STC 275/2005, de 5 de julio de 2001. La reclamación económico

STC 275/2005, de 5 de julio de 2001.
La reclamación económico-administrativa como requisito previo para acceder a la
vía contencioso-administrativa
MERCEDES R. GARIJO. Profesora Ayudante Doctor de Derecho Financiero y Tributario. UCM
([email protected]).
I. DOCTRINA DEL TRIBUNAL
No vulnera el derecho a la tutela judicial efectiva aquel pronunciamiento que
constata la existencia de una causa legal justificativa de la inadmisión del recurso
contencioso-administrativo: la prevista en el art. 82 c), en relación con el 37.1 («el recurso
contencioso-administrativo será admisible en relación con las disposiciones y los actos de la Administración
que hayan puesto fin a la vía administrativa, de conformidad con lo previsto en la Ley de Régimen Jurídico
de las Administraciones públicas y del Procedimiento Administrativo Común»), ambos de la LJCA de
1956 al no haber interpuesto el recurrente en amparo la reclamación económicoadministrativa exigida por el art. 165 h) LGT como requisito previo a la impugnación en vía
contencioso-administrativa de actos en materia tributaria.
II. ANTECEDENTES JURISPRUDENCIALES
1. Tutela judicial efectiva:
- Contenido: SSTC 185/1987, de 18 de noviembre; 193/2000, de 18 de julio, FJ 2; 77/2002, de 8 de
abril, FJ 3; 106/2002, de 6 de mayo, FJ 4; y 182/2004, de 2 de noviembre, FJ 2.
- Interpretación de las normas legales conforme a la efectividad del derecho fundamental: SSTC 39/1999,
de 22 de marzo, FJ 3; 259/2000, de 30 de octubre, FJ 2.
- Los cánones del control de constitucionalidad deben ampliarse cuando se trata de acceso a la jurisdicción
impidiendo determinadas interpretaciones y aplicaciones de los requisitos legales que conlleven la eliminación
u obstaculización injustificada del derecho a que un órgano judicial resuelva sobre el fondo de la pretensión a
él sometida: SSTC 16/2001, de 29 de enero, FJ 4; 160/2001, de 5 de julio, FJ 3SSTC 58/2002, de
11 de marzo, FJ 2; 153/2002, de 15 de julio, FJ 2; 172/2002, de 30 de septiembre, FJ 3.
2. Significado del principio pro actione: no debe entenderse como la forzosa selección de la interpretación más
favorable a la resolución del problema de fondo de entre todas las posibles que puedan adoptarse pues esta
exigencia llevaría al TC a conocer de cuestiones de legalidad procesal que corresponden a los Tribunales
ordinarios: SSTC 122/1999, de 28 de junio, FJ 3;195/1999, de 25 de octubre, FJ 2; 3/2001, de 15
de enero, FJ 5; 78/2002, de 8 de abril, FJ 2; 203/2004, de 16 de noviembre, FJ 2; y 79/2005, de 4
de abril, FJ 2.
3. Justificación de la obligatoriedad de la reclamación económico-administrativa como requisito procesal:
STC 217/1991, de 14 de noviembre, FJ 5; 108/2000, de 5 de mayo, FJ 4; y 12/2003, de 28 de
enero, FJ 5.
Uso simultáneo del procedimiento ordinario y del procedimiento especial para la interposición del recurso
contencioso-administrativo previsto en la LJCA: SSTC 23/1984, de 20 de febrero, FJ 2, 84/1987, de
28 de mayo, FJ 7, y 42/1989, de 16 de febrero, FJ 2.
1
III. SUPUESTO DE HECHO
La presente Sentencia resuelve un recurso de amparo interpuesto por un sujeto que
fue declarado responsable tributario por la vía del antiguo art. 40.1 LGT: responsabilidad
subsidiaria de los administradores de una sociedad. Este, tras la resolución administrativa
de derivación de responsabilidad, interpuso recurso contencioso-administrativo por la vía,
sin embargo, de la Ley 62/1978, de 26 de diciembre, de protección jurisdiccional de los
derechos fundamentales de las persona (su art. 7.1 dispone que «Para la interposición de
estos recursos no será necesaria la reposición ni la utilización de cualquier otro
recurso previo administrativo». Se invocaba la vulneración de los derechos a la tutela
judicial efectiva, a la defensa y a la presunción de inocencia (art. 24.1 y 2 CE).
