10 - El acto administrativo

Derecho Administrativo
Tema 10
TEMA 10
EL ACTO ADMINISTRATIVO
1. El acto administrativo ...........................................................................................1
1.1. Concepto......................................................................................................1
1.2. Origen y sentido ............................................................................................1
2. Caracteres del acto administrativo ..........................................................................2
2.1. Declaración ...................................................................................................2
2.2. Unilateralidad ................................................................................................2
2.3. No normatividad ............................................................................................2
2.4. Origen administrativo......................................................................................2
2.5. Sometimiento al derecho administrativo .............................................................3
3. Clases de actos administrativos..............................................................................3
3.1. En cuanto a sus efectos para los particulares ......................................................3
3.2. En cuanto a los sujetos ...................................................................................5
3.3. En cuanto a la revisión judicial..........................................................................6
3.4. Actos reglados y actos discrecionales .................................................................7
1. El acto administrativo
1.1. Concepto
Se puede definir el acto administrativo como aquellas declaraciones unilaterales, no
normativas, de la Administración, sometidas al Derecho Administrativo. El acto administrativo
presupone la existencia de una actuar por parte de la Administración.
A partir de la aparición de un acto, la acción administrativa puede ser impugnada
administrativa o jurisdiccionalmente. Por lo tanto, sólo tiene lugar y sentido el acto
administrativo en una Administración subordinada a la Ley y controlada con base a ella.
El acto refleja un obrar intencional de la administración con posible trascendencia exterior,
frente a los administrados. Los actos administrativos son jurídic os y suponen actuaciones
concretas, en oposición a las normas que tienen trascendencia para conductas y relaciones
generales. Un acto material sólo materializa un acto administrativo preexistente. Por ejemplo,
una orden de derribo es un acto administrativo; en cambio, la ejecución del derribo no es más
que un acto material conectado con el acto administrativo.
1.2. Origen y sentido
El surgimiento del acto en el sentido del Derecho administrativo podemos localizarlo a
partir de la Revolución Francesa.
José A. Guilabert (07/10/2002 12:46)
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2. Caracteres del acto administrativo
2.1. Declaración
Los actos administrativos son declaraciones en cuanto que son manifestaciones con
trascendencia externa. Estas declaraciones pueden ser:
•
De voluntad: Equivalen a negocios jurídicos, que crean o modifican situaciones
jurídicas. Por ejemplo, una multa o una licencia.
•
De deseo: La Administración puede manifestar su aspiración de transformar o crear
determinadas situaciones jurídicas. Por ejemplo, una convocatoria de oposiciones.
•
De juicio: La Administración puede emitir su opinión acerca de un determinado asunto.
Por ejemplo, una calificación.
•
De conocimiento: Cuando la Administración puntualiza y acredita ciertos hechos. Por
ejemplo, una certificación.
Los actos administrativos más importantes son los primeros, o sea, aquellos que contienen
declaraciones unilaterales de voluntad creando derechos y obligaciones.
2.2. Unilateralidad
Son de carácter unilateral, a diferencia de los contratos, ya que en estos últimos hacen
falta al menos dos voluntades en cuanto que el contrato implic a su unificación conviniéndose la
realización de una conducta libremente acordada por cada una de las partes. En el acto, la
Administración puede imponer determinadas conductas a los particulares de acuerdo con la
Ley.
2.3. No normatividad
Los actos administrativos tienen naturaleza no normativa. Con ello se pretende distinguir
entre los actos y las normas jurídicas procedentes de la Administración. No siempre se admite
una separación estricta entre actos y normas administrativas.
2.4. Origen administrativo
Los actos administrativos emanan de órganos de la Administración. En la práctica, no es
siempre fácil saber cuando estamos ante un órgano de la Administración y cuando se actúa
con base al Derecho administrativo.
