Reforma de la Seguridad Social en Centroamérica y el Caribe: Su

Reforma de la Seguridad Social en Centroamérica y el Caribe: Su situación actual y algunos elementos para su reforma. Francis Zúñiga González 1 “En resumen, no hay panacea, cada país debe aplicar la reforma paramétrica o estructural que considere adecuada a sus características económico‐sociales, la cual debe ser precedida de un amplio debate social y estudios actuariales, con la mira puesta en la mejora de los principios de la seguridad social y combinando aspectos sociales y sostenibilidad financiera. “(Carmelo Mesa‐Lago, catedrático emérito de Economía y Estudios Latinoamericanos en la Universidad de Pittsburgh). Los procesos de reforma de los sistemas de pensiones son comunes en los países de América y Europa. Es dificil encontrar un país en donde no exista discusión sobre los sistemas de pensiones, y específicamente sobre dos temas de vital importancia para estos en el presente siglo, su cobertura y su sostenibilidad financiera. Centroamérica y el Caribe no son una excepción a esa corriente reformadora. Los retos que se enfrentan son muy importantes; por una parte, existen sistemas con muy baja cobertura, problemas de transparencia, situaciones financieras difíciles, procesos de re‐
forma complicados y con bajo apoyo de la sociedad civil, para solamente nombrar algu‐
nos. Los sistemas públicos de pensiones en Centroamérica, en forma similar a los desarrolla‐
dos en América Latina, se instauran a partir de los años cuarenta del Siglo XX. En un principio, cubrían básicamente a empleados del sector público. En esas fases iniciales, mientras la cobertura era baja y en un contexto de población joven y creciente, estos sistemas de pensiones no exhibieron dificultades. Sin embargo, la necesidad de refor‐
mas se hizo cada vez más evidente. Esta conciencia, en muchos casos, no se genera, 1
El autor es Abogado y Notario Público por la Facultad de Derecho de la Universidad de Costa Rica, con
estudios de maestría en Gestión de Instituciones de Seguridad Social y administración de Recursos Humanos. Profesor Universitario en los cursos de Derecho del Trabajo, Regímenes de Pensiones y Seguridad
Social a nivel de grado y posgrado. Ocupó el cargo de Director Nacional de Pensiones del Ministerio de
Trabajo y Seguridad Social de Costa Rica y ha sido ponente en diferentes seminarios y foros a nivel internacional en materia de seguridad social. Actualmente se desempeña como Director del Centro Regional de
Cooperación para Centroamérica y el Caribe de la Organización Iberoamericana de Seguridad Social
(OISS).
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lamentablemente, por las mismas Instituciones de Seguridad Social, sino por los orga‐
nismos financieros del Estado y debido al peso económico que muchos de estos regíme‐
nes representaban para el presupuesto Nacional o dentro del déficit fiscal. Seguramente es difícil encontrar un momento histórico como el actual, en que se discu‐
ten procesos de reforma en general de la seguridad social y especialmente de los siste‐
mas de pensiones y jubilaciones en varios de los países de Centroamérica y el Caribe, o incluso se implementan programas institucionales para aumentar la cobertura, o nos enfrentamos a problemas de transparencia tan serios, que han minado las bases de al‐
gunas de nuestras Instituciones históricas. Pretendemos visualizar, en este documento, la situación actual que se vive en América Central con los procesos de reforma, y establecer algunos retos importantes a los que se enfrentan esos procesos. I.‐ La situación actual La efervescencia que en estos momentos se vive en Centroamérica y el Caribe no sola‐
mente en relación con los procesos de reforma, sino la discusión que se tiene sobre la seguridad social y sus prestaciones en los medios de comunicación colectiva, y la socie‐
dad civil, es bastante positiva. No existe un solo país del área en donde no exista discusión sobre la seguridad social. La preocupación mayor, evidentemente lo representa, en algunos casos, el tema de la co‐
bertura, y por ende la necesidad de generar reformas o implementar acciones que per‐
mitan que algunos colectivos —normalmente excluidos de la seguridad social— puedan beneficiarse de sus prestaciones. En otros casos, la discusión discurre hacia la transpa‐
