Reflexiones sobre la política social en la Ciudad de México

líolfii.Jilt¡,...,,.;,~~ .... aCRat
las condicidnes
con los objetivos derivados de esos
perspectiva, los derechos sociales se
6ftlllál1 etl plntc=cciíon.es para los individuos que sufren
ii'iilfé)rtllllios de la economía de mercado, en otras palabras, buscan atender no s6lo las situaciones de precariedad
relacionadas con el desempleo y la pobreza, sino favorecer el
consumo de los bienes y servicios considerados como parte
del desarrollo de las capacidades individuales que permiten
la cohesi6n social.
COMERCIO EXTERIOR, VOL. 55, NÚM. 6, JUNIO DE 2005
533
Lo anterior es el punto de partida para analizar la política
social del jefe de gobierno de la Ciudad de México, Andrés
Manuel López Obrador, quien a pesar de sus intentos por
universalizar las ayudas sociales no ha creado las condiciones
materiales para institucionalizarlas, y en cambio ha apoyado
programas asistenciales dirigidos a determinados grupos
sociales (definidos por su edad, estado civil y precariedad
económica). Esto significa discriminar a quienes no tienen
las características definidas por los programas, y de esta manera, en un marco de debilidad institucional de los derechos
sociales, se acaba por reproducir la desigualdad social que las
acciones gubernamentales de fomento no alcanzan a detener.
Ello obedece en parte a que López Obrador ha privilegiado
el fomento por encima de la producción de las condiciones
materiales para establecer el desarrollo social. 1
Sin embargo, también hay que considerar que las bases
del asistencialismo se establecieron durante el gobierno de
Cuauhtémoc Cárdenas, el cual reprodujo el debilitado carácter universal de los derechos sociales; los programas del
gobierno de López Obrador no han podido corregir esto.
1. Nelson Arteaga, En busca de la legitimidad. Seguridad pública y populismo
punitivo en México, 7900-2000, Centro de Estudios Iberoamericanos Mario
Benedetti-Universidad de Alicante, Alicante, 2004.
534
LA POLITICA SOCIAL EN LA CIUDAD DE MtXICO
Este artículo no pretende realizar una evaluación exhaustiva de dichos programas, sino más bien reflexionar sobre lo
significativo del asistencialismo en un en torno de desigualdad
social en la capital mexicana, gobernada por primera vez por
un partido de izquierda.
•
LAS PROPUESTAS DEL NUEVO GOBIERNO
E
n el Programa General de Desarrollo de la Ciudad de
México, 1998-2000, el jefe de gobierno electo en 1997,
Cuauhtémoc Cárdenas Solórzano, definió como objetivos
específicos la incorporación activa de la ciudadanía en la toma
de decisiones, y el diálogo y la negociación para resolver los
conflictos entre los diversos grupos de la población. No obstante, el primer objetivo se vinculó más con la realización de
foros temáticos y la difusión mediante folletos de las acciones
gubernamentales. 2 Para el segundo propósito se iniciaron
medidas de atención a las demandas de los comerciantes
de la vía pública, las cuales consistieron básicamente en un
acuerdo de pago de aprovechamiento del uso del suelo, reduciendo cuotas y condonando hasta 50% del pago. Con ello se
buscaba combatir la corrupción y cambiar las viejas prácticas
clientelares y de extorsión de los funcionarios públicos.
Otro punto fue la definición de la propiedad de condominios y multifamiliares para continuar con el subsidio del
mantenimiento de las áreas de uso común (pasillos, zonas
verdes, etcétera), problema que se intentó solucionar por
medio de acciones conciliadoras de la Procuraduría Social del
Distrito Federal. En el caso de los desalojos se puso en marcha
el programa de atención a la vivienda en renta que informó a
los inquilinos de sus derechos y obligaciones. Otra fuente de
conflicto fueron las inconformidades generadas por los abusos
de la policía en contra de los choferes y automovilistas, que
se atendieron con el programa de apoyo al conductor.
Para lograr una sociedad más equitativa, incluyente y
solidaria, el nuevo gobierno de la capital propuso elevar la
calidad de vida de la población por medio de la ampliación
2. Aquí hubo acciones diversas: foros sobre la reforma política en la Ciudad de
México, de corresponsabilidad, campañas de educación cívica, consultas
públicas sobre los programas parciales de desarrollo urbano, la celebración
del día de los reyes magos mediante la elaboración de la rosca más grande
del mundo (1 750 metros por 86 cm de ancho, repartida entre un millón
de personas). Se puede mencionar también el número de manifestaciones
durante el primer semestre de 1999:425, 53.2% contra el gobierno federal
y 46.8% por el desempeño del gobierno de la Ciudad de México. Las clases
de demanda con mayor representatividad fueron: vivienda 40. 7%, trabajo
18.1 %, e impartición de justicia 10.2%. Así se señala en el Programa General
de Desarrollo, 1998-2000, 1999, p. 26.
