08 i-Sociologia Politica - Universidad de San Andrés

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INSTITUTO DE SOCIOLOGÍA POLÍTICA
Director: Académico Carlos A. Floria
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ELEMENTOS DE CAMBIO Y CONTINUIDAD
Y CUESTIONES PENDIENTES
EN LAS POLÍTICAS EXTERIORES
DE LOS GOBIERNOS PERONISTAS:
DE PERÓN A KIRCHNER
Por el DR. FRANCISCO CORIGLIANO
INTRODUCCIÓN
El objeto de este artículo consiste en identificar los elementos de cambio y continuidad y las cuestiones pendientes en las políticas exteriores de los gobiernos peronistas, desde los de Juan
Domingo Perón hasta el de Néstor Kirchner.
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I. LA POLÍTICA EXTERIOR DURANTE LA GESTIÓN
DE PERÓN COMO MINISTRO DE GUERRA
Y VICEPRESIDENTE (1944-1946)
Durante sus gestiones como ministro de Guerra y vicepresidente del gobierno del general Edelmiro Julián Farrell (marzo de
1944 a junio de 1946), Perón procuró diferenciarse de sus antecesores, al buscar un acercamiento con los EE.UU. Acercamiento
que percibió como el único camino para revertir el aislamiento internacional del país y su debilidad militar respecto de Brasil.
Mientras la nación vecina había obtenido armas, equipos y créditos norteamericanos como premio por su participación en la Segunda Guerra Mundial, Argentina se había convertido en un “paria internacional” como producto del boicot diplomático y económico que las autoridades de Washington adoptaron en contra de
las de Buenos Aires entre los años 1942 y 19491.
Movido por su preocupación respecto de la debilidad militar argentina y por su sentido de la oportunidad política, Perón intentó obtener del mercado norteamericano los armamentos y equipos demandados por el Ejército, aprovechando el momento de
“luna de miel” iniciado entre los dos países en noviembre de 1944
por la renuncia de Cordell Hull como secretario de Estado –el
principal impulsor de las medidas de boicot contra la Argentina
desde 1942–. Tanto su reemplazante, Edward Sttetinius, como el
1
Mientras el Departamento de Estado norteamericano sometió a la Argentina a una política de boicot diplomático y económico entre los años 1942 y 1945 como castigo a su negativa a romper
con el Eje, y desde 1945 a 1949 como señal de su intolerancia hacia diversas iniciativas internas
y externas adoptadas por Perón (política de altos precios agropecuarios, restricciones a los medios de prensa y a actividades opositoras locales y extranjeras, etc). El tema del boicot del Departamento de Estado norteamericano a la Argentina por su posición de neutralidad durante la Segunda Guerra y el premio de las autoridades de Washington al compromiso militar brasileño ha
sido estudiado por Carlos Escudé en sus trabajos Gran Bretaña, Estados Unidos y la declinación
argentina, 1942-1949; La Argentina versus las grandes potencias: el precio del desafío, Buenos
Aires, Editorial de Belgrano, 1983, especialmente en su Parte III; La Argentina ¿paria internacional?, Buenos Aires, Editorial de Belgrano, 1986); y El boicot norteamericano a la Argentina
en la década de 1940, Buenos Aires, Centro Editor de América Latina, 1988.
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subsecretario de Asuntos Latinoamericanos, Nelson Rockefeller,
estaban vinculados a los intereses del mundo empresario y financiero y, a diferencia de Hull, eran partidarios del acercamiento con
la Argentina sobre bases económicas y no ideológicas, a fin de
consolidar la presencia hegemónica del capital norteamericano en
los procesos de industrialización de la Argentina y de otros países
de la región. Sólo momentáneamente, los “cruzados”, partidarios
de aplicar “palos”, es decir, medidas de presión diplomática y
económica contra un régimen militar argentino al que percibían
como pro Eje, dejaron su lugar en el Departamento de Estado a
los “pragmáticos”, inclinados a atraer a la Argentina hacia el bando de los aliados con “zanahorias”, es decir, con préstamos otorgados como incentivo o contrapartida a concesiones estratégicas
y/o económicas.
Este lapso de “luna de miel” entre Buenos Aires y Washington incluyó gestos de acercamiento mutuo como el acuerdo entre
Perón y el embajador norteamericano en Brasil, Adolf Berle, respecto de los pasos que debía seguir el gobierno argentino para integrarse al sistema interamericano (febrero de 1945)2; el apoyo de
EE.UU. y del bloque latinoamericano para incorporar al país como miembro de dicho sistema durante la Conferencia Interamericana sobre Problemas de la Guerra y la Paz (Chapultepec, México, 21 de febrero al 7 de marzo de 1945) y como integrante de la
futura ONU durante la Conferencia de San Francisco (25 de abril
a 26 de junio de 1945), a cambio de que la Argentina declarara la
guerra a Alemania y Japón3; la sanción del decreto N° 6945 (27 de
marzo de 1945) que, firmado por Farrell y Perón, declaró la guerra a los integrantes del Eje, ratificó la adhesión argentina al Acta
de Chapultepec y a sus disposiciones; y el compromiso del gobierno argentino de adoptar las medidas propias del estado de beligerancia contra las empresas y los ciudadanos de las naciones
del Eje4; la reanudación formal de relaciones diplomáticas entre
2
Ruth Giacalone, From bad neighbors to reluctant partners: Argentina and the United States,
1946-1950, Ph.D. Thesis, Indiana University, 1977, p. 32.
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Buenos Aires y Washington (9 de abril de 1945); la firma, entre
los meses de abril y octubre, de una serie de decretos por parte del
gobierno argentino que ponían en marcha las medidas de estado
de beligerancia contempladas en el decreto 69455 y, finalmente la
activa participación de Perón en las conversaciones secretas con
una delegación enviada por el Departamento de Estado y encabezada por Avra Warren, estrecho colaborador de Rockefeller, que
tuvieron lugar en Buenos Aires entre el 18 y el 21 de abril de 1945
y que, según Perón, concretó “diversos acuerdos políticos, económicos y militares”6 que permitirían, a cambio de la venta de lino
argentino, la de caucho y petróleo norteamericano, esta última demandada por los industriales locales y afectada por las sanciones
económicas que Estados Unidos mantenía desde 19427.
