Propuestas para una nueva ley de amparo

PROPUESTAS PARA UNA
NUEVA LEY DE AMPARO.
Gustavo de Silva Gutiérrez.
∗
SUMARIO: Introducción. Estado, constitución y
derecho. Juicio de amparo. Conclusiones.
Fuentes.
INTRODUCCIÓN.
El juicio de amparo es el medio de control constitucional por excelencia, en virtud
de que no sólo depura el ordenamiento jurídico secundario forzándolo a
adecuarse al orden constitucional, sino que además constituye un verdadero
medio de defensa de las personas en calidad de gobernados frente al arbitrario
uso del poder. Pocas instituciones jurídicas tan nuestras como el amparo, y tan
necesarias.
En épocas recientes nuestra Constitución ha experimentado dos reformas de gran
relevancia, una de ellas en materia de derechos humanos y la otra en amparo.1
La segunda de las nombradas generará una inevitable modificación a la
legislación secundaria que ha llevado incluso a la presentación de una iniciativa,
no ya de reformas a la actual ley, sino de propuesta de nueva Ley de Amparo.
A través de la presente aportación, pretendemos poner a consideración algunas
propuestas2 para ser tomadas en consideración al momento de revisarse el marco
normativo, comenzando con algunos apuntes básicos referentes al sistema
constitucional y de derecho.
Especialista en derecho constitucional y socio de la firma De Silva Consultores y Abogados, S.C.
La reforma constitucional en materia de amparo fue publicada en el Diario Oficial de la Federación el 6 de
junio de 2011, mientras que la reforma en materia de derechos humanos fue publicada el día 10 del mismo
mes y año.
2
Muchas de las propuestas contenidas en el presente trabajo no son exclusivas del autor, sino que emanan de
un grupo de trabajo conformado por abogados especialistas y juzgadores (magistrados de Circuito), integrado
al seno de la Barra Mexicana, Colegio de Abogados, A.C.
∗
1
ESTADO, CONSTITUCIÓN Y DERECHO.
El Estado es una ficción jurídica y como tal no existe propiamente en el mundo
fáctico como ente físico, pero sus efectos y consecuencias sí son perceptibles en
la realidad. Así, el Estado no sólo es producto del derecho, sino que propiamente
es derecho.
Es norma jurídica que surge mediante y conjuntamente con su
Constitución, por lo que se identifican;3 y de éste surgirán el resto de las normas
jurídicas, que en un Estado Federal como el nuestro, compone un orden complejo
en el que coexisten normas centralizadas y descentralizadas conforme un sistema
de distribución competencial,4 y con ello, instituciones de gobierno.5
Por otra parte y como se ha indicado, las instituciones o entes públicos son
creados para lograr la efectividad del derecho, aunque no todas emanan
directamente de la Constitución, sino que pueden ser establecidas por normas
jurídicas secundarias, las que, al igual que todas las normas derivadas del Estado
a través de sus instituciones6 se encuentran subordinadas a ésta, puesto que en
ella encuentran su validez original,7 y sólo en virtud de esto se explican parte
3
Algunos autores (como Kelsen) indican que el Estado se identifica con el derecho en general.
Comparto parcialmente lo anterior, pues considero que el Estado se identifica sólo con la
Constitución. Cfr. De Silva Gutiérrrez, Gustavo. Creación del derecho y aptitud de quienes lo
formulan. Análisis y propuesta de mejora al marco jurídico mexicano. Ed. Themis. Barra Mexicana,
Colegio de Abogados. México, 2010. Pág. 664.
4
La Constitución establece sistemas de distribución competencial entre normas federales o
locales, y conforme a éste se crea el derecho y se asegura su vigencia (cfr. García Pelayo,
Manuel. Derecho Constitucional Comparado. Ed. Alianza. España, 2000. Pág. 100.) y de ésta
emanan ambos órdenes (Cfr. Arteaga Nava, Elisur. Derecho Constitucional. Ed. Oxford. México,
1999. Pág. 21.); siendo la regla general el sistema de distribución denominado residual, previsto
en el artículo 124 en relación con el 73, sin que dicho sistema sea el único, pues existen otros
preceptos que otorgan competencia directa a los estados, además de existir la competencia
concurrente, coincidente, las facultades implícitas, etc. (Cfr. De Silva Nava, Carlos. Curso de
Derecho Constitucional. Suprema Corte de Justicia de la Nación y Universidad de Puebla. México,
2010. Págs 66 a 72. De igual forma Cfr. Loewenstein, Karl. Teoría de la Constitución. Trad. Alfredo
Gallego Anabitarte. Segunda edición, cuarta reimpresión. Ed. Ariel. España, 1986. Pág. 354 a
357.).