•
de la cobertura de los servicios sociales, la disminución de la
inequidad social, la oposición a las diversas formas de discriminación y exclusión, y el establecimiento de las condiciones
básicas de protección social y asistencia para los grupos más
vulnerables de la población. 3
El 15 de julio de 1998 se creó el Consejo para el Desarrollo Social del Distrito Federal, integrado por miembros
de la sociedad civil, la iniciativa privada y la academia para
formar grupos temáticos que reflexionaran sobre la política
social. Con ello se buscó consolidar el Sistema de Servicios
Comunitarios Integrados (SECOI), que abarcaba la educación, la salud, la recreación, la cultura, el deporte, los medios
de comunicación y el desarrollo social. El SECOI se convirtió
así en el mecanismo principal del gobierno de la Ciudad para
atender las zonas marginadas mediante unidades móviles
que proporcionarían asistencia en salud y capacitación para
el trabajo; atención a la mujer, las víctimas de la violencia
familiar, las personas abandonadas y los enfermos mentales,
y albergues para menores e indigentes. 4
Esas acciones se complementaron con medidas para disminuir las altas tasas de desempleo en la Ciudad de México: cursos de capacitación, bolsas de trabajo delegacionales y ferias
de empleo, 5 pero estas últimas ofrecían puestos de trabajo con
bajas remuneraciones, características
de pequeños establecimientos donde
C
U
A
D
R
predomina el trabajo precario, 6 como se
observa en el cuadro l. Durante la feria
DISTRITO FEDERAL: LOS 10 PUESTOS DE TRABAJO MÁS OFRECIDOS,
de empleo de agosto de 1999 se exigía
SEGÚN FORMACIÓN ACADÉMICA, 1999 (NÚMERO DE VACANTES)
para los 1O puestos más ofrecidos una
formación académica básica y media, y
Sólo lee
el monto de los salarios era bajo. 7
Puesto
y escribe
Primaria
Secundaria
En términos porcentuales, 37.8% de
1 315
1. Promotor vendedor
190
las vacantes requerían secundaria, 27.1 o/o
2. Ayudante general
1 050
1 196
32
estudios técnicos, 6.2% de bachillerato
3. Guardia de seguridad
407
1 224
y 10% estudios de licenciatura. 8
4. Cajero
247
5.
Costurera
20
6.
Encuestador
7.
Operador de telemarketing
3. /bid, pp. 38-41.
8. Demostrador
4./bid., pp. 45-46 .
9. Chofer
5. Cuauhtémoc Cárdenas Soló rzano, Segundo
1O. Mensajero
Informe de Gobierno, mimeo., México, 1999,
p. 9.
6. Brígida García y Orlandina de Oliveira, "El merFuente: Suplemento de
cado de trabajo, 1930-1998", en Gustavo Garza
(coord.), La Ciudad de México en el fin del segundo milenio, Gobierno del Distrito Federal-El
Colegio de México, México, 2000.
7. De un total de 21 484vacantes, 44.7% ofrecía un
sueldo de 1 500 a 1 999 pesos mensuales, 38.1% de 2 000 y 3 999 pesos, y
sólo 1. 5% rebasaba 4 000 pesos al mes. Suplemento de Realidades Laborales,
1999.
8. De una muestra de 176 empresas, de las 212 participantes en esta feria sólo
43.7% de los solicitantes encontró empleo, es decir, 5 279 de un universo
15
Realidades Laborales,
Media
superior
Profesional
1 277
38
38
30
19
1 182
24
22
445
100
330
11
380
20
324
279
38
4
305
60
90
1
O
11
1999.
de 12 093 solicitantes. /bid. Considerando que en 1999 la población económicamente activa era de 3.8 millones de personas y la tasa de desempleo
se ubicaba en 3.3% y cerca de 124 698 estaban desempleadas, entonces, el
efecto de las ferias de empleo sobre el desempleo fue mínimo. Cuauhtémoc
Cárdenas Solórzano, op. cit., p. 237.