3
Argentina había roto relaciones diplomáticas con el bando rival al de los aliados, el del Eje Roma-Berlín-Tokio, el 26 de enero de 1944, pero que aún no había declarado la guerra a Alemania
y Japón. En las sesiones de la Conferencia de San Francisco que darían lugar al nacimiento de la
(ONU, el jefe de la delegación y canciller soviético, Vyacheslav Molotov, interesado en asegurar
una banca para el régimen de Lublin en la organización mundial, lideró la oposición a la participación de la Argentina, utilizando como pretexto su negativa a romper con el Eje. No obstante
esta oposición de Moscú, el 30 de abril, y tras una votación de 31 contra 4 –Checoslovaquia, Grecia, Yugoslavia y URSS–, Argentina fue invitada a sumarse a la Conferencia. Ver al respecto Documents on American Foreign Relations, Vol. VII, 1944-1945 y 1947, p. 776.
4
Anales de Legislación Argentina 1945, Buenos Aires, 1945, pp. 105-106.
5
Dichas medidas fueron, por orden cronológico, la confiscación de todos los bienes pertenecientes a los Estados alemán y japonés (decreto N° 7035 del 2 de abril de 1945); la internación de los
ex representantes diplomáticos y consulares del Japón (N° 7036 del 2 de abril); la declaración como ex prisioneros de guerra a los ex tripulantes del acorazado alemán Graf Spee, situados en el
país en calidad de internados (N° 7037 del 2 de abril); la creación del “Registro especial de nacionales de los países enemigos” residentes en la República (N° 7058 del 2 de abril) y la reglamentación de las disposiciones vinculadas con este registro (N° 7527 del 6 de abril); la toma de
posesión de las escuelas alemanas y japonesas en territorio argentino por intermedio del Ministerio de Justicia e Instrucción Pública (N° 21.203 del 10 de septiembre); la repatriación de los
prisioneros de guerra ex tripulantes del acorazado alemán Graf Spee (N° 21.592 del 12 de septiembre); la ratificación del Ejecutivo de la Carta de la ONU, firmada el 26 de junio por la delegación argentina en la Conferencia de San Francisco, y los acuerdos provisionales sobre organización internacional suscriptos en esa misma ocasión (decretos N° 21.195 del 8 de septiembre y
21.120 del 12 del mismo mes); y, finalmente, la creación de una oficina especial a cargo del enlace de la Cancillería con el Ministerio del Interior y la Policía Federal a fin de cumplir las disposiciones del Acta de Chapultepec (decreto N° 27.201 del 30 de octubre de 1945). Idem nota
anterior, pp. 119-126, 461-462, 571-572 y 692.
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Pero la “luna de miel” entre Buenos Aires y Washington se
interrumpió por la muerte del presidente demócrata Franklin Delano Roosevelt el 12 de abril de 1945 y su reemplazo por el hasta
entonces vicepresidente Harry Truman. Este cambio debilitó la influencia de los “pragmáticos” del “grupo Rockefeller” en el Departamento de Estado, quienes cedieron su lugar a los “cruzados”.
Este movimiento pudo apreciarse en las designaciones de Spruille Braden como nuevo embajador norteamericano en Buenos Aires a partir de mayo; en el alejamiento de Edward Stettinius como
secretario de Estado en julio y su reemplazo por James Brynes, un
amigo y discípulo de Hull; y en la decisión del secretario Byrnes
de promover a Braden al cargo de subsecretario de Asuntos Latinoamericanos en reemplazo de Rockefeller en agosto.
Tan sólo diez días después de arribar a la capital argentina
como embajador, el 19 de mayo de 1945, Braden logró que el Departamento de Estado cancelase un embarque de armamentos preparado de acuerdo con el programa de préstamo y arriendo (Lend
and Lease Act) que los EE.UU. otorgaba a aquellos países que declaraban la guerra al Eje; y el 29 de ese mismo mes las autoridades de Washington anunciaron a las de Buenos Aires que no recibirían equipos militares mientras no cumpliesen con los compromisos pactados en Chapultepec. Este traspié complicó los planes
de rearme del gobierno argentino e hizo preguntarse a muchos oficiales de alta graduación si no era la presencia de Perón el principal obstáculo para obtener del mercado norteamericano los cañones, aviones y tanques necesarios8.
6
Discurso del coronel Perón en el acto de la proclamación de su candidatura a la presidencia de la
República, Buenos Aires, Febrero 12 de 1946, en Discursos general Juan Perón (12 febrero 194630 de septiembre 1946), Carpeta 6, folio 11, Buenos Aires, Biblioteca Peronista del Congreso de
la Nación, p. 11.
7
Escudé, Gran Bretaña, Estados Unidos y la declinación argentina…op.cit., Parte III, p. 274; y
Rapoport, Mario, El laberinto argentino. Política internacional en un mundo conflictivo, Buenos
Aires, EUDEBA, 1997, p. 167.
8
Potash, Robert, El Ejército y la política en la Argentina, tomo De Yrigoyen a Perón, Buenos Aires, Hyspamérica, 1983, p. 369.
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Tras el retorno de Braden a Washington en septiembre de
1945 para ocupar la subsecretaría de Asuntos Latinoamericanos,
los opositores al gobierno argentino, incentivados por la prédica
del embajador contra el régimen “nazifascista” de Farrell y Perón,
adoptaron iniciativas tales como “Marcha por la Constitución y la
Libertad” del 19 de ese mismo mes en favor del traspaso del poder del régimen militar a la Corte Suprema de Justicia; la toma de
universidades a comienzos de octubre; y, a través de la alta oficialidad del Ejército, obtuvieron la renuncia de Perón el 9 de octubre
y su apresamiento en la isla de Martín García tres días después.