rencia y la necesidad de una gestión que se caracterice por su autonomía política, su racionalidad administrativa y un estricto rigor técnico actuarial y financiero. Lamenta‐
blemente hemos conocido en los últimos años casos de estafas dentro de la Institucio‐
nes de seguridad social, que incluso han generado que personajes públicos del más alto nivel hayan guardado cárcel o enfrentar procesos judiciales por estas situaciones. Debemos tomar en cuenta que en Centroamérica, al igual que en toda América Latina, el desarrollo de los denominados seguros de pensiones o de salud generaron una altí‐
sima segmentación. El en caso del sistema de salud se le conoce como “pluralismo frag‐
mentado”, que enfatiza la heterogeneidad e inequidad en la distribución de derechos y en el mismo acceso a los servicios de salud. De esta forma se nos presentan los dos extremos, por un parte algunos ciudadanos tienen acceso a tecnología médica de punta, los más pobres están condenados a los servicios de muy baja calidad. 2
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Las pensiones y jubilaciones no son la excepción, en donde el “(…) desarrollo histórico del seguro social de pensiones en América Latina en general y Centro América en parti‐
cular resultó en considerable segmentación, pues se fueron creando programas o fondos para grupos poderosos como las fuerzas armadas, los funcionarios públicos, sectores productivos clave en la exportación (azúcar, bananas, petróleo y minerales), así como en ciertos servicios (magisterio, transporte, banca, seguros). Estos programas separados e independientes tienen sus propias leyes, administración, prestaciones y financiamiento; además, usualmente gozan de condiciones de acceso y pensiones superiores a las del sistema general, por ejemplo, jubilación por antigüedad (años de servicio) independiente de la edad o edades inferiores de retiro, fórmulas de cálculo más generosas, ajuste au‐
tomático de la pensión al Índice de Precios al Consumidor (IPC) e incluso al salario del personal en actividad, y subsidios fiscales que tienden a ser regresivos, pues se otorgan a grupos de ingreso medio y medio superior.” 2 A partir de la década de los años noventa algunos de los países centroamericanos modi‐
ficaron sus sistemas de pensiones y jubilaciones, enfrentándose, en este momento, a los resultados de las mismas. De esta forma, se implementan modificaciones generales a los sistemas de seguridad social (El Salvador, Costa Rica) y su propia estructura o junto con reformas paramétricas, (Costa Rica, 2004 ‐ Nicaragua, 2013, para citar algunos ejem‐
plos) de las reformas que realizaron o de los regímenes básicos de pensiones. La discusión de la reforma de la seguridad social debe considerarse positiva. Hoy la pre‐
gunta no es si debe o no reformarse la seguridad social, sino el tipo de reforma que debe seleccionarse. En algunos países se discute el sistema financiero que debe de adoptarse, en otros la necesidad de ampliar la cobertura de los sistemas y su sostenibilidad, y otros discuten problemas de gestión o transparencia. No se puede ocultar que el anuncio de una reforma del sistema de pensiones, en cualquier país, despierta siempre fuerte te‐
mor entre los ciudadanos, ante la posibilidad de que pueda afectar su modo de vida. Adolfo Jiménez Fernández, Secretario General de la OISS, hasta hace pocos meses indi‐
caba (Diario El País. España. 30 de agosto de 2010), que “(…) puesto que los cambios en la Seguridad Social modifican las expectativas que se van construyendo a lo largo de la vida laboral sobre la base del esfuerzo de cotización y de una legislación que se considera estable, en todo proceso de cambio, para hacerlo lo más comprensible posible es conve‐
niente explicar, al menos, estas cuatro cuestiones: 1) ¿qué tipo de reforma se plantea? 2) ¿por qué es necesario realizar modificaciones? 3) ¿qué es lo que puede variar? y 4) ¿a qué ciudadanos puede afectar?” . ¿Qué ocurre en Centroamérica al día de hoy? En forma resumida tendríamos que indicar que en Costa Rica se discute hoy en día, la sostenibilidad del régimen del primer pilar .- MezaLagoCarmelo.SistemadePensionesenCentroamérica.InformeFinal.CuartoInformedelEstadodelaRegión.Pro‐
gramaEstadodelaRegión.2010.
