EL RÉGIMEN JURÍDICO DE LOS RECURSOS NATURALES EN EL

EL RÉGIMEN JURÍDICO DE LOS RECURSOS NATURALES EN EL PERÚ
1.- Preliminares.
Según nuestra legislación, los recursos son patrimonio de la Nación y, el Estado,
soberanamente, otorga títulos para su aprovechamiento, es decir, mediante la
acción transformadora del trabajo, pues in situ, son riqueza potencial.
2.- Régimen jurídico de los recursos naturales en el Perú.
La Constitución Política del Estado de 1993, ha hecho suyo, en lo económico, el
régimen de economía social de mercado y, en lo político, el régimen de la
democracia representativa. Así, nuestro Estado, es uno Social y Democrático de
Derecho. Ésta es la fórmula política adoptada en nuestra Carta Magna, compuesta
“… de una ideología, de un modo peculiar de organizar la convivencia política y de
una determinada estructura social”1.
En ese marco, los recursos naturales (renovables y no renovables), conforme al
artículo 66 de la Constitución, son patrimonio de la Nación, y el Estado es
soberano en su aprovechamiento. Sin embargo, los particulares pueden utilizarlos
y explotarlos, correspondiendo a la ley de desarrollo constitucional (en este caso,
la Ley Orgánica para el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales Ley
Nº 26821 –en adelante la LOASRRNN-), fijar las condiciones para su utilización y
otorgamiento.
2.1.- Concepto y definición de recursos naturales.
La LOASRRNN, en su artículo 3, conceptúa y define a los recursos naturales de la
siguiente manera:
“Se consideran recursos naturales a todo componente de la
naturaleza, susceptible de ser aprovechado por el ser humano para
la satisfacción de sus necesidades y que tenga un valor actual o
potencial en el mercado, tales como:
las aguas: superficiales y subterráneas;
1
Carpio Marcos, Edgar y, Palomino Manchego, José F., La Interpretación Constitucional y los
Intérpretes de la Constitución, en: Revista, Nº 4, Academia de la Magistratura, Lima, Mayo del
2000, p. 53.
el suelo, subsuelo y las tierras por su capacidad de uso mayor:
agrícolas, pecuarias, forestales2 y de protección;
la diversidad biológica: como las especies de flora, de la fauna3 y
de los microorganismos o protistos; los recursos genéticos, y los
ecosistemas que dan soporte a la vida;
los recursos hidrocarburíferos, hidroenergéticos, eólicos, solares,
geotérmicos y similares;
la atmósfera y el espacio radioeléctrico;
los minerales;
los demás considerados como tales.
El paisaje natural, en tanto sea objeto de aprovechamiento
económico, es considerado recurso natural para efectos de la
presente Ley”.
Por otro lado, la LGA, en su artículo 84, conceptúa a los recursos naturales, en los
términos siguientes:
“Se consideran recursos naturales a todos los componentes de la
naturaleza, susceptibles de ser aprovechados por el ser humano
para la satisfacción de sus necesidades y que tengan un valor
actual o potencial en el mercado, conforme lo dispone la ley”.
El Tribunal Constitucional –en adelante: el Tribunal-, en el Expediente Nº 0048 –
2004 – PI (segundo párrafo del fundamento 27 de su sentencia), al momento de
abordar el tema de los recursos naturales, parte por conceptuar primero al medio
ambiente, de la siguiente manera:
“… es el mundo exterior que rodea a todos los seres vivientes y
que determina y condiciona su existencia. Es el ámbito en que se
desarrolla la vida y en cuya creación no ha intervenido la acción
2
Según el artículo 2.1 de la Ley Forestal y de Fauna Silvestre Ley Nº 27308: “Son recursos
forestales los bosques naturales, plantaciones forestales y las tierras cuya capacidad de uso mayor
sea producción y protección forestal y los demás componentes silvestres de la flora terrestre y
acuática emergente, cualquiera sea su ubicación en el territorio nacional”.