No obstante este triunfo momentáneo de las fuerzas opositoras, el 17 de ese agitado mes de octubre, manifestantes obreros
y dirigentes sindicales se congregaron en Plaza de Mayo para reclamar el retorno de quien desde la Secretaría de Trabajo y Previsión les había otorgado una serie de beneficios sociales a obreros
y oficiales de bajo rango (entre ellos el aguinaldo, las vacaciones
pagas y la licencia por maternidad). Día histórico que no sólo
marcó el fin del ostracismo político de Perón, sino el inicio de la
campaña electoral que lo conduciría a la presidencia. Campaña
que contó con los respaldos del Partido Laborista, creado por los
dirigentes sindicales; y de la Unión Cívica Radical-Junta Renovadora, una rama disidente del radicalismo, integrada por elementos
de tendencia nacionalista e yrigoyenista, cuya incorporación fue
estimulada por el propio Perón para no otorgar a su candidatura
un perfil exclusivamente obrerista9.
Desde su puesto de subsecretario de Asuntos Latinoamericanos en Washington, que ocupó desde septiembre de 1945 hasta
junio de 1947, Braden respaldó a la fuerza opositora a la candidatura de Perón, la Unión Democrática10 y estimuló la publicación
del “Libro Azul” (“Blue Book”), en el que se denunciaba la su9
Torre, Juan Carlos, “Introducción a los años peronistas”, en Torre, Juan Carlos (director), Nueva
Historia Argentina, Tomo 8: Los años peronistas (1943-1955), Buenos Aires, Editorial Sudamericana, 2002, p. 34.
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puesta conexión de Perón y otros oficiales argentinos con el régimen nazi. Este informe, titulado “Consulta entre las Repúblicas
Americanas acerca de la situación argentina” (“Consultation
among the American Republics with respect to the Argentine situation”), fue publicado en la capital norteamericana el 12 de febrero de 1946, dos semanas antes de las elecciones.
La aparición de este informe ofreció a Perón la excusa necesaria para adoptar un tono fuertemente antinorteamericano en el
discurso que ese mismo día 12 pronunció en el acto de proclamación de su candidatura como presidente. Tono acorde con el nacionalismo predominante en sus dos pilares de sustento político:
el Ejército y los sindicatos. En su discurso, denunció al “Libro
Azul” como un nuevo ejemplo del intervencionismo estadounidense y a Braden como el “inspirador, creador, organizador y jefe verdadero de la Unión Democrática”, el “jefe omnipotente e indiscutido” del “contubernio oligárquico-comunista”. Por lo tanto,
la “disyuntiva” para los votantes era “o Braden o Perón”11.
Las consignas y lemas utilizados por ambos contendientes
en la campaña electoral (“Braden o Perón”, “Por la libertad contra el nazifascismo”) revelaron el alto voltaje ideológico de la misma. Una vez llegado a la presidencia, Perón se enfrentó a un doble dilema: el de adoptar un grado “tolerable” de acercamiento
con los EE.UU., uno que permitiera “normalizar” las relaciones
10
La Unión Democrática fue una coalición de fuerzas inicialmente compuesta por la Unión Cívica Radical (UCR), agrupación que aportó la fórmula presidencial José Tamborini - Enrique
Mosca; el Partido Socialista (PS); el Partido Demócrata Progresista (PDP); el Partido Comunista (PC) y por elementos conservadores que no integraron formalmente esta coalición. La
coexistencia de dos rivales históricos, el radicalismo y el conservadurismo, bajo una misma
coalición, reveló su incompatibilidad justo en el tramo final de la campaña, en el que primó el
veto de los radicales a concurrir a las urnas y la diáspora de algunos caudillos conservadores de
las zonas rurales, que votaron a favor de Perón. Ver al respecto Torre, op.cit., p. 36; Floria, Carlos y García Belsunce, Horacio, Historia de los argentinos, Buenos Aires, Editorial Larousse,
2004, p. 922.
11
Discurso del coronel Perón en el acto de la proclamación de su candidatura a la presidencia de
la República, Buenos Aires, Febrero 12 de 1946, op.cit., folios 10-13.
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sin generar resquemores en los dos pilares básicos del nuevo régimen, el militar y el sindical, altamente sensibles hacia cualquier
gesto de aproximación a Washington. Y también se enfrentó al dilema de adoptar una política exterior que incluyera gestos de independencia reclamados por los sectores nacionalistas internos y,
a la vez, no despertara la hostilidad del gobierno, el Congreso, los
medios de prensa o los sindicatos norteamericanos.
Perón intentó responder a este doble desafío, que evidenciaba presiones internas y externas en dirección contradictoria, por
medio de la adopción de una conducta pendular en las políticas interna y exterior, en las que coexistieron la necesidad de mantener
ciertos gestos de independencia respecto de los EE.UU. y con la
de acercarse estratégica y económicamente al líder del bloque capitalista occidental.
II. LAS POLÍTICAS EXTERIORES DE LAS DOS PRIMERAS
PRESIDENCIAS DE JUAN PERÓN (1946-1952 Y 1952-1955)
Por cierto, las dos primeras decisiones importantes que Perón adoptó en política exterior durante el mes de junio de 1946 –la
ratificación parlamentaria del Acta de Chapultepec y la Carta de
las Naciones Unidas, como gesto de compromiso hacia Washington; y la reanudación de relaciones diplomáticas con la URSS–
fueron una clara muestra de la conducta pendular adoptada en este ámbito de las políticas públicas.
