dictamen - Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha

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DICTAMEN Nº 2
# Nº. 2/1995, de 9 de mayo.*
Expediente relativo a la solicitud de revisión de oficio del Decreto 158/1995, de 10 de octubre, por
el que se declara la urgente ocupación de los bienes y derechos afectados por la expropiación
incoada por el Ayuntamiento de San Pablo de los Montes (Toledo), para la ejecución de las obras
de ampliación del Cementerio municipal.
ANTECEDENTES
El Ayuntamiento de San Pablo de los Montes (Toledo), tras incoar el oportuno expediente de
expropiación forzosa de determinados terrenos para la ejecución de las obras de ampliación del
Cementerio municipal, solicitó del Consejo de Gobierno de la Junta de Comunidades, con fecha
28 de septiembre de 1995, que declarase la urgente ocupación de los bienes y derechos afectados
por las citadas obras.
El Consejo de Gobierno de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha acordó aprobar el
Decreto 158/1995, de 10 de octubre, por el que se declara la urgente ocupación de los bienes y
derechos afectados por la expropiación incoada por el Ayuntamiento de San Pablo de los Montes
(Toledo), para la ejecución de las obras de ampliación del Cementerio municipal.
Dicho acuerdo fue notificado a M.P.P.C., titular de los bienes afectados por la expropiación y al
Ayuntamiento de San Pablo de los Montes (Toledo) con acuse de recibo de 24 y 23 de octubre
respectivamente.
M.P.P.C. por escrito, con entrada en la Consejería de Administraciones Públicas el 11 de
diciembre de 1995, solicitó la anulación del Decreto 158/1995, de 10 de octubre y, en su caso la
suspensión de la ejecución del mismo, basándose en el Decreto citado se sustentaba en la
aprobación por el Pleno municipal de un proyecto de obras de ampliación del Cementerio que
había sido recurrido ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de
Justicia de Castilla-La Mancha.
El Consejo de Gobierno de la Junta de Comunidades desestimó la petición de suspensión de la
ejecución del Decreto por no concurrir perjuicios de imposible o difícil reparación y porque no se
había alegado causa alguna de nulidad de pleno derecho, así como porque debía prevalecer el
interés público sobre el particular.
El Director General de Administración Local resuelve iniciar la revisión de oficio del expediente
de declaración de urgente ocupación aprobado por el Decreto 158/1995, abriendo un trámite de
audiencia.
M.P.P.C. formula alegaciones volviendo a solicitar la suspensión de la ejecución del Decreto por
el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra el acuerdo municipal de aprobación del
proyecto de obras y solicita, igualmente, la nulidad del Decreto 158/1995 alegando que el
Ayuntamiento de San Pablo de los Montes había omitido requisitos esenciales en la tramitación
del expediente expropiatorio, causando gran indefensión a la interesada.
El Ayuntamiento actuante formula también alegaciones insistiendo en la legalidad del acuerdo
que declaró la urgente ocupación de los bienes y en el deber de prevalencia del interés público
sobre el particular.
La Consejería de Administraciones Públicas solicita al Consejo Consultivo la emisión del
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preceptivo dictamen sobre la revisión de oficio del Decreto 158/1995, para lo cual le traslada
propuesta de acuerdo a elevar al Consejo de Gobierno por el que se declare la improcedencia de la
nulidad del Decreto citado. La propuesta de acuerdo del Consejo de Gobierno se sustenta en que
el acto expropiatorio del Ayuntamiento, si bien no es firme es eficaz porque no se ha suspendido
pese a estar recurrido. Asimismo, señala que la declaración de urgencia aprobada por el Decreto
158/1995 es un acto administrativo independiente del mismo, que tiene su propio sistema de
impugnación.
EXTRACTO DE LA DOCTRINA
Las potestades revisoras atribuidas a la Administración, contempladas en los arts. 102 y 103 de la
Ley 30/1992, de 26 de noviembre, están fundamentadas en que las Administraciones Públicas no
pueden revisar sus propios actos si no lo hacen con sujeción a los procedimientos expresamente
previstos para este fin. Lo contrario, es decir, la rectificación por una Administración de un error
de derecho sin observar el procedimiento legalmente adecuado, supondría la violación del
principio "Venire contra factum proprium non valet". En consecuencia, el principio de
conservación de los actos administrativos, dada la presunción de legalidad que ostenta, obliga a
quien los produce a mantenerlos, no pudiendo dejarlos sin efecto sino acudiendo a los
mecanismos que el ordenamiento jurídico señala para ello.