No obstante, una vez que se le dio traslado del expediente administrativo para
formalizar la demanda, presentó escrito mediante el cual manifestaba su voluntad de
renunciar al trámite sobre derechos fundamentales de este recurso, solicitando que
continuase el mismo por la vía ordinaria de la Ley de Jurisdicción ContenciosoAdministrativa. El Tribunal de Justicia, sin embargo, acordó continuar la substanciación del
recurso por los trámites establecidos por la ley para los procedimientos ordinarios. Esta
sentencia declaró la nulidad de la derivación de la responsabilidad.
Contra esta Sentencia, el Abogado del Estado interpuso recurso de casación citando
como primer motivo que la resolución recurrida no fue impugnada previamente en vía
económico-administrativa, que es requisito indispensable para su posterior revisión
jurisdiccional. El Tribunal Supremo aprecia la existencia de este defecto procesal y anula la
anterior sentencia.
El amparo se solicita por la presunta vulneración al art. 24 CE por los siguientes
motivos:
1. El Abogado del Estado pudo recurrir el Auto del Tribunal Superior de Justicia
por el que se accedió a convertir el proceso a la vía ordinaria. De haberlo hecho, el
recurrente podría haberse defendido. Además si el Tribunal hubiera acordado que no
procedía la conversión al procedimiento ordinario del recurso contenciosoadministrativo planteado inicialmente por la vía especial, el demandante no hubiera
renunciado a seguir la tramitación del citado recurso por la referida vía especial
prevista. En el mismo sentido, el órgano jurisdiccional debió auxiliarle en el
cumplimiento de las cargas procesales que le correspondían.
2. El Tribunal Supremo estimó el motivo de casación en el que la Abogacía del Estado
planteaba una cuestión nueva que no fue objeto de debate en el curso del primer
proceso incurriendo, de este modo, en incongruencia extra petitum con relevancia
constitucional.
IV. TIPO DE RECURSO
En la sentencia comentada se ha seguido el procedimiento previsto en los arts. 41 y
ss. de la LOTC (Título III) en virtud de los cuales “los derechos y libertades reconocidos en los
2
artículos 14 a 29 de la Constitución serán susceptibles de amparo constitucional en los casos y formas que
esta Ley establece, sin perjuicio de su tutela general encomendada a los Tribunales de Justicia”.
V. FUNDAMENTOS JURÍDICOS
El Tribunal comienza recordando el contenido del derecho a la tutela judicial
efectiva consagrado en el art. 24.1 CE y, en especial, cómo este derecho también se respeta
cuando los órganos judiciales pronuncian una decisión de inadmisión o meramente
procesal, apreciando razonadamente la concurrencia en el caso de un óbice fundado en un
precepto expreso de la Ley que, a su vez, sea respetuoso con el contenido esencial del
derecho fundamental (SSTC 185/1987, de 18 de noviembre; 193/2000, de 18 de julio, FJ 2;
77/2002, de 8 de abril, FJ 3; 106/2002, de 6 de mayo, FJ 4; y 182/2004, de 2 de noviembre,
FJ 2, por todas). En el mismo sentido, aunque debe impedirse un exceso de rigorismo y
formalismo, sin embargo, el Tribunal Constitucional no puede prescindir de los
requisitos que se establecen en las leyes ya que, de lo contrario tendría que conocer
de cuestiones de legalidad procesal que corresponden a los Tribunales ordinarios.
Pues bien, acto seguido, se analiza el por qué es obligatoria la reclamación
económico-administrativa y cómo es compatible con el art. 24.1 CE. Pese a tratarse de
una dificultad en el acceso a la jurisdicción ordinaria se justifica, esencialmente, en razón de
las especiales funciones y tareas que la Administración tiene encomendadas en el
ordenamiento constitucional. De este modo, permite poner en conocimiento de la propia
Administración el contenido y fundamento de la pretensión, dándole la oportunidad de
resolver directamente el litigio, evitando así acceder a la vía judicial. En consecuencia,
beneficia también al recurrente, que se ve descargado de los costes derivados de acudir al
proceso para obtener la satisfacción de su pretensión.
Considerados incuestionables el incumplimiento de dicho presupuesto procesal por
el recurrente, se analiza, no obstante, si el Tribunal Supremo ha observado las exigencias
que se derivan de la doctrina constitucional sobre el derecho a la tutela judicial efectiva en
su vertiente de acceso a la jurisdicción. Es decir, si ha ponderado, de forma adecuada, el
defecto procesal y la declaración de inadmisibilidad del recurso contenciosoadministrativo. Recuerda, no obstante que para apreciar una queja de indefensión es
siempre necesario que la situación en la cual el recurrente se haya visto colocado no se haya
debido a una actitud voluntariamente aceptada por él o imputable a su propio desinterés,
pasividad, negligencia o a la estrategia procesal que haya elegido el recurrente o los
profesionales que le representan o defienden.