3
Según el artículo 2.2 de la Ley Forestal y de Fauna Silvestre Ley Nº 27308: “Son recursos de
fauna silvestre las especies animales no domesticadas que viven libremente y los ejemplares de
especies domesticadas que por abandono u otras causas se asimilen en su hábitos a la vida
silvestre, excepto las especies diferentes a los animales que nacen en las aguas marinas y
continentales que se rigen por sus propias leyes”.
humana. En puridad, medio ambiente alude al compendio de
elementos naturales –vivientes e inanimados- sociales y culturales
existentes en un lugar y tiempo determinados, que influyen o
condicionan la vida humana y la de los demás seres vivientes
(plantas, animales y microorganismos)”.
El medio ambiente, de esta manera, se compone de: los elementos de la
naturaleza y, las manifestaciones humanas. Los elementos de la naturaleza, por
un lado pueden reportar utilidad (recursos naturales) y, por otro, carecer de
beneficio, afectando incluso la vida (terremotos, maremotos, ondas de frío o calor,
etc.). Así, el Tribunal (sentencia del Expediente Nº 0048 – 2004 – PI/TC,
fundamento 28), define a los recursos naturales con la siguiente fórmula:
“… conjunto de elementos que brinda la naturaleza para satisfacer
las necesidades humanas, en particular, y las biológicas, en
general. Representan aquella parte de la naturaleza que tiene
alguna utilidad actual o potencial para el hombre. En otras
palabras, son los elementos naturales que el ser humano
aprovecha
para
satisfacer
sus
necesidades
materiales
o
espirituales; vale decir, que gozan de aptitud para generar algún
tipo de provecho y bienestar”.
Por otro lado, el Tribunal, observando lo declarado por la Organización de las
Naciones Unidas, diferencia entre recursos naturales renovables y no renovables.
Los primeros son los que pueden regenerarse, a pesar de ser utilizados, siendo
que no perecen para su posterior aprovechamiento; sin embargo, serán
renovables en la medida que se utilicen y aprovechen racionalmente, asegurando
por ende, la sostenibilidad de los mismos. Los segundos son los que se agotan
irremediablemente al ser utilizados, pues son incapaces de autoregeneración o
autodepuración.
2.2.- Regímenes constitucional y legal sobre la propiedad de los recursos
naturales.
2.2.1.- En la Constitución Política del Estado de 1993.
El alcance de la soberanía o propiedad del Estado sobre los recursos naturales se
plasma por primera vez, a nivel constitucional, en la Constitución de 1933; aquella
Carta disponía en su artículo 37 que:
“Las minas, tierras, bosques, aguas y, en general, todas las fuentes
naturales de riqueza pertenecen al Estado, salvo los derechos
legalmente adquiridos. La ley fijará las condiciones de su utilización
por el Estado, o de su concesión, en propiedad o en usufructo, a
los particulares”.
De esta manera, el Estado era propietario de los recursos naturales, dejando a
salvo los derechos legalmente adquiridos; el Estado utilizaba directamente las
fuentes naturales de riqueza, siendo que podía otorgarlas a los particulares a título
de concesión (propiedad o usufructo), dejando sin embargo a la ley la tarea de fijar
estas condiciones.
A su tiempo, la Constitución de 1979 en su artículo 118 disponía lo siguiente:
“Los recursos naturales, renovables y no renovables, son
patrimonio de la Nación.
Los minerales, tierras, bosques, aguas y, en general, todos los
recursos naturales y fuentes de energía, pertenecen al Estado. La
ley fija las condiciones de su utilización por éste y de su
otorgamiento a los particulares”.
Del artículo citado se desprende que, para esta Constitución, todos los recursos
naturales y fuentes de energía pertenecían al Estado. Aquella Carta Fundamental
dejaba –al igual que la anterior-, que la ley fijara las condiciones de la utilización
de los recursos naturales y de su otorgamiento a particulares. Por otro lado, en el
artículo 119, se preocupó por el aprovechamiento racional y la industrialización4 –
para el desarrollo económico- de los recursos naturales, así como de la
preservación del medio ambiente.
