18-2001 Inconstitucionalidad Sala de lo Constitucional de la Corte

18-2001
Inconstitucionalidad
Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. San Salvador, a las ocho
horas del día cinco de septiembre de dos mil uno.
Vista y analizada la demanda de inconstitucionalidad presentada por los ciudadanos
Carlos César Escoto Flores, Diana Maribel Gómez de Murcia, María del Carmen Alvarado
Alvarado y otros, mediante la que solicitan se declare la inconstitucionalidad por su forma
y contenido del Decreto Legislativo No. 379, del cinco de abril del corriente año, publicado
en el Diario Oficial del dieciséis de mayo de este mismo año, que contiene el Régimen
Especial de Carácter Transitorio para la Remoción de Funcionarios y Empleados de la
Procuraduría para la Defensa de los Derechos Humanos (RECT-PDH), esta Sala estima
necesario realizar las siguientes consideraciones:
I. En principio, y para efectos de determinar la procedencia de la demanda
planteada, es necesario establecer cuáles son los fundamentos de la pretensión de
inconstitucionalidad de los actores.
A. En primer lugar, es necesario determinar los argumentos de inconstitucionalidad
formal alegados por la parte actora.
En tal sentido, la petición de la declaratoria de inconstitucionalidad por forma expresada
por los demandantes, tiene dos fundamentos esenciales, siendo ellos: (a) que el Decreto
Legislativo No. 379 violaría el principio de publicidad que la jurisprudencia constitucional
ha derivado de una interpretación integradora de los artículos 125 y 135 de la Constitución
de la República, por cuanto, supuestamente no habría existido discusión alguna sobre el
fondo de la propuesta de aprobación del Decreto antes mencionado, porque éste fue
presentado –a juicio de los demandantes– de manera furtiva, y se habría aprobado con
dispensa de trámite, lo que, a su vez, supuestamente imposibilitó la alternativa de la
discusión pública, violándose de esa manera el principio subyacente en las normas
constitucionales citadas; y (b) que en la aprobación del Decreto Legislativo No. 379 se
habría abusado de la dispensa de trámite regulada en el artículo 36 del Reglamento Interior
de la Asamblea Legislativa (RIAL), fundamentando su proposición de un parámetro de
control perteneciente al mencionado Reglamento en que, por un lado, las potestades que el
mismo le establece a la Asamblea Legislativa en lo referido al proceso de formación de
leyes, subyacen en la regulación constitucional implícitamente, siendo por ello –a su juicio–
"derecho constitucional puro"; y, por otro, en que la no adopción del RIAL como parámetro
de control de constitucionalidad implicaría la posibilidad de dejar zonas exentas de control
que podrían conducir a la arbitrariedad y, dado que le corresponde a la Sala de lo
Constitucional ser garante del Estado Constitucional de Derecho –que a su vez implica la
interdicción de la arbitrariedad– debe corresponder a este Tribunal conocer y pronunciarse
sobre la legitimidad constitucional de las situaciones ausentes de control jurisdiccional,
como ocurriría con la dispensa de trámite.
B. La inconstitucionalidad material alegada por la parte actora tiene un cuádruple
fundamento, siendo ello así pues, en primer lugar, señalan que el artículo 1 del RECT-PDH
viola el principio de legalidad y el principio de irretroactividad de las leyes, consagrados,
respectivamente, en los artículos 15 y 21 de la Constitución de la República, así como el 9
de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH); en segundo, aseguran los
demandantes que el artículo 3 del RECT-PDH resulta violatorio a los artículos 11 de la
Constitución y 8 de la CADH; luego, exponen que a su juicio el artículo 5 del RECT-PDH
resulta violatorio a los artículos 15 y 172 de la Constitución, así como al 8.2 de la CADH;
y, por último, según manifiestan los demandantes, los artículos 1 y 7 inciso último del
RECT-PDH transgredería el principio de estabilidad laboral consagrado en el artículo 219
de la Constitución.
