¿GOBIERNO Y ADMINISTRACIÓN MUNICIPAL EN CUBA?
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Esta revista forma parte del acervo de la Biblioteca Jurídica Virtual del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM www.juridicas.unam.mx http://biblio.juridicas.unam.mx ¿GOBIERNO Y ADMINISTRACIÓN MUNICIPAL EN CUBA? Lissette PÉREZ HERNÁNDEZ• SUMARIO: I. A modo de introducción. II. Un análisis preliminar. III. Despejando la naturaleza jurídica de las asambleas municipales del poder popular. IV. Los consejos de la administración municipal entre el gobierno y la administración. V. Un análisis de la organización municipal a partir de las atribuciones: intentando una clasificación. VI. A modo de conclusión: ¿Qué órgano debiera considerarse como el “gobierno municipal” en el sistema del poder popular cubano? I. A MODO DE INTRODUCCIÓN El gobierno ha de nacer del país. El espíritu del gobierno ha de ser el del país. La forma del gobierno ha de avenirse a la constitución propia del país. El gobierno no es más que el equilibrio de los elementos naturales del país1. De forma universal las instituciones del Estado conforman un sistema que comprende principalmente, estructuras de poder, de gobierno, de admi• Universidad de La Habana Martí, José, Nuestra América I, Obras Completas, vol. 6, p.17, © Centro de Estudios Martianos, 2001, p.17 1 DR © 2009. Asociación Internacional de Derecho Administrativo Esta revista forma parte del acervo de la Biblioteca Jurídica Virtual del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM www.juridicas.unam.mx http://biblio.juridicas.unam.mx LISSETTE PÉREZ HERNÁNDEZ nistración, de justicia y de defensa, todos integrados e interdependientes. Por su condición de sistema, los órganos se articulan a través de determinadas relaciones previamente reguladas por la ley, sobre la base de principios básicos que cimientan su funcionamiento. Las relaciones son de distinta naturaleza y se manifiestan externa e internamente, es decir: vinculan las distintas ramas funcionales del sistema entre sí, así como los diferentes órganos de una misma rama, condicionadas por la naturaleza de los mismos y el diseño, en consecuencia, de las competencias y atribuciones que a cada uno corresponden. En Cuba, los vínculos a los que hemos hecho referencia, se dan sobre la base de una relación esencial de supremacía, que sitúa en la cúspide los intereses públicos, ejercidos directamente o representados de forma general por los órganos jerárquicos superiores del poder del Estado en cada nivel territorial. El municipio como nivel primario se define en el artículo 102 constitucional, como la sociedad local, con personalidad jurídica a todos los efectos legales, organizada políticamente por la ley, en una extensión territorial determinada por necesarias relaciones económicas y sociales de su población, y con capacidad para satisfacer las necesidades mínimas locales. El modelo municipal constitucionalizado a partir de 1976, se conforma básicamente por dos órganos colegiados: un órgano representativo, la asamblea municipal del poder popular, que se constituye como el órgano superior del poder popular territorial y es una institución representativa, y de control, y otro órgano el consejo de administración municipal, que dirige la administración local, órgano que por su naturaleza y desempeño le está subordinado. Sobre esta base, el diseño estructural se puede catalogar 320 DR © 2009. Asociación Internacional de Derecho Administrativo Esta revista forma parte del acervo de la Biblioteca Jurídica Virtual del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM www.juridicas.unam.mx http://biblio.juridicas.unam.mx ¿GOBIERNO Y ADMINISTRACIÓN MUNICIPAL EN CUBA? como “dual-colegiado”. Ambos órganos por disposición constitucional tienen como presidente a una misma persona2. Las atribuciones de ambas estructuras están jurídicamente establecidas, pero, no siempre se aprecia con claridad la consonancia que deben tener las mismas con la naturaleza que a partir de la regulación constitucional pudiera inferirse para cada órgano. Motivado por lo anterior, el tema es replanteado académicamente con tenaz persistencia y es objeto de múltiples reflexiones jurídicas,3 sin embargo, aún no está agotado. Sobre estos contenidos surgen con frecuencia un sinnúmero de interrogantes. Para el presente trabajo hemos convertido en objetivos fundamentales, las siguientes: ¿Qué alcance y significado teórico puede tener que las asambleas municipales, según el artículo 103 constitucional ejerzan gobierno? ¿Existe contradicción entre lo anterior y su naturaleza de órgano representativo y de poder?, ¿Qué órgano u órganos debieran considerarse como el “gobierno” municipal? Los resultados que se esperan obtener no aspiran a considerarse definitivos, intentan sugerir el debate. Realmente resulta muy complejo conciliar la organización municipal cubana, (como también sucedería con otras), con las múltiples y discordantes formulaciones teóricas que la doctrina nacional y foránea han ofrecido para explicar el lugar que ocu2 Artículo 117 de la Constitución de la República de Cuba, Dirección de Legislación y Asesoría del Ministerio de Justicia, La Habana, 2005 3 Quien suscribe este trabajo, ya incursionó en este tema, aunque arribó a conclusiones un tanto diferentes. Ver en Pérez Hernández Lissette y Prieto Valdés Martha (compiladoras), Temas de Derecho Constitucional Cubano, Editorial Félix Varela, La Habana, 2000, pp. 187-191. 321 DR © 2009. Asociación Internacional de Derecho Administrativo Esta revista forma parte del acervo de la Biblioteca Jurídica Virtual del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM www.juridicas.unam.mx http://biblio.juridicas.unam.mx LISSETTE PÉREZ HERNÁNDEZ pan, y la relación que en consecuencia se establece entre el Estado, el gobierno y la administración. De seguro, otros puntos de vista justificarán más de un propósito como el nuestro. II. UN ANÁLISIS PRELIMINAR La incapacidad no está en el país naciente que pide formas que se le acomoden y grandeza útil, sino en los que quieren regir pueblos originales…con leyes heredadas. …Con un decreto de Hamilton no se le para la pechada a un potro llanero. Con una frase de Sieyés no se desestanca la sangre cuajada de la raza india4. En nuestra opinión el análisis constitucional de cualquier institución normativa o de su funcionamiento jurídico, tiene referentes indispensables en los fundamentos filosóficos, ideológicos y políticos, en el diseño normativo que resulte en correspondencia con los mismos y en la forma en que la dinámica cotidiana pone en práctica tal diseño. Los elementos anteriores deben estar íntimamente vinculados, pero, no se excluye la posibilidad de que no siempre suceda así. De ahí, que regular de forma diferente un principio de manera que desafíe ideológica y políticamente los convencionalismos universales, es válido, pero no suficiente, requiere mínimamente un desarrollo legislativo coherente, así como, un análisis doctrinal suficiente y profundo para explicarlo. 4 Martí José Nuestra América I. Obras Completas. Volumen 6, p. 17, © Centro de Estudios Martianos, 2001. 