Hay
actos
de
órganos
distintos
a
los
estrictamente
administrativos
(judiciales,
parlamentarios,…) que tienen la consideración de actos administrativos. Esta equiparación
tiene como objetivo asimilar su régimen jurídico de revisión por parte de la jurisdicción
contencioso-administrativa, evitando que queden exentos de control jurisdiccional. Otros actos
José A. Guilabert (07/10/2002 12:46)
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de esos órganos quedan al margen de la competencia judicial ordinaria. Por ejemplo, el
Reglamento de las Cámaras.
2.4.1 Los actos políticos.
Estos actos emanan de órganos que lo son también de la Administración, pero no son
considerados actos administrativos, pues se trata de órganos superiores que se encuadran en
el Poder ejecutivo y partición de la sustancia política que es propia de los órganos soberanos.
Tradicionalmente, los actos políticos se venían equiparando a los actos discrecionales y los
reglamentos. Esta concepción permitía a las autoridades administrativas, incluso de orden
inferior, dictar actos que caían fuera del control jurisdiccional.
La LJCA acotó el terreno de los actos políticos excluyendo del control jurisdiccional “las
cuestiones que se susciten en relación con los actos políticos del Gobierno, como son los que
afectan a la defensa del territorio nacional, relaciones internacionales, seguridad interior y
mando y organización militar” (art. 2b LJCA i ).
El art. 2ª LJCA, viene a eliminar definitivamente cualquier esfera de inmunidad al control
judicial, aunque en relación con los actos del Gobierno o de los Consejos de Gobierno
autonómicos dicho control quedará limitado a la protección de los derechos fundamentales, los
elementos reglados del acto, y la determinación de las indemnizaciones procedentes.
2.5. Sometimiento al derecho administrativo
Los actos administrativos están sometidos al Derecho administrativo. Es importante
distinguir entre acto administrativo y acto de la Administración. Hay determinados actos de la
Administración no sometidos al Derecho administrativo sino al Derecho privado (civil, laboral,
mercantil,…). En estas actuaciones de la Administración sometidas a otros ordenamientos hay
una fase que sí debe ser calificada de administrativa y constituye lo que suelen llamarse “actos
separables”.
Por ejemplo, si la Universidad contrata un jardinero, este acto tiene naturaleza laboral,
pero antes de la contratación concreta ha podido tener lugar una serie de actos como el
acuerdo de la Junta de Gobierno, del Rector,… que sí tienen naturaleza administrativa.
3. Clases de actos administrativos
3.1. En cuanto a sus efectos para los particulares
Los efectos de los actos jurídicos pueden ser:
•
Favorables: Cuando amplían las posibilidades jurídicas de los administrados.
•
De gravamen: Cuando restringen la esfera de actuación de los administrados.
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3.1.1 Actos favorables
a) Admisiones:
Suponen la atribución a los administrados de un “status” jurídico. Por ejemplo, la
admisión a la Universidad por medio de la matrícula.
b) Concesiones:
Según la doctrina tradicional, las concesiones implican la adjudicación de determinadas
potestades, originariamente administrativas, a un sujeto. Lleva aparejados ciertos
controles por parte de la Administración. Por ejemplo, la respuesta a la solicitud de la
instalación de una central hidráulica.
Sin embargo, la concesión se caracteriza mejor por el otorgamiento de una situación de
privilegio en comparación con el resto de los ciudadanos. Por ejemplo, el titular de una
concesión de transporte puede realizar algo que no pueden hacer otros sujetos.
c) Autorizaciones:
Según la doctrina tradicional, las autorizaciones se distinguen de las concesiones en que
no originan nuevos derechos para los particulares y sólo remueven los límites que la
Administración había impuesto para el ejercicio del derecho preexistente. Parece que la
autorización crea derechos como la concesión pero sin privilegios como aquélla. Todos
tienen derecho a obtener una licencia o autorización de caza.
Sería más exacto definir a la autorización como el acto ampliatorio en virtud del cual se
constata que existen las circunstancias necesarias para el surgimiento y ejercicio de un
derecho general. La autorización, a diferencia de la aprobación, es un requisito para la
validez de las conductas que la requieren.
d) Aprobaciones:
Constituyen un requisito posterior a determinados hechos, que son válidos pero
ineficaces mientras no intervenga la Administración.
e) Dispensas:
Son aquellos actos favorables que excepcionan sobre una prohibición general anterior.