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básico del Invalidez, Vejez y Muerte, gestionado por la Caja Costarricense de Seguro So‐
cial y, con fundamento en ello, la determinación de reformar un sistema que tuvo su reforma más importante en el año 2005. Luego de una larga discusión entre la Caja Cos‐
tarricense de Seguro Social y la Superintendencia de Pensiones, se prepara un nuevo estudio actuarial que determinará el futuro de las reformas y el plazo de aplicación de éstas. El Salvador discute el actual sistema de pensiones y la posibilidad de reformarlo o no; encontramos posiciones que van desde una reforma al actual sistema, hasta la necesi‐
dad de realizar una segunda reforma estructural y modificar el actual sistema por los resultados que ha tenido a la fecha. En Nicaragua en el año 2013 se realizó una reforma paramétrica que se discute todavía; Guatemala discute temas de cobertura y sostenibilidad; República Dominicana, por me‐
dio del Consejo Nacional de la Seguridad Social, implementó un programa para la am‐
pliación de la cobertura con la colaboración de diferentes organismos internacionales. El último proceso de reforma se desarrolla en estos momentos en Honduras. Digno de mencionar es este proceso de reforma, que suponemos, a la publicación de este docu‐
mento habrá sido aprobado por el Congreso de este país. Honduras discute en su Congreso un proyecto de Ley de la seguridad social que han denominado “Proyecto de Ley Marco del Sistema de Protección Social para una vida me‐
jor”, que implica la reforma del sistema actual a uno multipilar. El proyecto de la Ley Marco del Sistema de Protección Social, fue presentado por Señor presidente de la Re‐
pública, Abogado Juan Orlando Hernández Alvarado, con la orientación de crear el marco legal de las políticas públicas en materia de seguridad social, de tal manera que le permita a toda la población lograr una eficiente cobertura en los momentos de mayor vulnerabilidad socioeconómica, a través de la prevención y el manejo de los riesgos aso‐
ciados al ciclo de vida en sus diferentes etapas, la cobertura de las necesidades socio‐
económicas básicas, y el acceso a los servicios esenciales para el bienestar y la seguridad en los ingresos. De esta forma reza el proyecto en sus motivos. Según han establecido las mismas autoridades hondureñas en los documentos de justificación del proyecto: A diciembre de 2013, los cinco (5) Institutos Públicos de Previsión Social de Honduras (IHSS, INJUPEMP, INPREUNAH, INPREMA e IPM) atendían al 20.7% de la Población Económicamente Activa (PEA) (Equivalente al 9.3% de la población total del país). La mayoría de la población cubierta por un sistema de previsión social, pertenece al IHSS (15.4% del PEA); sin em‐
bargo, este Instituto ofrece coberturas limitadas y pensiones de cuantías 4
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mínimas, que aunado a su crisis institucional, así como el futuro incierto que provoca la precaria situación financiera y actuarial que atraviesa, en la cual únicamente se cotiza en total un 3.5% de los salarios bajo un techo de 1 salario mínimo, se podría decir que solamente un 5.2% del PEA (equiva‐
lente un 2.3% de la población total del país)está cubierto por un adecuado sistema de protección social. (Resumen Proyecto de Ley Marco de Protec‐
ción Social). Como se observa, la discusión sobre la seguridad social, y específicamente sobre los sis‐
temas de pensiones y jubilaciones, se encuentra al orden del día. Los recientes cambios de gobierno que se han generado en algunos de nuestros países han alentado este pro‐
ceso, y han tenido que afrontar la cada vez más fuerte posición de grupos excluidos de la seguridad social, así como las exigencias de toda la población por la transparencia de las gestiones de las instituciones públicas encargadas de programas de seguridad social.3 II.‐ Algunos elementos importantes en el proceso de reforma No debemos olvidar que las reformas que se plantean deberían de tomar en cuenta una serie de realidades que enfrentan nuestros sistemas de pensiones, y que podríamos con‐
siderar como verdaderos retos. Seguramente el más importante es la necesidad de con‐
vertir al sistema en un sistema de Protección y Seguridad Social con Cobertura Universal, solidaria e integralidad. Si una constante en la justificación de las reformas es la necesidad de ampliar su cober‐
tura, las acciones o las mismas reformas deben plantearse la realidad que tenemos en el área con ciertos colectivos. En esa dirección, la Declaración de Montevideo en el marco del XV Congreso Iberoamericano de Seguridad Social, realizado en Montevideo, Uruguay entre los días 8 y 9 de marzo de 2012, insiste sobre estas acciones, y se pro‐
nuncia: “PRIMERO.‐ Insistir en la necesidad de que los sistemas de protección social tengan como objetivo esencial la extensión de las prestaciones y ser‐
vicios que dispensan a capas cada vez más amplias de la población, a través de procesos progresivos de ampliación de la cobertura que asegura la pro‐
tección completa frente a las necesidades. SEGUNDO.‐ Reconocer los esfuerzos realizados en dicha dirección por distintos países, a través de medidas de inclusión de nuevos colectivos en los Véaseenesadirección MezaLagoCarmelo.SistemadePensionesenCentroamérica.InformeFinal.CuartoInformedelEstadode
laRegión.ProgramaEstadodelaRegión.2010.