De este modo, estima que el recurrente no puede alegar indefensión por las
consecuencias que se han derivado de su estrategia procesal de impugnar la
resolución administrativa por la vía del proceso especial de protección de derechos
fundamentales a la sazón regulado en la Ley 62/1978 y luego, cuando es emplazado para
formalizar la demanda, renunciar a esa vía y pedir la continuación del procedimiento por
los cauces del proceso ordinario regulado en la Ley de la jurisdicción contenciosoadministrativa de 1956. Podría haber optado, sin embargo, por el procedimiento ordinario
regulado en la LJCA de 1956 e, incluso, podría haber optado por utilizar simultáneamente
ambas vías procesales. Al optar por decisión propia por renunciar al cauce especial que
había elegido no puede hacer reproche alguno a aquella decisión judicial que se limita a
extraer, ponderando de forma razonable y no arbitraria las circunstancias concurrentes en
el caso, las consecuencias lógicas del incumplimiento de uno de los requisitos procesales
inexcusables para la admisibilidad de una pretensión sustanciada por los trámites del
3
recurso contencioso-administrativo ordinario, como lo es el agotamiento de la vía
administrativa previa.
Tampoco se le ha situado en indefensión cuando tuvo ocasión de contradecir el
motivo de inadmisibilidad planteado por el Abogado del Estado, como efectivamente lo
hizo, al oponerse e impugnar el escrito de interposición del recurso de casación.
Por último, y en relación con la doctrina relativa a la prohibición de articular
cuestiones nuevas en la casación que no fueran antes invocadas en la instancia, el
Tribunal recuerda que la causa de inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo
apreciada por el Tribunal Supremo constituye una cuestión de orden público procesal, que
puede ser examinada incluso de oficio.
VI. COMENTARIO CRÍTICO
En nuestra opinión, nos encontramos con una sentencia importante y que contiene
una doctrina loable al respecto. De este modo, el Tribunal Constitucional utiliza todos los
datos aportados como elementos de juicio, a la vez que perfecciona o depura su doctrina
sobre la tutela judicial efectiva.
Queremos advertir que esta sentencia contó un el voto particular del Magistrado
don Roberto García-Calvo y Montiel. De este modo, trataremos de aprovechar cada una de
sus objeciones para realizar el comentario crítico oportuno. En primer lugar, el magistrado
expresa su discrepancia con la ratio que este Tribunal ha atribuido a la vía administrativa
previa a la judicial (en una afirmación que nunca ha hecho este Tribunal): que la vía
administrativa previa constituye un requisito procesal que se establece, no tanto en
beneficio de la Administración como de los administrados. En su opinión, sin embargo, la
citada reclamación tiene una única finalidad: “la de poner en conocimiento de la
Administración el contenido y fundamento de la pretensión, dándole la oportunidad de
resolver directamente el litigio, evitando así la vía judicial”. Para apoyar esta interpretación
se refiere al índice de “fracaso” de la vía administrativa y a cómo en muy pocos casos los
recurrentes obtienen un beneficio de ella. Pese a todo, no podemos compartir esta opinión.
La reclamación económico-administrativa se establece no solamente en beneficio
de la Administración sino también del contribuyente. Cuestión distinta es que la
mayoría sean desestimados. De hecho, la tendencia actual está en reducir la litigiosidad
fiscal en beneficio de ambas partes. Se busca una solución rápida y efectiva de los
conflictos entre la Administración Tributaria y los contribuyentes a través de fórmulas
diversas: actas con acuerdo; creación de un procedimiento abreviado en vía económicoadministrativa ante órganos unipersonales; extensión de la figura del Defensor del
Contribuyente en las Comunidades Autónomas, etc.).
En segundo lugar, se achaca la omisión de la necesaria ponderación por parte
del Tribunal Constitucional. En efecto, según el principio pro actione, los órganos judiciales
deben llevar a cabo una ponderación de los defectos que adviertan en los actos procesales
de las partes, guardando la debida proporcionalidad entre el defecto cometido y la sanción
que debe acarrear, procurando, siempre que sea posible, la subsanación del defecto a fin de
favorecer la conservación de la eficacia de dichos actos y del proceso como instrumento
para alcanzar la efectividad de la tutela judicial. Son cinco los elementos que el órgano
judicial —y, en última instancia, el Tribunal Constitucional— debe tener en cuenta en la
ponderación, a saber:
a) la entidad del defecto procesal cometido.
