Delegación Legislativa Revilla

PUBLICACION:
PET N° 290 ; LEXCO FISCAL - 2003
TITULO:
Delegación legislativa vedada para los aspectos sustanciales del
tributo: artículo 76 de la Constitución Nacional
AUTOR:
Revilla, Pablo
I - El caso
El 21 de octubre de 2003 la Corte Suprema de Justicia de la Nación dictó sentencia en la
causa "Selcro S.A. c. Jefatura de Gabinete de Ministros decisión 55/00 (dec. 360/95 y
67/96) s/amparo ley 16.986", donde -al hacer lugar a la acción de amparo entablada por
la actora- declaró la inconstitucionalidad:
1) del segundo párrafo del art. 59 de la ley 25.237, en cuanto delegó en el Poder
Ejecutivo nacional la facultad de establecer los valores para determinar las tasas a
percibir por la Inspección General de Justicia;
2) del art. 4° de la decisión administrativa 55/00, de la Jefatura de Gabinete de
Ministros, que modificó las escalas fijadas a tal fin por el decreto 67/96.
Para arribar a tal decisión, el Alto Tribunal calificó como tasa a la contraprestación
impuesta en favor de la Inspección General de Justicia, con relación a los servicios que
presta (considerando 4°) y reiteró que -también respecto de esta especie- resulta
plenamente aplicable el principio de reserva de ley (considerando 5°).
En tales condiciones, afirmó:
1) Ni un decreto del Poder Ejecutivo ni una decisión del Jefe de Gabinete de Ministros
pueden crear válidamente una carga tributaria, ni definir o modificar, sin sustento legal,
los elementos esenciales de un tributo (considerando 6°);
2) Resulta inválida la delegación legislativa efectuada por el segundo párrafo del art. 59
de la ley 25.237, en tanto autoriza a la Jefatura de Gabinete de Ministros a fijar valores
o escalas para determinar el importe de la tasa, sin establecer límite o pauta alguna, ni
tampoco una clara política legislativa para el ejercicio de tal atribución (considerando
7°).
Hasta aquí, el pronunciamiento no depara mayores sorpresas, pues se mantiene dentro
de la consolidada línea de defensa del principio de reserva de ley en materia tributaria,
el cual preceptúa que ninguna carga de esta especie puede ser exigible sin la
preexistencia de una disposición legal creada por el único poder del Estado investido de
tales atribuciones (1).
Sin embargo, su considerando 8° reviste -desde nuestra óptica- particular importancia.
Allí sostiene: "Que, por lo demás, no pueden caber dudas en cuanto a que los aspectos
sustanciales del derecho tributario no tienen cabida en las materias respecto de las
cuales la Constitución nacional (art. 76), autoriza, como excepción y bajo determinadas
condiciones, la delegación legislativa en el Poder Ejecutivo".
Ello representa una clara postura de nuestro más Alto Tribunal respecto del alcance -en
materia tributaria- de la denominada delegación legislativa, introducida en el art. 76 de
la Constitución nacional por la reforma del año 1994 y a su análisis apunta el presente.
II - Reglamentos autónomos, ejecutivos, delegados y de emergencia
Nuestra jurisprudencia ha reconocido (2) la coexistencia de cuatro tipos de reglamentos:
* autónomos: cuyo fundamento se encuentra en el art. 99, inc. 1°, de la Constitución
nacional, otorgados al presidente como responsable político de la administración;
* de ejecución adjetiva, o ejecutivos: necesarios para poner en práctica la ley, previstos
en el art. 99, inc. 2°;
* de ejecución sustantiva, o delegados: antes de 1994 surgían del art. 86, inc. 2°, y ahora
se encuentran expresamente reconocidos por el art. 76;
* de necesidad y urgencia: contemplados en el art. 99, inc. 3°.