Así pues, “La legislación positiva nacional se ha adherido desde la Colonia hasta
nuestros días a la tesis del dominio eminente, particularizándola en su origen, en
4
Naturalmente, este enfoque que daba la fórmula constitucional, recogía los postulados de la
Comisión Económica para América Latina (CEPAL) de industrialización por sustitución de
importaciones.
los recursos minerales e hidrocarburos y ampliándose a todo otro tipo de recursos
naturales a partir del presente siglo”5. Efectivamente, el actual régimen tiene su
origen en el Derecho Indiano –es decir, el aplicado por la corona española a sus
colonias hispanoamericanas- el cual –preponderantemente minero- “… establecía
que existía una Reserva Absoluta de la Propiedad del Subsuelo, la cual era
considerada propiedad real (del Rey6) en las Américas”7. Las regalías de entonces
eran el quinto real que había que pagarle al rey por los derechos de explotación y
aprovechamiento de los recursos naturales (mineros).
El dominio eminente, es pues la capacidad jurisdiccional de los poderes del
Estado para legislar, administrar y resolver las controversias que se puedan
suscitar en torno al mejor aprovechamiento de los recursos naturales, así como
velar por la preservación del medio ambiente. A partir del dominio eminente, el
Estado puede normar el otorgamiento de los recursos naturales a empresas
estatales8 o privadas; tal dominio eminente del Estado (primer párrafo del
fundamento 101 de la sentencia del Expediente Nº 0048 – 2004 – PI/TC) es:
“(…) un deber de garantía, protección y aprovechamiento del
patrimonio de la Nación, consistente en asegurar la afectación
íntegra de dichos bienes para promover el bienestar general que se
fundamenta en la justicia y en el desarrollo integral y equilibrado de
la Nación, de conformidad con el artículo 44 de la Constitución”.
La Constitución de 1993 no se ha alejado de la teoría del dominio eminente del
Estado. Así, en su artículo 66 dispone que:
“Los recursos naturales, renovables y no renovables, son
patrimonio de la Nación. El Estado es soberano en su
aprovechamiento.
5
Lastres Bérninzon, Enrique, Los recursos naturales en la Constitución vigente, artículo publicado
en Ius et Veritas, Revista editada por estudiantes de Derecho de la Pontificia Universidad Católica
del Perú, Año V Nº 9, Noviembre del 1994, p. 140.
6
Hoy, Estado.
7
Eguren Neuenschwander, Juan Carlos, Propiedad del subsuelo y los recursos naturales en el
Perú: Situación y soluciones al conflicto económico y social, Documento de Trabajo, Congreso de
la República, Setiembre del 2009, p. 4.
8
Sin embargo, concordando los artículos 60 y 66 de la Constitución vigente, la actividad
empresarial del Estado en el aprovechamiento de los recursos naturales se reduce a: razones de
interés público o de conveniencia nacional, autorizada por ley.
Por ley orgánica se fijan las condiciones de su utilización y de su
otorgamiento a particulares. La concesión otorga a su titular un
derecho real, sujeto a dicha norma legal”.
En ese marco constitucional, el Tribunal, en el ya citado Expediente Nº 0048 –
2004 – PI/TC (fundamento 29), se ha pronunciado en el mismo sentido:
“(…) los recursos naturales –como expresión de la heredad
nacional- reposan jurídicamente en el dominio del Estado. El
Estado, como la expresión jurídica – política de la nación, es
soberano en su aprovechamiento. Es bajo su imperio que se
establece su uso y goce.
El dominio estatal sobre dichos recursos es eminente, es decir, el
cuerpo político tiene la capacidad jurisdiccional para legislar,
administrar y resolver las controversias que se susciten en torno a
su mejor aprovechamiento”.
Sin embargo, para el desaparecido maestro universitario Enrique Lastres
Bérninzon, la actual fórmula constitucional, en cuanto a la titularidad de los
recursos naturales, es confusa, pues de su interpretación se podría colegir que,
serían dos los titulares: la Nación y el Estado. Esta confusión, el propio Lastre la
resuelve afirmando que:
“Si entendemos, como señala Mancini, que el Estado es el
ordenamiento jurídico de la Nación, entenderemos que los recursos
naturales –heredad nacional- reposan jurídicamente en el dominio
del Estado”9.
9
Lastres Bérninzon, Enrique, op. cit., p. 139.