II. Expuestos los principales argumentos de los demandantes, se advierte que los
mismos han propuesto como parámetros de control, para enjuiciar la validez del Decreto
impugnado, normativa ajena a la constitucional, pues, por un lado, para someter aquél a
control de constitucionalidad formal, señalan como violadas normas pertenecientes al RIAL
–cuya justificación ha sido argumentada a su vez por los actores- y por otro, cuando señalan
los parámetros de control del contenido de ciertas disposiciones pertenecientes al mismo,
establecen, aparte de determinadas normas constitucionales, algunos artículos de la CADH.
Ante lo expuesto por los actores, es necesario analizar si existe la posibilidad que
esta Sala adopte como parámetro de control de sus decisiones, normativa distinta a la
establecida en la Constitución de la República, y si la no adopción de la misma implicaría
la posibilidad de dejar zonas ilegítimas exentas de control de constitucionalidad.
A. Para efectos de determinar lo antes dicho, este Tribunal considera pertinente
realizar algunas reflexiones en torno a los principales caracteres de las normas
constitucionales, con el objeto de diferenciarlas del restante cúmulo de fuentes existentes en
nuestro ordenamiento jurídico.
1. En primer lugar, es necesario referirse a la supremacía, como característica
particular de las normas constitucionales, diciendo que ella tiene fundamento en el
concepto mismo de Constitución, entendida ésta como la expresión jurídica del consenso de
valores que interesan a una comunidad estatal para lograr una convivencia justa, segura y
democrática, que encuentra arraigo, precisamente, en el mínimo de los aspectos
fundamentales que aquélla –la comunidad- ha encontrado acuerdo social.
Ahora bien, la supremacía de las normas constitucionales puede abordarse desde
una doble perspectiva: (a) la formal, afincada en el entendimiento que el ordenamiento
jurídico es un sistema, cuyas disposiciones se encuentran estructuradas sobre la base de
relaciones de jerarquía y fuerza jurídica; y (b) la material, que encuentra asidero en que, por
ser la Constitución expresión del consenso de valores de la comunidad estatal, las restantes
normas del ordenamiento jurídico deben ajustarse a los patrones establecidos por el
constituyente en el cuerpo normativo fundamental y fundamentador.
(a) Desde las perspectivas dichas, y profundizando respecto de la primera de ellas,
puede advertirse la supremacía formal de la Constitución, desde el punto de vista
jerárquico, en el hecho que es ella la que atribuye a determinados sujetos la competencia de
producción normativa, establece los procedimientos básicos para el ejercicio de tales
competencias y determina las principales materias en que pueden ejercerse.
Además, es necesario señalar al respecto, que son las normas constitucionales las
dotadas de mayor fuerza jurídica, tanto activa como pasiva, debiendo entenderse la primera
como la capacidad de intervenir en el ordenamiento jurídico creando Derecho o
modificando el existente, y la segunda, como la resistencia frente a las modificaciones
originadas en disposiciones de inferior rango; es decir, son las normas contenidas en la
Constitución las que inciden en mayor medida sobre el ordenamiento jurídico, dando lugar
a derogaciones tácitas o expresas, a la posibilidad de inaplicación de aquellas inferiores que
las contraríen y a la expulsión de las que, previamente sometidas a control concentrado de
constitucionalidad, hayan resultado disconformes –fuerza activa-; y además, son esas
mismas normas contenidas en la Constitución las que no pueden verse modificadas o
derogadas en manera alguna por la creación o variación del resto del ordenamiento jurídico
–fuerza pasiva-, que por lo mismo resulta inferior a ella.
(b) La supremacía material de la Constitución tiene asidero en el hecho que la
misma es la expresión de los cánones ético-jurídicos sobre los cuales la comunidad ha
logrado encontrar un cierto grado de consenso tal, que los ha plasmado en el cuerpo
normativo rector de la organización y funcionamiento del Estado, de tal manera que,
conlleva la mayor legitimidad, entendida ésta como la mayor o menor escala de aceptación
que una norma pude tener entre los sujetos a quienes está destinada, dentro del
ordenamiento jurídico, y, por ende, la mayor carga de penetración en el aspecto psicológico
de aquellos a quienes les corresponde cumplirla, por un lado, y hacerla cumplir, por otro, lo
que obviamente incide en el grado de eficacia que tiene en la realidad normada.