322 DR © 2009. Asociación Internacional de Derecho Administrativo Esta revista forma parte del acervo de la Biblioteca Jurídica Virtual del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM www.juridicas.unam.mx http://biblio.juridicas.unam.mx ¿GOBIERNO Y ADMINISTRACIÓN MUNICIPAL EN CUBA? Con todo y lo anterior, consideramos que los teóricos cubanos de las últimas décadas tenemos una deuda científica relacionada con los fundamentos del desarrollo legislativo, en armonía con la explicación doctrinal de la unidad de poder como principio de organización y funcionamiento del Estado cubano. No nos proponemos en este caso saldar la deuda, sería muy ambicioso de nuestra parte, pero sí esclarecer cuáles podrían ser algunos de los caminos por donde en lo sucesivo pudiera transitarse en la búsqueda de nuestros propios fundamentos científicos. La unidad de poder fue constitucionalizada en Cuba en el año 1976. El entonces artículo 66 constitucional la regulaba como principio, acompañada de la democracia socialista y del centralismo democrático, estableciendo que a través de ellos los órganos del estado “se integran, funcionan y desarrollan su actividad”. Con la reforma constitucional del año 1992 desapareció del mencionado artículo (hoy artículo 68), la regulación expresa tanto de la unidad de poder como del centralismo democrático, aunque las formas reguladas en 1976, a través de las cuales se debían manifestar todos de conjunto, permanecieron sin modificaciones esenciales, salvo en el caso del otrora inciso f)5 que regulaba la doble subordinación, que al desaparecer reforzó el carácter superior del órgano representativo y consolidó con ello, la unidad de poder. En su reflejo legislativo la concepción sobre la unidad de poder en Cuba discurre sobre el poder soberano e indivisible atribuido constitucionalmente al pueblo, expresado principalmente a través del 5 Ver nota al pie Nº 27 323 DR © 2009. Asociación Internacional de Derecho Administrativo Esta revista forma parte del acervo de la Biblioteca Jurídica Virtual del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM www.juridicas.unam.mx http://biblio.juridicas.unam.mx LISSETTE PÉREZ HERNÁNDEZ carácter superior que tienen los órganos representativos en cada una de las divisiones político administrativas; la subordinación a las asambleas del resto de los órganos, en especial de los que tienen funciones administrativas y por el carácter de órgano supremo del poder del Estado de la Asamblea Nacional del Poder Popular, en tanto representa los intereses de la nación. El reconocimiento de la unidad de poder como principio significa una ruptura importante con una concepción del poder constitucionalmente enraizada, que defiende la división como garantía democrática y mecanismo de control y ha diseñado como consecuencia lógica la estructura estatal a partir de determinados tipos de órganos y sus funciones respectivas, entiéndase como tal la clásica distribución del “poder” entre los llamados órganos legislativos, ejecutivos y judiciales. De tal forma como decíamos antes, Cuba optó como fundamento por una concepción filosófica o teoría socio-jurídica diferente que de ninguna manera modifica la esencia y estructura del Estado, no se opone a la distribución de funciones entre los órganos, ni al control que entre los mismos debe darse. Le concede unidad al poder en virtud de la fortaleza que supone para el poder público la coordinación y armonía de la acción estatal. De ahí, que como lógica consecuencia de lo señalado consideremos que la organización, estructura y funcionamiento del estado cubano, en particular en tanto es nuestro objeto de análisis, del municipio, debe pensarse desde bases novedosas, autóctonas, sistémicas y coherentes, sin que ello signifique eludir o excluir los referentes teóricos y prácticos, que sean valederos. 324 DR © 2009. Asociación Internacional de Derecho Administrativo Esta revista forma parte del acervo de la Biblioteca Jurídica Virtual del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM www.juridicas.unam.mx http://biblio.juridicas.unam.mx ¿GOBIERNO Y ADMINISTRACIÓN MUNICIPAL EN CUBA? La “tripartición de poderes” como teoría ha sido reflejada por la mayoría de las Constituciones de los Estados modernos aunque no siempre de forma estricta. Incluso a través del tiempo, siguiendo el decir del profesor mexicano Porrúa Pérez, “ha sufrido precisiones, moderaciones e integraciones, ha cristalizado en textos positivos que no la han adoptado de manera absoluta”.6 En ese sentido teóricos cubanos en la primera mitad del siglo pasado sostenían ya “que uno de los errores de Montesquieu radica en que formula una división absoluta entre el poder del estado sobre la base de esas tres manifestaciones, y efectivamente, esa división absoluta no puede darse, porque siendo uno el poder del Estado no puede dividirse en términos absolutos, ya que todos forzosa y necesariamente guardan una interdependencia entre sí”.7 Otros más modernos, no cubanos, sostienen el mismo punto de vista -sector mayoritario hoy día- y defienden que mejor que una división en sentido estricto, la teoría propugna una especialización de funciones.8 En este sentido Dromi ofrece una fórmula y refuerza la posición: “un poder político unitario, actuante por el cauce de plurales funciones y ejercido por diversos órganos”.9 Porrúa Pérez, Francisco, Teoría del Estado, Porrúa, México, 1958, p.321 7 Lavín, Pablo F., Teoría General del estado. Copias de Clases, Facultad de Derecho, Departamento de Publicaciones, Universidad de la Habana, 1948, p. 245. 8 García Cotarelo, Ramón y de Blas Guerrero Andrés, Teoría del Estado y Sistemas Políticos, Parte General, p.128; Garrido Falla, Fernando, Tratado de Derecho Administrativo, vol. I. Parte General, 12a ed., Tecnos, Madrid, 1994, p.47; Asensi Sabater, José, Constitucionalismo y Derecho Constitucional, tirant lo blanch, Valencia, 1996, p.140. 9 Dromi, Roberto, Derecho Administrativo, 8ª ed., Ciudad Argentina, Buenos Aires, 2000, p.129. 6 325 DR © 2009. Asociación Internacional de Derecho Administrativo Esta revista forma parte del acervo de la Biblioteca Jurídica Virtual del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM www.juridicas.unam.mx http://biblio.juridicas.unam.mx LISSETTE PÉREZ HERNÁNDEZ Aún cuando es admitido de forma general que en la dinámica del poder tal división no existe, la “tripartición de poderes” se ha manteniendo como referente de las diversas clasificaciones que de las funciones han existido, aun cuando muchas veces a las funciones más clásicas se les ha atribuido distinto contenido, conservando formalmente la misma denominación. Así por ejemplo, García-Pelayo10 considera que si bien es cierto que como clasificación carece de valor universal, las funciones deben diferenciarse en legislativa, judicial y ejecutiva, mientras que esta última puede ser subdividida11 en gubernamental y administrativa. Asimismo, las funciones del poder para Dromi son varias: gubernativa, legislativa, jurisdiccional y administrativa y la diferencia entre las mismas se canaliza a través de aspectos sustantivos (qué), aspectos orgánicos (quién) y por aspectos procesales (cómo).12 Por su parte Cotarelo13 considera que además de la clasificación tradicional, deben añadirse como funciones por su significación en la vida política, las funciones propia del poder constituyente, el poder moderador y el poder de gobierno en sentido estricto, las que no tienen fácil acomodo en los planteamientos tradicionales. García-Pelayo, Manuel, Derecho Constitucional comparado, Alianza Universidad Textos, Madrid, 1987, p. 103 11 La subdivisión de la llamada función ejecutiva en gubernativa y administrativa también la defienden Fix Zamudio y Valencia Carmona. Ver: Fix Zamudio, Héctor y Valencia Carmona Salvador, Derecho Constitucional Mexicano y Comparado, Porrúa, México, 2005, p. 769. 12 Dromi Roberto, ob. cit., p. 131 13 García Cotarelo Ramón y de Blas Guerrero Andrés, Teoría del Estado y Sistemas Políticos, Parte General, p.128 10 326 DR © 2009. Asociación Internacional de Derecho Administrativo Esta revista forma parte del acervo de la Biblioteca Jurídica Virtual del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM www.juridicas.unam.mx http://biblio.juridicas.unam.mx ¿GOBIERNO Y ADMINISTRACIÓN MUNICIPAL EN CUBA? Signado por los mismos referentes, Kelsen subrayó que la tricotomía usual es pues, en el fondo, una dicotomía, es decir, la distinción fundamental entre legis latio y legis executio. La última es subdividida en las funciones judicial y ejecutiva en sentido estricto. A su vez, el poder ejecutivo es a menudo subdividido en dos funciones diferentes, las llamadas funciones política y administrativa.14 En lo que a la doctrina más específicamente constitucional15 se refiere, los autores muchas veces han dado por sentado la clasificación de las funciones a partir de la teoría Montesquiana, lo que inferimos teniendo en cuenta que en los análisis de estos autores sobre las mismas, su caracterización o contenido, o en exámenes que se realizan de una Constitución o país en concreto, toman como punto de partida sus contenidos clásicos. A diferencia de lo que sucede con las regulaciones constitucionales, donde en lo relativo a las funciones y/o a los tipos de órganos que las detentan no existe mucha uniformidad, ni se aprecia comúnmente la existencia de declaración expresa sobre el fundamento que subyace. En algunas de las Constituciones europeas16, se regulan directamente los distintos órganos, con alguna que otra especificación al Gobierno, la Administración o al Poder Judicial, 14 Kelsen, Hans, Teoría General del Derecho y del Estado, UNAM, México, p. 303. 