Según Bianchi (3), de esta clasificación se sigue que el reglamento -en su relación con
la ley- puede:
a) ser independiente (autónomo);
b) nacer a su amparo, con el objeto de llenar sus contenidos y ponerla en ejecución
(ejecutivos y delegados);
c) suplantarla, ante la imposibilidad que el Congreso legisle con eficacia en una
emergencia (de necesidad y urgencia).
De allí concluye que, en nuestro sistema jurídico, conviven dos clases de reglamentos
(ejecutivos y delegados), para el cumplimiento de una sola misión: llenar los claros de
la ley. Esto es consecuencia, en su criterio, de una mezcla de fuentes españolas y
norteamericanas que, en este punto, coexisten en nuestra Constitución (4).
Los constituyentes de 1853 siguieron el proyecto de Alberdi, en lo referido a las
potestades reglamentarias del Ejecutivo, quien había reconocido al presidente facultades
propias a tal fin, sin requerir habilitación legislativa previa (5).
En Estados Unidos, por el contrario, el presidente carece de facultades reglamentarias
propias, y sólo posee la denominada "take care clause"(6), por medio de la cual se le
encomienda cuidar que las leyes sean fiel y debidamente ejecutadas por la
administración. De esta forma, mientras en la Argentina el presidente directamente
ejecuta la ley, en Estados Unidos cuida que la ley sea debidamente ejecutada (7).
Pero, por otra parte, en dicho país se utilizan los substantive rules o legislative rules, que
son reglamentos dictados en uso de una delegación legislativa y, dentro de sus límites y
de la competencia de quien los emite, pueden afectar derechos e imponer obligaciones
(8).
A partir del recordado caso "A. M. Delfino y Cía." (Fallos. 184-430), nuestra Corte
Suprema adoptó implícitamente los legislative rules (9), al negar la existencia de una
línea divisoria entre los asuntos que deben ser regulados por el Congreso y los que
pueden serlo por el Ejecutivo. En consecuencia, afirmó que la extensión del poder
reglamentario de este último queda sujeta al uso que, de la misma facultad, haya hecho
el Congreso. En ese marco, sentó la conocida distinción entre el poder para hacer la ley
(exclusiva del Congreso), por un lado, y conferir cierta autoridad para regular
pormenores y detalles para la ejecución de aquélla, que puede ser delegada al Ejecutivo.
Sobre la base de tales premisas, reconoció la validez de la denominada delegación
legislativa impropia, por medio de la cual se transmite un modo de ejercicio del poder
legislativo, condicionado y dirigido al cumplimiento del fin querido por la ley (10) Es
decir, se encarga al Ejecutivo que concrete la norma, en función de una clara política
legislativa, que debe fijar el delegante, o de su lógica explícita o implícita; estos
conceptos se han identificado con el rótulo de estándar inteligible; a este respecto nos
remitimos, nuevamente, al fallo que hemos citado en la nota 2.
De esta forma, en opinión de Bianchi, se incorporó el concepto de reglamento delegado
a la par de reglamento ejecutivo, ya establecido en el art. 86, inc. 2°, para arrojar como
resultado que un artículo constitucional -de fuente española y monárquica (el citado art.
86, inc. 2°)- otorgó sustento al desarrollo de un sistema de delegación legislativa de raíz
norteamericana que produce, además, dos clases de reglamentos destinados a cumplir
una misma función: llenar los claros de la ley.
Pero en materia tributaria, este tipo de delegaciones encontró un claro límite en la
reserva de ley (arts. 4°, 17 y 52, Constitución nacional). En virtud de este principio, sólo
una ley formal, iniciada en la Cámara de Diputados, es quien puede definir los hechos
imponibles en su acepción objetiva y también en la esfera subjetiva, o sea, cuáles son
los sujetos pasivos de la obligación que va a nacer. Ella debe establecer el objeto y la
cantidad de la prestación, es decir, el criterio con que debe valuarse la materia
imponible, para aplicar luego el impuesto en un monto determinado y también definir
ese monto.