Por lo antes dicho, y dado que precisamente la Constitución representa el momento
originario del Estado, valga decir, el punto a partir del cual se establece la orientación que
han de seguir los sujetos encargados de ejercer el poder por ella conferido, cualquier
expresión de los poderes constituidos que contraríe el contenido que mediante la misma se
ha establecido, es susceptible de invalidación, independientemente de su naturaleza
concreta o abstracta, pues se estaría dictando en contra de los parámetros básicos
establecidos por la comunidad para alcanzar el ideal de convivencia trazado en la norma
fundamental.
2. Otra de las características de las disposiciones constitucionales se ha denominado
por un amplio sector de la doctrina bajo el epítome de rigidez acentuada, y consiste
básicamente en que tales normas gozan de procedimientos especiales para su modificación,
normalmente dirigidos a proteger la regulación establecida en la misma, dificultando la
posibilidad de ser reformadas, según lo prescrito en el artículo 248 de la Constitución.
Ello obedece a la pretensión de permanencia indefinida en el tiempo y a la máxima
importancia para la vida de la comunidad del contenido que ella regula, ya que tal
característica de las normas constitucionales pretende impedir que la coyuntural
superioridad de una determinada tendencia ideológica en la Asamblea Legislativa, las dote
de manifestaciones que no engloben las expresiones de valores hechas propias por otras
corrientes del pensamiento distintas, pero temporal y espacialmente concurrentes.
3. Una característica también presente en las normas constitucionales es la de la
protección reforzada, que se circunscribe a la existencia de una estructura institucional
encargada de darle pleno cumplimiento a la Constitución.
En tal sentido, ella misma establece que su observancia es vinculante tanto para los
funcionarios judiciales como administrativos y legislativos, estableciendo la posibilidad
que sean ellos quienes controlen la aplicación de la Constitución en sus respectivas
actuaciones, a través de las normas establecidas en sus artículos 185 y 235; y a la vez, crea
una instancia superior para el control institucionalizado de su aplicación, es decir, la Sala de
lo Constitucional, a quien corresponde el control especializado de los actos provenientes de
los órganos encargados de su aplicación.
Con base en lo antes expuesto, puede decirse válidamente que la Constitución se
encuentra omnipresente en todos los campos de aplicación del Derecho, pues, con
independencia de que el ámbito concreto de conocimiento del juez o funcionario sea el
penal o el administrativo –por ejemplos- la autoridad debe constatar que su actuación se
apega a los parámetros que el máximo cuerpo normativo establece, a efectos de darle
vivencia a los mismos y evitar una potencial invalidación de lo actuado.
Precisamente, y además, la existencia de una institución dedicada exclusivamente a
la tutela del contenido establecido por la Constitución, con potestades para invalidar todo
aquello que abstracta o concretamente la contraríen, es la otra manifestación de la
estructura institucional que refuerza la protección de la misma, y que la distingue del resto
de normas del ordenamiento jurídico, que complementa la salvaguarda encomendada a los
funcionarios administrativos y tribunales ordinarios.
Dentro de esa protección institucional especializada y concentrada, se encuentra el
proceso de inconstitucionalidad como elemento de control abstracto, el cual, según la
Sentencia de 26-IX-2000, Inconstitucionalidad 24-97/21-98, "persigue la invalidación de
disposiciones generales o de actos concretos realizados en aplicación directa e inmediata de
la normativa constitucional, cuando el examen de compatibilidad concluye en su
disconformidad con la Ley Suprema".
Ahora bien, en la Sentencia anteriormente citada se relacionó que el proceso de
inconstitucionalidad "es, fundamentalmente, un proceso de contraste de normas" cuyo
objeto "radica en la confrontación internormativa que el peticionario plantea en su demanda
y justifica con sus argumentos, siendo los dos extremos de tal cotejo o confrontación: (a) la
normativa constitucional, que se propone como canon o parámetro; y (b) la disposición,
cuerpo normativo o acto concreto realizado en aplicación directa e inmediata de la
normativa constitucional, que el peticionario pide invalidar".