15 García Cotarelo, Ramón y de Blas Guerrero Andrés, Teoría del Estado y Sistemas Políticos, Parte General, p.128; Pérez Royo, Javier, Curso de Derecho Constitucional, 2a ed., Marcial Pons, Madrid, 1995, pp.480-484; Villabella Armengol, Carlos M., Selección de Constituciones Iberoamericanas, Editorial Félix Varela, La Habana, 2000, pp XX-XXVIII, 16 Ver parte orgánica de las siguientes Constituciones: Ley Fundamental de la República Federal de Alemania de 1949, Constitución Española de 1978, Constitución de la IV República Francesa de 1978, 327 DR © 2009. Asociación Internacional de Derecho Administrativo Esta revista forma parte del acervo de la Biblioteca Jurídica Virtual del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM www.juridicas.unam.mx http://biblio.juridicas.unam.mx LISSETTE PÉREZ HERNÁNDEZ mientras que en la Constitución de los Estados Unidos de América y la de otros países latinoamericanos el texto constitucional diferencia los órganos formando parte de los distintos poderes que las Constituciones regulan expresamente, como sucede por ejemplo, en la Constitución de los Estados Unidos Mexicanos de 1917, la Nueva Constitución Política de Colombia de 1995, la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela de 2000,(por su regulación de los poderes aunque diferentes en su división) y la Constitución de la Nación Argentina de 1994. Lo anterior evidencia los distintos matices y formas de clasificar las funciones estatales, aún cuando predomine la tendencia a hacerlas coincidir con la mencionada teoría de la división de los poderes, al punto, que algunos autores17 reconocen la complejidad de la cuestión y lo difícil que resulta que las “funciones-poderes” se ejerzan de forma pura, incluso analizan cómo unas, invaden el campo de las otras en el marco de sus acciones previstas. En la literatura cubana revolucionaria sobre el tema en cuestión, no existen18 grandes diferencias de apreciación en una parte importante de la doctrina, aunque se hallan ejemplos puntuales que apuntan hacia otras direcciones. En ese sentido se destacan Fernando Cañizares, Domingo García Cárdenas, y el paradigmático profesor Fernández Bulté 17 Garrido Falla Fernando Tratado de Derecho Administrativo, vol. I, Parte General, 12a ed., Tecnos, Madrid, 1994, pp 45-50. 18 Vega Vega, Juan, Derecho Constitucional revolucionario en Cuba, Editorial de Ciencias Sociales, La Habana, Cuba, 1988, p.277; Álvarez Tabío, Fernando, Comentarios a la Constitución Socialista, Ediciones Jurídicas, Editorial de Ciencias Sociales, La Habana, 1985, p.301; Colectivo de autores, Derecho Constitucional. Curso Dirigido, Universidad de La Habana, MES, s/f, p.342349. 328 DR © 2009. Asociación Internacional de Derecho Administrativo Esta revista forma parte del acervo de la Biblioteca Jurídica Virtual del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM www.juridicas.unam.mx http://biblio.juridicas.unam.mx ¿GOBIERNO Y ADMINISTRACIÓN MUNICIPAL EN CUBA? En el primer caso el profesor19 al abordar las funciones del Estado hace hincapié en las diferencias que existen al apreciarlas desde el punto de vista jurídico-formal o desde el punto de vista político, así como los contrastes existentes entre las funciones de los Estados burgueses y los socialistas. Destaca en este último sentido las funciones, los medios y procedimiento de que se valen estos estados para ello. Identifica tres funciones básicas: la función de sometimiento de las clases explotadoras, la función de organización económica y las funciones educacionales y culturales. Domingo García Cárdenas20 por su parte, al referirse específicamente a la organización local, considera los órganos del poder popular como instituciones representativas o de carácter administrativo, de manera que las funciones principales de los órganos definen su tipología. Mientras que el profesor Fernández Bulté21 al analizar el contenido y los métodos de ejercicio de las funciones, abstrayéndose de la influencia tradicional, aporta una clasificación novedosa y centra la 19 Cañizares, Fernando Diego, Teoría del Derecho. Editorial Pueblo y Educación, Ciudad de La Habana, 1979, pp. 166-177. 20 García Cárdenas, Domingo, La organización estatal en Cuba, Editorial de Ciencias Sociales, La Habana, 1981, p.96. 21 El profesor Fernández Bulté considera que cuando el Estado, para la realización de determinada línea de funciones o de un grupo de acciones dentro de esa línea, acude a la forma jurídica de realización, es decir, cuando tiene que promulgar normas jurídicas, entonces el estado tiene que realizar una acción legislativa. Ulteriormente debe ejecutarse lo legislado y, en consecuencia, determinados órganos deben cumplir una función ejecutiva y, si lo normado fuere incumplido, fuere quebrantada la ley, podría tener que acudirse a la administración de justicia en busca de la restitución del orden legal transgredido y entonces el Estado cumpliría una función o realizaría una actividad judicial. Fernández Bulté, Julio, Teoría del Estado, Editorial Félix Varela, La Habana, 2001, pp69-75. 329 DR © 2009. Asociación Internacional de Derecho Administrativo Esta revista forma parte del acervo de la Biblioteca Jurídica Virtual del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM www.juridicas.unam.mx http://biblio.juridicas.unam.mx LISSETTE PÉREZ HERNÁNDEZ atención en las líneas de funciones del Estado, que identifica como: líneas políticas, económicas, sociales y culturales e ideológicas afirmando que ninguna función o línea de funciones se realiza con independencia de las demás; todas están intervinculadas y son interdependientes. A juzgar por lo planteado hasta aquí, encararíamos sólo un problema de disquisición teórica sin mayores consecuencias si no fuera por el alcance que jurídica y prácticamente puede acarrear como consecuencia su desconocimiento en la dinámica del poder político. Al atraer el análisis a la esfera normativa cubana, se aprecia que la Constitución efectivamente formula en su artículo 9, tal y como lo enfoca el profesor Bulté, las líneas fundamentales que trazan la dirección hacia donde debe ir dirigido el actuar del Estado, sin embargo, en el resto de su articulado no se distingue con la misma nitidez en todos los casos, de qué tipo son cada uno de los órganos, cuáles son las funciones que en relación con su tipología deben tener, ni cuál es el contenido de las funciones que caracterizan a los órganos de naturaleza similar. Si bien la reforma constitucional del año 1992, significó un salto cualitativo22 en el tema de la diferenciación de las funciones y ciertamente no ha existido apego a lo tradicional, en tanto los órganos y muchas de sus funciones han sido estructuralmente diseñados de forma diferente, la expresión constitucional no abandona del todo la tipología clásica de los órganos, estructural y/o funcionalmente. El ejemplo más significativo de lo dicho anteriormente es la regulación del Consejo de Ministros co22 Ver: Azcuy Hugo, “Cuba: ¿Reforma constitucional o nueva Constitución?”, en Cuadernos de Nuestra América, vol. XI, núm. 22, julio-diciembre 1994. p. 49. 330 DR © 2009. Asociación Internacional de Derecho Administrativo Esta revista forma parte del acervo de la Biblioteca Jurídica Virtual del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM www.juridicas.unam.mx http://biblio.juridicas.unam.mx ¿GOBIERNO Y ADMINISTRACIÓN MUNICIPAL EN CUBA? mo máximo órgano ejecutivo y administrativo y gobierno de la República. Puede que no exista contradicción en este sentido, pero ¿existe la misma claridad en relación con los órganos que debieran o pudieran considerarse órganos ejecutivos en todos los niveles territoriales? ¿A qué concepción de gobierno debiéramos afiliarnos? ¿Qué relación tiene el Gobierno, con el estado? Entre las múltiples formas de explicar teóricamente la relación Estado–gobierno, constituye la más común, considerar el Estado como la organización política en su conjunto y el gobierno como la cúspide de aquel, ¿qué órganos deben considerase Gobierno a nivel municipal en Cuba?, ¿tal precisión resulta imprescindible para el funcionamiento municipal? Es preciso reconocer que sobre estos tópicos, coincidiendo en el decir de Torres del Moral,23 se ha estudiado muy poco desde una perspectiva constitucional en correspondencia con el escaso espacio que le dedican, por lo común, los textos constitucionales vigentes y las parcas e imprecisas palabras con que se alude a sus funciones. Los análisis conceptuales sobre el gobierno y la administración son en su mayoría de derecho administrativo. Torres Del Morral, Antonio, Principios de Derecho Constitucional Español, 2, 2a ed., Átomo Ediciones, Madrid, 1988, p.195. 