 1986. UIMP. Tribunal de Cuentas. Madrid, 1986. Pág. 209.
CHANDERNAGOR, André. “El Tribunal de Cuentas en Francia” en AAVV. La función
de los Tribunales de Cuentas… Op. Cit. Págs. 221 y 222.
La Cour de Comptes es una antigua institución que encuentra sus orígenes más remotos
posiblemente en la Cámara de Normandía, anexada esta región a la Corona francesa en
1202. Ya para el reinado de San Luis en 1262 existe esta institución en París. El Rey ordena
mediante decreto a ciertos funcionarios para que se integren en su Corte y formen parte
de una Cámara de Cuentas que se encargará del examen de las cuentas pero no será hasta
1319 que mediante decreto de Felipe V se da una organización más precisa a esta Cámara
de Cuentas de París. Se estructura de un Presidente, siete maîtres des comptes y once pasantes.
La función de la Cámara de Cuentas será la de vigilar la correcta entrada de los ingresos del
patrimonio real y controlar, en segundo lugar, los gastos efectuados por los responsables de
las finanzas. La Cámara también juzga los litigios civiles que surgen con motivo del juicio
de las cuentas. Ejerce una jurisdicción represiva por multa sobre los contadores, facultad
que en la actualidad conserva. NORMANTON, E. L. The Accountability and Audit of
Governments. A comparative Study. Manchester University Press. 1966. Pág. 15.
La Contraloría General de la República y el control externo en el Estado Democrático Nicaragüense
27
institución compuesta de unos 250 Magistrados que gozan de
una gran autonomía personal. La autonomía se manifiesta en la
cualidad de inamovilidad de sus miembros lo cual otorga un status
de magistrado, así como en el respeto a las formas de nombramientos
de los mismos 38. En tal sentido, una parte de los miembros es
nombrada mediante Decreto por el Consejo de Ministros, otra parte
mediante concurso y otra parte es nombrada por el Presidente de la
República 39.
La Cour des Comptes es una institución que goza de independencia
tanto del Parlamento como del Gobierno. No obstante, la propia
Constitución francesa establece que la Cour des Comptes asistirá al
Parlamento y al Gobierno en el control de las Leyes financieras (art.
47). Esta regulación de la Constitución de 1958 ha sido interpretada
en el sentido que la Cour des Comptes es un grand corps de l´Etat, un
corps constituí 40, así mismo, se ha dicho que la posición institucional
de la Cour des Comptes “se sitúa a mitad de camino entre el Gobierno
y el Parlamento” 41.
La Cour des Comptes es una institución que realiza sus funciones
de control a posteriori, es decir, una vez que se ha ejecutado el
gasto y tiene como fin controlar a los contables públicos. Este es
un procedimiento de control cuya naturaleza es esencialmente
jurisdiccional, puesto que tiene por objeto decidir acerca de la
responsabilidad personal.
Los contables públicos están obligados a enviar cada año a la Cour des
Comptes, bajo pena de sanción, las cuentas descriptivas del conjunto
NOFUENTES G. MONTORO, Manuel. “Los Tribunales de Cuentas y las Contralorías
en el Derecho Comparado” en CRÓNICA 1987. Asociación de Censores Letrados y
Contables y Servicio de Estudios del Tribunal. Tribunal de Cuentas. Madrid, 1988.
Págs. 190 y 191.
39
ALABAU i OLIVERAS, María Mercè. El control externo por los Tribunales de Cuentas en la
Europa Comunitaria. Instituto de Estudios Fiscales. Madrid, 1990. Págs. 55 y 56.
40
RAYNAUD, Jean. “La Cour des comptes et la Constitution de la République”… Op.
Cit. Págs. 651-654. Así mismo, la Corti dei Conti en Italia es otro órgano de control
externo que auxilia tanto al Parlamento como al Gobierno en materia económicofinanciera. Ver: NOFUENTES G. MONTORO, Manuel. “Los Tribunales de Cuentas y
las Contralorías en el Derecho comparado”… Op. Cit. Págs. 251-255.
41
CHANDERNAGOR, André. “El Tribunal de Cuentas en Francia” en AAVV. La función
de los Tribunales de Cuentas… Op. Cit. Pág. 228.
38
28
La Contraloría General de la República y el control externo en el Estado Democrático Nicaragüense
de operaciones realizadas durante el ejercicio anterior, así como los
documentos justificativos de su gestión en materia de ingresos y de
la regularidad de los gastos cuya liquidación hayan efectuado.
Una vez realizado el control la Cour des Comptes puede resolver que
el contable ha cumplido correctamente con sus obligaciones legales,
entonces le dará el finiquito de su gestión; en caso contrario, le
comunicará a través del arrêt de débet (fallo en el que se fija la cantidad
que el contable es alcanzado como resultado del incumplimiento de
sus obligaciones legales) las cantidades que debe devolver al Tesoro
Público ya sea por los ingresos no recaudados como por gastos
irregulares. Es una jurisdicción constituida por magistrados con
status, como ya se dijo, equiparable al orden judicial 42.
Con el avance del tiempo las funciones de la Cour des Comptes se
han ido ampliando. Además de verificar la regularidad formal de
los ingresos y gastos, propia de sus inicios, a la Cour des Comptes
le corresponde dar su opinión sobre la utilización que se ha hecho
de los créditos, es decir, si se ha hecho un “buen empleo de los
fondos públicos”, y fiscalizar también las cuentas y la gestión de las
empresas públicas, de las instituciones de la Seguridad Social y de
todos los organismos que reciben ayuda financiera del Estado 43.
Esto significa que las funciones fiscalizadoras de la Cour des Comptes
han ido poco a poco incrementándose, pero como nos recuerda
CHANDERNAGOR, la exigencia de la responsabilidad personal
y pecuniaria de los contables públicos es donde todavía la Cour des
Comptes encuentra su base más firme, es decir, en el ejercicio de la
función jurisdiccional 44.
Los resultados de la actividad de control externo de la Cour des
Comptes se recogen en el Informe Anual que la misma debe presentar
tanto a los Presidentes de la Asamblea Nacional y del Senado como
al Presidente de la República.
CHANDERNAGOR, André. “El Tribunal de Cuentas en Francia” en AAVV. La función
de los Tribunales de Cuentas… Op. Cit. Pág. 222.
43
NOFUENTES G. MONTORO, Manuel. “Los Tribunales de Cuentas y las Contralorías
en el Derecho Comparado”... Op. Cit. Págs. 199-203.
44
CHANDERNAGOR, André. “El Tribunal de Cuentas en Francia” en AAVV. La función
de los Tribunales de Cuentas… Op. Cit. Págs. 222 y 223.
42
La Contraloría General de la República y el control externo en el Estado Democrático Nicaragüense
29
El Informe Anual contiene el examen de las cuentas anuales
expresado en una declaración general de conformidad así como
un examen sobre la gestión económico-financiera del Ejecutivo,
o sobre lo que se conoce como bon emploi des fonds. Este Informe
es de gran utilidad para el Parlamento en la medida que pone de
manifiesto las irregularidades y/o infracciones de las normas y
principios presupuestarios y permite tener información para realizar
su actividad de control sobre el Ejecutivo 45.
3.2 El modelo inglés o modelo parlamentario
El control externo de las cuentas públicas en Inglaterra está a cargo
de la National Audit Office dirigida por la persona del Comptroller
General of the Receipt and Issue of Her Majesty’s Exchequer and Auditor
General of Public Accounts, mejor conocido como el Comptroller and
Auditor General.
La National Audit Office fue establecida mediante Ley del 1 de Enero
de 1984 46. Reemplaza al antiguo Exchequer and Audit Department
que se creó junto con la figura del Comptroller and Auditor General
mediante Ley en 1866 47. Así mismo, en 1861 se creo el Public
Accounts Committee, es decir, la comisión parlamentaria encargada
de controlar los resultados de la gestión presupuestaria. El
establecimiento de este sistema de control de las cuentas públicas
fue una idea de Gladstone. Con ello se establecieron los pilares
del control externo de las cuentas públicas en Inglaterra: El Public
Accounts Committee como control parlamentario y el Comptroller and
Auditor General como control técnico 48. En tal sentido, el ciclo de
fiscalización de los fondos públicos se representa de la siguiente
manera: La Cámara de los Comunes autoriza el gasto público; el
Comptroller and Auditor General controla la emisión de los fondos
públicos; la contabilidad la elaboraban los propios departamentos
45
46
47
48
ALABAU i OLIVERAS, María Mercè. El control externo por los Tribunales de Cuentas...
Op. Cit. Pág. 56.
National Audit Act de 1983.
En 1921 mediante Ley fue modificada la legislación inicial. DOWNEY, G. “The role
of The United Kingdom National Audit Office” en AAVV. El Tribunal de Cuentas de
las Comunidades Europeas… Op. Cit. Págs. 93; GALÁN GIL, Concepción. “El control
externo en Gran Bretaña” en Presupuesto y Gasto Público. Núm. 5. 1980. Pág. 239.
VALLÈS VIVES, Francesc. El control externo del gasto público… Op. Cit. Págs. 76-79.
30
La Contraloría General de la República y el control externo en el Estado Democrático Nicaragüense
que es fiscalizada posteriormente, por el Comptroller and Auditor
General. Los resultados de la fiscalización son examinados por la
Public Accounts Committee.
El sistema de control externo de las cuentas públicas en Inglaterra se
caracteriza por el hecho que la National Audit Office está subordinada
al Parlamento. En tal sentido, los trabajos de fiscalización que el
Comptroller and Auditor General realiza los hace por encargo de la
Cámara de los Comunes 49.
Tal como señala DOWNEY, la National Audit Office a cargo del
Comptroller and Auditor General es una institución que goza de
independencia respecto del Ejecutivo, no opera como una estructura
colegiada de Tribunal, sino que es unipersonal. La cabeza del órgano
y las responsabilidades del mismo están a cargo del Comptroller and
Auditor General, quien tiene encomendado la gran tarea de velar
por cuestiones de economía, eficiencia y eficacia en materia de las
cuentas públicas, mejor conocido esto como value for money audit 50.
El Comptroller and Auditor General es totalmente independiente
del Ejecutivo y su dependencia lo es exclusivamente respecto
al Parlamento. Como nos recuerda ESPEREZÓN LÁZARO,
ello resulta lógico, si se tiene presente que no posee atribuciones
jurisdiccionales de ningún tipo y sus funciones van orientadas a
proporcionar al Parlamento informaciones relativas al control de
los fondos públicos 51.
En ese sentido, el Comptroller and Auditor General es nombrado por la
Reina a propuesta del Primer Ministro, y estando de acuerdo con la
persona que preside el Public Accounts Committee, que por tradición es
un cargo que lo ostenta un prominente miembro de la oposición 52.
49
50
51
52
VALLÈS VIVES, Francesc. El control externo del gasto público… Op. Cit. Pág. 76.
DOWNEY, G. “The role of The United Kingdom National Audit Office” en AAVV. El
Tribunal de Cuentas de las Comunidades Europeas… Op. Cit. Págs. 93 y 94.
ESPEREZÓN LÁZARO, José Antonio. “El Tribunal de Cuentas de la Comunidad
Económica Europea ante los dos modelos típicos de control externo: Francia y Gran
Bretaña” en AAVV. El Tribunal de Cuentas de las Comunidades Europeas… Op. Cit. Págs.
211.
DOWNEY, G. “The role of The United Kingdom National Audit Office” en AAVV. El
Tribunal de Cuentas de las Comunidades Europeas… Op. Cit. Pág. 94.
La Contraloría General de la República y el control externo en el Estado Democrático Nicaragüense
31
Esta independencia respecto del Ejecutivo se manifiesta en el hecho
que no puede ser destituido sin la aprobación de las dos cámaras del
Parlamento británico, es decir, de la Cámara de los Comunes y de la
Cámara de los Lores 53.
La figura del Comptroller and Auditor General tiene encomendado
realizar una doble función: como Comptroller y como Auditor. Como
Comptroller interviene en la entrega a los departamentos de los
créditos por cuenta del Tesoro de su Majestad, es decir, autoriza la
salida de fondos públicos a los diferentes departamentos; y como
Auditor certifica las cuentas de todos los departamentos ministeriales
y organismos públicos y realiza investigaciones económicofinancieras que tienen como objeto proporcionar información al
Parlamento 54.
Como hemos visto, la labor primordial del Comptroller and Auditor
General es servir al Parlamento como órgano técnico en el control
de las cuentas públicas a través de los diversos informes que realiza.
Dentro de la tarea de investigación sobre el uso de los fondos públicos
cuando actúa como Auditor General tiene como objeto comprobar
el grado de economicidad, eficiencia y eficacia alcanzado en la
ejecución del presupuesto 55 y en la utilización de la mayor parte
de los recursos públicos. Es un control posterior al gasto. En ese
sentido, manifiesta ESPEREZÓN LÁZARO que el control que
realiza es un control más orientado por criterios económicos que
estrictamente jurídicos 56.
HARBY, Sir Frank. “La función del Contralor y Auditor General en Gran Bretaña” en
Presupuesto y Gasto Público. Núm. 5. 1980. Pág. 247.
54
La función como Comptroller es un control a priori que encuentra paralelo, como señala
ESPEREZÓN LÁZARO, para el caso español con la Intervención General, es decir, el
órgano administrativo encargado de realizar el control a priori de las cuentas públicas.
Ver: ESPEREZÓN LÁZARO, José Antonio. “El Tribunal de Cuentas de la Comunidad
Económica Europea ante los dos modelos típicos de control externo: Francia y Gran
Bretaña” en AAVV. El Tribunal de Cuentas de las Comunidades Europeas… Op. Cit. Págs.
211 y 212; Sobre las dos funciones ver también: GALÁN GIL, Concepción. “El control
externo en Gran Bretaña”… Op. Cit. Pág. 239.
55
Sobre el presupuesto en Inglaterra ver: HARBY, Sir Frank. “La función del Contralor
y Auditor General en Gran Bretaña”… Op. Cit. Pág. 245-255; y GALÁN GIL,
Concepción. “El control externo en Gran Bretaña”… Op. Cit. Págs. 237-244.
56
ESPEREZÓN LÁZARO, José Antonio. “El Tribunal de Cuentas de la Comunidad
Económica Europea ante los dos modelos típicos de control externo: Francia y Gran
Bretaña” en AAVV. El Tribunal de Cuentas de las Comunidades Europeas… Op. Cit. Pág.
212.
53
32
La Contraloría General de la República y el control externo en el Estado Democrático Nicaragüense
Contrariamente a la Cour des Comptes de Francia en donde la
exigencia de responsabilidades a los funcionarios públicos es de su
competencia, el Comptroller and Auditor General carece de ellas y es
la propia Administración y la Jurisdicción Ordinaria la encargada
de exigirlas.
3.3 Modelos derivados
Hemos visto los dos modelos originarios de control externo: el
jurisdiccional o modelo francés y el parlamentario o modelo inglés.
La diferencia fundamental entre ambos modelos radica, en una parte,
en que el modelo parlamentario se organiza como un órgano de
composición unipersonal, es decir, la dirección del mismo está a cargo
de una sola persona, posee funciones estrictamente fiscalizadoras y
carece de las jurisdiccionales. Por otra parte, el modelo jurisdiccional
o francés se organiza bajo la forma de Tribunal, es colegiado y posee
facultades fiscalizadoras y jurisdiccionales en materia de cuentas
prevaleciendo estas últimas sobre las primeras.
Los dos modelos anteriormente señalados son los puntos de partida
para configurar la totalidad de los órganos de control externo que
existen en los Estados democráticos.
Sin embargo, resulta importante destacar que en la actualidad
no existe “un modelo puro” en sentido estricto. Por ejemplo, no
es un requisito sine qua non el hecho de ser unipersonal para ser
encuadrado dentro del modelo parlamentario o inglés, ni tampoco
ser colegiado o denominarse Tribunal para poseer facultades de
índole jurisdiccional en materia de control externo de las cuentas
úblicas 57. Así por ejemplo, el Tribunal Federal de Cuentas de
57
Por ejemplo, la Contraloría General de la República de Nicaragua organizada de forma
colegiada y sin funciones jurisdiccionales. Por su parte, varias Entidades Fiscalizadoras
Superiores (EFS) de países de la Región Centroamérica se configuran como órganos
unipersonales bajo la dirección de un Contralor General y ejercen algún tipo de funciones
jurisdiccionales. Ver: CARRERAS, Josep M; VALLÈS, Francesc. “El marco legal de las
Entidades Fiscalizadoras Superiores de Centroamérica: Límites y desafíos” en AAVV.
Las riendas del desarrollo. La transformación del control de la hacienda pública en Centroamérica
y República Dominicana. Edits. Fernando Herrero; Marvin Taylor; Gladys González.
EFUNA. Heredia, Costa Rica. 2001. Págs. 137 y 138; 148-150; en igual sentido se puede
ver en la misma obra HERRERO, Fernando; y GONZÁLEZ, Gladys. “En búsqueda
de una estrategia para fortalecer el control”. Págs. 50-52. Así mismo, se puede ver los
La Contraloría General de la República y el control externo en el Estado Democrático Nicaragüense
33
Alemania y el Tribunal de Cuentas de la Unión Europea ambos a
pesar de denominarse Tribunal y organizarse como tal, no realizan
funciones de índole jurisdiccional sino sólo la función fiscalizadora 58.
En la actualidad, las instituciones de control externo de las cuentas
públicas de los Estados democráticos tienden en algunos casos a
integrar elementos de ambos modelos, es decir, tanto fiscalizadores
como jurisdiccionales, y todo ello con el objeto de lograr un mejor
y efectivo control sobre el dinero que los ciudadanos aportan al
Estado 59. Es importante también tener en cuenta que los modelos
que existen en los diversos Estados obedecen en gran medida a
sus tradiciones históricas respectivas, a la experiencia y desarrollo
propio de cada país.
58
59
órganos de control externo (OCEX) autonómicos en España, tales como: El Tribunal de
Cuentas del País Vasco; la Sindicatura de Cuentas de Catalunya; el Consejo de Cuentas
de Galicia; la Cámara de Cuentas de Andalucía; la Cámara de Comptos de Navarra;
y la Cámara de Cuentas de la Comunidad de Madrid; todos se organizan de forma
de Tribunal de manera colegiada, algunos se denominan Tribunal cuando carecen de
funciones jurisdiccionales en materia de cuentas.
Sobre el tema ver: GÓMEZ SÁNCHEZ, Yolanda. El Tribunal de Cuentas. El control
económico-financiero externo… Op. Cit. Págs. 65-105; ESPEREZÓN LÁZARO, José
Antonio. “El Tribunal de Cuentas de la Comunidad Económica Europea ante los dos
modelos típicos de control externo: Francia y Gran Bretaña” en AAVV. El Tribunal de
Cuentas de las Comunidades Europeas... Op. Cit. Págs. 209-215; en la misma obra ver:
JOVER MORENO, M; MEDINA GUIJARRO, J; PAJARES GIMÉNEZ, J.A; SOLÁ
FERNÁNDEZ, M.F; “El Tribunal de Cuentas de las Comunidades Europeas: estructura,
organización y competencias” Págs. 237-249; SUBIRATS PIÑANA, José. “La función
fiscalizadora del Tribunal de Cuentas de la Comunidad Europea” en AAVV. Los órganos
de control externo y el sector público. Cámara de Cuentas de Andalucía. Sevilla, 1992. Págs.
243-252; LELONG, Pierre. “El Tribunal de Cuentas en la Comunidad Económica
Europea” en AAVV. La función de los Tribunales de Cuentas… Op. Cit. Págs. 207-229; en
la misma obra ver: WITTROCK, Karl. “El Tribunal de Cuentas en la República Federal
de Alemania” Págs. 239-252; SESMA SÁNCHEZ, Begoña. “Tribunal de Cuentas de
las Comunidades Europeas y el Tribunal de Cuentas Español” en Presupuesto y Gasto
Público. Núm. 18. 1996. Págs. 87-112.
En tal sentido existen autores que han realizado una clasificación de los modelos de control
externo. Se puede ver, entre otros: SUBIRATS PIÑANA clasifica a las instituciones de
control en los siguientes tipos o modelos: a) Anglosajón; b) Francés o continental; c)
Germano-escandinavo; d) Iberoamericano; e) El propio de las democracias populares.
SUBIRATS PIÑANA, Josep. “La función fiscalizadora en el nuevo Tribunal de Cuentas
de España” en AAVV. La función de los Tribunales de Cuentas… Op. Cit. Págs. 31 y 32. Por
su parte, MAGNET las clasifica en: a) Tribunales o Corte de Cuentas en sentido estricto
o propiamente dicho; b) Instituciones que llevan el nombre de Tribunal, se organizan
como tal, pero carecen de funciones propias de los mismos; c) Las Contralorías Generales
o los Controladores Generales. MAGNET, Jacques. “Classification des institutions
supérieures de contrôle financier”... Op. Cit. Págs. 11 y 12.
34
La Contraloría General de la República y el control externo en el Estado Democrático Nicaragüense
Finalmente, no hay que olvidar que la función de control de los
órganos de control externo de las cuentas públicas en los Estados
democráticos sirve como instrumento de ayuda a los Parlamentos
en sus tareas de control sobre el dinero público autorizado a gastar
al Ejecutivo. La colaboración entre lo órganos de control externo
y el Parlamento resulta ser una herramienta muy útil para el
buen funcionamiento del sistema democrático. El control de las
cuentas públicas en los Estados democráticos debe ser exhaustivo
y técnicamente preciso. No basta un control sólo parlamentario de
naturaleza política. Es necesario la existencia de una institución
técnica que goce de independencia sea cual fuere su forma de
organización 60.
Veamos a continuación algunos modelos derivados de órganos de
control externo que funcionan en países como Estados Unidos de
Norteamérica, Colombia, España y Alemania.
3.3.1 Estados Unidos de Norteamérica. La General Accounting
Office 61
El control externo de los fondos públicos en los Estados Unidos
de Norteamérica está a cargo de la institución denominada General
Accounting Office (GAO) 62. Dicha institución fue creada en la Ley de
60
61
62
CHANDERNAGOR, André. “El Tribunal de Cuentas en Francia” en AAVV. La función
de los Tribunales de Cuentas… Op. Cit. Pág. 229.
Desde Julio de 2004 la General Accounting Office se denomina Government Accounting Office
en virtud de la ley de 7 de Julio de 2004 denominada GAO Human Capital Reform Act.
En relación a la General Accounting Office puede verse, entre otros: BOWSHER, Charles
A. “Meeting the New American Management Challenge in the Federal Agency:
Lessons from the General Accounting Office” en Public Administration Review. Jan/Feb
Vol. 52 No. 1. 1992. Págs. 3-7; FERNÁNDEZ MAROTO, Leoncio. “Control del gasto
público en la Administración Federal Norteamérica: la “General Accounting Office”
en Presupuesto y Gasto Público. Núm. 3. 1979. Págs. 53-76; ORDOQUI URDACI, Luis.
“Tendencias futuras de actuación de las entidades fiscalizadoras de fondos públicos: el
sistema de Tribunal de Cuentas de los Estados Unidos” en Presupuesto y Gasto Público.
Núm. 7. 1992. Págs. 211-225; JIMÉNEZ RIUS, Pilar. “El órgano de control externo
de los Estados Unidos y sus relaciones con el Parlamento” en CRÓNICA 19961997. Asociación de Letrados y Auditores. Tribunal de Cuentas. 1998. Págs. 253-283;
“La evaluación de políticas públicas en los Estados Unidos y el papel de la General
Accounting Office” en Auditoría Pública. Núm. 31. 2003. Págs. 34-43. Así mismo, se
puede ver toda la bibliografía recogida en VALLÈS VIVES, Francesc. El control externo
del gasto público… Op. Cit. Págs. 79-104.
La Contraloría General de la República y el control externo en el Estado Democrático Nicaragüense
35
Presupuestos y Contabilidad de 1921 63. La dirección de la General
Accounting Office está a cargo del Comptroller General of the United
States.
La GAO es una institución independiente del Ejecutivo que se
caracteriza por formar parte del Parlamento y que tiene como
función primordial asistirlo y auxiliarlo cuando éste lo demande 64
o cuando la legislación se lo imponga en todas aquellas materias
relacionadas con el control del gasto público 65. Así mismo su
organización obedece a lo que doctrinariamente se conoce como
modelo unipersonal 66 de control externo. En el modelo unipersonal
la adopción de las decisiones fundamentales que competen a la
institución se concentra en una persona, aunque ello no excluye
obviamente que la estructura orgánica sea compleja, ni que pueda
tener un colaborador inmediato de gran relieve como en el caso de
la GAO es el Deputy Comptroller General.
El Comptroller General y el Deputy Comptroller General son designados
por el Presidente de la República a través de una lista de candidatos
propuesta por el Senado por un período de quince años no
renovables.
La independencia de la GAO se manifiesta en el hecho que el
Comptroller General y el Deputy Comptroller General son responsables
ante el Parlamento y a pesar de ser designados por el Presidente solo
pueden ser removidos de sus cargos mediante resolución conjunta
de la Cámara de los Representantes y el Senado 67. Así mismo, el
período de duración en el cargo pone de manifiesto la voluntad de
estabilidad en la institución y con ello se trata de evitar posibles
injerencias del Ejecutivo en el trabajo de la GAO. Al respecto cabe
63
64
65
66
67
Budget and Accountig Act 1921. Sobre el desarrollo legislativo de la GAO puede verse:
JIMÉNEZ RIUS, Pilar. “El órgano de control externo de los Estados Unidos y sus
relaciones con el Parlamento”... Op. Cit. Págs. 257-260.
Por ejemplo, las Comisiones Parlamentarias y la Cámara de los Representantes tienen
iniciativa fiscalizadora
BOWSHER, Charles A. “Meeting the New American Management Challenge in the
Federal Agency: Lessons from the General Accounting Office”… Op. Cit. Pág. 3.
CABEZAS de HERRERA PÉREZ, Miguel Ángel. “Los OCEX: ¿modelo unipersonal
o colegiado? en Auditoría Pública. Núm. 1. 1995. Págs. 50 y 51.
FERNÁNDEZ MAROTO, Leoncio. “Control del gasto público en la Administración
Federal Norteamérica: la “General Accounting Office” en Presupuesto y Gasto Público.
Núm. 3. 1979. Págs. 55 y 56.
36
La Contraloría General de la República y el control externo en el Estado Democrático Nicaragüense
mencionar que los quince años de duración en el cargo abarcan
cuatro períodos presidenciales.
La GAO tiene como principales funciones la fiscalizadora 68 y la
función consultiva o de asesoramiento. Por un lado, la GAO es el
supremo órgano fiscalizador de los Estados Unidos y el principal
asesor y consultor del Parlamento en materias económicas,
financieras y presupuestarias 69. Por otro lado, es la institución
encargada de dictar las normas y principios contables así como de
control interno y financiero que deben seguir todos aquellos que
utilizan fondos públicos. En ese sentido, la GAO asesora a distintas
entidades públicas en materia económico-financiera mediante los
distintos Manuales que elabora sobre la correcta utilización de los
recursos públicos.
Los resultados de la actividad fiscalizadora y de asesoramiento de la
GAO se recogen en los distintos informes que elabora 70 y que tienen
como principal destinatario al Parlamento 71.
Todos los informes tienen como objeto proporcionar al Parlamento
la información suficiente sobre la administración de los fondos
públicos. Así mismo, establecen recomendaciones encaminadas a
lograr una mayor eficiencia, eficacia y economía de los programas
elaborados por el Ejecutivo, es decir, los informes buscan cómo
contribuir a generar cambios en las políticas y programas del
Ejecutivo y en definitiva a que se realice una buena gestión del dinero
público. La publicación de dichos informes y la mayor difusión
de los mismos es tarea una complementaria que realiza la General
Accounting Office.
68
69
70
71
La función fiscalizadora se realiza fundamentalmente a través de la técnica de la auditoría
y con carácter posterior a la ejecución del gasto. Sobre los tipos de auditoría que realiza
la GAO se puede ver: ORDOQUI URDACI, Luis. “Tendencias futuras de actuación de
las entidades fiscalizadoras de fondos públicos: el sistema de Tribunal de Cuentas de los
Estados Unidos”... Op. Cit. Págs. 218-219.
JIMÉNEZ RIUS, Pilar. “El órgano de control externo de los Estados Unidos y sus
relaciones con el Parlamento”... Op. Cit. Págs. 265 y 266.
Sobre la tipología y contenido de los informes que realiza la GAO se puede ver:
ORDOQUI URDACI, Luis. “Tendencias futuras de actuación de las entidades
fiscalizadoras de fondos públicos: el sistema de Tribunal de Cuentas de los Estados
Unidos”... Op. Cit. Págs. 219-221.
BOWSHER, Charles A. “Meeting the New American Management Challenge in the
Federal Agency: Lessons from the General Accounting Office”… Op. Cit. Pág. 5.
La Contraloría General de la República y el control externo en el Estado Democrático Nicaragüense
37
3.3.2 Colombia. La Contraloría General de la República
Algunos autores han señalado dentro de la clasificación de modelos
de control externo de las cuentas o fondos públicos el modelo
latinoamericano 72, es decir, el modelo de Contraloría General.
Modelo un tanto similar al norteamericano pero con rasgos y
matices propios de los diversos países latinoamericanos. También
debemos agregar que todos los países que han optado por el sistema
de Contraloría General tienen una organización y competencias
con elementos coincidentes y con otros distintos. Para abordar
este modelo hemos seleccionado la Contraloría General de la
República de Colombia con el objeto de destacar lo que puede ser
un caso representativo del denominado modelo latinoamericano de
Contraloría General.
La Contraloría General de la República de Colombia 73 es la
institución de control externo de las cuentas públicas 74. Tal como
establece la Constitución de 1991 se trata de una “entidad de carácter
técnico con autonomía administrativa y presupuestal” (art. 267). La
Contraloría tiene a su cargo la vigilancia de la gestión fiscal y el
control de resultado de la Administración (art. 119 Constitución de
Colombia).
La Contraloría General de la República de Colombia está dirigida
por un Contralor General. Muchos países latinoamericanos han
optado por este modelo unipersonal, es decir, la dirección del
órgano de control externo y las responsabilidades del mismo están
a cargo de una sola persona: el Contralor General 75. El Contralor
En tal sentido se puede ver: SUBIRATS PIÑANA, Josep. “La función fiscalizadora
en el nuevo Tribunal de Cuentas de España” en AAVV. La función de los Tribunales
de Cuentas… Op. Cit. Pág. 32; MAGNET, Jacques. “Classification des institutions
supérieures de contrôle financier”... Op. Cit. Pág. 12.
73
En relación a la Contraloría General de la República de Colombia se puede ver: BAILÉN
M, Rafael. Constitución Política de Colombia. Antecedentes, Comentarios y Jurisprudencia.
Segunda Ed. Ediciones Jurídicas Gustavo Ibañez. Santa fé de Bogotá, D.C. 1995. Págs.
435-443.
74
Colombia es un Estado compuesto y como tal la propia Constitución reconoce la
existencia y propia competencia de las Contralorías que existen en los departamentos,
distritos y municipios (art. 272) distinta a la Contraloría General de la República.
75
En ese sentido las Contraloría Generales latinoamericanas pueden ser equiparadas
con instituciones de control externo como la National Audit Office de Inglaterra. Los
países que en sus textos constitucionales han optado por este modelo de organización
unipersonal son: Argentina art. 85; República Bolivariana de Venezuela art. 288; Bolivia
72
38
La Contraloría General de la República y el control externo en el Estado Democrático Nicaragüense
General de la República de Colombia es elegido por el Congreso
de la República –reunión conjunta de la Cámara de Representantes
y el Senado- por igual período 76 al del Presidente de la República
(cuatro años) de terna integrada por candidatos presentados a razón
de uno por la Corte Constitucional, uno por la Corte Suprema de
Justicia y uno por el Consejo de Estado 77. No puede ser reelegido
para el período inmediato ni continuar en ejercicio de sus funciones
al vencimiento del mismo.
El mecanismo de elección de los Contralores Generales varía según
algunos países latinoamericanos. Por ejemplo, en Bolivia el Contralor
General es nombrado por el Presidente de la República de una terna
propuesta por el Senado (art. 154 Constitución). En igual sentido,
en Chile el Contralor General es nombrado por el Presidente de
la República con acuerdo del Senado adoptado por la mayoría de
sus miembros (art. 87 Constitución). En relación al mecanismo
de nombramiento podemos ver que el modelo latinoamericano de
Contraloría General es un tanto similar al de Estados Unidos de la
General Accounting Office.
La Contraloría General de la República de Colombia realiza
funciones fiscalizadoras. Mediante la función fiscalizadora la
Contraloría realiza un control financiero, de gestión y de resultados
fundado en la eficiencia, la economía, la equidad y la valoración
de los costos ambientales 78. Así mismo, dicho control se efectúa
76
77
78
art. 154; Chile art. 87; Ecuador art. 211; Guatemala art. 233; Perú art. 82. Por otro lado,
existen otros casos como el de algunos países Centroamericanos y Suramericanos donde
la Contraloría General está dirigida por un Contralor y un Subcontralor y como tal este
modelo de Contraloría General puede ser equiparado a la General Accounting Office de
Estados Unidos. Los países que han optado por el modelo unipersonal con matiz de un
segundo son: Costa Rica art. 183; Honduras art. 233; Panamá art. 275; Paraguay art.
281.
El período de duración en el cargo varía entre los distintos países latinoamericanos.
Por ejemplo, en la República Bolivariana de Venezuela el período es de siete años (art.
273 Constitución); en Chile es vitalicio hasta la edad de 75 años (art. 87 Constitución);
en Costa Rica ocho años (art. 183 Constitución); en Honduras cinco años (art. 223
Constitución).
Resulta interesante destacar que en el sistema constitucional colombiano si bien el
Parlamento tiene la facultad de elegir al Contralor General carece de la posibilidad de
presentar un candidato para optar a dicho cargo.
La equidad y los costos ambientales son dos parámetros de control novedosos que recoge
la Constitución colombiana de 1991.
La Contraloría General de la República y el control externo en el Estado Democrático Nicaragüense
39
de forma posterior y de manera selectiva sobre la gestión fiscal
de la Administración y los particulares o entidades que manejan
fondos o bienes de la nación. Además la Constitución establece que
es atribución de la Contraloría General de la República “establecer
la responsabilidad que se derive de la gestión fiscal, imponer las
sanciones pecuniarias que sean del caso, recaudar su monto y ejercer
la jurisdicción coactiva sobre los alcances deducidos de la misma”
(art. 268 inc. 5) 79.
Los resultados del control externo se recogen en los distintos informes
que la Contraloría debe elaborar y presentar al Parlamento 80. En tal
sentido debe presentar a la Cámara de Representantes la Cuenta
General del Presupuesto y del Tesoro y además presentar informes
al Congreso y al Presidente de la República sobre el cumplimiento
de sus funciones y certificación sobre las finanzas del estado. Así
mismo, la Constitución obliga presentar al Congreso de la República
un Informe Anual sobre el estado de los recursos naturales y del
ambiente (art. 268 inc 7).
Resulta interesante destacar que la propia Constitución establece un
control sobre quien controla 81, es decir, la vigilancia de la gestión
fiscal de la Contraloría General de la República es ejercida por un
auditor elegido por un período de dos años por el Consejo de Estado
de terna enviada por la Corte Suprema de Justicia (art. 274).
79
80
81
Los órganos de control externo que más claramente tienen asignadas funciones
jurisdiccionales en los países latinoamericanos son aquellos que han optado por el
modelo de Tribunal de Cuentas. En tal sentido se puede ver: Brasil art. 71 Constitución;
El Salvador art. 195 Constitución; Uruguay art. 211 Constitución. Por otro lado, existe el
caso de Guatemala que tiene como órganos de control externo de las cuentas públicas la
Contraloría General de la República que realiza funciones fiscalizadoras y los Tribunales
de Cuentas órganos integrados dentro del Poder Judicial que tienen como función el
control jurisdiccional de las cuentas públicas. Ver: arts. 220 y 232 Constitución.
Varias Constituciones de países latinoamericanos reconocen el carácter técnico y de
auxilio al Parlamento del órgano de control externo, por ejemplo, Argentina art. 85;
Brasil art. 71; Costa Rica art. 183; Honduras art. 222.
Algún autor se ha formulado esta interrogante: ¿Quién controla al Contralor?. En tal
sentido se puede ver: WOJCIECH0OWSKI, Janusz. “L’indépendance et la responsabilité
de l’Institution Supérieure de contrôle qui contrôle les contrôleurs? en Revue française
d’administration publique. No. 90. 1999. Págs. 271-283.
40
La Contraloría General de la República y el control externo en el Estado Democrático Nicaragüense
Para completar esta breve referencia al modelo latinoamericano de
órganos de control externo es obligado mencionar algunos textos
constitucionales y ordenamientos que asignan a estas instituciones
una función singular que se aparta, en particular en alguna de sus
manifestaciones, de la clásica de la fiscalización de las cuentas
públicas. Tal es el caso, por ejemplo, de la Constitución peruana
de 1993 y de la Constitución ecuatoriana de 1998 que califican a
la Contraloría General, respectivamente, de “órgano superior del
Sistema Nacional de Control” 82 y de “organismo técnico superior
de control”. En el marco de estas previsiones constitucionales la
legislación correspondiente de estos países ha atribuido al órgano
de control externo unas funciones generales de dirección y de
control del sistema de función pública que, como apuntábamos
anteriormente, constituyen una interesante novedad en el ámbito de
los órganos de control externo pues no se vinculan únicamente a la
fiscalización del gasto público. Como examinaremos más adelante,
esta reciente tendencia del constitucionalismo latinoamericano
también ha tenido acogida en Nicaragua.
3.3.3 España. El Tribunal de Cuentas del Reino
El control externo de las cuentas públicas en el Reino de España es
ejercido por el Tribunal de Cuentas 83. La Constitución española lo
define como el “supremo órgano fiscalizador de las cuentas públicas
y de la gestión económica del Estado, así como del sector público.
Dependerá directamente de las Cortes Generales y ejercerá sus
funciones por delegación de ellas en el examen y comprobación de
la Cuenta General del Estado” (art. 136).
La doctrina española ha puesto de manifiesto que la dependencia
parlamentaria proclamada por la Constitución no debe entenderse
82
83
En relación a la Contraloría en Perú puede ver: CASO LAY, Víctor Enrique. “La
experiencia del Perú en el control público” en Revista OLACEFS. Núm. 10. 1995. Págs.
17-24.
Sobre el Tribunal de Cuentas de España se puede ver: AAVV. El Tribunal de Cuentas en
España. Vol I y II… Op. Cit.; GÓMEZ SÁNCHEZ, Yolanda. El Tribunal de Cuentas.
El control económico-financiero… Op. Cit.; VERA SANTOS, José Manuel. El Tribunal
de Cuentas y los órganos... Op. Cit.; y VALLÈS VIVES, Francesc. “El control externo
del gasto público: el Tribunal de Cuentas” en AAVV. Constitución. Desarrollo, rasgos de
identidad y valoración en el XXV aniversario (1978-2003). Juan Carlos Gavara de Cara (Ed).
Bosch Editor-Institut de Ciències Polítiques i Socials. Barcelona. 2004. Págs. 407-425.
La Contraloría General de la República y el control externo en el Estado Democrático Nicaragüense
41
como incorporación del Tribunal de Cuentas a la institución
parlamentaria sino que expresa la voluntad del constituyente de
que el Tribunal de Cuentas esté más cercano a dicha institución y
más lejos de la influencia del Ejecutivo. En ese sentido, CAZORLA
PRIETO ha señalado que el Tribunal de Cuentas es una institución
dependiente de las Cortes Generales que se sitúa dentro de la órbita
parlamentaria sin llegar a ser un órgano parlamentario y que dicha
dependencia tiene más significado político-histórico que jurídico 84. En
otras palabras, ese acercamiento al Parlamento parece ser la mejor
forma de asegurar la independencia del Tribunal en el ejercicio de
sus funciones 85.
Por otro lado, también se ha discutido sobre la naturaleza jurídica del
Tribunal de Cuentas, es decir, si se trata de un órgano constitucional
o de un órgano auxiliar o de relevancia constitucional. La doctrina
mayoritaria 86 ha señalado que estamos ante la presencia de un
órgano de control externo de carácter auxiliar o de relevancia
constitucional.
El Tribunal de Cuentas es un órgano colegiado compuesto por
doce Consejeros de Cuentas electos por las Cámaras (seis por el
Congreso de los Diputados y seis por el Senado) mediante votación
84
85
86
CAZORLA PRIETO, Luis María. “El control financiero externo del gasto público en la
Constitución”... Op. Cit. Págs. 96 y 97.
Sobre los Tribunales de Cuentas que dependen del Parlamento puede verse entre otros
el caso del Tribunal de Cuentas de Bélgica, DREZE, Monique. “Misión y atribución del
Tribunal de Cuentas de Bélgica” en Presupuesto y Gasto Público. Núm. 23. 1985. Págs. 1923.
En tal sentido ver: CAZORLA PRIETO, Luis María. “El control financiero externo del
gasto público en la Constitución”… Op. Cit. Pág. 97 y 98; FERNÁNDEZ-CARNICERO
GONZÁLEZ, Claro José. “Las relaciones entre las Cortes Generales y el Tribunal de
Cuentas” en CRÓNICA 1992-1993. Tribunal de Cuentas. Madrid, 1994. Pág. 285; VEGA
BLÁZQUEZ, Pedro de. “El Tribunal de Cuentas” en AAVV. Administraciones Públicas y
Constitución. Reflexiones sobre el XX aniversario de la Constitución española. Coord.
Enríquez Álvarez Conde. INAP. Madrid, 1998. Págs. 692-696. Por otro lado, existen
autores que han reconocido al Tribunal de Cuentas el carácter de órgano constitucional.
En tal sentido, BIGLINO CAMPOS, Paloma. “Parlamento, presupuesto y Tribunal de
Cuentas”… Op. Cit. Págs. 38-42; GÓMEZ SÁNCHEZ, Yolanda. “Algunas reflexiones
sobre la naturaleza del Tribunal de Cuentas”… Op. Cit. Págs. 1460-1466; El Tribunal de
Cuentas. El control económico-financiero… Op. Cit. Págs. 119-126. Y existe una posición
intermedia de VALLÈS VIVES al señalar que “los órganos de control externo tienen
una naturaleza jurídica singular, es decir, distinta a la de los órganos tradicionalmente
considerados como constitucionales”. VALLÈS VIVES, Francesc. “El control externo
del gasto público: el Tribunal de Cuentas”... Op. Cit. Págs. 410-413.
42
La Contraloría General de la República y el control externo en el Estado Democrático Nicaragüense
por mayoría de tres quintos de cada una de las Cámaras por un
período de nueve años. El Presidente del Tribunal es nombrado por
el Rey de entre los miembros a propuesta del propio Tribunal en
Pleno 87 y por un período de tres años. Los Consejeros de Cuentas
del Tribunal son independientes e inamovibles y están sometidos a
las mismas incompatibilidades de los Jueces (arts. 136 Constitución
y 29 y 30 Ley Orgánica del Tribunal de Cuentas) 88.
El Tribunal de Cuentas realiza funciones fiscalizadoras y funciones
jurisdiccionales 89 con posterioridad a la ejecución presupuestaria.
Es un modelo de órgano de control externo que tiene incorporados
las dos principales funciones 90 que normalmente realizan estas
instituciones en los Estados democráticos. La Ley Orgánica
del Tribunal de Cuentas señala, por una parte, que la función
fiscalizadora es externa, permanente y consuntiva de la actividad
económico-financiera del sector público (art. 2) y se refiere al
sometimiento de la actividad económico-financiera del sector
público a los principios de legalidad, eficiencia y economía (art.
9), y por otra parte, que la función jurisdiccional es aquella que se
manifiesta en el enjuiciamiento de la responsabilidad contable en
que incurran quienes tengan a su cargo el manejo de caudales o
efectos públicos (art. 2).
Los resultados de la actividad de control externo del Tribunal se
recogen en los informes, memorias, mociones o notas que puede
87
88
89
90
El Pleno del Tribunal lo compone los doce Consejeros y un Fiscal que es designado por
la Fiscalía General del Estado de la cual depende funcionalmente.
Ley Orgánica del Tribunal de Cuentas. Ley 2/1982 BOE núm. 121 de 21 Mayo de
1982.
Recordemos que el Estado español es un Estado compuesto. Se organiza con carácter
general en diversas Comunidades Autónomas En la mayoría de Comunidades
Autónomas existen órganos de control externo autonómicos que realizan únicamente
la función fiscalizadora. Carecen de facultades jurisdiccionales. El único órgano de
control externo con funciones fiscalizadoras y jurisdiccionales es el Tribunal de Cuentas
del Reino. Sobre ello, ver: VERA SANTOS, José Manuel. El Tribunal de Cuentas y los
órganos... Op. Cit.
Hay que señalar que hay autores que han reconocido la función consultiva o pedagógica
en el Tribunal de Cuentas, puede verse: TRILLO-FIGUEROA M. CONDE, Federico.
“La función consultiva del Tribunal de Cuentas ante la crisis de la institución
parlamentaria” en AAVV. El Tribunal de Cuentas en España. Vol II… Op. Cit. Pág. 1419;
LOZANO MILLARES, Jorge. Configuración e independencia de los órganos… Op. Cit. Pág.
46; SESMA SÁNCHEZ, Begoña. “Tribunal de Cuentas de las Comunidades Europeas
y el Tribunal de Cuentas Español”... Op. Cit. Pág. 109.
La Contraloría General de la República y el control externo en el Estado Democrático Nicaragüense
43
elaborar. El Tribunal debe presentar a las Cortes Generales un
Informe Anual el cual comprende el análisis de la Cuenta General
del Estado y de las demás del sector público 91. Así mismo, la propia
Ley Orgánica señala la obligación de remitir idéntico informe a las
Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas cuando
se trate del gasto público autonómico (art. 13). En los diversos
informes que el Tribunal remite tanto a las Cortes Generales como a
las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas sobre la
gestión del gasto público deben establecerse las medidas a adoptar en
los casos que corresponda para la mejora de la gestión económicofinanciera del sector público.
Por último, la Ley Orgánica señala que los resultados de la
fiscalización del Tribunal una vez elevados a las Cortes Generales
deben publicarse en el Boletín Oficial del Estado (BOE), así mismo,
cuando la actividad fiscalizadora se refiera a las Comunidades
Autónomas o a entidades que de ellas dependan una vez remitidos
los informes a las Asambleas Legislativas se publicarán en los
Boletines Oficiales de dicha Comunidad (art. 12).
3.3.4 Alemania. El Tribunal Federal de Cuentas
El control externo de las cuentas públicas en Alemania es realizado
por el Tribunal Federal de Cuentas –Bundesrechnungshof- 92
institución reconocida en el artículo 114 de la Ley Fundamental de
Bonn y posteriormente desarrollada mediante Ley Federal de 27 de
Noviembre de 1950.
El Tribunal Federal de Cuentas es la máxima autoridad de
fiscalización de cuentas de los organismos y administraciones
federales. Se trata de una instancia suprema federal 93 que es
91
92
93
Sobre ello se puede ver: CARRETERO, Adolfo. “El Informe Anual del Tribunal de
Cuentas (III)” en Revista de Derecho Financiero y Hacienda Pública. Núm. 208. JulioAgosto. 1990. Págs. 787-841.
Sobre el Tribunal Federal de Cuentas de Alemania puede verse, entre otros: WITTROCK,
Karl. “El Tribunal de Cuentas en la República Federal de Alemania” en AAVV. La función
de los Tribunales de Cuentas… Op. Cit. Págs. 239-244 y NOFUENTES G. MONTORO,
Manuel. “Los Tribunales de Cuentas y las Contralorías en el Derecho comparado”...
Op. Cit. Págs. 285-291.
Recordemos que Alemania es un Estado Federal compuesto por varios Estados o Länder.
Dichos Estados poseen sus propios Tribunales de Cuentas.
44
La Contraloría General de la República y el control externo en el Estado Democrático Nicaragüense
independiente del Gobierno. Así mismo, es una institución que no
pertenece al Poder Legislativo ni al Judicial 94.
El Tribunal Federal de Cuentas se organiza como un órgano
colegiado. En tal sentido, se compone de un Presidente, un
Vicepresidente (como delegado permanente de aquél), elegidos a
propuesta del Gobierno Federal por el Bundestag y el Bundesrat por
mayoría absoluta de sus miembros, y ocho Miembros los cuales son
nombrados por el Presidente Federal a propuesta del Presidente del
Tribunal 95.
Por otro lado, las funciones que el Tribunal realiza son funciones
fiscalizadoras y de asesoramiento. El Tribunal Federal de Cuentas
de Alemania es un modelo de órgano de control externo que, a pesar
de organizarse bajo la forma colegiada y denominarse Tribunal,
no realiza funciones jurisdiccionales. Tal como hemos dicho, una
situación similar se presenta en el Tribunal de Cuentas de la Unión
Europea y varios órganos autonómicos de control externo de
España.
La función fiscalizadora del Tribunal Federal de Cuentas de
Alemania se pone de manifiesto en el control de la ejecución del
presupuesto, el cual es realizado con posterioridad al gasto, y en el
denominado control de la buena gestión financiera conocido como
wirtschaftlichkeit 96. Tal como ha manifestado WITTROCK una de las
tareas más importantes del Tribunal es la relacionada a los controles
de racionalidad económica entendidos estos como la relación entre
el gasto efectuado y el resultado obtenido. El Tribunal ha pasado
de efectuar una simple revisión tradicional de cuentas a un amplio
control financiero 97. En síntesis, pues, el Tribunal no sólo controla
la gestión del presupuesto sino también la gestión económica 98.
94
95
96
97
98
NOFUENTES G. MONTORO, Manuel. “Los Tribunales de Cuentas y las Contralorías
en el Derecho comparado”... Op. Cit. Pág. 287.
ALABAU i OLIVERAS, María Mercè. El control externo por los Tribunales de Cuentas... Op.
Cit. Pág. 58; GÓMEZ SÁNCHEZ, Yolanda. El Tribunal de Cuentas. El control económicofinanciero… Op. Cit. Págs. 56 y 57.
SESMA SÁNCHEZ, Begoña. “Tribunal de Cuentas de las Comunidades Europeas y el
Tribunal de Cuentas Español”... Op. Cit. Pág. 104.
WITTROCK, Karl. “El Tribunal de Cuentas en la República Federal de Alemania” en
AAVV. La función de los Tribunales de Cuentas… Op. Cit. Pág. 243.
PALAO TABOADA, Carlos. “El control de la actividad financiera en un Estado
democrático” en AAVV. La función de los Tribunales de Cuentas… Op. Cit. Pág. 276.
La Contraloría General de la República y el control externo en el Estado Democrático Nicaragüense
45
Por su parte, la función asesora que el Tribunal presta tanto al
Parlamento como al Ejecutivo en materia económico-financiera
se manifiesta en diversos aspectos. El Tribunal puede formular
las indicaciones que estime pertinentes respecto a la confección
del anteproyecto de presupuesto. Así mismo, el Tribunal debe ser
oído previamente respecto a cualquier disposición general sobre
contabilidad dictada por los Ministerios federales 99. El Tribunal
Federal de Alemania considera que una de sus tareas es brindar
ayuda al Ejecutivo para que éste imponga regularidad y racionalidad
económica en la Administración. Por regla general, el ejecutivo suele
tener muy en cuenta las recomendaciones y procede a eliminar las
deficiencias en la administración del dinero público señaladas por
el Tribunal 100.
Los resultados de la actividad fiscalizadora del Tribunal se recogen
en los distintos informes, observaciones y Memoria de los principales
resultados de la fiscalización que el Tribunal presenta tanto al
Parlamento como al Gobierno. Las observaciones permiten constatar
entre otras cosas la utilización de los créditos presupuestarios, el
respeto a la legalidad así como la buena gestión financiera. Los
informes y observaciones son instrumentos que brindan información
al Parlamento y ofrecen la posibilidad al mismo de no sólo decidir
sobre la Cuenta General cerrada sino también de ejercer su influencia
sobre la gestión presupuestaria y económica 101.
Hasta aquí hemos visto diversos modelos de control externo de
las cuentas públicas en el Estado democrático con sus principales
características y notas definidoras. Comprende examinar a
continuación los distintos elementos que integran o componen el
control externo de las cuentas públicas.
4. Elementos del control externo de las cuentas públicas
Como hemos manifestado a lo largo de las páginas anteriores
nuestro objeto de estudio es el denominado control externo de
ALABAU i OLIVERAS, María Mercè. El control externo por los Tribunales de Cuentas...
Op. Cit. Pág.
100
WITTROCK, Karl. “El Tribunal de Cuentas en la República Federal de Alemania” en
AAVV. La función de los Tribunales de Cuentas… Op. Cit. Págs. 241 y 242.
101
Ídem. Nota anterior. Págs. 243 y 244.
99
46
La Contraloría General de la República y el control externo en el Estado Democrático Nicaragüense
las cuentas públicas o de la actividad económico-financiera del
Estado. De lo expuesto se desprende la existencia de otros tipos
de control que dentro del Estado democrático se realizan sobre el
dinero o fondos públicos. Por ello resulta imprescindible poner de
relieve los rasgos distintivos del control externo en comparación con
otros tipos de control sobre la actividad económico-financiera del
Estado 102 y examinar los diversos elementos que intervienen en su
configuración: órgano competente, objeto, momento, parámetros,
funciones, resultados y efectos.
4.1 Órgano competente
El primer elemento del control externo es la ubicación del órgano
que controla en relación al controlado, es decir, el control es
externo porque el órgano que lo realiza se sitúa fuera del ámbito
del controlado. La “externidad” o “exterioridad” 103 como elemento
fundamental de este tipo de control permite a su vez la independencia
de ejercicio de la función frente al controlado 104.
Ahora bien, en contraste al control externo existe el denominado
control interno que se organiza y asume en el interior de un órgano.
Normalmente cuando se habla de control interno se refiere al
control ejercido dentro de la Administración, es decir, al control
realizado por la propia Administración Pública 105. En el control
Tal como señala PASCUAL GARCÍA, a nivel doctrinal el control de la actividad
económico-financiera del Estado se clasifica de la siguiente manera: a) por su objeto:
esto se refiere tanto al control de los ingresos como de los gastos públicos; b) por el
órgano controlador: se habla de control parlamentario, control externo, y control
interno; c) por el momento en que el control se realiza: se clasifica en control previo,
control concomitante, control posterior o consuntivo. d) atendiendo a los principios o
criterios con arreglo a los cuales se evalúa la actividad financiera: se suele clasificar
en control de legalidad, control de eficacia, de eficiencia y de economía. PASCUAL
GARCÍA, José. Régimen jurídico del Gasto Público: Presupuestación, Ejecución y Control.
Ministerio de la Presidencia. Boletín Oficial del Estado. Madrid, 1999. Págs. 606608. Por su parte, CABALLER DURÁ recoge la siguiente clasificación: a) por razón
del sujeto: control interno y control externo (político y técnico). b) por el momento
en que se realiza: control preventivo, control concomitante, control a posteriori. c) por
su naturaleza: control de legalidad, control financiero, control de eficacia, control de
oportunidad, control contable. CABALLER DURÁ, M. “El control de la actividad
financiera: concepto, clases y ámbito. Órganos de control” en AAVV. Nociones de Derecho
Financiero. Tomo I. Ministerio de Economía y Hacienda. Madrid, 1993. Pág. 132.
103
VALLÈS VIVES, Francesc. El control externo del gasto público… Op. Cit. Pág. 137.
104
En igual sentido se ha manifestado SUÁREZ SUÁREZ, Andrés-Santiago. El control o
fiscalización del sector público. Auditorías de eficiencia. Tribunal de Cuentas. Madrid, 1986.