Por lo que respecta al Decreto 158/1995, de 10 de octubre, debe señalarse que respeta los
requisitos exigidos en el artículo 56 del Reglamento de la Ley de Expropiación Forzosa aprobado
por Decreto de 26 de abril de 1957, puesto que estaba debidamente motivado y exponía las
circunstancias que justificaban la excepcionalidad del procedimiento previsto en el art. 52 de la
Ley, al concretar la ineludible e inexcusable necesidad de ampliación del Cementerio municipal
por disponer, únicamente, de 3 sepulturas cuando el número de enterramientos anuales es,
aproximadamente de 26; igualmente contenía el Decreto referencia expresa a los bienes afectados
por la ocupación al especificar la extensión de la parcela a expropiar (2.245'80 m2) y los linderos
de la misma.
Examinadas las siete causas de nulidad del art. 62.1 de la Ley 30/1992, en relación con el art. 102
de la misma, el Consejo no estima que el Decreto 158/1995 incurre en alguno de ellos, como
tampoco observa causa de anulabilidad del mismo, de acuerdo con el art. 103 de la Ley 30/1992.
CONSIDERACIONES
I
1.- Este Consejo emite el dictamen con carácter preceptivo, en base a lo dispuesto en el artículo
54.9.b) de la Ley 8/1995, de 21 de diciembre del Gobierno y del Consejo Consultivo de Castilla-La
Mancha, al tratarse de un supuesto de revisión de oficio de un acto administrativo.
2.- De la documentación enviada al Consejo se desprende la existencia de dos expedientes
administrativos, independientes entre sí, aunque relacionados uno y otro: el expediente de
expropiación forzosa iniciado por el Ayuntamiento de San Pablo de los Montes (Toledo), regulado
por los preceptos contenidos en la Ley de Expropiación Forzosa de 16 de diciembre de 1954, y el
expediente de solicitud de revisión de oficio del Decreto 158/1995, de 10 de octubre, por el que se
declara la urgente ocupación de los bienes y derechos afectados por la citada expropiación,
instruido por la Consejería de Administraciones Públicas a instancia del Ayuntamiento del citado
municipio, regulado en el Capítulo I, del Título VII, de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de
Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.
La petición de dictamen que formula la Consejería de Administraciones Públicas a este Consejo
lo es sobre el segundo de los expedientes citados.
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3.- Hecha la advertencia anterior procede igualmente indicar que se ha observado en el
expediente sometido a dictamen la falta del certificado del Secretario del Consejo de Gobierno de
la Junta acreditando la adopción del acuerdo de 9 de enero de 1996, por el que se desestima la
petición de suspensión del Decreto 158/1995, de 10 de octubre, si bien, la constancia en el mismo
de la notificación del citado acuerdo a la interesada, subsana la deficiencia que podría haber
llevado a este Consejo, al amparo del artículo 53.2 de la Ley 8/1995, de 21 de diciembre, a solicitar
el perfeccionamiento del expediente con la remisión del documento citado.
II
Es la primera vez que el Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha va a pronunciar dictamen
sobre la revisión de oficio de un acto administrativo por lo que, al igual que han hecho otros
órganos consultivos, (Dictamen nº. 24/1994 del Consejo Consultivo de Las Islas Baleares), parece
conveniente realizar algunas consideraciones sobre la naturaleza de las revisiones de oficio.
El carácter de las potestades revisoras atribuidas a la Administración contempladas en los
artículos 109 y 110 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958 y repetidas
hoy en los artículos 102 y 103 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, recoge el principio
tradicional de que las Administraciones no pueden revisar sus propios actos si no lo hacen con
sujeción a los procedimientos expresamente previstos para este fin. Lo contrario, es decir, la
rectificación por una Administración de un error de derecho sin observar el procedimiento
legalmente adecuado, supondría la violación del principio "venire contra factum proprium non
valet". En consecuencia, el principio de conservación de los actos administrativos, dada la
presunción de legalidad que ostentan, obliga, a quien los produce, a mantenerlos, no pudiendo
dejarlos sin efecto sino acudiendo a los mecanismos que el ordenamiento jurídico señala para
ello.