23 331 DR © 2009. Asociación Internacional de Derecho Administrativo Esta revista forma parte del acervo de la Biblioteca Jurídica Virtual del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM www.juridicas.unam.mx http://biblio.juridicas.unam.mx LISSETTE PÉREZ HERNÁNDEZ III. DESPEJANDO LA NATURALEZA JURÍDICA DE LAS ASAMBLEAS MUNICIPALES DEL PODER POPULAR “…venimos de una tradición de Administración local; debemos corregir eso y hablar de gobierno local, porque en definitiva, gobernar una ciudad es mucho más que ejercer las competencias o que prestar los servicios legalmente asignados. Eso es condición necesaria, pero no suficiente; es decir, eso hay que hacerlo y hay que hacerlo bien, pero gobernar una ciudad es mucho más que eso…”24 La Constitución cubana establece en el artículo 103 que las asambleas dentro del marco de su competencia, y ajustándose a la ley, ejercen gobierno, ¿cómo interpretar el alcance y significado de esta regulación, significa que en ellas radica el gobierno municipal? Ciertamente al analizar el régimen jurídico de las asambleas municipales y conocer su desempeño, apreciamos cierta vocación de gobierno, en la medida que son ellas los órganos que “conducen la nave”, “se asemejan a una agencia especializada colocada al frente del poder, pero mucho menor que el Estado, formadas por las personas que, en la comunidad política, ocupan los más altos cargos, dominan las instancias superiores del poder y deciden las 24 25 años de democracia municipal. X Seminario sobre Gestión Pública Local, Ediciones TREA, S. L.,Gijón, 2005, p. 80 332 DR © 2009. Asociación Internacional de Derecho Administrativo Esta revista forma parte del acervo de la Biblioteca Jurídica Virtual del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM www.juridicas.unam.mx http://biblio.juridicas.unam.mx ¿GOBIERNO Y ADMINISTRACIÓN MUNICIPAL EN CUBA? grandes líneas de la política”.25 La misma apreciación podemos tener si compartimos la definición que aporta Loewenstein sobre el gobierno, al entenderlo este autor, como un órgano de carácter político, al que corresponde el liderazgo de la acción pública .26 Se asume que el gobierno es quien dirige el mecanismo estatal, como si resultara que cada comunidad política fuera una nave con sus pasajeros, siendo el estado la tripulación y el gobierno el capitán o piloto: el “kybernetes” griego, encargado de manejar el “gobernalle”. 27 En ese sentido, pudiera entenderse que el artículo 103 le atribuye a las asambleas municipales del poder popular -constituidas en las demarcaciones político-administrativas en que se divide el territorio nacional- la facultad de ejercer gobierno; sobre todo si se tiene en cuenta a tono con lo abordado, que están 25“La palabra gobierno tanto en los idiomas latinos como en el inglés, viene del griego kibernao, gobernar una nave, aunque los griegos no usaban este vocablo para referirse a la institución de gobierno. Sin embargo, en los países anglosajones, que no son verdaderos Estados en el sentido a un tiempo pleno y estricto de este último vocablo, es corriente que el término gobierno se emplee en sentido poco preciso, designando: La acción y efecto de gobernar o gobernase: “Acto, manera, hecho o función de gobernar”, aclara el diccionario de Oxford. El conjunto de ministros presididos por el primer ministro o “cuerpo de personas que gobiernan un Estado”, según el mismo diccionario. El conjunto de las instituciones políticas del país, acepción en la cual no hay gran diferencia con el estado “el estado como agente, administración o ministerio” de acuerdo con el citado Diccionario”. Pereira Menaut, Antonio-Carlos, Lecciones de Teoría Constitucional, Editorial Colex, Madrid, 1997, p.201. 26 Citado por López Pellicer, José A., Lecciones de Derecho Administrativo.Organización administrativa, PPU, Barcelona, 1992, p.95. 27 Ver: Palabra española que, no por casualidad, significa precisamente el timón del barco /del latín gubernaculum). Pereira Menaut, Antonio-Carlos, Lecciones de Teoría Constitucional, Editorial Colex, Madrid, 1997, p.201. 333 DR © 2009. Asociación Internacional de Derecho Administrativo Esta revista forma parte del acervo de la Biblioteca Jurídica Virtual del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM www.juridicas.unam.mx http://biblio.juridicas.unam.mx LISSETTE PÉREZ HERNÁNDEZ investidas de la más alta autoridad para el ejercicio de las funciones estatales en sus demarcaciones respectivas y en tanto son reconocidas como los órganos superiores locales del poder del Estado, constituyen la guía, dirección y conducción superior en la localidad. Sin embargo, no es posible realizar un análisis simple de este tema, porque en la literatura especializada28 el término gobierno adquiere significados diversos. Es frecuente que al referirse al mismo se aluda a la forma de organización global en un Estado (o régimen político); a la acción misma de elaboración de las políticas públicas (o gobernación); o a la organización institucional donde reside la autoridad formal del Estado. De hecho, como gobierno se designa específicamente a la cima política que junto a la administración, conforma el llamado poder ejecutivo. Se reconoce el gobierno como una institución política de existencia universal, a diferencia de los Parlamentos o los tribunales por lo que se identifica en ocasiones con el poder estatal en sentido estricto. Con todo y lo anterior, todavía no se allana la interpretación que de la formulación constitucional puede realizarse. La Constitución evidentemente le atribuye esa cualidad de ejercicio o actividad a la Baeza Alcázar, Mariano, Curso de Ciencia de la Administración, vol. I, 2ª ed., Tecnos, Madrid, 1985.p. 392. En el mismo sentido, Torres Del Morral señala que la clara equivocidad o anfibología del término Gobierno hace que no todas las menciones jurídicopositivas y doctrinales del mismo tengan un único objeto de referencia. En efecto, este término es utilizado tanto para significar el Consejo de Ministros como para designar el Poder Ejecutivo en su sentido más amplio, incluido el Jefe de Estado; o también como equivalente de todo el complejo de órganos e Instituciones estatales, sinónimo o casi de Estado; o como expresivo del régimen político. Su empleo en expresiones tales como formas de gobierno y actos de gobierno muestran claramente esta equivocación del término en cuestión. Torres Del Morral, Antonio, ob. cit., p.197. 28 334 DR © 2009. Asociación Internacional de Derecho Administrativo Esta revista forma parte del acervo de la Biblioteca Jurídica Virtual del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM www.juridicas.unam.mx http://biblio.juridicas.unam.mx ¿GOBIERNO Y ADMINISTRACIÓN MUNICIPAL EN CUBA? asamblea municipal pero, con ello no necesariamente le concede la naturaleza de gobierno al mencionado órgano del Poder Popular. Recordemos que al analizar teóricamente el término gobierno, éste puede ser visto con naturaleza doble: por una parte, se nos aparece como un órgano que realiza una actividad política distinta de la administración pública y superior a ella ejerciendo la dirección de la misma, pero por otra parte, los ordenamientos jurídicos le atribuyen a los órganos que consideran el gobierno, funciones administrativas y cuando las ejercita se nos ofrece como integrado en la administración general del Estado.29 En tal sentido, Parejo Alfonso subraya que el gobierno, organizativamente hablando, es siempre una instancia político-constitucional que actúa en el plano propio de las instituciones básicas del Estado (todas directamente constitucionales, naturalmente), que, no obstante, opera también-desde tal planodirectamente hacia el ciudadano en términos de actuación administrativa.30 Si relacionamos estas últimas ideas con las asambleas municipales del poder popular, nos podemos desorientar, podríamos preguntarnos: ¿las asambleas municipales del poder popular son gobierno, por las características ya analizadas de poder local superior, y a su vez en otro aspecto de aquel, constituyen también actuación administrativa? Para el profesor Garcini la administración vista como sujeto, es un complejo de órganos armónicamente constituidos, unidos por relaciones jerárqui29 Ver: Entrena Cuesta, Rafael, Curso de Derecho Administrativo, 13ª edición, Tecnos, Madrid, 1999, p.32. 