COMERCIO EXTERIOR, JUNIO DE 2005
535
El gobierno de López Obrador ha institucionalizado la
promoción del empleo mediante la celebración de las ferias
del empleo: de 1998 a 2001, según se observa en el cuadro
2, de 84 187 asistentes sólo 33 806 fueron contratados, es
decir, 40%. La participación en dichas ferias ha disminuido
por que no han solucionado el problema del desempleo y el
subempleo.
Por otro lado, como reflejo de la política económica neoliberal, el gobierno federal ha dejado de emplear fuerza de
trabajo, lo que repercute en la disminución del presupuesto destinado a la prestación de los servicios sociales. 11 Por
ejemplo, se observa un crecimiento lento en el porcentaje de
trabajadores del sector educativo y una disminución en los
del sector de salud durante el decenio de los noventa. 12
El cuadro 1 ilustra también una contradicción en el proceso de inserción de la capital mexicana en la economía mundializada; aunque hay 13 mayores niveles de educación también
hay empleos cada vez menos calificados, lo mismo que un
estancamiento económico, no obstante el avance de la educaLa clase de empleos ofrecidos se relacionaba con los cambios de la estructura económica de la Ciudad de México,
caracterizada por un repunte de las actividades comerciales
y de servicios tradicionales y marginales como resultado del
deterioro de la planta productiva industrial y del rezago,
hasta cierto punto, en la demanda de los servicios para la
producción. 9
Por su parte, Araceli Damián señala que el porcentaje de
trabajadores en la rama de la industria (indicador del proceso
de asalarización de la población de la capital mexicana) ha
disminuido de manera paulatina: en 1970 el sector secundario
empleaba 40.4% de la población económicamente activa,
el primario 2.6% y el terciario 56.8%; y en 1990, 27.4, 1.8
y 70.8 por ciento respectivamente. En 1998 sólo 24.9%
efectuaba actividades del sector secundario, mientras que
0.6% se empleaba en actividades agrícolas y 74.5% en el
sector terciario.
En México, las cifras del crecimiento del sector de los servicios significa un incremento de las ocupaciones por cuenta
propia, en pequeños negocios de la economía informal. Sin
embargo, el sector terciario de la Ciudad de México es muy
heterogéneo debido a que los servicios modernos, los financieros y los profesionales coexisten con los que proporcionan
bajos ingresos, como los servicios personales y las ocupaciones
por cuenta propia. 10
9. Gustavo Garza y Salvador Ribera, Dinámica macroeconómica de las unidades
en México, INEGI-Colmex-115-UNAM, 1995.
1 O. !bid, p. 285.
536
LA POLITICA SOCIAL EN LA CIUDAD DE MtXICO
C
U
A
D
R
2
O
DISTRITO FEDERAL: FERIAS DE EMPLEO, 1998-2001
1998
Ferias del empleo
Empresas
participantes
1999
2000
2001'
2
Acumulado
6
179
426
385
193
1 183
Vacantes ofrecidas
18 240
44 150
29 238
13 878
105 506
Asistentes
18 430
26 775
23 484
15 498
84 187
9 889
9 605
9 485
4 827
33 806
Contratados
a. Información al 31 de julio.
Fuente: Andrés Manuel López Obrador, Anexo Estadístico del Primer informe de Gobierno,
mimeo., México, 2001, p. 264.
11
!bid, p. 283.
12. "En los servicios sociales predomina la mano de obra calificada debido al
elevado porcentaje de médicos, enfermeras y profesores; sin embargo, un
rasgo notable es que en la medida que crecen los servicios asistencialistas se
incrementa el sesgo en favor de la mano de obra de baja calificación."Gósta
Esping-Andersen, Fundamentos sociales de las economías posindustriales,
Ariel, Barcelona, 2000.
13. La mundialización económica se distingue por una hegemonía de los servicios donde se destaca el sector financiero, la expansión de los mercados
financieros por todo el planeta, la participación de éstos en el PIB mundial
(que se elevó de 6% en 1970 a 31.9% en 1989), los avances tecnológicos
en la microelectrónica, la biotecnología, las telecomunicaciones que han
fomentado la flexibilización del proceso productivo, la fragmentación territorial de las etapas del proceso productivo y la conformación de bloques
comerciales regionales. Gustavo Garza, "La megaciudad de México, ¿urbe
global?", Revista Fundación Arturo Rosenblueth, núm. 1O, 2000, p. 6.