III
1.- Hechas las anteriores consideraciones y habiendo solicitado M.P.P.C., a través de su
representante, el señor L.R., la nulidad de pleno derecho o, en su defecto, la anulabilidad del acto
sometido a procedimiento de revisión, resulta necesario, en primer lugar, examinar si se han
cumplido los requisitos establecidos en el artículo 102 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, en
cuyo caso procedería la declaración de nulidad de aquél, o bien, si se han producido las
condiciones requeridas por el artículo 103 de la misma Ley, en cuyo caso procedería la anulación
del acto, o si bien, finalmente, no se han verificado unos ni otras, supuesto éste que conduciría a
dictaminar la improcedencia de ambas.
El examen de los citados requisitos conduce a este Consejo a investigar cada uno de los trámites
producidos en el expediente y a analizar la competencia de los órganos responsables de los
mismos, así como la legitimidad y representación de las personas que intervienen en el
procedimiento y la idoneidad de los actos administrativos producidos.
2.- El artículo 102.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, establece que: "El procedimiento de
revisión de oficio, fundado en una causa de nulidad, se instruirá y resolverá de acuerdo con las
disposiciones del Título VI de dicha Ley ...", y el artículo 68 de dicho Título VI, dispone que: "Los
procedimientos podrán iniciarse de oficio o a solicitud de persona interesada".
Iniciada la revisión de oficio por Resolución de la Dirección General de Administración Local de
16 de enero de 1996, en virtud de las facultades que confiere a esa Dirección General el Decreto
127/1993, de 15 de septiembre; admitida la legitimación de M.P.P.C. para solicitar la declaración
de nulidad del Decreto 158/95, de 10 de octubre, al considerarla, de conformidad con el artículo
31.1 a) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, titular de un derecho legítimo individual y
consentida la representación del señor L.R. en favor de aquella, al haberse acreditado
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debidamente, mediante la incorporación al expediente de la oportuna escritura de poder general
para pleitos, procede también, reconocer la competencia del Consejo de Gobierno de la Junta de
Comunidades para pronunciarse sobre la declaración de nulidad o anulabilidad del Decreto
158/1995, de 10 de octubre, al haber sido éste acordado por el citado órgano.
3.- En cuanto a los requisitos de actividad, debe precisarse que, no estando sometida a plazo la
revisión de oficio por causa de nulidad y fijando el artículo 103 de la Ley de Régimen Jurídico de
las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común el plazo de 4 años, a
partir del momento en que los actos fueron dictados, para iniciar el procedimiento de revisión, ha
de concluirse en que tal procedimiento se ha solicitado dentro del plazo legal.
IV
1.- Por lo que respecta al trámite de audiencia, exigido en el artículo 84 de la Ley 30/1992, de 26
de noviembre, ha sido respetado por la Consejería de Administraciones Públicas, ya que a través
de sendos escritos de su Dirección General de Administración Local, de 22 de enero de 1996,
registros de salida números 1.773 y 1.774, se ha notificado al Ayuntamiento de San Pablo de los
Montes (Toledo) y al representante de M.P.P.C. la iniciación de la revisión de oficio solicitada por
esta última y la apertura de un trámite de audiencia para que los interesados alegaran lo que
estimasen conveniente, en el plazo de 15 días; estas notificaciones fueron recibidas por ambos
interesados el 29 de enero de 1996, formulando las alegaciones que consideraron más oportunas a
sus derechos.
2.- Por lo que respecta al Decreto 158/1995, de 10 de octubre, debe señalarse que respeta los
requisitos exigidos en el artículo 56 del Reglamento de la Ley de Expropiación Forzosa aprobado
por Decreto de 26 de abril de 1957, ya que estaba debidamente motivado y exponía las
circunstancias que justificaban la excepcionalidad del procedimiento previsto en el artículo 52 de
la Ley, al concretar la ineludible e inexcusable necesidad de ampliación del Cementerio municipal
por disponer, únicamente, de 3 sepulturas cuando el número de enterramientos anuales es de,
aproximadamente, 26; igualmente contenía el Decreto referencia expresa a los bienes afectados
por la ocupación al especificar la extensión de la parcela a expropiar (2.245'80 m2) y los linderos
de la misma.