30 Parejo Alfonso Luciano y otros, Manual de Derecho Administrativo, vol. I, 5a ed., Ariel, Barcelona, 1998, p. 70. 335 DR © 2009. Asociación Internacional de Derecho Administrativo Esta revista forma parte del acervo de la Biblioteca Jurídica Virtual del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM www.juridicas.unam.mx http://biblio.juridicas.unam.mx LISSETTE PÉREZ HERNÁNDEZ cas y de coordinación; en su objeto es acción, actividad encaminada a cumplir finalidades estatales, Para el mencionado profesor, si delimitamos la actividad administrativa en la esfera total de las actividades del estado y determinamos los órganos que la tienen a su cargo, tendremos la noción general de lo que es la administración pública.31 Es decir, en la noción de actividad administrativa coinciden tres elementos generales íntimamente relacionados, poder, órgano y función. Implica la existencia de una potestad, de una finalidad de servicio y también de una acción determinada para lograr un fin.32 En resumen como dice Dromi, “administrar” se identifica básicamente con “servir a”, 33 es consistente con un proceso encaminado hacia un fin. De manera que es común que al referirnos a la Administración en concreto, se asocie a la idea de gestión, al manejo consecuente de unos determinados medios para lograr objetivos predeterminados. Debe quedar bastante claro, que las asambleas municipales del poder popular son órganos con poder pero, por sí mismas no son los órganos encargados a nivel municipal de la “acción” administrativa. No debe considerarse que en ese sentido “deban ejercer gobierno”. Sí la naturaleza de las asambleas pudiera subsumirse en la capacidad de prever, organizar, mandar, coordinar y controlar y como dice Henry Fa- 31 Garcini Guerra, Héctor, Derecho Administrativo, Editorial Pueblo y Educación, La Habana, 1986, p. 20. 32 Martín Mateo, Ramón, Manual de Derecho Administrativo, Editorial Trivium, Madrid, 1996. pp21-22. 33 Ver: Dromi, Roberto, Derecho Administrativo, 8ª ed., Ciudad Argentina, Buenos Aires, 2000, p. 138. 336 DR © 2009. Asociación Internacional de Derecho Administrativo Esta revista forma parte del acervo de la Biblioteca Jurídica Virtual del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM www.juridicas.unam.mx http://biblio.juridicas.unam.mx ¿GOBIERNO Y ADMINISTRACIÓN MUNICIPAL EN CUBA? yol,34 administrar es todo eso, en ese sentido, no habría objeción. Las Asambleas Municipales del Poder Popular no constituyen administración y solo deben considerarse gobierno en el sentido más amplio que la teoría le concede al término, como dirección y guía política de la comunidad, investidas de la más alta autoridad para el ejercicio de las funciones estatales en sus territorios, como formula la Constitución. Son retomando lo dicho, órganos representativos y de poder. En Cuba, son los consejos de la administración surgidos luego de la reforma constitucional del año 1992 los órganos que dirigen la administración local. IV. LOS CONSEJOS DE LA ADMINISTRACIÓN MUNICIPAL ENTRE EL GOBIERNO Y LA ADMINISTRACIÓN La atribución más importante y vasta del Gobierno es la de administrar35. La Constitución cubana faculta a las asambleas del poder popular para constituir administraciones locales que dirijan a las entidades económicas, de producción y de servicios de subordinación local con el propósito de satisfacer necesidades económicas, de salud y otras de carácter asistencial, educacionales, culturales, deportivas y recreativas de la colectividad del territorio al que se extiende la jurisdicción de cada una de ellas. Teniendo en cuenta el anterior lineamiento, las administraciones locales se conforman por sus conCitado en www.monografias.com. Historia de la administración Céspedes, José María, Elementos de Derecho Natural, Establecimiento Tipográfico, teniente Rey, 23, Habana, 1894, p. 75. 34 35 337 DR © 2009. Asociación Internacional de Derecho Administrativo Esta revista forma parte del acervo de la Biblioteca Jurídica Virtual del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM www.juridicas.unam.mx http://biblio.juridicas.unam.mx LISSETTE PÉREZ HERNÁNDEZ sejos de la administración,36 que son los que las dirigen, así como por las direcciones administrativas, organizaciones empresariales y unidades presupuestadas de carácter local, encargadas de realizar, dirigir, atender y controlar, según el caso, las actividades económicas, de producción y servicios. Los consejos de la administración son órganos colegiados. Además de los miembros designados, participan en ellos, en calidad de presidente y primer vicepresidente, los igualmente titulares de los órganos representativos y de poder de más alta jerarquía en los territorios. Son designados por las asambleas y se encuentran jerárquicamente supeditados a ellas. El consejo de administración se concibe como el órgano que debe organizar, dirigir y controlar la administración en el territorio, y junto a ello ejecutar e implementar los acuerdos y políticas públicas que aprueben las respectivas asambleas, así como coadyuvar al desarrollo de las actividades y al cumplimiento de los planes de las unidades establecidas en su demarcación que no les estén subordinadas, de manera que su actuar se expresa a través de disímiles funciones, que son fundamentalmente de tipo administrativas, sin excluir algunas de tipo políticas; asunto que abordaremos más adelante. Teniendo en cuenta nuestros fines, es razonable y adecuado comenzar analizando la organización adLos consejos de la administración no cuentan con regulación constitucional. La constitución e integración de los consejos de administración como los órganos que dirigen las administraciones locales se reguló primeramente por el Acuerdo Nº 4047 del Comité Ejecutivo del Consejo de Ministros de fecha 4 de junio de 2001, que dio lugar al Reglamento de las Administraciones Municipales del Poder Popular, posteriormente modificado por el Acuerdo Nº 6176 del mismo órgano, de fecha 13 de Noviembre de 2007. 36 338 DR © 2009. Asociación Internacional de Derecho Administrativo Esta revista forma parte del acervo de la Biblioteca Jurídica Virtual del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM www.juridicas.unam.mx http://biblio.juridicas.unam.mx ¿GOBIERNO Y ADMINISTRACIÓN MUNICIPAL EN CUBA? ministrativa local cubana bajo el prisma doctrinal y legislativo. Para algunos autores la administración es dirigida por el gobierno.37 En este sentido, si se asume que el consejo de la administración municipal está definido jurídicamente como la dirección de la administración local, podría inferirse rápidamente que el Gobierno municipal recae en este órgano. Incluso, sí analizamos lo señalado a partir de los principios de organización y funcionamiento del Estado cubano constitucionalmente regulados en el artículo 68, pudiéramos llegar a conclusiones similares. Conforme a la regulación constitucional38 mencionada, el funcionamiento de la democracia socialista como método y principio básico del ejercicio del poder y organización del mismo, -como ya se explicó- presupone la unidad del poder, el centralismo democrático, el control y la participación en el ejercicio del poder. A nivel municipal, la unidad de poder puede identificarse a través de la subordinación directa o indirecta del resto de los órganos, tanto los de carácter representativo como los órganos administrativos, al órgano superior de poder, en tanto la asamblea, representa los intereses generales de la localidad y su poder dimana del pueblo soberano. A partir de lo anterior y desde ese punto de vista, nada se opondría a que los consejos de la administración fueran los gobiernos municipales. Recordemos que las relaciones de subordinación entre los órganos 37 Retortillo y Baquer, Sebastián Martín, Administración y Constitución, Instituto de Administración Local, Madrid, 1981, p.16. 