B. Ahora bien, resulta necesario, para efectos de dilucidar conforme a derecho la
propuesta incardinada en la demanda de los peticionarios, realizar unas breves
consideraciones en torno a la separación de poderes u órganos como garantía de la
existencia del Estado Constitucional de Derecho.
En relación con este principio, ya en la Sentencia del 17-XII-92,
Inconstitucionalidad 3-92/6-92, esta Sala señaló que "la doctrina constitucional -con
diversidad en los detalles, pero unidad en el quid novi- ha indicado como postulados o
rasgos esenciales del Estado Constitucional de Derecho: (a) la supremacía constitucional;
(b) la sujeción de los poderes públicos a la ley; (c) la división de poderes; y (ch) el
reconocimiento de los derechos fundamentales y la articulación de cauces idóneos para
garantizar la vigencia efectiva de éstos".
La separación e independencia de órganos, consagrado en el artículo 86 de la
Constitución, como aquel principio según el cual las diferentes funciones estatales deben
estar ejercidas por órganos distintos, pretende, en su esencia, crear un sistema de ejercicio
moderado y controlado del poder, mediante la distribución y coordinación de las
competencias entre los diferentes órganos estatales, todo ello como garantía genérica de la
libertad; y es que, como señala el Dr. Álvaro Magaña en su trabajo La división de poderes,
en todas las Leyes Primarias de la historia del constitucionalismo salvadoreño, se ha
pretendido esencialmente "que los que ejercen el poder fueran independientes en el
desempeño de las funciones que se les han asignado, es decir, en el ejercicio del poder
atribuido a ellos".
De esta manera pues, aparte de la independencia interorgánica que importa, el
principio de separación de poderes conlleva la ineludible finalidad de limitar, por la vía de
la división, el poder del Estado, a efectos de preservar la incidencia negativa que
históricamente ha tenido la concentración del poder sobre los derechos de los gobernados.
Bajo esa perspectiva, es la Constitución el cuerpo normativo que establece las
atribuciones y competencias que corresponden a cada Órgano del Estado, y subyace en ella
la intención del constituyente de impedir la concentración de poder para evitar,
precisamente, el menoscabo o la anulación de los derechos y garantías que ella misma
establece a favor de los ciudadanos.
En tal sentido, existen específicos ámbitos de actuación de cada uno de los Órganos
del Estado dentro de los cuales los demás no tienen la posibilidad válida de incidir,
precisamente para efectos de fomentar la independencia de cada uno de ellos, y de impedir
que el poder del Estado se concentre mayormente en uno u otro de los mismos.
III. Teniendo en cuenta las consideraciones antes expuestas, es indispensable
valorar los argumentos que los demandantes han esgrimido para proponer como parámetros
de control tanto normas pertenecientes al RIAL como otras que se encuentran establecidas
en la CADH, a fin de determinar si es posible utilizarlas para realizar el examen de
constitucionalidad requerido.
A. Es pertinente determinar en primer lugar si las normas infraconstitucionales
propuestas como parámetros de control poseen entre sus características aquella que se ha
denominado supremacía, tanto en su ámbito formal como material.
Para tales efectos resulta necesario recurrir, en primer lugar, a los criterios de jerarquía y
fuerza normativa apuntados anteriormente, advirtiéndose que, en lo que respecta al RIAL,
las normas que éste establece –y especialmente las referidas a la dispensa de trámite,
esgrimidas por los demandantes como eventuales parámetros de control-, si bien
complementan algunos aspectos procedimentales del proceso de formación de ley prescrito
por la Constitución, carecen –tanto como la CADH- de la suficiente fuerza normativa para
catalogarse como equivalentes a las normas establecidas en ella, pues la modificación de las
mismas no incide sobre el contenido de las restantes disposiciones del ordenamiento
jurídico, por lo que carecen de la fuerza activa inherente a las normas constitucionales; y,
por otro lado, sus reglas no resistirían la modificación proveniente de normas
constitucionales que tengan incidencia sobre su contenido, viéndose reformadas tácita o
expresamente, pudiendo inclusive verse sometidas a control de constitucionalidad y
eventualmente expulsadas del ordenamiento jurídico si son disconformes con el contenido
de la norma normarum.