•
ción. Las mejores oportunidades de trabajo resultan inútiles
en un entorno donde predominan los sueldos bajos. 14
La tendencia de las políticas neoliberales consiste en
sustituir la provisión de la vivienda por la de facilitar su
edificación 15 mediante la búsqueda de la armonía de los
intereses de las empresas constructoras y los de las familias y
organizaciones no gubernamentales (ONG). Mientras tanto, a los gobiernos se les ha conferido la responsabilidad de
crear y proteger los derechos de propiedad con un marco
institucional que promueva el financiamiento crediticio y
racione los subsidios; es decir, que los focalice. 16 Al respecto,
el gobierno cardenista, el29 de septiembre de 1998 creó el
Instituto de la Vivienda del Distrito Federal (INV1), resultado
de la fusión de tres fideicomisos: el de Vivienda, Desarrollo
Social y Urbano (Fividesu), el de Casa Propia (Ficapro) y el
de Recuperación Crediticia de la Vivienda Popular (Fidere). 17
14. Araceli Damián, Cargando el ajuste: los pobres y el mercado de trabajo
en México, El Colegio de México, México, 2002, p. 307. En el proceso de
globalización las ciudades tienen una función estratégica para los sectores
financieros y especializados requeridos por las empresas, lo que conforma
la llamada ciudad global (Saskia Sassen, The Global City, New York, London,
Tokyo, Princeton University Press, Nueva Jersey, 1991 ), pero son globales
debido a que están afectadas por el proceso de dispersión mundial de las
actividades económicas. Sin embargo, la Ciudad de México y su área metropolitana en 2000 ocuparon el segundo rango mundial de las grandes urbes
aglomeradas (con 19 749 habitantes, detrás de Tokio con 27 856). Mientras,
ciudades del mundo desarrollado pierden importancia demográfica, como
Nueva York, París y Londres, pero son ciudades globales debido a su gran
influencia en la economía mundial y no por su monto de población. Desde
esta perspectiva, la Ciudad de México es una megaciudad que no tiene
recursos económicos para resolver la problemática económica, social y urbanística que la caracteriza y, en este sentido, la mundialización económica
no ofrece grandes soluciones. Gustavo Garza, op. cit., pp. 8-9 .
15. Se entiende por facilitador "los marcos legislativos, financieros, económicos e institucionales, donde los mercados, las organizaciones no
gubernamentales [ ....] las organizaciones de base de la comunidad [ .... ]
y las familias, puedan presentar sus iniciativas, respuestas y asociaciones
habitacionales, para mejorar y expandir el sector de la vivienda". Claudia
Puebla, La política de vivienda en México (1972-1994) Los casos de /nfonavit y Fonhapo, tesis de maestría en desarrollo humano, El Colegio de
México, México, 1997, p. 69.
16. /bid, pp. 71-72.
17. El Fividesu fue creado en noviembre de 1983 por acuerdo presidencial
y estuvo enfocado a la atención de las necesidades de vivienda de los
trabajadores de la Ciudad de México, de los asentamientos ilegales y las
vecindades deterioradas, pero en realidad sólo apoyó la autoconstrucción,
el mejoramiento de la vivienda y la vivienda terminada, otorgando a los
beneficiados los materiales de construcción, previa firma de un contrato
donde se comprometían a cumplir determinadas horas de trabajo para lograr
los objetivos del mejoramiento de su casa habitación. Pero este mecanismo
terminó por beneficiar a las organizaciones sociales vinculadas al partido
oficial. Por su parte, Ficapro entró en operaciones en septiembre de 1987
y su objetivo fue atender la problemática de las viviendas en alquiler de la
Ciudad de México afectadas por su deterioro, y su papel fue conciliar los
intereses de propietarios e inquilinos para que estos últimos adquirieran la
vivienda en alquiler. Paralelamente surge el Fidere, con el objetivo de actuar
como intermediario para cobrar los créditos otorgados. Casa y Ciudad A. C.,
Condicionantes para la producción de la vivienda en la Ciudad de México ,
mimeo., México, 1996, pp. 69-76.