38 Ver artículos 3 y 68 constitucionales. Constitución de la República de Cuba, .Dirección de Legislación y Asesoría del Ministerio de Justicia, La Habana, 2005. 339 DR © 2009. Asociación Internacional de Derecho Administrativo Esta revista forma parte del acervo de la Biblioteca Jurídica Virtual del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM www.juridicas.unam.mx http://biblio.juridicas.unam.mx LISSETTE PÉREZ HERNÁNDEZ se dan de forma similar a nivel nacional, donde es reconocido el Consejo de Ministros, como el gobierno de la República. Tengamos en cuenta que de la subordinación esencial de los órganos designados a los representativos se infieren como tipología dos formas básicas: la subordinación cualitativa que a nivel nacional tiene su punto de partida en la Asamblea Nacional del Poder Popular, quien, como ya se ha expresado, unifica los intereses del poder en correspondencia con su carácter de órgano supremo, representa y expresa la voluntad soberana de todo el pueblo, y a la que todos se subordinan, así como la subordinación vertical, que se establece entre órganos y entes estatales de funciones similares. Entre los órganos que conforman las administraciones públicas se establecen relaciones de dependencia, los mismos se organizan verticalmente, sobre la base de la gradación de las competencias entre órganos de distintos niveles territoriales. Los órganos superiores dirigen, inspeccionan y ordenan conductas a los inferiores. El Consejo de Ministros en virtud de las atribuciones que se le reconoce por la Constitución de la República en el artículo 97, dirige la administración del Estado, unifica, coordina y fiscaliza la actividad de los organismos de la administración central y de las administraciones locales, a partir del principio básico de la administración pública de unidad de actuación de todos sus órganos. Continuando con la lógica anterior, los consejos de la administración dirigen la actividad administrativa local y tienen bien definidas sus funciones administrativas, ¿por ese motivo deben ser considerados el gobierno municipal? 340 DR © 2009. Asociación Internacional de Derecho Administrativo Esta revista forma parte del acervo de la Biblioteca Jurídica Virtual del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM www.juridicas.unam.mx http://biblio.juridicas.unam.mx ¿GOBIERNO Y ADMINISTRACIÓN MUNICIPAL EN CUBA? Los consejos de la administración constituyen elementos importantes de la administración pública39 (a nivel local), a partir de lo cual sus funciones primordiales son:40 promover el desarrollo económico y social de su territorio, dirigir la actividad administrativa a él subordinada y controlar la de las actividades de su territorio, independientemente del nivel de subordinación de las correspondientes entidades, por consiguiente, no deben ser considerados el gobierno local. Al hurgar sobre las causas de tal apreciación práctica, consideramos que existen dificultades interpretativas y que la génesis de las mismas están estrechamente relacionadas con una traspolación de las consideraciones que existían sobre la organización local, tal y como estaba conformada antes de la reforma constitucional de 1992. Precisamente, puede afirmarse, de acuerdo con Hugo Azcuy, que las principales reformas constitucionales41relacionadas con nuestro objeto de análisis, fueron: diferenciar las funciones de las asambleas de la de los órganos administrativos locales, eliminar la doble subordinación42 y reforzar la supremacía de los órganos representativos y de poder. 39 La expresión administración pública hace alusión a muy diversos tipos de entidades cuyas tipología general ya ha sido expuesta. “No se trata tan solo, de la administración del Estado, sino que deben entenderse incluidas las administraciones de tipo territorial”. Villar Palasí, José Luis y Villar Ezcurra, José Luis, Principios de Derecho Administrativo, t. I, Concepto y Fuentes, Universidad de Madrid, Madrid, 1982, p. 35. En Cuba ninguna disposición normativa define expresamente la Administración Pública. 40 Art. 8, Acuerdo Nº.6176 Reglamento de las Administraciones Locales del Poder Popular, Comité Ejecutivo del Consejo de Ministros. Secretaría, Noviembre del 2007. 41 Azcuy Hugo, ob. cit., p.49. 42 La infraestructura administrativa estaba sujeta a una doble subordinación: de una parte a las propias asambleas locales y 341 DR © 2009. Asociación Internacional de Derecho Administrativo Esta revista forma parte del acervo de la Biblioteca Jurídica Virtual del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM www.juridicas.unam.mx http://biblio.juridicas.unam.mx LISSETTE PÉREZ HERNÁNDEZ La regulación constitucional previa a las modificaciones del año 1992, disponía en el artículo 102 que las asambleas locales ejercían gobierno y a través de los órganos que las mismas constituían, debían dirigir las entidades económicas, de producción y de servicios que le estaban directamente subordinadas, así como desarrollar las actividades requeridas para satisfacer las necesidades asistenciales, económicas, culturales, educacionales y recreativas de la colectividad del territorio sobre la cual se extendiese la jurisdicción de cada una. El profesor Peraza Chapeau refiriéndose, a la mencionada disposición constitucional subrayó que en la misma se establece también una clara distinción entre los actos de gobierno y los de administración desde el punto de vista formal, los actos de gobierno son actos del Poder Popular, y se integran con la intervención del órgano que encarna ese poder; es decir, las asambleas del poder popular. El acto de gobierno se funda en un poder constitucional, a diferencia del acto administrativo que se deriva de una disposición legal o reglamentaria. De ahí que el precepto examinado exprese de una parte que a las asambleas del poder popular, en cuanto les sus respectivos comités ejecutivos y de otra al órgano de jerarquía superior de la rama administrativa correspondiente. Ver: Colectivo de Autores, Derecho Constitucional. Curso Dirigido, Universidad de La Habana, S/F, p. 348. La Constitución establecía en su artículo 66, inciso f que en la actividad de los órganos ejecutivos y administrativos locales rige un sistema de doble subordinación: subordinación al órgano del poder popular correspondiente a su instancia y subordinación a la instancia superior que atiende las tareas administrativas que el órgano local tienen a su cargo. 342 DR © 2009. Asociación Internacional de Derecho Administrativo Esta revista forma parte del acervo de la Biblioteca Jurídica Virtual del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM www.juridicas.unam.mx http://biblio.juridicas.unam.mx ¿GOBIERNO Y ADMINISTRACIÓN MUNICIPAL EN CUBA? concierne ejercen gobierno y, de otra parte, dirigen por medio de los órganos que constituyen, entidades económicas, de la producción y los de servicios que le están directamente subordinados.43 Lo anterior se comprende, porque no se diferenciaba de forma clara el actuar de la asamblea del de los comités ejecutivos que ellas mismas creaban y a través de los cuales ejercían funciones administrativas. Los comités ejecutivos44 tenían una naturaleza sui generis, eran considerados órganos ejecutivos y deliberativos, con atribuciones ejecutivas, administrativas y ejecutivo-administrativas; según la clasificación45 que explicara el profesor Garcini Guerra. En cambio, para el profesor Vega Vega46 los comités ejecutivos eran órganos de dirección estatal que efectivamente ejercían gobierno mientras que para el profesor Álvarez Tabío47 se destacaba el papel dirigente que desempeñaban estos órganos en la vida 43 Peraza Chapeau, José (comp.), Selección de lecturas de Derecho Constitucional, Universidad de La Habana, Facultad de Derecho, La Habana, 1985, p.460. 44En la Constitución de 1976, sin reformar; eran órganos colegiados, elegidos por las asambleas provinciales y municipales del poder popular, integrados por delegados de la propia asamblea, que la sustituía entre uno y otro período de sesiones de la misma. (Artículos 114-120) 45 Garcini Guerra, Héctor, “El Sistema de gobierno y de administración de la República de Cuba” en Peraza Chapeau, José, (Comp.) Selección de lecturas de Derecho Constitucional, Universidad de La Habana, Facultad de Derecho, La Habana, 1985, pp. 403-405. 