5
cfr. Schmill, Ulises y Gustavo de Silva. La sanción ante el incumplimiento de la sentencia de
amparo. El Foro. La ejecución de sentencias de amparo, la repetición del acto reclamado y la
negativa a suspenderlo. Décimo cuarta época. Tomo XVIII. Número 2. Barra Mexicana Colegio de
Abogados. México, 2005. Págs. 17 y 18; y cfr. Fix Zamudio, Héctor y Salvador Valencia Carmona.
Derecho Constitucional Mexicano y Comparado. Ed. Porrúa. México, 1999. Pág. 244.
6
Al ser el Estado y sus instituciones una ficción jurídica, sus derivaciones son de igual forma
normas jurídicas con repercusiones en la realidad. Es decir, el Estado no se manifiesta sino
exclusivamente a través de normas jurídicas y en ejecución de las mismas.
7
Cualquier norma jurídica adquiere su valor derivado de otra norma. Cfr. Kelsen, Hans. Teoría
pura del derecho. Trad. Roberto J. Vernengo. Décimo quinta edición. Ed. Porrúa. México, 2007.
integrante del orden jurídico nacional;8 lo que sustenta el principio de supremacía,
en virtud del cual, ninguna norma debe contradecir el texto constitucional.9
La Constitución se convierte así en el centro del que emanan todas las normas e
instituciones de gobierno, tanto federales como locales;10 erigiéndose no sólo en
origen, sino en centro de atracción en virtud del cual todas las consecuencias del
Estado se mantienen unidas y relacionadas conformando el orden jurídico; por lo
que la Constitución no sólo es la creación del Estado, sino a su vez, una
verdadera norma jurídica.11
Pág. 201. Cfr. Tamayo y Salmorán, Rolando. Sobre el sistema jurídico y su creación. Universidad
Nacional Autónoma de México. México, 1976. Págs. 93 a 95. Cfr. Hart, H.L.A. El concepto de
derecho. Trad. Genaro R. Carrio. Segunda Edición. Ed. Abeledo-Perrot. Argentina, 1992. Págs.
129 a 135. Cfr. De Silva Gutiérrez, Gustavo. La Norma Válida. Análisis sobre la validez de las
normas jurídicas. Revista de la Facultad de Derecho de México. Tomo LIX. No. 252. JulioDiciembre 2009. Universidad Nacional Autónoma de México. México, 2009. Pág. 122. Toda
norma excepto la Constitución, puesto que si el Estado es soberano (la soberanía es un atributo
del Estado. Cfr. Burgoa, Ignacio. Derecho Constitucional Mexicano. Novena Edición. Ed. Porrúa.
México, 1994. Pág. 244.) se excluye de la necesidad de plantearse el fundamento de su validez
(cfr. Schmill Ordóñez, Ulises. El Sistema de la Constitución Mexicana. Ed. Porrúa. México, 1971.
Pág. 51.).
8
El sistema de validez que determina que toda norma jurídica (excepto la Constitución) obtiene su
valor derivado de otra norma, implica también que toda norma pertenecerá al sistema jurídico al
que está integrado aquella que le otorgó valor, por lo que el sistema de validez implica una forma
en que las normas se integran al ordenamiento jurídico (cfr. Luhmann, Niklas. El derecho de la
sociedad. Trad. Javier Torres Navarrete y otros. Segunda edición. Ed. Herder. México, 2005. Pág.
159.); por lo que en este aspecto el término validez se equipara a pertenencia (Cfr. Caracciolo,
Ricardo. La noción de sistema en la Teoría del Derecho. Segunda edición. Ed. Fontamara.
México, 1999. Pág. 48.) por lo que la norma en principio será válida en la medida en que exista
como parte del ordenamiento jurídico (cfr. Ross, Alf. El concepto de validez y otros ensayos. Trad.
Genaro R. Carrió y otro. Cuarta reimpresión de la primera edición. Ed. Fontamara. México, 2006.
Pág. 23.).
9
Existe innumerable doctrina al respecto, entre otros: Cfr. Kelsen, Hans. Citó Héctor Fix Zamudio.
Estudio de la Defensa de la Constitución en el Ordenamiento Mexicano. Ed. Porrúa. México, 2005.