Durante su primer mandato, Perón retornó a la apuesta reactiva que había iniciado como vicepresidente del gobierno de Farell: la de sacar al país del aislamiento externo a través de un mayor acercamiento a Washington que el adoptado por sus antecesores. Este objetivo procuró cumplirse no sólo a través de las ratificaciones parlamentarias de Chapultepec y la Carta de la ONU, sino también por medio de la del Tratado Interamericano de Asis850
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tencia Recíproca (aprobado por la Cámara de Senadores en 1948
y por la de Diputados en 1950), pasos que sintonizaban con las
expectativas de la Casa Blanca y el Pentágono. Asimismo, Perón
y su canciller Hipólito Paz se comprometieron ante sus interlocutores norteamericanos en el sentido de sumar tropas al contingente de la ONU acantonado en Corea desde el estallido de la guerra
a fines de junio de 1950. A estos pasos reactivos a los que se sumaron guiños hacia el capital privado estadounidense: la adopción
de una legislación favorable a las inversiones extranjeras (agosto
de 1953); y la firma del convenio con la petrolera California Argentina de Petróleo S. A., subsidiaria de la Standard Oil (mayo de
1955), el cual motivó las críticas de los sectores nacionalistas dentro y fuera del peronismo.
Pero estos gestos e iniciativas fueron contrapesadas por
otros de relativo alejamiento o independencia respecto de las posiciones asumidas por Washington: la negativa final del gobierno
de Perón a enviar tropas a Corea en julio de 1950, provocada por
las expresiones de rechazo de sindicatos y oficiales del Ejército a
la participación de tropas argentinas en el conflicto asiático; las
objeciones de la diplomacia peronista a los instrumentos de presión diplomática, económica y/o militar utilizados por sus colegas
estadounidenses para contener el avance del comunismo en América Latina; la pretensión de abrir mercados en el bloque socialista, que entraba en cortocircuito con los intereses estratégicos y
económicos norteamericanos; y el impulso a la unión económica
entre Argentina, Brasil y Chile (el proyecto ABC), paso que el Departamento de Estado llegó a interpretar como un desafío al liderazgo regional norteamericano. Estos gestos de independencia del
gobierno peronista –más simbólicos que reales, especialmente
desde que el estallido de la crisis de los años 1949-1952 obligó al
gobierno de Perón a cambiar su política económica interna y externa y a recurrir al capital norteamericano– guardaban mayor sintonía o continuidad con la tradición diplomática argentina previa
a 1946: la neutralidad en las dos Guerras Mundiales; la oposición
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argentina a los planteos de Washington en conferencias panamericanas y la búsqueda de una entente cordiale entre Buenos Aires,
Brasilia y Santiago.
En cuanto a los cambios o tendencias reactivas relacionados
con la gestión cotidiana de los funcionarios encargados de formular
e implementar medidas de política exterior, el más significativo fue
la inclusión de los representantes del sector obrero en el personal de
las embajadas argentinas en el exterior –los agregados obreros–. Este cambio en la tradicional composición elitista de la Cancillería, incluido en el artículo 9° de la Ley 12.951 del Servicio Exterior de
1947, provocó roces con el personal del Palacio San Martín y las
embajadas. Asimismo, los esfuerzos de los agregados por encontrar
en el continente adhesiones a los dos proyectos de integración regional del gobierno de Perón –el mencionado ABC; y la Asociación
de Trabajadores Latinoamericanos Sindicalistas (ATLAS), una entidad gremial de alcance continental bajo la batuta de la Confederación General del Trabajo argentina (CGT)– generaron adicionales
conflictos diplomáticos con los países de la región12.
Proyectos como el ABC y la ATLAS evidenciaron la presencia de elementos de continuidad de las políticas exteriores de
los dos mandatos de Perón con las de sus predecesoras. También
lo hicieron la agravada continuación de cortocircuitos con los
EE.UU., como fruto de la tolerancia cero de los “cruzados” del
Departamento de Estado y Pentágono y los “liberales” del Congreso hacia las medidas de política interna y exterior del gobier12
El cuerpo de agregados obreros fue instituido a través de los decretos 7976 y 8890, el 23 y 31
de agosto de 1946, respectivamente, y la carrera de dichos agregados fue creada por el decreto
6420 del 15 de marzo de 1949. Anales de Legislación Argentina 1947, Tomo VII, Buenos Aires, 1948, pp. 204-213; y 1949, Tomo IX-A, Segunda Parte, Buenos Aires, 1950, p. 636. Sobre
las fricciones entre los agregados y los funcionarios del Servicio Exterior ver los testimonios
de Llambí, Benito, Medio siglo de política y diplomacia (Memorias), Buenos Aires, Ediciones
Corregidor, 1997, p. 82 y de Paz, Hipólito, Memorias, Buenos Aires, Editorial Planeta ,1999,
p. 151. Acerca del negativo impacto de las actividades proselitistas de los agregados obreros en
las relaciones diplomáticas entre la Argentina y los países de la región ver el artículo de Zanatta, Loris, “Auge y declinación de la Tercera Posición: Bolivia, Perón y la Guerra Fría, 19431954”, en revista Desarrollo Económico, vol. 45, Nº 177, abril-junio 2005, p. 33.
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no peronista, condenado o bien por su limitado compromiso estratégico e ideológico con las políticas globales y regionales adoptadas por Washington, o bien por sus restricciones a las actividades
opositoras de la prensa y los partidos de oposición, las que contribuyeron a agravar aún más en estos sectores la negativa percepción que tenían de Perón.
En cuanto a las cuestiones pendientes de la agenda externa,
es decir aquellas que la diplomacia peronista heredó de sus antecesoras y no pudo (o no quiso) resolver, sea por oposición de actores políticos, económicos y sociales internos o por el peso residual de la cultura política, la política argentina de atracción de nazis y elementos ultraderechistas y el diferendo angloargentino sobre la soberanía de las islas Malvinas fueron dos de los ejemplos
más relevantes, cuyos efectos se hacen sentir aún en el presente.