46 Vega Vega, Juan, Derecho Constitucional revolucionario en Cuba, Editorial de Ciencias Sociales, La Habana, 1988, p.277279. 47 Álvarez Tabío, Fernando, Comentarios a la Constitución Socialista, Ediciones Jurídicas, Editorial de Ciencias Sociales, La Habana, 1985, p.355. 343 DR © 2009. Asociación Internacional de Derecho Administrativo Esta revista forma parte del acervo de la Biblioteca Jurídica Virtual del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM www.juridicas.unam.mx http://biblio.juridicas.unam.mx LISSETTE PÉREZ HERNÁNDEZ local. Nótese además que en correspondencia con el artículo 118 (sin reformar), los comités ejecutivos rendían cuenta periódicamente de su actividad a la respectiva asamblea y al comité ejecutivo de jerarquía inmediata superior. Como se aprecia de esta rápida descripción, los actuales consejos de la administración municipal no son órganos sustitutivos de los comité ejecutivos, son órganos con naturaleza, relaciones interorgánicas y funciones diferentes, de ahí que, por las mismas razones que el comité ejecutivo pudo ser calificado, correcta o incorrectamente, como gobierno local, no puede considerarse hoy que el consejo de la administración constituya el gobierno municipal; los fundamentos no se corresponderían. Los consejos de la administración son típicos órganos administrativos. V. UN ANÁLISIS DE LA ORGANIZACIÓN MUNICIPAL A PARTIR DE LAS ATRIBUCIONES: INTENTANDO UNA CLASIFICACIÓN La Constitución refrenda que el municipio es la sociedad local, con personalidad jurídica a todos los efectos legales, con capacidad para satisfacer las necesidades mínimas locales. Además de ejercer sus funciones propias, coadyuva a la realización de los fines del Estado48 para la realización del bien común como fin último que persigue el municipio las acciones municipales se manifiestan de diversas formas. La Constitución cubana reconoce expresamente funciones para las asambleas municipales (artículo 48 Ver: Artículo 102 de la Constitución de la República de Cuba. 344 DR © 2009. Asociación Internacional de Derecho Administrativo Esta revista forma parte del acervo de la Biblioteca Jurídica Virtual del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM www.juridicas.unam.mx http://biblio.juridicas.unam.mx ¿GOBIERNO Y ADMINISTRACIÓN MUNICIPAL EN CUBA? 106), no así para otros órganos municipales, para los cuales rigen otras disposiciones de menor jerarquía.49 Por su contenido sugerimos agruparlas, de la siguiente forma: - Atribuciones relacionadas con la constitución de las estructuras municipales: proponen su creación, designación, organización, funcionamiento, etc., (incisos, b, c, f, g, h, i), - Atribuciones normativas y propiamente deliberativas: (incisos, e, j y k) - Atribuciones de control político: (incisos, ch, d, y l ) - Atribuciones relacionadas con políticas gubernativas : (incisos a, ll, m y n ). Como puede apreciarse de la clasificación propuesta, las atribuciones son típicas de órganos superiores y de poder, pudieran reforzar el tributo a la concepción de gobierno, en tanto, como ya indicamos, constituyen guía, dirección o conducción legitimada y representante de la localidad. Son funciones políticas; impulsoras y orientadoras del desarrollo del territorio al que sirve, a partir de la cuales se delimitan los objetivos que determinan la estrategia municipal. 49 El artículo 109 constitucional dispone que: Las entidades que se organizan para la satisfacción de las necesidades locales a fin de cumplir sus objetivos específicos, se rigen por las leyes, decretos-leyes y decretos; por acuerdos del Consejo de Ministros; por disposiciones que dicten los jefes de los organismos de la administración central del Estado en asuntos de su competencia, que sean de interés general y que requieran ser regulados nacionalmente; y por los acuerdos de los órganos locales a los que se subordinan. 345 DR © 2009. Asociación Internacional de Derecho Administrativo Esta revista forma parte del acervo de la Biblioteca Jurídica Virtual del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM www.juridicas.unam.mx http://biblio.juridicas.unam.mx LISSETTE PÉREZ HERNÁNDEZ Las funciones que por mandato constitucional estas asambleas tienen atribuidas, que pudieran clasificar como ejecutivas son actos jurídicos que se agotan por el simple hecho de ser emitidos, y no necesitan una actuación material50, los ejemplos más significativos pueden ser, en este caso los actos de nombramiento. Por su parte, las atribuciones de los consejos de la administración municipal reguladas en el artículo13 del Acuerdo Nº 6176, Reglamento de las Administraciones Locales del Poder Popular, se corresponden en su mayoría con las propias de un órgano de naturaleza administrativa, funciones reconocidas como administrativas y/o ejecutivas, de coordinación y dirección de actividades económicas, sociales; con la excepción de las reguladas en los incisos 4, 10 en parte, 16 y 19, las que calificamos como atribuciones políticas, teniendo en cuenta que reflejan la relación de subordinación política, existente entre estos órganos y los superiores de poder en la localidad. En sentido general, a partir del análisis de las atribuciones de los órganos básicos, que conforman estructuralmente el Municipio cubano se distinguen nítidamente dos grupos esenciales; las atribuciones políticas y las esencialmente administrativas. El conjunto de ellas sugiere una dirección políticagubernativa51 de carácter general, que en un plano 50 Ver: Garrido Falla, Fernando, Tratado de Derecho Administrativo, vol. I, Parte General, 9a ed., Tecnos, Madrid, 1985, p.40. 51 Para Jellinek el gobierno en el sentido material puede ser ejercido por los órganos de la legislación. Incluso el poder supremo puede ser atribuido a estos órganos. Jellinek G., Teoría General del Estado. t. II, Biblioteca de Derecho y Ciencias Sociales, Madrid, 1915. p, 315. 346 DR © 2009. Asociación Internacional de Derecho Administrativo Esta revista forma parte del acervo de la Biblioteca Jurídica Virtual del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM www.juridicas.unam.mx http://biblio.juridicas.unam.mx ¿GOBIERNO Y ADMINISTRACIÓN MUNICIPAL EN CUBA? teórico tradicional pudiera ser considerado como el típico poder municipal. Si bien es cierto que la historia52 municipal cubana revela como tradición que la organización municipal ha tenido en la cúspide a órganos ejecutivos y de gobierno, al igual que en otros muchos países53, en particular en España y en América Latina, en los que el alcalde54 es o ha sido, el órgano que ejerce la llamada función ejecutiva municipal; en Cuba desde la promulgación de la vigente Constitución, el ente municipal ha transformado su esencia, por una naturaleza decididamente más política. 52Carrera y Justiz, F., Introducción a la historia de las Instituciones Locales de Cuba, t. II, La Habana, la Moderna Poesía, p. 239, 242. “Los Ayuntamientos cubanos, teniendo en sus cuatro siglos de tradición, al Alcalde, como parte del Ayuntamiento, que por lo general presidía…” “Sobre el Ayuntamiento cubano, ha estado el Poder ejecutivo…” 53 Artículo 200 de la Constitución Política del estado de Bolivia. Programa de Administración de Justicia USAID/Bolivia a través de MSD-CIF/DGFE/001/99, Artículo 174 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.5.453-Extraordinario, 24 de marzo de 2000, artículo 140 de la Constitución Española. Editorial Colex, Madrid, 2003, En la Constitución política de Colombia, vigente, (artículo 314) el alcalde se considera el representante legal del municipio. En México está presente el sistema de ayuntamiento donde no existe una división del ejecutivo con el órgano deliberante. El presidente municipal forma parte del órgano deliberante, lo preside y frecuentemente tienen inclusive, voto de calidad. Fernández Ruiz Jorge (Coordinador), Régimen Jurídico Municipal en México, Porrúa, México, 2003, p.113. 