Pág. 49. Cfr. Carpizo, Jorge. Estudios Constitucionales. Universidad Nacional Autónoma de
México. México, 1983. Pág. 13. Cfr. Suprema Corte de Justicia de la Nación. Supremacía
constitucional. Serie grandes temas del constitucionalismo mexicano. Suprema Corte de Justicia
9
de la Nación. México, 2005. Pág. 37. Cfr.
Cfr. Álvarez Gardiol, Ariel.
Homenaje al
Sesquicentenario de la Constitución Nacional (1853-2003). Academia Nacional de Derecho y
Ciencias Sociales de Córdoba. Argentina, 2003. Pág. 352. Cfr. Lanz Duret, Miguel. Derecho
constitucional mexicano y consideraciones sobre la realidad política de nuestro régimen. Quinta
Edición. Ed. Norgis. México 1959. Pág. 1. Cfr. De Silva Nava, Carlos. La Supremacía
Constitucional y los tratados internacionales. Anuario de Derecho Público. Los controles
constitucionales, número 1. Instituto Tecnológico Autónomo de México. Ed. McGraw-Hill. México,
1998. Pág. 93.
10
Incluyendo en éstas a los órdenes estatales, municipales o del Distrito Federal y sus
delegaciones.
11
El concepto de norma puede ser variable (cfr. Schmill Ordóñez, Ulises. Diccionario Jurídico
Mexicano. Tomo I-O. Décimo Segunda Edición. Editorial Porrúa y Universidad Nacional Autónoma
de México. México, 1998. Págs. 2207 a 2210.), sin escapar a nuestra consideración que algunos
autores consideran que no todos los preceptos integrantes de la Constitución o incluso el derecho,
se conforman por normas (cfr. Nino, Carlos. Introducción al Análisis del Derecho. Segunda
Edición. Ed. Ariel. Barcelona, 1984. Pág. 102.), sino que de igual forma existen disposiciones no
JUICIO DE AMPARO.
Conforme lo indicado, el derecho contiene sistemas de control mediante los
cuales logra la depuración del sistema, generando la invalidez de normas que
contradicen a otras que les derivaron valor; siendo pues el juicio de amparo un
medio de control en sede constitucional mediante el que puede ser revisada
cualquier norma o acto de autoridad para ser confrontado con los derechos
humanos previstos en la Constitución y, a partir de la reforma constitucional,
también en los tratados internacionales suscritos por el Estado Mexicano.
Dicho control constitucional es de tipo jurisdiccional, desarrollándose propiamente
mediante un proceso ante autoridad judicial. Proceso que, no obstante ser del
orden constitucional o total, se encuentra previsto en ley; la cual, como se ha
indicado, deberá ser reformada para adecuarse a las nuevas disposiciones
constitucionales en la materia o incluso, podrá aprobarse una nueva Ley de
Amparo.
Ahora bien, cualquiera de los caminos que adopte el legislador secundario, sería
prudente que éste pudiera analizar, además de los temas ya contenidos en la
iniciativa respectiva, los siguientes:
Acorde a lo establecido en la reforma constitucional, es necesario que la
legislación secundaria prevea la procedencia del amparo en contra de la omisión
legislativa; lo que no se advierte en la iniciativa presentada. En análisis legislativo
respectivo deberá, no sólo prever la procedencia, sino aspectos complementarios
normativas (cfr. Alchourrón, C. y Bulygin, E. Citó: Tamayo y Salmorán, Rolando. Elementos para
una Téoría General del Derecho. Segunda Edición. Ed. Themis. México, 2003. Pág. 197.), como
los valores (cfr. Vigo, Rodolfo. Interpretación Constitucional. Ed. Abeledo-Perrot. Buenos Aires,
1993. Pág. 64 y 65.), los principios, las reglas u otros tipos, por lo que no todos los preceptos son
de la misma naturaleza, ni todos expresan normas (cfr. Cárdenas, Jaime. La Argumentación como
Derecho. Universidad Nacional Autónoma de México. México, 2007. Pág. 110.) y por ende,
emplear dicho término en forma genérica resulta discutible (cfr. Bobbio, Norberto. Contribución a la
Teoría del Derecho. Tercera Edición. Ed. Cajica. Puebla, 2006. Págs. 294 y 295.); sin embargo, se
concibe al orden jurídico como un sistema de normas de derecho (cfr. Kelsen, Hans. Teoría
General del Estado. Trad. Luis Legaz Lacamba. Ed. Labor. Barcelona, 1934. Pág. 61), pues más
allá del tipo de preceptos que lo conforman, una vez enunciado el derecho es recibido como
norma (cfr. Heller, Hermann. Teoría del Estado. Trad. Luis Tobio. Segunda Edición. Fondo de
Cultura Económica. México, 2007. Pág. 244.).
y necesarios como podrían ser los efectos de la sentencia en los casos
respectivos, otorgando la facultad al juzgador en la sentencia de crear la norma
individualizada para aplicarse al caso concreto mientras dure la omisión.