Pág. 19.
105
FABRE, Françis- J; ALBIÑANA, César. El Control de la Hacienda Pública. RIALP.
102
La Contraloría General de la República y el control externo en el Estado Democrático Nicaragüense
47
interno es la propia Administración la que desarrolla una especie
de autocontrol sobre sus propias actuaciones y normalmente este
control está a cargo de órganos específicos nacidos y circunscritos
en sus competencias a esta exclusiva finalidad. Así pues, el control
externo es aquel realizado por un órgano que se encuentra fuera
del ámbito del Ejecutivo y que no depende de él ni orgánica ni
funcionalmente 106.
En relación a nuestro objeto de estudio hemos podido constatar a
lo largo de las páginas anteriores que el control externo puede ser
realizado por el Parlamento. Sin embargo, hemos destacado que
esta situación presenta dos grandes inconvenientes: por un lado, la
naturaleza política de la institución parlamentaria, y por otro, la
falta de especialización técnica de la misma para realizar la función
de control de las cuentas públicas.
Por todo ello, en el Estado democrático el control externo del
dinero público se ha encomendado a un órgano ad hoc que goza de
independencia en su composición, organización y funcionamiento
respecto al sujeto controlado, y además, cuenta con el carácter
técnico necesario para realizar la función de control de los fondos
públicos 107. En tal sentido, el control externo del dinero público
Madrid, 1971. Págs. 112 y 200; MARTÍNEZ LAGO, Miguel Ángel. Manual de Derecho
Presupuestario… Op. Cit. Pág. 301. MARTÍN QUERALT, Juan; LOZANO SERRANO,
Carmelo; CASADO OLLERO, Gabriel; TEJERIZO LÓPEZ, José Manuel. Curso de
Derecho Financiero… Op. Cit. Pág. 742. Por ejemplo, el control interno en España está
a cargo de la Intervención General de la Administración del Estado (IGAE). Es un
órgano que se integra dentro de la propia Administración como una Dirección General
del Ministerio de Economía y Hacienda y dependiente de la Secretaría General de
Planificación y Presupuestos. Sobre el control interno en España, ver entre otros,
GUTIÉRREZ ROBLES, A. La historia de la Intervención General de la Administración
del Estado. Ministerio de Economía y Hacienda. Madrid, 1993; RODRÍGUEZ BEREIJO,
Álvaro. “Los fundamentos constitucionales del control interno de la actividad financiera
del Estado”… Op. Cit. Págs. 21-32. DÍAZ ZURRO, Alicia. “El control interno” en
Revista Española de Control Externo. Núm. 10. 2002. Págs. 31-52; MAÑEZ VINDEL,
Gregorio. “El control interno de las actividad económico-financiera en el sector público
estatal. Perspectivas de futuro” en AAVV. Hacia un sector público moderno: Sistemas de
control. Price Water House. Madrid, 1995. Págs. 1-24.
106
Sobre la relación y diferencias entre el control externo y el control interno puede verse:
DÍAZ ZURRO, Alicia. “El control externo visto desde el control interno” en Revista
Española de Control Externo. Núm. 12. 2002. Págs. 89-112; y GARCÍA CRESPO, Milagros.
“El control de la gestión pública por el Tribunal de Cuentas” en Revista Española de
Control Externo. Núm. 3. 1999. Págs. 91-109.
107
Todo ello, como veremos más adelante, ha generado la discusión doctrinal sobre la
48
La Contraloría General de la República y el control externo en el Estado Democrático Nicaragüense
es tarea de instituciones definidas como Tribunal de Cuentas,
Contraloría General, Auditoría General.
4.2 Objeto
El objeto que caracteriza al control externo es por un lado lo que se
controla (ámbito material) y por otro a quién se controla (sujeto).
Las cuentas públicas o la actividad económico-financiera del
Estado representan el contenido material del objeto de control. Es
un contenido amplio que se concreta en subvenciones públicas,
créditos y ayudas con cargo al Presupuestos de los entes públicos,
los avales y exenciones fiscales directas y personales que éstos
puedan conceder, los contratos suscritos por la Administración y
demás entes públicos, los créditos extraordinarios, suplementos,
incorporaciones, ampliaciones, transferencias y cualquier otra
modificación de los créditos presupuestarios iniciales que se puedan
producir 108.
Por su parte, el sujeto a controlar es el denominado sector público.
Un concepto amplio que engloba la Administración central del
Estado, la Administración descentralizada y local, y la financiación
de los partidos políticos y las elecciones 109. Así mismo, el sujeto
controlado será también toda aquel particular beneficiario de dinero
público.
4.3 Momento
El control externo se realiza con carácter general caracteriza de forma
posterior a la ejecución de un acto, es decir, una vez consumado.
Esa es su nota fundamental en relación al momento de realización.
El control externo es, pues, un control posterior a la realización de la
ejecución del Presupuesto. Pretende observar la correcta aplicación
de lo recogido en el Presupuesto, es decir, la utilización de los fondos
naturaleza jurídica de los órganos de control externo situada en las categorías de órgano
constitucional y órgano de relevancia constitucional.
108
VALLÈS VIVES, Francesc. El control externo del gasto público… Op. Cit. Págs. 260-264.
109
Ídem. Nota anterior. Págs. 264-285.
La Contraloría General de la República y el control externo en el Estado Democrático Nicaragüense
49
públicos según fueron aprobados por el Parlamento. Como ha
señalado HERRERO SUAZO, el control externo “no puede alterar
ni modificar en absoluto los actos fiscalizados, manifestándose en
las infracciones, abusos o prácticas irregulares que haya observado,
con indicación de la responsabilidad en que, a su juicio, se hubiese
incurrido y de las medidas para exigirlas” 110.
Sin embargo, se observa que en algunos casos los órganos de control
externo en los Estados democráticos realizan también tareas de
control a priori de la actividad económico-financiera del Estado en
momentos distintos al posterior. El control previo, que usualmente es
de carácter interno a la propia administración, es aquel que se realiza
con el objeto de comprobar la corrección del acto con anterioridad a
que el mismo se haya producido 111. Con esta actividad se pretende
impedir que el acto altere lo dispuesto tanto en lo recogido por el
Presupuesto como en la normativa general que debe observarse.
La Declaración de Lima de 1977 sobre las líneas básicas de
la Fiscalización 112 señala: “Un control previo eficaz resulta
imprescindible para una sana economía financiera pública. Puede
ser ejercido por una Entidad Fiscalizadora Superior, pero también
por otras instituciones de control” (art. 2.2). “La situación legal, las
circunstancias y necesidades de cada país determinan si una Entidad
Fiscalizadora Superior ejerce un control previo.” (art. 2.4).
En definitiva, el control previo que puede realizar los órganos de
control externo permite impedir irregularidades y el control posterior
corregirlas y evitar en el futuro la repetición de las mismas.
HERRERO SUAZO, Santiago. “El Tribunal de Cuentas y la Intervención General de la
Administración del Estado: concurrencia, competencia e independencia” en AAVV. El
Tribunal de Cuentas en España. Vol. I… Op. Cit. Pág. 754.
111
PÉREZ ROYO, Fernando. Derecho Financiero… Op. Cit. Págs. 387 y 388.
112
En palabras de Franz Fiedler, “La Declaración de Lima es importante para todas
las Entidades Fiscalizadoras Superiores de la INTOSAI, sea cual fuere la región a la
que pertenezcan, el desarrollo que hayan tenido, el modo en que se integren dentro
del sistema de la Administración Pública, o la forma en que estén organizadas”. La
Declaración de Lima puede considerarse como la Carta Magna de la auditoría de la
Administración Pública. FIEDLER, Franz. Prólogo a la Declaración de Lima sobre las
líneas básicas de la Fiscalización. Viena, 1998.
110
50
La Contraloría General de la República y el control externo en el Estado Democrático Nicaragüense
4.4 Parámetros
Los parámetros de control en el Estado democrático se clasifican,
como señala ARAGÓN REYES, fundamentalmente en políticos
y jurídicos. El parámetro político es aquel que tiene un carácter
subjetivo y su ejercicio es voluntario por el órgano, autoridad o sujeto
de poder que en cada caso se encuentra en situación de supremacía
o jerarquía. Por su parte, el parámetro jurídico tiene un carácter
objetivado basado en razones jurídicas y su ejercicio es necesario
por parte de un órgano independiente e imparcial dotado de singular
competencia técnica para resolver conforme a Derecho 113.
El carácter subjetivo del parámetro político, normalmente utilizado
por un órgano de naturaleza política como el Parlamento, permite
la utilización de criterios basados en la oportunidad. Como resulta
obvio, el control en ese sentido no será ni neutral ni imparcial 114.
En cambio, el carácter objetivado del parámetro jurídico utilizado,
por ejemplo, por los Tribunales de Justicia, significa que dicho
parámetro o canon de control es un conjunto normativo preexistente
y no disponible por parte del órgano que ejerce el control. Así
pues, el carácter objetivado se manifiesta en el hecho que su juicio,
valoración o fiscalización del objeto sometido a control obedecerá a
razones jurídicas (reglas de verificación) y no a razones políticas (de
oportunidad) 115.
En cuanto a nuestro objeto de estudio, podemos afirmar que los
órganos de control externo utilizan parámetros de control jurídico,
que son los esenciales cuando realizan funciones jurisdiccionales,
y además incorporan parámetros provenientes de otras disciplinas
no jurídicas como las ciencias económicas, contables y de la
administración cuando realizan funciones fiscalizadoras. Puede
señalarse, en este sentido, que los órganos de control externo
incorporan en cierto modo otro parámetro: el parámetro técnico.
ARAGÓN REYES, Manuel. Constitución y control … Op. Cit. Págs. 82 y 83.
Sobre estas ideas puede ver: ARAGÓN REYES, Manuel. Constitución y control … Op.
Cit. Págs. 91-93; 143-156.
115
Ídem. Nota anterior. Op. Cit. Pág. 92.
113
114
La Contraloría General de la República y el control externo en el Estado Democrático Nicaragüense
51
Por todo ello, el control externo es un control técnico, generalmente
posterior, de carácter objetivo y de ejercicio necesario que se realiza,
como ha manifestado CAZORLA PRIETO, al margen de toda
connotación política, y con arreglo a la técnica contable, jurídica y
económica 116.
El órgano de control externo tiene como finalidad fiscalizar la
correcta gestión de los fondos públicos. Para tal labor éste utiliza
mecanismos de control basados en parámetros de legalidad, eficacia,
eficiencia y economía (criterios jurídicos, contables y económicos)
los cuales vienen dados por la regulación que tenga el órgano en
cada país y que deberá aplicar en el ejercicio de su actividad de
control económico-financiero concreta.
La introducción de estos parámetros de índole económica puede
en algún momento dar margen a que resultados de la función
fiscalizadora sean interpretados con alguna valoración o connotación
política. Sin embargo, ello no debe suponer que los órganos de
control externo utilizan parámetros políticos.
4.5 Funciones
Los órganos de control externo básicamente realizan dos funciones:
fiscalizadora y jurisdiccional. Decimos básicamente debido al
hecho que en muchos países los ordenamientos jurídicos, y a veces
la práctica del órgano, incorporan otras funciones tales como la
asesora o pedagógica y consultiva 117. Además, debe recordarse
que en algunos ordenamientos los órganos de control externo
desempeñan una función de dirección del sistema de control de
la Administración Pública que va más allá de la tradicional de
fiscalización de las cuentas públicas. Centraremos esta exposición
introductoria en las dos funciones clásicas de los órganos de control
externo sobre el gasto público -la fiscalizadora y la jurisdiccional- en
el bien entendido que no siempre las tienen incorporadas ambas en
la configuración de cada uno de ellos.
CAZORLA PRIETO, Luis María. “El control financiero externo del gasto público en la
Constitución”… Op. Cit. Pág. 84.
117
Sobre ello se puede ver: VALLÈS VIVES, Francesc. “El control externo del gasto
público: el Tribunal de Cuentas”... Op. Cit. Págs. 211-260.
116
52
La Contraloría General de la República y el control externo en el Estado Democrático Nicaragüense
La función jurisdiccional 118 es aquella que se realiza mediante el
denominado juicio de cuentas o enjuiciamiento contable cuyo
objeto es establecer responsabilidades contables sobre las personas
que manejan o administran fondos públicos.
Por su parte, la función fiscalizadora es aquella actividad que realizan
los órganos de control externo con el objeto de verificar la correcta
administración y gestión de los fondos públicos. Para ello utilizan,
como se ha visto, parámetros jurídicos, contables y económicos.
Mediante la función fiscalizadora el órgano de control externo
revisa la correcta ejecución presupuestaria por parte del Ejecutivo.
Los resultados del control fiscalizador influyen, como veremos
más adelante, en la corrección de prácticas irregulares por la
Administración en beneficio de una mejor gestión del dinero
público.
Lo anteriormente expuesto nos permite afirmar que la sustancialidad
de la función fiscalizadora por su “carácter materialmente
omnicomprensivo e irreductible” 119 en el Estado democrático permite
ubicar en algunos ordenamiento jurídicos a los órganos de control
externo como órganos constitucionales de un Estado en concreto.
Su ubicación y regulación constitucional y el reconocimiento de la
garantía de independencia en el ejercicio de tan importante función
proporcionan un mayor peso a la labor que realizan los órganos
de control externo y ponen de relieve su papel fundamental en el
Estado democrático 120.
Sobre la función jurisdiccional puede verse en general: VACAS GARCÍA-ALÓS, Luis.
El Tribunal de Cuentas. Enjuiciamiento Contable y Jurisprudencia Constitucional. La LeyActualidad. Madrid, 1998; CUBILLO RODRÍGUEZ, Carlos. La jurisdicción del Tribunal
de Cuentas. COMARES. Granada, 1999.
119
VALLÈS VIVES, Francesc. “El control externo del gasto público: el Tribunal de
Cuentas”... Op. Cit. Pág. 413.
120
Sobre ello ver: VALLÈS, Francesc. “La garantía constitucional del ejercicio independiente
del control externo del gasto público” en Auditoría Pública. Núm. 28. 2003. Págs. 74 81.
118
La Contraloría General de la República y el control externo en el Estado Democrático Nicaragüense
53
4.6 Resultados y efectos
Los resultados del control externo se recogen en las resoluciones e
informes que el órgano de control elabora. Las resoluciones tienen un
carácter más concreto y se proyectan usualmente sobre las actividad
de determinadas dependencias o servidores públicos. Los informes
suelen dividirse en dos tipos: los informes de carácter general y los
informes singulares o puntuales. Los de carácter general suelen ser
aquellos que contienen una fiscalización amplia sobre el presupuesto
de un determinado período, es decir, lo que se conoce como informe
sobre la Cuenta General o liquidación del presupuesto. En cambio,
los informes singulares son fiscalizaciones sobre la utilización de los
fondos públicos en ámbitos específicos.
Como ya se ha visto, en el Estado democrático los informes de
fiscalización, independientemente de la forma de organización que
adopte el órgano y las funciones que realice, tienen como principal
destinatario el Parlamento 121. En este punto, debemos recordar que
el órgano que ejerce el control externo de las cuentas públicas es
un órgano especializado de composición técnica y, por lo tanto, los
resultados que se derivan de su labor fiscalizadora son conclusiones
estrictamente técnicas que obedecen a parámetros de orden jurídico,
contable y económico, al margen de cualquier connotación de índole
política.
El órgano de control externo proporciona al Parlamento los informes
o conclusiones que se han derivado de su tarea fiscalizadora 122 sobre
la utilización del dinero público por la Administración. Todo ello,
permite al órgano de control externo colaborar con el Parlamento en
su tarea de control y verificación del gasto público que ha autorizado
al Ejecutivo a utilizar.
Así mismo, los informes pueden tener como destinatario la institución fiscalizada, los
funcionarios fiscalizados, y en general, el ciudadano.
122
Por ejemplo, el Tribunal de Cuentas de España está obligado a remitir a las Cortes
Generales un informe anual en el que, cuando así proceda, se le comunicarán las
infracciones o responsabilidades en que, a juicio del Tribunal, se hubiera incurrido (art.
136.2 Constitución Española).
121
54
La Contraloría General de la República y el control externo en el Estado Democrático Nicaragüense
Los efectos que se generan de los distintos informes de fiscalización
son muy distintos y diversos y están relacionados en gran medida
a la configuración jurídica que cada ordenamiento establezca sobre
ellos.
Los informes pueden tener efectos jurídicos vinculantes, políticos o
meramente informativos y además pueden ser eficaces por sí mismos
o mediante la concurrencia de otros. No cabe duda que cuando un
órgano de control externo realiza funciones jurisdiccionales los
efectos generados por sus resoluciones son jurídicamente vinculantes
por sí mismas. La responsabilidad contable puede ser establecida y
ejecutada por un Tribunal de Cuentas.
En cambio, cuando un órgano de control externo ejerce la función
fiscalizadora dichos efectos pueden ser jurídicamente vinculantes o
no. Como veremos más adelante, la capacidad del órgano de control
de emitir resoluciones vinculantes y hacerlas efectivas será una nota
más que apunte a identificar la naturaleza jurídica del mismo y que
proporcione mayores elementos que nos permitan concluir que en
un determinado sistema político el órgano de control externo es un
órgano constitucional.
Ahora bien, si la configuración jurídica del órgano de control no
establece el efecto jurídicamente vinculante de los resultados del
control normalmente los mismos tendrán un efecto político o
incluso meramente informativo. Así por ejemplo, los informes de
fiscalización en muchos casos son instrumentos que permiten a los
parlamentarios hacerse un juicio sobre una base técnica de cómo
se han utilizado los fondos públicos por el Ejecutivo. En tal sentido
los efectos de los informes tendrán una connotación política e
informativa y sólo en la medida que el Parlamento decida reprender
al Gobierno mediante la función de control político y de control
financiero 123 en la aprobación de un nuevo presupuesto el control
externo habrá cumplido su tarea de fiscalización de los recursos
públicos.
123
BIGLINO CAMPOS, Paloma. “Parlamento, Presupuesto y Tribunal de Cuentas”…
Op. Cit. Pág. 42.
La Contraloría General de la República y el control externo en el Estado Democrático Nicaragüense
55
56
La Contraloría General de la República y el control externo en el Estado Democrático Nicaragüense
CAPITULO II
EVOLUCIÓN HISTÓRICA
DEL CONTROL EXTERNO DE
LAS CUENTAS PÚBLICAS EN
NICARAGUA
La Contraloría General de la República y el control externo en el Estado Democrático Nicaragüense
57
58
La Contraloría General de la República y el control externo en el Estado Democrático Nicaragüense
En este capítulo pretendemos hacer un repaso histórico del
control externo de las cuentas públicas en Nicaragua, tanto a
nivel constitucional como legislativo. En tal sentido, podemos
dividir esta evolución histórica en tres períodos. Dichos períodos
vienen configurados de la manera siguiente: la etapa de control
parlamentario (1824-1893), el Tribunal de Cuentas de la República
(1893-1979), y la Contraloría General de la República (1979 en
adelante).
1. El control parlamentario (1824-1893)
Una vez que se independizan las provincias de Centroamérica
de la Corona española el 15 de Septiembre de 1821 1, el Estado
nicaragüense, como veremos, no se constituye de inmediato. El 5
de Enero de 1822 las provincias centroamericanas (Guatemala,
Honduras, El Salvador, Nicaragua y Costa Rica) deciden de
manera forzada anexarse al incipiente Imperio mexicano de
Agustín de Iturbide. Esta situación fue muy efímera ya que el 1
de Julio de 1823 la provincias de Centroamérica deciden romper
con el Imperio mexicano y constituir la unión de las “Provincias
Unidas de Centroamérica”. Así pues, el 22 de Noviembre de 1824
se dan la primera Constitución de la República Federal de Centro
América 2. Esta Constitución de 1824 ordenaba que cada Estado de
la Federación estableciera su propia Constitución. Nicaragua así lo
hizo. El 8 de Abril de 1826 en la ciudad de León se elaboró la primera
Constitución Política del Estado de Nicaragua. Esta Constitución,
tal como nos recuerda ESGUEVA GÓMEZ, era una copia fiel de la
Constitución Federal de 1824 3.
1
2
3
Sobre aspectos históricos del control de cuentas anterior a la independencia en las
provincias centroamericanas y en América en general se puede ver entre otros: AAVV.
Encuentro con las Entidades Fiscalizadoras Superiores de América. Encuentro Internacional.
Sevilla 22-26 de Junio 1988. UIMP. Tribunal de Cuentas. 1989; CAMARGO, Pedro
Pablo. El control fiscal en los Estados Americanos y México. Instituto de Investigaciones
Jurídicas UNAM. México. 1969.
En esta Constitución el control de las cuentas públicas aparece recogido como un atributo
del Congreso: Art. 69 inc. 8 Corresponde al Congreso: “Arreglar la administración de las
rentas generales, velar sobre su inversión, y tomar cuenta de ellas al poder executivo”.
ESGUEVA GÓMEZ, Antonio. Las constituciones políticas y sus reformas en la historia de
Nicaragua. Tomo I. IHNCA-UCA. Managua, 2000. Pág. 179.
La Contraloría General de la República y el control externo en el Estado Democrático Nicaragüense
59
En materia de control de las cuentas públicas 4, la Constitución
reconocía dicha facultad a la Asamblea (Poder Legislativo), tal
como lo hacía la Constitución Federal. Así pues, el art. 81 inc. 3
señalaba que correspondía a la Asamblea: “hacer el repartimiento
de las contribuciones directas entre los Departamentos del mismo
Estado, según su población y riqueza y velar sobre su inversión y la
de todos los ingresos públicos, haciéndose dar cuentas de ellos por el
Poder Ejecutivo”. La Federación Centroamericana duró muy poco.
Mediante el Decreto del 30 de Abril de 1838 Nicaragua se separa de
la Federación y el 12 de Noviembre de 1838 se aprueba la primera
Constitución Política de Nicaragua como Estado libre.
En materia de control de las cuentas públicas la Constitución de
1838 otorga esta facultad al Poder Legislativo compuesto por dos
cámaras: la de Representantes y el Senado. Corresponde a cada
una de las cámaras “sin intervención de la otra, pedir al Gobierno,
siempre que lo juzgue necesario, estados de los ingresos y egresos de
todas, o de algunas de las rentas, e informe sobre cualquier ramo de
la administración” (art. 106 inc. 5). Así mismo el texto constitucional
señala dentro de las atribuciones de las cámaras conjuntamente la de
“examinar la cuenta de la distribución de los caudales públicos, que
debe presentar anualmente el Poder Ejecutivo” (art. 110 inc. 7).
En definitiva, puede constatarse que la primera Constitución Política
de Nicaragua como Estado libre e independiente otorga la facultad
de control externo de las cuentas públicas al Poder Legislativo. Se
sigue el modelo que recoge tanto la Constitución de 1824 (Federación
Centroamericana) como la de 1826 (Estado de Nicaragua dentro de
la Federación).
Más adelante, el 19 de Agosto de 1858, se elabora una nueva
Constitución Política. Nicaragua adopta por primera vez de manera
expresa la República como forma de Estado. Esta Constitución
4
Sobre los orígenes de la contabilidad y fiscalización en Nicaragua puede verse entre
otros: CASCO W, Eduardo. “Bases fundamentales que deben informar la contabilidad
en los países latinoamericanos” en AAVV. Latinoamérica en los congresos internacionales
de Entidades Fiscalizadoras Superiores 1953-1968. Tomo II. Págs. 267 y 268; ÁLVAREZ
LEJARZA, Emilio. Las constituciones de Nicaragua. Prólogo de Manuel Fraga Iribarne.
Ediciones Cultura Hispánica. Madrid, 1958. Pág. 18, 39 y 44.
60
La Contraloría General de la República y el control externo en el Estado Democrático Nicaragüense
mantiene el mismo modelo sobre el control de las cuentas. Establece
que será facultad común a ambas cámaras “pedir al gobierno estado
de los ingresos y egresos de todas o de algunas de las rentas, e
informes sobre cualquier ramo de la administración” (art. 39 inc. 7).
La facultad de control de las cuentas públicas, como hemos visto,
sigue siendo del Poder Legislativo 5.
Como hemos podido constatar, la primera experiencia de control
externo de las cuentas públicas en Nicaragua se identifica con la
primera fase de evolución histórica que ha sido ya analizada en
el capítulo anterior. Veamos a continuación el siguiente período
de desarrollo del control externo en Nicaragua: el Tribunal de
Cuentas.
2. El Tribunal de Cuentas de la República (1893-1979)
El gran vuelco o cambio importante, que marca un nuevo rumbo
en cuanto al control de cuentas públicas, lo vamos a encontrar
en la Constitución del 10 de Diciembre de 1893, denominada la
“libérrima” debido a la amplia relación de libertades y garantías
que incorporaba. Tal como ha señalado ESGUEVA GÓMEZ, esta
Constitución implantó legalmente los principios ideológicos de las
revoluciones liberales que habían triunfado en gran parte de Europa
6
y entre ellos la previsión de un órgano específico de control externo
de las cuentas públicas denominado Tribunal de Cuentas.
La institución del Tribunal de Cuentas en Nicaragua abarca un
período que va desde 1893 hasta 1979. Durante ese período,
el Tribunal de Cuentas fue un órgano regulado en las distintas
Constituciones Políticas promulgadas. A su vez, durante este
período el Tribunal de Cuentas contó con cuatro disposiciones
normativas (Ley Fundamental de 1899; Ley Reglamentaria de
5
6
Antes de aprobar la nueva Constitución Política de la República de Nicaragua de 1858,
se elaboraron dos proyectos de Constitución, uno en 1848 y el otro en 1854. Ambos
proyectos recogían que era facultad del Legislativo examinar la cuenta de la inversión
de los caudales públicos utilizados por el Ejecutivo (Proyecto de Constitución de 1848,
art. 38 inc. 5, y Proyecto de Constitución de 1854, art. 36 inc. 11. ESGUEVA GÓMEZ,
Antonio. Las constituciones políticas … Vol I. Op. Cit. Págs. 281 y 311.
ESGUEVA GÓMEZ, Antonio. Las constituciones políticas … Vol I. Op. Cit. Págs. 352-357.
La Contraloría General de la República y el control externo en el Estado Democrático Nicaragüense
61
1899; Ley Orgánica del Tribunal de Cuentas de la República de
1930; Ley Orgánica del Tribunal de Cuentas de 1966). Para efectos
de este trabajo hemos divido el período de duración del Tribunal de
Cuentas (1893-1979) en tres etapas: de la creación del Tribunal de
Cuentas (1893) a la Constitución de 1911, de la Ley Orgánica de
1930 a la Constitución Política de 1939, y de la constitución Política
de 1948 al final del Tribunal de Cuentas en 1979.
2.1 De la creación del Tribunal de Cuentas a la Constitución de
1911
La Constitución de 1893 7 es producto de la Revolución Liberal que
llegó al poder en 1892 al mando del General José Santos Zelaya.
Atrás quedó un período de gobiernos de corte conservador que en
Nicaragua se conoce como el período de los 30 años (1860-1890)
o también como la Primera República Conservadora 8. Como
hemos afirmado, esta Constitución de 1893 representa, en lo que a
nuestro tema de estudio se refiere, un cambio muy importante en la
institucionalización del control de las cuentas públicas.
Así, dentro del Título XV “Del Tesoro Público”, el artículo
132 establece que “para fiscalizar la administración del Tesoro
Nacional, habrá una Contaduría Mayor o Tribunal de Cuentas,
cuyas atribuciones serán: examinar y finiquitar las cuentas de los
que administran intereses públicos”. Igualmente, el artículo 133
señala que “el número, organización y atribuciones de los miembros
será determinado por la ley”. La misma Constitución indica que
es atribución del Congreso 9 “nombrar miembros del Tribunal de
Cuentas y admitirles o no sus renuncias” (art. 82 inc. 11).
7
8
9
Según el artículo 161 de la propia Constitución, ésta debía entrar en vigencia el 11 de
Julio de 1894, pero por Acuerdo Ejecutivo del 28 de Junio de 1894 el General José
Santos Zelaya, que ya era Presidente de la República, estableció que entraría en vigencia
el 4 de Julio de 1894. Esta acción representaba la primera gran violación por parte de
Zelaya a la Norma Fundamental.
BRIONES TORRES, Ignacio; FLORES CUADRA, Carlos; BENDAÑA, Alberto.
Historia del Poder Legislativo en Nicaragua. 1823-1998. Asamblea Nacional de Nicaragua.
1998. Pág. 181.
El Poder Legislativo, según la Constitución de 1893, se ejerce por una “Asamblea ó
Congreso de Diputados” (art. 69).
62
La Contraloría General de la República y el control externo en el Estado Democrático Nicaragüense
Podemos afirmar que esta regulación constitucional introducía la
nueva organización del control externo de los fondos públicos en la
República de Nicaragua. En ese sentido, implantó por primera vez en la
historia de la nueva República un órgano especializado en el control de
los fondos públicos. Esta labor quedó a cargo del Tribunal de Cuentas
o Contaduría Mayor de Cuentas. Se dotó de independencia a este
nuevo órgano mediante la elección de sus miembros por la Asamblea
Nacional. Su función primordial era fiscalizar la administración del
Tesoro Nacional, a través del examen y finiquito de las cuentas de los
que administraran intereses públicos. Con ello se estaba introduciendo
uno de los rasgos característicos del Tribunal como era la función
jurisdiccional 10. Así mismo, se estableció una reserva de ley que
regulaba el número de miembros del Tribunal, su organización y sus
atribuciones. Se estableció también la obligación de rendir cuentas
por la administración de fondos públicos a las municipalidades.
Ahora bien, las reformas constitucionales de 1896 afectaron en gran
medida la independencia del Tribunal de Cuentas. En términos
generales, la reforma constitucional permitió la reelección presidencial,
y con ello la intención de Zelaya de permanecer varios mandatos
en el poder, y estableció un Ejecutivo más fuerte al aumentar sus
atribuciones. La reforma de 1896 en materia de cuentas abarcó varios
aspectos entre ellos los referidos a la independencia del órgano.
Suprimió la facultad a la Asamblea para nombrar a los miembros
del Tribunal de Cuentas o Contaduría Mayor y admitir o no sus
renuncias.
Posteriormente, el 18 de Octubre de 1899 se publicó una “Ley
Fundamental del Tribunal de Cuentas”. La “Ley Fundamental del
Tribunal de Cuentas” señalaba que se refundía la Contaduría Mayor
y la Dirección de Contabilidad en una sola oficina con el nombre
de “Tribunal Supremo de Cuentas de la República” (art. 1). Esta
Ley establecía la organización y composición del Tribunal 11. Por
10
11
El General Zelaya estudió en Francia razón por la cual creemos que, en materia de
control de los fondos públicos, apostara por la creación de un Tribunal de Cuentas con
competencias jurisdiccionales, es decir, similar al modelo francés de control de cuentas
públicas. Así mismo, la propia Constitución articulaba la relación de la Corte Suprema
de Justicia con el Tribunal. En tal sentido, dentro de las atribuciones de la Corte Suprema
se encontraba conocer de las apelaciones sobre decisiones del Tribunal de Cuentas (art.
116 inc. 5).
El Tribunal se componía de dos Salas: una de Examen y otra de Centralización. Sus
miembros eran un Presidente y de tres hasta cinco Contadores de Glosa. Se establecían
las cualidades para ser miembro del Tribunal. Dentro de las funciones del Tribunal
se establecieron las de verificación, glosa y fenecimiento de las cuentas. Se facultaba
La Contraloría General de la República y el control externo en el Estado Democrático Nicaragüense
63
su parte, la “Ley Reglamentaria del Tribunal de Cuentas” del 15
de Diciembre de 1899 desarrollaba la Ley Fundamental. En ella
se establecía que la fiscalización suprema de los intereses de la
Hacienda Pública estaría a cargo del Tribunal Supremo de Cuentas
al cual correspondía: “examinar, aprobar o improbar las cuentas de
los que de modo directo o indirecto administraran las propiedades y
caudales del Estado”, “verificar los actos administrativos a medida
que se ejecuten, practicando las operaciones que las leyes acuerden
y las demás que juzgue conducentes a la eficaz fiscalización” (art.
1), “supervigilancia eficaz en la administración de los caudales
públicos” (art. 13), “ejercer el control sobre el Presupuesto General
y rendir informe anualmente sobre el mismo al Parlamento
mediante la presentación de la Memoria Anual” (art. 57) 12. El
control del Presupuesto y la verificación de los actos administrativos
introducían la realización de la función fiscalizadora del Tribunal de
Cuentas. Por su parte, la función jurisdiccional se materializaba en
el juicio de rendición de cuentas 13. Las competencias fiscalizadoras
y jurisdiccionales se realizaban de forma posterior a la ejecución del
gasto.
12
13
al Ejecutivo para que emitiera un reglamento que se adecuara a la nueva forma del
Tribunal de Cuentas y para que se estableciera un procedimiento que facilitara y regulara
la revisión de cuentas y la manera de deducir las responsabilidades que de ellas hubiera
que deducirse (art. 10).
También era obligación del Tribunal la publicidad del Informe. De esta manera los
ciudadanos podían conocerlo y formarse juicio (art. 58).
Los artículos 99-110 establecían el procedimiento de la rendición de cuentas. Por
rendición de una cuenta se entendía el hecho de ser presentada ante el superior que ha
de aprobarla o glosarla judicialmente (art. 99). Todo responsable del erario debía rendir
su cuenta anual (art.101). Esto significa que el Tribunal de Cuentas debía enjuiciar la
rendición de cuentas y a su vez emitir su juicio de los resultados obtenidos mediante
una sentencia. De las sentencias del Tribunal, dadas en Consejo, conocerá en apelación
y sin ulterior recurso el Supremo Tribunal de Justicia (art. 110 inc. 5 CN de 1893). El
juicio de cuentas se regulaba en los artículos 139- 185. Era un procedimiento a través
del cual se fenecían las cuentas, en que el Fiscal, en representación de los intereses del
Fisco, es el actor y el cuentadante, el reo (art. 139). Sobre el examen de las cuentas
(arts.111-138) debía el Tribunal declarar expresamente si la cuenta daba lugar o no a
formación de glosas respecto a cada uno de los conceptos del examen. El contenido de
este examen era sobre la administración y manejo de valores, sobre la exactitud de las
operaciones aritméticas y de contabilidad; y sobre la legalidad, veracidad y fidelidad de
las operaciones (art. 111). Los Contadores de Glosa podían hacer reparos y estos podían
ser administrativos o judiciales (art. 113).
64
La Contraloría General de la República y el control externo en el Estado Democrático Nicaragüense
Por su parte, la nueva Constitución Política del 21 de Diciembre
de 1911 estableció que era facultad del Poder Ejecutivo el
nombramiento de los miembros del Tribunal de Cuentas (art. 138).
Esta Constitución culminó la tendencia, iniciada en la Constitución
de 1896, que debilitaba la independencia de este órgano: la elección
de sus miembros queda a cargo del Ejecutivo. Así mismo, esta
Constitución de 1911, introdujo por primera vez, las regulaciones
referidas al Tribunal de Cuentas dentro del Título denominado
“Título XVII Del Presupuesto”.
Todos los aspectos ya señalados nos permiten concluir que el
Tribunal de Cuentas fue configurado en la Constitución de 1893
como un órgano especializado de control externo organizado de
forma colegiada cuyos miembros eran designados y removidos por
la Asamblea Nacional y con competencias jurisdiccionales. Con
la reforma de 1896 el Tribunal vio limitada su independencia en
cuanto al mecanismo de designación y remoción de sus miembros
al retirar esa facultad a la Asamblea Nacional.
Las regulaciones legales de 1899 introdujeron la función fiscalizadora
y regularon más detalladamente la función jurisdiccional y con ello
se ponía de manifiesto la prevalencia de la función jurisdiccional
sobre la fiscalizadora. Ambas funciones se realizaban de forma
posterior al gasto. Por último, la Constitución de 1911 estableció la
elección de los miembros del Tribunal por el Ejecutivo.
2.2 De la Ley Orgánica de 1930 a la Constitución Política de
1939
La Ley Orgánica del Tribunal de Cuentas de 1930 14 derogó la Ley
Fundamental del Tribunal de Cuentas de 1899. La nueva regulación
legal estableció la composición interna del Tribunal en tres Salas o
Cámaras: Sala de Contraloría, Sala de Centralización de Cuentas
y Sala de Examen y Glosa (arts. 1 y 3) 15. Así mismo, destacó la
14
15
“Ley Orgánica del Tribunal de Cuentas” publicada en La Gaceta Diario Oficial. Núm.
102, 104, 105 y 107 de 1930.
La Sala de Contraloría tenía como función el control de la contabilidad legislativa del
Tribunal, es decir, la ejecución y liquidación de cada ejercicio fiscal , de conformidad
con la ley periódica del Presupuesto de Ingresos y Egresos, sus ampliaciones, si las
hubiere, con la Ley General de Presupuestos y todas las que informen el código Fiscal
La Contraloría General de la República y el control externo en el Estado Democrático Nicaragüense
65
“competencia exclusiva del Tribunal para fiscalizar, inspeccionar y
controlar la administración del Tesoro Nacional” (art. 2). En relación
al nombramiento de los miembros del Tribunal, la ley señaló que “el
presidente del Tribunal y demás miembros del personal directivo los
nombraría el Poder Ejecutivo y además permanecerían en su cargo,
tanto tiempo cuanto durara su buen servicio y comportamiento”
(art. 8) 16. En tal sentido, la nueva ley recogió lo ya establecido por la
Constitución de 1911 en cuanto al nombramiento de los miembros
del Tribunal por el Ejecutivo 17.
En relación a las competencias del Tribunal la Ley Orgánica
de 1930 recogió básicamente las mismas establecidas en la Ley
fundamental de 1899. Las funciones fiscalizadoras y jurisdiccionales
se mantuvieron presentes 18.
Por otro lado, la nueva regulación introdujo la facultad de control
previo por el Tribunal y reafirmó la de control posterior. La función
fiscalizadora previa se manifestó, entre otras cosas, en la vigilancia
de recaudación de los ingresos públicos, y la objeción provisional
de una orden de pago cuando se tratara de hacer una erogación
aparentemente de procedencia viciada o que, a juicio del Contralor 19,
16
17
18
19
en vigencia. La Sala de Centralización de Cuentas, por su parte, se encargaba de la
contabilidad administrativa del Tribunal, esto es, por medio de las operaciones que
describe y del Balance General de Activo y Pasivo del Tesoro Nacional que elabora,
exprese fielmente y en todos su detalles el resultado de la gestión económica y la
verdadera situación financiera de la Nación. A su vez, la Sala de Examen y Glosa,
se encargaba de la contabilidad judicial del Tribunal, o sea la glosa, enjuiciamiento y
finiquito de las cuentas sometidas a su examen por todos los responsables al Estado.
Entiéndase por personal técnico directivo: El presidente del Tribunal con funciones de
Contralor General y Director de la Contabilidad; un Jefe de la Sala de Contraloría; un
Jefe de la Sala de Centralización de Cuentas; un Jefe de la Sala de Examen y Glosa; los
Contadores Fiscales o de Glosa y Auditores que requieran las respectivas Salas para su
buena marcha; un Oficial Mayor para cada Sala (art. 4).
Todo ello, como ya se dijo, iba en detrimento de la independencia del Tribunal cuya
actividad de control está dirigida al Ejecutivo. No creemos que esta situación promoviera
ni beneficiara el buen funcionamiento del Tribunal. Máxime cuando Nicaragua se
encontraba a las puertas de la dinastía de los Somoza (1937-1979).
En tal sentido al Tribunal le correspondía ejercer la suprema fiscalización, inspección y
vigilancia de los intereses de la Hacienda Pública, haciendo que se cumplan fielmente
todas las leyes y disposiciones fiscales y realizar el juicio de cuentas sobre las personas
que administraban fondos del Estado.
El presidente del Tribunal tenía funciones de Contralor General y Director de la
Contabilidad (art. 4 inc.a). En la opinión de MENDIZÁBAL ALLENDE, la palabra
“Contralor” es un vocablo introducido al idioma castellano en la época de Carlos I.
Se trata de un galicismo que, en definitiva es una adaptación de la palabra francesa
66
La Contraloría General de la República y el control externo en el Estado Democrático Nicaragüense
pugnara con las Leyes, Reglamentos y disposiciones de la materia (art.
16). El control posterior se manifestó en el control del presupuesto y
en la obligación de presentar al Congreso de la República por medio
del Ministerio de Hacienda, un informe acerca de la labor efectuada
durante el año fiscal anterior y todo ello, para que el Congreso
aprobara o improbara definitivamente las cuentas (art. 22). Otra
manifestación del control posterior era el ejercicio de funciones
jurisdiccionales por parte del Tribunal de Cuentas que se concretaba
en la rendición de cuentas y depuración de responsabilidades de
todos los que manejaban fondos o bienes nacionales 20 (art. 19. inc.
6) materializadas en el juicio de cuentas (rendición, juicio, y fallo).
La Constitución del 22 de Marzo de 1939 recogió los principales
rasgos del Tribunal ya introducidos en la Ley de 1930. La
Constitución introdujo un apartado específico -“Título VIII De la
Hacienda pública. Capítulo III. Del Tribunal de Cuentas”- y destacó
la labor fiscalizadora del Tribunal en la vigilancia del presupuesto
y el control de la hacienda pública (art. 203). Al mismo tiempo el
texto constitucional subrayó la “autonomía funcional” del Tribunal,
manifestada en que sus miembros no podían ser removidos si no por
causa justa y en virtud de resolución fundada (art. 204), equiparó al
Tribunal de Cuentas con el resto de órganos del Estado, al señalar
que los conflictos de éste con otros organismos del Estado serían
sometidos a la resolución de la Corte Suprema de Justicia (art. 205)
y estableció una reserva de ley para la organización, competencia,
y atribuciones del Tribunal, así como el nombramiento y duración
del período de sus miembros y los requisitos para ejercer el cargo
(art. 206).
20
“contrôleur”. MENDIZÁBAL ALLENDE, Rafael de. “Función y esencia del Tribunal
de Cuentas” … Op. Cit. Pág. 57. Por Contralor, BIELSA ha señalado que debe entenderse
el acto contable o técnico realizado por un poder, un órgano o un funcionario que tiene
atribuida por la ley la función de examinar la conveniencia o la legalidad de un acto o
una serie de actos y la obligación de pronunciarse sobre ellos. Citado por CAMARGO,
Pedro Pablo. El control fiscal en ... Op. Cit. Pág. 13.
Dentro de las responsabilidades, el Tribunal tenía la facultad de exigir responsabilidades
administrativas, civiles y penales, en que incurrieran los funcionarios, empleados
y agentes del Gobierno, que manejaran fondos y bienes nacionales, producto de la
inspección y glosa de las cuentas (art. 44).
La Contraloría General de la República y el control externo en el Estado Democrático Nicaragüense
67
En relación a este último punto hay un elemento importante
a destacar en la Constitución de 1939. En efecto, desaparece
la designación de miembros del Tribunal por el Ejecutivo, que
había establecido la Constitución de 1911 y se atribuye a la ley la
regulación de este nombramiento. Con ello la Constitución de 1939
abría la posibilidad de que el legislador ordinario volviera a atribuir
la facultad de nombramiento a la Asamblea Nacional, eventualidad
que lamentablemente no se hizo realidad.
Podemos concluir que este período se caracterizó por la configuración
constitucional y legal de un Tribunal de Cuentas, cuyos miembros
eran designados por el Ejecutivo, con “autonomía funcional” para
realizar sus competencias fiscalizadoras y jurisdiccionales de los
fondos públicos tanto de forma previa como posterior.
2.3 De la Constitución Política de 1948 al final del Tribunal de
Cuentas en 1979
El desarrollo constitucional y legislativo en materia de control de los
fondos públicos del país siguió avanzando 21. Podemos decir que las
Constituciones Políticas del 22 de Enero de 1948 y del 1 de Noviembre
de 1950 mantuvieron básicamente idénticas regulaciones que las
recogidas en la Constitución de 1939. Quizás una de las diferencias
radicaba en que la Constitución de 1950 22 reconocía la autonomía
21
22
Sobre la configuración, organización y desempeño del Tribunal como supremo órgano
de fiscalización y control de las cuentas en Nicaragua en este período, puede verse:
PEREIRA ARCE, Emilio. “Autonomía de los Tribunales de Cuentas” en AAVV.
Latinoamérica en los congresos internacionales de Entidades Fiscalizadoras Superiores 19531968. Tomo I. Págs. 419-429; “Medios institucionales adecuados para asegurar la
independencia de los cuerpos encargados de la fiscalización superior de la Hacienda
Pública” en AAVV. Latinoamérica en los congresos ... Tomo II. Op. Cit. Págs. 57-64; en el
mismo tomo II, “Autonomía del Tribunal de Cuentas de Nicaragua (Proyecto de Ley)”
en AAVV. Latinoamérica en los congresos ... Op. Cit. Págs. 149-156.
Título VIII. Hacienda Pública. Capítulo III. Del Tribunal de Cuentas. Artículo 267.
“El Tribunal de Cuentas es el órgano de fiscalización de la administración del Tesoro
Nacional. Tendrá a su cargo la vigilancia de la ejecución del Presupuesto y la función
de contralor en todo lo relativo a la Hacienda Pública, con facultades para supervigilar
el manejo de las rentas y examinar y finiquitar las cuentas de los Administradores de
fondos fiscales. Por lo que hace a fondos locales, la ley puede atribuir su fiscalización
y la glosa de las cuentas a contralores especiales; pero el Tribunal de Cuentas siempre
deberá de conocer del fallo final, en apelación o consulta, y librar el correspondiente
finiquito”.
68
La Contraloría General de la República y el control externo en el Estado Democrático Nicaragüense
funcional del Tribunal (art. 268) mientras que la Constitución de
1948 señalaba simplemente que el Tribunal gozaba de autonomía
(art. 244). Durante este período se elaboró una nueva Ley Orgánica
en el año de 1966 23 que sustituyó a la ley de 1930.
La nueva ley de 1966 dio un giro significativo en cuanto definió
al Tribunal de Cuentas como un “órgano del Poder Ejecutivo”
cuya función era ejercer la suprema fiscalización y vigilancia de la
administración del Tesoro Nacional, cumpliendo y haciendo cumplir
fielmente las leyes y disposiciones legales (art. 1). La ley, en lugar de
reforzar la independencia del Tribunal de Cuentas en el marco más
abierto de la Constitución de 1950, sitúa a esta institución dentro
del Poder Ejecutivo y establece la libre designación y la reelección
indefinida de sus miembros por el Presidente de la República (art.
10). Con ello la independencia del Tribunal de Cuentas quedaba una
vez seriamente afectada. La ley organizó un Tribunal de Cuentas
dirigido por un Consejo 24 cuyos miembros no podían ser removidos
sino por causa justa y en virtud de resolución fundada (art. 5) y la
duración del mandato igual al del Presidente de la República (4 años).
Otro dato interesante a resaltar en esta nueva regulación jurídica
es la introducción de un criterio de designación de miembros que
favorecía la politización del órgano: uno de sus miembros debía ser
un representante del Partido de la Minoría (art. 9 y 10). Con ello se
abrió la puerta a la práctica política de componendas o repartición
de cargos en los distintos órganos del Estado entre el partido de
Gobierno y la oposición mayoritaria.
23
24
Artículo 268. “El Tribunal de Cuentas gozará de autonomía funcional. Sus miembros no
podrán ser removidos sino por causa justa y en virtud de resolución fundada. El Presidente
del Tribunal de Cuentas tendrá las mismas calidades, inmunidades y prerrogativas que los
Ministros de Estado”.
Artículo 269. “Los conflictos del Tribunal de Cuentas con otros organismos del Estado
serán sometidos a la resolución de la Corte Suprema de Justicia”.
Artículo 270. “La organización, competencias y atribuciones del Tribunal de Cuentas, así
como el nombramiento y duración del período de sus miembros y los requisitos para ejercer
el cargo, los determinará la ley”.
Ley Orgánica del Tribunal de Cuentas. La Gaceta. Núm. 144 del Martes 28 de Junio de
1966.
El Consejo del Tribunal era el encargado de la dirección superior del Tribunal. El
Consejo se integra por: El Presidente del Tribunal; el Vice-presidente; el Jefe de la Sala
de Contraloría; el Jefe de la Sala de Examen; el Jefe de la Sala de Centralización; y un
representante del Partido de la Minoría o su suplente (art. 9).
La Contraloría General de la República y el control externo en el Estado Democrático Nicaragüense
69
La Ley Orgánica de 1966 mantuvo las competencias fiscalizadoras
y jurisdiccionales 25 con facultad de control previo y posterior e
introdujo la competencia del control de probidad 26.
El 3 de Abril de 1974 entró en vigencia una nueva Constitución
Política que mantenía la estructura del Tribunal de Cuentas recogida
en las Constituciones anteriores: “Título VIII Hacienda Pública.
Capítulo III Del Tribunal de Cuentas”. En el artículo 235 se agregaba
que el Presidente del Tribunal de Cuentas era electo por el Congreso
en Cámaras unidas de una terna enviada por el Presidente de la
República. De esta forma el Congreso recobraba muy parcialmente
la facultad de nombramiento de los miembros del Tribunal. Por otro
lado, el artículo 238 recogía la disposición de la Ley de 1966 sobre
el miembro del Partido de la Minoría estableciendo que dos de los
Miembros del Tribunal de Cuentas debían pertenecer al partido que
ocupó el segundo lugar en las últimas elecciones de Autoridades
Supremas.
La inclusión de miembros de la minoría en la composición del
Tribunal de Cuentas tiene su explicación política en la práctica
desarrollada durante las presidencias de la dinastía de los Somoza
(1937-1979) 27. Para mantener “contenta” a la oposición –
fundamentalmente, el Partido Conservador que ejercía de oposición
tolerada por el régimen somocista- se puso en marcha la política de
los pactos y distribución de cargos en los principales organismos
del Estado nicaragüense. El Tribunal de Cuentas de Nicaragua no
estuvo exento a esta situación 28.
En tal sentido, puede verse: CAMARGO, Pedro Pablo. El control fiscal en ... Op. Cit. Págs.
16-25; 41-43; 79-81. Sobre las potestades del Tribunal de Cuentas de 1966 se puede ver:
CASCO W, Eduardo. “Las potestades del Tribunal de Cuentas como órgano de control
en la República de Nicaragua” en AAVV. Latinoamérica en los congresos ... Tomo III. Op.
Cit. Págs. 151-160.
26
Este puede ser el antecedente remoto de la función de control de probidad que realiza la
Contraloría General de la Republica en la actualidad.
27
El período de gobierno de los Somoza se caracterizó por ser una democracia de fachada,
es decir, formalmente Nicaragua fue un Estado democrático que contó con un andamiaje
jurídico como cualquier democracia liberal y en el marco del se promulgaron distintas
constituciones. Sin embargo, en la práctica la Administración de los Somoza fue un
régimen dictatorial en donde el titular del Ejecutivo ejercía un amplio control sobre las
instituciones públicas y las libertades y garantías de los ciudadanos establecidas en el
ordenamiento jurídico eran casi inexistentes.
28
Sobre el tema ver: ESGUEVA GÓMEZ, Antonio. Las constituciones políticas … Vol II.
Op. Cit. Págs. 708-734; 856-890.
25
70
La Contraloría General de la República y el control externo en el Estado Democrático Nicaragüense
Así pues, esta última etapa del Tribunal de Cuentas tuvo como notas
características la configuración legal como “órgano del Ejecutivo”,
la elección de sus miembros por el Presidente de la República y
la inclusión, como ya se dijo, de dos miembros del Partido de la
Minoría en la composición del Tribunal. La ley de 1966 no logró
retomar la facultad de nombramiento de los miembros por la
Asamblea Nacional 29. Sin embargo, la Constitución de 1974 retomó
parcialmente esta facultad al señalar que el Presidente del Tribunal
de Cuentas era electo por el Congreso.
Finalmente, como veremos en el apartado siguiente a raíz del
Triunfo de la Revolución de 1979 el marco jurídico del nuevo
Estado suprimió el Tribunal de Cuentas y encargó el control de los
bienes y recursos del Estado a una nueva institución denominada
Contraloría General de la República. Dicha denominación fue
constitucionalizada en 1987 y se mantiene vigente.
3. La Contraloría General de la República (1979 en adelante)
3.1 De la Revolución de 1979 a la Constitución de 1987
El 19 de Julio de 1979 triunfa en Nicaragua una Revolución 30 que
pretende implantar un nuevo sistema político 31. El nuevo sistema
político propugna como uno de sus principios fundamentales la
instauración de un sistema democrático avanzado mediante la
plena participación popular en la toma de decisiones que afecten
lo político, económico y social de la nación. El inicio del sistema
revolucionario encuentra un amplio consenso en la configuración
de las autoridades al frente del mismo. La Junta de Gobierno
de Reconstrucción Nacional 32 es un ejemplo claro de la idea de
29
30
31
32
Recordemos que la Constitución de 1950 remitía a la ley el nombramiento de los
miembros del Tribunal.
Nos referimos a la Revolución Popular Sandinista. Sobre la Revolución puede verse:
MARTÍ i PUIG, Salvador. La revolución enredada. Nicaragua 1977-1996. Libros de la
Catarata. Madrid, 1997.
Este nuevo sistema político tiene como marco jurídico fundamental el Estatuto
Fundamental del Gobierno de Reconstrucción Nacional de 20 de Julio de 1979 y el
Estatuto sobre Derechos y Garantías de los Nicaragüenses de 21 de Agosto de 1979
ambos publicados en La Gaceta Núm. 1 de 22 de Agosto de 1979.
Según el Estatuto Fundamental del Gobierno de Reconstrucción Nacional de 1979 la
Junta de Gobierno ejercía las funciones de Poder Ejecutivo. Hasta las elecciones de
La Contraloría General de la República y el control externo en el Estado Democrático Nicaragüense
71
unidad de diversos sectores democráticos del país que se agruparon
con el fin de deponer al régimen de los Somoza e instaurar una
democracia más efectiva y social que la configurada por este régimen.
Rápidamente el Frente Sandinista 33 logró tomar la hegemonía del
sistema revolucionario en el marco de los principios de pluralismo
político, economía mixta y no alineamiento y en un contexto de
conflicto civil y armado.
Dentro de ese proceso de reorganización del Estado se incluyó el
órgano de control de los fondos públicos: la Contraloría General
de la República. El Decreto No. 86 del 20 de Septiembre de 1979 34
creó la Contraloría General de la República.
Según informes de la propia Contraloría General de la República,
con el Triunfo de la Revolución Popular Sandinista las autoridades
revolucionarias vieron que para lograr un “verdadero desarrollo
económico era necesario el cambio de estructuras y procedimientos
administrativos y la adopción de sistemas modernos y actualizados
de control”. Resultaba necesario que el sector público adoptara las
corrientes modernas de control y las técnicas de administración.
Todo ello con el objeto que los recursos del Estado fueran explotados,
recaudados, y utilizados en forma “correcta, efectiva, eficiente, y
económica”. Por tanto, era necesaria “la aplicación de sistemas
modernos y dinámicos de administración, contabilidad y control”.
Esa fue la idea que inspiró la creación de la Contraloría General 35.
El Decreto No. 612 de 22 de Diciembre de 1980 36 reformó el Decreto
No. 86 de 1979 que creó la Contraloría. En dicha reforma se establece
la Contraloría como “un organismo del Estado con autonomía
1984 existió también el Consejo de Estado, integrado por miembros de distintos tipos de
asociaciones, y que ejerció funciones legislativas.