En julio del siguiente año, el instituto había construido 6 180
casas habitación, 18 que representaban 14% de las que se
necesitaban, ya que el déficit anual era de 45 000. 19
LA NUEVA POLÍTICA SOCIAL
E
1gobierno de Cuauhtémoc Cárdenas también intentó
definir un nuevo marco institucional para la política social mediante la Secretaría de Educación, Salud y Desarrollo
Social (SESDS), 20 cuya tarea era la promoción de una política
de bienestar colectivo con participación social. Los recursos
se manejarían de manera descentralizada, y para el funcionamiento de los servicios sociales serían corresponsables el
Estado, el mercado y la sociedad civil, y su cobertura poblacional sería universal y diversificada (con corresponsabilidad
ciudadana) y debería de favorecer la integración social. 21
En este modelo la autoridad y la sociedad civil se colocan en
el rango del mercado para generar situaciones de bienestar; en
otras palabras, todos son responsables de su creación (reafirma
el valor de la cooperación), y la función del gobierno es sólo
de promoción (lo que se vincula con la formalidad jurídica,
el marco de facultades y competencias). En la elaboración
de los programas, la sociedad debería participar (lo cual, se
supone, favorece la integración y la solidaridad), rescatando
el enfoque universal de vigencia de los derechos sociales. De
esta manera se cumpliría con los objetivos de equidad en el
acceso a los estándares básicos de vida, aunque la responsabilidad debería compartirse entre autoridades y grupos de la
sociedad; sin embargo, ciertas acciones específicas se dirigen
hacia los grupos vulnerables, y la eficacia social se lograría
sólo con la descentralización de las políticas y los programas
sociales. 22
Esta política social alternativa intentaba articular el enfoque universal (desprendido de lo jurídico, y que reafirma el
valor de la diversidad y la tolerancia a otros modos de vida,
en específico en lo relativo a las preferencias sexuales) con el
discriminatorio (que incluye grupos con alguna marginalidad
económica y social). Como resultado se obtuvo una política
dual más que universal, lo que en el ambiente socioeconómico mexicano significaba que quienes tenían garantizados
sus derechos sociales pertenecían a una pequeña franja de la
18. Cuauhtémoc Cárdenas Solórzano, op. cit., p. 11.
19. Silvia Ortiz, Sara Pantoja y María Luisa Vivas, "Parálisis en materia de vivienda", Proceso, núm. 1283, 2001, pp. 1-70.
20. Alicia Zicardi, "La ciudad capital: hacia una gobernabilidad democrática",
Diálogoydebatedeculturapolítica, vol. 2, núms. 5y6, 1998, pp. 93-135.
21 SESDS, Política social del gobierno del Distrito Federal, mimeo., México,
1998.
22 . SESDS, op. cit., pp. 24-26.
COMERCIO EXTERIOR, JUNIO DE 2005
537
población con empleo y acceso a la protección social, mientras
que la considerada como vulnerable y marginada debería ser
objeto de los programas públicos de asistencia. 23
De este modo, la acción gubernamental para el bienestar colectivo buscó su realización mediante programas de
asistencia social que usaron el potencial participativo de las
organizaciones sociales, las cuales otorgaron su voto al nuevo
régimen para construir una ciudadpara todos. 24
En su campaña electoral Andrés Manuel López Obrador
utilizó este lema: "Por el bien de todos, primero los pobres",
que se traducía en la responsabilidad de atender de manera
prioritaria y sin distinción a toda persona en situación de
vulnerabilidad: "Se tomarán medidas para que el presupuesto se oriente a la satisfacción de las necesidades básicas de
alimentación, salud, educación y vivienda popular. Nuestra
atención se dirigirá sobre todo a aquellos que han sufrido el
abandono y ladesprotección crónica. En esa estrategia, se dará
preferencia a los niños, los jóvenes, las mujeres, los adultos
mayores, los indígenas, las personas con distinta capacidad
y los indigentes". 25
Por su parte, la participación ciudadana en los comités
vecinales 26 se convertiría en un apoyo para aplicar los programas de asistencia social; y lo mismo ocurriría con el apoyo de
las ONG y otras organizaciones sociales. 27 Para concretar las
medidas en favor de los pobres López Obrador estableció las
23. Sara Gordon, Del universalismo estratificado a los programas foca/izados.
Una aproximación a /a política social en México, Instituto de Investigaciones
Sociales, Universidad Nacional Autónoma de México, México, 1998. Sergio
Zermeño menciona que los programas de asistencia pública del gobierno
cardenista tenían como objetivo la inclusión social mediante el fomento y el
desarrollo de las capacidades de los individuos, la autosuficiencia para superar
las desventajas y la reintegración para justificar el carácter temporal de los
mismos (SESOS, op. cit., p. 28) Sin embargo, estas acciones no corrigieron
las causas que provocan el problema de la desestructuración social y, por
tanto, no alcanzan a reconstruir el tejido social. Sergio Zermeño, "México:
¿todo lo social se desvanece?", Revista del Senado de la República, vol. 5,
núm. 17, 1998,pp. 181-197.