Debe estar previsto en la Ley porque de no ser así se podría producir una derogación
singular de un reglamento, que es ilegal según el art. 52.2 LRJ-PACii (principio de
inderogabilidad singular de los reglamentos)
3.1.2 Actos de gravamen
Son aquellos que restringen la esfera jurídica de los particulares. Se pueden clasificar de la
siguiente forma:
a) Sanciones:
Suponen la retribución negativa de una conducta ilegítima. El prototipo de sanción es la
multa, aunque también lo son las medidas disciplinarias como, por ejemplo, la
suspensión de un funcionario.
José A. Guilabert (07/10/2002 12:46)
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b) Expropiaciones:
No implican una conducta ilegítima, sino que realizan una transformación coactiva de
derechos de la esfera privada a la pública en aras del interés común. Son traspasos
patrimoniales realizados en pro del bien general que llevan aparejadas indemnizaciones.
Cuando no hay indemnización, se denominan confiscaciones.
c) Órdenes preceptivas:
Son aquellas que imponen determinadas conductas a los particulares, que antes no
estaban obligados a seguir. Por ejemplo, el horario comercial para las fiestas navideñas.
El horario de los comercios es teóricamente indefinido, a menos que medie una decisión
general,
o
especial,
de
la
Administración.
La
Administración
decide
modificar
transitoriamente el horario y adopta un acto que obliga al sector mercantil afectado.
d) Prohibiciones:
Son actos que vetan determinadas conductas que antes eran posibles. Impiden a los
particulares realizar algo que, antes de la prohibición, podía hacer libremente. Por
ejemplo, la circulación de vehículos por una vía.
3.2. En cuanto a los sujetos
Otra clasificación puede partir de los sujetos administrativos de los que proceden los actos
o de los sujetos destinatarios de los mismos.
Atendiendo al sujeto público de procedencia podemos separar tantos grupos de actos como
sectores de Administración: actos de la Administración General del Estado, autonómica, local,
institucional,…
En cuanto a los receptores o destinatarios de los actos, los administrados, podemos
distinguir:
•
Actos dirigidos a los ciudadanos que no están sometidos a una especial relación con la
Administración. Por ejemplo, el ciudadano simple puede ser objeto de la actuación
policial de la Administración que vela por el orden y la seguridad pública.
•
Actos
dirigidos
a
los
ciudadanos
sometidos
a
una
especial
relación
con
la
Administración. Por ejemplo, los visitantes de un museo.
Desde otra perspectiva, por el número de sujetos destinatarios, cabe contraponer los actos
individuales a los actos generales. Los actos individuales son los dirigidos a un solo sujeto, por
ejemplo, una beca. Los actos generales son los que tienen como destinatario una pluralidad de
sujetos, por ejemplo, una convocatoria de oposiciones.
José A. Guilabert (07/10/2002 12:46)
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3.3. En cuanto a la revisión judicial
Es
una
clasificación
importante
que
se
basa
en
la
impugnabilidad
de
los
actos
administrativos ante los Tribunales contenciosos. Para ello, también debe tenerse en cuenta el
momento en que se producen los actos dentro del procedimiento.
Atendiendo a las posibilidades de ataque de los actos ante los Tribunales, se puede hacer
dos grandes grupos:
•
Actos no excluidos:
o
Actos de trámite:
Son preparatorios de los actos definitivos y carecen de sustantividad propia al tener
su sentido en relación con la totalidad del procedimiento. Por lo tanto, están
excluidos de la vía revisora, a no ser que:
§
decidan directa o indirectamente el asunto,
§
determinen la imposibilidad de continuar el procedimiento,
§
produzcan
indefensión
o
perjuicio
irreparable
a
derechos
o
intereses
legítimos.