Respecto de la forma de cuantificar la obligación tributaria, la ley debe contener "en
tercer término, la base de medición, llamada también base imponible, esto es, la
adopción de parámetros que sirvan para valorar cuantitativamente los hechos cuya
verificación origina la obligación; en cuarto término, la delimitación en el espacio y en
el tiempo de esos hechos; en quinto término, la cantidad expresada en una suma finita o
bien en un porcentaje o alícuota aplicable a la base imponible, que representa o arroja
como resultado el quantum de la obligación tributaria" (11).
En virtud de tales premisas, con anterioridad a la reforma constitucional de 1994, el
Alto Tribunal había convalidado la constitucionalidad de la delegación legislativa en
materia tributaria (12), en las condiciones antes señaladas, para:
1. Permitir la adecuación de alícuotas (13),
2. Impartir normas generales obligatorias para reglamentar la situación de los
contribuyentes frente a la administración (14).
III - La reforma de 1994, el nuevo art. 76 y la materia tributaria
La reforma constitucional del año 1994 contempló expresamente la delegación
legislativa en el art. 76 del nuevo texto. Allí, si bien genéricamente se la prohíbe, a
continuación se la admite respecto de dos materias determinadas: administración y
emergencia pública.
El nuevo instituto despertó pronto la preocupación de la doctrina. López Olaciregui (15)
propuso que la delegación legislativa del art. 76 de la Constitución se comprenda como
aludiendo a la delegación impropia, de modo que sea entonces este tipo de delegación
la que se prohíbe por vía de principio y resulte permitida sólo excepcionalmente.
En su opinión, la reforma habría receptado y a la vez restringido la tesis de la Corte,
vedando genéricamente la delegación impropia y autorizándola sólo respecto de
materiasdeterminadasde administración o de emergencia pública, dentro de las bases
que el Congreso establezca. Además, le habría impuesto un plazo de caducidad al
Ejecutivo para hacer uso de las facultades delegadas y también, con arreglo al inc. 12
del art. 100 de la Constitución nacional, la obligación que los reglamentos así dictados
sean refrendados por el Jefe de Gabinete de Ministros y controlados por la Comisión
Bicameral Permanente.
Pero, aun cumpliendo con las restantes condiciones del art. 76, restaba definir si, dentro
de las materias determinadas de administración o de emergencia pública, el Congreso
podía delegar facultades legislativas en materia tributaria.
Según Bidart Campos (16), es preciso correlacionar el art. 76 con el art. 99, inc. 3, dado
que no es razonable suponer que la Constitución deja opción libre para usar la
delegación legislativa, o los decretos de necesidad y urgencia, en las mismas situaciones
ni para imaginar que son remedios alternativos. Por ello, es su opinión que tampoco el
art. 76 sería válido para facultar al Poder Ejecutivo a dictar disposiciones en materia
penal, tributaria, electoral y de partidos políticos.
Tal parece haber sido la intención de los reformadores, como surge de las opiniones de
los convencionales Cornet y Quiroga Lavié (17). El primero señaló como una verdadera
contradicción legislativa que el art. 76 careciera de una prohibición similar a la
contenida en el art. 99, inc. 3. A su turno, el segundo agregó que no pueden ser materia
de delegación, en ningún caso, las cuestiones impositivas.
Lo cierto es que estas opiniones no se plasmaron con idéntica redacción en los arts. 76 y
99, inc. 3°, razón por la cual resultaba confuso si la materia tributaria -prohibida para
los decretos de necesidad y urgencia- también se encontraba vedada para la delegación
legislativa, aun cuando concurrieran las circunstancias previstas en el art. 76 de la
Constitución nacional.
IV - Conclusión: la delegación legislativa en materia tributaria a partir de "Selcro"
Por eso, pensamos que el fallo causante del presente análisis clarifica una cuestión no
suficientemente explícita en la redacción del nuevo art. 76: dentro de los posibles
objetos de delegación legislativa no tienen cabida los aspectos sustanciales del derecho
tributario, cuya definición queda -como se explicó en el punto II- reservada a una ley
formal.