54 Etimológicamente, alcalde, significa juez en idioma árabe. La administración de justicia en el orden penal y civil fue la primera y la más importante atribución de los alcaldes. A comienzos del siglo XIX, con la Constitución de Cádiz, fueron separadas las funciones judiciales de las de gobierno local, que desde esa época adquieren una fisonomía más precisa como órganos político-administrativos de las ciudades. Ver Alzadora Valdéz, Mario, Derecho Municipal, Editorial y Distribuidora de Libros, Perú, 1985, p. 149. 347 DR © 2009. Asociación Internacional de Derecho Administrativo Esta revista forma parte del acervo de la Biblioteca Jurídica Virtual del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM www.juridicas.unam.mx http://biblio.juridicas.unam.mx LISSETTE PÉREZ HERNÁNDEZ VI. A MODO DE CONCLUSIÓN: ¿QUÉ ÓRGANO DEBIERA CONSIDERARSE COMO EL “GOBIERNO MUNICIPAL” EN EL SISTEMA DEL PODER POPULAR CUBANO? El gobierno es al mismo tiempo la muralla que ampara, la espada que venga, la balanza que a cada uno da su derecho, el ojo que observa.55 Coincidiendo con el principal exponente del municipalismo cubano de principios del siglo XX, el profesor Carrera y Justiz, es necesario dar por sentado que, en tanto cada función demanda el órgano apropiado para realizarla, es necesario una nueva orientación cada vez más variada y curiosa en el orden político, o sea en la organización del gobierno municipal56 para cada país. Cada organización municipal tiene características específicas, motivadas por factores históricos, culturales, económicos y políticos. La formulación constitucional cubana vigente, ha provocado confusión terminológica al regular de forma anfibológica la capacidad de “ejercer gobierno”, utilizando indistintamente el vocablo gobierno, con alcances diferentes a 55 Proudhon, P.J., El Estado, Editorial Tor, Buenos Aires, S/F, p.5 56 Carrera Justiz, F., Algunas nuevas orientaciones del gobierno local, Universidad de La Habana, Academia de la Facultad de Derecho, La Habana, 1919, p.14. 348 DR © 2009. Asociación Internacional de Derecho Administrativo Esta revista forma parte del acervo de la Biblioteca Jurídica Virtual del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM www.juridicas.unam.mx http://biblio.juridicas.unam.mx ¿GOBIERNO Y ADMINISTRACIÓN MUNICIPAL EN CUBA? nivel central y local. En Cuba a nivel municipal, no existe definición constitucional expresa del gobierno ni como órgano ni como actividad diferenciada. En la práctica cubana los diputados, delegados y funcionarios califican indistintamente a la asamblea o al consejo de administración como gobierno, asunto que en nuestra opinión puede repercutir negativamente en la realización del diseño constitucional, en particular en lo referido a la aplicación consecuente de los principios de centralismo democrático y de supremacía de los órganos representativos, sobre todo si se tiene en cuenta la identidad en la presidencia de ambos órganos. El término gobierno adquiere alcances concretos y diversos, que puede aludir: a la forma de organización global de un Estado, a la acción misma de elaboración de las políticas públicas o a la organización institucional donde reside la autoridad formal del estado; es además, objeto de plurales conceptos, de los que se destacan: la actividad directiva de la sociedad, la impulsión de los asuntos de interés general, el conjunto de autoridades y funcionarios superiores de un estado, provincia o municipio, la “autoridad suprema en los Estados”57, así como, el conjunto de poderes a los que pertenece en cada Estado el ejercicio del poder efectivo. En la actuación propia de la municipalidad; “gobernar” se corresponde con, “planificar, trazar políticas para la demarcación, concebir las estrategias necesarias para llevarlas a cabo, reglar, tomar decisiones, dirigir su ejecución y Aristóteles, La Política, cap. I, libro V, Casa Editorial Garnier Hermanos, París, p.113. 57 349 DR © 2009. Asociación Internacional de Derecho Administrativo Esta revista forma parte del acervo de la Biblioteca Jurídica Virtual del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM www.juridicas.unam.mx http://biblio.juridicas.unam.mx LISSETTE PÉREZ HERNÁNDEZ controlar; impulsar y dirigir la vida toda de un Municipio”,58 por lo que podríamos afirmar que no existe campo que esté excluido de la tarea de gobernar, el poder del gobierno es en ese sentido -territorialmente apuntamos- universal.59 Sobre todo si se tiene en cuenta que en Cuba tradicionalmente, los autores al referirse al gobierno municipal, lo han hecho de forma general haciendo alusión al poder del municipio o la municipalidad en su conjunto; se pudiera considerar al gobierno municipal al igual que lo hizo en su día el profesor Carmona Romay, como “el conjunto de órganos o poderes de la sociedad local, políticamente organizada, para promover los fines de la misma conforme a la Constitución y las leyes”.60 Esa tendencia pudo haber incidido en la concepción actual de la municipalidad cubana. Para finalizar consideramos que se pudieran asumir, entre otras posibles, tres posiciones: Primera: el gobierno no tiene que ser necesariamente un órgano específico o varios, (teniendo en cuenta la división político administrativa de un país); puede ser entendido también como el conjunto de funciones 58 Villabella Armengol, Carlos Manuel, “El Modelo estatal municipal cubano. Breves apreciaciones sobre sus instituciones” en Temas de Derecho Constitucional Cubano, Editora Félix Varela, La Habana, 2000, p.176. 59 Ver: Álvarez Tabío, Fernando, Comentarios a la Constitución Socialista, Ediciones Jurídicas, Editorial de Ciencias Sociales, La Habana, 1985, p.304. 60 Carmona Romay, Adriano, Programa de Derecho Municipal, Editorial Librería Martí, La Habana, 1950, p.26-27. 350 DR © 2009. Asociación Internacional de Derecho Administrativo Esta revista forma parte del acervo de la Biblioteca Jurídica Virtual del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM www.juridicas.unam.mx http://biblio.juridicas.unam.mx ¿GOBIERNO Y ADMINISTRACIÓN MUNICIPAL EN CUBA? gubernativas típicas, de los órganos del Estado a través de las cuales se expresa su autoridad. Segunda: la concepción cubana actual de gobierno municipal, está motivada por la fuerza de la costumbre y la tradición municipalista, más práctica que teórica, que suele identificar el gobierno a nivel local con el todo orgánico y funcional que representa el municipio mismo. Tercera: la pretensión del constituyente, (lograda confusamente desde el punto de vista técnico), fue considerar como órgano de gobierno a nivel municipal, a las asambleas municipales del poder popular por ser el órgano superior de poder estatal en ese nivel territorial. En cualquier caso consideramos que sería aconsejable perfeccionar la sistemática de la regulación constitucional en ese sentido, diferenciar el gobierno de la administración; delimitar el gobierno municipal como órgano si fuera el caso y definir además la organización y las orientaciones que se derivan de la acción gubernamental, regulando las funciones propias de los órganos sobre los que recaiga esa capacidad. En nuestra opinión, el municipio cubano actual tal y como ha resultado perfilado constitucionalmente, es un ente territorial de naturaleza político-administrativa. La asamblea municipal del poder popular, es un órgano deliberativo que aún cuando está dotado de funciones de gobierno; el alcance de su naturaleza política y soberana es tal, que no requiere de otro reconocimiento. La regulación constitucional cubana sobre el tema tratado no es nítida, urge mejorarla 351 DR © 2009. Asociación Internacional de Derecho Administrativo Esta revista forma parte del acervo de la Biblioteca Jurídica Virtual del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM www.juridicas.unam.mx http://biblio.juridicas.unam.mx LISSETTE PÉREZ HERNÁNDEZ técnicamente, pero si importante es trabajar por el perfeccionamiento constitucional es también cardinal que los teóricos patrios continuemos trabajando en pos de fundamentar consecuentemente la tipología de los órganos, sus funciones distintivas y las articulaciones que se dan entre ellos, de tal manera que se correspondan lo más plenamente posible con los principios de organización y funcionamiento sobre los que –por definición constitucionaldeben desarrollar su actividad. 352 DR © 2009. Asociación Internacional de Derecho Administrativo