En materia de interés legítimo y colectivo, la iniciativa simplemente repite los
enunciados previstos en la Constitución. El legislador secundario no debe eludir
su responsabilidad, por lo que es necesario desarrollar el concepto de interés
legítimo y colectivo; sin bien, no en forma exhaustiva, para dejar margen a la
interpretación judicial, sí al menos en forma mínima y suficiente en términos
legales.
Respecto a la procedencia del amparo y acorde a los principios que derivan de la
reforma constitucional, sería aconsejable eliminar el consentimiento tácito de la
ley, permitiendo una defensa más eficaz al gobernado en contra de normas
inconstitucionales. Lo que también busca una reducción en el número de juicios
de amparo “masivos”.
Las solicitudes del Ejecutivo o del Congreso, para el dictado de resoluciones en
forma preferente, deben limitarse a los juicios de amparo contra leyes. No es
adecuado que se pueda presionar al juzgador, ni siquiera para resolver
preferentemente un asunto sobre otro, por lo que, acatando lo dispuesto
constitucionalmente, dicha intervención respecto a actuación judicial, debe ser
limitada a aquellos casos en que el interés social surja debido a la necesidad de
decidir en forma expedita, si una norma general es inconstitucional o no.
Por otra parte, sería adecuado introducir sencillas modificaciones que
seguramente mejorarían la institución del juicio de amparo, como el limitar la
intervención del Ministerio Público como parte, sólo a los casos de juicios de
amparo promovidos por menores o incapaces; adicionar el sistema de
notificaciones permitiendo la posibilidad de notificaciones telefónicas en casos
urgentes; mejorar el sistema para el dictado de la sentencia; prever la posibilidad
de audiencia a las partes en amparo directo y desarrollar la acción de amparo
adhesivo, a fin de aumentar la efectividad del juicio constitucional y evitar los
reenvíos que provocan el aplazamiento de la impartición de justicia al gobernado;
que la declaración de inconstitucionalidad de leyes en el amparo directo, tenga los
mismos efectos que actualmente tiene en el amparo indirecto; que en respeto al
derecho humano de audiencia, las causales de improcedencia que se vayan a
hacer valer de oficio en la última instancia, se hagan del conocimiento de las
partes a efecto de no dejarlas inauditas respecto de dicho punto de derecho; un
esquema que permita al juzgador hacer cumplir sus determinaciones con medios
coercitivos mucho más efectivos y un procedimiento más práctico.
Sería conveniente revisar la actual iniciativa de nueva ley de amparo respecto de
la procedencia del amparo en contra del procedimiento de reforma constitucional,
pues en los términos propuestas resulta contraria al actual criterio de la Suprema
Corte.
Por otra parte, no resulta adecuada la propuesta de la iniciativa relativa a permitir
a la autoridad responsable, en el informe justificado, subsanar los vicios de
fundamentación y motivación del acto, pues ello podría generar una práctica
inadecuada que las lleve a las autoridades a no fundar ni motivar sus actos, salvo
que se combatan en juicio; entre muchos otros inconvenientes jurídicos.
Sería aconsejable proponer la obligatoriedad de la jurisprudencia para todas las
autoridades del país, incluyendo a las administrativas; así como establecer la
prohibición de resolver un caso aplicando una jurisprudencia inexistente en la
época de los hechos o actos juzgados, cuando en dicha época existía criterio
diverso que permitía la actuación del gobernado en el sentido en que la realizó.
En materia de suspensión, sería adecuado revisar la redacción contenida en la
iniciativa a efecto de que la “apariencia del buen derecho” no sea un requisito
para conceder la suspensión, sino como deviene de la reforma, un elemento para
su concesión.
De igual forma, respecto a la suspensión, sería aconsejable eliminar el catálogo
de supuestos en que se presume el “interés social u orden público”, dejando al
juzgador en pleno uso de su potestad para analizar el caso concreto y el acto
específico al decidir respecto de la suspensión.