Es evidente que el Tribunal hizo prevalecer la doble prohibición contenida, como regla
general, tanto en el art. 76 (18) como en el art. 99, inc. 3 (19), de la Constitución,
enlazando ello con la categórica regla de los arts. 4°, 17 y 52, cuya modificación quedó
fuera del acuerdo firmado el 13 de diciembre de 1993 para la reforma de la Constitución
nacional. De esta forma, no sólo aseguró el principio republicano de división de poderes
sino, fundamentalmente, resguardó la inviolabilidad de la propiedad frente al tributo, al
ratificar la legalidad formal como único medio para legitimarlo.
Con lo expuesto, queda ratificado que no podrá existir delegación legislativa válida
respecto de ninguno de los elementos estructurales de la hipótesis de incidencia
tributaria, esto es, material, personal, espacial y temporal. Esta prohibición se extiende a
las exenciones tributarias, tanto en lo relativo a su vigencia como a la definición de sus
elementos estructurales, pues también respecto de ellas opera el principio de reserva de
ley (20).
La sentencia, al mismo tiempo, abre nuevos interrogantes. En primer lugar, qué
sucederá con los decretos dictados en materia tributaria, con sustento en la delegación
legislativa realizada por la ley 25.414 (21), toda vez que -en uso de tales atribuciones- el
Ejecutivo modificó y derogó exenciones, así como creó tasas, en contravención al
principio de reserva de ley.
En segundo término, cuáles son las condiciones válidas de utilización -a partir del 24 de
agosto de 1999- de las facultades delegadas al Ejecutivo por leyes anteriores a la
reforma de 1994. Cabe recordar que la cláusula transitoria 8° de la Constitución dispuso
que la legislación delegada preexistente que no contuviera plazo establecido para su
ejercicio caducaría a los cinco años de vigencia de esa disposición, excepto aquella que
el Congreso ratificara expresamente por una nueva ley.
Como a la expiración de ese término el Congreso aún no había ratificado expresamente
cada una de las normas que delegaban facultades al Ejecutivo, dictó la ley 25.148 por
medio de la cual prorrogó este plazo de caducidad tres años más. A su vencimiento, y
ante un nuevo incumplimiento, el plazo experimentó otro diferimiento de dos años, que
se cumple en agosto de 2004 (ley 25.645).
Más allá de la legitimidad de estas prórrogas, se ha planteado que el legislador sólo
pudo salvar la vigencia de las atribuciones que podía delegar, en los términos del art. 76
del nuevo texto reformado y en las condiciones de uso allí fijadas (22).
De seguirse esta tesitura, con posterioridad al término fijado por la cláusula transitoria
octava (24 de agosto de 1999), el Ejecutivo sólo pudo emplear válidamente facultades
delegadas previas a la reforma, ajustándose a las condiciones previstas en el art. 100,
inc. 12, de la Constitución nacional, esto es, mediante decreto refrendado por el Jefe de
Gabinete de Ministros y controlado por la Comisión Bicameral Permanente. La no
observancia de estos requisitos podría acarrear la nulidad de la norma dictada (arts. 7°,
inc. d), y 14, inc. b), ley 19.549).
Especial para La Ley. Derechos reservados (ley 11.723)
(1) Fallos: 316-2329, "Eves Argentina S.A.", considerando 10 y su cita, entre muchos
otros.
(2) Con claridad, a partir de Fallos: 316-2624, "Cocchia, Jorge Daniel c. Nación
Argentina".
(3) Bianchi, Alberto B.: "Dimensión actual de la delegación legislativa", Derecho
Administrativo N° 42, dirigido por Juan Carlos Cassagne, pág. 723, primera edición,
Depalma, Buenos Aires, 2002.
(4) También lo reconoce Cassagne, Juan Carlos, en "La configuración de la potestad
reglamentaria", en el diario La Ley del 26 de noviembre de 2003.