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regímenes contributivos de protección y de la progresiva implantación de prestaciones de carácter no contributivo. TERCERO.‐ Considerar como prioridad de tales procesos de inclusión la atención a los colectivos más desfavorecidos, evitando cualquier tipo de dis‐
criminación por razones de género, etnia, actividad, extranjería, edad, dis‐
capacidad o cualquier otro motivo que pudiera suponer diferenciación en su consideración por los sistemas de protección y eliminando las trabas que pudieran existir para su integración plena en la sociedad.” La misma Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno realizada en Cádiz en el año 2012, invita a los Estados a: “6. Redoblar los esfuerzos para la inserción progresiva de los sectores informales en los sistemas de protección laboral, de seguridad social y de tributación para que puedan crecer e insertarse laboralmente”. (El subra‐
yado es nuestro) Especialmente en algunos de los países centroamericanos es fundamental debatir la si‐
tuación que está generando la transición demográfica, la situación de ciertos colectivos, y por supuesto el replanteamiento del tratamiento del Adulto Mayor y la influencia de éste en los sistemas de pensiones y de salud. “Costa Rica tiene la transición demográfica más avanzada, seguida por Panamá y, a distancia, El Salvador, Nicaragua y Honduras, mientras que Guatemala es el único con transición moderada en toda la región. Los dos países del grupo 1, que muestran las mayores fortalezas en pensiones, tienen el período más corto para resolver los problemas financieros que aún afligen a sus sistemas, mien‐
tras que los países en el grupo 3, que adolecen de indicadores más débiles, gozan de más tiempo, pero no deben posponer las soluciones pues, una vez que se revierta la situación, será imposible hacerlo. (Meza Lago‐ 2010) Dentro de esa necesidad de ampliar la cobertura, se debe incluir a los trabajadores mi‐
grantes. Especialmente en algunos de los países del área tenemos grupos importantes de trabajadores que han migrado y que tienen serios problemas en su cobertura de se‐
guridad social. Muchos de esos migrantes se “mueven” dentro del espacio centroame‐
ricano. Refiriéndose a América Latina se ha indicado que el “(…) número de migrantes en la región pasó de 21 millones en 2000 a 26 millones en 2005. Ese año los latinoame‐
ricanos representaron el 13% de los migrantes internacionales mientras que la pobla‐
ción latinoamericana representaba tan solo el 9% de la población mundial. Estimaciones realizadas extrapolando los datos censales correspondientes al año 2000 sitúan la cifra de migrantes iberoamericanos en América Latina, Portugal y España en torno a 5,5 mi‐
llones en 2007. (CEPAL: 2007). 6
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TRAJADOR POR CUENTA PROPIA
EL TRABAJADOR MIGRANTE
COBERTURA
EL TRABAJADOR INFORMAL
NUEVAS FORMAS DE TRABAJO
En ese sentido, la Organización Iberoamericana de Seguridad Social (OISS) ha venido proponiendo a los países de la región la ratificación del Convenio Multilateral Iberoame‐
ricano de Seguridad Social, unánimemente adoptado por la XVII Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado, en Santiago de Chile en 2007. Ha sido suscrito por 15 países, inclu‐
yendo dos centroamericanos (Costa Rica y El Salvador), y ratificado por doce países (dos de ellos tienen pendiente el depósito del documento de ratificación), incluyendo uno centroamericano (El Salvador). El Convenio promueve la coordinación normativa en se‐
guridad social, respetando los sistemas nacionales de los Estados de la región, la igual‐
dad de trato, la conservación de los derechos adquiridos o en curso de adquisición de los trabajadores migrantes y sus familias, la totalización de periodos, el pago de presta‐
ciones en el extranjero, la revalorización de pensiones, y las relaciones entre el Convenio y otros instrumentos de coordinación de seguridad social, aplicándose en este caso el más conveniente para el beneficiario. Un aspecto clave es la coordinación (“totaliza‐