Respecto de la primera, cabe destacar que en 2002, en plena gestión de Eduardo Duhalde, el libro de Uki Goñi, La auténtica
Odessa. La fuga nazi a la Argentina, no sólo denunció la existencia de la política de atracción de nazis y elementos ultraderechistas antes de y durante las dos presidencias de Perón, sino también
la de maniobras de ocultamiento de la Comisión para el Esclarecimiento de las Actividades del Nazismo en la Argentina (CEANA) creada por la Cancillería durante los años 1997 a 1999 del segundo gobierno de otro gobierno peronista, el de Carlos Menem,
con el fin de investigar los antiguos nexos entre las autoridades argentinas y los nazis. A su vez, a mediados de 2003, un ex integrante de la CEANA, Torcuato Di Tella, secretario de Cultura durante los primeros meses de gobierno de Néstor Kirchner, fue acusado por el Centro Wiesenthal y por el congresista norteamericano Maurice Hinley de encubrir a dos criminales de guerra de la
época nazi, Ivo Rojnica y Nada Sadik. Más allá del rechazo de Di
Tella a estas acusaciones y de su responsabilidad real en ellas, la
gestión de Kirchner también debió enfrentarse a la negativa repercusión que en la prensa chilena tuvo el hallazgo, en marzo de
2005 y en territorio argentino, de Paul Schaeffer, un ex jerarca na853
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zi que se desempeñó como torturador del régimen militar del general Augusto Pinochet, quien fue finalmente extraditado a Santiago. Y en el caso Malvinas, su status de cuestión pendiente queda evidenciado en los persistentes ciclos de crisis diplomática entre Londres y Buenos Aires respecto de este tema de agenda, provocados por las divergencias de las partes en la espinosa cuestión
de la soberanía de las islas, una vieja aspiración de la Argentina
que encuentra las resistencias combinadas de los isleños y de las
autoridades del Reino Unido.
III. LAS POLÍTICAS EXTERIORES DE LOS GOBIERNOS
PERONISTAS DE HÉCTOR CÁMPORA, RAÚL LASTIRI,
JUAN E ISABEL PERÓN (1973-1974)
Con el retorno del peronismo al poder en mayo de 1973 tras
un paréntesis de 18 años de proscripción política y exilio de Perón, también lo hicieron las conductas pendulares en las políticas
exteriores de los tres gobiernos que ocuparon el poder hasta el
golpe de marzo de 1976. Conductas en buena medida amplificadas por el negativo impacto que sobre dichas políticas tuvo la feroz batalla campal que se libró en el seno del partido gobernante
entre los representantes de la izquierda y la derecha peronista.
Durante la breve gestión de Héctor José Cámpora (25 de
mayo al 13 de julio de 1973), la pretensión de independencia respecto de los EE.UU., un componente de la política exterior de los
dos primeros mandatos de Perón, tuvo un peculiar peso, ligado a
una lectura excesivamente optimista de los márgenes de maniobra
externos de la Argentina, supuestamente acrecidos en un contexto internacional de detente y de relativa crisis de una hegemonía
norteamericana afectada por el curso de la guerra de Vietnam. Esta lectura llevó a la adopción de un perfil por momentos fuertemente confrontativo en las relaciones con EE.UU., destinado a
marcar diferencias ideológicas con el régimen militar de la “Re854
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volución Argentina” (1966-1973). Perfil antiimperialista (en el
sentido de antinorteamericano e incluso antibrasileño, en tanto
Brasil era percibido por los sectores de la izquierda peronista como el “agente subimperialista” de los intereses norteamericanos
en el Cono Sur) que se expresó en gestos como el envío al Congreso de una Ley de Inversiones Extranjeras de contenido restrictivo y el agresivo tono de la posición del subsecretario de Relaciones Exteriores Jorge Vázquez en la III Asamblea General de la
OEA en Lima en junio de 1973; en la denuncia de los Acuerdos
de Nueva York firmados en 1972 con Brasil por la cuestión de las
represas hidroeléctricas; y en el contenido ideológico-simbólico
que adoptó la reanudación de las relaciones diplomáticas con Cuba y países de la esfera socialista y el acercamiento con el Chile
izquierdista de Salvador Allende.
A estos ejemplos de tendencias reactivas en el plano del
contenido de la política exterior, se sumó el intento del canciller
de Cámpora, Juan Carlos Puig, de reformar la composición del
Servicio Exterior sobre la base del mérito profesional. Puig estaba firmemente convencido de la necesidad de conformar “un servicio exterior profesionalizado y de alta capacitación” y una diplomacia “abierta y pública”. Pero la meritocracia que quería impulsar el titular del Servicio Exterior se vio condicionada en la
práctica por una serie de factores internos: a) la designación de
funcionarios de origen político, decidida por Perón o por miembros de su entorno cercano, y no ligada a los criterios de excelencia o probidad profesional impulsados por Puig y sus colaboradores; b) el escaso margen de maniobra que en la práctica tuvieron
el canciller Puig y sus jóvenes colaboradores para cuestionar o revertir nombramientos como el del jefe de la logia P-2, Licio Gelli, avalado por Perón pero no por Puig, un personaje que tuvo una
progresiva injerencia en nombramientos de embajadores y que fue
condecorado como un embajador de facto; c) las presiones provenientes de las distintas agrupaciones de la izquierda peronista para que las medidas de política exterior estuvieran impregnadas de
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un perfil militantemente antiimperialista, uno que acompañó las
banderas y consignas de la JP-Tendencia y de Montoneros y con
el que simpatizaron los jóvenes representantes del equipo de política exterior de Puig, aunque dicha simpatía nunca se tradujese en
la práctica en un respaldo explícito al violento accionar de Montoneros; y d) las presiones provenientes de la derecha peronista
–especialmente de la burocracia sindical y del grupo encabezado
por el ministro de Bienestar Social José López Rega–, reacia a los
gestos y medidas adoptados por la gestión de Cámpora13.
Estos factores, sumados al eco interno que tuvo el discurso
del vicecanciller Vázquez en la reunión de la OEA de junio de
1973, dirigido en primer lugar a expresar el tradicional deseo de
liderazgo regional argentino en oposición a la política norteamericana, y en segundo lugar a entusiasmar a los sectores jóvenes
comprometidos con –o cercanos a– dicho perfil ideológico, sellaron definitivamente la suerte de Puig y la de sus colaboradores ante los ojos de la derecha peronista. Dadas estas presiones internas
y la brevedad temporal de la gestión de Puig como canciller, su
ambicioso proyecto de “apertura al mundo” y de reestructuración
del Servicio Exterior no contó ni con el tiempo ni con el apoyo interno suficientes para ser implementado.