33
El Frente Sandinista se mantuvo en solitario en el poder desde finales de 1979 hasta
1990. Durante este período se celebraron dos elecciones generales en el año 1984 y
en 1990 y se promulgó una Constitución en 1987. Durante este tiempo formalmente
se reconocían los derechos fundamentales pero en la práctica en algunas ocasiones se
dieron importantes restricciones a los mismos, especialmente en el ámbito de la libertad
de expresión y del derecho de propiedad.
34
La Gaceta Núm. 16 de 22 de Septiembre de 1979.
35
Contraloría General de la República. Memoria a cinco años de función fiscalizadora.
Managua, 1984. Pág. 6.
36
La Gaceta Núm. 6 de 10 de Enero de 1981.
72
La Contraloría General de la República y el control externo en el Estado Democrático Nicaragüense
funcional y con independencia de las leyes generales que de alguna
manera puedan afectar y menguar su independencia y autonomía”
(art. 1). Así mismo, se señala que la institución está a cargo de un
Contralor General y un Subcontralor General nombrados por la
Junta de Gobierno de Nicaragua.
Por su parte, la Ley Orgánica de la Contraloría General de la
República, del Sistema de Control de la Administración Pública
y del Área Propiedad del Pueblo de 1980 37 la define como el
órgano rector del sistema de control de la Administración Pública.
La Contraloría General de la República es un organismo de
organización unipersonal con funciones fiscalizadoras. A partir
de esta nueva regulación el órgano de control externo, a diferencia
del período anterior, carece de competencias jurisdiccionales y su
función fiscalizadora se desempeña básicamente de forma posterior
y comprende todo el sector público nicaragüense. Sus resoluciones
y pronunciamientos 38 son meramente administrativos y permiten al
funcionario sobre el cual recaigan la posibilidad de impugnarlas 39.
Esta etapa pre-constitucional se caracterizó por la creación de
un nuevo órgano de control externo de los fondos públicos de
composición unipersonal y con funciones fiscalizadoras cuyos
resultados podían generar consecuencias de responsabilidad
administrativa, civil y presunción de responsabilidad penal.
37
38
39
Decreto No. 625 de 22 de Diciembre de 1980. Publicado en la Gaceta Diario Oficial
No. 16 de 22 de Enero de 1981. Durante la etapa pre-constitucional dicho Decreto fue
reformado en dos ocasiones: Reforma a la Ley Orgánica de la Contraloría General de
la República. Decreto No. 743 de 30 de Junio de 1981. Publicado en La Gaceta Diario
Oficial No. 149. de 7 de Julio de 1981; Decreto No. 1490 de 2 de Agosto de 1984.
Publicado en la Gaceta Diario Oficial No. 161 de 22 de Agosto de 1984.
El Reglamento para la Determinación de responsabilidades. La Gaceta Diario
Oficial. No. 234 de 5 de Diciembre de 1985 señala que las responsabilidades en que
pueden incurrir los funcionarios públicos en el ejercicio de sus funciones y establece la
competencia de la Contraloría para establecer la responsabilidad administrativa, civil y
presunción de responsabilidad penal.
Contraloría General de la República. Memoria a cinco años ... Op. Cit. Pág. 7 y 8.
La Contraloría General de la República y el control externo en el Estado Democrático Nicaragüense
73
3.2 La Constitución de 1987 y las reformas constitucionales de
1995 y 2000
La Constitución de 1987 40, fruto de un consenso entre diversas
fuerzas políticas que participaron en las elecciones del año 1984 en
las cuales el Frente Sandinista obtuvo una clara mayoría, estableció
que el Estado nicaragüense se constituía con el objeto de promover
“los intereses y garantizar las conquistas sociales y políticas del
pueblo” y ser el principal impulsor del “progreso material” de toda la
nación (art. 4). Nicaragua, señaló la Constitución, “es una república
democrática, participativa y ciudadana” (art. 7). Igualmente el texto
constitucional estableció lo siguiente: “ningún cargo concede a quien
lo ejerce más funciones que las que le confieren la Constitución y las
leyes. Todo funcionario del Estado debe rendir cuenta de sus bienes
antes de asumir su cargo y después de entregarlo. La Ley regula esta
materia” (art. 130).
La Constitución de 1987 tiene inmersa la idea de control inherente
a la noción de Constitución y de democracia como sistema político.
En lo que se refiere a nuestro tema de estudio la Constitución regula
principalmente el control del dinero público en el “Título VIII. De
la organización del Estado. Capitulo IV. De la Contraloría General
de la República” 41 y recoge diversos aspectos ya establecidos por la
Ley Orgánica de 1980 42.
40
41
42
Constitución Política de la República de Nicaragua de 9 de Enero de 1987. Sobre la
Constitución de 1987 puede verse: VINTRÓ CASTELLS, Joan. “La Constitución
nicaragüense de 1987 y la tradición liberal-democrática” en Revista Parlamentaria
Iberoamericana. Núm. 3. 1987. Págs. 71-88; y ÁLVAREZ ARGÜELLO, Gabriel. La Ley
en la Constitución Nicaragüense. CEDECS. Barcelona, 1999.
Artículo 154: “La Contraloría General de la República es el organismo rector del sistema
de control de la Administración Pública y del Área Propiedad del Pueblo”.
Artículo 155: “Corresponde a la Contraloría General de la República: 1) Establecer el sistema
de control que de manera preventiva asegure el uso debido de los fondos. 2) El control
sucesivo sobre la gestión del Presupuesto General de la República. 3) El control, examen y
evaluación de la gestión administrativa y Þnanciera de los entes públicos, los subvencionados
por el Estado y las empresas públicas o privadas con participación de capital público.
Artículo 156: “La Contraloría General de la República gozará de autonomía funcional y
administrativa y será dirigida por el Contralor General de la República, éste rendirá informe
anual a la Asamblea Nacional y gozará de inmunidad”.
Artículo 157: “La Ley determinará la organización y funcionamiento de la Contraloría
General de la República”.
La Ley Orgánica de la Contraloría es reformada mediante Decreto No. 417 de 19 de
Diciembre de 1988. Publicado en la Gaceta Diario Oficial No. 240 de 29 de Diciembre
de 1988.
74
La Contraloría General de la República y el control externo en el Estado Democrático Nicaragüense
En tal sentido se señala a la Contraloría como organismo rector del
sistema de control de la Administración Pública y del Área Propiedad
del Pueblo, con facultad para ejercer control previo y control
sucesivo sobre el Presupuesto General, con autonomía funcional
y administrativa y dirigida por un Contralor General electo por la
Asamblea Nacional (art. 138 inc. 8). Se añade que el Contralor goza
de inmunidad y que tiene obligación de rendir un informe anual
ante la Asamblea Nacional. En síntesis, la Constitución de 1987
constitucionaliza el órgano de control externo del dinero público
como un órgano unipersonal de elección parlamentaria y con
facultades fiscalizadoras.
La Constitución de 1987 es reformada en 1995 y en el 2000
afectando dichas reformas a la Contraloría 43. En 1990 se realizan
una elecciones generales en las cuales el Frente Sandinista pierde
el poder y gana la Unión Nacional Opositora 44. A partir de este
momento muchas fuerzas políticas agrupadas en la Unión Nacional
Opositora comienzan a impulsar desde la Asamblea Nacional una
reforma constitucional que se aprueba en 1995 después de fuertes
enfrentamientos entre los Poderes Legislativo y Ejecutivo sobre el
contenido y alcance de la misma 45.
La construcción de la democracia en Nicaragua, como señala
GUZMÁN, “exige controlar, frenar y dividir el poder” 46. El sentido y
el valor de la reforma constitucional es avanzar en la profundización
43
44
45
46
Para efectos del presente trabajo no interesan las otras refromas que ha experimentado la
Constitución de 1987 en los años 1990, 2004 y 2005 debido a que las mismas no abarcan
aspectos relacionados con la Contraloría General de la República. Por todo ello, a lo
largo del texto sólo nos enfocaremos en las reformas de 1995 y 2000.
Agrupación que reúne a diversas fuerzas políticas de distinto signo ideológico de
Nicaragua que se presentan como alternativa al Frente Sandinista en el poder.
Ley No. 192 Reforma Parcial a la Constitución Política de 23 de Febrero de 1995. La
reforma entró en vigencia en Julio del mismo año luego de grandes conflictos entre
el Poder Legislativo y el Ejecutivo y logrado un acuerdo político denominado Ley
Marco: Acuerdo Político entre los Poderes Ejecutivo y Legislativo. 14 de Junio de 1995.
Sobre el contenido y alcance de la reforma constitucional de 1995 puede verse: GERPE
LANDÍN, Manuel; y VINTRÓ CASTELLS, Joan. “Aproximación a la reforma
constitucional de Nicaragua” en PAPERS. Revista de Sociología. Núm. 49. 1996. Págs.
105-118; y AAVV. Nicaragua 1995: Un nuevo intento Constitucional (Cronología del Proceso de
Reforma Constitucional). Universidad de Sevilla. Secretariado de Publicaciones. 1996.
GUZMÁN, Luis Humberto. “El valor de la reforma” Prólogo a la Constitución Política y
sus reformas de 1995. Publicación Oficial de la Asamblea Nacional de Nicaragua. Editorial
Parlamento. Managua, 1995.
La Contraloría General de la República y el control externo en el Estado Democrático Nicaragüense
75
de la democracia. La idea de Estado y control recogida en la
Constitución de 1987 sigue presente en la reforma constitucional.
En tal sentido se establece que el Estado nicaragüense es promotor
y garante de “los avances de carácter social y político para asegurar
el bien común” (art. 4) y que “El Estado es responsable de promover
el desarrollo integral del país, y como gestor del bien común deberá
garantizar los intereses y las necesidades particulares, sociales,
sectoriales y regionales de la nación” (art. 99). Así mismo, aparece
que “la nación nicaragüense se constituye en un Estado Social de
Derecho” (art. 130).
La reforma constitucional de 1995, en lo que a nuestro objeto
de estudio se refiere, abarca varios aspectos 47 y refuerza el rol
de la Contraloría en el sistema democrático nicaragüense 48.
Se constitucionaliza de forma expresa la función fiscalizadora
de los bienes y recursos del Estado, la duración en el cargo del
47
48
Artículo 154: “La Contraloría General de la República es el organismo rector del
sistema de control de la Administración Pública y fiscalización de los bienes y recursos
del estado”.
Artículo 155: “Corresponde a la Contraloría General de la República: 1) Establecer el sistema
de control que de manera preventiva asegure el uso debido de los fondos gubernamentales. 2)
El control sucesivo sobre la gestión del Presupuesto General de la República. 3) El control,
examen y evaluación de la gestión administrativa y Þnanciera de los entes públicos, los
subvencionados por el Estado y las empresas públicas o privadas con participación de capital
público.
Artículo 156: “La Contraloría General de la República es un organismo independiente,
sometido solamente al cumplimiento de la Constitución y las leyes; gozará de autonomía
funcional y administrativa. El Contralor informará de su gestión personalmente a la Asamblea
Nacional cada año, o cuando ésta lo solicite. La Contraloría deberá hacer público los
resultados de sus investigaciones, y cuando de los mismos se presumieran responsabilidades
penales, deberá enviar su investigación a los tribunales de justicia, bajo el apercibimiento
de encubridor, si no lo hiciera, de los delitos que posteriormente se determinara cometieron
los investigados. El Contralor y el Subcontralor General de la República será electos por la
Asamblea Nacional, de conformidad con lo dispuesto en el inciso 9) del Artículo 138, para
un período de seis años, dentro del cual gozarán de inmunidad.
Artículo 157: “La ley determinará la organización y funcionamiento de la Contraloría General
de la República”.
Por ejemplo, un Diputado puede perder su escaño por “incumplimiento de la obligación de
declarar sus bienes ante la Contraloría General de la República al momento de la toma de
posesión del cargo” (art. 138 inc. 10 vii). Los Concejales, Alcaldes y Vicealcaldes pueden
perder su condición por “incumplimiento de la obligación de declarar sus bienes ante la
Contraloría General de la República, al momento de la toma de posesión del cargo” (art.
178 inc. f), y por “haber sido declarado incurso de malos manejos de los fondos de la
Alcaldía, según resolución de la Contraloría General de la República” (art. 178 inc. g).
76
La Contraloría General de la República y el control externo en el Estado Democrático Nicaragüense
Contralor y Subcontralor, y la facultad de establecer presunción de
responsabilidad penal ya reconocida en la Ley Orgánica de 1980. La
ubicación sistemática del órgano de control externo de los fondos
públicos sigue siendo la misma que optó el constituyente de 1987:
“Título VIII. De la Organización del Estado. Capítulo IV. De la
Contraloría General de la República”.
En 1996 se realizan otras elecciones generales, que dan como ganador
a la Alianza Liberal, y se comienza a fraguar un acuerdo político
entre el Partido Liberal Constitucionalista, miembro mayoritario
de la Alianza Liberal, y el Frente Sandinista, oposición mayoritaria,
que culmina con una reforma constitucional en el 2000 49. La reforma
constitucional fundamentalmente gira en torno a la ampliación del
número de miembros en las principales instituciones del Estado 50
aunque el propio texto de reforma señala que el objeto es dotar a las
instituciones públicas mencionadas en la Constitución de “mayor
capacidad funcional y ampliar la composición de sus órganos de
dirección, para que las competencias y atribuciones que la propia
Constitución y las leyes les confieren, puedan ser ejercidas con más
eficacia” 51.
En relación a la Contraloría General de la República la reforma
no altera sus competencias ya establecidas. Simplemente se limita
a cambiar su forma de composición unipersonal, que había
tenido desde su creación, por la forma colegiada (cinco miembros
propietarios y tres suplentes), y el período de duración en el cargo
se reduce en comparación con el establecido en la reforma de 1995
(pasando de seis años a cinco años). Así mismo, la Ley Orgánica
de 1980 se reforma e incorpora los elementos ya recogidos en la
reforma constitucional del 2000 52.
49
50
51
52
ÁLVAREZ ARGÜELLO, Gabriel; y VINTRÓ CASTELLS, Joan. “Reformas
constitucionales y evolución política en Nicaragua 1995-2003” [cd-rom] en VIII Congreso
Iberoamericano de Derecho Constitucional. Universidad de Sevilla. Sevilla, 2003.
En la Asamblea Nacional se reconoce el escaño de Diputado propietario al Presidente de
la República saliente; la Corte Suprema de Justicia aumenta el número de sus magistrados
y también el Consejo Supremo Electoral.
Ley de reforma parcial a la Constitución Política de Nicaragua. Ley No. 330 de 18 de
Enero 2000. La Gaceta Diario Oficial No. 13 del 19 de Enero del 2000.
Ley de reforma y adiciones a la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República,
del Sistema de Control de la Administración Pública y del Área Propiedad del Pueblo.
Ley No. 361 de 28 de Marzo de 2001. Publicado en La Gaceta Diario Oficial No. 70 de
16 de Abril de 2001.
La Contraloría General de la República y el control externo en el Estado Democrático Nicaragüense
77
78
La Contraloría General de la República y el control externo en el Estado Democrático Nicaragüense
CAPÍTULO III
LA CONTRALORÍA GENERAL
DE LA REPÚBLICA COMO
ÓRGANO CONSTITUCIONAL
La Contraloría General de la República y el control externo en el Estado Democrático Nicaragüense
79
80
La Contraloría General de la República y el control externo en el Estado Democrático Nicaragüense
Una vez abordados en los capítulos anteriores los aspectos generales
y los antecedentes históricos de los órganos encargados del control
externo de las cuentas públicas en el Estado democrático y en
Nicaragua, pasamos al estudio de nuestro objeto de investigación:
La Contraloría General de la República de Nicaragua 1 en el marco
de la regulación vigente contenida en la Constitución de 1987, y sus
reformas de 1995 y 2000, y en la Ley Orgánica de la Contraloría de
1980 con sus modificaciones de 1981, 1984, 1988 y 2001.
En primer lugar corresponde examinar la naturaleza jurídica de este
órgano y su posición institucional 2. Para ello debe partirse de la
regulación constitucional y de la distinción doctrinal entre órgano
constitucional y órgano de relevancia constitucional.
1. Los órganos constitucionales: notas distintivas
Con el objeto de clasificar a los órganos del Estado, la doctrina
constitucionalista ha elaborado los conceptos de “órgano constitucional”
y “órgano auxiliar o de relevancia constitucional” 3. Estos conceptos
responden, tal como ha señalado GARCÍA PELAYO, a la
“necesidad inherente a cualquier organización de cierta magnitud
y complejidad -y por tanto al Estado- de jerarquizar sus unidades
y subunidades de decisión y acción, es decir, sus órganos” 4. En
1892 Jellinek elaboró una clasificación de “órganos inmediatos” y
1
2
3
4
Sobre la Contraloría General de la República puede verse: PEÑA HERNÁNDEZ,
Enrique. “Comentario. Capítulo IV. De la Contraloría General de la República” en
AAVV. Comentarios a la Constitución Política de Nicaragua. HISPAMER. Managua, 1999.
Págs. 191-194; SOMARRIBA CASTILLO, Mercedes. Contraloría General de la República:
control externo. Trabajo final realizado en la Maestría de Derecho Público (1993-1996).
Universidad Autónoma de Barcelona (UAB) y UNAN-León. León, 1996; y GARCÍA
PALACIOS, Omar A. “La Contraloría General de la República de Nicaragua” [cd-rom]
en VIII Congreso Iberoamericano de Derecho Constitucional. Universidad de Sevilla. Sevilla,
2003.
La naturaleza jurídico-constitucional del órgano de control externo de los fondos
públicos es de gran importancia ya que ello determina su posición en relación con
otros órganos estatales. GÓMEZ SÁNCHEZ, Yolanda. El Tribunal de Cuentas. El control
económico-financiero… Op. Cit. Pág. 119.
Sobre el origen y desarrollo del concepto de órgano constitucional puede verse: VALLÈS
VIVES, Francesc. El control externo del gasto público… Op. Cit. Págs. 191- 202.
GARCÍA PELAYO, Manuel. “El “status” del Tribunal Constitucional” en Revista
Española de Derecho Constitucional. Núm. 1. 1981. Pág. 12.
La Contraloría General de la República y el control externo en el Estado Democrático Nicaragüense
81
“órganos mediatos” del Estado 5. Posteriormente, Santi Romano
formuló la noción de “órgano constitucional” 6. Finalmente fue
durante el constitucionalismo de postguerra cuando dicho concepto
tuvo su auge, fundamentalmente en el seno de la doctrina Italiana 7.
5
6
7
Por órganos inmediatos JELLINEK entiende aquellos cuya existencia determina la
forma de las asociaciones y cuya desaparición desorganiza completamente el Estado o
lo transforma fundamentalmente. Se llaman inmediatos porque su carácter de órganos
es una consecuencia inmediata de la constitución de la asociación misma. Son órganos
que no están obligados hacia nadie, sólo y de modo inmediato con respecto al Estado
mismo. Son independientes en relación al contenido de su función. Sólo a través de ellos
puede la asociación activarse. Son órganos supremos. En cambio, los órganos mediatos
son aquellos cuya situación no descansa de modo inmediato en la Constitución. Son
responsables y están subordinados a un órgano inmediato, directa o indirectamente.
JELLINEK, Georg. Teoría General del Estado. Prólogo y traducción de Fernando de los
Ríos. Fondo de Cultura Económica. México. 2000. Págs. 488-501.
En 1898 Romano elaboró su teoría sobre la distinción de “órgano constitucional o
inmediato” y “órgano administrativo”. Para este autor los órganos constitucionales son
aquellos que institucionalizan al Estado, que son necesarios para individualizarlo en
un momento histórico determinado, que le dan efectiva esencia, que le proporcionan
vitalidad y capacidad para seguir organizándose con el objeto de conseguir sus fines.
Además, son órganos que participan de la soberanía. No están subordinados los unos de
los otros y gozan de una completa independencia recíproca. Son indispensables para la
subsistencia del Estado. ROMANO, Santi. “Nozione e natura degli organi costituzionali
dello Stato” en Scritti Minori. Volume Primo. Diritto Costituzionale. Giuffrè. Milano.
1990. Págs. 5-15.
En términos generales, por órgano constitucional, BISCARETTI entiende aquellos
órganos supremos, que se encuentran en el vértice de la organización estatal, no tienen
superiores y son sustancialmente iguales entre sí. Son esenciales para la subsistencia
del Estado. Para MORTATI son aquellos órganos que se derivan directamente de la
Constitución, configuran la forma de Gobierno, tienen voluntad suprema, compete la
formación del “indirizzo” político. Guardan recíproca independencia. En la opinión de
BARILE los órganos constitucionales son elementos necesarios del ordenamiento jurídico
supremo, deben ser un elemento indefectible del régimen, y tienen una estructura de
base o básica que está recogida íntegramente en la Constitución, tienen una posición de
paridad en relación a los demás órganos constitucionales, y guardan una independencia
recíproca entre sí. Más que una diferencia de funciones, el órgano constitucional, guarda
respecto a otros, diferencia de posición. Individualiza al Estado en un determinado
momento histórico, es un órgano que tiene como esencia la soberanía y la dirección
política del Estado. Por su parte, por órgano auxiliar o de relevancia constitucional
o también llamado derivado, VERGOTTINI señala que es aquel órgano titular de
funciones que a groso modo presupone la función primaria del órgano constitucional
ya sea del Gobierno o del Parlamento. Son titulares de función consultiva, de control
y asesoramiento de la función activa que desempeña el órgano que la Constitución
encomienda el “indirizzo”. Tiene como objeto asistir al órgano constitucional. Para
BARILE es un órgano cuya fuente de validez es la legislación ordinaria; y en la opinión
de MORTATI es un órgano que su base se encuentra en un acto de voluntad posterior y
ordinaria del Estado y ejercita la competencia por delegación del órgano constitucional
quien es el que tiene asignada la competencia, es decir, opera en función del órgano
constitucional, realiza una función no activa. BISCARETTI ha señalado que son aquellos
órganos que realizan actividades auxiliares o complementarias. Sobre los conceptos de
82
La Contraloría General de la República y el control externo en el Estado Democrático Nicaragüense
Pues bien, en la doctrina española esta distinción entre órgano
constitucional y órgano de relevancia constitucional ha sido retomada
por GARCÍA-PELAYO de cuyo planteamiento se puede deducir
que el elemento diferencial entre una categoría y otra, además de la
independencia para realizar su función y la configuración inmediata
que otorga la Constitución, es la sustantividad de la función del
órgano constitucional que le permite ser un componente fundamental
de la estructura constitucional y participar en la dirección política del
Estado 8.
En relación a los órganos de control externo del dinero público la
discusión doctrinaria en varios países europeos ha llevado a clasificarlos
de forma mayoritaria como órganos auxiliares o de relevancia
constitucional. Tal es el caso del Tribunal de Cuentas de España 9, la
8
9
órgano constitucional y órgano de relevancia constitucional en la doctrina Italiana ver,
entre otros: VERGOTTINI, Giuseppe. “Gli organi ausiliari in generale” en Manuale
di diritto pubblico a cura di Giuliano Amato e Augusto Barbera. Il Mulino. 1991. Págs.
497-511; BISCARETTI DI RUFFIA, Paolo. Derecho Constitucional. Tecnos. Madrid,
1987. Págs. 192-197; MORTATI, Costantino. Istituzioni di Diritto Pubblico. Tomo primo.
Cedam-Padova. 1967. Págs. 187-191 y 476-482; BARILE, Paolo. Istituzioni di Diritto
Pubblico. Cedam. 1991. Págs. 139-140; 149-266.
Para GARCÍA-PELAYO son órganos constitucionales del ordenamiento español el
Tribunal Constitucional, el Gobierno, el Congreso de los Diputados, el Senado, y el
Consejo General del Poder Judicial. GARCÍA-PELAYO, Manuel. “El “status” del
Tribunal Constitucional”… Op. Cit. Pág. 14.
En tal sentido, se puede ver, entre otros, LUCAS VERDÚ, Pablo. “Apuntes sobre los
aspectos jurídico-políticos del Tribunal de Cuentas” en AAVV. El Tribunal de Cuentas. Vol.
II. Instituto de Estudios Fiscales. Madrid, 1982. Págs. 842-845; CAZORLA PRIETO,
Luis María. “El control financiero externo del gasto público en la Constitución”… Op.
Cit. Pág. 97 y 98; “Relaciones del Tribunal de Cuentas con las Cortes Generales” en
Presupuesto y Gasto Público. Núm. 12. 1982. Págs. 68 y 69; “Artículo 136” en Comentarios
a la Constitución. Dir. Fernando Garrido Falla. Civitas. Madrid, 1980. Págs. 1463 y 1464;
FERNÁNDEZ-CARNICERO GONZÁLEZ, Claro José. “Comentario al artículo 136
Constitución. El Tribunal de Cuentas” en Comentarios a las Leyes Políticas Constitución
Española de 1978 Dir. Oscar Alzaga Villamil. Tomo X. Edersa. 1985. Pág. 329; “Las
relaciones entre las Cortes Generales y el Tribunal de Cuentas” en CRÓNICA 19921993. Tribunal de Cuentas. Madrid, 1994. Pág. 285; LOZANO MILLARES, Jorge.
Configuración e independencia de los órganos de control externo: un análisis comparado. Civitas.
Madrid, 1996. Pág. 23; VEGA BLÁZQUEZ, Pedro de. “El Tribunal de Cuentas” en
AAVV. Administraciones Públicas y Constitución. Reflexiones sobre el XX aniversario
de la Constitución española. Coord. Enríquez Álvarez Conde. INAP. Madrid, 1998.
Págs. 692-696; VERA SANTOS, José Manuel. El Tribunal de Cuentas y los órganos…
Op. Cit. Págs. 39-48. Por el contrario, existen autores que defienden la posición del
Tribunal de Cuentas como un órgano constitucional, entre ellos, BIGLINO CAMPOS,
Paloma. “Parlamento, presupuesto y Tribunal de Cuentas”… Op. Cit. Págs. 38-42;
GÓMEZ SÁNCHEZ, Yolanda. “Algunas reflexiones sobre la naturaleza del Tribunal
de Cuentas”… Op. Cit. Págs. 1460-1466; El Tribunal de Cuentas. El control económico-
La Contraloría General de la República y el control externo en el Estado Democrático Nicaragüense
83
Corte dei Conti de Italia 10, y la Cour de Comptes de Francia 11.
Por el contrario, nosotros entendemos que en el caso de la
Contraloría General de la República, partiendo de la base de los
elementos configuradores del concepto de órgano constitucional
que ha destacado GARCÍA-PELAYO, podemos defender que
dicha institución es un órgano constitucional del ordenamiento
nicaragüense 12.
En ese sentido, consideramos la Contraloría General de la
República 13, en el ejercicio de la función rectora del sistema de
control de la Administración Pública y de la función de fiscalización
de los bienes y recursos del Estado, es un componente fundamental
de la estructura constitucional del Estado nicaragüense que
participa en la dirección política ejerciendo sus atribuciones de
forma independiente y además recibe su configuración inmediata
por la Constitución. Tal posición será desarrollada en los epígrafes
siguientes del presente capítulo.
financiero… Op. Cit. Págs. 119-126; y CASANA MERINO, F. “Tribunal de Cuentas”
en Vox Enciclopedia Jurídica Básica. Vol IV. Civitas. Madrid, 1995. Págs. 6698-6700;
BAYONA DE PEROGORDO, Juan José; y SOLER ROCH, María Teresa. Materiales de
Derecho Financiero. Compás. Alicante, 1999. Págs. 135-140
10
VERGOTTINI, Giuseppe. “Gli organi ausiliari in generale”… Op. Cit. Págs. 498-502;
Además, véase la bibliografía recogida en la nota 7 del presente capítulo.
11
De “autoridad pública” ha sido la clasificación utilizada por MAGNET para referirse a
la Cour de Comptes de Francia, como contraposición a la categoría de “poderes públicos
constitucionales” (el Parlamento, el Presidente de la República). MAGNET, Jacques.
“Les institutions supérieures de contrôle des comptes et le pouvoir législatif: aperçu de
droit comparé”… Op. Cit. Págs. 106 y 107.
12
En igual sentido se ha expresado ESCOBAR FORNOS. Sobre ello, se puede ver,
ESCOBAR FORNOS, Iván. “Comentario al Título VIII: De la Organización del Estado”
en AAVV. Comentarios a la Constitución Política de Nicaragua. HISPAMER. Managua,
1999. Págs. 165. Así mismo, para el caso de la Contraloría General de la República
de Costa Rica, HERNÁNDEZ VALLE ha señalado que es un órgano constitucional
del ordenamiento costarricense. HERNÁNDEZ VALLE, Rubén. Derecho Parlamentario
costarricense. Investigaciones jurídicas S.A. San José, Costa Rica. 1991. Págs. 281 y
282; “El sistema constitucional costarricense” en AAVV. Los Sistemas Constitucionales
Iberoamericanos. Coords. García Belaunde, D; Fernández Segado, F; Hernández Valle,
R. Dykinson. Madrid, 1992. Págs. 225, 230 y 231.
13
Además de la Contraloría General de la República en el sistema constitucional
nicaragüense entendemos que son órganos constitucionales: la Asamblea Nacional (art.
132 ), el Presidente de la República (art. 144), la Corte Suprema de Justicia (art. 159), y
el Consejo Supremo Electoral (art. 168).
84
La Contraloría General de la República y el control externo en el Estado Democrático Nicaragüense
2. El reconocimiento y la configuración inmediata por la
Constitución
Para el análisis jurídico de la Contraloría en el sistema constitucional
nicaragüense resulta necesario partir del hecho que la Contraloría
General de la República es un órgano con reconocimiento
constitucional 14 y con una configuración efectuada de modo
inmediato por la Constitución.
La Contraloría General de la República se ubica en el Título VIII
denominado “De la Organización del Estado” 15. Dicho Título
se compone de seis capítulos, a saber: Principios generales, Poder
Legislativo, Poder Ejecutivo, Contraloría General de la República,
Poder Judicial y Poder Electoral. El capítulo IV regula la Contraloría
General de la República y así los artículos 154 a 157 establecen sus
funciones básicas, la dirección y composición del órgano, el método
de elección de los miembros, sus competencias fundamentales, la
independencia y autonomía y la reserva de ley para la organización
y funcionamiento de la institución 16. Por su parte, el artículo 138
inc. 9 de la Constitución regula algunos elementos en relación al
mecanismo de elección de los miembros por parte de la Asamblea
Nacional. Así mismo, la propia Constitución establece la obligación
de la Contraloría de rendir un Informe Anual ante la Asamblea
Nacional (art. 156 y 138 inc. 29).
De cuanto se acaba de señalar podemos apreciar, por un lado, que
se trata de un órgano ubicado por el constituyente de 1987 dentro
de la regulación de la “Organización del Estado” consagrada a los
Poderes del Estado 17 y, por otro lado, que la propia Constitución
regula lo que GARCÍA-PELAYO ha definido como aspectos más
esenciales de los órganos constitucionales, a saber: la determinación
14
15
16
17
Expresión que utiliza un sector de la doctrina nicaragüense. En tal sentido, ver:
ESCORCIA, Jorge Flavio. Derecho Administrativo (Parte Primera). UNAN-León. León,
2002. Págs. 239, 242 (Nota 289) y 243.
A pesar de las reformas constitucionales que ha tenido la Constitución de 1987 la
ubicación dentro del texto sigue siendo la originariamente diseñada por el constituyente
de 1987. Lo que sí ha variado ha sido la redacción de los artículos que hacen referencia
a la institución de control del dinero público.
Sobre todo ello ver ANEXO I.
Según el artículo 129 de la Constitución los Poderes del Estado son: Poder Legislativo,
Ejecutivo, Judicial y Electoral.
La Contraloría General de la República y el control externo en el Estado Democrático Nicaragüense
85
de su composición, la institución y el método de designación de sus
miembros, su status institucional y su sistema de competencias 18.
Conviene también destacar que la ubicación y regulación constitucional
de la Contraloría General de la República ha llevado a algún sector de
la doctrina nicaragüense a equipararla con los Poderes del Estado 19 e
incluso a señalarla como un “cuasi poder” 20 del Estado.
El reconocimiento y configuración inmediata que la Constitución
hace a propósito de la Contraloría General de la República representa
una garantía frente al legislador ordinario en el sentido que éste
no puede alterar los rasgos fundamentales del órgano de control
externo de los fondos públicos y equipara a la Contraloría con el
resto de órganos constitucionales (Asamblea Nacional, Presidencia
de la República, Corte Suprema de Justicia y Consejo Supremo
Electoral).
3. La independencia funcional
La independencia es otro atributo de los órganos constitucionales.
La Constitución de Nicaragua reconoce que la Contraloría General
de la República es un organismo independiente sometido solamente
al cumplimiento de la Constitución y las leyes y que goza de
autonomía funcional y administrativa (art. 156) 21. La independencia
de los órganos, constitucionales se manifiesta como ha señalado
GARCÍA-PELAYO, en el ejercicio de las competencias que le han
sido asignadas por el orden constitucional y en el establecimiento
GARCÍA-PELAYO, Manuel. “El “status” del Tribunal Constitucional”… Op. Cit. Págs.
13 y 14.
19
Afirmación utilizada por SOMARRIBA CASTILLO en su análisis sobre la Contraloría
y su consolidación en el sistema nicaragüense. SOMARRIBA CASTILLO, Mercedes.
Contraloría General de la República… Op. Cit. Págs. 133 y 134. No creemos que la
Contraloría General de República admita equiparación alguna con el resto de Poderes
del Estado de Nicaragua por la simple razón que la Constitución no lo define como tal.
20
Expresión utilizada por PEÑA HERNÁNDEZ para resaltar la importancia de la
Contraloría dentro del sistema constitucional nicaragüense. Ver: PEÑA HERNÁNDEZ,
Enrique. “Comentario. Capítulo IV. De la Contraloría General de la República”…
Op. Cit. Pág. 193. El calificativo de “cuasi poder” del Estado no lo compartimos ya
que creemos que la Contraloría o es un Poder del Estado o simplemente no lo es. La
categoría intermedia de “cuasi poder” creemos que es un término que carece totalmente
de precisión.
21
La independencia de los órganos de control externo adquiere un mayor peso si
se encuentra reconocida a nivel constitucional, es decir, si se reconoce la garantía
constitucional del ejercicio independiente de la función de control externo de los fondos
público. VALLÈS, Francesc. “La garantía constitucional del ejercicio independiente del
control externo del gasto público”... Op. Cit. Págs. 74-81.
18
86
La Contraloría General de la República y el control externo en el Estado Democrático Nicaragüense
de reglas para su organización y procedimientos internos 22. En la
misma línea coincidimos con BIGLINO CAMPOS cuando señala
que el respeto de la independencia tiene que ser el fundamento de la
relación entre los órganos de fiscalización externa y el resto de las
instituciones del Estado 23.
La Contraloría como órgano de control externo de los bienes y
recursos del Estado de Nicaragua no depende del Poder Ejecutivo,
a quien fundamentalmente controla 24, ni de ningún otro órgano
del Estado. En tal sentido, la independencia 25 es reforzada por el
propio texto constitucional al señalar que la Asamblea Nacional
nombra a sus miembros mediante mayoría cualificada (art. 138 inc.
9 Constitución). La independencia que señala la Constitución es
sin perjuicio de la facultad de la Asamblea Nacional para autorizar
auditorías sobre la gestión de los recursos públicos asignados a
la Contraloría (art. 156 Constitución) y la posibilidad de que los
resultados del control puedan ser objeto de recurso contenciosoadministrativo y de recurso de amparo.
La independencia funcional de la Contraloría se manifiesta en que su
actuación viene debidamente señalada por la Constitución y por su
Ley Orgánica y está sujeta a unos criterios previamente establecidos.
En este sentido, la Contraloría General de la República elabora su
propio plan anual de trabajo (art. 76 Ley Orgánica), el cual traza
y desarrolla según sus propios criterios y necesidades y aquellos
que obligatoriamente vienen dados por la Constitución y las leyes,
como, por ejemplo, el control sucesivo de la gestión del Presupuesto
General de la República (art. 155 inc. 2 Constitución).
La realización y ejecución del plan de trabajo por parte de la
Contraloría se entiende sin perjuicio de los posibles agentes
con “iniciativa fiscalizadora”. Como veremos más adelante, el
ordenamiento jurídico nicaragüense no efectúa una regulación de
22
23
24
25
GARCÍA-PELAYO, Manuel. “El “status” del Tribunal Constitucional”… Op. Cit. Pág. 28.
BIGLINO CAMPOS, Paloma. “La posición institucional de los Consejos de Cuentas”
en CORTS. Anuario de Derecho Parlamentario. Núm. 7. 1999. Pág. 43.
Tal como ha señalado LOZANO MILLARES el órgano fiscalizador no puede depender
del fiscalizado. LOZANO MILLARES, Jorge. Configuración e independencia de los
órganos… Op. Cit. Págs. 59 y 60.
Sobre la independencia de los órganos de control externo puede verse los artículos 5-7
de la Declaración de Lima de 1977.
La Contraloría General de la República y el control externo en el Estado Democrático Nicaragüense
87
la iniciativa fiscalizadora, es decir, no identifica los sujetos con
capacidad para instar a la Contraloría General de la República a
realizar una determinada fiscalización. Sin embargo, resulta ser
bastante usual que la Contraloría ejerza la función fiscalizadora
cuando así se lo solicitan los Diputados de la Asamblea Nacional, el
Ministerio Público a través del Fiscal General (art. 10 Ley Orgánica
del Ministerio Público) 26, los Jueces y Tribunales (art. 12 Ley
Orgánica del Poder Judicial) 27 y el ciudadano en general a través de
la denuncia ciudadana.
Por otro lado, los que manejan fondos públicos tienen el deber
de colaboración con la Contraloría General de la República en el
ejercicio de sus funciones (art. 164 Ley Orgánica). Este deber de
colaboración es una manifestación de la independencia funcional
de la Contraloría reconocida por la Constitución y se ve reforzada
mediante el mecanismo sancionador o mecanismo de coerción que
señala el artículo 80 de la propia ley. La Contraloría General de la
República a través de la vía judicial puede hacer exigible el deber de
colaboración de un servidor público, cuestión que en otros lugares
del presente trabajo será examinada con mayor detenimiento.
La Contraloría en el ejercicio independiente de sus funciones
actúa sobre parámetros previamente establecidos. Como hemos
visto, los órganos de control externo en los Estados democrático
deben constatar la legalidad, la economía, eficiencia y eficacia del
gasto. Todos estos parámetros le viene dados a la Contraloría en
su Ley Orgánica. La independencia se manifiesta en la posibilidad
del órgano de control de ponderar la utilización de los diversos
parámetros en función de los casos y de los procedimientos. Sobre
la base de la aplicación de los parámetros la Contraloría elabora con
independencia los resultados de la función fiscalizadora que, como
se estudiará más adelante, se expresan a través de resoluciones e
informes con el señalamiento, si procede, de las responsabilidades
correspondientes.
26
27
Ley No. 364. La Gaceta Diario Oficial. No. 196 de 17 de Octubre de 2000, y artículo
8 del Reglamento a la Ley Orgánica del Ministerio Público. Decreto No. 133-2000. La
Gaceta Diario Oficial. No. 14 de 19 de Enero 2001.
Ley No. 260. La Gaceta Diario Oficial No. 137 de 23 de Julio de 1998.
88
La Contraloría General de la República y el control externo en el Estado Democrático Nicaragüense
Así pues, la independencia de la Contraloría en el ejercicio de sus
funciones permite que su actividad de control no se vea influenciada,
interferida o perturbada por parte de otro órgano o institución del
Estado. En tal sentido, la independencia es un elemento instrumental
que hace referencia al ámbito funcional que desarrolla la institución
de control de los fondos públicos.
Ahora bien, la Contraloría General de la República para realizar sus
funciones de forma independiente necesita, como resulta lógico, de
unos determinados recursos financieros que le permitan tener a su
disposición un determinado capital humano y medios materiales. A
este propósito, la Contraloría elabora su anteproyecto de presupuesto
(art. 13 inc. 5 Ley Orgánica). En el sistema nicaragüense todo los
órganos del Estado, sean independientes o no, tienen la obligación
de enviar sus proyectos de presupuesto al Ministerio de Hacienda
y Crédito Público quien se encarga de elaborar el proyecto de
Presupuesto General que presenta el Presidente de la República a la
Asamblea Nacional (art. 150 inc 5 Constitución) 28.
La experiencia práctica demuestra que el Ministerio de Hacienda
y Crédito Público casi siempre rebaja el monto presupuestario que
la propia Contraloría ha establecido para poder funcionar 29 y esta
situación genera cada año tensiones entre el Ejecutivo y la Contraloría
y entre ésta y la propia Asamblea Nacional cuando la Cámara no
corrige dicha situación y aprueba lo establecido por el Ministerio
de Hacienda. En este punto quizás pueda ser oportuno sugerir
la introducción de un elemento singular del constitucionalismo
nicaragüense como es el de establecer en la norma constitucional
un porcentaje fijo del monto del Presupuesto General de la
República para determinadas instituciones 30. En cualquier caso, la
28
29
30
En el caso de España la Ley Orgánica del Tribunal de Cuentas atribuye al propio
Tribunal la elaboración de su presupuesto que se integra en los Presupuestos Generales
del Estado en una sección independiente y es aprobado por las Cortes Generales (art. 6).
Para el Presupuesto correspondiente al año 2004 la Contraloría General de la República
solicitó 98. 497.854 Córdobas (6.5 millones de Dólares aproximadamente), Hacienda le
asignó 73. 314.419 Córdobas (4.5 millones de Dólares aproximadamente) y la Asamblea
Nacional aprobó dicha cantidad. Sobre el tema puede verse: “Contraloría a “mecate
corto” en www.elnuevodiario.com.ni de Jueves 19 de Febrero de 2004; y “Contralores
envían ultimátum a Bolaños” en www.laprensa.com.ni de Jueves 19 de Febrero de 2004.
En la Constitución nicaragüense hay dos ejemplos: el 6 % del Presupuesto para las
Universidades públicas (art. 125) y el 4 % para el Poder Judicial (art. 159).
La Contraloría General de la República y el control externo en el Estado Democrático Nicaragüense
89
disminución de la independencia de los órganos de control externo
como consecuencia de la escasez de la asignación de recursos
presupuestarios es un problema común a muchos países 31. Con
todo, en el caso nicaragüense la Contraloría puede encontrar algún
alivio a la insuficiencia de su dotación presupuestaria mediante dos
mecanismos: por una parte, cuando las tensiones interinstitucionales
han bajado de nivel la Contraloría solicita un aumento presupuestario
a la Asamblea Nacional que en ciertas ocasiones ésta le concede;
por otra parte, debemos señalar también que la Contraloría cuenta
con otros recursos financieros extrapresupuestarios que provienen
de préstamos, ayudas y donaciones de organismos internacionales
para proyectos y mejoras de la institución en diversas áreas.
Como ya hemos dicho, junto a la autonomía funcional, la
Contraloría tiene también, por expresa previsión constitucional,
autonomía administrativa, o lo que es lo mismo, la Contraloría goza
de facultades reglamentarias y de autoorganización ocupando la
dirección del órgano el Consejo Superior de la Contraloría. En este
sentido, la Ley Orgánica reconoce la facultad reglamentaria de la
Contraloría en diversos artículos como el 13 inc. 11, el 35 y el 181.
En este ámbito de la autonomía administrativa cabe señalar que
la Contraloría General de la República contrata su personal 32, es
decir, aquellas personas que forman parte de la plantilla del órgano
de forma permanente y las que prestan sus servicios mediante
asesorías puntuales (art. 31 Ley Orgánica). En tal sentido, la
Contraloría tiene facultad para nombrar y remover a su personal 33
31
32
33
Por ejemplo en varios países de Centroamérica se han planteado diversas propuestas
para solucionar el problema destacando entre otras: establecer presupuestos con giro
obligatorio para la Tesorería y así financiar a la Entidad Fiscalizadora Superior; fijar
tarifas por los servicios prestados por la Entidad Fiscalizadora Superior con carácter
obligatorio aunque no inmediato, como existe en Guatemala; acumular a lo largo de los
años un fondo con títulos del Gobierno que son negociables en el mercado y que pueden
incorporarse directamente al presupuesto de la Contraloría, como sucede en Costa Rica.
En tal sentido ver: HERRERO, Fernando; y GONZÁLEZ, Gladys. “En búsqueda de
una estrategia para fortalecer el control” en AAVV. Las riendas del desarrollo… Op. Cit.
Págs. 54-56.
Sobre el personal al servicio del órgano de control externo se puede ver: VALLÈS
VIVES, Francesc. El control externo del gasto público… Op. Cit. Págs. 328-336.
Sobre el personal que laboraba en el 2003 se puede ver: Contraloría General de la
República. Informe de Gestión Interna Año 2003. Presentado a la Honorable Asamblea Nacional.
Managua, Nicaragua. Febrero 2004. Págs. 58 y 59.
90
La Contraloría General de la República y el control externo en el Estado Democrático Nicaragüense
(art. 22 Ley Orgánica) y éste debe reunir determinadas condiciones:
profesionalidad, objetividad, honestidad, discreción y no militancia
política activa 34. En la Contraloría poco a poco se ha venido
corrigiendo una práctica común que no permitía al personal de
la institución tener un cierto grado de estabilidad. El personal al
servicio de la Contraloría estaba muy sujeto a los cambios en la
dirección del órgano. Dichos cambios no solo afectaban a los cargos
de confianza sino incluso a los auditores y asesores jurídicos y al
personal administrativo en general. La Ley del Servicio Civil y la
Carrera Administrativa del 2002 brinda mayor seguridad laboral a
los servidores públicos que no ocupan cargos de confianza. No cabe
duda que el personal que labora en una institución determinada es
el recurso más importante de la misma 35. La Contraloría necesita
del recurso presupuestario, como ya hemos visto para realizar
sus funciones pero ello no es suficiente si en la institución no se
realiza un buen proceso de selección, de promoción, de formación
y de estabilidad laboral de la estabilidad laboral del personal que
le permita cumplir la visión institucional que ella misma se ha
establecido a largo plazo, como es aspirar a ser una institución líder,
confiable y digna de reconocimiento nacional e internacional por su
calidad humana, capacidad técnica y credibilidad en el desempeño
de sus funciones 36.
Finalmente, la autonomía administrativa de la Contraloría General
de la República también se pone de manifiesto en la capacidad
del órgano para contratar bienes y servicios. Por ejemplo, como
veremos más adelante, la Ley Orgánica señala que la Contraloría
puede contratar firmas privadas de auditorías 37 para realizar trabajos
independientes en las entidades y organismos sujetos a su control
bajo la supervisión de la propia Contraloría (art. 10 inc. 3) y además
tiene capacidad de contratar servicios técnicos (art. 31).
Contraloría General de la República. Boletín Informativo. Edición Humberto Avilés
Bermúdez; Manuel Espinoza Rivera; Martha Monge. Managua, 2001. Pág. 5.
35
Sobre la organización y los recursos humanos de las Contralorías en Centroamérica
puede verse: GALLEGOS, Armando; ADANIYA, Ana Rosa. “Organización y
requerimientos de recursos humanos: Características y retos de las Contralorías de
Centroamérica” en AAVV. Las riendas del desarrollo… Op. Cit. Págs. 163-212.
36
Contraloría General de la República. Ver: Contraloría General de la República. Informe
de Gestión Interna Año 2003… Op. Cit. Pág. 1.
37
Sobre el tema ver: VALLÈS VIVES, Francesc. El control externo del gasto público… Op. Cit.
Págs. 328-336.
34
La Contraloría General de la República y el control externo en el Estado Democrático Nicaragüense
91
4. Las funciones de fiscalización de los bienes y recursos del Estado
y la rectora del sistema de control de la Administración Pública
El estudio de las funciones de los órganos del Estado nos permite
determinar su naturaleza y posición institucional 38. Como
ha manifestado GARCÍA-PELAYO, el concepto de órgano
constitucional es coherente con la idea de Estado constitucional y
“con la idea de que los órganos fundamentales del Estado no pueden
ser otros que aquellos que reciben de la Constitución su status y
competencias esenciales a través de cuyo ejercicio se actualiza el
orden jurídico político fundamental proyectado por la misma
Constitución” 39.
La Constitución de Nicaragua señala en el artículo 154 que la
Contraloría General de la República es “el organismo rector del
sistema de control de la Administración Pública y fiscalización de
los bienes y recursos del Estado”.
Como ya hemos visto, la idea de control inherente a la noción de
Constitución y de Estado democrático está muy presente en la
Constitución nicaragüense. Coherentemente con ello, la atribución a
la Contraloría de la función fiscalizadora de los bienes y recursos del
Estado y la función rectora del sistema de control de la Administración
Pública nos permite defender que estamos ante un órgano troncal
en la configuración del Estado que la Constitución diseña, es decir,
en la terminología de GARCIA-PELAYO, la Contraloría es un
componente fundamental de la estructura constitucional y participa
en la dirección política del Estado 40.
La función fiscalizadora que realizan los órganos de control
externo, como ha señalado VALLÈS VIVES, es “su función básica
y definitoria”, es decir, es la actividad principal, la imprescindible, la
que les da significado en el Estado democrático y tiene un carácter
38
39
40
En sentido similar SCHÄFER ha manifestado que la función del órgano de control
en un Estado determinado determina su posición en dicho Estado. SCHÄFER, Hans.
“Control de la economía financiera pública” en Presupuesto y Gasto Público. Núm. 2.
1979. Págs. 291-293.
GARCÍA-PELAYO, Manuel. “El “status” del Tribunal Constitucional”… Op. Cit. Pág. 13.
GARCÍA-PELAYO, Manuel. “El “status” del Tribunal Constitucional”… Op. Cit.
Págs. 14 y 22.
92
La Contraloría General de la República y el control externo en el Estado Democrático Nicaragüense
omnicomprensivo en su alcance 41. En el caso de Nicaragua el
control económico-financiero de los fondos públicos que realiza la
Contraloría permite observar la utilización de los recursos públicos
que la Asamblea Nacional, mediante la aprobación del Presupuesto
General de la República, ha autorizado a gastar al Ejecutivo
y a todo el sector público nicaragüense. En el Estado Social,
caracterizado por ser un Estado prestacionista e intervencionista en
la actividad económico-financiera, el control de carácter técnico y
especializado sobre esta actividad cobra mayor importancia e incide
en la consecución de una administración de los fondos públicos más
eficiente y transparente.
La función fiscalizadora de la Contraloría se manifiesta en “el control
sucesivo sobre la gestión del Presupuesto General de la República”
y en “el control, examen y evaluación de la gestión administrativa y
financiera de los entes públicos, los subvencionados por el Estado y
las empresas públicas o privadas con participación de capital público”
(arts. 155 incs. 2 y 3 Constitución). Por su parte, la Ley Orgánica
establece los mecanismos y técnicas a través de los cuales se realiza
la función fiscalizadora destacando principalmente la técnica de la
auditoría como instrumento para realizar la fiscalización.
Las decisiones de la Contraloría como resultado de su función
fiscalizadora de los bienes y recursos del Estado, fundamentadas en
parámetros jurídicos, económicos y contables, pueden influir en la
dirección política del Estado nicaragüense. Así, los resultados de la
fiscalización que realiza la Contraloría a través de la auditoría pueden
concluir en algunos casos que existe algún tipo de responsabilidad
administrativa, civil o presunción de responsabilidad penal (art.
121, 136-138).
La Ley Orgánica señala que de forma general corresponde a la
Contraloría establecer estos tipos de responsabilidad y añade que
para los casos de responsabilidad administrativa será competencia
del Ministro de Estado o la autoridad nominadora de una entidad
u organismo, de que depende el servidor público afectado, aplicar
las sanciones (desde multas a la destitución, según el artículo 171)
establecidas por la Contraloría. Si el Ministro de Estado o la autoridad
41
VALLÈS VIVES, Francesc. El control externo del gasto público… Op. Cit. Págs. 52 y 211.
La Contraloría General de la República y el control externo en el Estado Democrático Nicaragüense
93
nominadora no lo hace en el plazo de treinta días corresponde a
la Contraloría aplicarlas. Igualmente le corresponde aplicarlas a la
Contraloría cuando el servidor público no tiene superior jerárquico
(art. 172).
Como se verá más adelante, en la práctica existen resoluciones
sancionatorias en contra de Ministros de Estado sobre las que
el Presidente de la República ha actuado para hacer efectivas las
multas sobre la responsabilidad administrativa impuestas por la
Contraloría, y también existe una resolución del 2004 estableciendo
responsabilidad administrativa en contra del Presidente de la
República. A su vez, sobre el establecimiento de la presunción de la
responsabilidad penal el texto constitucional señala que para estos
casos la Contraloría deberá enviar los resultados de su investigación
a los tribunales de justicia (art. 156).
En otro ámbito administrativo, el resultado del ejercicio de la
función fiscalizadora de los bienes y recursos del Estado que realiza
la Contraloría puede ser una causa de destitución a Concejales,
Alcaldes y Vice-alcaldes Municipales. El texto constitucional
establece que pueden perder su cargo por “haber sido declarado
incurso de malos manejos de los fondos públicos de la alcaldía,
según resolución de la Contraloría General de la República” (art.
178 inc. g).
La relevancia general de la función fiscalizadora se manifiesta
también en la obligación que establece la Ley Orgánica a los
responsables de una entidad u organismo de adoptar oportunamente
las medidas correctivas señaladas en las recomendaciones formuladas
por la Contraloría en los informes de auditoría como necesarias para
mejorar las operaciones de su entidad u organismo (art. 156 inc. 7).
La otra función esencial o básica que la norma constitucional destaca
al configurar a la Contraloría es la función rectora del sistema
de control de la Administración Pública que se manifiesta en el
establecimiento del “sistema de control que de manera preventiva
asegure el uso debido de los fondos gubernamentales” (art. 155 inc.
1). Esta función confiere a la Contraloría atribuciones para dictar y
actualizar políticas, normas y procedimientos respecto a la auditoría
94
La Contraloría General de la República y el control externo en el Estado Democrático Nicaragüense
y contabilidad gubernamental y al control interno de los recursos
del Estado (art. 13 inc. 1 Ley Orgánica). En ese sentido, a través
de la función rectora, la Contraloría incide de manera directa en la
configuración del control previo sobre la utilización de los recursos
públicos y contribuye de este modo a la orientación política general
del Estado. Además, a partir de la ley de Probidad de los Servidores
Públicos de 2002, la Contraloría ha ampliado el ámbito de sus
competencias incardinadas dentro de la función rectora del sistema
de control de la Administración Pública al recibir atribuciones para
aplicar disposiciones en materia de función pública en general.
Finalmente, debe subrayarse que la Contraloría es también un
órgano de consulta sobre materias económico-financieras. La
actividad asesora o pedagógica es otro elemento que forma parte
de la función rectora de la Contraloría. Esta actividad asesora se
expresa de diversas maneras y, entre ellas, destacan las siguientes:
le emisión de recomendaciones a entidades y organismos (art 10
inc 13 LOCGR);la solicitud de las Alcaldías a la Contraloría para
que realice trabajos sobre la evaluación de su control interno; la
facultad de la Contraloría para emitir informe previo sobre los
proyectos normativos (art. 10 inc. 22); y la coordinación con la
instancia pertinente de capacitación técnica a los servidores de las
Entidades y Organismos del Sector Público en las materias de que
es responsable (art. 10 inc. 11 LOCGR).
En definitiva, la capacidad de incidencia directa de la Contraloría
General de la República tanto en el planteamiento de responsabilidades
de las autoridades del Estado como en el mejoramiento de la
administración de los fondos públicos del Estado nicaragüense y de
la función pública en general, instrumentada a través de la función
fiscalizadora de los bienes y recursos del Estado y de la función
rectora del sistema de control de la Administración Pública, pone
de manifiesto que la Contraloría es un elemento fundamental de la
estructura constitucional nicaragüense que participa en la dirección
política estatal. Así lo entiende la propia institución que se define
como un “órgano fundamental del Estado” 42.