ción”) de las pensiones de los trabajadores migrantes: los años de cotización aportados en varios países miembros pueden unirse y, con ello, alcanzar el derecho a una pensión de vejez. La prestación es pagada por cada uno de los países de manera proporcional a los años cotizados por el trabajador en cada uno. A la discusión sobre la reforma de la seguridad social deberíamos tener claro que no se deben formular e implantar medidas de reforma apropiadas sin ciertos requisitos habi‐
litantes como: 7
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SOLIDARIDAD SOCIAL
PARTICIPACION SOCIAL
REGLAMENTACION Y CONTROL APROPIDOS
‐ DIVERSIDAD DE OPCIONES Y ELECCIÓN
FINANCIACION ADECUADA PROCESOS TRANSPARENTES
En el tema de la gestión, la experiencia centroamericana en los últimos años ha sido bastante difícil, dejándonos serios ejemplos de problemas en la gestión de los sistemas e incluso hemos vivido las denuncias de estafas a las instituciones de seguridad social. La gestión de los sistemas de previsión social debe caracterizarse por su autonomía po‐
lítica, su racionalidad administrativa y un estricto rigor técnico actuarial y financiero. La legitimación social de cualquier sistema de seguridad social pasa por la confianza de sus beneficiarios, los ejemplos que hemos tenido en los últimos años erosionan esa con‐
fianza y deslegitiman cualquier acción posterior de esas instituciones. Tenemos mucho que hacer en este campo, para permitir que los beneficiarios y la sociedad civil en gene‐
ral confíen en los sistemas y en su administración. Otro elemento que no podemos ni debemos dejar de lado en el proceso es el tema de la igualdad de género. En el área encontramos serias discriminaciones en relación con las mujeres, tanto en el mercado laboral, como en los programas de seguridad social. “La Conferencia Internacional del Trabajo de 2001 hizo hincapié en la conve‐
niencia de que la seguridad social promueva y asuma, como uno de sus fun‐
damentos, el principio de la igualdad de género, no sólo en lo que respecta a 8
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la igualdad de trato para hombres y mujeres en situaciones idénticas o simi‐
lares, sino también en lo que se refiere a las medidas encaminadas a garan‐
tizar un ingreso equitativo para las mujeres. Por ejemplo, muchas sociedades se benefician en gran medida de la labor de asistencia no remunerada, en particular de la que se presta a niños, padres de edad avanzada y parientes enfermos. Sin embargo, en lo que atañe a la seguridad social, estos cuidado‐
res familiares suelen verse desfavorecidos en fases posteriores de su vida, sencillamente porque su trabajo se desarrolló en su hogar y no tuvo la consi‐
deración de empleo remunerado. La CIT destacó asimismo que las medias de mejora del acceso al empleo ayudarán a las mujeres a obtener prestaciones de seguridad social por derecho propio, y no como personas dependientes.” Conferencia Internacional del Trabajo, año 2001. Igual importancia deberíamos darle a los problemas de desempleo que sufrimos y que son evidentes en algunos de nuestros países. El desempleo es uno de los mayores ries‐
gos sociales con que se enfrentan las personas que dependen para su subsistencia de la venta de su fuerza de trabajo. Sin embargo, los sistemas de prestaciones de desempleo (seguros de desempleo) existen únicamente en una minoría de países, y muchos traba‐
jadores, entre ellos casi todos los que tienen empleo independiente, no están ampara‐
dos por los mismos. La protección contra los riesgos de desempleo no debe consistir únicamente en prestaciones, sino también en medidas de protección del empleo El análisis profundo de cada una de estas variables, y otras más que no hemos señalado y que tienen igual valor o importancia, junto con un amplio conocimiento de los factores económicos, sociales y políticos que generalmente existen al momento de las reformas, nos pueden garantizar los resultados de las mismas, y seguramente caminar en la con‐
secución de una sociedad más inclusiva. El reto es permanente. 9