24. Al voto ciudadano, como parte de los derechos políticos, se le ha conferido
la capacidad para cambiar las condiciones socioeconómicas de la Ciudad de
México, siempre y cuando favorezca al Partido de la Revolución Democrática
(PRD). PRD, Perspectiva y estrategia. Rumboa/2000, mi meo., México, 1998,
p. 7.
25. Andrés Manuel López Obrador, Panorama general de desarrollo del Distrito
Federal, mi meo., México 2000, p. 9.
26. La Ley de Participación Ciudadana del Distrito Federal de 1999 establece
que los comités vecinales son órganos de representación ciudadana cuya
función principal es relacionar a los habitantes de una unidad territorial con
los órganos politicoadministrativos (los delegados) de la delegación a la que
pertenece esa unidad territorial. La forma de integrar el comité es mediante
la elección de planillas. Fue una forma de llevar la democracia electiva a los
barrios y pueblos de la Ciudad de México. Red Vecinal, ¡De vecino a vecino!
El comité vecinal y el gobierno del Distrito Federal, Secretaría de Atención
y Participación Ciudadana (Copevi), México, 1999, pp. 9-1 O.
27. Andrés Manuel López Obrador, Primer Informe de Gobierno del Distrito
Federal, mi meo., México, 2001 .
538
LA POLÍTICA SOCIAL EN LA CIUDAD DE MÉXICO
siguientes acciones de gobierno: los pobres que no recibían
atención médica la tendrían en los hospitales administrados
por el gobierno de la Ciudad de México; se brindaría atención médica domiciliaria y medicamentos gratuitos a todos
los adultos mayores de 70 años y los que se encontraran en
estado de abandono; a estos mismos y a las personas con
discapacidad se daría ayuda alimentaria y servicio gratuito
de la red de transporte público (metro, trolebús y tren ligero), del gobierno local; se otorgarían 100 000 becas para los
niños, las mujeres y los pobres con alguna discapacidad; se
construirían 20 000 viviendas anuales para los más pobres de
la ciudad, y si el gobierno federal incrementaba el precio de la
leche subsidiada (como sucedió), el jefe de gobierno pagaría
la diferencia como un subsidio compensatorio. 28
A diferencia del gobierno cardenista, en que las acciones de
apoyo social eran más difusas, la de López Obrador intentaba
enfocarse sólo en las necesidades básicas de alimentación,
salud y educación, dirigidas a los adultos mayores, las madres
solteras, los discapacitados y los indígenas. 29 De este modo
quedaba inaugurada la administración de las necesidades
de los pobres. 30
Es necesario considerar que la Ciudad de México ha sufrido discriminación legal en razón de que las 16 delegaciones
que la forman, a diferencia de los municipios del Estado de
México que son parte de su zona metropolitana, no reciben
las aportaciones federales del ramo 33, sobre todo las de los
fondos de aportaciones para la infraestructura social estatal
(FAISE) _31 Esto también se debe a que durante el régimen de
Ernesto Zedillo ( 1994-2000) se ubicó la pobreza sólo en las
áreas rurales. 32
Para definir a la población pobre de la capital del país,
López Obrador utilizó como base las unidades territoriales
28. Andrés Manuel López Obrador, Las primeras 40 medidas que tomará el
nuevo gobierno democrático para hacer de la ciudad de México la capital
de/a esperanza, mi meo., México, 2000, p. 2.
29. Andrés Manuel López Obrador, Primer informe, op. cit., p. 115.
30. La pobreza desempeña un papel crucial en el desarrollo de la política clientelar. Los pobres, es decir, la" clientela en masa" de las estructuras, son muy
receptivos a estímulos materiales, como favores, trabajo, dinero o (en el caso
de las ciudades mexicanas) servicios básicos. PeterWard, "De clientelismo a
tecnocracia cambios recientes en la gestión municipal en México", Política
y Gobierno, vol. 5, núm . 1, 1988, pp. 95-133 .
31 Del Fondo de Aportaciones Federales para los estados y sus municipios, o
ramo 33, clasificado así dentro del gasto federal, la Ciudad de México sólo
recibió fondos entre 1998 y 2002 para el Fortalecimiento de los Municipios y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal, el Fondo de
Aportaciones Múltiples (FAM), y el Fondo de Aportaciones para la Seguridad
Pública (FASP). Estos fondos no tuvieron una incidencia real sobre el desarrollo
social. Fondo de Aportaciones Federales para Estados y Municipios Ramo
33 <www.segob.gob.mx>, 13 de octubre de 2003.