(5) Art. 85, inc. 2°, del proyecto de Alberdi, tomado del art. 170, inc. 1°, de la
Constitución de la Monarquía Española, Cádiz, 1812.
(6) Art. II de la Constitución de los Estados Unidos de América.
(7) Bianchi, Alberto B., op cit. en nota 3.
(8) De todas maneras, también se generan problemas con los límites de la delegación
otorgada al Ejecutivo. En palabras de la Suprema Corte de Estados Unidos: "El poder
legislativo hace, el ejecutivo ejecuta y el judicial aplica la ley; pero quien hace la ley
puede encomendar algo a la discreción de otro departamento y el límite preciso de ese
poder constituye una materia muy delicada en la cual ninguna corte debe ingresar
injustificadamente" ("Wayman vs. Southard", 10 Weat. 1-43).
(9) Ver crítica de Manili, Pablo L., "Continúan las delegaciones legislativas". A
propósito de la ley 25.645 (Adla: 2002-D-5066), donde sostiene que en "Delfino"
nuestro máximo Tribunal se sustentó erróneamente en el ya nombrado "Wayman vs.
Southard", sin nombrarlo, por cuanto en él se juzgaba la constitucionalidad de una
delegación hecha por el Legislativo, no a favor del Ejecutivo, sino a favor del Poder
Judicial al que se autorizaba a reglamentar las formalidades de los recursos de
apelación.
(10) Fallos: 286-325, "Banco Argentino de Comercio c. Municipalidad de la Ciudad de
Buenos Aires".
(11) Jarach, Dino: "Curso de Derecho Tributario", Ediciones Cima, Buenos Aires, 1980,
pág. 80 y 136/137.
(12) Para una reseña de las oportunidades en que el Congreso hizo empleo de esta
herramienta puede consultarse a Castellanos, Fernando: "Casos de violación al principio
de legalidad por delegación en las facultades tributarias", Impuestos, 1989-B-1027.
(13) Fallos: 270-42, "S.A. Laboratorios Anodia c. Nación Argentina"; Fallos: 286-325,
"Banco Argentino de Comercio c. Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires; Fallos:
310-2193, "Conevial S.A. Constructora I.C.I. y E. c. Administración Nacional de
Aduanas"; Fallos: 314-258, "Massalin Particulares S.A."; Fallos: 315-1820, "Propulsora
Siderúrgica S.A.I.C.".
(14) Fallos: 304-438, "D.G.I. c. De Angelis S.A."
(15) López Olaciregui, Martín: "Acerca de la delegación legislativa", La Ley: 1995-E808.
(16) Bidart Campos, Germán: "Tratado elemental de derecho constitucional argentino",
tomo VI, pág. 342, Buenos Aires, Ediar, 1995.
(17) Ver Casás, José Osvaldo, "Derechos y garantías constitucionales del
contribuyente". "A partir del principio de reserva de ley tributaria", Editorial Ad Hoc,
Buenos Aires, 2002, págs. 376 y 381.
(18) Art. 76: "Se prohíbe la delegación legislativa en el Poder Ejecutivo, salvo en
materias determinadas de administración o de emergencia pública, con plazo fijado para
su ejercicio y dentro de las bases de la delegación que el Congreso establezca".
(19) Art. 99, inc. 3°: "...El Poder Ejecutivo no podrá en ningún caso bajo pena de
nulidad absoluta e insanable, emitir disposiciones de carácter legislativo".
(20) Fallos: 316-1115 y más recientemente en la causa "Cámara Argentina del Libro y
otros c. PEN, dec. 616/01 s/amparo ley 16.986", del 1° de septiembre de 2003.
(21) Decreto 493/01, del 27/04/01, decretos 496/01; 802/01; 1008/01, entre otros.
(22) Bianchi, Alberto B., op cit., en especial p. 730, ptos. ii) y iv).