En cuanto a las tendencias de continuidad, si bien la denuncia del Acuerdo de Nueva York sobre represas hidroeléctricas entre Argentina y Brasil de 1972 fue internamente percibido como
un gesto de ruptura, lo cierto es que dicho convenio fue tan sólo
una tregua temporaria en un conflicto que tenía raíces en la etapa
colonial y cuyos antecedentes más inmediatos en el tiempo databan de la segunda mitad de la década de 1960. En este sentido, el
gobierno de Cámpora heredó de sus antecesores la pugna entre
13
Testimonio de Carlos Juan Moneta, ex Presidente de la Comisión Nacional de la Cuenca del
Plata durante el gobierno de Héctor José Cámpora, Buenos Aires, 1° de diciembre de 2001; y
Sáenz Quesada, María, Isabel Perón. La Argentina en los años de María Estela Martínez, Buenos Aires, Planeta, 2003, p. 118.
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dos políticas energéticas diferentes: la de la “diplomacia del kilowat”, impulsada por Itamaraty, y dispuesta a la ejecución de represas en forma unilateral sin consultar con los vecinos con los
que compartía las aguas del Paraná; y la de sumar en los distintos
foros multilaterales la mayor cantidad posible de adherentes de
América Latina y países del Tercer Mundo al principio de “consulta previa” sostenido por el Palacio San Martín. En todo caso, la
brevedad de la gestión de Cámpora hizo que este tema quedara
como cuestión pendiente para sus sucesores.
La mencionada brevedad hizo que tanto las tendencias
reactivas o intentos de cambio, como las de de continuidad, quedaran a su vez como cuestiones pendientes de agenda. Indudablemente, la más grave de todas por su negativo peso en la imagen
exterior de la Argentina fue la creciente ola de violencia, la cara
negativa del clima de festejo que se vivió en los primeros días de
gestión de Cámpora por el fin de los años de dictadura, y que se
expresó en la ocupación forzada, por agrupaciones de izquierda,
de fábricas, hospitales, escuelas y universidades; en el ataque a
profesores y alumnos que no comulgaran con las ideas de estos
grupos; en las amenazas del Ejército Revolucionario del Pueblo
(ERP) a la subsidiaria local de la empresa Ford, cuyos directivos
acordaron la entrega de 1.000.000 de dólares a hospitales y pobres a cambio de la seguridad de sus ejecutivos; y en el secuestro
del empresario norteamericano John R. Thompson, liberado tras
el pago de 3 millones de dólares por sus empleados de la Firestone Tire & Rubber Company. Las revistas norteamericanas como Newsweek no dudaron en percibir estas manifestaciones de
violencia como un indicador de la incompetencia de Cámpora
para ejercer el rol presidencial. A su vez, estos secuestros y ocupaciones forzadas de fábricas provocaron el retiro de empresarios
norteamericanos de la Argentina, quienes retornaron a los
EE.UU. o se mudaron a aquellos países vecinos que, como Brasil o Uruguay, tenían reglas de juego más estables para la inversión extranjera. Pero las filiales radicadas en el país no cerraron
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sus puertas, sino que reemplazaron a su personal ejecutivo con
cuadros empresarios locales14.
El “giro conservador” en política interna y exterior, iniciado
el 13 de julio con la renuncia del presidente Cámpora y su reemplazo por Raúl Lastiri, yerno de un hombre de la derecha peronista, el ministro de Bienestar Social José López Rega, fue confirmado con una serie de reemplazos dentro y fuera del gabinete entre
los que se destacó la salida de Juan Carlos Puig de la Cancillería
el 16 de ese mismo mes y su reemplazo por otro hombre de la derecha peronista, Alberto Juan Vignes. En el ámbito específico de
la política exterior, el inicio de este giro conservador pudo apreciarse en el reconocimiento diplomático del gobierno de Lastiri al
régimen de Pinochet; en la actitud cómplice que las autoridades
de Buenos Aires tuvieron con las de Santiago respecto de los asilados políticos trasandinos en territorio argentino; y, finalmente,
en el impulso del canciller Vignes a la reforma de la Ley de Servicio Exterior con el fin de contar con un instrumento legal que le
permitiese consolidar su poder en el Palacio San Martín a través
de la purga de funcionarios opositores o disidentes15.
Pero estos gestos reactivos del gobierno de Lastiri respecto
de su antecesor Cámpora convivieron con otros orientados hacia la
continuidad: entre los más importantes cabe destacar la consolidación del acercamiento hacia Cuba; la persistencia de la rivalidad
diplomática con Brasil por la cuestión de la construcción de represas hidroeléctricas en ríos de aguas compartidas y los efectos de
arrastre que dicha rivalidad generó en los vínculos de la Argentina
con los demás países de la Cuenca del Plata; la consolidación de la
14
Corigliano, Francisco Manuel, “Las relaciones políticas entre Argentina y Estados Unidos durante los gobiernos de Cámpora, Lastiri y Perón (25 de mayo de 1973 al 1° de julio de 1974),
Tesis de Maestría en Relaciones Internacionales, Buenos Aires, FLACSO, mayo de 1989, p. 62
15
Corigliano, Francisco Manuel, “La política exterior del gobierno de Isabel Perón: (1° de julio
de 1974 al 24 de marzo de 1976): los lineamientos de cambio y de continuidad respecto de la
política exterior del gobierno de Juan Perón”, Tesis de Doctorado en Historia, Buenos Aires,
Universidad Torcuato Di Tella, diciembre de 2002.