Por ejemplo, en unas oposiciones lo realmente impugnable es la decisión final del
tribunal. Si a un opositor se le separa de las pruebas porque no tiene el título
necesario, puede recurrirlo porque, aunque es un acto de trámite, para él es un
acto definitivo puesto que decide sobre el fondo del asunto. El opositor puede
impugnarlo ante los tribunales después de los recursos que procedan en la vía
administrativa.
o
Actos definitivos:
Son aquellos que ponen fin al procedimiento, cristalizan y recogen la voluntad de la
Administración.
Hay actos definitivos que no son atacables ante la jurisdicción contenciosa porque
no ponen fin a la vía administrativa, es decir, aunque pongan fin al procedimiento
en la instancia o nivel en que se producen, son susceptibles de modificación por la
autoridad superior a través del recurso de alzada.
Los actos agotan la vía administrativa por una de estas razones:
1) No son susceptibles de otro recurso en vía administrativa al no existir un
superior jerárquico. Por ejemplo, los actos de los Ministros.
2) Los actos en los que se ha utilizado el recurso procedente o el procedimiento de
impugnación o reclamación sustitutivo que habiliten las leyes (art. 109 LRJPACiii ).
Estos actos pueden ser:
José A. Guilabert (07/10/2002 12:46)
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•
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Firmes:
No revisables por los tribunales. Si un particular deja pasar los plazos para
acudir a los tribunales o para efectuar los trámites administrativos previos que
procedan, los actos se convierten en consentidos.
•
No firmes:
Son los actos que, realmente, se pueden impugnar.
•
Actos excluidos de la Jurisdicción Contenciosa:
Son la excepción y los contempla el art. 3 LJCA iv . Son actos que, aun procedentes de la
Administración, por su naturaleza incumbe conocer a otros órdenes jurisdiccionales
(civil, penal, social o militar).
Actos (expresos-presuntos)
Excluidos
Actos de Gobierno (salvo art. 2.a LJCA)
•
Atribuidos a otras jurisdicciones
•
Conflictos de jurisdicción
•
Conflictos de atribuciones entre órganos de la misma
Administración
Definitivos
Firmes
Agotan la vía
No excluidos
administrativa
No
firmes
Cualificados
Agotan la vía
v
Trámite
Actividad/Inactivid
ad material
•
administrativa
Mero trámite
Inimpugnables por separado
Reclamación
Vía de
Requerimiento
Confirmatorios
Inimpugnables
Son los realmente impugnables
Impugnables al igual que los actos definitivos
(art. 25 LJCA )
Inactividad
Consentidos
Impugnables
hecho
José A. Guilabert (07/10/2002 12:46)
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3.4. Actos reglados y actos discrecionales
Otra clasificación relacionada con el margen de actuación de la Administración distingue
entre:
•
Actos reglados:
Son aquellos que tienen predeterminados sus elementos, prejuzgándose por el
legislador la decisión a adoptar por la Administración. Por ejemplo, si se establece que
el aparcamiento en un lugar prohibido debe ser sancionado con 5.000 Ptas., la
Administración no puede hacer otra cosa que constatar que se ha infringido la Ley e
imponer la multa correspondiente.
•
Actos discrecionales:
En ellos existe un mayor o menor ámbito de posibilidades de matización y decisión
autónoma por parte de la Administración. Los actos discrecionales deben ser legítimos,
legales. Por ejemplo, si se establece que el aparcamiento en un lugar prohibido debe
ser sancionado con multa de 5.000 a 15.000 Ptas., la Administración tiene cierta
discrecionalidad para, en función de las características concretas del hecho, aplicar una
multa u otra.
Según el art. 54.1.f LRJ-PAC vi , todos los actos discrecionales deben motivarse.
i
LJCA, art. 2
Se entenderá a estos e fectos por Administraciones Públicas:
a) La Administración General del Estado.
b) Las Administraciones de las Comunidades Autónomas.
c)
Las Entidades que integran la Administración local.
d) Las Entidades de Derecho público que sean dependientes o estén vinculadas al Estado, las
Comunidades Autónomas o las Entidades Locales.
ii
LRJ-PAC, art. 52.2. De las disposiciones y los actos administrativos. Disposiciones
administrativas. Publicidad e inderogabilidad singular.