42
Expresión utilizada por la propia Contraloría General de la República. En tal sentido
ver: CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA. Boletín... Op. Cit. Pág. 8.
La Contraloría General de la República y el control externo en el Estado Democrático Nicaragüense
95
96
La Contraloría General de la República y el control externo en el Estado Democrático Nicaragüense
CAPÍTULO IV
COMPOSICIÓN Y
ORGANIZACIÓN DE LA
CONTRALORÍA GENERAL DE
LA REPÚBLICA
La Contraloría General de la República y el control externo en el Estado Democrático Nicaragüense
97
98
La Contraloría General de la República y el control externo en el Estado Democrático Nicaragüense
En este capítulo pretendemos examinar la composición y
organización de la Contraloría General de la Republica. En tal sentido,
estudiaremos la estructura del órgano, la elección de los contralores
y su estatuto jurídico (requisitos para ser contralor, ineligibilidades e
incompatibilidades, deberes, derechos y prerrogativas), la duración
del mandato y las causas de cese de los contralores y, finalmente los
órganos de la institución y su estructura administrativa.
1. Composición
1.1 Órgano colegiado
Como se ha dicho, los órganos de control externo del dinero público
en los Estados democráticos siguen dos modelos de composición:
unipersonal y el colegiado 1.
La Contraloría es un órgano colegiado compuesto por cinco
contralores propietarios y tres contralores suplentes electos por
la Asamblea Nacional (art. 154 Constitución de Nicaragua). La
estructura colegiada es introducida por la reforma constitucional
del 2000 2 ya que la Contraloría desde el momento de su creación
mediante el Decreto No. 86 del año 79 hasta el año 2000 mantuvo
una estructura unipersonal de Contralor y Subcontralor 3.
1
2
3
Son órganos unipersonales, entre otros, la General Accounting Office de Estados
Unidos, la National Audit Office de Inglaterra, las Contraloría Generales de muchos
países Centroamericanos y Suramericanos. Sobre Centroamérica puede verse: AAVV.
Las riendas del desarrollo… Op. Cit, y sobre Suramérica, específicamente, Perú: CASO
LAY, Víctor Enrique. “La experiencia del Perú en el control público”... Op. Cit. Por su
parte, son órganos colegiados el Tribunal de Cuentas de España, la Cour des Comptes de
Francia, la Corte dei Conti de Italia, el Tribunal Federal de Cuentas de Alemania.
La reforma constitucional del 2000 es la formalización jurídica de un pacto político entre
el partido del Gobierno de turno (Partido Liberal Constitucionalista) y la oposición
mayoritaria en la Asamblea Nacional (Frente Sandinista) que tiene por objeto compartir
el control de instituciones del Estado como la Contraloría, el órgano electoral y la
Corte Suprema de Justicia, mediante la fórmula de repartirse los cargos de dirección
de las mismas. Sobre la reforma constitucional del 2000 se puede ver: ÁLVAREZ
ARGÜELLO, Gabriel; y VINTRÓ CASTELLS, Joan. “Reformas constitucionales y
evolución política en Nicaragua 1995-2003” [cd-rom] VIII Congreso Iberoamericano... Op.
Cit.; ver también la información publicada en www.confidencial.com.ni “Efectos del
pacto libero-sandinista”. No. 270 del 16/12/01 al 9/01/02.
Si bien la reforma del 2000 configura un órgano colegiado debemos señalar que la
colegiación o estructura no es ajena a la tradición histórica del control de cuentas en
Nicaragua. Baste recordar el periodo del Tribunal de Cuentas (1893-1979).
La Contraloría General de la República y el control externo en el Estado Democrático Nicaragüense
99
Doctrinalmente se discute cuál es la forma más adecuada de
composición que debe tener el órgano de control externo del dinero
público en un Estado democrático. Así, algún autor se ha preguntado
cuál es la mejor opción: ¿órgano unipersonal o colegiado? 4. El
interrogante es de difícil respuesta.
Tal como ha manifestado LOZANO MILLARES, la elección de un
sistema u otro se mueve entre dos polos: configuración democrática
del órgano, que sería el modelo colegiado, frente a mayor eficacia
en su actividad, que sería el modelo unipersonal. Con todo ello
tendríamos que el modelo unipersonal es monocrático, tiene mayor
eficacia, mayor subjetividad y es más económico. Por su parte, el
modelo colegiado sería democrático, goza de menor eficacia, tiene
mayor objetividad y es más caro 5.
Frente a estos argumentos, nosotros señalaríamos que optar por un
modelo u otro carece de una respuesta contundente en un solo sentido.
Por eso la adopción de un modelo de órgano de control externo
radica en gran medida en la historia, tradición, cultura y experiencia
de cada Estado. En el desarrollo propio de sus instituciones. En lo
que podríamos denominar como su acervo jurídico-político.
Por otro lado, conviene también dejar claro que la composición
de un órgano de control externo no determina necesariamente las
funciones que realiza. En tal sentido, como se verá más adelante,
la Contraloría General de la Republica tiene una composición
colegiada sin funciones jurisdiccionales 6. Posiblemente, estamos
4
5
6
CABEZAS DE HERRERA PÉREZ, M.A. “Los OCEX: ¿modelo unipersonal o
colegiado? en Auditoría Pública. Núm. 1. Págs. 50 y 51.
LOZANO MILLARES, Jorge. Configuración e independencia de los órganos… Op. Cit.
Págs. 35 y 36.
La composición de los órganos de control externo en los Estados democráticos no
necesariamente determina las funciones con las que cuenta el órgano. Así pues, es común
que los órganos unipersonales carezcan de funciones jurisdiccionales (enjuiciamiento
contable), solamente poseen funciones fiscalizadoras, aunque, como hemos visto,
hay excepciones. Por ejemplo, en algunas Entidades Fiscalizadoras Superiores de
Centroamérica. En tal sentido ver: CARRERAS, Josep M; VALLÈS, Francesc. “El
marco legal de las Entidades Fiscalizadoras Superiores de Centroamérica: Límites y
desafíos”… Op. Cit. Págs. 137 y 138; 148-150. Por otro lado, los órganos colegiados
ejercen comúnmente funciones jurisdiccionales (enjuiciamiento contable) y también
fiscalizadoras. Hay excepciones como el Tribunal de Cuentas de la Unión Europea y
los órganos de control externo (OCEX) de las Comunidades Autónomas en España
que carecen de funciones jurisdiccionales. Por ejemplo, la Sindicatura de Cuentas
de Catalunya. Ver: VINTRÓ, Joan. “Les institucions de rellevància estatutària” en
100
La Contraloría General de la República y el control externo en el Estado Democrático Nicaragüense
ante la presencia del único caso en el ámbito latinoamericano de
un órgano de control externo del dinero público de composición
colegiada sin función jurisdiccional.
Como se ha dicho, escoger un modelo u otro es una tarea difícil
ya que es un tanto relativo saber cuál es la mejor o más adecuada
organización de un órgano de control externo. A continuación
trataremos de profundizar en los argumentos a favor y en contra de
los dos modelos.
El modelo unipersonal, entendido como aquel donde
las responsabilidades del órgano las ejerce una persona
independientemente de la presencia de uno o varios “segundos”,
impone elegir a una sola persona. Por tanto, es un modelo que suaviza
el peso político-partidista en la elección por parte del Parlamento y
posteriormente en el funcionamiento del órgano.
En efecto, esta politización puede tener menor influencia que en
el modelo colegiado donde el riesgo de la lotizazzione 7 se presenta
con mayor facilidad y donde el funcionamiento del órgano se ve en
ocasiones bloqueado o perturbado por circunstancias externas de
pugnas políticas que interfieren en su trabajo.
El modelo unipersonal obliga a los partidos políticos en el
Parlamento a ponerse de acuerdo en la elección de un candidato
idóneo y adecuado que reúna las características propias de un cargo
de este nivel. La técnica de elección mediante mayoría cualificada es
lo aconsejable en este sentido 8 en la medida que exige a los partidos
políticos a buscar un consenso sobre un candidato.
7
8
AAVV. Dret Públic de Catalunya. Coord. Mercè Barceló, Joan Vintró. Cedecs. Estudis
Constitucionals i Politics. Barcelona, 2003. Págs. 468-480; y FONT I LLOVET, Tomàs.
“Institucions Estatutàries de control de la Generalitat” en AAVV. Manual de Dret Públic
de Catalunya. Coord. Enoch Albertí I Rovira. Marcial Pons-Generalitat de Catalunya.
Madrid, 2002. Págs. 271-302. Sobre los OCEX autonómicos de España, en general, ver:
VERA SANTOS, José Manuel. El Tribunal de Cuentas y los órganos… Op. Cit.
Expresión utilizada por la doctrina italiana que describe como a través de la lotizazzione
se pretende el reparto por cuotas entre los partidos principales, es decir, repartir por lotes
cuasi estancos los cargos cuya designación corresponde al Parlamento. Ver: LOZANO
MILLARES, Jorge. Configuración e independencia de los órganos… Op. Cit. Pág. 36. Nota 9.
Así pues, REDONDO GARCÍA ha manifestado que la técnica de la mayoría cualificada
es la forma de democratización de los órganos de control externo del dinero público
y se genera a través del consenso. REDONDO GARCÍA, Ana María. “Parlamento,
representación y nombramiento de los órganos de control” en www.derecons.es Debates
Constitucionales. Revista electrónica de Derecho constitucional. No. 1. 1999.
La Contraloría General de la República y el control externo en el Estado Democrático Nicaragüense
101
Otro argumento que suele esgrimirse a favor del modelo unipersonal
frente al colegiado es que se trata de una opción más económica. En
ese sentido, en un modelo unipersonal el órgano de control podría
contar con mayores materiales y medios logísticos a su servicio
contrario al modelo colegiado donde el funcionamiento del órgano
puede ser costoso.
Ahora bien, una de las mayores críticas al modelo unipersonal es que
tiende a la subjetividad y en ocasiones la persona a cargo del órgano
de control puede verse manipulada o interferida en su actividad 9. Sin
embargo, para evitar tales situaciones en ambos modelos se requiere
la existencia de cánones o parámetros de actuación bien claros y
predefinidos que disminuyan la subjetividad y que eviten posibles
interferencias por ejemplo del Poder Ejecutivo. En cualquier caso,
más allá del modelo unipersonal o colegiado, lo importante es
garantizar la independencia, la objetividad y eficacia de la actividad
de control.
Se suele también afirmar que el modelo unipersonal puede tener
mayor eficacia en el trabajo y mayor rapidez de actuación del órgano
en comparación con el modelo colegiado. En el modelo unipersonal
el trabajo puede ser más rápido y posiblemente la institución sea
más eficaz en contraposición al modelo colegiado del cual se
argumenta es más lento en la toma de decisiones y en la realización
de los trabajos de fiscalización. En tal sentido, se dice que el órgano
compuesto no tiene una frecuencia diaria de reunión. Sin embargo,
nada impide que un órgano compuesto de un numero reducido de
personas se pueda reunir en su centro de trabajo todos los días.
Por otro lado, el órgano compuesto, -aunque en el plano teórico
busque el mayor debate posible, consenso, objetividad 10 y una
organización del trabajo basada en la especialización de sus
miembros en las distintas secciones y áreas de trabajo-, en la
práctica, lamentablemente, la repetición de la correlación de fuerzas
mayoritarias que existen en un Parlamento hace que el sentido
técnico y profesional que debe ser la piedra angular del órgano en
ocasiones se vea teñida con acentos políticos.
9
10
CABEZAS DE HERRERA PÉREZ, M.A. “Los OCEX: ¿Modelo unipersonal o
colegiado?… Op. Cit. Pág. 51.
Ídem. Nota anterior. Pág. 50.
102
La Contraloría General de la República y el control externo en el Estado Democrático Nicaragüense
Por ultimo, debemos destacar que cada uno de los modelos no
garantiza por sí mismo la objetividad, eficacia, y profesionalidad
que debe tener un órgano de control externo del dinero público.
El énfasis en esta cuestión no debe ponerse en el modelo como tal
sino en cómo se garantiza la independencia y la eficacia del órgano
en cualquiera de los dos modelos. En tal sentido, coincidimos
con REDONDO GARCÍA cuando señala que lo importante a la
hora de escoger un modelo unipersonal o colegiado es atender a la
función del órgano de control que exige objetividad, profesionalidad
y eficacia y no si es colegiado o unipersonal. Más allá de la norma
jurídica, en definitiva, se trata de una cuestión de voluntad política
para configurar un órgano de control que sirva o no para controlar
el dinero público 11.
Hemos dicho que según la norma constitucional la Contraloría
General de la Republica de Nicaragua tiene una composición
colegiada de cinco contralores propietarios y tres suplentes (art. 154).
Estos contralores se eligen cuando se ha producido una vacante o
cuando se ha agotado el período de mandato. Tenemos que señalar
que la legislación nicaragüense no contempla la renovación de
miembros por partes sino todos a la vez.
En el Derecho comparado el numero de miembros en la dirección
de los órganos de control externo es muy variada. Por ejemplo,
El Tribunal de Cuentas de España tiene 12 Consejeros (art. 21
Ley Orgánica del Tribunal de Cuentas), la Corte de Cuentas de
El Salvador tiene tres Magistrados (art. 196 Constitución de El
Salvador). El número de miembros se determina, entre otras cosas,
de acuerdo a la tradición de cada Estado y a la cantidad de trabajo
de la institución, es decir, al volumen de dinero público que deben
controlar.
En el caso de la Contraloría General de la República de Nicaragua se
han manifestado opiniones a favor de seguir optando por el modelo
colegiado reducido a tres miembros 12. Dicha posición parece ser
11
12
REDONDO GARCÍA, Ana María. “Parlamento, representación y nombramiento de
los órganos de control externo”… Op. Cit.
Sobre ello ver las declaraciones del Presidente actual de la Contraloría. “Fiscalización
sin plata” en www.elnuevodiario.com.ni de Jueves 4 de Marzo del 2004.
La Contraloría General de la República y el control externo en el Estado Democrático Nicaragüense
103
concordante con la idea que el Estado de Nicaragua no tiene un
Presupuesto General “tan cuantioso” 13.
Finalmente, conviene destacar la singularidad de la presencia de tres
miembros suplentes en la Contraloría General de la República de
Nicaragua. Los miembros suplentes 14 que señala la Constitución
no es un elemento común en los órganos de control externo 15. Sin
embargo, no es extraño a la tradición jurídica-política de Nicaragua.
A pesar de ello, creemos que la introducción de miembros suplentes
en la composición de la Contraloría es un elemento que, como se
podrá ir viendo a lo largo del trabajo, genera confusión en cuanto
a su posición y función en el órgano, aunque, como señala la
Constitución, su trabajo es “suplir única y exclusivamente las
ausencias temporales de los miembros propietarios” y la ejercerán
por previa escogencia del miembro propietario a quien sustituyan
(art. 154 Constitución). A propio tiempo puede observarse que no
existe un procedimiento jurídico que regule el funcionamiento de
los miembros suplentes.
La existencia de miembros suplentes en la Contraloría simplemente
se explica por razones de índole político-partidarias: la Contraloría
13
14
15
El Presupuesto General para el 2004 es de unos 11 mil millones de Córdobas en Ingresos
(unos 733 millones de Euros/US aproximadamente) y unos 16 mil millones de Córdobas
en Egresos (unos mil millones de Euros/US aproximadamente). Para cubrir el déficit
y lograr equilibrio presupuestario, el Ejecutivo recurre a solicitar cada año dinero de
organismos internacionales en concepto de prestamos, donaciones.
La existencia de miembros suplentes es un elemento extraño en la composición de los
órganos de control externo de las cuentas públicas. Pero en el contexto nicaragüense la
“suplencia” no resulta ser un elemento ajeno ni extraño a la tradición jurídico-política
nicaragüense. Existe en nuestro sistema suplente para los Diputados propietarios que
componen la Asamblea Nacional; para los Concejales que componen las distintas
municipalidades o Alcaldías del país; para los Magistrados de la Corte Suprema
de Justicia; para los jueces Locales y de Distrito, entre otros. Razones de naturaleza
político-partidaria y la tradición histórica de nuestro país “justifican”, o mejor explican,
la existencia hoy en día de suplentes en el organismo rector del sistema de control de la
Administración Pública y fiscalización de los bienes y recursos del Estado. Así pues, la
suplencia no es un elemento extraño en los órganos de control del dinero público que
han existido en Nicaragua. En tal sentido, ya la Ley Orgánica del Tribunal de Cuentas
de 1960 establecía la suplencia (arts. 9 y 10). Posiblemente, la reforma del 2000 tiene su
“fuente de inspiración” en esa Ley.
A manera de ejemplo sobre los órganos de control externo que contemplan la suplencia
se puede ver el Tribunal de Cuentas de la República de Uruguay que se compone de siete
miembros cada miembro tiene tres suplentes para los casos de vacancia, impedimento
temporal o licencia de los titulares (art. 208 Constitución de Uruguay).
104
La Contraloría General de la República y el control externo en el Estado Democrático Nicaragüense
colegiada fue una idea que nació de un pacto político que tenía
como objetivo fundamental ampliar el número de miembros en las
principales instituciones del Estado (Asamblea Nacional, Corte
Suprema de Justicia, Consejo Supremo Electoral, y Contraloría)
para propiciar el control de las mismas por parte de los dos partidos
del pacto (PLC-FSLN).
1.2 Elección por la Asamblea Nacional
El mecanismo de elección de los miembros que componen el
órgano de control externo de las cuentas públicas en los Estados
democráticos es muy diverso y variado. En ese sentido, como
señala VALLÈS VIVES, podemos encontrar modelos en los cuales
es el Parlamento quien hace la designación, a través de mayoría
cualificada, o de mayoría absoluta; otros, en los cuales esta facultad
de elección la tiene el titular del Ejecutivo; y fórmulas de designación
en los que participan conjuntamente el Poder Legislativo y el Poder
Ejecutivo16.
La Constitución de Nicaragua en el articulo 138 inc. 9 establece
que es facultad de la Asamblea Nacional elegir a los contralores de
listas separadas, propuestas por el Presidente de la República y por
los Diputados de la Asamblea Nacional. El plazo para presentar
las listas será de quince días contados a partir de la correspondiente
convocatoria para su elección. En defecto de listas presentadas
por el Presidente de la República, bastarán las propuestas por los
Diputados. Cada candidato debe ser electo con el voto favorable de
por lo menos el sesenta por ciento de los miembros de la Asamblea
Nacional. La Asamblea Nacional, a través de comisiones especiales,
podrá convocar audiencias con los candidatos. Los candidatos
deberán estar calificados para el cargo y su postulación deberá
acompañarse de la documentación que se solicite.
La elección parlamentaria de la Contraloría es introducida por
la Constitución de 1987 que establecía en el artículo 138 inc. 8 la
atribución de la Asamblea Nacional de elegir al Contralor General
de la República de terna propuesta por el Presidente de la República.
16
Sobre el tema ver: VALLÈS VIVES, Francesc. El control externo del gasto público… Op.
Cit. Págs. 316-319.
La Contraloría General de la República y el control externo en el Estado Democrático Nicaragüense
105
En ese sentido, el Presidente proponía una terna y los Diputados
decidían quién era Contralor de entre las tres personas propuestas
por el Presidente de la República. En ese momento el órgano era
unipersonal y en la elección de Contralor había una participación
mixta entre Ejecutivo y Legislativo. A su vez, la Constitución
no mencionaba nada sobre el Subcontralor General, situación
que originó varias interpretaciones sobre quién debía designar al
Subcontralor 17. La reforma constitucional de 1995 18 mantuvo la
atribución de la Asamblea Nacional e hizo extensiva su competencia
para el cargo de Subcontralor General. Así mismo, introdujo la
elección por listas separadas propuestas por el Presidente de la
República y por los Diputados en el plazo de quince días a partir de
la convocatoria de elección, siendo suficientes para poder proceder
a la elección las presentadas por los diputados (art. 138 inc. 9).
La regulación vigente deriva de las reformas constitucionales del año
2000 que establecieron la Contraloría colegiada con cinco contralores
propietarios y tres suplentes. El mecanismo de elección de contralores
se inicia con la convocatoria de vacante hecha por la Asamblea
Nacional una vez finalizado el período de duración del mandato
ya sea de contralores propietarios o suplentes. La Contraloría no se
renueva por partes 19 y una vez abierta la convocatoria de elección por
17
18
19
En 1992 el Subcontralor fue destituido por el Contralor General, supuesto que originó un
conflicto entre el Ejecutivo y la Contraloría y que llegó a la Corte Suprema de Justicia a
través de un Recurso de Amparo interpuesto por el destituido Subcontralor. El Contralor
General sostuvo que, al no mencionar la Constitución la elección de Subcontralor, era
competencia del Contralor designar y remover al Subcontralor. En cambio, la Presidencia
de la Republica señaló que, al no decir nada la Constitución, seguía parcialmente vigente
la disposición de Ley Orgánica de la Contraloría que atribuía al Ejecutivo la designación
de Contralor y Subcontralor: la Constitución habría derogado la competencia de elección
de Contralor y no así la de Subcontralor. La Sentencia de la Corte no entró en el fondo
del asunto, ya que en 1994, cuando la Corte se pronunció, el Subcontralor destituido
ya había sido restituido en el cargo. Puede verse la Sentencia de la Corte Suprema de
Justicia. SCSJ No. 37 de 27 de Mayo de 1994.
Sobre la reforma constitucional de 1995 ver: GERPE LANDIN, Manuel y VINTRO
CASTELLS, Joan. “Aproximación a la reforma constitucional de Nicaragua”... Op. Cit.
Cuatro miembros del CSCGR actual fueron electos pocos días después de la entrada en
vigencia de las reformas constitucionales de Enero de 2000. Por disposición transitoria
de la reforma constitucional se estableció que el Contralor de turno pasaba a forma parte
del Consejo y el Subcontralor sería uno de los tres contralores suplentes. Sobre ello se
puede ver: “Los candidatos del pacto para CSJ, CSE, CGR” en www.elnuevodiario.
com.ni Domingo 23 Enero de 2000; “Jarquín cuestiona a auditores de AN” en www.
elnuevodiario.com.ni Viernes 28 de Enero de 2000; “Poessy despunta bendiciendo la
auditoría contra Jarquín” en www.elnuevodiario.com.ni Jueves 3 de Febrero 2000.
106
La Contraloría General de la República y el control externo en el Estado Democrático Nicaragüense
la Asamblea Nacional y dentro el plazo de 15 días contados a partir
de dicha convocatoria, tanto el Presidente de la República como
los Diputados 20 deben presentar listas separadas de los candidatos
a ocupar los cargos de contralores colegiados. La Constitución
es muy clara al señalar que si el Presidente de la República no
presenta listas, una vez vencido el plazo, bastarán las propuestas
por los Diputados. La Asamblea Nacional a través de comisiones
especiales “podrá convocar audiencias con los candidatos” (art.
138. inc. 9 Constitución). De la redacción última del precepto
constitucional parece desprenderse que, al momento de convocar
a elección de contralores, la Asamblea Nacional puede crear una
comisión especial 21 que se encargue de realizar audiencias con los
candidatos que serán presentados posteriormente al Plenario para
su votación. Es un precepto redactado de tal forma que pareciera
no obligar a la Asamblea Nacional a formar una comisión especial
para seleccionar candidatos a contralores. En la práctica se ha hecho
uso de esta opción. Las audiencias permiten a los parlamentarios
valorar la idoneidad de los candidatos a contralores y constituyen
un valioso elemento de transparencia democrático en el seno del
sistema político.
Una vez presentadas las listas por el Presidente de la Republica
y por los Diputados se escogen los candidatos que deben estar
“debidamente calificados para el cargo” (art. 138 inc. 9). Las
20
21
En el Derecho comparado puede verse como en algunos ordenamientos la iniciativa de
proponer candidatos a contralores proviene de varios órganos del Estado. Por ejemplo,
la Constitución de Colombia señala que es competencia de la Corte Constitucional, la
Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado presentar una terna (un candidato por
cada institución en mención) al Congreso para la elección del Contralor General de la
República (art. 267).
Según el articulo 39 del Estatuto General de la Asamblea Nacional en el acto de
integración de una comisión especial se deberá establecer el período de duración de la
misma así como el alcance, funciones y facultades que dicha comisión tiene. El período
de duración no puede ser muy largo debido a que es necesario llenar las vacantes para
que sea posible el funcionamiento normal del órgano de control. Todo lo anterior
deberá ser aprobado por el Plenario de la Asamblea Nacional. Sobre las comisiones
parlamentarias se puede ver: Estatuto General de la Asamblea Nacional. Ley No. 122.
La Gaceta Diario Oficial No. 5 de 4 Enero de 1991. Tiene diversas reformas, Decreto
A.N. No. 495 de 31 de Marzo de 1992. La Gaceta Diario Oficial. No. 141 del 23 de Julio
de 1992; Decretos A.N No. 724 de 10 Marzo de 1994 y No. 904 de 29 de Noviembre
de 1994; Ley No. 320. Ley de reformas al Estatuto General y Reglamento interno de la
Asamblea Nacional. La Gaceta Diario Oficial No. 238 de 14 de Diciembre de 1999; y el
Reglamento Interno de la Asamblea Nacional. Decreto A.N. No. 412. La Gaceta Diario
Oficial No. 122 de 3 Julio de 1991.
La Contraloría General de la República y el control externo en el Estado Democrático Nicaragüense
107
calidades y condiciones profesionales deben ser un requisito a tener
en cuenta en la elección, aunque dicho requisito no siempre fácil
de medir ni aparece situado en primer plano por los parlamentarios
en el momento de la elección. En cambio el requisito de elección
que se muestra decisivo es el quórum de votación. La Constitución
señala la exigencia de mayoría cualificada para elegir contralores 22.
En tal sentido, “cada candidato debe ser electo de por lo menos el
sesenta por ciento de los Miembros de la Asamblea Nacional” (138
inc. 9). La norma constitucional establece la mayoría cualificada
en la elección de contralores como una técnica jurídica cuyo
objeto es buscar el consenso entre las distintas fuerzas políticas que
tienen representación parlamentaria. La facultad de elección de
los miembros propietarios y suplentes de la Contraloría mediante
mayoría cualificada del sesenta por ciento de los Diputados de la
Asamblea Nacional es una opción que pretende evitar que sea el
Ejecutivo quien tenga la facultad de nombramiento, es decir, que el
controlado no controle al controlador. Por otro lado, esta atribución
a la Asamblea Nacional resulta ser coherente con la idea de soberanía
popular y representación plural de los ciudadanos manifestada en la
autorización del gasto público. Dicho esto, no puede desconocerse
que en Nicaragua la práctica seguida en esta materia se ha visto
lastrada por las consecuencias de los pactos políticos ya mencionados
anteriormente.
Finalmente, puede observarse que la redacción del precepto
constitucional parece permitir a los Diputados de la Asamblea
Nacional escoger la forma de votación: por una parte publica o
secreta, y por otra, en bloque o individual persona a persona. La
normativa interna de la Asamblea Nacional no aclara estos extremos,
especialmente porque el artículo 73 del Estatuto General de la
Asamblea Nacional está redactado pensando en una Contraloría
unipersonal y actualmente la Contraloría es colegiada. En la práctica
la votación se ha hecho en bloque.
22
Recordemos que dicha técnica es introducida por la reforma constitucional de 1995.
108
La Contraloría General de la República y el control externo en el Estado Democrático Nicaragüense
1.3 Estatuto jurídico de los Contralores
1.3.1 Condiciones personales y profesionales
En cuanto a las condiciones personales y profesionales la Constitución
no establece de manera precisa cuáles son las características o
requisitos que una persona debe reunir para poder ser electo contralor.
Simplemente se limita a señalar que “los candidatos deberán
estar debidamente calificados para el cargo” (art. 138 inc. 9). La
cualificación y el ejercicio profesional en las materias de las que debe
conocer la Contraloría General de la Republica son los aspectos que
normalmente en Derecho comparado se suele regular y exigir a las
personas que forman parte de los órganos de control externo 23. Sin
embargo, creemos que a pesar de no encontrarse dichos requisitos
regulados en la Constitución de forma precisa pueden ser extraídos
de la Ley de Probidad de los Servidores Públicos (LPSP) 24.
Los miembros de la Contraloría General de la Republica son
servidores públicos del Estado nicaragüense. En ese sentido la Ley
de Probidad de los Servidores Públicos define lo que se entiende
por servidor público 25. Los contralores colegiados son servidores
23
24
25
La Constitución de Colombia señala que para ser elegido Contralor General de la
República se requiere ser colombiano de nacimiento y en ejercicio de la ciudadanía; tener
más de 35 años de edad; tener título universitario; o haber sido profesor universitario
durante un tiempo no menor de 5 años; y acreditar las calidades adicionales que exija
la ley (art. 267). Por su parte, en lo referido al Tribunal de Cuentas de España, su Ley
Orgánica establece que serán designados entre Censores del Tribunal de Cuentas,
Censores Jurados de Cuentas, Magistrados y Fiscales, Profesores de Universidad y
funcionarios públicos pertenecientes a Cuerpos para cuyo ingreso se exija titulación
académica superior, Abogados, Economistas y Profesores Mercantiles, todos ellos de
reconocida competencia, con más de quince años de ejercicio profesional (art. 30 inc 1
Ley Orgánica del Tribunal de Cuentas).
Ley No. 438. La Gaceta Diario Oficial No. 147 de 7 de Agosto de 2002.
Servidor Público es cualquier funcionario o empleado del Estado o de sus entidades,
incluidos los que han sido nombrados, designados o electos para desempeñar la función
pública al servicio del Estado, así como toda persona natural que se desempeña como
funcionario o empleado con ejercicio de autoridad o jurisdicción o bien sin ella, por
elección directa o indirecta, o por nombramiento de autoridad competente, por concurso
y/o cualquier otro medio legal de contratación, que participa de manera principal o
secundaria en las funciones o actividades públicas de los organismos, dependencias o
instituciones autónomas, descentralizadas o desconcentradas del Estado, del municipio
y de las Regiones Autónomas; así mismo quienes de cualquier manera administren,
bienes o fondos del Estado o del municipio, por disposición de la ley, de los reglamentos
o por designación (art. 6 inc. e LPSP).
La Contraloría General de la República y el control externo en el Estado Democrático Nicaragüense
109
úblicos electos para desempeñar funciones públicas 26 en un órgano
constitucional del Estado que ejercen atribuciones en materia de
control de bienes o fondos públicos por mandato de la Constitución
y las leyes de la República. Por tanto los candidatos a miembros de
la Contraloría, sean propietarios o suplentes, deben ser personas
que tengan probidad y capacidad para desempeñar el cargo de
contralor.
Por probidad se entiende, una conducta recta, honesta y ética (art.
5 inc. b LPSP). La capacidad es aquella cualidad que significa que
una persona es técnica y legalmente idónea para desempeñar el
cargo (art. 5 inc. d LPSP). Así mismo, los candidatos no deben estar
incursos en inhabilitaciones legales previstas por el ordenamiento y,
en general, deben ser personas con titulación académica, experiencia
y capacidad profesional, técnica, y que hayan desarrollado o
desarrollen alguna actividad relacionada al control de las cuentas
públicas 27.
1.3.2 Inelegibilidades e incompatibilidades
Las únicas causas expresas de inelegibilidad que establece la
Constitución para ejercer el cargo de contralor propietario o suplente
son las recogidas en el segundo párrafo del articulo 138 inc. 9 al
señalar que los candidatos propuestos “no deberán tener vínculos de
parentesco entre sí, ni con el Presidente de la República ni con los
Diputados proponentes, dentro del cuarto grado de consanguinidad
y segundo de afinidad”. Las causales de inelegibilidad que señala
la Constitución en relación a la elección de los miembros de la
Contraloría General de la Republica tratan de prevenir una práctica
muy común dentro del Estado nicaragüense como es el nepotismo,
es decir, el nombramiento por parte de autoridades públicas de
personas con las que se mantienen estrechos vínculos familiares.
Toda actividad sea de forma temporal o permanente, remunerada u honoraria, realizada
por una persona en nombre del Estado o al servicio del Estado o de sus entidades y en
cualquier nivel jerárquico de la Administración Pública (art. 6 inc. f LPSP).
27
Sobre las características para adquirir la condición de miembros puede verse: VALLÈS
VIVES, Francesc. El control externo del gasto público… Op. Cit. Págs. 322 y 323; LOZANO
MILLARES, Jorge. Configuración e independencia de los órganos… Op. Cit Pág. 44.
26
110
La Contraloría General de la República y el control externo en el Estado Democrático Nicaragüense
Esto representa un avance en la construcción de un Estado más
democrático 28.
En Derecho comparado se encuentran algunas fórmulas intermedias
entre causales de inelegibilidad y de incompatibilidad que permiten
sobre todo atemperar la rigidez tal vez excesiva de las primeras.
En tal sentido, VINTRÓ, en referencia a la Sindicatura de Comptes
de Catalunya, ha destacado las “obligaciones de abstención” 29 que
recoge el artículo 24 de la Ley de 1984, modificada en 1991, reguladora
de dicha institución. Se prohíbe intervenir en determinados casos
de fiscalización a los miembros del órgano. Básicamente se trata
de supuestos en los cuales los miembros del órgano fiscalizador,
por razón de su profesión o en ejercicio de otros cargos anteriores,
conocieron sobre materias que ahora les compete fiscalizar como
responsables del órgano de control.
La obligación de abstención puede ser un elemento interesante a
tener presente en el caso de la Contraloría, sobre todo porque dicha
institución se compone de miembros suplentes cuyas funciones son,
en principio, “suplir única y exclusivamente las ausencias temporales
de los miembros propietarios” (154 Constitución).
El artículo 1 del Manual de Procedimiento del Consejo Superior
de la Contraloría del 2001 ha introducido, sin más precisión, la
situación de “impedimento” como supuesto para la intervención de
los contralores suplentes. Por “impedimento” pudiera entenderse la
imposibilidad de algún contralor propietario de conocer sobre un
caso en materia de fiscalización con el cual tuvo alguna relación
28
29
Puede verse también la formula recogida para la elección de Magistrados a la Corte
Suprema de Justicia. En tal sentido nos parece ilustrativo lo señalado en el articulo 140
de la Ley Orgánica del Poder Judicial que establece, dentro de las causas de inelegibilidad
para optar al cargo de Magistrado de la Corte Suprema de Justicia la condición de
pariente del Presidente de la República, de los Diputados o de los Magistrados que
estén desempeñando el cargo, dentro del cuarto grado de consanguinidad o segundo de
afinidad. Tampoco puede ser propuesto el miembro de la pareja que sostenga una unión
de hecho estable con cualquiera de las personas referidas en el párrafo anterior, ni los
familiares de éste hasta el segundo grado de consanguinidad. Estas inelegibilidades se
aplicarán para la designación de Jueces o Magistrados de las demás instancias.
VINTRO, Joan. “Les institucions de rellevància estatutària” en Dret Public... Op. Cit.
Pag. 471.
La Contraloría General de la República y el control externo en el Estado Democrático Nicaragüense
111
antes de acceder a la Contraloría. Ello contribuiría a dotar de mayor
sentido a la figura del contralor suplente que no acaba de encajar
muy bien en el órgano de control de los fondos públicos.
En cuanto a las incompatibilidades, la Constitución señala en
el artículo 138 inc. 9 que los contralores propietarios y suplentes
no deben ser miembros de las Juntas Directivas Nacionales,
Departamentales, y Municipales de Partidos Políticos y, si lo fueran,
deberán cesar en sus funciones partidarias al ser electos; cabe
considerar que a los contralores le son de aplicación las previsiones
establecidas con carácter general por la Constitución (art. 130) para
los altos cargos del Estado: no obtener concesión alguna del Estado
y no actuar como apoderados o gestores de empresas públicas o
privadas en contrataciones de éstas con el Estado.
Por otro lado, es preciso subrayar que no se regulan de forma
expresa algunas causas de incompatibilidad establecidas para otros
cargos de elección parlamentaria: por ejemplo, el ejercicio del cargo
de Fiscal General, según el articulo 29 inc. 1 de la Ley Orgánica del
Ministerio Publico 30, es incompatible con el ejercicio de su profesión
o cualquier otra actividad remunerada o no con excepción de la
docencia universitaria y fuera del horario de trabajo. En este sentido,
sería coherente con la relevancia institucional de la condición de
contralor establecer legalmente un sistema de incompatibilidades
semejante al que acaba de referenciarse, o entender aplicables las
previsiones en términos muy parecidos de la Ley de Probidad de los
Servidores Públicos (art. 10).
1.3.3 Deberes, derechos y prerrogativas
La regulación de los deberes, derechos y prerrogativas que tienen
los miembros de la Contraloría General de la Republica en el
ejercicio de sus funciones se encuentran de manera específica en
la Constitución, la Ley Orgánica de la Contraloría General de la
Republica y el Manual de Procedimiento del Consejo Superior de
la Contraloría General de la Republica. Entendemos que también le
son de aplicación las definiciones en la materia referidas a la Ley de
Probidad de los Servidores Públicos.
30
Ley Orgánica del Ministerio Público. Ley No. 346. La Gaceta Diario Oficial. No. 196
de 17 de Octubre de 2000.
112
La Contraloría General de la República y el control externo en el Estado Democrático Nicaragüense
Los deberes que tienen que cumplir los miembros propietarios y
suplentes de la Contraloría General de la Republica son observar
la Constitución Política y las leyes del país (art. 7 inc. 1 Ley de
Probidad de los Servidores Públicos). En tal sentido, como señala la
norma constitucional, ningún cargo concede a quien lo ejerce más
funciones que las que le confieren la Constitución y las leyes y todo
funcionario del Estado tiene el deber de rendir cuenta de sus bienes
antes de asumir el cargo y después de entregarlo (art. 130) 31.
Los miembros de la Contraloría General de la Republica, como
servidores públicos que son, responden personalmente por la
violación de la Constitución por falta de probidad administrativa
y por cualquier otro delito o falta cometida en el desempeño de
sus funciones (art. 131 Constitución). En términos generales los
miembros propietarios y suplentes de la Contraloría deben cumplir
todas las funciones propias de su competencia y deben dedicarse
de forma exclusiva a la realización de la función fiscalizadora
en los términos apuntados en el epígrafe anterior al tratar de las
incompatibilidades.
En relación a los derechos tenemos que señalar que cada uno de los
contralores propietarios del Consejo Superior de la Contraloría tiene
el derecho de escoger libremente, de entre los suplentes electos, el
miembro que lo va a reemplazar. Como hemos visto anteriormente,
la Constitución establece este derecho y recoge un supuesto muy
amplio de causas de suplencia, “ausencias temporales” (art. 156),
y a su vez el Manual de Procedimiento del Consejo Superior de la
Contraloría agrega a ellas el término “impedimento” (art. 1). No
existe un procedimiento jurídico que determine con mayor precisión
cómo se formaliza la suplencia, en qué momento y con qué finalidad
se puede suplir, ni tampoco el tiempo de duración de la misma.
Todo ello permite observar que en la práctica no existan grandes
formalidades en relación a la intervención de los miembros suplentes
para conocer de asuntos determinados. El miembro propietario tiene
31
La Constitución establece que dicha obligación es para todos los funcionarios del Estado.
La legislación nicaragüense no hace distinción entre funcionario, empleado, servidor,
trabajador. Puede verse la Ley de Probidad de los Servidores Públicos art. 6; y la Ley
de Servicio Civil y de la Carrera Administrativa. Ley No. 70. Art. 4. Sobre el tema ver:
ESCORCIA, Jorge Flavio. Derecho… Op. Cit. Págs. 272-274.
La Contraloría General de la República y el control externo en el Estado Democrático Nicaragüense
113
una amplia discrecionalidad en escoger a su suplente y determinar
el tiempo de suplencia así como la formalización de la misma.
Por otro lado, los Contralores propietarios tienen derecho a ser
remunerados por su trabajo mediante un salario mensual fijo. Los
contralores suplentes reciben tres salarios mensuales cada año
independientemente de que deban intervenir o no.
En relación a las prerrogativas que tienen los miembros de la
Contraloría en el ejercicio de su cargo, debemos decir que la
Constitución reconoce la prerrogativa de la inmunidad 32 (art. 154).
Tal prerrogativa está reconocido en la Constitución a los Diputados
de la Asamblea Nacional (art. 139), al Presidente y Vicepresidente
de la República (art. 148), a los Ministros y Viceministros de Estado
(art. 151), los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia (art. 166)
y los Magistrados del Consejo Supremo Electoral (art. 172).
La prerrogativa de la inmunidad alcanza tanto a los contralores
propietarios como a los suplentes, pues la Constitución no introduce
distinciones al respecto, y ello supone que los miembros de la
Contraloría no pueden ser detenidos, ni procesados, excepto en causas
relativas a los derechos de familia y laborales (art. 130 Constitución).
Como excepción, según establece la Ley de inmunidad (art. 15)
33
el funcionario con inmunidad puede ser detenido cuando se le
encuentre en flagrante delito y gozará de arresto domiciliar hasta
que la Asamblea Nacional no se pronuncie sobre el levantamiento
o no de la inmunidad.
La prerrogativa de la inmunidad que gozan los contralores es
renunciable 34 y no por ello se pierde el cargo. Tal como ha
32
33
34
Sobre la prerrogativa de la inmunidad en Nicaragua puede verse: ESCOBAR FORNOS,
Iván. Inmunidad, inviolabilidad, destitución e impunidad (Responsabilidad de los Altos
Funcionarios y Parlamentarios). Prólogo de Héctor Fix-Zamudio. HISPAMER. Managua,
2002.
Ley de inmunidad. Ley No. 83 de 21 Marzo de 1990. La Gaceta No. 61 de 27 de marzo
de 1990; y reformas, Ley No. 110 de 21 de Septiembre de 1990. La Gaceta No. 191 de 5
de Octubre de 1990.
En el año 1999 el Contralor y Subcontralor General de turno renunciaron a la inmunidad
y se sometieron a un proceso judicial que se había planteado en su contra. No hay
otro caso similar de renuncia a dicha prerrogativa en relación a las personas que han
dirigido el órgano de control de los fondos públicos en Nicaragua. Sobre el Contralor y
114
La Contraloría General de la República y el control externo en el Estado Democrático Nicaragüense
manifestado ESCORCIA, el hecho de perder la inmunidad por
parte del funcionario público no conlleva la pérdida del cargo 35.
Así pues, si los Diputados a través del procedimiento establecido
para retirar la inmunidad por parte de la Asamblea Nacional (art.
130 Constitución, arts. 9-14 Ley de Inmunidad y art. 79 Estatuto
General de la Asamblea Nacional), y mediante voto favorable de la
mayoría de sus miembros (art. 130 Constitución), deciden retirar la
inmunidad a uno de los contralores, éste pierde dicha prerrogativa,
pero, como ya dijimos, sigue conservando el cargo de contralor
colegiado 36.
1.3.4 Duración del mandato
El texto constitucional de 1987 no establecía la duración del
mandato del Contralor y, en consecuencia, seguía vigente el artículo
15 de la Ley Orgánica de 1980 según el cual la duración en el cargo
era por “tiempo indefinido”. El alcance de esta previsión de la Ley
Orgánica fue precisado por la Sentencia No. 11 de la Corte Suprema
de Justicia, de 27 de Febrero de 1994, al señalar que no existen cargos
vitalicios en Nicaragua y que en el caso del Contralor éste puede ser
destituido por decisión de la Asamblea Nacional al amparo de lo
estipulado por el artículo 138 inc. 10 de la Constitución. Sobre la
posibilidad de destitución del Contralor por parte de la Asamblea
Nacional se volverá más adelante al estudiar las causas de cese de
los miembros de la Contraloría.
La reforma constitucional del año 1995 estableció por primera vez
en la norma suprema nicaragüense la duración del mandato para
35
36
Subcontralor General, ver: “Renuncian a inmunidades” en www.elnuevodiario.com.ni
de 28 de Julio de 1999.
ESCORCIA, Jorge Flavio. Derecho… Op. Cit. Pág. 243.
El contralor que pierde inmunidad y enfrenta un proceso judicial ante los Tribunales
del país puede ser reemplazado en el Consejo Superior de la Contraloría por uno de
los contralores suplentes. La regulación constitucional es bastante amplia al señalar
que las funciones de los miembros suplentes son para suplir única y exclusivamente las
ausencias temporales de los miembros propietarios (art. 154). En nuestra opinión, el
contralor que enfrenta un proceso judicial, si bien no pierde el cargo de contralor, debe
abstenerse de participar en las sesiones y en la toma de decisiones del Consejo Superior
de la Contraloría. Es decir, se encuentra “impedido” (art. 2 Manual de Procedimiento
del Consejo Superior de la Contraloría) de participar en el Consejo. Por tanto, uno de los
contralores suplentes debe “reemplazarlo”.
La Contraloría General de la República y el control externo en el Estado Democrático Nicaragüense
115
Contralor y Subcontralor (recordemos que en ese momento era
una Contraloría unipersonal) y la fijó en seis años. Se estableció un
tiempo de duración del mandato que fuera mayor que los períodos de
Presidente y Vicepresidente de la República así como de Diputados
a la Asamblea Nacional (ambos de cinco años). Con ello se lograba
que la elección de Contralor y Subcontralor no coincidiera con la
elección de los cargos políticos descritos y de este modo se pretendía
contribuir a la independencia de la Contraloría.
Por su parte, el texto de la reforma constitucional del 2000,
actualmente vigente, creó una Contraloría colegiada compuesta por
cinco miembros propietarios y tres suplentes y estableció un periodo
de mandato de cinco años (art. 154). Además, debe subrayarse que
ni la Constitución ni la regulación legal dicen nada con respecto a
la posibilidad de reelección de los contralores y, por lo tanto, puede
entenderse que este silencio normativo permite llevar a cabo dicha
reelección.
Examinando la experiencia del Derecho comparado 37, la doctrina
manifiesta que el establecimiento de un mandato largo y no
reelegible para los miembros de los órganos de control externo es
un factor positivo para este tipo de instituciones por los motivos
siguientes: refuerza el ejercicio independiente de la función de
control, contribuye a evitar perturbaciones e interferencias políticas
y brinda estabilidad y solidez al funcionamiento 38.
A la vista de la reflexión anterior, en el caso de la Contraloría de
Nicaragua el mandato corto y coincidente con los mandatos de los
principales órganos políticos y la no prohibición de la reelección
37
38
La Constitución del Perú señala un periodo de mandato de siete años (art. 82); el texto
constitucional de Paraguay establece que el período de duración del cargo de Contralor
y Subcontralor es de 5 años los cuales no serán coincidentes con los del mandato
presidencial (art. 281). Sobre la reelección de los miembros se puede ver el caso de varios
países latinoamericanos: En Colombia, el Contralor no puede ser reelegido para el
período inmediato ni continuar en ejercicio de sus funciones al vencimiento del mismo
(art. 267); en Costa Rica la Constitución señala que el Contralor y Subcontralor pueden
ser reelectos indefinidamente (art. 183); en El Salvador la Constitución Política establece
la reelección para los Magistrados de la Corte de Cuentas (art. 196); en Guatemala la
Constitución prohíbe la reelección (art. 233); en Honduras el texto constitucional señala
que el Contralor y Subcontralor no pueden ser reelectos para período subsiguiente (art.
223).
VALLÈS VIVES, Francesc. El control externo del gasto público… Op. Cit. Págs. 319-322.
116
La Contraloría General de la República y el control externo en el Estado Democrático Nicaragüense
pueden representar en cierta medida un obstáculo para garantizar el
ejercicio independiente de sus funciones y propiciar la inestabilidad
y el bloqueo en el funcionamiento de la institución 39.
Finalmente, debe apuntarse que, aun sin expresa previsión normativa
al respecto, si al finalizar el período de mandato de los contralores
propietarios y suplentes la Asamblea Nacional no ha elegido nuevos
contralores o reelegido a los mismos, en aras de asegurar una
continuidad en el funcionamiento de la institución, los contralores
propietarios y suplentes deban prolongar su período hasta que la
Asamblea Nacional no elija sus sucesores y éstos tomen posesión
de su cargo 40.
1.3.5 Causas de cese
En Derecho comparado se observa que uno de los elementos para
potenciar la independencia de los miembros de los órganos de control
externo es el reconocimiento de inamovilidad a los mismos 41. Ello
no excluye la previsión en los diversos ordenamientos jurídicos de
una serie de causas de cese cuya apreciación acostumbra a dejarse
en manos del propio órgano controlador si éste es colegiado 42, o
del Parlamento si es unipersonal 43. Sintetizando los elementos
que aparecen en las regulaciones de diversos países, las causas
de cese de los miembros de los órganos de control externo son
fundamentalmente las siguientes: muerte, renuncia, finalización
del mandato, abandono de sus funciones sin causa justificada,
incapacidad y condena e inhabilitación declaradas por decisión
judicial firme 44.
En tal sentido se puede ver: ÁLVAREZ ARGÜELLO, Gabriel. “Elección de magistrados
violó la Constitución”… Op. Cit; ÁLVAREZ ARGÜELLO, Gabriel; y VINTRÓ
CASTELLS, Joan. “Reformas constitucionales y evolución política en Nicaragua 19952003” [cd-rom] VIII Congreso Iberoamericano… Op. Cit.
40
Puede verse la regulación del Tribunal de Cuentas de España en la que se establece que
antes de los cuatro meses previos a la fecha de expiración de los nombramientos de
los Consejeros de Cuentas, el Presidente del Tribunal, o quien legalmente le sustituya,
solicitará al Parlamento la iniciación del procedimiento que haya de conducir a la
elección de los mismos. Los Consejeros de Cuentas continuarán en el ejercicio de sus
funciones hasta que hayan tomado posesión quienes hubieren de sucederles art. 22 Ley
de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas de 1988.
41
Artículo 30 de la Ley Orgánica del Tribunal de Cuentas de España.
42
Artículo 25 de la Ley de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas de España.
43
Artículo 233 Constitución de Guatemala.
44
A modo de ejemplo pueden citarse el artículo 36 de la Ley Orgánica del Tribunal de
Cuentas de España y el artículo 26 de la Ley de la Sindicatura de Cuentas de Cataluña
de 1984, reformada en 1991.
39
La Contraloría General de la República y el control externo en el Estado Democrático Nicaragüense
117
En Nicaragua, como ya se ha apuntado anteriormente, la Constitución
(art. 138 inc. 10 del texto de 1987) facultaba a la Asamblea Nacional
para “conocer” las destituciones de miembros de diversos órganos
del Estado entre los que se encontraba el Contralor General de la
República. El texto constitucional vigente (art. 138 inc. 11) establece,
por su parte, que corresponde a la Asamblea Nacional “resolver”
sobre las destituciones de los miembros de la Contraloría y de otras
altas instituciones del Estado “por las causas y procedimientos
establecidos por la ley”.
Al amparo de la previsión constitucional de 1987, la Asamblea
Nacional adoptó una resolución en Enero de 1993 en virtud de la
cual destituyó al Contralor General atendiendo a una petición de la
Presidenta de la República y en base a consideraciones puramente
políticas. La Corte Suprema de Justicia entendió, como se refleja
en la Sentencia No. 11 de 27 de Febrero de 1994, que la decisión
parlamentaria era conforme a la Constitución ya que, de acuerdo
con la interpretación de la Corte, el texto constitucional permitía
la remoción del Contralor por “voluntad soberana de la Asamblea
Nacional”. Ciertamente cabe reconocer que la posición de la Corte,
no favorecedora de la independencia de la Contraloría, encuentra
su fundamento en la propia redacción del precepto constitucional
que no condicionaba de ninguna manera la facultad parlamentaria
de destitución.
En vigencia del texto constitucional de 1987 el ordenamiento jurídico
nicaragüense no llegó a regular las causas de cese del Contralor.
Con todo, el legislador nicaragüense intentó hacerlo a través del
Estatuto General de la Asamblea Nacional de 1991 45 pero la Corte
Suprema de Justicia declaró inconstitucional esta normativa con el
argumento de que el Estatuto de la Asamblea Nacional no era el
instrumento jurídico adecuado para la regulación pretendida 46.
45
46
Estatuto General de la Asamblea Nacional. Ley No. 122. La Gaceta Diario Oficial No.
5 de 4 Enero de 1991. Tiene diversas reformas, Decreto A.N. No. 495 de 31 de Marzo
de 1992. La Gaceta Diario Oficial. No. 141 del 23 de Julio de 1992; Decretos A.N. No.
724 de 10 Marzo de 1994 y No. 904 de 29 de Noviembre de 1994; Ley No. 320. Ley
de reformas al Estatuto General y Reglamento Interno de la Asamblea Nacional. La
Gaceta Diario Oficial No. 238 de 14 de Diciembre de 1999.
Se puede ver la Sentencia de la Corte Suprema de Justicia No. 170 de 24 de Noviembre
de 1992 en la que declara inconstitucional varios artículos del Estatuto General que
regulaba causas de destitución del Contralor. El argumento central de la Corte fue que la
118
La Contraloría General de la República y el control externo en el Estado Democrático Nicaragüense
Como ya hemos señalado, el texto constitucional vigente, resultante
de la reforma constitucional de 1995, mantiene la competencia de
la Asamblea Nacional en materia de destitución de los miembros
de la Contraloría pero requiere que dichas destituciones se
resuelvan por las causas y procedimientos establecidos por la ley.
Este mandato al legislador ordinario no ha sido satisfecho hasta el
momento aunque también debe mencionarse un intento fallido. En
efecto, una Ley específica, denominada “Ley sobre destitución del
Contralor General, Magistrados de la Corte Suprema de Justicia y
del Consejo Supremo Electoral” 47, trató de dar cumplimiento a la
previsión constitucional del artículo 138 inc. 11. La Corte Suprema
también en este caso declaró la inconstitucionalidad de dicha
regulación argumentando que la Asamblea Nacional, al amparo del
precepto constitucional citado, podía regular las causas de cese de
los miembros de los órganos implicados pero no podía convertirse
en un Tribunal de Justicia imponiendo por sí misma sanciones
como las destituciones 48. No parece muy sólido el razonamiento
de la Corte Suprema en este caso habida cuenta que el artículo 138
inc. 11 resulta inequívoco al conferir a la Asamblea Nacional la
atribución de “resolver” sobre las destituciones de los miembros de
altos órganos del Estado.
47
48
Asamblea Nacional se extralimitó en sus funciones, el Estatuto no se limitó a cuestiones
internas sino que trascendió su ámbito estableciendo obligaciones a otros Poderes del
Estado y a los particulares, y éstas únicamente pueden ser reguladas por ley con las
limitaciones que la propia Constitución Política consigna. También señaló que era
incorrecto llamar a este instrumento jurídico “Ley” porque carece de elementos tanto
formales como materiales. En ese sentido se declaró inconstitucional el último inciso del
artículo 75, los artículos 76,77,78 del Estatuto General que establecían el procedimiento
de “elección, renuncia, o destitución de Magistrados y Contralor General”.
Esta norma era la Ley No.190. “Ley sobre destitución del Contralor General de
la República, Magistrados de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo Supremo
Electoral”. Publicada en El Nuevo Diario de 27 de Abril de 1995. Entre las causas de cese
se mencionan: Abandono de las funciones; incapacidad para ejercer el cargo; desempeño
nocivo del ejercicio del cargo; notoria negligencia o conducta pública contraria a la moral y
las buenas costumbres; sentencia definitiva dictada en contra (art. 2).