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presencia del país como miembro de No Alineados –de observador
en 1964 a miembro pleno en 1973–; y la posición adoptada por el
comandante en jefe del Ejército argentino, Jorge Carcagno, de crítica a la Doctrina de Seguridad Nacional impulsada por los
EE.UU., que, más allá de su percepción como gesto de ruptura con
el pasado por parte de los medios de la época, se conectó con la
tradición de la diplomacia civil y militar argentina en las distintas
conferencias interamericanas desde los años ’40 hasta principios
de los ’70. Como lo demuestra el examen de los informes del Estado Mayor Conjunto disponibles en el Archivo de la Cancillería
referidos a la actuación argentina, en esas tres décadas, y más allá
de los numerosos cambios de gobierno y de régimen que tuvieron
lugar en ellas, los representantes argentinos no coincidieron con el
contenido exclusivamente militar que el Pentágono otorgaba a su
política de contención a la expansión del comunismo en la región,
y propusieron complementarla con medidas de desarrollo social y
económico que permitiesen revertir la pobreza como caldo de cultivo de focos subversivos. Asimismo, resistieron con tenacidad todo intento de política de seguridad regional exclusivamente centrada en manos norteamericanas. En otras palabras, la posición de
Carcagno en Caracas no fue un “giro” sino una progresiva adaptación a las posturas desarrollistas esbozadas por el peronismo en la
temprana posguerra, que sobrevivieron a su derrocamiento y que
fueron adoptadas por no peronistas civiles como Arturo Frondizi,
Rogelio Frigerio y militares, como el citado Carcagno o el general
Enrique Guglialmelli, director de la Escuela Superior de Guerra,
del Centro de Altos Estudios y de la revista Estrategia, secretario
de Enlace y Coordinación de la Presidencia de la Nación durante
el gobierno de Frondizi (1958-1962) y secretario del Consejo Nacional de Desarrollo (CONADE) durante el del general Roberto
Marcelo Levingston (1970-1971).
Como sucediera con el caso de su antecesor Cámpora, el carácter provisorio de la gestión de Lastiri (13 de julio al 12 de octubre de 1973) llevó a que las medidas de política exterior adop859
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tadas –tanto las de tendencia reactiva como las que apuntaron hacia la continuidad– no contribuyesen a resolver las distintas cuestiones pendientes de la agenda. Lastiri heredó de su predecesor el
problema de la violencia política, y buscó resolverlo por un camino distinto al de su predecesor, privilegiando la represión a la
cooptación y el diálogo, aunque con idéntico frustrante resultado.
Transfirió esta cuestión irresuelta a su sucesor, Juan Domingo Perón, quien no dudó en percibirlo como el principal escollo en su
largamente ansiado y postergado objetivo de recomponer las deterioradas relaciones con Washington.
La profundización del “giro conservador” durante el tercer
mandato de Perón (12 de octubre de 1973 al 1º de julio de 1974)
apuntó a un mayor grado de aproximación hacia los EE.UU. y los
países vecinos que el logrado por sus antecesores Cámpora y Lastiri. La construcción de sociedades económicas con Brasil, Chile,
Bolivia, Paraguay y Uruguay sin tener en cuenta las credenciales
ideológicas de sus respectivos regímenes fue un objetivo íntimamente vinculado a tres obsesiones estratégicas de Perón: el aislamiento subregional de una Argentina gobernada por un régimen
de origen constitucional pero “cercada” por gobiernos militares
(Brasil, Chile, Bolivia, Paraguay) o cívico-militares (Uruguay); la
recreación de un eje estratégico Santiago-Brasilia que dejara en
aislamiento e inferioridad de condiciones a la Argentina; y el temor –que Perón compartió con muchos sectores nacionalistas civiles y militares– respecto de la consolidación de una hegemonía
brasileña sobre Bolivia, Uruguay y Paraguay.
Como sostuviera el “Programa de Política Exterior Justicialista” que salió a la luz el 12 de octubre de 1973, el mismo día de
la asunción de Perón como presidente por tercera vez, los nuevos
códigos de la conducta diplomática debían adaptarse a la realidad
internacional, abandonando el “ideologismo” para guiarse según
los cánones del “realismo político”: había que tener una relación
“enérgica pero flexible” con Washington, una que “sin renunciar
a la necesaria vinculación financiera” y “sin desconocer la presen860
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cia ostensible de los Estados Unidos en varios países de nuestro
continente”, procurara a la vez “poder actuar en el sistema interamericano en función de su destino americanista y en función del
control moral de las tentativas hegemónicas” de la Casa Blanca. A
su vez, había que tener una actitud “amistosa y objetiva, pero firme” con Brasil, y movilizar la opinión pública de ambos países en
favor de una política latinoamericana “en sentido integrador y no
excluyente”, y, finalmente, los representantes argentinos ante los
foros multilaterales debían “combinar las iniciativas con las réplicas o el silencio a fin de mantener en todo momento la libertad de
acción diplomática”16.
Sin lugar a dudas, la ratificación de esta estrategia obedeció
al impacto que en el propio Perón produjeron los cambios producidos en la región a lo largo de 1973. El derrocamiento del gobierno socialista de Salvador Allende en Chile el 11 de septiembre de
dicho año fue un dato de la realidad que, sumado a otros casos de
intervención directa o encubierta de los EE.UU. en el continente,
llevó al líder justicialista a abandonar el estilo de confrontación
diplomática unilateral que adoptara en junio de ese mismo año el
subsecretario Jorge Vázquez en la conferencia de la OEA en Lima. Si bien el discurso de este último no fue ajeno al contenido
del citado documento de “Política Exterior Argentina” elaborado
durante 1972, comenzó a resultar demasiado audaz en el cambiante contexto regional de la segunda mitad de 1973, uno en el que
los regímenes reformistas fueron reemplazados por otros de
orientación ideológica conservadora y funcional a los intereses estratégicos de Washington. Consciente de esta tendencia, Perón llamó a los funcionarios de la Cancillería a delinear una estrategia de
política exterior que, sin abandonar los objetivos reformistas de la
“Tercera Posición”, evitara a la vez conflictos innecesarios con la
Casa Blanca. Como producto de esta convocatoria de Perón, el
16 Archivo
del Ministerio de Relaciones Exteriores, Dirección General de Planeamiento del Ministerior de Relaciones Exteriores, Secreto, N° 4: folios 19, 36, 99 y 100.