4
b) la incidencia de dicho defecto en la consecución de la finalidad perseguida por la
norma infringida.
c) la trascendencia del incumplimiento procesal para las garantías de las demás
partes en el proceso.
d) la voluntad y grado de diligencia procesal apreciada en la parte; y
e) el tiempo transcurrido desde que se interpuso el recurso en la vía judicial hasta
que resulta finalmente inadmitido a trámite.
En este sentido, se señala que el Tribunal Constitucional, en ocasiones, ha
concluido que se había vulnerado el derecho a la tutela judicial efectiva del recurrente, pese
a que éste no había cumplido debidamente el requisito de agotar la vía previa administrativa
STC 43/1992, de 30 de marzo y STC 71/2001, de 26 de marzo).
En nuestra opinión, sin embargo, no hay que perder de vista la estrategia procesal
del recurrente. Esta es determinante a la hora de analizar la presunta vulneración a la
tutela judicial efectiva. En este sentido, el recurrente acudió al procedimiento especial para
la defensa de derechos fundamentales, para recurrir una resolución de derivación de
responsabilidad en un momento, sin embargo, en el que ya habían transcurrido el plazo
para formular la reclamación económico-administrativa. Creemos que existen indicios
para considerar que se acudió a esta vía especial como una salida de recurribilidad:
interposición utilizando la vía especial del art. 82 c) y posterior renuncia al mismo con la
finalidad de encauzar el procedimiento hacia un proceso ordinario que estaba cerrado
desde el inicio por el transcurso de los plazos.
Por otro lado, hay que tener en cuenta que los argumentos utilizados eran los
mismos que se han utilizado en esta vía de amparo ante el Constitucional:
vulneración a la tutela judicial efectiva e indefensión. Posteriormente, sin embargo, decide
renunciar a ella probablemente por considerar que la vía procesal escogida no era idónea
para el éxito de la pretensión. Sea como fuere, ni siquiera se puede dar amparo a un
presunto error del recurrente. Tampoco el argumento del peregrinaje jurisdiccional al que
se refiere el magistrado en su voto particular puede servir para determinar la admisión del
recurso y la introducción de una nueva excepción al carácter obligatorio de la reclamación
económico-administrativa.
VII. RELEVANCIA JURÍDICA
La importancia de esta sentencia es relativa. Quizás su principal efecto es que
advierte o desenmascara lo que nos atrevemos a calificar como un uso abusivo de
determinados cauces procesales (que no pueden se utilizados para saltarse la obligatoriedad
de determinadas normas). Así sucede en el caso analizado. Por todos es sabido que para
acceder al recurso judicial hay que agotar la vía administrativa y que en materia tributaria el
último paso es la interposición de una reclamación económico-administrativa. En el mismo
sentido, la Ley especial de protección de derechos fundamentales está pensada para
supuestos determinados. Al día de hoy no creemos que pueda afirmarse que un
procedimiento de derivación de responsabilidad tributaria afecta a derecho fundamental
alguno. Menos aún a la tutela judicial efectiva como pretendía el recurrente de la sentencia
que hemos comentado.
Por otro lado, la aplicación del principio pro actione y la salvaguarda de la tutela
judicial efectiva no son incondicionadas. Hay que tener en cuenta cuál es la finalidad del
recurrente, como sucede en el caso analizado.
5
VIII. BIBLIOGRAFÍA
CAMARGO SÁNCHEZ, C.: «El nuevo recurso contencioso administrativo en materia tributaria»,
Gaceta fiscal, 171, 1998. GONZÁLEZ-VARAS IBÁÑEZ, S.: « El procedimiento para la protección de
los derechos fundamentales de la persona en la Ley reguladora de la Jurisdicción ContenciosoAdministrativa de 13 de julio de 1998», Repertorio Aranzadi del Tribunal Constitucional, vol. I,
1999. HUESCA BOADILLA, R.: «Los recursos y las reclamaciones económico - administrativas tras la
nueva Ley 1/1998, de 26 de febrero, de Derechos y Garantías de los Contribuyentes», Impuestos, 2,
1998. MASCARELL NAVARRO, Mª J.: « Las nuevas causas de inadmisión del recurso contenciosoadministrativo», Revista General de Derecho, núm. 656, 1999; SALAS, J./TORNOS MAS, J.:
«Comentarios a la Ley de Protección Jurisdiccional de los derechos fundamentales de la persona»,
RAP, 93, 1980.
6