Puede verse la Sentencia de la Sala de lo Constitucional de la CSJ No. 13 de 27 de Febrero
de 1997. La Sala señaló que la Asamblea Nacional mediante esta Ley se convertía
en un tribunal, los Diputados podían ser acusadores (diez de ellos podían presentar
una iniciativa de destitución) y en defensores del funcionario afectado y resolvían sin
ulterior recurso la destitución del mismo. Todo ello mediante un procedimiento que
según la Sala violentaba la Constitución y las normas de Derechos Humanos aprobadas
por Nicaragua. Infringía las garantías procesales (art. 34), el principio de legalidad que
debe garantizar la administración de Justicia (art. 160 y 183) y el artículo 46 sobre los
Convenios de Derechos Humanos.
La Contraloría General de la República y el control externo en el Estado Democrático Nicaragüense
119
En cualquier caso el establecimiento de unas causas especificas
de cese es otro elemento que puede favorecer la estabilidad y la
independencia de la institución de control de los fondos públicos
pues asegura que un miembro no podrá ser removido sino concurren
supuestos claramente establecidos. Entendemos que no caben en
estos tipos de órganos de control externo unas causas de cese como
la revocación pura y simple fundada sobre valoraciones de tipo
político. Las causas de destitución de los contralores propietarios
y suplentes debieran referirse a supuestos muy excepcionales como
es común en Derecho comparado. Todo ello evitaría que el canon
o parámetro de valoración política pueda ser la herramienta a
utilizar por la Asamblea Nacional en el momento de destituir a un
miembro de la Contraloría. Creemos que la experiencia nos aconseja
avanzar en ese sentido para evitar situaciones pasadas 49. Se puede
ver como en el propio ordenamiento nicaragüense otros órganos
constitucionales, como, la Corte Suprema de Justicia, han avanzado
un poco en ello 50.
2. Organización
En este apartado examinaremos los órganos propios de la Contraloría
como son el Consejo Superior y el Presidente y Vicepresidente,
y la estructura administrativa de la institución compuesta por las
Direcciones Generales Sustantivas, Divisiones Generales y Unidades
de Staff.
2.1 Consejo Superior de la Contraloría
A lo largo del presente trabajo hemos venido señalando que la
Contraloría General de la Republica es el órgano encargado de
ejercer el control de los fondos públicos en Nicaragua. Tal como
establece la Constitución es dirigida por el Consejo Superior de la
Contraloría (art. 154). Como se ha dicho la reforma constitucional
49
50
Recuérdese el caso del cese del Contralor General, Guillermo Potoy, por decisión política
de la Asamblea Nacional en 1993. Sobre ello véase la Sentencia de la Corte Suprema de
Justicia No. 11 de 27 de Febrero de 1994.
La Ley Orgánica del Poder Judicial (LOPJ). Ley No. 260. La Gaceta Diario Oficial.
No. 137 de 23 de Julio de 1998, establece que es derecho de los Magistrados y Jueces, la
inamovilidad y la estabilidad en el cargo. Sólo pueden ser removidos por las causas y en
la forma que la Constitución y la ley establezcan (art. 142 inc. 2 LOPJ). Esta Ley tiene
una reforma. Ley No. 404. Ley de reforma a la Ley no. 260 “Ley Orgánica del Poder
Judicial”. La Gaceta Diario Oficial. No. 197 de 17 de Octubre de 2001.
120
La Contraloría General de la República y el control externo en el Estado Democrático Nicaragüense
del 2000 optó por el diseño de un órgano colegiado, es decir, una
contraloría colegiada, manteniendo como veremos posteriormente
las funciones fiscalizadoras establecidas en la Constitución de
1987.
La Ley Orgánica de la Contraloría General de la República de
1980, modificada posteriormente en diversas ocasiones, regula el
funcionamiento del Consejo Superior de la Contraloría (art. 13). Es
importante señalar que el Consejo Superior actúa siempre en Pleno,
es un órgano relativamente pequeño que no funciona, como lo
hacen otros órganos de control externo en secciones (por ejemplo,
el Tribunal de Cuentas de España) 51, o en Departamentos (como
la Sindicatura de Cuentas de Catalunya) 52. Aunque también nada
impide que el trabajo interno pueda ser distribuido entre los cinco
miembros propietarios del Consejo según establece el articulo 16
inc. 3 de la Ley Orgánica de la Contraloría. En la práctica el Consejo
no hace uso de esta facultad.
El Consejo Superior está integrado por los cinco miembros
propietarios de la Contraloría y se compone de un Presidente,
Vicepresidente y tres miembros (art. 2 Manual de Procedimiento
del Consejo Superior de la Contraloría). También lo pueden
integrar los miembros suplentes en casos de ausencias temporales
de los miembros propietarios (articulo 154 Constitución) y por
impedimento de los mismos (art. 2 Manual de Procedimiento del
Consejo Superior de la Contraloría).
El Consejo Superior tiene dentro de sus facultades la dirección y
organización de la institución, la programación y ejecución de todas
las funciones que más adelante veremos competen a la Contraloría:
entre ellas, las tareas fiscalizadoras, la aprobación de su proyecto de
presupuesto, el establecimiento de sanciones y multas, la aprobación
de normativas de funcionamiento interno (art. 13 Ley Orgánica
de la Contraloría). Es decir, en términos generales, compete al
51
52
Secciones de Fiscalización y de Enjuiciamiento según los artículos 23 y 24 de la Ley
Orgánica del Tribunal de Cuentas de 1982.
La Sindicatura de Cuentas se organiza en siete Departamentos bajo la dirección cada
uno de uno de los siete síndicos que integran la Sindicatura según el articulo. 16 bis 1
Ley de la Sindicatura de Cuentas de 1984 modificada en 1991.
La Contraloría General de la República y el control externo en el Estado Democrático Nicaragüense
121
Consejo Superior de la Contraloría la adopción de las decisiones
fundamentales relativas a las funciones asignadas a la Contraloría.
Por otro lado, resulta importante destacar que el Consejo puede
delegar funciones según el articulo 21 de Ley Orgánica: “El
Consejo Superior de la Contraloría General de la República podrá
delegar el ejercicio de sus facultades, cuando estime conveniente
hacerlo. Los actos oficiales ejecutados por funcionarios, empleados
o representantes especiales o permanentes, delegados para un
determinado objeto por el Consejo Superior de la Contraloría
General de la República, tendrán la misma fuerza, efecto y
responsabilidades solidariamente como si los hubiere hecho el
propio Consejo Superior. Los delegados no podrán, a su vez,
delegar; pero podrán dar órdenes para la realización de trabajos
específicos relacionados con la delegación, que serán sometidos a su
conocimiento y evaluación, actuando como delegados al momento
de la aprobación de dichos trabajos”. Puede observarse que la
redacción de este precepto es muy ambigua y amplia, no establece
claramente qué materias puede delegar, cuándo puede delegar, a
quién puede delegar y por cuánto tiempo. Normalmente el Consejo
Superior no hace uso de esta facultad pero debiera entenderse que la
misma sólo alcanza a trámites preparatorios y no a decisiones sobre
el fondo de los asuntos de su competencia.
Hemos visto que el Pleno del Consejo lo integran cinco miembros.
El artículo 8 del Manual de Procedimiento del Consejo Superior de
la Contraloría establece que el Consejo sesiona ordinariamente dos
veces por semana, y de forma extraordinaria por convocatoria del
Presidente o a instancia de uno de sus miembros propietarios, en
el lugar, hora y fecha que el mismo Consejo decida (normalmente
en la sede de la Contraloría en Managua). Por su parte, según los
artículos 9 y 10 del propio Manual, las sesiones del Consejo se
realizan con un quórum de ley de tres miembros como mínimo y
las decisiones y resoluciones se toman con el voto favorable de la
122
La Contraloría General de la República y el control externo en el Estado Democrático Nicaragüense
mayoría simple de sus miembros 53. Es decir, con tres miembros
presentes el Consejo puede sesionar y con dos votos a favor puede
emitir una resolución.
Tanto el quórum de ley o presencia, como el de la toma de decisiones
y resoluciones, son coincidentes con los aplicables en otro órgano
constitucional como es la Corte Suprema de Justicia. En este caso
la Corte Plena formará quórum con la presencia de por lo menos
la mitad más uno del total de sus miembros (16 Magistrados) y
toda Sentencia, Resolución o Acuerdo de Corte Plena requerirá del
voto coincidente de por lo menos la mitad más uno del total de
sus integrantes, sin perjuicio de los casos en que la Constitución
establezca otro tipo de mayoría (art. 26 LOPJ) 54.
2.2 Presidente y Vicepresidente
La Constitución señala que el Presidente y Vicepresidente del
Consejo Superior de la Contraloría General de la República serán
elegidos por los Miembros del CSCGR de entre ellos mismos, por
mayoría de votos y por el período de un año, pudiendo ser reelectos
(art. 156). La elección de Presidente y Vicepresidente por parte de
los miembros resulta ser un elemento que refuerza la independencia
y autonomía de la Contraloría establecidas por la Constitución (art.
156).
Por otro lado, según la regulación constitucional, cabe la posibilidad
de que un miembro sea Presidente durante los cinco años que dura su
mandato siempre y cuando obtenga los votos necesarios para ir siendo
reelegido. En igual sentido puede ocurrir con el Vicepresidente. En
otras palabras, existe la posibilidad de reelección indefinida dentro de
los cinco años de mandato. Sin embargo, la práctica de la institución
a lo largo de los años que tiene funcionando como colegiada (a partir
53
54
El Manual de Procedimiento del Consejo Superior de la Contraloría General de la
República reproduce en este punto la disposición del artículo 8 inc. V de las disposiciones
transitorias establecidas en la Ley de Reforma Parcial a la Constitución Política de la
República de Nicaragua. Ley No. 330. La Gaceta Diario Oficial No. 13 de 19 de Enero
2001. Por tratarse de una disposición transitoria el Manual hubiera podido optar por
otra regulación al amparo de los principios de independencia y autonomía reconocidos
a la Contraloría por la propia Constitución.
Ley No. 404. Reforma a la Ley No. 260 Ley Orgánica del Poder Judicial. La Gaceta
Diario Oficial No. 197 de 17 de Octubre del 2001.
La Contraloría General de la República y el control externo en el Estado Democrático Nicaragüense
123
2000) ha sido establecer una dinámica de rotación entre los diversos
miembros para ejercer la Presidencia y Vicepresidencia. Éste es un
punto muy importante a destacar ya que creemos que la alternancia
en la presidencia y vicepresidencia representa un signo de madurez
y de sentido institucional entre los miembros de la Contraloría. La
rotación de los miembros en la presidencia de la institución permite
introducir en el funcionamiento de la Contraloría nuevas visiones y
dinámicas de trabajo distintas.
Las funciones del Presidente y Vicepresidente del Consejo se
establecen en los artículos 14 y 15 de Ley Orgánica de la Contraloría
General de la Republica y en el 4 y 5 del Manual de Procedimiento
del Consejo Superior de la Contraloría General de la Republica.
En términos generales, al Presidente del Consejo le corresponde
la administración de la Contraloría, ejecutar las resoluciones
dictadas por el Consejo y presentar el Informe Anual de Gestión
a la Asamblea Nacional (art. 156 Constitución). En relación a las
funciones del Vicepresidente, en términos generales tiene la tarea de
sustituir y asistir al Presidente
Una vez examinados, los órganos de la Contraloría como son el
Consejo Superior, el Presidente y Vicepresidente procedemos a
estudiar la estructura administrativa de la institución.
3. Estructura administrativa
La estructura administrativa de la Contraloría General de la
Republica se divide en tres áreas bajo la dirección del Consejo
Superior de la Contraloría General de la República.
El Consejo cuenta con el apoyo inmediato de las “Unidades de
Staff” compuestas por la Secretaría de Actas y Acuerdos; la Oficina
de Estadística; la Auditoría Interna; y la Oficina de Denuncia
Ciudadana.
En segundo lugar se encuentra las “Divisiones Generales de Apoyo”
integradas por la División General de Planificación y Desarrollo
Institucional; la División General Administrativa Financiera; y la
División General de Relaciones Externas. Cada División General
124
La Contraloría General de la República y el control externo en el Estado Democrático Nicaragüense
cuenta con una serie de componentes que serán descritos cuando
abordemos cada una de ellas.
Finalmente, las “Direcciones Generales Sustantivas” son aquellas
áreas donde se realizan materialmente las funciones que competen a
la Contraloría como órgano de control externo de los fondos públicos.
En tal sentido existe la Dirección General de Auditorías, la Dirección
General Jurídica y la Dirección General de fortalecimiento del
control 55 todas integradas por varios componentes que les permiten
desarrollar su trabajo .
Ese es el organigrama 56 que tiene la institución: Unidades de Staff,
Divisiones Generales de Apoyo y Direcciones Generales Sustantiva.
Para el análisis del mismo nos hemos basado en las disposiciones
legales y en las diversas memorias e informes elaborados por la
propia Contraloría.
Para efectos del presente trabajo hemos de iniciar el estudio de
la estructura administrativa de la Contraloría partiendo de las
Direcciones Generales, para pasar luego a las Divisiones Generales
y concluir con las Unidades de Staff.
3.1 Direcciones Generales Sustantivas
El área sustantiva de la Contraloría General de la República se
compone de dos Direcciones Generales: Dirección General de
Auditorías y Dirección General Jurídica 57. Son las dos dependencias
donde se realiza la ejecución material de la actividad de control que
ejerce la Contraloría General de la Republica, como órgano rector
55
56
57
Estando en proceso de publicación este trabajo la Contraloría General de la República
realizó una reestructuración interna en relación a la ampliación de las dos Direcciones
Generales Sustantivas que tenía (Auditoría y Jurídica). Actualmente cuenta con una
tercera Dirección General como es la Dirección General de Fortalecimiento del Control
que se encarga fundamentalmente de la capacitación externa de la Contraloría a todo el
sector público nicaragüense; de dar seguimiento al Sistema Nacional de Control Interno;
al fomento y control de la Auditoría Interna.
Este organigrama puede verse en la dirección de la página electrónica de la Contraloría
General de la República de Nicaragua: www.cgr.gob.ni y específicamente en www.cgr.
gob.ni/institucion/organi.asp
La recien creada Dirección General del Fortalecimiento del Control agrega una
Dirección General más a las dos ya existentes.
La Contraloría General de la República y el control externo en el Estado Democrático Nicaragüense
125
del sistema de control de la Administración Pública y como órgano
de fiscalización de los bienes y recursos del Estado. El trabajo en
ambas Direcciones se lleva a cabo de forma coordinada. En tal
sentido, toda Auditoría que se realiza conlleva un procedimiento
común que involucra tanto la Dirección General de Auditorías
(DGA) y la Dirección General Jurídica (DGJ). En el próximo
capítulo tendremos la oportunidad de abordarlo.
3.1.1 Dirección General de Auditorías
Tiene como tarea examinar y evaluar la gestión administrativa
financiera de las entidades y organismos del sector público, a
través de la realización de auditorías financieras, de cumplimiento,
operacionales, integrales y especiales en las entidades y organismos
sujetos a su control, de acuerdo con las normas de Auditoría
Gubernamental (NAGUN). Para realizar esta actividad, la
Contraloría General de la República utiliza recursos humanos
propios o delega, bajo su control, en Firmas de Contadores Públicos
Independientes.
El objetivo primordial de la Dirección General de Auditorías
es promover, a través de las Direcciones subordinadas y firmas
privadas de contadores públicos, la ejecución de los diferentes tipos
de auditorías a la gestión administrativa financiera y los sistemas
de control interno, evaluando el cumplimiento de las previsiones
contractuales y normativas en las entidades u organismos
comprendidos dentro del universo de control del sector público.
La Dirección General de Auditorías está compuesta por: Dirección
de Coordinación de Auditoría Interna 58 y Firmas Privadas;
Dirección Sector Social; Dirección Sector Poderes del Estado y
Seguridad Pública; Dirección Sector Infraestructura, Transporte
y Ambiental; Coordinación de Delegaciones 59; Dirección Sector
58
59
Como veremos más adelante la Contraloría General de la Republica puede ejercer
controles a nivel interno de la Administración. Por Auditoría Interna debe entenderse
algo parecido, sin ser totalmente igual, a la Intervención General de la Administración
del Estado (IGAE) que existe en España y que se encarga de realizar la función de
control interno de los fondos públicos.
En 2004 la Contraloría General de la Republica cuenta con Delegaciones o subsedes
en diversos Departamentos del país. Así pues, tiene Delegación Región Autónoma del
Atlántico Norte (RAAN); Delegación Región Autónoma del Sur (RAAS); Delegación
Juigalpa; Delegación Occidente; Delegación Estelí; Delegación del Norte; Delegación
126
La Contraloría General de la República y el control externo en el Estado Democrático Nicaragüense
Presupuesto, Inversiones y Recaudaciones del Estado; Dirección
Sector Financiero; y Dirección Sector Municipal.
En el 2004 la Dirección General de Auditorías se encuentra en
un proceso de transformación a través del proyecto denominado
“Fortalecimiento Operativo de la Contraloría General de la
República”.
3.1.2 Dirección General Jurídica
Tiene como misión cumplir el marco jurídico establecido para
la fiscalización y salvaguarda de los bienes del Estado y eficiente
gestión en la Administración Pública. En tal sentido, la Dirección
General Jurídica tiene como objetivo primordial velar por el
cumplimiento de las leyes, comprendidas dentro del universo de
control del organismo, a través de la creación de mecanismos de
control que permitan promover la transparencia en la ejecución de
las actividades que realizan los funcionarios y empleados del sector
público, entes autónomos, descentralizados y municipales 60.
La Dirección General Jurídica de la Contraloría se compone de la
Asesoría Jurídica (Staff Asesor); Sección de Registro, Notificaciones,
Información y Archivo; Dirección de Trámite Judicial y Glosas 61;
Dirección de Probidad 62; Dirección de Contrataciones y Licitaciones 63.
Dentro del plan de modernización iniciado por la Contraloría
General de la Republica en la década de los 90 la Dirección General
Jurídica ha iniciado un proceso de reestructuración y reorganización
administrativa. Dicho proceso de reorganización administrativa
ha tenido como base un informe realizado por consultores
60
61
62
63
Matagalpa. Siempre y cuando el presupuesto estatal lo permita la Contraloría tiene
planes de abrir otras Delegaciones.
Contraloría General de la República. Informe de Gestión Interna Año 2003… Op. Cit. Pág. 46.
Esta Dirección cuenta con dos Departamentos: Departamento de Trámite Judicial, y
Departamento de Glosas.
Cuenta con dos Departamentos: Departamento de Registro y Control de Declaraciones,
y Departamento de Verificaciones.
La Dirección de Contrataciones está integrada por el Departamento de Contrataciones;
Departamento de Licitaciones; y Departamento de Análisis, Control y Seguimiento de
las Contrataciones del Estado.
La Contraloría General de la República y el control externo en el Estado Democrático Nicaragüense
127
internacionales 64.
Así pues, las dos áreas Sustantivas de la Contraloría, como
son la Dirección General de Auditorías y la Dirección General
Jurídica, representan las áreas de realización material del trabajo
de fiscalización que tiene encomendado la Contraloría General
de la República. Son, por así decirlo, los puntos neurálgicos de la
institución. En el próximo capítulo referido a las funciones que
realiza la Contraloría General de la República veremos la relación de
coordinación existente entre las dos áreas así como los mecanismos
utilizados para la realización de la actividad de control.
3.2 Divisiones Generales de Apoyo
Las Divisiones Generales de apoyo se componen de la División
General de Planificación y Desarrollo, la División General
Administrativa Financiera y la División General de Relaciones
Externas.
La División General de Planificación y Desarrollo Institucional
está integrada por la División de Planificación, Evaluación y
Organización; la División de Sistemas; y la División de Proyectos.
La División General de Planificación y Desarrollo Institucional tiene
como atribución asesorar a los distintos niveles de la Contraloría
en la definición, racionalización, coordinación y desarrollo de
políticas, programas y proyectos, facilitando la toma de decisiones
y propiciando el mejoramiento de la gestión. Tiene como objetivos
principales a lograr: el diseño del Sistema Nacional de Control
Interno, divulgarlo e implantarlo; la elaboración y actualización de
los Manuales de Funciones y Procedimientos de las Direcciones y
Divisiones de la Contraloría General de la República; y el diseño
del sistema de control de gestión, divulgarlo e implantarlo. Por
todo ello, podemos decir que la División General de Planificación
y Desarrollo Institucional se encarga de desarrollar y actualizar
64
Estudio de la Estructura Organizativa y de los Procedimientos de la Dirección General
Jurídica de la Contraloría de la República de Nicaragua. Realizado por Price Water
House Coopers de España. Managua, Julio 2002.
128
La Contraloría General de la República y el control externo en el Estado Democrático Nicaragüense
normativas, políticas, manuales e instructivos dentro del marco
de la LOCGR que permiten un adecuado funcionamiento de la
Contraloría y el mejoramiento continuo de los sistemas de control y
gestión de las Entidades Públicas 65. A manera de ejemplo, podemos
señalar la propuesta del Manual de Procedimientos de la Dirección
General Jurídica (DGJ) que pretende fortalecer la gestión jurídica de
la Contraloría General de la República tanto en su aspecto orgánico
como funcional y procedimental.
El primer componente de esta División General es la División
de Planificación, Evaluación y Organización66. Tiene como tarea
apoyar el proceso de modernización de la institución, a través de la
implementación de técnicas de planificación e índices de evaluación;
mejorar la gestión que realiza la Contraloría; evaluar la ejecución y
el cumplimiento de los planes de trabajo de las distintas unidades
administrativas de la institución. Por otro lado, sus objetivos son
asegurar la planificación estratégica, consolidar los Planes Operativos
Anuales tomando en cuenta las metas y objetivos institucionales;
medir el grado de eficiencia, calidad y productividad de los planes
operativos de cada uno de los programas de la Contraloría General
de la República, así como también, evaluar los procesos de gestión
institucional, identificando y definiendo los factores que permitan
medir su eficacia, eficiencia y calidad de los resultados.
Tal como se señala en el Informe de Gestión Interna del Año
2003, la División de Planificación, Evaluación y Organización ha
elaborado el Manual de Procedimientos Jurídicos de la Dirección
General Jurídica de la Contraloría, que fue aprobado en Julio 2003
por el Consejo Superior de la Contraloría General de la República,
la “Recatalogación de Cargos de Trabajo de la Dirección General
Jurídica” y la estructuración y diseños de formatos e instructivos de
ficha informática “Servidor Público” y “Matriz Informativa” que
se utilizarán en todos los Organismos e Instituciones del Gobierno
Central de la República de Nicaragua con el objetivo de tener
información básica referente a la situación laboral de los Servidores
Públicos. La “Matriz Informativa” concierne específicamente a
65
66
Contraloría General de la República. Informe de Gestión Interna Año 2003… Op. Cit. Pág. 66.
Dicha División se compone de la Oficina de Organización y de la Oficina de Evaluación
y Organización.
La Contraloría General de la República y el control externo en el Estado Democrático Nicaragüense
129
las personas que formen parte de Juntas Directivas, Consejos y
otras instituciones de los Entes descentralizados, desconcentrados,
autónomos, empresas del Estado y mixtas con el objeto de aumentar
la transparencia en el manejo de fondos públicos 67.
El segundo componente que integra la División General de Planificación
y Desarrollo Institucional es la División de Sistemas 68 cuya misión
es implantar y mantener sistemas de información automatizados con
base en las demandas originadas por las actividades y operaciones
desarrolladas en la institución. Tiene como objetivo principal
el diseño, desarrollo e implantación de programas y redes en las
distintas áreas de la institución. En tal sentido, existe un Manual de
Normas y Políticas Generales para la administración en la materia
aprobado por el CSCGR en Agosto del 2003. Se encuentran en
proceso los trabajos de conectividad de las delegaciones regionales
con la sede de la Contraloría. La construcción y funcionamiento de
la página web con que cuenta la institución actualmente (www.cgr.
gob.ni) ha sido una tarea de la División de Sistemas.
El tercer componente de la División General de Planificación y
Desarrollo Institucional es la División de Proyectos 69. Tiene como
función formular, negociar y dar seguimiento a los programas
de potenciación de la estructura organizativa y de mejora de su
funcionamiento. en la Contraloría. Los proyectos actualmente
implantados provienen de fuentes de financiamiento externo,
fuentes extrapresupuestarias como ya dijimos, de distintos donantes
como la Agencia Española de Cooperación Internacional (AECI), el
Banco Interamericano de Desarrollo (BID), la Cooperación Técnica
Alemana (GTZ), el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo
(PNUD), entre otros. Así, por ejemplo, existen el proyecto jurídico
de la DGJ de la Contraloría; el proyecto fortalecimiento operativo
de la Contraloría; el apoyo al fortalecimiento de la Contraloría a
nivel Departamental y Municipal; y el programa de modernización
de la Contraloría. Por otro lado, dentro de proyectos futuros se
encuentran algunos como la construcción de la nueva sede de la
Contraloría General de la República, la habilitación del Instituto de
Capacitación y Promoción de la Transparencia en el Sector Público,
y las mejoras de las capacidades institucionales de las subsedes
67
68
69
Contraloría General de la República. Informe de Gestión Interna Año 2003… Op. Cit. Pág. 67.
La División de Sistemas se compone de la Oficina de Desarrollo Informático y la Oficina
de Soporte Técnico.
Compuesta por la Oficina de Formulación y la Oficina de Seguimiento y Evaluación.
130
La Contraloría General de la República y el control externo en el Estado Democrático Nicaragüense
regionales y de la Oficina de Desarrollo Institucional para el Control
Interno (ODICI) de la Contraloría 70.
La División General Administrativa Financiera está integrada
por Programación Presupuestaria (División Financiera); División
de Personal; y División Administrativa. La División General
Administrativa Financiera tiene como misión facilitar los recursos
financieros, materiales y humanos necesarios para la ejecución del
trabajo operativo que realizan las áreas sustantivas. El principal
objetivo de esta División General es garantizar la administración
eficiente de los recursos materiales, financieros y humanos que
permitan optimizar el uso de los mismos y asegurar el apoyo logístico
a las demandas de las unidades administrativas de la Contraloría
General de la República.
La División Financiera 71 se encarga de brindar información
permanente en el orden administrativo financiero de forma concisa
y precisa para la toma de decisiones gerenciales por parte del
CSCGR y asegura la implantación, funcionamiento y actualización
de los sistemas de administración financiera, de presupuesto, de
determinación y recaudación de los recursos financieros, de tesorería
y contabilidad para la Contraloría General de la República mediante
la promoción de una adecuada estructura de control interno con el
fin de estimular la observancia de las políticas señaladas y lograr el
cumplimiento de las metas y objetivos programados.
Por otro lado, la División de Personal 72 es el área de Recursos
Humanos de la Contraloría General de la Republica. Hemos señalado
que la Contraloría cuenta con unos 382 empleados, entre cargos de
dirección, cargos técnicos y/o profesionales, cargos administrativos
y cargos de servicio. La División tiene como misión administrar los
recursos humanos de la Contraloría a través de políticas, normas
y procedimientos establecidos, que permiten aplicar y regular los
70
71
72
Sobre los Proyectos en fase de ejecución y los programados se puede ver: Contraloría
General de la República. Informe de Gestión Interna Año 2003… Op. Cit. Págs. 75-81.
Programación Presupuestaria o División financiera se compone: Oficina de Presupuesto,
Oficina de Contabilidad y Oficina de Tesorería.
Compuesta por la Oficina de Nómina y la Oficina de Control y Registro de Personal.
Sobre el personal que laboraba en el 2003 puede verse: Contraloría General de la
República. Informe de Gestión Interna Ano 2003... Op. Cit. Págs. 58 y 59.
La Contraloría General de la República y el control externo en el Estado Democrático Nicaragüense
131
sistemas de gestión y control del personal de la Institución, así como
actuar de enlace con los sindicatos. Tiene como objetivo principal
garantizar el cumplimiento de las normas de personal que permita
dar respuestas a los requerimientos de las diferentes unidades
organizativas de la Contraloría así como regir de manera justa y
técnica las relaciones laborales de la organización.
Por su parte, la División Administrativa es la encargada de la gestión
administrativa en general de la Contraloría General de la Republica 73.
Finalmente, debemos referirnos a la División General de Relaciones
Externas que está integrada por la División de Capacitación; la
División de Relaciones Internacionales; la División de Prensa y
Divulgación; y la División de Relaciones Públicas y Protocolo.
La tarea de la División General de Relaciones Externas es fortalecer
las relaciones e imagen de la Contraloría en las instituciones del
Sector Público, y en el ámbito internacional y en los sectores
organizados de la sociedad civil.
La División de Capacitación 74 se ocupa de organizar e impartir
capacitación y actualización técnica a los funcionarios de la
Contraloría y de las Instituciones Públicas, para elevar su perfil
profesional y lograr óptimos desempeños 75.
Comprende a la División de Relaciones Internacionales 76 promover
y establecer relaciones con las diferentes Entidades Fiscalizadoras
Superiores de otros países y organismos internacionales con el
objetivo de fortalecer los vínculos de cooperación económica y
científico-técnica de mutuo beneficio. Su objetivo es lograr el respaldo
y la asistencia técnica y financiera a los programas y proyectos
de fortalecimiento institucional de la Contraloría General de la
República. En tal sentido, la Contraloría General de la República
73
74
75
76
Está compuesta por la Oficina de Servicios Generales; Oficina de Compras; Oficina de
Almacén y Suministro; y Oficina de Archivo Central.
Se compone de la Oficina Académica; Oficina de Cursos Nacionales; y el Centro de
Documentación de la Contraloría General de la Republica.
En tal sentido, la Contraloría organiza seminarios, talleres, cursos de capacitación
tanto en el ámbito interno como externo. Puede verse la actividad realizada en el 2003:
Contraloría General de la República. Informe de Gestión Interna Año 2003… Op. Cit. Págs.
62 y 63.
Esta División está compuesta por la Oficina de Cooperación Externa y la Oficina de
Organismos Internacionales.
132
La Contraloría General de la República y el control externo en el Estado Democrático Nicaragüense
forma parte de la Organización Centroamericana y del Caribe de
Entidades Fiscalizadoras Superiores (OCCEFS), la Organización
Latinoamericana y del Caribe de Entidades Fiscalizadoras Superiores
(OLACEFS), así como la International Organization Of Supreme
Audit Institutions (INTOSAI) 77; y tiene convenios de colaboración
a nivel externo, entre otros, con la AECI, GTZ, Japón, PNUD,
BID; y en el ámbito interno, entre otros, con Universidades como la
UNAN-León, y el Instituto de Fomento Municipal (INIFOM).
Por otro lado, la División de Prensa y Divulgación 78 tiene como
tarea brindar atención a los periodistas de los diferentes medios
de comunicación y la divulgación de las informaciones sobre el
quehacer de la Contraloría General de la República. En tal sentido,
se encarga de organizar conferencias de prensa, entrevistas, y toda
actividad que tenga como objeto dar a conocer a la ciudadanía el
trabajo de la Contraloría.
En lo que se refiere a la División de Relaciones Públicas y Protocolo 79,
podemos decir, que se encarga de organizar los seminarios, cursos,
conferencias, reuniones y atender a los especialistas y consultores
extranjeros que realizan trabajos en la Contraloría.
3.3 Unidades de Staff
Las Unidades de Staff son las dependencias de apoyo inmediato
que tiene el Consejo Superior de la Contraloría. Las Unidades de
Staff son cuatros: la Secretaría de Actas y Acuerdos; la Oficina de
Estadísticas; la Oficina de auditoría interna; y la Oficina de Denuncia
Ciudadana.
La Secretaría de Actas y Acuerdos está presidida por el Secretario
de actuaciones y comunicaciones, que debe ser Abogado, y ejerce
sus funciones con dependencia exclusiva del Consejo Superior (art.
11-13 MPCSCGR).
La Oficina de Estadísticas se ocupa de dar seguimiento a las
recomendaciones de control interno derivadas de auditorías para
Se puede ver: www.occefs.org ; www.olacefs.org ; www.intosai.org
Compuesta por la Oficina de Divulgación y la Oficina de Prensa.
79
Oficina de Relaciones Públicas y Oficina de Protocolo.
77
78
La Contraloría General de la República y el control externo en el Estado Democrático Nicaragüense
133
verificar el grado de implementación de las mismas.
Por su parte, la Oficina de auditoría interna se encarga de analizar la
eficacia, eficiencia y economía con las cuales se manejan los recursos
que presupuestaria y extrapresupuestariamente tiene la Contraloría
General de la República. De esta manera Auditoría Interna asesora
al Consejo Superior y a las direcciones generales en el mejoramiento
de los procesos administrativos y financieros, la evaluación de los
planes y programas establecidos y la adopción de los correctivos
necesarios para el logro de los objetivos institucionales 80.
Por su parte, la Oficina de Denuncia Ciudadana, creada por el
Consejo Superior de la Contraloría en Septiembre del 2000, tiene
como objetivo fundamental permitir y fomentar la participación
ciudadana en la vigilancia de los recursos públicos, es decir, que
la ciudadanía pueda participar de manera activa en la fiscalización
de la gestión pública y en el buen uso de los bienes y recursos del
Estado.
La Oficina de Denuncia Ciudadana corresponde recibir denuncias
de presuntas irregularidades cometidas por los servidores públicos en
el ejercicio de sus funciones, cuya verificación sea de la competencia
de la Contraloría General de la República 81, y analizar y procesar
las denuncias recibidas.
80
81
Contraloría General de la República. Informe de Gestión Interna Año 2003… Op. Cit. Pág. 71.
En tal sentido la oficina no atiende denuncias relacionadas a violaciones de Derechos
Humanos; los asuntos de competencia de los Tribunales de Justicia; las violaciones
de la Ley de Defensa del Consumidor; y los hechos ocurridos cinco años antes de ser
denunciados (art. 148LOCGR).
134
La Contraloría General de la República y el control externo en el Estado Democrático Nicaragüense
CAPÍTULO V
FUNCIONES DE LA
CONTRALORÍA GENERAL DE
LA REPÚBLICA
La Contraloría General de la República y el control externo en el Estado Democrático Nicaragüense
135
136
La Contraloría General de la República y el control externo en el Estado Democrático Nicaragüense
1. Marco normativo y rasgos generales
Como hemos visto en los capítulos III y IV, la Contraloría General
de la República es un órgano constitucional compuesto por cinco
miembros propietarios y tres suplentes, electos por la Asamblea
Nacional mediante mayoría cualificada del sesenta por ciento de
los Diputados para un periodo de cinco años con posibilidad de
reelección.
Este órgano de control externo realiza dos funciones fundamentales
o básicas recogidas en el texto constitucional como son la función
fiscalizadora de los bienes y recursos del Estado y la función rectora
del sistema de control de la Administración Pública 1. La Contraloría
no realiza funciones jurisdiccionales 2 como en alguna ocasión se ha
afirmado en sentido contrario 3. Así mismo, la propia Constitución
1
2
3
Según el artículo 18 inc. 2 de la Declaración de Lima de 1977, la formulación concreta
de las competencias de control de las Entidades Fiscalizadoras Superiores u órganos
de control externo dependen de las circunstancias, necesidades y aspectos históricos
de cada país. Por ejemplo, las Contralorías de la Región de Centroamérica y República
Dominicana realizan diversas funciones entre las cuales se encuentran la fiscalización
desde la perspectiva legal y financiera; la emisión de políticas y normativa técnica para
la práctica del control interno; la emisión de criterio sobre la liquidación presupuestaria;
la presentación de informes al Congreso; la capacitación de funcionarios del sector
público; la evaluación de los sistemas operativos, de administración e información y
las técnicas y procedimientos de control interno; y la evaluación de la calidad de las
auditorías realizadas por las unidades de auditoría interna. VARGAS, José Adrián; y
TREJOS, Fabián. “La Modernización de las Contralorías de Centroamérica: Un análisis
Comparativo” en AAVV. Las riendas del desarrollo… Op. Cit. Págs. 91-93.
Las funciones jurisdiccionales, que realizan algunos órganos de control externo como
el Tribunal de Cuentas de España, tienen como objeto principal la determinación de
la denominada responsabilidad contable a través del enjuiciamiento contable o juicio
de cuentas. La determinación de la responsabilidad contable de las personas o sujetos
que manejan fondos o caudales públicos se lleva acabo mediante un procedimiento
judicial que consta de los elementos objetivos, subjetivos y formales que caracterizan
todo proceso. El enjuiciamiento contable consiste en aplicar la norma jurídica al acto
contable, emitiendo un juicio sobre su adecuación a ella y declarando en consecuencia
si existe o no responsabilidad contable del funcionario, ya sea absolviéndolo o
condenándolo, y ejecutando coactivamente su resolución, cuando es condenatoria. Sobre
la función jurisdiccional que realiza el Tribunal de Cuentas de España, puede verse,
entre otros: VACAS GARCÍA-ALÓS, Luis. El Tribunal de Cuentas… Op. Cit; CUBILLO
RODRÍGUEZ, Carlos. La jurisdicción… Op. Cit; GALÁN SÁNCHEZ, Rosa Ma. El
Enjuiciamiento Contable… Op. Cit; y ROSIÑOL I VIDAL, Carles. La responsabilidad
contable y la gestión de los recursos públicos. Análisis de la doctrina del Tribunal de Cuentas.
Civitas. Madrid, 1999.
La Constitución y la LOCGR no atribuyen a la Contraloría el ejercicio de funciones
jurisdiccionales como en cierta ocasión se ha pretendido reconocer. En tal sentido, el
La Contraloría General de la República y el control externo en el Estado Democrático Nicaragüense
137
garantiza el ejercicio independiente de dichas funciones y la
autonomía funcional y administrativa.
En este capítulo pretendemos examinar las funciones que realiza
la Contraloría General de la Republica. Para ello partimos de la
norma constitucional (artículo 138 inc. 29 y artículos 154 a 157) 4 y
del resto de disposiciones vigentes que regulan de forma específica
el contenido de la función fiscalizadora y de la función rectora. En
tal sentido, los instrumentos normativos a tener presente son, entre
otros, la Ley Orgánica de la Contraloría General de la Republica
(LOCGR) de 1980 y reformas de 2001 5, el Manual de Procedimiento
del Consejo Superior de la Contraloría (MPCSCGR) de 2001, la
Ley de Probidad de los Servidores Públicos (LPSP) de 2002, las
4
5
informe realizado por PRICE WATERHOUSE COOPERS de España, producto de un
estudio sobre la Dirección General Jurídica de la Contraloría General de la República
señala: “La Contraloría General de la República, organismo rector del sistema de
control de la Administración Pública y fiscalización de los bienes y recursos del Estado,
se configura como una institución clave en el mapa político actual, como consecuencia
de las funciones fiscalizadoras, jurisdiccionales, control de probidad… que tiene
asignadas por ley”. Estudio de la Estructura Organizativa y de los Procedimientos… Op.
Cit. Pág. 1. En sentido contrario, CARRERAS y VALLÈS han afirmado, con relación
a las Entidades Fiscalizadoras Superiores de Centroamérica, que “con excepción de
Nicaragua, donde la EFS no ejerce funciones jurisdiccionales, el resto ejerce algún tipo
de competencia en relación con esta materia”. CARRERAS, Josep M. y VALLÈS,
Francesc. “El marco legal de las Entidades Fiscalizadoras Superiores de Centroamérica:
Límites y Desafíos” en AAVV. Las riendas del desarrollo… Op. Cit. Pág. 149. En ese
sentido, corroboran nuestra posición el artículo 173 de la LOCGR y la jurisprudencia
de la Corte Suprema de Justicia de Nicaragua. Ver, entre otras, la Sentencia No. 172 de
27 de Octubre de 1998 de la Sala de lo Constitucional. En efecto, tanto la normativa
como la jurisprudencia citadas reflejan muy claramente la naturaleza no jurisdiccional
de las decisiones de la Contraloría y su impugnabilidad en la “vía jurisdiccional, ante el
Tribunal competente”.
Como señala la Declaración de Lima de 1977, las competencias de control de las
Entidades Fiscalizadoras Superiores tienen que ser especificadas en la Constitución, al
menos en sus rasgos fundamentales (art. 18 inc. 1).
Creemos oportuno señalar que al momento de publicación de este libro se encuentra
en trámite parlamentario un “Proyecto de Ley Orgánica de la Contraloría General de
la República y del Sistema de Control de la Administración Pública y Fiscalización
de los Bienes y Recursos del Estado”, es decir, una nueva regulación jurídica de la
Contraloría que pretende, según la exposición de motivos de dicho Proyecto de Ley,
superar las deficiencias existentes en “materia de control y auditoría” así como dotar
a la Contraloría de una base jurídica clara, congruente y armónica que permita la
“adopción y aplicación efectivas de nuevas técnicas y procedimientos” para lograr los
fines y objetivos institucionales. En relación a este Proyecto de Ley pueden verse los
comentarios de AVILÉS BERMÚDEZ, Humberto. “La oportunidad, procedencia e
importancia de una nueva Ley Orgánica de la Contraloría General de la República” en
Revista de Derecho UCA. Núm. 9. 2005. Págs. 75-79.
138
La Contraloría General de la República y el control externo en el Estado Democrático Nicaragüense
Normas de Auditoría Gubernamental de Nicaragua (NAGUN)
de 2002, y la Ley de Contrataciones del Estado (LCE) de 1999,
reformas y Reglamento de 2000.
Los instrumentos normativos señalados anteriormente nos permitirán
destacar que la función fiscalizadora de la Contraloría 6 se recoge en
el plan anual de trabajo elaborado por la propia institución y se lleva
a cabo principalmente mediante la técnica de la auditoria.
Como veremos más adelante, esta función fiscalizadora (arts. 154 y
155 inc. 2 de la Constitución) tiene como ámbito de actuación todo
el sector publico nicaragüense y en general todas aquellas personas
que gestionan o manejan fondos públicos y como objeto de control
los bienes y recursos del Estado. Así mismo, analizaremos que
la función fiscalizadora tiene como parámetros de actuación la
legalidad, economía, eficiencia y eficacia de la gestión de los fondos
públicos y como momento de realización el posterior a la ejecución
del gasto público.
Por otro lado, tendremos la oportunidad de examinar los resultados
de la función fiscalizadora recogidos en los informes de auditoría,
las resoluciones y en el Informe Anual de Gestión. Los informes
y las resoluciones pueden contener valoraciones, recomendaciones
y establecimiento de diversos tipos de responsabilidad, como la
administrativa, la civil y la presunción de responsabilidad penal.
Las disposiciones normativas citadas anteriormente también
regulan la función rectora de la Contraloría. Se trata de una
función de dirección que el texto constitucional encomienda a la
Contraloría y tiene como principal objetivo “establecer el sistema
de control que de manera preventiva asegure el uso debido de los
fondos gubernamentales” (art. 155 inc. 1). La Contraloría General
de la República como órgano rector incide en la configuración y
establecimiento del control preventivo en el seno de la Administración
Pública sin llegar a ser el responsable directo ni ejecutor material
de las tareas de dicho control. La rectoría del sistema se pone de
6
La función fiscalizadora fue establecida como la actividad básica de la Contraloría en
su Ley Orgánica de 1980 y se constitucionalizó en 1987, manteniéndose en las reformas
constitucionales de 1995 y 2000.
La Contraloría General de la República y el control externo en el Estado Democrático Nicaragüense
139
manifiesto, entre otras cosas, en la facultad de dictar normas, políticas
y directrices sobre la auditoría y contabilidad gubernamental y en
prestar asesoramiento en materia de control interno sobre los fondos
públicos. Por otra parte, la función rectora se manifiesta también en
las atribuciones de la Contraloría destinadas a asegurar el correcto
desarrollo del sistema de función pública y el control de probidad de
los servidores públicos
Las dos funciones señaladas tienen elementos y componentes
distintos pero todas buscan un mismo objetivo: velar por el manejo
eficiente y eficaz en la administración de los recursos públicos del
Estado de Nicaragua y por un ejercicio adecuado y transparente de
la función pública.
Veamos a continuación las dos funciones ya señaladas iniciando
la exposición por la fiscalizadora como función específicamente
vinculada a la existencia de los órganos de control en los Estados
democrático.
2. Función fiscalizadora
2.1 Plan Anual
La Contraloría General de la República tiene facultad para elaborar
su plan de trabajo denominado plan anual de auditoría (art. 76
LOCGR). El plan anual de trabajo debe ser flexible y debe estar
orientado a las necesidades del control. Dicho plan debe tomar
en cuenta los recursos humanos profesionales y financieros de
que pueda disponer, el grado de efectividad del control interno
implantado en las respectivas entidades, los sectores o actividades
de control prioritario, y la obligación legal o contractual de efectuar
determinados exámenes.
La regulación sobre el establecimiento del plan de trabajo permite
que el órgano de control cumpla con las actividades que son
obligatorias, el control del presupuesto (art. 155 inc. 2 Constitución),
y, por otro lado, que desarrolle un programa de actuaciones según
sus necesidades, capital humano y recursos materiales, priorizando
las áreas o programas que considere más relevantes.
140
La Contraloría General de la República y el control externo en el Estado Democrático Nicaragüense
Por su parte, la flexibilidad del plan se manifiesta en la capacidad del
propio órgano fiscalizador para realizar tareas especiales no previstas
inicialmente que pueden ser resultantes de emergencias 7, solicitudes de
otras instituciones, denuncias ciudadanas y otros motivos (art. 77
LOCGR).
A propósito de lo último que acaba de señalarse, debemos subrayar
que el ordenamiento jurídico nicaragüense no efectúa una regulación
de la iniciativa fiscalizadora, es decir, no identifica los sujetos con
capacidad para instar a la Contraloría a realizar una determinada
fiscalización. En este sentido, los asuntos sometidos a fiscalización
serán los que la Contraloría incluya en su plan de trabajo para
cumplir las obligaciones y las tareas establecidas por la Constitución
y las leyes. La única excepción vendría representada por la previsión
contenida en el artículo 108 de la Ley de Contrataciones del Estado
de 1999 en virtud de la cual el “oferente” en un procedimiento de
contratación, no beneficiado por la adjudicación, puede recurrir “de
nulidad” ante la Contraloría General de la República durante los
cinco días hábiles siguientes a la comunicación de la adjudicación.
Sentado el punto anterior, merece reseñarse que tanto la Asamblea
Nacional (art. 138 inc. 29 Constitución) como los ciudadanos
(resolución del Consejo Superior de la Contraloría de Septiembre
de 2000) pueden dirigirse a la Contraloría.
Por lo que respecta a la Asamblea Nacional, el texto constitucional,
mediante una redacción muy poco precisa, permite que la Cámara
requiera “informaciones” al Presidente del Consejo Superior de la
Contraloría. No creemos que con esta previsión se esté introduciendo
la iniciativa parlamentaria en la fiscalización de las cuentas públicas
sino simplemente un mecanismo de comunicación entre la Asamblea
Nacional y la Contraloría complementario al Informe Anual.
7
En tal sentido puede verse como ante el fenómeno natural del Huracán Mitch en 1998
la Contraloría General de la República incorporó rápidamente a su plan trazado para el
año 1998 actividades para atender la fiscalización de donaciones a los damnificados por
el huracán. Puede verse el Informe de Gestión a la Asamblea Nacional año 1998. Sección III.
Ejecución del Presupuesto General de la República de 1998. Contraloría General de la
República. Managua, Nicaragua. 1999. Págs. III 32-34.
La Contraloría General de la República y el control externo en el Estado Democrático Nicaragüense
141
Por otra parte, en el año 2000 la Contraloría General de la
República creó una Oficina de Denuncia Ciudadana que permite
a los ciudadanos nicaragüenses solicitar al órgano de control de los
fondos públicos la fiscalización de un caso concreto. No se trata
tampoco de una previsión de una atribución estricta de iniciativa
fiscalizadora sino de un instrumento incardinable en los derechos
de participación y de petición 8 reconocidos a los ciudadanos por
los artículos 50 y 52 del texto constitucional. En otras palabras,
el ciudadano tiene derecho a pedir que un asunto sea objeto de
fiscalización por parte de la Contraloría, pero le corresponde a ésta
decidir si se llevará a cabo o no dicha fiscalización 9.
2.2
Objeto
La función fiscalizadora que realiza la Contraloría General de la
República tiene dos grandes objetos: el Presupuesto General de la
República (art. 155 inc. 2 Constitución) y los bienes y recursos del
Estado (art. 154 Constitución).
Más allá del ejercicio efectivo de estos derechos, no puede ignorarse que en algunos casos
la opinión pública puede jugar un papel importante en el inicio de una fiscalización.
Cuando un “escándalo” estalla y la presión de los medios y opinión pública es muy
grande, estos factores pueden obligar en cierto modo a la Contraloría a fiscalizar el área
o sector afectados. Sobre esta cuestión ver: VALLÈS VIVES, Francesc. El control externo
del gasto público... Op. Cit. Págs. 351 y 352.
9
En la práctica parece que las denuncias ciudadanas tienen una incidencia significativa en la
puesta en marcha de la actividad fiscalizadora de la Contraloría. Según datos de la propia
Contraloría, un 40 por cien de su actividad proviene de la denuncia ciudadana. Toda
denuncia es registrada con un código y tiene carácter confidencial, es decir, se protege la
identidad del denunciante. Las denuncias pueden ser presentadas por personas naturales
o jurídicas. No se requiere la asistencia de Abogado y pueden ser de forma verbal o por
escrito. Los requisitos para presentar una denuncia son los siguientes: Ser ciudadano
nicaragüense o extranjero con residencia en Nicaragua; nombres, apellidos y generales
de ley del denunciante; descripción clara y concisa de los hechos denunciados; indicación
de las dependencias y funcionarios involucrados. Una vez recepcionada la denuncia,
la Oficina se encarga de elaborar un informe sobre la misma y remitirlo al Consejo
Superior de la Contraloría. El Informe contiene las recomendaciones pertinentes y es el
Consejo Superior el que procede a dar el visto bueno para que se inicie el procedimiento
correspondiente. Debemos señalar también que todo ciudadano denunciante ante la
Oficina es informado posteriormente de las diligencias emprendidas y de los resultados
finales. Sobre todo ello ver: Contraloría General de la República. Documento Exposición
de la Oficina de Denuncia Ciudadana. Managua, 2004; Contraloría General de la República
de Nicaragua. Boletín… Op. Cit. Pág. 13; y Contraloría General de la República. Oficina
de Denuncia Ciudadana (ODC) “Una vía para la participación ciudadana en la fiscalización
de la gestión pública”. Managua, (Sin Fecha de Publicación).
8
142
La Contraloría General de la República y el control externo en el Estado Democrático Nicaragüense
Corresponde, en primer lugar, a la Contraloría General de la
República “evaluar la ejecución presupuestaria de las entidades y
organismos del sector público de conformidad con lo dispuesto en la
ley del sistema presupuestario” (art. 10 inc. 21 LOCGR). Tal como
constata el artículo 13 de la Ley Anual de Presupuesto General de
la República de 2004 10, el control presupuestario le corresponde al
Ejecutivo sin perjuicio de las facultades de la Contraloría General
de la República y de la Asamblea Nacional. El artículo 17 de la
ley en mención establece que el “Ministerio de Hacienda y Crédito
Público, conforme a los registros del Sistema Integrado de Gestión
Financiera, Administrativa y Auditoria, remitirá un informe
trimestral de la ejecución presupuestaria financiera a la Asamblea
Nacional a través de la Comisión de Asuntos Económicos, Finanzas
y Presupuesto, con copia a la Contraloría General de la República,
a más tardar dentro de los primeros treinta días siguientes a cada
trimestre de que se trate”. La evaluación del control presupuestario
que lleva a cabo la Contraloría es sobre la base de los informes
trimestrales que todos los organismos y entidades del sector público
nicaragüense están obligados a enviar al Ministerio de Hacienda y
que éste proporciona posteriormente a la Contraloría General de la
República. Además, a través del SIGFA 11, la Contraloría dispone
de información sobre la ejecución del presupuesto. Por su parte,
la Ley del Régimen Presupuestario de 1988 12 señala que, una vez
finalizado el ejercicio presupuestario, el Ministerio de Hacienda
elaborará un informe de liquidación del presupuesto, lo presentará
al Presidente de la República y posteriormente lo remitirá a la
Contraloría General de la República (art. 38).
10
11
12
Ley No. 481. La Gaceta Diario Oficial No. 237 del 15 de Diciembre de 2003.
Con el objeto de contribuir a la eficacia, eficiencia y transparencia en el manejo de
las finanzas del sector público existe el Sistema Integrado de Gestión Financiera
Administrativa y Auditoría (SIGFA). El SIGFA es un sistema de gestión financiera
y administrativa basado en el uso de herramientas informáticas como internet. Tiene
como objeto permitir que todas las Direcciones de Administración Financiera de los
organismos públicos y los entes rectores del Ministerio de Hacienda y Crédito Público
MHCP (Presupuesto, Contabilidad y Tesorería) tengan acceso al sistema y ejecuten sus
respectivos presupuestos en línea y en tiempo real. Esto permite a la Contraloría General
de la República saber cómo se están moviendo los recursos públicos presupuestados y
hacia dónde se están dirigiendo. El SIGFA es un sistema iniciado en 2002 que se ha ido
extendiendo a todas las instituciones del sector público.
Ley del Régimen Presupuestario. Ley No. 51 de 23 de Noviembre de 1988. La Gaceta
Diario Oficial No. 243 de 22 de Diciembre de 1988 reformada por Ley No. 136 de 12 de
Noviembre de 199. Ley de Reformas y adiciones a la Ley del Régimen Presupuestario.
La Contraloría General de la República y el control externo en el Estado Democrático Nicaragüense
143
Los bienes y recursos del Estado representan el otro objeto de
la función fiscalizadora. La Contraloría a través de la función
fiscalizadora vela por la debida gestión administrativa y financiera
de esos bienes y recursos, sean servidores públicos o particulares
quienes los administren (art. 155 inc. 3 CN y 8 inc. 3 LOCGR).
El objeto de control (bienes y recursos del Estado) resulta ser bastante
amplio. Dicho objeto puede ser englobado dentro de lo que se
denomina actividad económico-financiera del Sector Público 13. La
doctrina ha manifestado que el objeto de la actividad de control que
realizan los órganos de control externo está referido a la economía
financiera pública 14, la actividad económico-financiera del Sector
Público Estatal 15 y en términos generales a la utilización del dinero o
fondos públicos 16. Tratando de precisar los conceptos fundamentales
en la materia, puede afirmarse que por actividad económica se
entiende aquella encaminada a la producción u obtención de bienes
en sentido amplio (construcción de un inmueble, pavimentación
de una vía pública, adquisición de un vehículo), o prestación de
13
14
15
16
Sobre la delimitación conceptual de lo que se entiende por actividad económica y
actividad financiera del Sector Público de un Estado puede verse, entre otros: VALLÈS
VIVES, Francesc. El control externo del gasto público… Op. Cit. Págs. 261-264.
Sobre ello ver: SCHÄFER, Hans. “Control de la economía financiera pública”…
Op. Cit. Págs. 279 y 280. En igual sentido, la Declaración de Lima de 1977 habla de
“economía financiera pública” (art. 1).
Término utilizado mayoritariamente por amplio sector de la doctrina española. Se puede
ver, entre otros, ARAGÓN SÁNCHEZ, Cristóbal. “Clasificación básica del control de
la actividad económico-financiera del Sector Público (especial referencia a las entidades
locales)” en CRÓNICA 1996-1997. Asociación de Letrados y Auditores del Tribunal
de Cuentas. 1998. Págs. 1-14; GÓMEZ SÁNCHEZ, Yolanda. El Tribunal de Cuentas.