Por lo que respecta a la suspensión de amparo en materia penal y ante la
legislación ordinaria que califica numerosas conductas como delito grave, a efecto
de hacer efectiva la disposición constitucional de presunción de inocencia, se
propone una suspensión efectiva, devolviendo al Juez la potestad de decidir
atendiendo a las circunstancias del caso sometido a su consideración, a la
gravedad del delito y a las características del quejoso, de forma que pueda dejarlo
recluido en prisión, ordenar el arraigo judicial o domiciliario, o incluso la libertad
con imposición de cualquier medida de seguridad a costa del quejoso (grilletes
electrónicos, seguridad privada, etc.).
Finalmente, en materia de Plenos de Circuito, la iniciativa de reforma a la Ley
Orgánica del Poder Judicial de la Federación otorga la facultad de emitir casi la
totalidad de su regulación al Consejo de la Judicatura Federal mediante emisión de
acuerdos generales; siendo que éste es un órgano administrativo, no legislativo;
por lo que se considera que es obligación del legislador secundario revisar y
determinar la integración y funcionamiento de los Plenos de Circuito.
CONCLUSIONES.
PRIMERA.- El Estado es derecho y se identifica con la Constitución, y de él o ella
surge el resto del ordenamiento jurídico, y con éste las Instituciones de Gobierno
que permiten al derecho tener consecuencias en la realidad.
SEGUNDA.- La Constitución es centro de atracción de todo el orden jurídico
mexicano al ser fuente original de validez de todas las normas secundarias, lo que
explica a su vez el principio de supremacía constitucional.
TERCERA.- El derecho contiene sistemas de control mediante los cuales logra la
depuración del sistema, generando la invalidez de las normas secundarias; siendo
el juicio de amparo uno de estos medios de control en sede constitucional.
CUARTA.- El legislador secundario debe adaptar las reformas constitucionales a
la legislación secundaria y al hacerlo, se recomienda prever la procedencia del
amparo en contra de la omisión legislativa; tema que no aborda la actual iniciativa.
QUINTA.- El legislador secundario debe desarrollar, aunque sea en forma
mínima, el concepto de interés legítimo.
SEXTA.- En aras del principio de supremacía constitucional, el legislador
secundario debe eliminar el consentimiento tácito de las normas generales como
causal de improcedencia del juicio constitucional.
SÉPTIMA.- el legislador secundario debe limitar las solicitudes de resolución
preferente a los amparos en que se controvierta la inconstitucionalidad de una
norma general.
OCTAVA.- Sería adecuado revisar las reglas del proceso a efecto de introducir
sencillas modificaciones que permitan mejorar la institución del juicio de amparo.
NOVENA.- El legislador secundario no debe aprobar la iniciativa en los términos
propuestos respecto a la procedencia del amparo en contra del procedimiento de
reforma constitucional, pues podría considerarse inconstitucional dado el actual
criterio de la Suprema Corte en dicho tema.
DÉCIMA.- No resulta adecuada la propuesta de la iniciativa relativa a permitir a la
autoridad responsable, en el informe justificado, subsanar los vicios de
fundamentación y motivación del acto, pues ello podría generar una práctica
inadecuada que las lleve a las autoridades a no fundar ni motivar sus actos, salvo
que se combatan en juicio; entre muchos otros inconvenientes jurídicos.
DÉCIMA PRIMERA.- Sería aconsejable proponer la obligatoriedad de la
jurisprudencia
para
todas
las
autoridades
del
país,
incluyendo
a
las
administrativas; así como establecer la prohibición de aplicar la jurisprudencia en
forma retroactiva.
DÉCIMA SEGUNDA.- No debe preverse la “apariencia del buen derecho” como
un requisito para conceder la suspensión, sino como un elemento que ayude a su
concesión.
DÉCIMA TERCERA.- Debe eliminarse el catálogo de supuestos en que se
presume el “interés social u orden público”, dejando al juzgador en pleno uso de
su potestad para analizar el caso concreto y el acto específico al decidir respecto
de la suspensión.
DÉCIMA CUARTA.- Atento al principio constitucional de “presunción de
inocencia”, el legislador debe establecer una suspensión eficaz en materia penal.
DÉCIMA QUINTA.-
El legislador secundario debe asumir su responsabilidad
legislativa en materia de Plenos de Circuito, y no dejar la regulación de dichos
órganos al Consejo de la Judicatura Federal, dado que éste es un órgano
administrativo, no legislativo.
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