1. Para que produzcan efectos jurídicos las disposiciones administrativas habrán de publicarse en el
Diario oficial que corresponda.
2. Las resoluciones administrativas de carácter particular no podrán vulnerar lo establecido en una
disposición de carácter general, aunque aquéllas tengan igual o superior rango a éstas.
iii
LRJ-PAC, art. 109. De la revisión de los actos en vía administrativa. Recursos
administrativos. Principios generales. Fin de la vía administrativa
Ponen fin a la vía administrativa:
a) Las resoluciones de los recursos de alzada.
b) Las resoluciones de los procedimientos de impugnación a que se refiere el artículo 107.2.
c)
Las resoluciones de los órganos administrativos que carezcan de superior jerárquico, salvo que
una Ley establezca lo contrario.
José A. Guilabert (07/10/2002 12:46)
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d) Las demás resoluciones de órganos administrativos cuando una disposición legal o reglamentaria
así lo establezca.
e) Los acuerdos, pactos, convenios o contratos que tengan la consideración de finalizadores del
procedimiento. (Artículo redactado según Ley 4/99, de 13 de enero)
iv
LJCA, art. 3. Del orden jurisdiccional contencioso-administrativo. Ámbito.
No corresponden al orden jurisdiccional contencioso-administrativo:
a) Las cuestiones expresamente atribuidas a los órdenes jurisdiccionales civil, penal y social, aunque
estén relacionadas con la actividad de la Administración Pública.
b) El recurso contencioso-disciplinario militar.
c)
Los conflictos de jurisdicción entre los Juzgados y Tribunales y la Administración Pública y los
conflictos de atribuciones entre órganos de una misma Administración.
v
LJCA,
art.
25.
Objeto
del
recurso
contencioso-administrativo.
Actividad
administrativa impugnable.
1. El recurso contencioso-administrativo es admisible en relación con las disposiciones de carácter
general y con los actos expresos y presuntos de la Administración Pública que pongan fin a la vía
administrativa, ya sean definitivos o de trámite, si estos últimos deciden directa o indirectamente
el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento, producen
indefensión o perjuicio irreparable a derechos o intereses legítimos.
2. También es admisible el recurso contra la inactividad de la Administración y contra sus
actuaciones materiales que constituyan vía de hecho, en los términos establecidos en esta Ley.
vi
LRJ-PAC, art. 54. De las disposiciones y los actos administrativos. Requisitos de los
actos administrativos. Motivación.
1. Serán motivados, con sucinta referencia de hechos y fundamentos de derecho:
a) Los actos que limiten derechos subjetivos o intereses legítimos.
b) Los que resuelvan procedimientos de revisión de oficio de disposiciones o actos
administrativos, recursos administrativos, reclamaciones previas a la vía judicial y
procedimientos de arbitraje.
c)
Los que se separen del criterio seguido en actuaciones precedentes o del dictamen de
órganos consultivos.
d) Los acuerdos de suspensión de actos, cualquiera que sea el motivo de ésta, así como la
adopción de medidas provisionales previstas en los artículos 72 y 136 de esta Ley.
e) Los acuerdos de aplicación de la tramitación de urgencia o de ampliación de plazos.
f)
Los que se dicten en el ejercicio de potestades discrecionales, así como los que deban
serlo en virtud de disposición legal o reglamentaria expresa.
2. La motivación de los actos que pongan fin a los procedimientos selectivos y de concurrencia
competitiva se realizará de conformidad con lo que dispongan las normas que regulen sus
convocatorias, debiendo en todo caso quedar acreditados en el procedimiento los fundamentos de
la resolución que se adopte. (Artículo redactado según Ley 4/99, de 13 de enero)
José A. Guilabert (07/10/2002 12:46)
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