El control económico-financiero... Op. Cit; VALLÈS VIVES, Francesc. El control externo del
gasto público… Op. Cit. Págs. 260-285; PÉREZ ROYO, Fernando. Derecho Financiero…
Op. Cit. Págs. 396 y 397; MARTÍN QUERALT, Juan; LOZANO SERRANO, Carmelo;
CASADO OLLERO, Gabriel; TEJERIZO LÓPEZ, José Manuel. Curso de Derecho…
Op. Cit. Págs. 750 y 751; LOZANO MILLARES, Jorge. “Los parámetros de actuación
de los órgano de control externo” en Revista Vasca de Administración Pública. Núm. 47
(1). 1997. Págs. 151-171; CHECA GONZÁLEZ, Clemente. “El control económicofinanciero del gasto público regional. Especial análisis de los órganos de control propios
de las Comunidades Autónomas como fiscalizadores del mismo” en AAVV. El sistema
económico en la Constitución española. Vol. II. XV Jornadas de Estudio. Ministerio de Justicia.
Madrid, 1994. Págs. 1699-1727.
BAYONA DE PEROGORDO, Juan José; y SOLER ROCH, María Teresa. Materiales de
Derecho… Op. Cit. Pág. 137; CAYÓN GALIARDO, Antonio. “El Tribunal de Cuentas:
una perspectiva”… Op. Cit. Págs. 56 y 57. En igual sentido, la Declaración de Lima de
1977 utiliza la expresión “fondos públicos”, “finanzas públicas”. La propia LOCGR
utiliza las expresiones “fondos públicos” “recursos públicos” (art. 5 LOCGR).
144
La Contraloría General de la República y el control externo en el Estado Democrático Nicaragüense
servicios (transportes públicos, seguridad, enseñanza) para satisfacer
las necesidades colectivas de los ciudadanos, minimizando costes
(economicidad) y la actividad financiera es aquella destinada a la
obtención de los recursos financieros (dinero, valores, créditos)
necesarios para que pueda desarrollarse la actividad económica 17.
Así pues, a través de la actividad financiera 18 el Estado persigue
la obtención de los medios y recursos económicos necesarios para
poder satisfacer las necesidades colectivas, es decir, trata de extraer
ingresos de las economías privadas y de otras procedencias con el
objeto de utilizarlos o invertirlos posteriormente en forma de gasto
público 19.
Los bienes y recursos, entendidos éstos como la actividad económicofinanciera que el Estado de Nicaragua llevada a cabo para obtener
fuentes de financiación y para satisfacer las necesidades colectivas
de todos los ciudadanos, representan el objeto de la función
fiscalizadora de la Contraloría. Sin embargo, los bienes y recursos
por sí solos no es lo que interesa a la Contraloría cuando realiza la
función fiscalizadora. En tal sentido, según destaca la Constitución
y la LOCGR, a la Contraloría General de la República le interesa
fiscalizar las operaciones financieras y administrativas tanto del
Gobierno como del resto del sector público efectuadas sobre esos
bienes y recursos (art. 5 LOCGR). Todo ello incluye así mismo las
contrataciones del Estado (art. 11 LOCGR) reguladas en la Ley de
Contrataciones del Estado de 1999 (arts. 105-112) y su Reglamento
General de 2000 (arts. 161-168) 20.
17
18
19
20
ARAGÓN SÁNCHEZ, Cristóbal. “Clasificación básica del control de la actividad
económico-financiera del Sector Público (especial referencia a las entidades locales)”…
Op. Cit. Pág. 2.
Sobre ello ver: FERREIRO LAPATZA, José Juan. Curso de Derecho Financiero Español.
Vol I. Marcial Pons. Barcelona, 1999. Pág. 149.
ROVIRA MOLA, Albert de. Manual de Dret pressupostari. Escola d´Administració Pública
de Catalunya. Barcelona, 1990. Pág. 25.
Ley de Contrataciones del Estado. Ley No. 323 de 2 de Diciembre de 1999. La Gaceta
Diario Oficial. No. 1, 2 y 3 de 3 y 4 de Enero 2000. Reglamento General de la Ley de
Contrataciones del Estado . La Gaceta Diario Oficial. No. 46 de 6 de Marzo de 2000.
La Contraloría General de la República y el control externo en el Estado Democrático Nicaragüense
145
2.3 Ámbito
El texto constitucional (art. 155 inc. 3) y la LOCGR (art. 5 inc. 4)
establecen que la actividad fiscalizadora de la Contraloría se proyecta
sobre la gestión de los bienes y recursos del Estado por parte de
las entidades y organismos del sector público, empresas públicas o
privadas, subvencionadas por el Estado, y en general todos aquellos
que reciban participaciones o asignaciones ocasionales de recursos
públicos o capital público 21.
De estas disposiciones normativas se desprende que el ámbito de la
función fiscalizadora abarca los sujetos estatales, los sujetos privados
que reciben subvenciones del Estado y las empresas públicas o
privadas que manejan capital público. Todo ello puede ser agrupado
dentro del denominado sector público nicaragüense. El artículo 178 de
la LOCGR establece que el sector público se compone: “el Estado de la
República” integrado por los Poderes Ejecutivo, Legislativo, Judicial y
Electoral con sus dependencias, organismos adscritos o independientes,
entes autónomos y gubernamentales, incluidas sus empresas; los
Gobiernos y Consejos Regionales Autónomos, sus entidades y
empresas; las Municipalidades y sus empresas 22; las Entidades creadas
por Ley como de derecho público o de derecho privado con finalidad
social o pública en los que el Estado tenga participación 23; los Centros
21
22
23
Sobre este último punto puede verse los artículos 23 y 24 de la Declaración de Lima de
1977 que establecen la necesidad de controlar por parte de las Entidades Fiscalizadoras
Superiores las empresas económicas con participación del Estado. Dicho control es
conveniente que sea a posteriori y que comprenda la rentabilidad, utilidad y racionalidad
así como las instituciones subvencionadas.
Sobre el control del sector local por parte de los órganos de control externo, puede verse,
entre otros: ARAGÓN SÁNCHEZ, Cristóbal. “Clasificación básica del control de la
actividad económico-financiera del Sector Público (especial referencia a las entidades
locales)”… Op. Cit. Págs. 1-14; FIDALGO PÉREZ, Domingo. “El control externo
de las corporaciones locales” en SEMINARIOS 1994-1995. Asociación de Letrados y
Auditores del Tribunal de Cuentas. Tribunal de Cuentas. 1996. Págs. 649-690; y del
mismo autor, “Presente y futuro de la función fiscalizadora del Tribunal de Cuentas
sobre las Corporaciones Locales” en Revista Española de Control Externo. No. 1. Págs. 101142; BOSCH I FERRE; Francisco. “Auditoría y control financiero en el Sector Público
Local” en AAVV. Hacia un sector público moderno… Op. Cit. Págs. 179-218.
Sobre el control externo de las sociedades estatales y mercantiles (cuyos capitales están
integrados por fondos públicos) por parte de las Entidades Fiscalizadoras Superiores
en España e Iberoamérica, puede verse: TORRES PRADAS, Lourdes; y BRUSCA
ALIJARDE, Isabel. “Auditoría y fiscalización de las sociedades estatales por los
órganos de control externo en España e Iberoamérica” en Revista Española de Financiación
146
La Contraloría General de la República y el control externo en el Estado Democrático Nicaragüense
de Educación Superior, Universidades públicas o privadas que reciban
aportes del Estado.
La función fiscalizadora de la Contraloría también se ejerce sobre
la Seguridad Social y en el conjunto de las instituciones del sistema
financiero nacional tales como el Banco Central, el Instituto
Nicaragüense de Seguros y Reaseguros, Financiera Nicaragüense de
Inversiones, Almacenes Generales de Depósitos, la Bolsa de Valores
(art. 4 y 32 LOCGR). Sin embargo, podría parecer que la Ley de
Creación de la Superintendencia de Bancos y de Otras Instituciones
Financieras de 1991 y la Ley de la Superintendencia de Bancos y de
Otras Instituciones Financieras de 1999 24 afectan a las facultades
fiscalizadoras de la Contraloría en este sector. En tal sentido, el
artículo 33 de la Ley de Creación de la Superintendencia de Bancos
señala que todas las atribuciones, funciones y facultades de la
Contraloría General de la República para regir, ejercer vigilancia,
control, fiscalización y normar a las Instituciones y personas
de ese sector pasan a partir de dicha ley a la Superintendencia
de Bancos, sin perjuicio, como agrega el propio artículo, de las
funciones propias de la Contraloría “en lo relativo al control,
examen y evaluación de la gestión de las Instituciones estatales y
de la Superintendencia misma”. A este propósito entendemos que
la Ley de Creación de la Superintendencia de Bancos reduce ciertas
competencias de la Contraloría en materia de dirección normativa,
es decir, incardinables más bien en el ejercicio de la función rectora,
pero no introduce “ámbitos inmunes” en el sector financiero que
imposibiliten a la Contraloría fiscalizar los recursos públicos que
se gestionan en el seno del mismo. Estas instituciones no puede
argumentar que la fiscalización de las operaciones financieras en
relación al manejo de dinero público es “competencia exclusiva”
de la Superintendencia, y, por tanto, se nieguen a colaborar con los
funcionarios de la Contraloría General de la Republica o con las
personas a quienes ésta delegue (art. 21 LOCGR).
24
y Contabilidad. Núm. 84. 1995. Págs. 749-773. El caso de Nicaragua es brevemente
abordado en la página 770.
Ley de Creación de la Superintendencia de Bancos y de otras Instituciones Financieras.
Ley. No. 125 de 21 de Marzo de 1991. La Gaceta Diario Oficial No. 64 de 10 de Abril
de 1991; y Ley de la Superintendencia de Bancos y de Otras Instituciones Financieras.
Ley No. 316 de 11 de Octubre de 1999. La Gaceta No.196 de 14 de Octubre 1999 (arts.
2 y 3).
La Contraloría General de la República y el control externo en el Estado Democrático Nicaragüense
147
Así pues, el sector público nicaragüense integra todos los niveles
de la Administración Pública, es decir, el nivel nacional o central,
el nivel local o Municipal 25, y el nivel Regional o Autónomo de
la Costa Atlántica del país 26 y los sujetos privados que gestionen
recursos públicos.
Conviene efectuar, por último, un apunte, de interés no sólo jurídico
sino también político, sobre los partidos políticos y su control por
parte de la Contraloría General de la República. En este sentido,
cabe destacar que los partidos políticos en Nicaragua son definidos
por la ley como personas jurídicas de derecho público. La Ley
Electoral de 2000 27 establece la obligación de financiación del 1
por cien del Presupuesto General de la República por parte del
Estado para cubrir exclusivamente los gastos de campaña de los
Partidos y Alianzas en la Elecciones a Presidente y Vicepresidente,
Diputados (Asamblea Nacional y Parlamento Centroamericano);
el cero punto cinco por cien para los Partidos y Alianzas que
participaron en las elecciones de Autoridades Locales; y el cero
punto veinticinco para los que participaron en las elecciones de las
Regiones Autónomas. El desembolso se hace de forma a posteriori,
25
26
27
La Ley No. 40 y 261, Reformas e incorporaciones a la Ley No. 40 Ley de Municipios,
(La Gaceta Diario Oficial. No. 162 de 26 de Agosto de 1997), establece que el patrimonio
municipal y su gestión administrativa será fiscalizado periódicamente por la Contraloría
(arts. 45 y 55). Así mismo, la Ley No. 367, Ley del Régimen Presupuestario Municipal
de 6 de Marzo de 2001 (La Gaceta Diario Oficial No. 67 de 4 de Abril del 2001),
establece la obligación del Alcalde de remitir una copia del Informe final del cierre del
Presupuesto, a más tardar, 20 días después de su aprobación por parte del Concejo, a
la Contraloría General de la República (art. 51), el artículo 54 de la Ley No. 40 y 261
establece sanciones en caso de incumplimiento por parte del Alcalde de su obligación
de remitir una copia del Informe final del cierre del Presupuesto. Sobre la fiscalización
de la finanzas Municipales por parte de la Contraloría General de la República puede
verse: ESCORCIA, Jorge Flavio. Municipalidad y Autonomía en Nicaragua. Editorial
Universitaria UNAN-León. León, Nicaragua. 1999. Págs. 138-140.
Cabe destacar que la Contraloría General de la República cuenta con muy pocas
Delegaciones a nivel Departamental, es decir, en las divisiones territoriales de la
Administración Central. Somos conscientes que Nicaragua no es un territorio tan amplio
para tener Delegaciones o Sedes en todos los Departamentos. Sin embargo, debido a la
cantidad de recursos públicos gestionados en las Regiones Autónomas tanto del Norte
como del Sur así como a la difícil vía de comunicación entre el Atlántico y Pacífico del
país se hace necesario que la Contraloría cuente con dos sedes en esas Regiones, una en
la Región Autónoma del Atlántico Norte (RAAN) y la otra en la Región Autónoma del
Atlántico Sur (RAAS).
Ley No. 331 de 19 de Enero de 2000. La Gaceta Diario Oficial. No. 16 de 24 de Enero
2000.
148
La Contraloría General de la República y el control externo en el Estado Democrático Nicaragüense
es decir, una vez pasadas las elecciones, y en relación al número
de Diputados obtenidos ante la Asamblea Nacional, Autoridades
Locales, y Regiones Autónomas. La rendición de cuentas sobre ese
dinero debe hacerse ante la Contraloría General de la República, el
Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Consejo Supremo
Electoral (arts. 99-106) 28.
Sin alterar la concepción de sector público derivada de las
disposiciones normativas examinadas, la legislación nicaragüense
posterior ha completado y concretado más el alcance de dicho
sector público. Es el caso de la Ley de Contrataciones del Estado de
1999 y de la Ley de Probidad de los Servidores Públicos de 2002.
En definitiva, en Nicaragua, a los efectos del ámbito de control para
el ejercicio de la función fiscalizadora de la Contraloría, el Sector
Público es entendido en el sentido más amplio del término.
Una vez examinados el objeto y ámbito de la función fiscalizadora
de la Contraloría veamos a continuación el momento de actuación
de dicha función.
2.4 Momento
La función fiscalizadora que realiza la Contraloría General de
la República es a posteriori a la ejecución del gasto 29. El texto
constitucional define claramente que corresponde a la Contraloría
el “control sucesivo sobre la gestión del Presupuesto General de la
República” (art. 155 inc. 2) así como el “control, examen y evaluación
de la gestión administrativa y financiera de los entes públicos, los
subvencionados por el Estado y la empresas públicas o privadas con
participación de capital público” (art. 155 inc. 3). Hemos señalado
que la función fiscalizadora se lleva a cabo básicamente a través de
la auditoría. La LOCGR establece que la auditoría es un examen
objetivo, sistemático y profesional realizado con posterioridad a la
ejecución de las operaciones financieras o administrativas (art. 43) y
corresponde efectuarla a la auditoría externa (art. 7).
28
29
Sobre el control económico-financiero y contable de los partidos políticos por parte de
los órganos de control externo, puede verse, entre otros, GÓMEZ SÁNCHEZ, Yolanda.
El Tribunal de Cuentas. El control económico-financiero… Op. Cit. Págs.225-258; y VALLÈS
VIVES, Francesc. El control externo del gasto público… Op. Cit. Págs. 281-285.
Como veremos más adelante el control preventivo que la Constitución atribuye a la
Contraloría es en el ejercicio de la función rectora (art. 155 inc. 1).
La Contraloría General de la República y el control externo en el Estado Democrático Nicaragüense
149
Dicho esto, cabe introducir un matiz al respecto a tenor de lo previsto
en la Ley de Contrataciones del Estado de 1999 y en el Reglamento
General de 2000 en esa materia. Como ya hemos apuntado
anteriormente, el oferente de una contratación administrativa que
considere vulnerados sus derechos puede “recurrir por nulidad”
la resolución de adjudicación ante la Contraloría General de la
República en el plazo de cinco días siguientes a la comunicación de
adjudicación. La Contraloría tiene facultad para admitir o no a trámite
el recurso. La resolución de la Contraloría estimatoria del recurso
conlleva la anulación del acto de adjudicación (arts. 108-112 LCE y
161-168 RGLCE). A este propósito debemos señalar que la propia
Contraloría General de la República en sus informes ha entendido que
la fiscalización en este caso es un control posterior 30. Ciertamente el
momento de fiscalización de la Contraloría es posterior a la decisión
administrativa sobre la adjudicación de la contratación pero no es
menos cierto que la intervención fiscalizadora se proyecta sobre un
acto sin firmeza definitiva y que no ha comportado ejecución de
gasto público.
2.5 Contenido
En este apartado pretendemos examinar las distintas concreciones
y criterios de actuación a través de los cuales según la Ley Orgánica
se materializa la función fiscalizadora de la Contraloría partiendo
de una algunas precisiones conceptuales entorno a la idea de
fiscalización.
2.5.1 Concepto de fiscalización
Con el objeto de entender el alcance de la función fiscalizadora de la
Contraloría General de la República sobre los bienes y recursos del
Estado de Nicaragua es necesario aproximarse a la definición del
término fiscalización. Ello nos permitirá, por un lado, comprender
la actividad principal que realiza la Contraloría, y por otro, evitar
posibles confusiones que puedan generarse con términos como
control y auditoría.
Con mucha frecuencia, cuando hablamos de la función que realizan
los órganos de control externo de la actividad económico-financiera
30
Contraloría General de la República. Informe de Gestión Interna Año 2003… Op. Cit. Pág. 51.
150
La Contraloría General de la República y el control externo en el Estado Democrático Nicaragüense
de un Estado democrático lo hacemos utilizando los términos
fiscalización, control, y auditoría como sinónimos, es decir,
indistintamente. Como ha manifestado la doctrina, relacionar estos
términos no es un absurdo. Al contrario, esta relación se da debido
al carácter polisémico 31 que tienen estos términos, especialmente
control y fiscalización 32. Es importante, por lo tanto, cuando se
utilizan estos términos tener claro el sentido que se atribuye a los
mismos en cada caso.
Control y fiscalización pueden ser utilizados en la práctica de manera
indistinta, siempre y cuando, tengamos en cuenta que el concepto
de control es más amplio o genérico que el de fiscalización. Así,
para el Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española,
fiscalizar es “criticar y traer a juicio las acciones y obras de otro”, y
control es “comprobación, inspección, fiscalización, intervención”.
La fiscalización es, pues, una actividad que se encuentra inmersa
en la noción de control, es decir, la fiscalización es un mecanismo
a través del cual se ejerce el control 33. La fiscalización forma parte
de una de las diversas expresiones materiales a través de las cuales
31
32
33
Rubio Llorente ha manifestado que el término control adolece o goza, según se quiera,
en castellano, como en francés y en inglés, de una diversidad de significados. El término
control, en las dos acepciones que recoge el Diccionario de la Real Academia de la Lengua
Española, es tomado del francés contrôle, fruto de la contracción de la palabra contrerôle derivada a su vez del latín contra rotulus. Etimológicamente el término significaría
aquella actividad de doble registro al objeto de efectuar una verificación. En francés
contrôle equivale a comprobación, inspección, verificación, fiscalización o revisión. En
inglés, check sería sinónimo del francés contrôle. Sin embargo, el término control en inglés
tiene, entre otros, el sentido de supremacía, dominio, dirección. Pues bien, el citado
diccionario de la Lengua Española ha adoptado en su definición de control tanto la
acepción francesa como la inglesa, si bien, limita el significado del verbo controlar a la
noción francesa de comprobar, verificar, examinar. Ver, RUBIO LLORENTE, Francisco.
La forma del Poder. Estudios sobre la Constitución. Centro de Estudios Constitucionales.
Madrid, 1997. Pág. 206; y VALLÈS VIVES, Francesc. El control externo del gasto público…
Op. Cit. Págs. 212 y 213.
LOZANO MILLARES, Jorge. “Control, auditoría y fiscalización” en Auditoría Pública.
Núm. 3. 1995. Págs. 80-85.
En este sentido, debe observarse que ni toda la actividad de control que se realiza en
un Estado democrático se hace a través de la fiscalización, ni la fiscalización es el
único instrumento para llevar a cabo el control. Por ello, control y fiscalización, si bien
puede ser utilizados indistintamente son conceptos distintos atendiendo a los siguientes
criterios: en cuanto a la actividad que se controla o fiscaliza; a los parámetros de control
a los que debe adecuarse una determinada actividad; al juicio, criterio u opinión que se
genera como consecuencia de la comprobación.
La Contraloría General de la República y el control externo en el Estado Democrático Nicaragüense
151
se manifiesta la actividad de control 34. En este sentido, control
y fiscalización podrán ser utilizados como sinónimos siempre y
cuando se otorgue al concepto amplio de control 35 el significado
más ajustado al término fiscalización.
Pasando ya a la fiscalización como actividad central de los órganos
de control externo en los Estados democráticos, esta puede ser
entendida como un vehículo a través del cual se controla el uso y
manejo de los bienes y recursos del Estado. Mediante ella se vela
por la observancia de una buena gestión y administración de los
recursos públicos que obedezca, como se verá más adelante, a una
serie de parámetros tales como legalidad, economía, eficiencia y
eficacia. El resultado de esta fiscalización debe hacerse público para
asegurar la transparencia en la utilización de los recursos públicos 36.
En definitiva, fiscalización es aquella actividad de comprobación de
la actuación del sujeto fiscalizado y de verificación de su adecuación
a unos parámetros previamente establecidos 37. CARRETERO lo
ha expresado con las siguientes palabras: “es la vigilancia de una
actuación con el objeto de verificar si responde a lo que se espera de
ella, comparándola con una norma o una directriz extranormativa
a la que debe acomodarse. Así pues, la conducta fiscalizada debe
responder a las normas (lo que comúnmente se conoce como
control de legalidad) o a otro tipo de reglas no Jurídico-puras
34
35
36
37
Por ejemplo, el llamado control parlamentario que realizan los Parlamentos sobre
la actuación del Gobierno. Sobre el control parlamentario puede verse, entre otros,
GARCÍA MORILLO, Joaquín. “Aproximación a un concepto de control parlamentario”
en Revista de la Facultad de Derecho de la Universidad Complutense. Núm. 10. Monográfico.
1986. Págs. 31-70; y ARAGÓN REYES, Manuel. Constitución y control… Op. Cit. Págs.
157-193.
Sobre control puede verse: ARAGÓN REYES, Manuel. Constitución y control… Op.
Cit. Págs. 67-89. En particular, 69 y 71; SÁNCHEZ AGESTA, Luis. Sistema político de
la Constitución española. EDERSA. Madrid, 1991. Págs. 365 y 366; SANTAOLALLA
LÓPEZ, Fernando. “La función de control y la ciencia del Derecho Constitucional”
en Revista de las Cortes Generales. Núm. 12. 1987. Págs. 219-241; GARCÍA MORILLO,
Joaquín. “Aproximación a un concepto de control parlamentario”… Op. Cit. Págs. 3342.
En tal sentido el preámbulo de la Declaración de Lima de 1977 establece que los
objetivos de la fiscalización son la apropiada y eficaz utilización de los fondos públicos,
la búsqueda de una gestión rigurosa, la regularidad en la acción administrativa y la
información, tanto a los poderes públicos como al país, mediante la publicación de
informes objetivos.
LOZANO MILLARES, Jorge. “Control, auditoría y fiscalización”… Op. Cit. Pág. 83.
152
La Contraloría General de la República y el control externo en el Estado Democrático Nicaragüense
(control financiero, de eficacia)” 38. Por su parte, para el Tribunal
Constitucional español la fiscalización de las cuentas públicas que
realiza el Tribunal de Cuentas de España es “la comprobación de
la actividad económico-financiera del sector público desde el punto
de vista de los principios de legalidad, eficacia y economía, cuyo
resultado se recoge en los informes anuales remitidos a las Cortes,
proponiendo las medidas de mejora de gestión correspondientes y
constatando las prácticas irregulares y las infracciones con indicación
de la responsabilidad producida y medidas para exigirla” 39.
El término Auditar proviene del inglés to Audit. En el mundo
anglosajón no existe diferencia entre lo que es fiscalizar y auditar. Es
decir, sólo existe Audit para referirse a la actividad que realizan las
instituciones de control del dinero público. En la doctrina española
también se han usado indistintamente los términos fiscalización y
auditoría. En tal sentido, se ha dicho que cuando se audita se está
fiscalizando y cuando se fiscaliza se está auditando 40. Sin embargo,
a pesar de que pueden llegar a utilizarse indistintamente, existen
diferencias entre ambas expresiones, ya que, como ha señalado
GARCÍA VÁZQUEZ, cada una de ellas posee una personalidad
propia 41.
La diferencia entre auditoría y fiscalización radica fundamentalmente
en que la auditoría es una fase previa para llegar a la fiscalización 42.
La auditoría es uno de los mecanismos o técnicas a través del cual se
realiza la función fiscalizadora. La auditoría es una técnica que supone
la investigación y evaluación independiente sobre una información
contenida en los estados financieros de una entidad, con expresión
38
39
40
41
42
CARRETERO, Adolfo. “El Informe Anual del Tribunal de Cuentas (III)”... Op. Cit.
Pág. 788.
Sentencia 187/88 de 17 de Octubre. Fundamento Jurídico 2 (FJ2).
Se puede ver, entre otros, URIAS VALIENTE, J. “Auditoría y fiscalización en el
Tribunal de Cuentas. Especial referencia a las sociedades estatales” en SEMINARIOS
1984. Asociación de Censores Letrados y Contables y Servicio de estudios del Tribunal.
Tribunal de Cuentas. Madrid, 1985. Pág. 447; y en la misma obra, MARTÍN OAR, L.
“Los objetivos de la Empresa Pública y la auditoría de gestión”. Pág. 483.
GARCÍA VÁZQUEZ, J. “La función fiscalizadora del Tribunal de Cuentas y los
procedimientos de auditoría” en SEMINARIOS 1984. Asociación de Censores Letrados
y Contables y Servicio de estudios del Tribunal. Tribunal de Cuentas. Madrid, 1985.
Pág. 462.
TERMES I ANGLÈS, Ferrán. “Auditoría versus fiscalización” en Auditoría Pública.
Núm. 1. 1995. Págs. 22 y 23.
La Contraloría General de la República y el control externo en el Estado Democrático Nicaragüense
153
de opinión mediante la aplicación de normas y procedimientos
establecidos, llevados a cabo por un auditor designado a tal objeto,
de acuerdo con las condiciones de su mandato y de acuerdo con las
disposiciones legales aplicables 43. En palabras de CARRETERO,
la auditoría es la “tipificación de moldes o criterios científicos que
permite determinar si la gestión de una empresa es sana. Es un
examen de cuentas, actos y conductas, haciendo constar un juicio
que evalúa el comportamiento. Es una técnica o método especial
que revisa medios y resultados con criterios y procedimientos que se
plasman en un informe que puede tener efectos para terceros” 44.
Así pues, auditoría y fiscalización son términos distintos: el primero
implica una evaluación independiente sobre la información
contenida en los estados financieros de una entidad; en cambio,
la fiscalización supone, además de realizar un examen, hacer una
crítica, valorar comportamientos y resultados e incluso formular
propuestas.
La fiscalización, cuando se ciñe al terreno económico-financiero,
necesita de la auditoría para proceder a la crítica de las cuentas 45.
Como veremos más adelante, la Contraloría General de la República
de Nicaragua como órgano de control externo hace uso de las
diversas técnicas de auditoría recogidas en las Normas de Auditoría
Gubernamental de Nicaragua (NAGUN) para realizar su cometido
fiscalizador de los bienes y recursos del Estado. La auditoría es un
componente de todo el proceso de la actividad fiscalizadora.
2.5.2 Manifestaciones
La doctrina ha señalado que la función fiscalizadora de los órganos
de control externo, en líneas generales, incluye: la comprobación de
que se han respetado las normas jurídicas referidas a la legislación
presupuestaria de cada año, las cuales facultan a la administración
para que obtenga unos determinados ingresos y para que realicen
unos determinados gastos; la comprobación de la contabilidad
TERMES I ANGLÈS, Ferrán. “Auditoría versus fiscalización”… Op. Cit. Pág. 23.
CARRETERO, Adolfo. “El Informe Anual del Tribunal de Cuentas (III)”… Op. Cit.
Págs. 804 y 805.
45
TERMES I ANGLÈS, Ferrán. “Auditoría versus fiscalización”… Op. Cit. Pág. 23.
43
44
154
La Contraloría General de la República y el control externo en el Estado Democrático Nicaragüense
pública, en la medida en que esto permite, a través del sistema de
control, obtener información de forma periódica sobre cómo se
gestionan en cada momento los recursos públicos; la comprobación
del uso eficiente de los recursos públicos, sobre la base del análisis
de la relación entre bienes y servicios que se obtienen y los recursos
que se invierten; la comprobación de la utilización eficaz de los
recursos públicos teniendo como punto de partida el análisis de
las finalidades y los objetivos establecidos para la utilización de los
mismos, así como el grado de cumplimiento de dichos objetivos, el
cual debe ser razonable en relación a las necesidades públicas para
las que fueron asignados 46.
Partiendo de lo anteriormente expuesto, podemos decir que la
LOCGR ha establecido que corresponden a la Contraloría las
siguientes tareas (arts. 10 y 13 incs. 2,3,4,8,10): examinar y evaluar
la correcta recaudación y manejo de los fondos públicos y llevar
a cabo exámenes especiales con respecto a los ingresos, tributarios
y no tributarios, de las entidades y organismos públicos; evaluar y
fiscalizar la aplicación de los sistemas de contabilidad gubernamental
y de control de los recursos públicos; ordenar la realización de las
auditorías financieras y operacionales necesarias en las entidades
y organismos sujetos a su control de acuerdo con las Normas de
Auditoría Gubernamental (NAGUN); evaluar y fiscalizar la calidad
de las auditorías efectuadas por las unidades de auditoría interna;
efectuar exámenes especiales aplicando las técnicas de la auditoría;
ordenar el control externo parcial o total con respecto a la realización
de proyectos de obras públicas, empleando las técnicas contables de
auditoría y de otras disciplinas necesarias para lograr el control de
cada una de sus fases; controlar y dar seguimiento al cumplimiento
de los acuerdos y contratos en los casos de privatización de entidades
o empresas, enajenación o cualquier forma de disposición de bienes
46
De acuerdo con la sistemática propuesta por VALLÈS VIVES, la concreción de la función
fiscalizadora se compone en síntesis de los siguientes campos: el examen de los fondos
y recursos públicos; el examen del control interno; el examen de regularidad (control de
legalidad y auditorías financieras); la auditoría operativa (o control de performance o value
for money audit), con referencia a los parámetros de eficacia, eficiencia y economía; el
examen de las nuevas áreas de la actuación de la Administración Pública con referencia
a otros criterios de control (ambientales, de equilibrio, calidad y transparencia). Ver:
VALLÈS VIVES, Francesc. El control externo del gasto público… Op. Cit. Págs. 222-241;
y también BALLART, Xavier. “Anàlisi organizativa de la Sindicatura de Comptes” en
Autonomies. Revista Catalana de Dret Públic. Núm. 18. 1994. Págs. 266 y 267.
La Contraloría General de la República y el control externo en el Estado Democrático Nicaragüense
155
del sector público; determinar las responsabilidades administrativas,
civiles y las presunciones de responsabilidad penal; establecer las
sanciones correspondientes.
La función fiscalizadora de la Contraloría también se materializa en
la evaluación del control interno. Tal como ha señalado GARCÍA
CRESPO, la evaluación del control interno por parte del control
externo representa uno de los objetivos más significativos del control
externo. La Contraloría puede examinar y evaluar el control interno
de las entidades y organismos y formular las recomendaciones
específicas que sean necesarias para mejorarlo (art. 42 LOCGR).
En tal sentido, la evaluación del control interno por parte de la
Contraloría permite, entre otras cosas, conocer si la organización
administrativa es correcta y si en ella el control interno de los recursos
públicos es satisfactorio 47. Así mismo, hace posible establecer una
relación de colaboración entre control interno y control externo
que resulta beneficiosa para ambos: el control externo se nutre de
las informaciones del control interno y éste puede ver mejorada su
actuación atendiendo a las recomendaciones de aquél 48.
2.5.3 Parámetros
Como hemos venido señalando, los parámetros de actuación que los
órganos de control externo tienen en cuenta cuando realizan la función
fiscalizadora 49 son legalidad, economía, eficiencia y eficacia 50. La
47
48
49
50
GARCÍA CRESPO, Milagros. “El control de la gestión pública por el Tribunal de
Cuentas”… Op. Cit. Págs. 94 y 95.
VALLÈS VIVES, Francesc. El control externo del gasto público… Op. Cit. Pág. 226.
La Declaración de Lima señala que los objetivos de control a que tienen que aspirar las
Entidades Fiscalizadoras Superiores se refieren a la legalidad, regularidad, rentabilidad,
utilidad, y racionalidad de las operaciones (art. 4 inc. 3).
Algunos planteamientos doctrinales y algunos ordenamientos incorporan otros
parámetros como la equidad y la ecología. La equidad alude a la incidencia de los
resultados finales de la acción pública sobre la justicia y el equilibrio en la situación
de los ciudadanos y la ecología introduce el análisis del impacto de la actuación de las
entidades públicas sobre el medio ambiente. MONTESINOS JULVE, Vicente. “Nuevos
ámbitos de fiscalización de las entidades públicas” en Revista Española de Control Externo.
No. 4. 2000. Págs. 39-76. Por su parte, TERMES ANGLÈS ha señalado que la equidad
se mide sobre la base de la posibilidad de acceso a los servicios públicos de los ámbitos
y grupos sociales menos favorecidos (regiones pobres, personas desvalidas, tercera edad,
indigentes) en comparación con las mismas posibilidades de la media del país. TERMES
ANGLÈS, Fernando. “El control de performance” en AAVV. Los órganos de control
externo… Op. Cit. Pág. 208. Por otra parte, entre los ordenamientos constitucionales que
recogen los principios de equidad y ecología se encuentra el colombiano donde puede
leerse que la vigilancia de la gestión fiscal del Estado que corresponde a la Contraloría
156
La Contraloría General de la República y el control externo en el Estado Democrático Nicaragüense
Contraloría de Nicaragua utiliza también dichos parámetros al llevar
a cabo la función fiscalizadora sobre los bienes y recursos del Estado
(art. 154 Constitución).
A) Control de legalidad
Nos interesa destacar el control de legalidad cuando se realiza
a través de una auditoría por el hecho de ser ésta el instrumento
de fiscalización más utilizado por la Contraloría cuando realiza
la función fiscalizadora 51. El control de legalidad suele también
denominarse control de regularidad que comprende el control de
legalidad y el control financiero. Ambos controles son realizados
mediante la auditoría de regularidad (regularidad legal y regularidad
contable) 52.
La LOCGR y las NAGUN hacen referencia al control de regularidad
(control de legalidad o cumplimiento y control financiero o contable)
que corresponde ejercer a la Contraloría General de la República.
Así se desprende de los artículos 43, 44 y 50 de la LOCGR que
incluyen entre las tareas fiscalizadoras de la Contraloría tanto la
verificación del cumplimiento de disposiciones normativas como
la de los estados financieros. Más explícitamente las Normas de
Auditoría Gubernamental de Nicaragua señalan que el control de
regularidad se ejerce a través de la denominada auditoría financiera
y de cumplimiento. La auditoría financiera y de cumplimiento “es
el estudio y verificación de los estados financieros preparados por la
administración de la entidad, con el propósito de emitir una opinión
respecto a la razonabilidad de dichos informes, de conformidad
con las Normas y Principios de Contabilidad Gubernamental de
51
52
General de la República se realizará fundada en la eficiencia, la economía, la equidad y
la valoración de los costos ambientales (art. 267 Constitución).
Con todo, debemos recordar que la Contraloría es competente para resolver el recurso
de nulidad planteado por el oferente no beneficiado por la decisión de adjudicación de
un contrato público. En este caso la Contraloría decide en un plazo breve y a partir de
un examen de legalidad sin la realización de un informe de auditoría (arts. 108-112 LCE
y 161-168 RGLCE).
Se ha dicho que la auditoría de legalidad debe analizar si las operaciones son correctas
y regulares y la financiera si todas ellas se han llevado a cabo, abonado o cobrado y
contabilizado correctamente. CARRERAS, Josep M; y VALLÈS, Francesc. “El marco
legal de las Entidades Fiscalizadoras Superiores de Centroamérica: Límites y Desafíos”
en AAVV. Las riendas del desarrollo… Op. Cit. Págs. 134 y 135.
La Contraloría General de la República y el control externo en el Estado Democrático Nicaragüense
157
Nicaragua, o en ausencia de éstos, con las Normas o Principios de
Contabilidad Generalmente Aceptados. Además, comprende la
evaluación del control interno y del cumplimiento de las disposiciones
legales, reglamentarias y contractuales aplicables” (NAGUN No.3).
En definitiva, el denominado control de regularidad muestra, como
señala SUÁREZ SUÁREZ, que los parámetros de legalidad y de
contabilidad son complementarios 53.
Este control de regularidad (legal y contable) llevado a cabo por
los órganos de control externo sigue teniendo mucho sentido en
aquellos sistemas políticos donde el control interno es muy débil y
en ellos su fortalecimiento es el punto de partida imprescindible para
poder introducir otros controles basados en parámetros de carácter
económico 54. Podemos, pues, concluir este epígrafe señalando que
el parámetro de la regularidad legal y contable continúa siendo un
pilar básico de la función fiscalizadora que realizan los órganos de
control externo, pero no es el único y, como ha señalado LOZANO
MILLARES, la fiscalización debe ser completada con criterios o
parámetros de orden económico 55.
B) Control operativo o de gestión
El control operativo -también llamado control de gestión, control
de ejecución, control de performance 56, o value for money audit 57- se
SUÁREZ SUÁREZ, Andrés-Santiago. El control o fiscalización del sector público… Op. Cit.
Pág. 31.
54
Ese es el espíritu de la Declaración de Lima cuando señala que la tarea tradicional
de las Entidades Fiscalizadoras Superiores es el control de legalidad y regularidad de
las operaciones y que a este tipo de control, que sigue manteniendo su importancia
y trascendencia, debe unirse un control orientado hacia la rentabilidad, utilidad,
economicidad y eficiencia de las operaciones estatales (art. 4 incs. 1 y 2).
55
LOZANO MILLARES, Jorge. “Los parámetros de actuación de los órganos de control
externo”… Op. Cit. Pág. 170.
56
Tal como ha señalado TERMES ANGLÈS el término performance fue introducido en
el XII Congreso de INTOSAI celebrado en Sidney en 1986. El término performance, de
difícil traducción al castellano, no significa “resultado óptimo”, sino el mejor resultado
que una acción puede obtener de acuerdo con sus condiciones. TERMES ANGLÈS,
Fernando. “El control de performance” en AAVV. Los órganos de control externo… Op.
Cit. Págs. 197-199.
57
Término anglosajón para referirse al examen de la economía, eficiencia y eficacia
con la que se ha administrado los fondos públicos. Sobre el tema ver: DOWNEY, G.
“The role of the United Kingdom National Audit Office” en AAVV. El Tribunal de
Cuentas de las Comunidades Europeas… Op. Cit. Págs. 95, 97-102. También puede verse:
53
158
La Contraloría General de la República y el control externo en el Estado Democrático Nicaragüense
realiza mediante la auditoría operativa o de gestión 58. Este tipo de
control incorpora los parámetros de economía, eficiencia y eficacia
y atiende específicamente a valorar la gestión de los recursos
públicos y su utilización racional. A este respecto la doctrina señala
que para la realización de la fiscalización de los recursos públicos
en términos de economía, eficiencia y eficacia es necesario disponer
de una serie de indicadores de gestión 59. Estos indicadores son los
que llenan de contenido a los principios de economía, eficiencia y
eficacia 60 y en la búsqueda y definición de los mismos 61 habrá que
tener muy presente el enfoque estratégico y la cultura de la gestión
de la entidad que se considere 62.
No siempre los textos legales definen con precisión lo que se entiende
por parámetros de economía, eficiencia y eficacia y, además, en
ocasiones emplean otros términos como sinónimos. Por otro lado,
a nivel doctrinal existen discusiones y posiciones muy diversas al
respecto. Así, una parte de la doctrina plantea que los conceptos
58
59
60
61
62
HERNÁNDEZ, José Manuel; y PEINADO, José Luis. “Value for money” en AAVV.
Hacia un sector público moderno… Op. Cit. Págs. 325-340; VALLÈS VIVES, Francesc. El
control externo del gasto público… Op. Cit. Págs. 228-241.
Son expresiones análogas: auditoría de sistemas, auditoría de métodos o procedimientos,
auditoría administrativa, auditoría de racionalidad económica, auditoría de optimización
de recursos. Ver: FABADO i ALFONSO, Enric. Auditoría de Economía, Eficiencia y Eficacia
en el Sector Público: Principios, normas, límites y condiciones para su realización. Aplicación
práctica. Cámara de Comptos de Navarra. 1991. Pág. 23.
Sobre la importancia del establecimiento de indicadores de gestión ver: CARRERAS,
Josep Ma. “Indicadores de gestión de los servicios públicos locales” en Auditoría Pública.
Núm. 13 y 14. 1998. Págs. 7-13; y “VII Encuentros Técnicos de los OCEX. Barcelona.
Noviembre, 2001” en Auditoría Pública. No. 25. 2001. Pág. 95.
Ver: FABADO i ALFONSO, Enric. Auditoría de Economía, Eficiencia y Eficacia en el Sector
Público… Op. Cit. Pág. 19 y 20.
En la práctica se ha señalado que los problemas generales detectados en la utilización
de indicadores han sido: Falta de concreción de los objetivos a conseguir; marcos legales
que no contemplan la aplicación y evaluación de indicadores; información deficiente
o bien no homogénea que dificulta su comparación; establecimiento de indicadores
de carácter cualitativo de difícil evaluación objetiva; establecimiento de indicadores de
difícil cuantificación; inexistencia de indicadores comunes para entidades que prestan el
mismo servicio o similar; inexistencia de estándares adecuados; exceso de indicadores
que difuminan el resultado; falta de implicación y consenso para que los resultados
obtenidos tengan la aceptación adecuada; falta de impulso y apoyo en la dirección. “VII
Encuentros Técnicos de los OCEX. Barcelona. Noviembre, 2001”… Op. Cit. Pág. 96.
Ver: MONTESINOS JULVE, Vicente. “Nuevos ámbitos de la fiscalización de las
entidades públicas”… Op. Cit. Págs. 39-47; 56 y 57; BRUGUÉ, Quim; y SUBIRATS,
Joan. Lecturas de Gestión Pública. MAP. Madrid, 1997; y VALLÈS i VIVES, Francesc.
Control Externo del Gasto Público… Op. Cit. Pág. 256.
La Contraloría General de la República y el control externo en el Estado Democrático Nicaragüense
159
de economía, eficiencia y eficacia vienen a coincidir 63; otro sector
señala que los criterios de economía y eficiencia son coincidentes,
mientras que el de eficacia tiene otro significado 64; y, por último,
existe una orientación según la cual economía, eficiencia y eficacia
son términos o conceptos distintos 65.
En cualquier caso debemos señalar que, como se verá más adelante,
los controles basados en los parámetros de racionalidad económica
(economía, eficiencia y eficacia) están interconectados. Sin embargo,
la utilización de uno u otro, y de los correspondientes indicadores
de gestión, dependerá de las características específicas de cada
supuesto de fiscalización y es precisamente en este punto, tal como
ha señalado LOZANO MILLARES, donde la seguridad jurídica
(objetivación de los parámetros y de los indicadores de gestión) y la
independencia funcional del órgano deben operar como límite 66 para
evitar el riesgo de la politización. Al propio tiempo no debe olvidarse
que la puesta en práctica de una fiscalización de los recursos
públicos, a través de una auditoría operativa con los parámetros
indicados, requiere contar con medios materiales y con profesionales
cualificados y especializados para llevarla a cabo y estos elementos
no siempre están presentes con la intensidad debida en los órganos
de control externo. Así lo reconoce la propia Contraloría General
de la República de Nicaragua en su Informe de Gestión Anual de
2003 dirigido a la Asamblea Nacional: “Las fuertes restricciones
presupuestarias han incidido en la disminución de la capacidad
instalada en la CGR. Aunque avanzamos en nuestros planes de
trabajo las demandas de fiscalización de la sociedad desbordan
nuestra cobertura y lamentablemente los escuálidos recursos no nos
La economía engloba a la eficiencia y la eficacia. MARTÍN OAR, Luis. “El control de
economía, eficiencia y eficacia por el Tribunal de Cuentas: Una nota terminológica” en
AAVV. La función de los Tribunales de Cuentas… Op. Cit. Págs. 145-153.
64
En tal sentido se puede ver: SUÁREZ SUÁREZ, Andrés Santiago. “El control de
economía, eficiencia y eficacia en la Constitución y en la Ley Orgánica del Tribunal de
Cuentas” en Hacienda Pública Española. No. 80. 1983. Págs. 59-68; también del mismo
autor en la obra El control o fiscalización del sector público… Op. Cit. Págs. 46-48.
65
FABADO i ALFONSO, Enric. Auditoría de Economía, Eficiencia y Eficacia en el Sector
Público… Op. Cit. Por su parte, CARRETERO ha manifestado que desde el momento
en que hay órganos de control que hacen la distinción entre economía, eficiencia y
eficacia, como la GAO en Estados Unidos y la AGO en Canadá, resulta necesario,
pues, diferenciarlos. CARRETERO, Adolfo. “El Informe Anual del Tribunal de Cuentas
(III)”… Op. Cit. Pág. 803.
66
LOZANO MILLARES, Jorge. “Los parámetros de actuación de los órganos de control
externo”… Op. Cit. Pág. 168; 170 y 171.
63
160
La Contraloría General de la República y el control externo en el Estado Democrático Nicaragüense
permiten incidir como deberíamos en la fiscalización de los bienes
del Estado” 67.
En el caso de Nicaragua diversos instrumentos normativos (entre
ellos, la LOCGR en sus artículos 1 inc. b, 3 inc. 10, y 44 inc. 5)
mencionan la economía, eficiencia y eficacia como parámetros
que deben presidir la utilización de los recursos por parte de los
poderes públicos y que deben ser utilizados por la Contraloría en
el momento de llevar a cabo su labor de fiscalización mediante la
correspondiente auditoría de gestión. Cabe señalar que en algunas de
estas disposiciones normativas (por ejemplo, en la propia LOCGR y
en las NAGUN) se emplea en ocasiones la expresión “efectividad”
en lugar del término eficacia. En cualquier caso, son las NAGUN las
que contienen una regulación más precisa al respecto denominando
a la auditoría de gestión como auditoría operacional y definiendo el
sentido de cada uno de los tres parámetros que deben ser utilizados
en ella (NAGUN. No. 4).
a) Control de economía
Las NAGUN definen el parámetro economía como aquel que
atiende al mínimo coste de los recursos utilizados para ejecutar
una actuación con un nivel aceptable de consecución del objetivo
perseguido. Así pues, en la concepción de las NAGUN, las notas de
ahorro y de coste son las componentes fundamentales del parámetro
economía 68.
b) Control de eficiencia
Las NAGUN (Número 7) se encargan de definir la eficiencia como la
relación que existe entre los objetivos alcanzados (servicios, bienes u
otros resultados) y los recursos utilizados para obtenerlos. Así pues,
en el caso del control de eficiencia en el sector público, el agente a
quien compete la responsabilidad de una operación se comportará
eficientemente cuando consiga alcanzar unos objetivos dados con la
mayor economía de medios o, equivalentemente, cuando con unos
67
68
Contraloría General de la República. Informe de Gestión Interna Año 2003… Op. Cit. Pág. 2.
Sobre ello ver: FABADO i ALFONSO, Enric. Auditoría de Economía, Eficiencia y Eficacia
en el Sector Público… Op. Cit. Págs. 17 y 22; TERMES ANGLÈS, Fernando. “El
control de performance” en AAVV. Los órganos de control externo… Op. Cit. Pág. 207; y
CARRETERO, Adolfo. “El Informe Anual del Tribunal de Cuentas (III)”… Op. Cit.
Pág. 804.
La Contraloría General de la República y el control externo en el Estado Democrático Nicaragüense
161
medios dados consiga maximizar unos objetivos 69. La eficiencia está
referida a la operatividad 70. Por ello, el parámetro de la eficiencia
atiende al rendimiento del servicio prestado o del bien adquirido en
relación con su coste.
c) Control de eficacia
La eficacia o efectividad, como parámetro de medición de la gestión
de los recursos públicos a través de la actividad fiscalizadora que
realiza la Contraloría, es definida por las NAGUN como el criterio
que atiende fundamentalmente a la obtención de los objetivos, las
metas y los impactos deseados (NAGUN Número 7). La eficacia
es el parámetro utilizado para expresar el grado de consecución de
los objetivos señalados en un determinado proyecto o ámbito 71 y
pone el énfasis en el cumplimiento de los resultados, sin observar los
medios empleados o utilizados para conseguirlos.
2.6 Procedimiento
En este apartado pretendemos brindar una visión general de cómo se
realiza un proceso de fiscalización llevado a cabo por la Contraloría
mediante la técnica de la auditoría 72, la denominada “Auditoría
Gubernamental” 73. Básicamente nos proponemos poner de
69
70
71
72
73
TERMES ANGLÈS, Fernando. “El control de performance” en AAVV. Los órganos de
control externo… Op. Cit. Pág. 206. En igual sentido se puede ver, BENITO LÓPEZ,
Bernardino; HERNÁNDEZ FERNÁNDEZ, Joaquín. “Los principios de legalidad,
economía, eficiencia y eficacia en la legislación de los OCEX” en Auditoría Pública.
Núm. 7. 1996. Pág. 62; SUÁREZ SUÁREZ, Andrés-Santiago. El control o fiscalización del
sector público… Op. Cit.Págs. 42 y 45.
CARRETERO, Adolfo. “El Informe Anual del Tribunal de Cuentas (III)”… Op. Cit.
Pág. 804; y TERMES ANGLÈS, Fernando. “El control de performance” en AAVV. Los
órganos de control externo… Op. Cit. Pág. 206.
Ver: SUÁREZ SUÁREZ, Andrés-Santiago. El control o fiscalización del sector público…
Op. Cit.Pág. 47; y del mismo autor en “El control de economía, eficiencia y eficacia
en la Constitución y en la Ley Orgánica del Tribunal de Cuentas”… Op. Cit. Pág. 67;
FABADO i ALFONSO, Enric. Auditoría de Economía, Eficiencia y Eficacia en el Sector
Público… Op. Cit. Pág. 22; y GARCÍA-QUINTANA ALBIÑA, César. “La función
fiscalizadora del Tribunal de Cuentas” en AAVV. El Tribunal de Cuentas… Vol I. Op. Cit.
Pág. 56.
La auditoría es la técnica más utilizada por la Contraloría para realizar la función
fiscalizadora y por ello hemos decidido tomarla como ejemplo.
La Auditoría Gubernamental consiste en un examen objetivo, sistemático y profesional
de las operaciones financieras y administrativas, o de ambas a la vez, practicado con
posterioridad a su ejecución, con la finalidad de verificarlas, evaluarlas y elaborar el
162
La Contraloría General de la República y el control externo en el Estado Democrático Nicaragüense
manifiesto la relación existente de coordinación de trabajo que se da
en el terreno de la práctica entre la Dirección General de Auditorías
(DGA) y la Dirección General Jurídica (DGJ) de la Contraloría.
Los trabajos de auditoría desarrollados por la Contraloría son
fundamentalmente aquellos establecidos en el plan operativo anual
que la propia institución elabora y aquellos trabajos incorporados al
mismo que provienen de la denuncia ciudadana. El plan operativo
anual es aprobado por el Consejo Superior de la Contraloría a
partir de las labores preparatorias confeccionadas por las diversas
unidades y dependencias de la Dirección General de Auditorías de
la propia Contraloría tomando en cuenta aquellos sectores y órganos
de la Administración que manejan más recursos públicos y que son
denominados en el argot interno “áreas de riesgo”.
Como ya se ha visto, según establece el artículo 13 LOCGR, el
Consejo Superior de la Contraloría General de la República es el
órgano de decisión fundamental de esta institución. Esto en materia
de realización de trabajos de auditoría significa que la Dirección
General de Auditorías de la Contraloría para poder iniciar una
auditoría necesita de una orden expresa del Consejo mediante la
cual se autorice su realización y a la vez se otorguen credenciales
a los auditores para llevarla a cabo. De lo contrario la Dirección
General de Auditorías por sí sola no puede realizar una auditoría.
Veamos a continuación cómo se desarrolla un proceso de auditoría,
tanto de las auditorías recogidas en el plan operativo anual de trabajo
de la Contraloría como de las derivadas de una denuncia ciudadana.
Desde el punto de vista del procedimiento de realización no hay
diferencias entre las auditorías en función de su procedencia. Tan
sólo merece señalarse que las provenientes de la iniciativa ciudadana
comienzan su andadura, como es lógico, en la Oficina de Denuncia
de la Contraloría y que reciben el nombre de Auditoría Especial
teniendo comúnmente un carácter y un objeto muy específico.
Una vez acordada la realización de una auditoría, el Consejo
Superior de la Contraloría prepara las credenciales a los auditores
y se procede a su ejecución (art. 3 inc. 15 MPCSCGR). La LOCGR
correspondiente informe que debe contener comentarios, conclusiones y recomendaciones
y, en caso de examen de los estados financieros, el respectivo dictamen profesional (art.
43 LOCGR).
La Contraloría General de la República y el control externo en el Estado Democrático Nicaragüense
163
establece que corresponde al Presidente del Consejo Superior de la
Contraloría comunicar y notificar al titular de la entidad afectada el
inicio y finalización de las auditorías (art. 14 inc. VI).
La realización o ejecución de una auditoría se lleva a cabo por
personas que laboran en la Contraloría General de la República,
es decir, los auditores de la propia institución, o por medio de
firmas privadas 74, o a través del personal integrante de la Unidades
de Auditoría Interna de cada organismo o institución del sector
público.
La Auditoría Gubernamental puede ser interna o externa. Se
llama interna cuando es realizada por las unidades administrativas
específicas de las entidades y organismos del sector público
(Unidades de Auditoría Interna) 75. Por su parte, la auditoría se llama
externa cuando es practicada por la propia Contraloría General
de la República a través de sus propias unidades administrativas
o de firmas privadas contratadas. Tanto la auditoría interna como
la externa deben ser practicadas o ejecutadas por un equipo único
de profesionales a quienes corresponde emitir un solo informe, de
acuerdo con las técnicas, métodos y procedimientos específicos (art.
48 LOCGR). Las personas que realizan los trabajos de auditoría se
denominan “auditores gubernamentales” (arts. 52 y 162 LOCGR).
Según la LOCGR los vocablos “auditoría” y “auditor” quedan
74
75
La LOCGR permite a la Contraloría la utilización de firmas privadas (nacionales o
extranjeras debidamente inscritas) para realizar la función fiscalizadora que tiene
encomendada a través de la técnica de la auditoría. Este instrumento resulta de gran
utilidad en la medida que permite al organismo de control externo contar con unos
informes altamente cualificados por parte de profesionales conocedores de las materias
que auditan pues en muchas ocasiones la Contraloría carece de los mismos. Toda
la regulación de contratación de firmas privadas para la realización de trabajos de
fiscalización se encuentra en los artículos 66-75 LOCGR y en el Reglamento para el
Registro de Firmas Privadas de Contadores Públicos. La Gaceta Diario Oficial. No.
123 de 3 de Julio de 1995. Otros ordenamientos jurídicos, como la Constitución de
Colombia, también permiten a su órgano de control externo (Contraloría General de la
República) en casos especiales la contratación de empresas privadas colombianas (art.
267).
La auditoría interna consiste en el examen posterior de las operaciones financieras
o administrativas de una entidad u organismo del sector público, como un servicio
a la alta dirección, realizados por sus propios auditores organizados en una unidad
administrativa de auditoría interna. Las funciones y actividades de estos auditores deben
estar completamente desligadas de las actividades y operaciones sujetas a su examen
(art. 53 LOCGR).