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documento de “Política Exterior Argentina” de 1972 fue ajustado
a los nuevos tiempos, y reemplazado por el “Programa de Política Exterior Justicialista” de octubre de 197317.
Este “giro conservador” iniciado por Raúl Lastiri y continuado por Perón, se consolidó durante la última de las gestiones
peronistas de la década de 1970, la de María Estela Martínez o
“Isabel” (1° de julio de 1974 al 24 de marzo de 1976). Como fruto de esta tendencia, se profundizó el acercamiento con los
EE.UU., iniciado por las gestiones de Lastiri y Perón, se profundizó; sufrieron un progresivo deterioro los vínculos político-diplomáticos con los países de la región críticos a la política de
Washington (Cuba, México, Venezuela y Perú); y la diplomacia
del período isabelino intentó, sin éxito, ser un mediador entre este grupo de países y los EE.UU., procurando salvar al moribundo
“Nuevo Diálogo” inicialmente prometido por el secretario de Estado Henry Kissinger en la Conferencia de Cancilleres Americanos en Tlatelolco en abril de 1974. Pero, al mismo tiempo, este
perfil de alineamiento condicionado con Washington –más intenso en el plano de las relaciones financieras que de las estratégicas– convivió con uno de no alineamiento ideológicamente moderado, presente, como un resabio devaluado de la “Tercera Posición”, en las posiciones adoptadas por la delegación argentina en
los distintos foros multilaterales. A su vez, estos elementos de
cambio y de continuidad del gobierno de Isabel respecto de sus
antecesores peronistas convivieron con tendencias de anticipación
a medidas de política exterior propias del régimen militar que derrocó a la viuda de Perón en marzo de 1976; y con cuestiones pendientes que el gobierno de Isabel, abrumado por sus múltiples dificultades internas y externas, legó a sus sucesores. Mientras el
enfriamiento de los convenios de cooperación tecnológica con la
URSS marcó un claro ejemplo de ruptura, la supervivencia del in17
Fernández Pardo, Carlos A.; y Frenkel, Leopoldo, Perón. La unidad nacional entre el conflicto y la reconstrucción (1971-1974), Buenos Aires, Ediciones del Copista, 2004, p. 206.
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tercambio comercial con el mercado soviético durante y después
del gobierno de Isabel marcó uno de continuidad. Por su parte, el
afianzamiento de los lazos de cooperación en materia de lucha antisubversiva entre agentes de seguridad oficiales y no oficiales de
la Argentina con sus vecinos del Cono Sur, no sólo fue un ejemplo de continuidad hacia atrás, que remitía al inicio del “giro conservador” con la asunción de Lastiri, sino también de continuidad
hacia adelante, en tanto la “Operación Colombo” de 1975 precedió a la gestación de la “Operación Cóndor” de cooperación antisubversiva llevada a cabo durante los años del Proceso militar18.
La adopción de un perfil de alineamiento condicionado con
los EE.UU., iniciado tímidamente durante las gestiones de Lastiri y Perón, continuado durante la de Isabel, fue consolidado durante las dos presidencias peronistas de Carlos Menem (19891995 y 1995-1999), bajo la forma de “relaciones especiales” –estratégicas y económicas– con EE.UU. y los países desarrollados
de Occidente; y de relaciones primariamente económicas y secundariamente estratégicas con las naciones del Cono Sur. Si bien estas “relaciones especiales” –bautizadas como “relaciones carnales” por el segundo canciller de Menem, Guido Di Tella (19911999)– representaron el momento de mayor aproximación entre
Buenos Aires y Washington, no llegaron a implicar un alineamiento automático o una subordinación incondicional a la Casa
Blanca, como lo demostraron, entre otros ejemplos, la crítica a la
intervención norteamericana en Panamá y las divergencias respecto de la Corte Penal Internacional, el ingreso argentino al ALCA,
o la legislación sobre patentes farmacéuticas19.
18
Corigliano, “La política exterior del gobierno de Isabel Perón…”, op.cit.
19
Corigliano, Francisco Manuel, “La dimensión bilateral de las relaciones entre Argentina y Estados Unidos durante la década de 1990: el ingreso al paradigma de “relaciones especiales”; y
“‘La dimensión multilateral de las relaciones entre Argentina y Estados Unidos durante la década de 1990: el ingreso al paradigma de ‘relaciones especiales’”, ambos en Escudé, Carlos,
(director), Historia de las Relaciones Exteriores de la República Argentina, Parte IV, Tomo XV,
Capítulos 1 y 2.
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Condicionadas por el impacto de la crisis económica, política y social de diciembre de 2001, cuyo traumático balance incluyó el derrocamiento del presidente de la Alianza Fernando De la
Rúa, el agravamiento de los índices de pobreza y desocupación en
aumento durante las décadas de 1980 y 1990 y la cesación de los
pagos de intereses de la deuda –el default–, las gestiones de
Eduardo Duhalde (enero 2002 - mayo 2003) y Néstor Kirchner
(mayo 2003 en adelante), renunciaron a adoptar cualquier gesto
de política interna y/o exterior que tuviera costos electorales a
corto plazo. En su lugar, adoptaron, muy especialmente esta última, el omnibalanceo, que no es, ni más ni menos, que la exacerbación de los movimientos pendulares que son marca registrada
de la política interna y exterior de los gobiernos peronistas a lo
largo de su historia. A diferencia de Perón o de Menem, Kirchner
no está dispuesto a sacrificar respaldo interno en función de necesidades de mediano o largo plazo: la política exterior está claramente condicionada por las necesidades electorales y sectoriales
de corto plazo. Puede haber gestos de acercamiento hacia los
EE.UU. –como el envío de tropas a Haití o la votación de condena en la ONU al plan iraní–, pero cada uno de estos gestos es compensado con aproximaciones a dirigentes “cuestionados” por
Washington, como Fidel Castro de Cuba y Hugo Chávez de Venezuela. Es lo que Carlos Escudé llama la “muerte de la política exterior” que en realidad se parece a una lenta agonía.
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