32 . Julio Boltvinik, "Geografía de la pobreza en México", La Jornada, 30 de
agosto de 2002 .
•
•
a 600 pesos mensuales, además de atención médica y mediubicadas en las 16 delegaciones, las cuales se configuraron
para la celebración de las elecciones de los comités vecinales,
camentos gratuitos. 36
realizada de acuerdo con el Instituto Electoral del Distrito
La segunda prioridad, relacionada con el bienestar colectivo y vinculada con la problemática habitacional de la Ciudad
Federal.3 3 En total se conformaron 1 352 unidades territoriales, de las cuales se determinó que 767 presentaban índices
de México, fue el rescate y el mantenimiento de las unidades
habitacionales de interés social, mediante la Procuraduría
de marginación medio, alto y muy alto; ahí se encontraba la
población pobre, objetivo de las acciones asistencialistas del
Social del Distrito Federal y un programa de acciones de
conservación y mejoramiento para promover la convivencia
gobierno de López Obrador (véase el cuadro 3).
vecinal y su participación organiza tiva, con base en la llamada
El método de gobierno de López Obrador para calcular
la pobreza tenía como causa sólo
razones de presupuesto.
C
U
A
D
R
O
3
Por razones presupuestarias
fue necesario hacer una selecDISTRITO FEDERAL: POBLACIÓN CON MAYOR MARGINAL! DAD DEL PROGRAMA INTEGRADO TERRITORIAL
ción inicial de los beneficiarios,
PARA EL DESARROLLO SOCIAL POR DELEGACIÓN, 2001
utilizando el método de focal ización territorial, que disminuye
Número
al máximo la discrecionalidad,
Total de unidades
de unidades
Población
Delegación
territoriales
Población total
territoriales
es más justo y reduce los costos
475 267
Álvaro Obregón
160
685 327
109
administrativos. Así, se incluye440 558
164 866
Azcapotzalco
91
35
ron como primera prioridad a los
359 334
9 756
Benito Juárez
56
adultos mayores que habitan en
271 791
Coyoacán
116
639 021
28
las unidades territoriales (UT)
32
139 729
Cuajimalpa
36
151 127
115 542
Cuauhtémoc
43
515 132
10
del Distrito Federal clasificadas
1 23 922
694 034
Gustavo A. Madero
164
88
como de muy alta, alta, y media
410 717
43
312 896
lztacalco
56
marginación; como segunda
1 508 526
lztapalapa
186
1 771 673
150
150 401
Magdalena Contreras
41
221 762
29
prioridad, a los habitantes de
351 846
23
69 713
Miguel Hidalgo
75
vecindades, unidades habitacio96 744
Milpa Alta
12
96 744
12
nales viejas y barrios populares
296 105
Tláhuac
37
302 483
36
79
384 393
Tlalpan
147
580 776
de 265 UT de baja marginación
217 802
462
089
31
Venustiano
Carranza
61
y como tercera prioridad, los bol317 794
Xochimilco
71
368 798
61
sones de pobreza en las UT de muy
767
5 225 359
Total
1352
8 591 309
baja marginalidad. 34
Fuente: Andrés Manuel López Obrador, Anexo Estadístico del Primer Informe del Gobierno del Distrito Federal, mimeo.,
Por otro lado, en 2000 en la
México, 2001, p. 31
Ciudad de México había 8.6 millones de habitantes, de los cuales
cerca de 325 000 tenían 70 años
o más (3.8% del total de lapo36. Estas acciones se encuentran asentadas en el capítulo 11 de la Ley de los Deblación), y de febrero a julio de 2001 se entregaron 204 08 5
rechos de las Personas Adultas Mayores en el Distrito Federal. Para crear la
35
necesidad de mantener la participación vecinal como parte de la legitimación
tarjetas de apoyo alimentario a estos adultos mayores. Dide las acciones de gobierno en materia de atención a los adultos, la misma
chas tarjetas les permitían obtener alimentos que equivalían
ley permitió formar un Consejo para los Adultos Mayores, integrado por el
33. Primera Asamblea Legislativa del Distrito Federal, Ley de Participación
Ciudadana en el Distrito Federal, 1999, p. 45.