164
La Contraloría General de la República y el control externo en el Estado Democrático Nicaragüense
limitado a los exámenes efectuados por las unidades mencionadas
(art. 48 LOCGR).
Independientemente que la auditoría sea interna o externa es
importante tener presente que ambas deben regirse por las Normas
de Auditoría Gubernamental de Nicaragua (NAGUN) establecidas
por la Contraloría General de la República. Según señalan las
NAGUN los tipos de Auditoría que los auditores gubernamentales
pueden realizar son: Auditoría Financiera y Cumplimiento;
Auditoría Operacional; Auditoría Integral (Operacional, Financiera
y de Cumplimiento), y la Auditoría Especial.
Llegados a este punto es importante destacar y hacer referencia al
deber de colaboración con la Contraloría de todas las personas e
instituciones, públicas o privadas, que manejan fondos públicos.
Este deber de colaboración se establece en los artículos 80,154,156
y 164 de la LOCGR. Todas las personas que gestionan dinero
público están obligadas expresamente por la ley a colaborar con el
Consejo Superior de la Contraloría, con los auditores (internos y
externos) y, en general, con quien actúe al servicio de la Contraloría.
En este sentido, los auditores, con respecto a los hechos objeto de
fiscalización, pueden exigir a los auditados testimonios verbales o
escritos y la presentación de documentos y datos. Esta obligación lleva
aparejada un mecanismo de coerción que permite a la Contraloría
hacerla exigible ante un Juez competente en caso de negativa de la
persona o institución instadas a colaborar 76. Este mecanismo de
coerción no cabe la menor duda que refuerza poderosamente la
posición institucional de la Contraloría al servicio de las funciones
establecidas en la Constitución.
76
A este fin el ya mencionado artículo 80 de la LOCGR señala lo siguiente: “La persona
que rehúse comparecer como testigo, declarante, o exhibir documentos, cuando así
lo exija un funcionario autorizado conforme a esta Ley, podrá ser obligado a hacerlo
mediante sentencia dictada por el Juez Civil de Distrito competente, siempre que medie
la vía incidental previa y con la intervención necesaria de la Procuraduría General
de la República y de los funcionarios respectivos (...) Para efectos de los párrafos que
anteceden la Contraloría General de la República presentará una solicitud fundamentada,
acompañada de una relación de lo actuado, a la Procuraduría General de la República
la que, sin más trámite, deberá transmitirla al Juez Civil que corresponda. Las persona
que incurra en falso testimonio en declaraciones rendidas ante un funcionario de la
Contraloría General de la República autorizado para recibirlas legalmente, quedará
sujeta a las sanciones y penas que establece la Ley”.
La Contraloría General de la República y el control externo en el Estado Democrático Nicaragüense
165
La auditoría concluye con el informe del auditor en el que se procede
a determinar si hay irregularidad o no en lo auditado. Dicho en los
términos utilizados por la propia Contraloría, el informe del auditor
debe indicar si existe o no “hallazgo”. A partir de este momento
del procedimiento se puede observar la relevante intervención de la
segunda de las Direcciones Generales Sustantivas de la Contraloría
-la Dirección General Jurídica (DGJ)- y la estrecha colaboración
entre ésta y la Dirección General de Auditorías (DGA).
Si el informe del auditor no refleja irregularidad alguna, es decir, si
no se han encontrado “hallazgos”, la DGA envía dicho informe al
coordinador jurídico integrado en la DGJ. El coordinador jurídico
prepara una resolución que debe ser aprobada por la DGJ y enviada
a continuación a la DGA. Acto seguido, la DGA envía el informe
de la auditoría y la resolución propuesta por la DGJ al Consejo
Superior de la Contraloría para que éste proceda a la aprobación
definitiva de ambos. Finalmente, corresponde al Presidente del
Consejo notificar el informe a la institución y funcionarios objeto
de la auditoría (arts. 14 inc VI y 81 LOCGR).
Por su parte, si el informe del auditor refleja “hallazgos”, ello implica
que en el propio informe se determinan los servidores públicos que
han cometido irregularidades y en general las personas involucradas
en la irregularidad encontrada. Los “hallazgos” son revisados tanto
por el coordinador de auditoría, perteneciente a la DGA, como por
el coordinador jurídico, integrado en la DGJ, con el fin de preparar
las notificaciones a las personas afectadas y de este modo éstas
puedan formular las alegaciones pertinentes. Estas notificaciones
y la subsiguiente posibilidad de contestaciones, introducidas en el
procedimiento seguido en el seno de la Contraloría por las NAGUN
del año 2002, son llevadas a cabo por la oficina correspondiente de
la DGJ.
Es necesario detenerse en este punto de las notificaciones a los
sujetos involucrados en los “hallazgos” porque durante muchos
años, concretamente hasta fecha tan reciente como la entrada en
vigor de las NAGUN, la práctica habitual de la Contraloría, cuando
llevaba a cabo una auditoría, fue no permitir la intervención del
166
La Contraloría General de la República y el control externo en el Estado Democrático Nicaragüense
auditado en lo que la LOCGR (art. 80) denomina “auditoriaje
o procedimiento administrativo”. Ello suponía que, en la etapa
posterior a la conclusión de la auditoría, el afectado carecía del
derecho de audiencia y de defensa en el marco del procedimiento
sustanciado en la Contraloría. En tal sentido, los resultados de la
auditoría y la existencia de responsabilidades se comunicaban
cuando el procedimiento había concluido. Esta situación provocó que
algunos funcionarios implicados en “hallazgos” recurrieran en amparo
ante la Corte Suprema y que ésta en diversas sentencias reconociera la
vulneración de derechos por parte de la Contraloría 77. El razonamiento
de la Corte Suprema puede resumirse del modo siguiente: en
primer lugar, califica el procedimiento seguido en el seno de la
Contraloría de “procedimiento administrativo” con determinación
de responsabilidades y sanciones; en segundo lugar, constata la
ausencia constitucional de un régimen específico de garantías en
el procedimiento administrativo 78; en tercer lugar, estima que,
aun cuando se trate de un procedimiento administrativo y no de
un procedimiento jurisdiccional, le son de aplicación los derechos
y garantías establecidos por la Constitución en relación con los
procesos judiciales (art 34); en cuarto lugar, afirma, como corolario
de lo anterior, que en el citado procedimiento administrativo
deben ser reconocidos el derecho a ser oído y a defenderse. Esta
jurisprudencia de la Corte no puede más que merecer una valoración
positiva pues, si bien la Contraloría no es en puridad un órgano de la
Administración, no puede negarse la similitud entre el procedimiento
77
78
Sobre la jurisprudencia de la Corte pueden verse, entre otras, la Sentencia No. 126 de 21
de Diciembre de 1993 y la Sentencia No. 122 de 13 de junio de 2000.
La Ley de Regulación de la Jurisdicción de lo Contencioso-Administrativo, vigente
a partir de 2001, señala que es esencial otorgar el trámite de audiencia al interesado
en todo procedimiento administrativo (art. 2 inc. 3). No cabe duda que la normativa
contenida en las NAGUN se ve influenciada por la jurisprudencia de la Corte Suprema
y por el antecedente de la Ley sobre la jurisdicción contenciosa. En una Resolución muy
reciente de la Contraloría, concretamente del 7 de octubre de 2004, se invocan, como
fundamento jurídico del reconocimiento del trámite de alegaciones a los afectados por
una auditoría, el artículo 26 inc. 4 de la Constitución y el artículo 82 de la LOCGR. Nos
parecen discutibles dichas invocaciones ya que, por una parte, el precepto constitucional
mencionado no se refiere al derecho de audiencia en el procedimiento administrativo
sino a que “toda persona tiene derecho a (...) conocer toda información que sobre ella
hayan registrado las autoridades estatales” y, por otra parte, la disposición de la LOCGR
parece contemplar más bien la necesidad de comunicación entre la Contraloría y los
servidores públicos de una entidad auditada a lo largo del proceso de auditoría y no
específicamente el derecho a alegar cuando se determinan provisionalmente unas
irregularidades y unas responsabilidades.
La Contraloría General de la República y el control externo en el Estado Democrático Nicaragüense
167
de auditoriaje y el procedimiento administrativo en general y, en
cualquier caso, la interpretación extensiva de las garantías del
proceso judicial a las diversas modalidades del procedimiento
administrativo (y en particular a aquellos de carácter sancionador
como el de la Contraloría) supone fortalecer uno de los elementos
del Estado de Derecho proclamado en términos generales por el
propio texto constitucional.
Así pues, los afectados por la auditoría, una vez notificados, tienen
el término de ocho días hábiles, prorrogables por otros siete, para
contestar los hallazgos o resultados preliminares de auditoría y
presentar evidencias destinadas a desvanecer las irregularidades y
responsabilidades. Las solicitudes de prórroga son autorizadas por
los coordinadores jurídicos de auditoría 79.
Vencido el plazo indicado anteriormente, en el marco del cual el
afectado debe haber presentado las alegaciones y pruebas para
aclarar los hechos, el coordinador de auditoría y el coordinador
jurídico de la Contraloría revisan la documentación aportada. En
este punto si se estima la aceptación de las evidencias, es decir, si
se desvanecen los “hallazgos” o supuestas conductas irregulares de
los afectados, se procede de igual manera a la ya referenciada al
exponer el caso de los informes de los auditores que de entrada no
encuentran “hallazgos”.
En caso contrario, si el coordinador de auditoría y el coordinador
jurídico niegan las evidencias aportadas por el afectado, los
“hallazgos” y determinación de responsabilidades se mantienen
procediéndose al cierre del informe de auditoría y a la preparación
del proyecto de resolución. La DGA y la DGJ (esta última
especialmente en cuanto a los aspectos jurídicos) redactan y aprueban
el proyecto de resolución que es remitido, junto con el informe de
auditoría, por la DGA al Consejo Superior de la Contraloría. La
aprobación definitiva del informe y de la resolución corresponden
al citado Consejo Superior. Recuérdese al respecto que el quórum
79
Sobre los plazos mencionados, ver: Acuerdo del 10 de Mayo de 2002 de la Contraloría
General de la República denominado “Modificación del Acuerdo sobre solicitudes de
prórroga en las contestaciones de hallazgos preliminares de auditoría”. Ver también
sobre la misma cuestión el acuerdo de la Contraloría de 8 de Enero del 2002 y publicado
en la Gaceta Núm. 60 de 3 de Abril de 2002.
168
La Contraloría General de la República y el control externo en el Estado Democrático Nicaragüense
de presencia es de tres miembros y que las decisiones se toman por
mayoría simple, es decir, si solamente hay tres miembros presentes,
basta con dos votos a favor para adoptar una decisión 80. Finalmente,
debemos consignar que la comunicación de la resolución a los
afectados corre a cargo del Presidente del Consejo Superior de la
Contraloría 81.
Con respecto a la toma de decisiones por parte del Consejo Superior
conviene efectuar algunas precisiones Toda la documentación
relativa a los asuntos sobre los que el Consejo tenga que emitir
pronunciamiento deberán enviarse en cinco tantos de un mismo
tenor al Secretario del Consejo, por lo menos con 48 horas de
anticipación a la respectiva sesión. El Secretario trasladará un
tanto a cada uno de los miembros del Consejo, con el propósito
de que asistan a las sesiones previamente enterados del asunto y
“únicamente” a emitir su voto en el sentido que estimen conveniente
(art. 14 MPCSCGR).
De la lectura de este precepto podría desprenderse que los miembros
del Consejo están muy condicionados por el parecer reflejado en el
informe de auditoría y en el proyecto de resolución, de tal modo que
no pueden debatir dichos documentos sino limitarse “únicamente”
a votarlos. Sin embargo, aunque en ocasiones los miembros del
Consejo Superior efectivamente se circunscriben a votar los textos
preparados por la DGA y la DGJ, la práctica en el funcionamiento
del Consejo Superior de la Contraloría también permite constatar
que sus miembros pueden perfectamente proceder a un debate
dentro de la sesión sobre un asunto determinado y, de no estar
conformes con el informe y proyecto de resolución presentado a
su conocimiento, pueden solicitar que el mismo sea devuelto a las
dos Direcciones Generales de la institución para que procedan a su
reelaboración y a partir de ésta los trámites sigan el curso normal
descrito anteriormente.
Los miembros del Consejo discrepantes del parecer de la mayoría pueden emitir un voto
particular o “voto razonado” que deberá incluirse en la redacción de la resolución.
81
Además, según establece la LOCGR, los informes de auditoría de la Contraloría General,
una vez aprobados por el Consejo Superior, serán remitidos a la máxima autoridad de
la entidad u organismo de que se trate y a los demás funcionarios que corresponda (arts.
14 inc VI y 81 LOCGR).
80
La Contraloría General de la República y el control externo en el Estado Democrático Nicaragüense
169
2.7 Resultados
Los resultados de la función fiscalizadora de la Contraloría General
de la República se materializan en dos tipos de documentos. Así,
por una parte, se encuentran los relativos específicamente a cada
uno de los casos objeto de fiscalización: El Informe de Auditoría y
la resolución, aprobados, como ya se dijo, por el Consejo Superior
de la Contraloría (arts. 13 y 81 LOCGR) 82. Por otra, aparece el
Informe de Gestión Anual que recoge una exposición general de
la actividad desplegada año a año por la Contraloría y que, una
vez aprobado por el Consejo Superior, es presentado a la Asamblea
Nacional por su Presidente (arts. 138 inc.29 y 156 Constitución).
En este último documento, como se examinará más adelante,
aparecen las escasas referencias públicas de los resultados de la labor
fiscalizadora de la Contraloría en relación con uno de los objetos de
fiscalización encomendados por la Constitución como es el que se
proyecta sobre la ejecución del Presupuesto (art. 155 inc. 2). Por este
motivo el estudio de los resultados de la función fiscalizadora de la
Contraloría, que se presentan a continuación, se centra en aquellos
derivados de la fiscalización de los bienes y recursos del Estado
mediante la técnica de la auditoría.
2.7.1 El Informe de Auditoría
Cada Informe de Auditoría de la Contraloría comúnmente tiene la
siguiente estructura: en primer lugar, la parte de análisis técnico o
“comentarios”; a continuación, si ha lugar, la relación de los límites
y las dificultades encontrados en la realización de la auditoría; en
tercer lugar, las conclusiones de la auditoría con la determinación,
si procede, de irregularidades o “hallazgos” y el subsiguiente
establecimiento de responsabilidades personales; finalmente, el
apartado referente a las recomendaciones (art. 85 LOCGR).
La parte valorativa o “comentarios” del Informe de Auditoría
tiene como contenido la evaluación, análisis y estudio del objeto
auditado tomando como punto de partida los objetivos previamente
82
Sobre la tipología de los informes de fiscalización y sus características técnicas, se puede
ver: VALLÈS VIVES, Francesc. El control externo del gasto público… Op. Cit. Págs. 388393.
170
La Contraloría General de la República y el control externo en el Estado Democrático Nicaragüense
establecidos al iniciarse la aduditoría. En ese sentido, cabe mencionar
que los comentarios de un Informe de Auditoría se refieren al
examen y revisión de las operaciones y actividades que realiza
el sector o institución sometido a auditoría. A propósito de ello,
debe subrayarse que los comentarios del Informe elaborado por los
auditores incluyen todas las actuaciones llevadas a cabo durante la
auditoría, como, por ejemplo, el examen y análisis de documentos y de
toda la información proporcionada, las declaraciones testimoniales
recibidas y, en general, todas las diligencias realizadas.
Los límites y dificultades que puede recoger el Informe de Auditoría
están referidos a todas aquellas incidencias y situaciones, cuyos
orígenes y causas pueden ser diversos, que no permitieron a los
auditores de la Contraloría cumplir totalmente con el alcance que
pretendía la auditoría. Así pues, el señalamiento de los límites y
dificultades en la realización de la auditoría permite dejar constancia
de todos aquellos hechos que imposibilitaron a los auditores
completar plenamente los objetivos del trabajo de auditoría. En
ese sentido, cabe destacar, entre otros obstáculos mencionados en
los informes, la falta de respuesta a requerimientos de información
formulados por los auditores y el envío de información incompleta
o errónea por parte de los auditados.
Las conclusiones del Informe de Auditoría tienen como finalidad
poner de manifiesto la existencia o no de irregularidades, es decir, la
presencia o no de “hallazgos”. Como ya hemos visto en el apartado
anterior, referente al procedimiento de “auditoriaje”, la existencia de
“hallazgos” en una auditoría puede determinar responsabilidades. En
ese sentido, las conclusiones del Informe de Auditoría que contengan
“hallazgos” representan un elemento determinante que permite al
Consejo Superior de la Contraloría establecer responsabilidades
sobre funcionarios y cualesquiera cargos públicos que cometieron
irregularidades.
Finalmente, en relación a la parte final del Informe de Auditoría,
podemos destacar que ésta contiene una serie de recomendaciones
muy importantes cuyo objetivo es mejorar el diseño y funcionamiento
de los sistemas administrativos, financieros y de control interno de
las entidades públicas auditadas. En efecto, el establecimiento de
La Contraloría General de la República y el control externo en el Estado Democrático Nicaragüense
171
recomendaciones nos permite poner de relieve que, a través del
ejercicio de la función fiscalizadora, la Contraloría puede ejercer una
relevante influencia en la dirección y gestión que la Administración
debe dar a los bienes y recursos públicos y de este modo contribuir a la
dirección política general del Estado. Refuerza indudablemente este
elemento la previsión del artículo 156 inc 7 de la LOCGR que viene
a otorgar a las recomendaciones carácter vinculante al establecer
que el titular de la entidad auditada tiene, entre otros “deberes”, el
de “adoptar oportunamente las medidas correctivas señaladas en las
recomendaciones constantes en los informes de auditoría interna o
externa”.
2.7.2 La Resolución
A) Estructura
La resolución subsiguiente a un Informe de Auditoría representa el
otro documento a través del cual se formaliza la función fiscalizadora
de la Contraloría General de la República 83. Es importante subrayar
que la resolución que emite el Consejo Superior de la Contraloría
tiene como documento base el Informe de Auditoría. El Informe
de Auditoría es el soporte técnico que permite a los miembros del
Consejo Superior de la Contraloría dictar una resolución en la cual,
cuando proceda, se determinan responsabilidades en contra de los
funcionarios y cargos públicos. Partiendo, pues, de este antecedente
la resolución se estructura habitualmente de la siguiente manera:
en primer lugar, la relación de actuaciones; en segundo lugar, los
considerandos sobre la existencia o no de irregularidades; por último,
la determinación, si procede con arreglo a las disposiciones legales
aplicables al caso, de responsabilidades sobre servidores públicos.
El apartado primero de la resolución tiene como encabezado “Vistos,
Resulta” y en el mismo el Consejo Superior de la Contraloría realiza
83
En este epígrafe se expone el tipo de resolución habitual de la Contraloría en el marco
del procedimiento común de fiscalización. Como ya se ha señalado anteriormente,
existe un caso especial y en este sentido merece la pena recordar el supuesto específico
de fiscalización en materia de contratación del Estado donde el oferente no beneficiado
con la adjudicación de una contratación tiene el derecho de recurrir de nulidad ante
la Contraloría General de la República para que ésta, dentro del plazo de veinte días
a partir de la presentación del recurso, resuelva el asunto (art. 165 LRGLCE). Esta
resolución pone fin a la vía administrativa en materia de contratos públicos y no deriva
de un procedimiento de auditoría.
172
La Contraloría General de la República y el control externo en el Estado Democrático Nicaragüense
una descripción sintética del Informe de Auditoría . En esta parte se
hace referencia al tipo de auditoría que el Consejo Superior autorizó;
se destacan los objetivos específicos, el alcance y las limitaciones de
dicha auditoría; y se menciona la documentación examinada, las
declaraciones testimoniales, las notificaciones y contestaciones de
“hallazgos” y, en general, todas las actuaciones desarrolladas en la
auditoría.
El considerando de la resolución del Consejo Superior de la Contraloría
contiene sus valoraciones sobre los resultados del informe de Auditoría
y, si las hubo, la identificación de las irregularidades cometidas y de las
personas involucradas en las mismas.
La parte final de la resolución incluye, si procede, el establecimiento
de las responsabilidades concretas dirigidas a los servidores públicos
implicados en los “hallazgos”, o bien el señalamiento de ausencia de
responsabilidades.
B) Establecimiento de responsabilidades
La LOCGR señala que corresponde a la Contraloría General de la
República el establecimiento de las responsabilidades que puedan
resultar de la correspondiente auditoría o examen especial sobre aquellas
personas que administren o gestionen bienes y recursos públicos. En tal
sentido, dichas responsabilidades son la responsabilidad administrativa,
la responsabilidad civil y la presunción de responsabilidad penal (arts.
10 inc. 17 y 121 LOCGR) 84.
Los sujetos a los cuales se les imputa la responsabilidad lo pueden ser
de una de ellas (administrativa, civil, o presunción de responsabilidad
penal), o de todas conjuntamente (art. 9 RDR). Esto significa que un
acto realizado por un servidor público en el ejercicio de sus funciones
puede generar los tres tipos de responsabilidad 85 y todas ellas son
compatibles entre sí 86.
Sobre ello se puede ver, RAMÍREZ TORRES, Francisco. El servidor público transparente.
HISPAMER. Managua, 2001. Págs. 19-32; CUAREZMA TERÁN, Sergio J. Manual
Básico del Servidor Público. Comité Nacional de Integridad. Managua, 2001. Págs. 20-24.
85
A manera de ejemplo, puede verse la resolución de 27 de Mayo de 1996, mediante
la cual se establecen las tres clases de responsabilidad (responsabilidad administrativa,
responsabilidad civil, y presunción de responsabilidad penal) en contra de un ex Ministro;
y la resolución de 28 de Marzo de 2001 en contra de una ex Alcaldesa.
86
ESCORCIA ha señalado que las tres clases de responsabilidad, por basarse cada una de
84
La Contraloría General de la República y el control externo en el Estado Democrático Nicaragüense
173
a) Responsabilidad administrativa
La responsabilidad administrativa 87 tiene en este caso como
fundamento el análisis que realiza la Contraloría sobre el grado de
inobservancia por parte de las entidades y organismos del sector
público, y de sus servidores, de las disposiciones legales sobre un
asunto relativo a la gestión de fondos y bienes del Estado (art. 136
LOCGR). En este sentido, la Contraloría al establecer este tipo
de responsabilidad ejerce un control de legalidad en cuanto al
incumplimiento e inobservancia de la legislación de una materia
concreta en que puede incurrir un servidor público y así mismo la
Contraloría valora el grado de cumplimiento de las atribuciones y
deberes del funcionario en razón de su cargo (arts. 5 y 8 RDR).
El artículo 171 de la LOCGR, a través de sus 48 incisos, identifica
las situaciones en las cuales pueden incurrir los empleados o
funcionarios del sector público 88 y que suponen la determinación de
responsabilidades administrativas y el establecimiento de sanciones.
Éstas van desde la multa 89, no menor de un monto equivalente a un
mes de salario ni mayor de un monto equivalente a seis veces su salario
87
88
89
ellas en un sector del ordenamiento jurídico, se considera que son entre sí compatibles
e independientes. En consecuencia, en virtud de la compatibilidad, un mismo hecho
puede dar lugar al nacimiento de las diversas responsabilidades indicadas. Asimismo,
continúa expresando el mismo autor, debido a la independencia existente entre ellas
no constituye ningún obstáculo el hecho de que una de las tres jurisdicciones a las que
puede corresponder juzgar cada clase de responsabilidad determine que no existe tal
responsabilidad para que las otras jurisdicciones puedan efectivamente pronunciarse en
sentido contrario. ESCORCIA, Flavio. Derecho… Op. Cit. Págs. 301 y 302.
Sobre el procedimiento que regula el establecimiento de la responsabilidad administrativa
se puede ver los artículos 11-15 RDR; 126 y 136 LOCGR. Así mismo, sobre la
responsabilidad administrativa en general se puede ver, ESCORCIA, Flavio. Derecho…
Op. Cit. Págs. 306-309.
Tal como ha manifestado RAMÍREZ TORRES, “en el transcurso de una auditoría
puede determinarse el incumplimiento por un Servidor Público de lo dispuesto en uno
o más incisos (de los 48) y de la cantidad de incisos incumplidos y la gravedad de cada
situación dependerá la graduación de la sanción para el Servidor Público”. RAMÍREZ
TORRÉS, Francisco. El servidor público… Op. Cit. Pág. 21.
Cuando se trata de sanciones que conllevan multas, según señala el RDR las mismas
deberán ser entregadas a favor del fisco si se tratara de organismos del Gobierno Central;
en los casos de entidades autónomas o de servicios, instituciones del sistema financiero y
empresas, las multas se recaudarán a favor de la entidad, institución o empresa afectada;
en el caso de los Municipios, las multas serán a favor del Municipio afectado (art. 13
RDR). Además, las multas pueden generar intereses los cuales también se computarán
y cargarán al afectado (art. 176 LOCGR).
174
La Contraloría General de la República y el control externo en el Estado Democrático Nicaragüense
mensual, hasta la destitución o pérdida del cargo. Resulta importante
tener presente que el establecimiento de la multa y la destitución del
cargo pueden perfectamente establecerse conjuntamente.
El procedimiento para hacer efectiva la imposición de estas
sanciones reviste algunas particularidades dignas de mención. Ante
todo, debemos señalar que, según recoge la LOCGR (art. 172), las
sanciones de responsabilidad administrativa serán impuestas por el
correspondiente Ministro de Estado o la autoridad nominadora de
la Entidad u Organismo de que depende el servidor respectivo. En
otras palabras, la Contraloría General de la República se encarga de
calificar la responsabilidad del servidor público y de establecer la
sanción legalmente pertinente, pero es a la propia Administración
a la que le corresponde ejecutar la decisión de la Contraloría, es
decir, adoptar las medidas necesarias para la efectiva imposición
de la sanción 90. Sin embargo, a esa característica general del
procedimiento de aplicación de sanciones, hay que agregar que la
Contraloría también puede imponerlas directamente en el supuesto
que los sujetos legalmente indicados para ello (Ministros o superiores
jerárquicos) hayan dejado de hacerlo en el término de treinta días 91
contados desde la notificación de la respectiva resolución, o sean
ellos mismos los que han incurrido en los casos que dan lugar a
la responsabilidad administrativa (art. 172 LOCGR). Queda claro,
pues, con este último inciso del citado precepto de la LOCGR
que las decisiones sancionatorias de la Contraloría en materia
de responsabilidad administrativa son vinculantes y no meras
recomendaciones y que, además, la propia Contraloría puede
adoptar por sí misma las actuaciones necesarias para imponerlas de
modo efectivo en los casos mencionados, a saber: incumplimiento
del superior jerárquico o inexistencia del mismo.
90
91
A manera de ejemplo puede verse el Acuerdo Presidencial No. 40-2004, de 4 de Febrero
de 2004, en el que el Presidente de la República, en relación a sanciones administrativas
establecidas por la Contraloría en contra de uno de sus Ministros, procede a aplicar una
multa equivalente a un mes de salario, ordenando a Hacienda y Crédito Público que
proceda a deducir dicho monto. Este es un ejemplo claro de cómo el Ejecutivo cumple
las resoluciones de la Contraloría.
En tal sentido, según establecen las Normas Administrativas para Fortalecer el Control y
la Transparencia de las Entidades del Poder Ejecutivo las resoluciones por responsabilidad
administrativa dictadas por la Contraloría General de la República deberán ser acatadas
en un plazo no mayor de quince días después de haber sido recibidas (art. 4).
La Contraloría General de la República y el control externo en el Estado Democrático Nicaragüense
175
La última de las hipótesis planteadas anteriormente, es decir, la
carencia de superior jerárquico por ser éste el afectado por la sanción
impuesta por la Contraloría pudiera parecer, a primera vista, como
algo inverosímil, pero, como examinaremos a continuación, se ha
producido recientemente en Nicaragua y está dando lugar a un
importante conflicto institucional ya que concierne nada menos
que al Presidente de la República 92. En este sentido, la controversia
gira en torno a la Resolución adoptada por la Contraloría el 7 de
Octubre del año 2004 en virtud de la cual se determinan, a partir
del Informe de Auditoría correspondiente, responsabilidades
administrativas del Presidente a propósito de unos movimientos de
fondos de unas cuentas de la Presidencia y de su posible utilización
con fines electorales. En la misma Resolución la Contraloría
impone al Jefe del Estado las sanciones de multa de dos meses de
salario y de destitución del cargo, si bien, con respecto a esta última,
se señala lo siguiente: ”En cuanto a la destitución, por no tener
esta Institución la competencia de ley, dada la alta investidura del
ciudadano Presidente de la República, deberán remitirse las presentes
diligencias de auditoría a la Honorable Asamblea Nacional a efectos
de que proceda conforme a derecho”.
El contenido de esta Resolución exige, entre otras, una reflexión sobre
el alcance de la noción de servidores públicos en el ordenamiento
nicaragüense y las atribuciones de la propia Contraloría. Ésta
estima, con arreglo a una interpretación amplia de la LOCGR
(art. 172) y de la LPSP (art. 6), que los servidores públicos a los
que es posible determinar responsabilidades en el marco de las
funciones fiscalizadoras del órgano de control externo son todos los
empleados del Estado independientemente del tipo de designación
o elección y, por lo tanto, de la condición política o administrativa
92
Entendemos que la hipótesis podría plantearse también en otros supuestos siempre y
cuando se acoja un concepto amplio de servidor público de acuerdo con la reflexión que
más adelante se hace al respecto. En este sentido, la situación no podría darse en en el
caso de un Ministro o del responsable de una entidad del entorno del Ejecutivo, pues el
superior jerárquico o autoridad nominadora sería el Presidente de la República. Pero,
pensemos, por ejemplo, en los titulares de instituciones que gozan de independencia y
carecen de superior jerárquico como el Presidente de la Asamblea Nacional, el Presidente
de la Corte Suprema de Justicia, el Presidente del Consejo Supremo Electoral, el Fiscal
General y el Procurador de Derechos Humanos. En supuestos como estos la Contraloría
General de la República tendría la facultad de imponer directamente la sanción a dicho
funcionario.
176
La Contraloría General de la República y el control externo en el Estado Democrático Nicaragüense
del cargo. Coherentemente con ello, la Contraloría entiende que es
competente para fiscalizar el manejo de fondos públicos por parte
del Presidente de la República, determinar sus responsabilidades,
imponerle sanciones y hacerlas efectivas al menos parcialmente.
Llegados a este punto, debemos señalar, por una parte, que no se
contempla explícitamente en la normativa invocada al Presidente
como destinatario de las medidas decididas por la Contraloría en
ejercicio de sus facultades de fiscalización, pero, por otra parte,
debemos observar que no existe en el ordenamiento nicaragüense
una neta distinción jurídica entre cargos políticos y funcionarios
administrativos y que tanto la LOCGR como sobre todo la LPSP
contienen una noción muy omnicomprensiva de servidor público
que avalarían la posición de la Contraloría 93. Ahora bien, si ello
es así, es decir, si la Contraloría es competente para determinar
responsabilidades del Presidente y para imponerle sanciones, en un
caso como éste con carencia de superior jerárquico la decisión de
destitución, sin perjuicio de su carácter apelable jurisdiccionalmente
como se estudiará posteriormente, es efectiva por sí misma y, por lo
tanto, carece de todo apoyo constitucional o legal la remisión de las
diligencias a la Asamblea Nacional cuyas atribuciones en la materia
son inexistentes.
Cuestión distinta es la consideración de si esta interpretación de las
disposiciones legales, posible a nuestro juicio a tenor de su dicción
literal, resulta coherente y armónica con el conjunto del sistema
constitucional donde el Presidente es elegido por sufragio universal
directo (art.146 Constitución), la Asamblea carece de cualquier
potestad de destitución del Jefe del Estado (salvo el supuesto muy
excepcional de incapacidad del art. 149 Constitución) y para procesar
al Presidente se requiere la retirada de su inmunidad acordada por
la Asamblea Nacional (art. 148 Constitución). La Corte Suprema
deberá pronunciarse sobre el tema ante el recurso de amparo que
el Presidente de la República introdujo contra la Resolución de la
Contraloría de 7 de Octubre de 2004. La primacía de los preceptos
y principios constitucionales deberán ser el criterio para resolver el
litigio jurídico y evitar el conflicto institucional.
93
En igual sentido parece manifestarse la Ley del Servicio Civil y de la Carrera
Administrativa. Ley No. 476. La Gaceta Diario Oficial No. 235 de 11 de Diciembre de
2003 en los artículos 6 y 7.
La Contraloría General de la República y el control externo en el Estado Democrático Nicaragüense
177
Como acabamos de apuntar, las resoluciones o decisiones de la
Contraloría en las que se establece responsabilidad administrativa
pueden ser impugnadas por la parte o partes afectadas a partir
de la fecha de la notificación de la decisión (arts. 10 inc 17 y 126
LOCGR). La LOCGR establece que el afectado por una resolución
de responsabilidad administrativa puede hacer uso de los recursos
que existen. La responsabilidad administrativa que establece la
Contraloría es definitiva en vía administrativa y agota dicha vía.
Por ello, el afectado puede plantear su inconformidad ante la
jurisdicción competente (art. 173 LOCGR) y éstas, de acuerdo con
el ordenamiento vigente, pueden ser la Contencioso-Administrativa
(art. 15 inc 3 y 5 LRJCA) o la Corte Suprema de Justicia mediante
el recurso de amparo (arts. 45 Constitución y 23 Ley de Amparo).
El artículo 10 inc. 17 LOCGR señala que se entiende por
resoluciones definitivas o firmes las dictadas por el Consejo
Superior de la Contraloría General de la República en relación a las
declaraciones de responsabilidad administrativa, civil, y presunción
de responsabilidad penal, una vez transcurrido el término de treinta
días para el caso del recurso de amparo 94. Pero, tras la entrada en
vigor de la Ley de la Jurisdicción de lo Contencioso-Administrativo
en 2001, existe otro instrumento jurisdiccional para recurrir las
resoluciones de responsabilidad administrativa y de responsabilidad
civil de la Contraloría. Se trata del recurso contencioso-administrativo
(art. 15 inc.3 y 5 LRJCA). El artículo 22 de dicha ley declara la
compatibilidad de las dos vías de impugnación y, sin perjuicio de
ello, el recurrente deberá tener en cuenta los elementos específicos
más relevantes de cada uno de estos dos tipos de recurso: el objeto
del amparo es la vulneración de un derecho constitucional, mientras
que en el recurso contencioso debe ventilarse un problema de
legalidad; el plazo del recurso de amparo es de 30 días después de
la notificación de la resolución, el del contencioso es de 60 días (art.
47 LRJCA); la posibilidad de la suspensión de la ejecución de la
resolución está reconocida de una manera más abierta en el caso del
recurso de amparo que en el del recurso contencioso-administrativo
(arts. 33 ley de Amparo y 64 LRJCA) 95.
94
95
Sobre el Recurso de Amparo en el ordenamiento jurídico-constitucional nicaragüense
puede verse, SÁNCHEZ CORRALES, Róger Iván. El Recurso de Amparo en Nicaragua
como protección de Derecho y Libertades Constitucionales y algunas realidades comparativas con
otros países. Pueblos Fraternos. Valencia, 1997.
Así, la suspensión, en el caso del amparo, será atendida cuando “no cause perjuicio al
interés general, mientras, que en recurso contencioso-administrativo, cuando “el interés
público lo aconsejare”.
178
La Contraloría General de la República y el control externo en el Estado Democrático Nicaragüense
b) Responsabilidad civil
Podemos señalar que la responsabilidad civil de un servidor público
es declarada por una resolución de la Contraloría cuando del estudio
contenido en el informe de Auditoría se deriva que la actuación del
funcionario en aquel caso ha producido un perjuicio económico a
la entidad u organismo (art. 137 LOCGR) 96. El Reglamento para
la Determinación de Responsabilidades establece que el contenido
u objeto de la responsabilidad civil son los recursos materiales y
financieros de cualquier naturaleza en los cuales se concrete
el perjuicio sufrido a causa de la acción u omisión (art. 8). El
documento en el cual se recoge o establece ese perjuicio económico
se denomina “Glosas” o “Pliego de Glosas que debe ser notificado
por la Contraloría al funcionario afectado para que éste de acuerdo
con el procedimiento ya descrito anteriormente pueda presentar las
evidencias que traten de desvanecer las glosas 97.
Una vez a Contraloría ha adoptado una resolución con determinación
de responsabilidad civil para un servidor público y dicha resolución
ha sido notificada al afectado, existe en este caso una vía específica
de recurso ante la propia Contraloría: el recurso de revisión.
Como señala el artículo 141 LOCGR, la Contraloría revisará las
resoluciones relativas a responsabilidad civil, de oficio o a petición
de parte afectada, en los supuestos contemplados en la ley. El artículo
142 LOCGR y el artículo 25 RDR regulan las diferentes causales en
las cuales procede el recurso de revisión entre las que se destacan
errores de hecho y de derecho, errores aritméticos o de cálculo,
ausencia o inadecuación de documentos, conductas delictivas por
parte de intervinientes en el procedimiento 98.
96
97
98
La LPSP ha señalado que la responsabilidad es civil cuando el servidor público con
intención, imprudencia o abuso de poder, causa perjuicio económico al patrimonio
del Estado. Igualmente si en el ejercicio de la función pública efectúa gastos o contrae
deudas o compromisos en representación de la Institución donde sirve sin estar previa
y legalmente autorizado para ello o sin contar con los recursos presupuestarios para
responder. De igual forma, incurre en responsabilidad civil el superior jerárquico que
autoriza el uso indebido de los recursos del Estado o conociendo las deficiencias de los
sistemas de control no ordena su corrección (art. 14).
El procedimiento para establecer la responsabilidad civil tiene algunas especialidades.
Ver: los artículos 16-28 RDR; 126-135; 137; 141-147 LOCGR.
Los artículos 143-146 LOCGR regulan este procedimiento de revisión ante la propia
Contraloría General de la República. El artículo 147 de la propia LOCGR concede un
“segundo recurso de revisión”.
La Contraloría General de la República y el control externo en el Estado Democrático Nicaragüense
179
Posteriormente, si el afectado no está conforme con la resolución
en materia de responsabilidad civil emanada de la revisión ante
la Contraloría puede recurrirla mediante el recurso contenciosoadministrativo y mediante el recurso de amparo con arreglo a los
mismos preceptos y criterios invocados en el epígrafe anterior al tratar
de los recursos jurisdiccionales en los supuestos de determinación
de responsabilidades administrativas.
Para la ejecución de las resoluciones confirmatorias y susceptibles de
ser aplicadas, en las cuales se ha establecido Glosas, la Contraloría
procede a enviar al Ministerio de Hacienda y Crédito Público copias
certificadas de las resoluciones que establezcan obligaciones a favor
de los órganos del Gobierno de Nicaragua, es decir, de los Poderes
del Estado, para la expedición del título de crédito correspondiente
y su respectivo cobro. Así mismo, se enviará a las Municipalidades
y, en general, a todas las entidades y organismos del sector público,
que tengan capacidad legal para emitir documentos que traigan
aparejada ejecución, copias certificadas de las resoluciones que
establezcan obligaciones a favor de estas entidades y organismos,
para que emitan el título de crédito correspondiente y procedan a su
recaudación (art. 133 LOCGR).
c) Presunción de Responsabilidad Penal
La determinación de presunción de responsabilidad penal puede ser
declarada en una resolución de la Contraloría cuando ésta, como
consecuencia de su labor fiscalizadora sobre gestión de fondos
públicos, entiende que las acciones u omisiones de un servidor
público son hechos tipificados por la ley como delitos (art 10 inc 17
LOCGR) 99.
La posibilidad de establecer la denominada presunción de
responsabilidad penal por parte de la Contraloría General de la
República es posiblemente la facultad en materia de determinación
de responsabilidades de los funcionarios que mayor controversia ha
tenido y mayor revuelo ha levantado en las Instituciones del Estado,
99
Por su parte, la LPSP señala que la presunción de responsabilidad penal ocurre cuando
la acción u omisión en que incurre el funcionario público se encuentra tipificada en la
ley penal (art. 14).
180
La Contraloría General de la República y el control externo en el Estado Democrático Nicaragüense
en general, y entre los servidores públicos de la rama del Ejecutivo,
en particular.
Dicha facultad fue establecida por la LOCGR en el año 1981 (arts.
10 inc 17 y 138 originarios) y se mantuvo vigente hasta el año 1993,
cuando mediante Sentencia la Corte Suprema de Justicia la declaró
inconstitucional porque chocaba o estaba en contradicción con la
Constitución de 1987.
En esta Sentencia ( No. 126 de 21 de Diciembre de 1993) la Corte
Suprema de Justicia señaló que la Contraloría no tenía competencia
en la materia. Según los términos literales de la propia Sentencia, la
Contraloría “carece de jurisdicción y competencia para imponer al
recurrente la pena de presunción de responsabilidad penal, lo cual
compete exclusivamente a los jueces del Poder Judicial”. Añadió,
además, la decisión del alto órgano judicial que, si bien la presunción
de responsabilidad penal no es una “sanción corporal ni restrictiva
de la libertad personal, sin embargo, es una sanción perjudicial ya
que ataca sin término fijo la honra y el buen nombre del recurrente,
y por ende hiere de manera permanente la tranquilidad espiritual
del que recibe tal pena” violando la Constitución que garantiza el
respeto a la honra y reputación de las personas. Por todo ello, la
Corte, partiendo de que en ninguna de las disposiciones del Código
Penal se le asignan a la Contraloría funciones jurisdiccionales o poder
de decisión para poder señalar presunciones penales, las cuales son
privativas de los jueces, concluyó que la Contraloría “jamás puede
emitir juicios de responsabilidad penal”, y declaró inconstitucionales
todos los preceptos de la LOCGR que contemplaban tal declaración
de presunción de responsabilidad penal.
La facultad de establecer presunción de responsabilidad penal por
parte de la Contraloría fue retomada en 1995 mediante las reformas
constitucionales de ese año. Dicha atribución fue incorporada
al texto constitucional en el artículo 156: “La Contraloría deberá
hacer públicos los resultados de sus investigaciones y cuando de los
mismos se presumieran responsabilidades penales deberá enviar
su investigación a los tribunales de justicia, bajo el apercibimiento
de encubridor si no lo hiciera, de los delitos que posteriormente se
eterminara cometieron los investigados” 100.
100
Esta incorporación fue hecha mediante la Moción de consenso presentada por M.
La Contraloría General de la República y el control externo en el Estado Democrático Nicaragüense
181
La LOCGR, de conformidad con las disposiciones constitucionales
introducidas en las reformas de 1995, fue modificada en el año
2001 para revisar los artículos declarados inconstitucionales el año
1993 y reincorporar la facultad de la Contraloría de establecer en
sus resoluciones conclusivas de una fiscalización la presunción
de responsabilidad penal 101. Así, la Contraloría, de acuerdo con
la LOCGR (arts. 10 inc 17, 64 y 138), cuando en el marco de las
labores de auditoría tenga conocimiento de hechos delictivos puede
investigar sobre los mismos siguiendo el procedimiento general ya
expuesto anteriormente. Finalmente, puede incluir en el informe de
auditoría y en la resolución final el establecimiento de presunción
de responsabilidad penal de uno o más servidores públicos.
En cumplimiento de las previsiones constitucionales y legales el
informe y la resolución de la Contraloría con determinación de
presunción de responsabilidad penal debe ser enviado, además de
las entidades y funcionarios afectados, a los Tribunales competentes
y a la Procuraduría. En este punto creemos oportuno agregar
que, debido a la existencia del Ministerio Público a cuyo frente se
encuentra el Fiscal General y cuya misión conforme a su propia Ley
Orgánica es ejercer la función acusadora y la representación de los
intereses de la sociedad (art. 1 LOMP) 102, la Contraloría General de
ARGÜELLO; D. AGUIRRE; A. CÉSAR; D.M. TÉLLEZ; E. ALTAMIRANO; D.
MONTIEL. Sobre ello, ver. Reforma constitucional 1995… Op. Cit. Pág. 584. Creemos
que esta facultad de la Contraloría fue recuperada y elevada a rango constitucional
(recordemos que había sido declarada inconstitucional), posiblemente, como una
respuesta del Legislativo, en este caso del constituyente constituido, frente a distintos
fallos de la Corte Suprema de Justicia ( por ejemplo, la ya citada Sentencia No. 126 de
21 de Diciembre de 1993). Además, coincidiendo prácticamente en el tiempo con la
aprobación de las reformas constitucionales, la Corte Suprema dictó otra Sentencia en
el mismo sentido (No. 60 de 7 de Agosto de 1995).
101
En el Reglamento para la Determinación de Responsabilidades (RDR), la presunción
de responsabilidad penal se encuentra regulada en los artículos 29-33. Sobre la presunción
de responsabilidad penal puede verse, entre otros, JIMÉNEZ ARGÜELLO, Johanell
Roberta; ESTRADA ZELEDÓN, Mariela Isabel. Modernización de la legislación penal
nicaragüense sobre delitos de los funcionarios públicos, en la administración de los bienes del Estado
y en el ejercicio de sus funciones. Monografía para optar al Grado de Licenciado en Derecho.
UAM. Managua. 1999; RAMÍREZ TORRÉS, Francisco. El servidor público… Op. Cit.
Págs. 29-32; CUAREZMA TERÁN, Sergio J. Manual Básico… Op. Cit. Págs. 23 y 24.
102
La propia Ley Orgánica del Ministerio Público señala que en los casos que se competencia
de la Contraloría General de la República la investigación (entiéndase aquella originada
como consecuencia de su actividad de fiscalización) deberá instar a la Contraloría para
que se pronuncie en los términos que la ley exige (art. 10 inc. 1). Ley No. 346. La Gaceta
Diario Oficial. No. 196 de 17 de Octubre de 2000.
182
La Contraloría General de la República y el control externo en el Estado Democrático Nicaragüense
la República debería también enviar una copia del informe y de la
resolución a dicha institución para que el Fiscal General acuda ante
la jurisdicción penal 103.
Al juez de lo criminal le corresponde conocer y decidir sobre el caso
de presunción de responsabilidad penal que le ha sido remitido por
la Contraloría. Resulta interesante destacar la posición de la Corte
Suprema de Justicia sobre la relación de colaboración que existe
entre la Jurisdicción Ordinaria Penal y la Contraloría General de la
República en relación a la resolución de presunción de responsabilidad
penal. Mediante Sentencia No. 172 de 27 de Octubre de 1998, la
Corte estableció, según nuestro entender, el contenido y alcance del
artículo 156 de la Constitución y la diferenciación de la actividad que
desarrolla la Contraloría y el órgano judicial en materia de presunción
de responsabilidad penal. En tal sentido, la Corte consideró que la
actividad que realiza el Contralor en el ejercicio de sus funciones
es meramente administrativa y la del juez es jurisdiccional: “Si
bien es cierto que el Contralor administrativamente puede deducir
de su investigación la existencia de presunción de responsabilidad
penal en el funcionario cuya actuación se analiza, tal presunción
no puede ser, ni es, determinante para el órgano judicial como base
fundamental de su resolución jurisdiccional, la cual debe fundarse en
su propia investigación y en su propio criterio”. Por ello, la Corte es
contundente al señalar en el “Por Tanto” de la Sentencia que “toda
resolución judicial penal que se base, se haya basado o se basare sólo
en la resolución administrativa del señor Contralor General de la
República, será nula”.
Por último, en cuanto a la posibilidad de recurrir la resolución de
la Contraloría sobre presunción de responsabilidad penal podemos
señalar que, una vez ha sido dictada, la persona afectada por la
misma puede hacer uso del Recurso de Amparo 104 contemplado
en el artículo 45 Constitución y desarrollado en el artículo 23 Ley
de Amparo. Son aplicables a este supuesto las consideraciones
En la doctrina nicaragüense CUAREZMA TERÁN mantiene una posición similar
sobre este punto. CUAREZMA TERÁN, Sergio J. Manual Básico… Op. Cit. Pág. 23.
104
En este caso de establecimiento de presunción de responsabilidad penal, no cabe la
jurisdicción Contencioso-Administrativo ya que lo penal es una de las materias excluidas
de dicha jurisdicción (art. 17 inc. 3 LRJCA).
103
La Contraloría General de la República y el control externo en el Estado Democrático Nicaragüense
183
formuladas anteriormente al respecto al tratar de la responsabilidad
administrativa.
2.7.3 El Informe de Gestión Anual
La Constitución nicaragüense (art.156) establece que los resultados
de los trabajos de la Contraloría deben ser públicos con el objetivo
de asgurar un conocimiento trasparente del uso de los recursos
económicos por parte de los poderes e instituciones del Estado.
Al respecto ya se ha hecho alusión anteriormente a la publicidad
de las actuaciones y resoluciones de la Contraloría en relación
especialmente con las entidades investigadas, los funcionarios
afectados, los ciudadanos denunciantes, la Procuraduría y los
Tribunales de Justicia. Para materializar con carácter general
el mandato constitucional de difusión de la labor fiscalizadora
de la Contraloría, y también del resto de su actividad, la propia
Constitución (arts. 138. inc 29 y 156) prevé la figura del Informe de
Gestión Anual.
La redacción originaria del artículo 156 de la Constitución Política
de 1987 estableció el deber de la Contraloría de rendir un “Informe
Anual” a la Asamblea Nacional presentado por el Contralor General
de la República 105. Dicha obligación de rendir informe no existió
antes de la entrada en vigencia de la Constitución Política en 1987,
al no estar contemplada en la LOCGR de 1980, si bien en la práctica
podemos observar que la Contraloría presentaba informes a la Junta
de Gobierno de Reconstrucción Nacional y posteriormente a partir
del año 1984 a la Presidencia de la República 106.
La propuesta de establecer la obligación de presentar el Informe Anual de la gestión de
la Contraloría ante la Asamblea Nacional fue elaborada por Carlos Núñez, presidente
de la Asamblea Constituyente. Este formuló la consulta al entonces Contralor General,
Emilio Baltodano, que se encontraba presente en el recinto de la Asamblea Nacional en
el momento que se realizaba el Debate sobre la redacción de dicho artículo. Así pues,
Carlos Núñez planteó que, si la Asamblea Nacional elegía al Contralor, éste debía rendir
informe de la gestión o trabajo del órgano ante la Cámara. Baltodano señaló que eso era
lo correcto e hizo una diferencia entre el informe anual de la gestión de la Contraloría y
los informes precisos o para casos concretos que la Contraloría elaboraba. Ver. Debates
Constitucionales… Op. Cit. Pág. 592.
106
En tal sentido, entre 1979 y 1987 la Contraloría, en palabras del entonces Contralor
General, rindió informe de su gestión a la Junta de Gobierno de Reconstrucción
Nacional y posteriormente a la Presidencia de la República quien tenía la facultad de
designar al Contralor y Subcontralor. Ver: Debates Constitucionales… Op. Cit. Pág. 592.
Así mismo, se puede ver: Memoria a cinco años de función fiscalizadora. Managua, 1984.
105
184
La Contraloría General de la República y el control externo en el Estado Democrático Nicaragüense
Llama la atención el retraso y la irregularidad con los que empezó
a cumplirse el mandato constitucional del artículo 156 del texto de
1987. Así, el primer Informe Anual que la Contraloría presenta a la
Asamblea Nacional es el del año 1990 107; posteriormente le sigue
el Informe del año 1991 y el de 1992 108; y en los años 1993-1995
no existe ningún documento presentado a la Asamblea Nacional.
Dicha situación posiblemente se puede explicar debido a la época
“convulsionada” que vive el país entre pugnas políticas, destituciones
y restituciones de Contralores, así como por el proceso de reforma
constitucional culminado en el año 1995. La Contraloría General
de la República no quedó al margen de esa convulsión 109.
La reforma constitucional de 1995 cambia la redacción originaria
del artículo 156 que queda en los términos siguientes: “ El Contralor
informará de su gestión personalmente a la Asamblea Nacional, cada
año, o cuando ésta lo solicite”. Es a partir de este momento que los
documentos que presenta regularmente cada año la Contraloría a
la Asamblea Nacional cambian de nombre y contenido y pasan de
denominarse Informe Anual 110 a llamarse Informe de Gestión 111.
Con la reforma constitucional del año 2000 se vuelve a cambiar
la redacción del artículo 156 y se menciona que el Presidente del
Consejo Superior de la Contraloría General de la República, o quien
éste designe de entre los Miembros del Consejo, “informará de la
gestión del organismo a la Asamblea Nacional cada año o cuando
ésta lo solicite” 112.
El contenido y la estructura de los informes presentados por la
Contraloría General de la República a la Asamblea Nacional
Contraloría General de la República. Informe Anual 1990. Managua, 1991.
Contraloría General de la República. Informe Anual 1991. Managua, 1992; Informe Anual
1992… Op. Cit.
109
Sobre ello se puede ver, entre otros, VARGAS, Oscar-René. Círculos del infierno. Corrupción,
dinero y poder. Foro Democrático y Centro de Estudios de la Realidad Nacional de
Nicaragua (CEREN). Nicaragua, 2000. Págs. 247-258.
110
Sobre ello ver: Contraloría General de la República. Informe Anual 1990… Op. Cit;
Informe Anual 1991… Op. Cit; Informe Anual Año 1992.
111
Véase: Contraloría General de la República de Nicaragua. Informe de Gestión a la Honorable
Asamblea Nacional (período Abril-Diciembre de 1996); Informe de Gestión a la Honorable
Asamblea Nacional Año 1997… Op. Cit; Informe de Gestión a la Honorable Asamblea Nacional
Año 1998. Managua, 1999.
112
Contraloría General de la República. Informe de Gestión Año 2000… Op. Cit; Informe de
Gestión Año 2001… Op. Cit; Informe de Gestión Interna Año 2003… Op. Cit.
107
108
La Contraloría General de la República y el control externo en el Estado Democrático Nicaragüense
185
a lo largo de algo más de una década (1990-2003) han sido muy
distintos y variados. Han contribuido a ello las diversas redacciones
de la norma constitucional que no han precisado la dimensión,
especialmente cualitativa, de lo que se llamó “Informe Anual” o de
lo que en la actualidad se denomina “Informe de Gestión”.
La LOCGR y sus diversas reformas (la última en el año 2001)
no se han preocupado por desarrollar nada sobre la previsión
constitucional en relación con el contenido del Informe de Gestión.
Ha sido el propio órgano de control externo, y específicamente las
personas que lo han dirigido, el que ha definido el contenido y la
estructura del Informe a presentar ante la Asamblea Nacional.
En este punto merece destacarse que apenas existe constancia
pública, ni en el Informe de Gestión Anual ni en otro tipo de
documento de la institución, del ejercicio por parte de la Contraloría
de la función fiscalizadora sobre la ejecución del Presupuesto. En tal
sentido podemos ver, por una parte, el informe del año 1997 en el
cual por primera vez se introduce un apartado específico sobre la
ejecución del Presupuesto General de la República de 1997 113; y el
Informe de Gestión del año 1998 que habla de “informe final de la
ejecución del Presupuesto General de la República 1998” 114. Por otra
parte, constatamos que no existe en los informes presentados por la
Contraloría General de la República a la Asamblea Nacional entre
los años 1990-2004 mención alguna a la ejecución del Presupuesto
General de la República. Así pues, las dos únicas veces que se ha
efectuado esta alusión a la fiscalización del Presupuesto ha sido sido
en los Informes de Gestión de los años 1997 y 1998, constituyendo
todo ello una vulneración de la previsión constitucional (art. 156)
según la cual la Contraloría debe hacer público los resultados de sus
trabajos. Con el fin de corregir estas prácticas estimamos que LOCGR
y el Estatuto General de la Asamblea Nacional deberían incorporar
algunas disposiciones que regularan de manera precisa el envío a
la Cámara de un documento parecido al que en muchos Estados se
Contraloría General de la República. Informe de Gestión a la Honorable Asamblea Nacional
Año 1997… Op. Cit. Págs. 118-160.