V
Resta por examinar la causa o causas de nulidad en que la interesada debe fundar la solicitud de
la revisión de oficio y cuya designación exige el artículo 102.2 de la Ley 30/1992, de 26 de
noviembre, y si el Decreto 158/1995, de 10 octubre, es un acto declarativo de derechos que ha
infringido gravemente normas de rango legal o reglamentario, requisitos estos dos últimos
ordenados por el artículo 103 del mismo texto legal para proceder a la anulabilidad.
1.- El representante de la interesada, en su escrito de 17 de noviembre de 1995 en el que solicita la
declaración de nulidad del Decreto 158/1995, de 10 de octubre, y la suspensión del mismo, aduce
como única causa de nulidad o anulabilidad del mismo el que éste no es firme ni ejecutivo. En su
escrito de fecha 6 de enero (sic) de 1996, el señor L.R., alude a la nulidad de los actos del
Ayuntamiento de San Pablo de los Montes por haberles causado una evidente indefensión.
El artículo 62.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, establece: "Los actos de las
Administraciones Públicas son nulos de pleno derecho en los casos siguientes:
a) Los que lesionen el contenido esencial de los derechos y libertades susceptibles de amparo
constitucional.
b) Los dictados por órganos manifiestamente incompetentes por razón de la materia o del
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territorio.
c) Los que tengan un contenido imposible.
d) Los que sean constitutivos de infracción penal o se dicten como consecuencia de ésta.
e) Los dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido o de
las normas que contienen las reglas esenciales para la formación de la voluntad de los órganos
colegiados.
f) Los actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurídico por los que se adquieren
facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su adquisición.
g) Cualquier otro que se establezca expresamente en una disposición de rango legal".
Examinadas estas siete causas de nulidad, no estima este Consejo Consultivo que el Decreto
158/1995, de 10 de octubre, incurra en alguna de ellas, por lo que sería improcedente declarar la
revisión de oficio del expediente de declaración de urgente ocupación de los bienes y derechos
afectados por la expropiación incoada por el Ayuntamiento de San Pablo de los Montes (Toledo)
para ejecución de las obras de ampliación del Cementerio municipal, en base al artículo 102 de la
Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo
Común.
2.- Para admitir la procedencia de la revisión del Decreto 158/1995, de 10 de octubre, en función
de cuanto dispone el artículo 103 del último texto legal citado, debería considerarse el Decreto
mencionado como un acto declarativo de derechos y que infrinja además, gravemente, normas de
rango legal o reglamentario.
Aún apartándonos del dictamen del Consejo de Estado de 5 de noviembre de 1959 que entiende
como actos declarativos de derechos "aquellos actos favorables a los destinatarios que hayan
enriquecido su patrimonio con un derecho antes inexistente o hayan liberado un derecho efectivo
de los mismos que preexiste de algún límite de ejercicio" y considerando "a efectos dialécticos", el
Decreto 158/1995, de 10 de octubre, un acto declarativo de derechos aun cuando limita derechos
subjetivos de la interesada, debe este Consejo también rechazar la petición de revisión de oficio del
expediente tantas veces mencionado, en base a la posible anulabilidad del Decreto, fundada en el
artículo 103 de la Ley ya mencionada por no indicar M.P.P.C., ni encontrar este Consejo, la
norma de rango legal o reglamentario gravemente infringida por el mismo.
En mérito de lo expuesto, el Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha es de dictamen:
"Declarar improcedente la revisión de oficio del Decreto 158/1995, de 10 de octubre, por el que se
declara la urgente ocupación de los bienes y derechos afectados por la expropiación incoada por
el Ayuntamiento de San Pablo de los Montes (Toledo), para ejecución de las obras de ampliación
del Cementerio municipal".
No obstante, V.E., teniendo en cuenta las prescripciones del artículo 102.1 de la Ley de Régimen
Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común en cuanto a
la necesidad de existencia de dictamen favorable del Órgano Consultivo de la Comunidad
Autónoma para declarar de oficio la nulidad de los actos enumerados en el artículo 62.1 de la
citada Ley, resolverá lo que estime más acertado.
Este es nuestro dictamen, que pronunciamos, emitimos y firmamos en el lugar y fecha indicados
en el encabezamiento.