34. Andrés Manuel López Obrador, Primer Informe, op. cit., p. 116.
35. A partir de diciembre de 2000, según López Obrador se iniciaron visitas
domiciliarias para el levantamiento de un padrón de beneficiarios y de verificación de información que los adultos mayores proporcionaron cuando se
inscribieron en los centros de salud dependientes de la Secretaría de Salud
del Distrito Federal. /bid
jefe de gobierno (quien se desempeña como presidente), la Secretaría de
Desarrollo Social (que se desempeña como secretario técnico), la Secretaría
de Gobierno, la Secretaría de Salud, la Procuraduría Social, el Sistema para
el Desarrollo Integral de la Familia en el Distrito Federal, dos diputados de
las Asamblea Legislativa relacionados con la comisión de atención a la tercera edad, nueve representaciones de organizaciones sociales, privadas o
ciudadanos que se hayan destacado por su trabajo y estudio en la materia.
Entre sus funciones destacan participar en la evaluación de programas para la
población de personas adultas mayores y proponer la participación ciudadana
en actividades y proyectos dirigidos a la plena integración de las personas
adultas mayores en la vida económica, política, social y cultural. Véase la Ley
de los Derechos de las Personas Adultas Mayores en el Distrito Federal.
COMERCIO EXTERIOR, JUNIO DE 2005
539
REFLEXIÓN FINAL
E
corresponsabilidad. Con dicho programa se atendieron 443
conjuntos habitacionales (300 061 viviendas). 37 Mediante la
organización de juntas con los vecinos en las que acordaban
las obras de mantenimiento y conservación por realizar, así
como la elección entre ellos de los encargados de administrar
y supervisar los trabajos de reparación y mantenimiento de
cisternas, sistemas de bombeo, red hidrosanitaria, instalación de luminarias, desazolve, impermeabilización, poda de
árboles y recuperación de áreas verdes. 38
37. El XII Censo General de Población y Vivienda 2000 informó un total de 2.1
millones de viviendas para el Distrito Federal; de éstas, las atendidas por el
programa de Rescate de Unidades Habitacionales de Interés Social fueron
14.07%. Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática INEGI,
XII Censo General de Población y Vivienda, México, 2000.
38. Andrés Manuel López Obrador, Primer Informe de gobierno, op. cit., p.
119.
540
LA POLITICA SOCIAL EN LA CIUDAD DE MtXICO
n un marco de expansión de la desigualdad social, la
asistencia social resulta insuficiente. Para detener el empobrecimiento es necesario crear las condiciones materiales,
como el empleo remunerado y las protecciones sociales administradas por las instituciones estatales. El compromiso
del gobierno de la Ciudad de México de atender los rezagos
sociales no ha dado como resultado la institucionalización
de una política social. En cambio, sus programas de asistencia social han tenido un carácter compensatorio, lo cual no
resulta ajeno al modelo de estado promotor que busca hacer
corresponsable a la sociedad en la producción del bienestar
colectivo, para supuestamente conferir a tales programas
un carácter democrático. Sin embargo, éstos introducen la
discriminación que reproduce la exclusión y, en consecuencia, se responde más a las necesidades presupuestarias y a
los imperativos derivados de una lucha por los votos para
mantener las posiciones de poder.
Este artículo intentó revelar los problemas del asistencialismo que promueve el gobierno de la Ciudad de México, cuya
incidencia en la solución de la pobreza resulta insuficiente,
pues no ha corregido las causas provocadas por el modelo
económico neoliberal.
Al intentar restituir el bienestar de los pobres por medio de programas de asistencia social, el gobierno de López
Obrador ha definido las dimensiones que deberán atenderse.
Sin embargo, esto ha provocado que el bienestar colectivo
sea identificado con apoyos a los grupos en situación de precariedad, y más aún con las acciones de mantenimiento de
unidades habitacionales y de protección de áreas de reserva
ecológica y con la planeación urbana. Esto es producto de
la ausencia de un proyecto de desarrollo social vinculado
con la política económica y con las protecciones sociales de
alcance universal y que en verdad detengan los procesos de
empobrecimiento de estratos sociales más amplios que sufren
las consecuencias del desempleo y el subempleo.
El gobierno de López Obrador intenta transformar en pensión universal el apoyo a los adultos mayores. No obstante, con
leyes que garan rizan el bienestar colectivo, pero sin acuerdos que
edifiquen instituciones que las respalden es mayor la probabilidad de su existencia virtual con un escaso efecto sobre la realidad
social. Se presenta de nuevo la tentación de la compensación,
porque se ha confundido la necesidad de bienestar con la asistencia social tan grata a los gobiernos neoliberales.
Este artículo también abre a la reflexión la dificultad de
transitar de la asistencia social a la institucionalización de
una política social, cambio que, al parecer, ha sido olvidado
por los políticos y algunos intelectuales. (i
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