114
Contraloría General de la República. Informe de Gestión a la Honorable Asamblea Nacional
Año 1998… Op. Cit. Págs. III-1 a III-34.
113
186
La Contraloría General de la República y el control externo en el Estado Democrático Nicaragüense
denomina “Cuenta General” o “Liquidación del Presupuesto” 115,
la elaboración de un informe específico de la Contraloría sobre el
mismo incorporado al Informe de Gestión Anual y la previsión de
una tramitación parlamentaria del citado informe de la Contraloría
sobre la ejecución presupuestaria 116.
A pesar de no existir, como venimos diciendo, una normativa
reguladora de los aspectos básicos del contenido del Informe de
Gestión, se observan unas notas características presentes en todos
los informes elaborados por la Contraloría en los últimos años.
En este sentido, se constata, en primer lugar, la estructuración
del Informe de Gestión Anual en base a dos grandes apartados
correspondientes a las dos Direcciones Generales Sustantivas:
la Dirección General de Auditorías y la Dirección General
Jurídica de la Contraloría. Por otro lado, podemos observar que
el contenido del Informe, con abundante profusión de cuadros y
datos cuantitativos, es estrictamente descriptivo de la actividad
desplegada por la Contraloría en su labor fiscalizadora, a través
La recien aprobada Ley de Administración Financiera y del Régimen Presupuestario
(LAFRP). Ley No 550. La Gaceta Diario Oficial Núm. 167 de 29 de Agosto de 2005
y sus reformas La Gaceta Diario Oficial Núm. 226 de 22 de Noviembre de 2005 que
sustituye a la Ley del Régimen Presupuestario de 1988, introduce la obligación del
Presidente de la República vía Ministerio de Hacienda y Crédito Público de remitir
el Informe de Liquidación del Presupuesto General de la República a la Asamblea
Nacional y a la Contraloría General de la República (artículo 68 LAFRP). El mismo
artículo 68 señala que corresponde a la Contraloría General de la República dictaminar
el “Informe de Ejecución Presupuestaria” remitido por Hacienda. Posteriormente, una
vez dicatminado, la Contraloría debe remitirlo a la Comisión de Asuntos Económicos,
Finanzas y Presupuesto de la Asamblea Nacional. Corresponde a ésta última la
aprobación o rechazo del Informe de Liquidación Presupuestaria. Con esta nueva
regulación se está introduciendo, en nuestra opinión, un canal de comunicación, en
relación al control presupuestario, entre la Asamblea Nacional y la Contraloría General
de la República. En igual sentido, la nueva Ley introduce la denominada “Cuenta Anual
de Inversión del Sector Público” cuyos componentes son: el Informe de Liquidación del
Presupuesto, los movimientos y situación de la Hacienda Pública, la Deuda interna y
externa y pasivos contingentes, y los estados contables y financiero (ver artículos 127,
133 y 137 de LAFRP) y cuyo control lo realiza la Asamblea Nacional y la Contraloría
General de la República. Habrá que esperar el siguiente ciclo presupuestario para
observar el comportamiento práctico de la nueva disposición.
116
En esta línea se encuentra el artículo 181 de la Constitución de Costa Rica. En el plano
doctrinal se puede ver: FERNÁNDEZ-CARNICERO GONZÁLEZ, Claro J. “Las
relaciones entre las Cortes Generales y el Tribunal de Cuentas” en CRÓNICA 19921993. Tribunal de Cuentas. Madrid, 1994. Págs. 290 y 291; y ZÁRATE y PERAZA
de AYALA, Baltasar de. “El cumplimiento del dictamen y resoluciones de la Cuenta
General” en Auditoría Pública. Núm. 9. 1997. Pág. 68.
115
La Contraloría General de la República y el control externo en el Estado Democrático Nicaragüense
187
de los trabajos llevados a cabo por las dos Direcciones Generales
Sustantivas, y de algunos planes de futuro 117. Se trata, en definitiva,
de un documento resumen del trabajo de auditorías y del quehacer
interno de la Contraloría, pero que no incorpora análisis cualitativos
sobre la utilización de los recursos presupuestarios asignados a
los integrantes del sector público nicaragüense, ni señalamientos
ni sugerencias para una diferente gestión de dichos recursos en el
futuro. En otras palabras, no aporta a la Asamblea Nacional muchos
elementos de conocimiento efectivo sobre si los fondos puestos a
disposición de los poderes públicos han sido gastados con arreglo
a los parámetros de fiscalización (legalidad, economía, eficiencia y
eficacia) 118.
En relación al destinatario de este Informe de Gestión Anual,
ya se ha señalado que es la Asamblea Nacional. Esta previsión
constitucional (arts. 138 inc. 29 y 156) es coherente con otras de
la propia Constitución como las siguientes: la Asamblea Nacional
aprueba el Presupuesto General de la República y debe ser informada
de su ejecución (art. 138 inc. 6); la Asamblea Nacional elige a los
miembros del Consejo Superior de la Contraloría General de la
República (art. 138 inc. 9). Dicho esto, conviene referirse a algunos
aspectos de esta atribución de la Asamblea Nacional de recibir
anualmente el Informe de Gestión de la Contraloría. En particular,
debemos examinar el momento de la remisión del Informe a la
Asamblea Nacional y la tramitación del mismo en la Cámara.
En cuanto a la primera cuestión, podemos observar que el
ordenamiento no hace mención alguna sobre el plazo de elaboración
y de presentación del Informe de Gestión Anual ante la Asamblea
Nacional. La práctica de la Contraloría ha sido muy variada al
respecto. En tal sentido, se puede ver que el Informe del año 2000 fue
presentado en Octubre de 2001, el Informe del año 2001 en Marzo de
En tal sentido, se puede ver el último informe (Año 2003) que se denomina Informe
de Gestión Interna Año 2003 A la Honorable Asamblea Nacional. Managua, 2004. Dicho
informe se compone de dos Capítulos. El primero es sobre la Gestión Interna de las
Estructuras Organizativas de la Contraloría General de la República del año 2003, y el
segundo sobre los Proyectos Programados y en Ejecución.
118
Sobre el contenido del Informe Anual del órgano de control externo en la experiencia de
otros países, se puede ver: CARRETERO, Adolfo. “El Informe Anual del Tribunal de
Cuentas (IIII)”... Op. Cit. Págs. 825-828.
117
188
La Contraloría General de la República y el control externo en el Estado Democrático Nicaragüense
2002 y el Informe del año 2003 en Febrero de 2004. Doctrinalmente
se apunta la conveniencia, cuando el Informe Anual incorpora el
Informe sobre la Cuenta General, que el Informe Anual se presente
al Parlamento aproximadamente al cabo de siete u ocho meses
desde la finalización del ejercicio presupuestario 119. Probablemente
la explicación de que en Nicaragua el Informe de Gestión Anual sea
presentado con tanta prontitud obedece al hecho de que no incluye,
como hemos señalado anteriormente, el análisis sobre la ejecución
del presupuesto.
Con respecto a la tramitación parlamentaria del Informe, muy
escasas son las referencias del ordenamiento nicaragüense sobre este
punto. De hecho podemos afirmar que la única previsión normativa
se encuentra en la Constitución (art. 156) cuando indica que
corresponde al Presidente del Consejo Superior de la Contraloría
informar “personalmente” cada año a la Asamblea Nacional de la
actividad desplegada por el órgano de control externo. Queda claro,
por lo tanto, que esta presentación del Informe de Gestión debe
efectuarse mediante comparecencia ante la Asamblea Nacional del
citado Presidente del Consejo Superior. A partir de aquí nada se
dice ni en la LOCGR, ni en el Estatuto General de la Asamblea
Nacional, ni en el Reglamento Interno de la propia Cámara de
elementos importantes de la tramitación de un documento de las
características del Informe de Gestión y que aparecen habitualmente
en otros ordenamientos. Así, no se contempla la publicación del
texto entre la documentación oficial de la Asamblea, la previsión
de si la comparecencia debe sustanciarse en sesión plenaria o en
comisión, la celebración de debate entre el Presidente del Consejo
Superior de la Contraloría y los diputados y la aprobación de
mociones o resoluciones a propósito del contenido del Informe. En
la práctica, el Presidente del Consejo Superior se limita a presentar
el Informe ante el pleno de la Asamblea Nacional. Finalmente,
cabe observar que tampoco tiene regulación específica, ni especial
relieve en la práctica institucional, la posibilidad ofrecida por el
119
Ver: CARRERAS, Josep Ma; VALLÈS, Francesc. “El marco legal de las Entidades
Fiscalizadoras Superiores de Centroamérica: Límites y Desafíos” en AAVV. Las riendas
del desarrollo… Op. Cit. Pág. 139; VALLÈS VIVES, Francesc. El control externo del gasto
público… Op. Cit. Págs. 389 y 390; ZÁRATE y PERAZA de AYALA, Baltasar de. “El
cumplimiento del dictamen y resoluciones de la Cuenta General”… Op. Cit. Págs. 68-71.
La Contraloría General de la República y el control externo en el Estado Democrático Nicaragüense
189
texto constitucional de que la Asamblea Nacional pueda solicitar
“informaciones” complementarias a la Contraloría (art. 138 inc 29) 120.
De la exposición efectuada anteriormente emerge con toda nitidez
que el ordenamiento nicaragüense no contempla canales o cauces
de comunicación y relación permanente y estable entre la Asamblea
Nacional y la Contraloría General de la República 121. Por un lado,
la difusión y la comunicación de los resultados concretos de la labor
fiscalizadora de la Contraloría tienen unos destinatarios privilegiados
en los organismos del Poder Ejecutivo, los funcionarios afectados
y, en ocasiones, los ciudadanos denunciantes y otras instituciones
(Tribunales, Procuraduría). Por otro lado, el Informe de Gestión
Anual presentado a la Asamblea Nacional es una mera memoria de
actividades de la Contraloría que no requiere de tramitación alguna
en la Cámara más allá de la comparecencia sin mayor relieve del
Presidente del Consejo Superior. En otras palabras, no está prevista
una interlocución regular entre Contraloría y Asamblea Nacional.
Esta situación puede tener su explicación en las características del
ejercicio de la función fiscalizadora de la Contraloría en Nicaragua.
Ahora bien, sin alterar sustancialmente las mismas, creemos que
un conocimiento y un debate en la Asamblea Nacional, a partir de
un Informe de Gestión Anual de la Contraloría más completo y
de carácter cualitativo, sobre la gestión de los recursos públicos por
parte de los organismos del Estado sería positivo para contribuir
a un funcionamiento más transparente del sistema democrático en
Nicaragua 122.
Tampoco ha tenido mucha virtualidad práctica la previsión constitucional según la cual
la Asamblea Nacional puede autorizar auditorías sobre la gestión de la Contraloría (art.
156). De hecho desde la introducción de este precepto en las reformas constitucionales de
2000 solamente ha habido una auditoría sobre la Contraloría ordenada por la Asamblea
Nacional. Dicha auditoría se acordó inmediatamente después de la entrada en vigencia
de las reformas constitucionales en febrero de 2000. Ver: OJEDA BACA, Boanerges. “La
auditoría a la Contraloría” en www.confidencial.com.ni Núm. 181 de 27 de Febrero a 4
de Marzo de 2000. Con anterioridad a la reforma constitucional de 2000 la Contraloría
por decisión propia se sometió a una auditoría en el año1998. Ver: Contraloría General
de la República. Informe de Gestión a la Honorable Asamblea Nacional Año 1998… Op. Cit.
Apartado II-41. Sobre el control al controlador puede verse, CARRERAS, Josep Ma;
VALLÈS, Francesc. “El marco legal de las Entidades Fiscalizadoras Superiores de
Centroamérica: Límites y Desafíos” en AAVV. Las riendas del desarrollo… Op. Cit. Pág.
157.
121
Sobre ello ver: GARCÍA PALACIOS, Omar. “La Contraloría General de la República
de Nicaragua” [cd-rom] en VIII Congreso Iberoamericano… Op. Cit.
122
Sobre estas ideas ver: CORTÉS FLEIXAS, Josep Lluis. “El ciudadano como usuario de
120
190
La Contraloría General de la República y el control externo en el Estado Democrático Nicaragüense
En este sentido, una solución para mejorar dicha situación podría ser
la creación de una Comisión para las relaciones entre la Asamblea
Nacional y la Contraloría General de la República 123. Sin embargo,
nos inclinamos por aprovechar comisiones ya existentes (por ejemplo,
la Comisión de Asuntos Económicos, Finanzas y Presupuesto; la
Comisión de Probidad y Transparencia) que podrían asegurar
una operatividad más inmediata. En tal sentido, creemos que la
Comisión de Asuntos Económico, Finanzas y Presupuesto puede
ser el punto de enlace o cauce de comunicación entre la Asamblea
Nacional y la Contraloría y el Estatuto de la Asamblea Nacional el
primer instrumento normativo que podría incorporar alguna de las
propuestas formuladas.
Como anteriormente señalamos, la reciente Ley de Administración
Financiera y del Régimen Presupuestario de 2005 parece dar los
primeros pasos de regulación normativa para acercar a la Asamblea
Nacional y a la Contraloría General de la República en su función de
control de la ejecución del Presupuesto General de la República.
3. Función Rectora del Sistema de Control de la Administración
Pública
La Contraloría General de la República es el organismo rector
del sistema de control de la Administración Pública (art. 154
Constitución) y como tal le corresponde “establecer el sistema de
control que de manera preventiva asegure el uso debido de los fondos
gubernamentales” (art. 155 inc. 1 Constitución). La Constitución
nicaragüense sigue en este punto los antecedentes nacionales desde
el establecimiento de la Contraloría en 1979-1980 y es concordante,
como ya se ha señalado, con textos constitucionales como los de
Perú 124 y Ecuador.
la información contable” en Auditoría Pública. Núm. 19. 1999. Págs. 17-24; ÁLVAREZ,
Ramón. “Comunicación y control” en Auditoría Pública. Núm. 5. 1996. Págs. 75-77.
123
Sobre estas comisiones en el Derecho comparado se puede ver: ARREGUI MICHERO,
Blanca. “La comisión mixta Congreso-Senado para las relaciones con el Tribunal de
Cuentas” en Auditoría Pública. No. 20. 2000. Págs. 71-78.
124
Ver: En tal sentido ver: CASO LAY, Víctor Enrique. “La experiencia del Perú en el
control público”… Op. Cit. Págs. 18 y 19.
La Contraloría General de la República y el control externo en el Estado Democrático Nicaragüense
191
La única materialización constitucional para el ejercicio de esta
función de la Contraloría es la atribución de establecer el sistema
de control preventivo sobre la utilización de los recursos públicos.
Esta facultad de la Contraloría se sitúa dentro del objeto clásico
de los órganos de control externo (los recursos económicos del
Estado) y hasta fecha reciente el alcance de la función rectora de
la Contraloría se ha limitado a este aspecto. Sin embargo, con la
entrada en vigor de la Ley de Probidad de los Servidores Públicos de
2002, incardinada en la mencionada función rectora, la Contraloría
ha visto ampliadas sus atribuciones hacia ámbitos no habituales para
los órganos de control externo, aunque con precedentes como los ya
citados de Perú y Ecuador, como son los relativos a la aplicación de
las disposiciones legales en materia de función pública.
De acuerdo con lo que acabamos de exponer, este apartado aborda
separadamente las dos manifestaciones de la función rectora de
la Contraloría: en primer lugar, el establecimiento del sistema de
control preventivo sobre los fondos gubernamentales; en segundo
lugar, el control de probidad de los servidores públicos.
Debemos precisar de antemano que, por tratarse de una función
rectora, a la Contraloría le deben corresponder en principio en
este terreno atribuciones directivas y no de ejecución material
del control, aunque las fronteras en este punto no son siempre
fáciles de trazar. Así mismo debemos señalar que en el contexto
nicaragüense entendemos por Administración Pública todas las
instituciones que componen el Estado, tanto las que se encuentran
bajo la dependencia del Gobierno o el Poder Ejecutivo (art. 3 Ley de
Organización, Competencia y Procedimiento del Poder Ejecutivo
LOCPPE), como también las entidades territoriales (Regiones
Autónomas, Municipios, art. 175 Constitución) y, en general,
todas aquellas que integran los Poderes del Estado (Legislativo,
Ejecutivo, Judicial y Electoral, art. 129 Constitución), los órganos
constitucionales (Asamblea Nacional, Presidente de la República,
Contraloría General de la República, Corte Suprema de Justicia, y
Consejo Supremo Electoral) y aquellas instituciones de relevancia
constitucional o de creación constitucional, como el Ministerio
Público, la Procuraduría para la Defensa de los Derechos Humanos,
la Superintendencia General de Bancos y otras Instituciones
Financieras (art. 138 inc. 9 Constitución) 125.
125
Esta concepción es coincidente sustancialmente con la recogida en el artículo 6 de la
192
La Contraloría General de la República y el control externo en el Estado Democrático Nicaragüense
3.1 Establecimiento del sistema de control preventivo sobre los
fondos gubernamentales
El examen de esta atribución de la Contraloría requiere referirse a
tres aspectos: la evolución normativa en la materia, la caracterización
general y las principales manifestaciones.
La función rectora de la Contraloría General de la República desde
su establecimiento en la LOCGR ha tenido una evolución normativa
que puede ser resumida de la siguiente manera: El artículo 8 de
la LOCGR, en la redacción introducida por la reforma aprobada
en 1984, atribuye por primera vez a la Contraloría el carácter de
“Organismo Rector del Sistema de Control de la Administración
Pública” y de lo entonces denominado como “Área Propiedad del
Pueblo” 126; en 1987 la Constitución recoge el mismo enunciado
especificando la atribución de establecer el sistema de control
preventivo sobre los fondos (art. 155 inc 1); la reforma constitucional
del año 1995 reproduce el tenor anterior introduciendo la expresión
“fondos gubernamentales” 127 y eliminando la referencia al “Área
Ley de Probidad de los Servidores Públicos: “Administración Pública es la que ejerce el
Estado por medio de los órganos de la administración del Poder Ejecutivo, de acuerdo
con sus propias normativas; la administración de las Regiones Autónomas de la Costa
Atlántica y de las municipalidades, las instituciones gubernamentales autónomas o
descentralizadas y de las desconcentradas, las instituciones de creación constitucional
y, en general, todas aquellas que de acuerdo con sus normas reguladoras realizaren
actividades regidas por el ordenamiento jurídico administrativo y la doctrina jurídica y en
todo caso cuando ejercieren potestades administrativas. También incluye la actividad de
los Poderes Legislativo, Judicial y Electoral en cuanto realizaren funciones administrativas
en materia de personal, contratación administrativa y gestión patrimonial”. Sobre el
concepto de Administración Pública en Nicaragua puede verse: ESCORCIA, Jorge
Flavio. Derecho… Op. Cit. Págs. 237-241. Sobre el concepto de Administración Pública
en general, puede verse, entre otros: PARADA, Ramón. Derecho Administrativo I. Parte
General. Marcial Pons. Madrid, 2000. Págs. 14-16; GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo;
y FERNÁNDEZ, Tomás-Ramón. Curso de Derecho Administrativo I. Civitas. Madrid,
2001. Págs. 28-38.
126
El “Área Propiedad del Pueblo” fue la expresión utilizada durante la década Sandinista
(1979-1990) para referirse a las numerosas empresas estatales que operaron tanto
en el campo como en la ciudad. Sobre la presencia total del Estado en la economía
nicaragüense durante esta década y la absorción y control de la banca comercial, el
comercio exterior, incluyendo las importaciones de alimentos y petróleo; así como el
crecimiento del aparato estatal se puede ver, entre otros,: CRUZ SEQUEIRA, Arturo J.
“Nicaragua: la difícil transición hacia una economía de mercado” en AAVV. El PNUD
en Nicaragua ante el tercer milenio. Una visión nicaragüense sobre gobernabilidad y desarrollo
humano. Coordinador Roberto Courtney. PNUD. Managua, 2001. Págs. 75-80.
127
Aunque los artículos en cuestión utilizan la expresión fondos “gubernamentales”,
La Contraloría General de la República y el control externo en el Estado Democrático Nicaragüense
193
Propiedad del Pueblo”; finalmente, la reforma constitucional de
2000 mantiene el texto de 1995 en este punto.
La caracterización general de esta atribución de la Contraloría
debe partir de la interpretación combinada de las expresiones
constitucionales “función rectora” y “establecimiento del sistema
de control preventivo de los fondos gubernamentales” (arts. 154 y
155 inc 1) y todo ello en el contexto normativo de la competencia
fiscalizadora de la Contraloría para llevar a cabo de manera directa
el control a posteriori de las cuentas públicas (arts. 154 y 155 inc
2 y 3). En este sentido, podemos afirmar que de los preceptos
constitucionales se desprende una estructura de control de los fondos
públicos en la que el control sucesivo corresponde a la Contraloría y
en la que la propia Contraloría aparece como el organismo rector y
dirigente del sistema de control en general y particularmente en la
vertiente del control previo. Ello implica, a nuestro juicio, que en el
ámbito de la atribución que nos ocupa la Contraloría rige, gobierna,
dirige, es decir, configura -a través, entre otras, de actuaciones
normativas, de coordinación, de asesoramiento- el establecimiento
del sistema de control preventivo de los fondos gubernamentales,
pero sin llegar a ser el responsable directo ni ejecutor material de las
tareas de dicho control.
Como acabamos de apuntar, las manifestaciones a través de las cuales
puede plasmarse la atribución de establecer el sistema preventivo de
control de los fondos gubernamentales son diversas: la normación,
la coordinación y el asesoramiento. Veamos a continuación algunos
ejemplos de cada una de ellas.
En el plano normativo le corresponde a la Contraloría dictar
normas, actualizar políticas y determinar procedimientos para
que las respectivas unidades internas de la Administración Pública
puedan llevar a cabo el control interno de la gestión de los fondos
gubernamentales, es decir, respecto a la denominada auditoría
nosotros consideramos que por fondos gubernamentales deben entenderse todos
los fondos públicos de acuerdo con el concepto amplio de Administración Pública
enunciado anteriormente La expresión “gubernamentales” fue agregada en la reforma
constitucional de 1995 mediante una Moción presentada por un grupo de Representantes
encabezados por Miriam Argüello. Ver: Reforma Constitucional 1995. Diario de Sesiones
Asamblea Nacional. 1994. Pág. 583.
194
La Contraloría General de la República y el control externo en el Estado Democrático Nicaragüense
gubernamental (art. 13 inc 1 LOCGR). En este sentido, las
intervenciones más relevantes de la Contraloría son las siguientes:
el informe para la creación de las Unidades de Auditoría Interna
de la Administración (art. 54 LOCGR) y para la destitución de los
funcionarios de las mismas (art. 59 LOCGR); la aprobación de las
NAGUN, es decir, las normas reguladoras del control mediante
las auditorías internas en los diversos organismos del sector público
(art. 33 LOCGR) y la aprobación de otras normas secundarias en la
materia (art. 35 LOCGR) 128.
A partir de las directrices impartidas por la Contraloría cada entidad
y organismo establece sus propias políticas de control interno tanto
en la vertiente de control previo como en la de colaboración con
la Contraloría en las tareas de control a posteriori de los fondos
públicos. En este punto es donde debe manifestarse la intervención
de la Contraloría en misiones de coordinación y de seguimiento de
la actuación de las unidades internas de la Administración (art. 32
LOCGR). A modo de ejemplo puede citarse que las unidades de
auditoría interna están obligadas a elevar a la Contraloría todos
los trabajos e informes realizados (art. 28 inc 3 RIRLOCPPE) y
que el órgano de control externo puede requerir a los respectivos
funcionarios y empleados que hagan efectivo el cobro de las
obligaciones a favor de las Entidades y Organismos del sector
público, y que cumplan las que a dichas Entidades y Organismos
correspondan (art. 10 inc. 15 LOCGR).
Por último, esta vertiente de la función rectora de la Contraloría
también se concreta en una serie de facultades de carácter asesor o
pedagógico 129.
Estas atribuciones normativas de la Contraloría pueden resultar conflictivas cuando se
proyectan sobre ámbitos sobre los que el Poder Ejecutivo cree tener también competencia.
Al respecto resulta oportuno recordar un caso reciente. El Presidente, dentro de sus
facultades reglamentarias (art. 150 inc 4 Constitución) sobre organización administrativa,
ha creado la Oficina de Ética Pública como una dependencia de la Presidencia de la
República cuyo propósito es elaborar y ejecutar las políticas y programas que promuevan
la transparencia y efectividad en la administración de los bienes y recursos del Poder
Ejecutivo (art. 1). Decreto No. 67-2002. La Gaceta Diario Oficial. No. 142 de 30 de Julio
de 2002. Ante ello, la Contraloría ha manifestado que la creación de la Oficina vulnera
el sistema de competencias exclusivas de la Contraloría en esta materia establecido por
la Constitución y la LOCGR. Por este motivo el Consejo Superior de la Contraloría
ha interpuesto un Recurso de Inconstitucionalidad en contra del Decreto ante la Corte
Suprema de Justicia. El Recurso se encuentra en la actualidad en trámite.
129
La Declaración de Lima de 1977 establece que las Entidades Fiscalizadoras
Superiores pueden, en asuntos importantes, poner a disposición del Parlamento y de la
128
La Contraloría General de la República y el control externo en el Estado Democrático Nicaragüense
195
Un primer ejemplo de ello se expresa en la capacidad del órgano
de control externo para formular recomendaciones que mejoren las
operaciones y actividades de las entidades y organismos sujetos a su
control (art. 10 inc. 13 LOCGR). Dichas recomendaciones deben ser
tomadas en cuenta por el Comité de Seguimiento y Evaluación 130 que
existe en cada Ministerio, Institución o Empresas del Poder Ejecutivo
y que se encuentra bajo la dependencia de la máxima autoridad de la
entidad y cuya función es asegurar operativamente la implantación del
sistema de control regido por la Contraloría General de la República 131.
La Contraloría también despliega sus facultades de asesoramiento
a través de la emisión de informes en relación con proyectos
normativos, especialmente en materia económico-financiera y los
relacionados con las competencias de la propia Contraloría (arts. 10
inc. 22 y 13 inc. 9 LOCGR y art. 3 inc. 9 MPCSCGR) 132.
Administración sus conocimientos técnicos en forma de dictámenes, incluso su opinión
sobre proyectos de ley y otras disposiciones sobre cuestiones financieras (art. 12 inc. 1).
130
Ver art. 5 inc 1 del Acuerdo Presidencial No. 91-99 de 10 de Marzo de 1999. “Creación
de los Comités de Seguimiento y Evaluación”. La Gaceta Diario Oficial No. 143 de
28 de Julio 1999. El Comité de Seguimiento y Evaluación deberá también observar y
cumplir las “Normas Administrativas para fortalecer el control y la transparencia de las
entidades del Poder Ejecutivo”. Acuerdo Presidencial. No. 472-97. La Gaceta Diario
Oficial. No. 145 de 31 de Julio de 1997. En dichas Normas puede observarse que el
Poder Ejecutivo asume como vinculantes estas recomendaciones de la Contraloría y
establece el deber de implantarlas en el plazo máximo de tres meses contados a partir
de la fecha de haber recibido las recomendaciones (art. 1). Si por razones especiales la
Entidad no puede implantarlas en el plazo de tres meses, deberá explicar de manera
clara las causas porque no es posible hacerlo, y elaborará un cronograma para hacerlo
en el plazo de seis meses (art. 2).
131
Una de las funciones de la Oficina de Ética Pública, creada bajo la dependencia de la
Presidencia de la República, es colaborar en el cumplimiento de las funciones de los
Comités de Seguimiento y Evaluación y ahí radica una de las razones de la controversia
entre esta Oficina y la Contraloría a la que se ha aludido anteriormente. Por otro
lado, las “Normas Administrativas para fortalecer el control y las transparencia de
las Entidades del Poder Ejecutivo” establecen un orden de prioridad en cuanto a la
implementación de las recomendaciones, destacando, aquellas relacionadas con los
registros contables; administración del efectivo incluyendo la ejecución presupuestaria
(art. 3 inc. 1 y 2); y también, como evidencia de que el Poder Ejecutivo las entiende como
vinculantes, señalan un procedimiento sancionador para el caso del incumplimiento de
las recomendaciones hechas por la Contraloría General de la República (art. 8).
132
En países como Alemania, Italia, Austria o Estados Unidos, la función asesora o de
consulta tiene un fuerte arraigo y la misma se manifiesta en la elaboración del proyecto
de ley de presupuestos, así como en cuestiones prenormativas en materias relacionadas
con la actividad económico-financiera del Estado. VALLÈS VIVES, Francesc. El control
externo del gasto público… Op. Cit. Págs. 244. Sobre esta facultad, ver la Declaración de
Lima art. 12 inc 1
196
La Contraloría General de la República y el control externo en el Estado Democrático Nicaragüense
Otro ámbito en el que el asesoramiento de la Contraloría adquiere
así mismo relevancia es el municipal y regional. En este sentido la
Contraloría realiza estudios, a petición de una Alcaldía o un Consejo
Regional Autónomo, para evaluar, por ejemplo, la estructura del
control interno en dicha Alcaldía o Consejo Regional 133. En el
sector de las entidades territoriales las labores de consultoría de la
Contraloría adquieren una gran importancia debido al hecho que
las Alcaldías o los Consejos Regionales, en muchas ocasiones,
carecen de capacidad material, personal y técnica en materia de
administración de los recursos públicos que gestionan. Así, mediante
la colaboración de la Contraloría las entidades territoriales pueden
mejorar la gestión y la utilización de los recursos y perfecionar sus
instrumentos internos de auditoría y de contabilidad 134.
Finalmente, la vertiente más pedagógica del asesoramiento prestado
por la Contraloría en el ejercicio de la función rectora se centra en
la facultad de coordinar con la instancia administrativa pertinente la
capacitación técnica a los servidores de las entidades y organismos
del sector público en las materias de que es responsable (art. 10 inc.
11 LOCGR). En tal sentido, la Contraloría General de la República
promueve seminarios y talleres de capacitación a nivel externo con
los servidores públicos encargados de la administración y gestión de
los fondos y caudales públicos del Estado de Nicaragua 135.
Para concluir este último punto resulta importante señalar que
la función asesora que realizan los órganos de control externo
de los fondos públicos es de evidente utilidad en países en etapas
democráticas jóvenes, tal sería el caso de Nicaragua, donde el
ejercicio de la contabilidad y la regularidad financiera no ha sido
una materia muy habitual. Por tanto, la labor de asesoramiento
jurídico y contable cobra un gran sentido en la medida que permite
133
Sobre el trabajo realizado por la Contraloría durante el año 2003 en materia de función
asesora a petición de los Municipios ver: Contraloría General de la República. Informe
de Gestión Interna Año 2003… Op. Cit. Págs. 12,17,18,19, 25.
134
VALLÈS VIVES, Francesc. El control externo del gasto público… Op. Cit. Págs.
242-244.
135
A manera de ejemplo, puede verse, entre otros, el taller realizado en el Ministerio de
Relaciones Exteriores (MINREX) por parte de la Dirección General de Auditoría
Interna de la Contraloría General de la República sobre el “objeto, alcance y funciones
de la auditoría interna con respecto de la institución”. Managua, S.F.P.
La Contraloría General de la República y el control externo en el Estado Democrático Nicaragüense
197
a los servidores de las entidades y organismos del sector público
contar con mejores mecanismos que les permitan habituarse en la
administración y gestión del dinero público así como en el control
sobre el mismo. Tal como expresado VALLÈS VIVES, la función
asesora o de consulta consiste en la capacidad del órgano de control
externo para emitir dictámenes y resolver las consultas que en materia
de contabilidad pública y de gestión económico-financiera le puedan
solicitar cualquiera de los entes y sujetos públicos sometidos a su
control. La realización de esta función cuya naturaleza es distinta a
la función fiscalizadora permite conseguir el ejercicio completo de
esta última 136.
3.2 El control de probidad de los servidores públicos
La segunda manifestación de la función rectora de la Contraloría
es el control de probidad de los servidores públicos. Como se ha
avanzado anteriormente, el alcance actual de las atribuciones del
órgano de control externo nicaragüense en esta materia viene
establecido por una ley de reciente aprobación como es la Ley
de Probidad de los Servidores Públicos de 2002 y dicho alcance
desborda de alguna manera el ámbito tradicional de actuación
de la Contraloría y de las instituciones similares de control de las
cuentas públicas. Debemos recordar, con todo, que una faceta del
control de probidad -el registro, la verificación y conservación de las
declaraciones patrimoniales de los servidores públicos al acceder al
cargo- ya correspondía con anterioridad a la Contraloría en virtud de
la Ley de Integridad Moral de Funcionarios y Empleados Públicos
de 1979 y de su Reglamento de 1980.
La novedad aportada por la ley de 2002 consiste en que encomienda
“la aplicación” de la misma a la Contraloría (art. 4) y entre sus
objetivos figuran “prevenir y corregir actos u omisiones en los que
puedan incurrir los servidores públicos, que afecten al correcto
desarrollo de la función pública (art. 2 inc c). La propia ley se encarga,
como ya hemos señalado anteriormente, de precisar el alcance de la
noción de Administración Pública y de servidor público haciéndolo
en un sentido muy amplio y omnicomprensivo. También concreta
136
VALLÈS VIVES, Francesc. El control externo del gasto público… Op. Cit. Pág. 242 y 243.
198
La Contraloría General de la República y el control externo en el Estado Democrático Nicaragüense
lo que debe entenderse por función pública y por probidad. La
primera es definida como “toda actividad, sea de forma temporal o
permanente, remunerada u honoraria, realizada por una persona en
nombre del Estado o al servicio del Estado o de sus entidades y en
cualquier nivel jerárquico de la Administración Pública” (art. 6 inc
f). Por su parte, para la ley “la probidad indica una conducta recta,
honesta y ética en el ejercicio de la función pública y en la correcta
administración del patrimonio estatal” (art. 5 inc b).
Los preceptos que acabamos de referenciar muestran claramente
que la Contraloría tiene otros cometidos al margen de los relativos
específicamente a las cuentas públicas y que, incardinada en la
función constitucional de establecer el sistema de control de la
Administración Pública, el órgano de control externo nicaragüense
debe velar por el buen funcionamiento de la función pública en
general o, en las propias palabras de la ley, por “el ejercicio adecuado
y transparente de la función pública” (art. 2 inc b).
Todo ello implica que le corresponda a la Contraloría asegurar la
aplicación de las previsiones de la ley relativas a los diversos supuestos
incluidos en la misma: los deberes de los servidores públicos (art.7);
el régimen de restricciones al ejercicio de la función pública como
las prohibiciones y sus excepciones, las incompatibilidades e
inhabilidades (arts. 8-11); los actos tipificados como faltas (art. 11).
La ley reconoce a la Contraloría en este marco la atribución para
determinar las responsabilidades y las correspondientes sanciones
con arreglo a las disposiciones de la LOCGR y a un procedimiento
especial de investigación establecido por la propia ley que reconoce
el derecho al debido proceso del funcionario afectado (arts. 13-17).
Probablemente por la reciente entrada en vigor de la Ley de Probidad
de los Servidores Públicos no se encuentran todavía referencias de la
aplicación de los supuestos anteriores por parte de la Contraloría en
los Informes de Gestión Anual de esta institución correspondientes
a los años 2002 y 2003. En cambio, dichos informes sí aluden a la
competencia de la Contraloría, también prevista en la ley pero que
ya existía precedentemente, relativa a la declaración patrimonial de
los servidores públicos en el momento de acceder al cargo 137. Por
ello vamos a examinar esta cuestión a continuación.
137
Ver: Contraloría General de la República. Informe de Gestión Interna Año 2003... Op. Cit.
Págs. 50-53.
La Contraloría General de la República y el control externo en el Estado Democrático Nicaragüense
199
La Ley de Integridad Moral de los Funcionarios y Empleados
Públicos de 1979 138 estableció la obligación de efectuar ante la
Contraloría General de la República una declaración patrimonial
a toda persona que ejerciera la función pública (art. 3). Por su
parte, la Constitución señala que todo funcionario del Estado debe
rendir cuenta de sus bienes antes de asumir su cargo y después de
entregarlo (art. 130). Actualmente el régimen jurídico al respecto
con las correspondientes atribuciones de la Contraloría figura en la
Ley de Probidad de 2002.
En tal sentido, la LPSP asigna a la Contraloría 139 un conjunto de
actuaciones, a través de diversos procedimientos 140 y exámenes,
cuyo objeto es observar la evolución del patrimonio de los servidores
públicos. La Declaración Patrimonial es el documento que sirve de
base a la Contraloría para realizar su función de control. El objeto de
control de esa función será el patrimonio del funcionario, incluido el
de su cónyuge o acompañante en unión de hecho estable, y el de sus
hijos menores bajo su responsabilidad (art. 6 inc. h).
La LPSP regula todo lo referido a las personas que están obligadas
a presentar la Declaración Patrimonial, contenido y naturaleza
de la misma, presentación antes de asumir el cargo; verificación,
presentación al cesar en el cargo, extensión de recibo por parte de la
Contraloría, control y plazo para aclaraciones y conservación de las
Junta de Gobierno de Reconstrucción Nacional de la República de Nicaragua. Decreto
No. 39 de 9 de Agosto de 1979. La Gaceta Diario Oficial. No. 6 de 3 de Septiembre de
1979.
139
Sobre el control de probidad en el ordenamiento jurídico-constitucional nicaragüense
tenemos que agregar que existe una Comisión en la Asamblea Nacional, denominada
“Comisión de Probidad y Transparencia”, que tiene como atribuciones conocer e
investigar los actos en perjuicio del patrimonio del Estado efectuados por servidores
públicos o particulares que se coludan con aquellos y cualquier contravención a la Ley
de Probidad de los Servidores Públicos; así mismo, puede dictaminar individual o en
conjunto con otra Comisión proyectos de Ley relacionados al seguimiento, control,
fiscalización, prevención y sanción en el uso de los bienes del Estado (art. 76 incs. 1 y 2).
Reforma al Reglamento Interno de la Asamblea Nacional (RRIAN). Decreto A. N. No.
3647. De 9 de Septiembre de 2003. La Gaceta Diario Oficial. No. 190 de 8 de Octubre
de 2003. Sobre este tema tampoco existe un cauce jurídico o vía de articulación entre la
Asamblea Nacional y la Contraloría.
140
El control de probidad abarca diversos procedimientos como la solicitud de declaración
de patrimonio; la recepción de declaración de patrimonio; el procedimiento de
verificación; y la entrega de fotocopias de declaración de patrimonio. Ver: Estudio de la
Estructura Organizativa y de los Procedimientos… Op. Cit. 19-20, 28, 60-65, 81.
138
200
La Contraloría General de la República y el control externo en el Estado Democrático Nicaragüense
Declaraciones por parte de la Contraloría, es decir, custodia de las
mismas (arts.20-28 LPSP).
La Contraloría, a través de la Dirección de Probidad que se
encuentra dentro de la Dirección General Jurídica, es la encargada
de la realización de todos los procedimientos y exámenes referidos
al control de Probidad ejercido sobre la Declaración Patrimonial.
La LPSP señala una amplia lista de las personas que están obligadas
a rendir la Declaración Patrimonial (art. 20 LPSP). Dentro de los
cuales se encuentran, entre otros, todas las personas de elección
directa, como Presidente y Vicepresidente de la República; Diputados
a la Asamblea Nacional y al Parlamento Centroamericano;
Alcaldes, Vicealcaldes y Concejales; Gobernadores y Concejales de
las Regiones Autónomas; los de elección indirecta, tales como, los
propios Contralores que forman parte del Consejo Superior de la
Contraloría General de la República; los Magistrados de la Corte
Suprema de Justicia, del Consejo Supremo Electoral; el Fiscal General
y Fiscal Adjunto; el Procurador y Subprocurador de Derechos
Humanos; el Superintendente y Vicesuperintendente de Bancos;
Rectores, Decanos y Secretarios de las Universidades Públicas;
Ministros y Viceministros; Asesores de todas las dependencias
del Estado; miembros de Juntas Directivas de empresas estatales,
mixtas, o privadas con participación de capital público; y en general,
toda aquella persona que tenga a su cargo la administración de un
patrimonio público, o la recepción, el control o fiscalización de los
ingresos públicos cualquiera que fuera su naturaleza u origen.
La Declaración Patrimonial debe detallar los bienes que integran el
patrimonio personal activo y pasivo del funcionario, los de cónyuge,
acompañante en unión de hecho estable y lo de los hijos menores
bajo su responsabilidad. La declaración de los activos y pasivos
deben presentarse en forma clara y detallada determinando el valor
estimado de cada uno.
Una vez presentada la Declaración Patrimonial a la Contraloría
General de la República, tiene el carácter de documento público
con valor probatorio para los efectos legales pertinentes; así como
La Contraloría General de la República y el control externo en el Estado Democrático Nicaragüense
201
la información de la Declaración Patrimonial que será pública.
Es decir, toda persona natural o jurídica puede solicitar a la
Contraloría General de la República la Declaración Patrimonial
de un determinado funcionario público. Sin embargo, dicha
solicitud debe estar debidamente motivada y además, se reconoce
la responsabilidad civil y penal de la persona solicitante sobre la
información. El funcionario público tiene también reconocido
su derecho a expresar lo que tenga a bien sobre la solicitud de su
Declaración. El Consejo Superior determinará si la solicitud de
acceso a la Declaración Patrimonial por parte de una persona
natural o jurídica, tiene los suficientes motivos para ser conocida, así
como, de los motivos que señale el funcionario alegando la reserva
de la información. Si el Consejo decide facilitar la Declaración al
solicitante, en la resolución que lo autorice deberá expresar para
qué puede ser utilizada la información y el contenido de la misma
(art. 22).
La Contraloría tiene la facultad para realizar toda clase de verificación
sobre lo Declarado por el funcionario público en relación a su
patrimonio, el de su cónyuge o acompañante en unión de estable,
así como el de los hijos bajo su responsabilidad. En la Declaración,
el funcionario debe autorizar de forma expresa e irrevocable a la
Contraloría para que pueda verificar la información suministrada
(art. 21 inc. 8 LPSP). El proceso de verificación abarca toda la
capacidad de la Contraloría para solicitar a instituciones públicas
o privadas, nacionales o extranjeras, la inspección y verificación
que le permita comprobar que la información suministrada por el
servidor público es cierta (art. 23 LPSP).
La presentación se hace en dos tantos o ejemplares, uno que queda
en manos de la Contraloría y el otro que se le devuelve al declarante
con razón de recibido. La LPSP señala que los servidores públicos
electos vía sufragio universal, igual, directo, libre y secreto, entiéndase
cargos de elección popular, presentarán su Declaración antes de la
toma de posesión del cargo (art. 24 LPSP). La no presentación de
la Declaración Patrimonial es uno de los supuestos mediante el cual
se pierde, por ejemplo, la condición de Diputado ante la Asamblea
Nacional (art. 138 inc. 10 Constitución). En cuanto, a los funcionario
202
La Contraloría General de la República y el control externo en el Estado Democrático Nicaragüense
electos de forma indirecta a través de la Asamblea Nacional (art.
138 inc. 7-9 Constitución), será un requisito indispensable para
tomar posesión del cargo la presentación ante la Primera Secretaría
de la Asamblea Nacional de la copia de su Declaración con razón
de recibido (art. 26 LPSP) en original (no cabe fotocopias) de la
Contraloría. Por otro lado, los servidores públicos nombrados o
contratados deberán presentar su Declaración ante la Contraloría
para poder empezar a ejercer sus funciones, de lo contrario no
podrán comenzar (art. 24 LPSP).
Cuando la Contraloría detecte errores u omisiones en la Declaración,
el servidor público deberá subsanarlos (art. 26 LPSP); así mismo,
la Contraloría General de la República puede realizar los controles
que considere necesarios, como solicitar al declarante explicaciones
y aclaraciones sobre puntos concretos de la Declaración (art. 27
LPSP). La Declaración será conservada por la Contraloría General
de la República durante el término de diez años contados a partir
del cese en las funciones del respectivo servidor público (art. 28
LPSP).
Los servidores público una vez han cesado en el cargo tienen también
la obligación de presentar ante la Contraloría su Declaración
Patrimonial. El término para los cargos de elección popular es
de treinta días posteriores a la entrega del cargo. Por su parte,
los cargos de elección indirecta tienen un término de quince días
posteriores al cese y en relación a los servidores públicos sancionados
administrativamente con destitución del cargo el término es de diez
días posteriores al cese (art. 25 LPSP).
La Contraloría General de la República y el control externo en el Estado Democrático Nicaragüense
203
204
La Contraloría General de la República y el control externo en el Estado Democrático Nicaragüense
CONCLUSIONES
La Contraloría General de la República y el control externo en el Estado Democrático Nicaragüense
205
206
La Contraloría General de la República y el control externo en el Estado Democrático Nicaragüense
En este trabajo hemos examinado el control externo del dinero
público en el Estado democrático de Nicaragua y el órgano encargado
de realizarlo. En ese sentido, cabe manifestar que la configuración
jurídica que recibe la Contraloría General de la República del texto
constitucional, así como de su Ley Orgánica y de la jurisprudencia
de la Corte Suprema de Justicia, permiten identificarla como un
órgano con los siguientes rasgos distintivos: en primer lugar, el
carácter externo en relación al sujeto que controla; en segundo
lugar, la estructura colegiada que adopta; en tercer lugar, la elección
parlamentaria de sus miembros; en cuarto lugar, el reconocimiento
constitucional de la independencia y la autonomía; en quinto lugar,
la carencia de funciones jurisdiccionales y la atribución y el ejercicio
efectivo de dos grandes funciones como son la función fiscalizadora
de los bienes y recursos del Estado y la función rectora del sistema
de control de la Administración Pública.
La función fiscalizadora de la Contraloría nos pone de manifiesto
que ésta es realizada con posterioridad a la ejecución del gasto,
básicamente a través de la técnica de la auditoría, y que los resultados
de dicha función se materializan en el Informe de Auditoría y
en la resolución, ambos instrumentos aprobados por el Consejo
Superior de la Contraloría. Así mismo, podemos destacar que
las recomendaciones elaboradas en el Informe tienen un carácter
vinculante para el auditado y que la resolución (cuyo documento
base es el Informe), cuando procede, recoge la determinación de
responsabilidades administrativas, civiles y de presunción de
responsabilidad penal sobre los servidores públicos que cometieron
irregularidades en la administración y gestión de los fondos públicos
auditados. Constatamos también la ausencia de un cauce regular y
permanente de relación entre la Contraloría y la Asamblea Nacional
ya que, al margen de la elección parlamentaria de los contralores,
el único trámite parlamentario es la presentación del Informe de
Gestión Anual y éste tiene muy escasa relevancia.
En cuanto a la función rectora del sistema de control de la
Administración Pública desarrollada por la Contraloría se observa
que tiene dos vertientes. Por un lado, la vertiente que configura el
propio texto constitucional en cuanto la concibe como una función
La Contraloría General de la República y el control externo en el Estado Democrático Nicaragüense
207
de dirección cuya finalidad es establecer el sistema de control
preventivo sobre el uso debido de los fondos gubernamentales y que,
para tal fin, la propia LOCGR señala que corresponde al Consejo
Superior de la Contraloría marcar las directrices de actuación. Por
otro, la vertiente que introduce la Ley de Probidad de los Servidores
Públicos en el sentido de atribuir competencias a la Contraloría para
ejercer un control sobre la función pública en general introduciendo
con ello un elemento no habitual en los órganos de control externo
del dinero público.
En síntesis, podemos afirmar que la Contraloría General de
la república de Nicaragua es un órgano de control externo con
características singulares, especialmente si lo comparamos con
los modelos europeos. En este sentido, debemos subrayar, por
una parte, que se trata de un órgano meramente fiscalizador y
sin atribuciones jurisdiccionales sobre las cuentas públicas, pero
cuyas investigaciones tienen como uno de sus elementos nucleares
la determinación de responsabilidades con imposición efectiva
de sanciones y cuyas recomendaciones son vinculantes para los
destinatarios de las mismas. Por otra parte, en tanto que órgano
rector del sistema de control de la Administración Pública, acaba
asumiendo tareas en materia de función pública alejadas del objeto
clásico de los órganos de control externo, aun cuando se encuentren
antecedentes al respecto en el ámbito latinoamericano y en la propia
tradición institucional nicaragüense.
El análisis y el estudio de todos los rasgos distintivos de la
Contraloría General de la República de Nicaragua, y su contraste
con la noción doctrinal que en este trabajo hemos seguido, nos
permite defender que estamos ante un órgano constitucional del
ordenamiento nicaragüense, pues recibe sus rasgos fundamentales
de la Constitución, tiene reconocida su independencia y su
autonomía con respecto a los Poderes del Estado, y es un componente
fundamental de la estructura constitucional al incidir a través del
ejercicio de sus funciones en la dirección política del Estado. La
demostración de ello radica, a nuestro juicio, sobre todo en el hecho
de que la Contraloría configura, por el carácter vinculante de sus
decisiones tanto en ejercicio de la función fiscalizadora como de
208
La Contraloría General de la República y el control externo en el Estado Democrático Nicaragüense
la función rectora, el sistema de control de las cuentas públicas en
Nicaragua y en el hecho de que puede alterar la composición de los
organismos del Estado al poder establecer sanciones de destitución
como consecuencia de la determinación de responsabilidades. El
episodio que afectó al Presidente de la República, más allá de su
excepcionalidad y su desenlace final, entendemos que es también
revelador a este propósito.
Sin embargo, a pesar de lo anteriormente señalado, creemos que
pueden plantearse algunas reflexiones con el fin de contribuir a
que la Contraloría en el futuro se fortalezca en el seno del sistema
democrático nicaragüense y coadyuve con mayor eficacia a la
consolidación de dicho sistema.
En esta línea consideramos necesario que se le proporcionen a la
Contraloría los recursos presupuestarios suficientes para llevar a
cabo sus labores de órgano de control externo del dinero público.
Así mismo, pensamos que puede ser beneficioso, sin alterar las
características del órgano de control externo, establecer canales o
cauces de relación permanentes y estables entre la Contraloría y la
Asamblea Nacional que permitan debatir en sede parlamentaria
y con transparencia sobre la utilización de los fondos públicos por
la Administración. La Ley de Administración Financiera y del
Régimen Presupuestario del año 2005 parece aportar los primeros
pasos normativos más específicos en la tarea de acercar a la Asamblea
Nacional y a la Contraloría General de la República en el control de
la ejecución del Presupuesto General de la República.
En la medida en que se avance en esa dirección, acompañada de un
incremento del perfil institucional y no partidista de los integrantes
del órgano, tendremos una institución de control externo que a través
del ejercicio de sus funciones puede contribuir a fortalecer el Estado
democrático nicaragüense en un asunto de gran trascendencia como
es el control del dinero público. En ello radica, pues, según nuestra
opinión, el gran reto que tiene la institución de control de los bienes
y recursos del Estado de Nicaragua.
La Contraloría General de la República y el control externo en el Estado Democrático Nicaragüense
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La Contraloría General de la República y el control externo en el Estado Democrático Nicaragüense
ANEXO I
La Contraloría General de la República y el control externo en el Estado Democrático Nicaragüense
247
248
La Contraloría General de la República y el control externo en el Estado Democrático Nicaragüense
En este apartado reproducimos de forma íntegra el texto
constitucional que regula la Contraloría General de la República.
Artículo 138. Son atribuciones de la Asamblea Nacional:
(...) inc. 9) (...) “Elegir a los miembros del Consejo Superior
de la Contraloría General de la República de listas separadas,
propuestas por el Presidente de la República y por los Diputados
de la Asamblea Nacional. El plazo para presentar las listas será de
quince días contados a partir de la correspondiente convocatoria
para su elección. Si no hubiere listas presentadas por el Presidente
de la República, bastarán las propuestas por los Diputados. Cada
candidato debe ser electo con el voto favorable de por lo menos el
sesenta por ciento de los miembros de la Asamblea Nacional”(...)
“Los candidatos propuestos para los cargos mencionados (...) no
deberán tener vínculos de parentesco entre sí, ni con el Presidente
de la República ni con los Diputados proponentes, dentro del cuarto
grado de consanguinidad y segundo de afinidad. Además no deberán
ser miembros de las Juntas Directivas Nacionales, Departamentales
y Municipales de Partidos Políticos y, si lo fueren, deberán cesar
en sus funciones partidarias al ser electos. La Asamblea Nacional,
a través de Comisiones Especiales, podrá convocar audiencias
con los candidatos. Los Candidatos deberán estar debidamente
calificados para el cargo y su postulación deberá acompañarse de la
documentación que se les solicitare”.
Artículo 138. Son atribuciones de la Asamblea Nacional: (...) inc.
29) “Recibir anualmente los informes del Presidente del Consejo
Superior de la Contraloría General de la República o del que el
Consejo designe (...) sin perjuicio de otras informaciones que les
sean requeridas”.
CAPÍTULO IV
DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA
Artículo 154. “La Contraloría General de la República es el
Organismo Rector del sistema de control de la Administración
Pública y fiscalización de los bienes y recursos del Estado. Para
La Contraloría General de la República y el control externo en el Estado Democrático Nicaragüense
249
dirigirla créase el Consejo Superior de la Contraloría General de la
República, que estará integrado por cinco miembros propietarios y
tres suplentes, electos por la Asamblea Nacional para un período de
cinco años, dentro del cual gozarán de inmunidad. Las funciones
de los miembros suplentes son para suplir única y exclusivamente
las ausencias temporales de los miembros propietarios, quienes la
ejercerán por previa escogencia del miembro propietario a quien
sustituyan”.
Artículo 155. “Corresponde a la Contraloría General de la
República:
1) Establecer el sistema de control que de manera preventiva asegure
el uso debido de los fondos gubernamentales.
2) El control sucesivo sobre la gestión del Presupuesto General de
la República.
3) El control, examen y evaluación de la gestión administrativa y
financiera de los entes públicos, los subvencionados por el Estado
y las empresas públicas o privadas con participación de capital
público”.
Artículo 156. “La Contraloría General de la República es un
organismo independiente sometido solamente al cumplimiento
de la Constitución y las leyes; gozará de autonomía funcional y
administrativa. La Asamblea Nacional autorizará Auditorías sobre
su gestión.
La Contraloría deberá hacer públicos los resultados de sus
investigaciones y cuando de los mismos se presumieran
responsabilidades penales deberá enviar su investigación a los
tribunales de Justicia, bajo el apercibimiento de encubridor si no lo
hiciera, de los delitos que posteriormente se determinara cometieron
los investigados.
El Presidente y Vicepresidente del Consejo Superior de la Contraloría
General de la República serán elegidos por los miembros del
Consejo Superior de entre ellos mismos, por mayoría de votos y
por el período de un año, pudiendo ser reelectos. El Presidente
250
La Contraloría General de la República y el control externo en el Estado Democrático Nicaragüense
del Consejo Superior de la Contraloría General de la República o
quien este designe de entre los Miembros del Consejo, informará
de la gestión del organismo a la Asamblea Nacional de cada año
o cuando esta los solicite; este acto lo realizará personalmente el
Presidente o el designado”.
Artículo 157. “La ley determinará la organización y funcionamiento
de la Contraloría General de la República”.
La Contraloría General de la República y el control externo en el Estado Democrático Nicaragüense
251
Se terminó de imprimir en los
Talleres de Impresiones Helios, S.A.
Managua Nicaragua, Agosto 2006.
La edición consta de 200 Ejemplares
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La Contraloría General de la República y el control externo en el Estado Democrático Nicaragüense