Además, jerárquicamente hablando y como un plus a lo ya expuesto, es necesario apuntar
que se evidencia la supremacía de la Constitución sobre las normas del RIAL y de la
CADH en el hecho que aquella establece las normas relativas a su producción,
determinando tanto el Órgano que tiene competencia para validarlas –aprobándolas o
ratificándolas, en su caso- como las condiciones bajo las cuales pueden tenerse como
válidas –el número de votos necesarios para su aprobación o ratificación-.
En segundo término, y desde el punto de vista de la supremacía material, resulta
necesario apuntar que ni las normas contenidas en el RIAL, ni aquellas pertenecientes a la
CADH son semejantes al reflejo del consenso de valores de la comunidad estatal
salvadoreña que incorpora la Constitución, pues, aunque han sido aprobadas –en el caso del
RIAL- o ratificadas –como ocurre con la CADH- por la Asamblea Legislativa, el carácter
de poder constituido de esta última relativiza la carga de legitimidad que ellas guardan en
relación a lo establecido en la norma fundamental, puesto que su validez material estaría
condicionada a la circunstancia de ser coherentes con los aspectos ético-jurídicos
plasmados en la Constitución, de manera que depende del contenido de ésta la validez de
aquellas, pudiendo incluso –como ya se dijo- ser declaradas inconstitucionales.
Ante lo expuesto, resulta adecuado clarificar que, y específicamente en referencia a
la CADH, las normas que pertenecen a los instrumentos internacionales sobre derechos
humanos pueden ser utilizadas por el intérprete como herramientas que coadyuven a
complementar el contenido de algunos de los derechos establecidos por la Constitución de
la República, puesto que es dable la posibilidad que los mismos encuentren un desarrollo
más definido en tales instrumentos, por su propia especialidad material; sin embargo, por
carecer de la supremacía característica de la Constitución, en el sentido apuntado en los
párrafos precedentes, no pueden ser adoptados como parámetros de control de
constitucionalidad por parte de este Tribunal.
B. Ahora bien, desde la perspectiva de la rigidez acentuada, apreciable en el artículo
248 de la Constitución de la República, es preciso señalar que las normas propuestas por los
demandantes como párametros de control de constitucionalidad, carecen de la cualidad
antes señalada, ya que pueden ser reformadas más sencillamente y no tienen aspectos
irreformables.
En efecto, por una parte, según la regla general establecida en el inciso segundo del
artículo 123 de la Constitución de la República, y en virtud que no existe una previsión
específica que exija mayoría calificada, el RIAL puede ser reformado con la sola
concurrencia de la mitad más uno de los votos de los diputados electos; y, por otra, en su
contenido no existen aspectos de carácter irreformable semejantes a las llamadas cláusulas
pétreas contenidas en el artículo 248 de la Constitución.
En el mismo sentido, la CADH es un cuerpo normativo que puede verse modificado
con la concurrencia de la voluntad del Estado, de forma que, para que su reforma sea válida
en El Salvador, debe, por un lado, ser suscrita por la entidad correspondiente del Órgano
Ejecutivo, y por otro, ratificada por mayoría simple por la Asamblea Legislativa, de manera
que no llega a tener la complejidad –por la forma que adopta y los requisitos que se
prescriben para su validez- que conlleva el procedimiento de reforma constitucional.
C. Ahora bien, desde el punto de vista de la protección reforzada, como
característica particular de las normas constitucionales, es necesario comparar las que han
sido propuestas como parámetro de control con estas últimas, para el sólo efecto de
dilucidar si, las normas del RIAL y de la CADH, gozan de tal carácter.
La omnipresencia de la Constitución en los diferentes campos de aplicación del
derecho, garantizada a través de los diferentes tipos de control constitucional, es el carácter
esencial que ha servido para delimitar la cualidad indicada.
En tal sentido, se ha mencionado que la protección reforzada de la Constitución se
evidencia, por una parte, en que todo funcionario –sea este judicial o no- debe sujetarse a
las disposiciones prescritas en ella, verificando que en la realización de sus actuaciones se
dé fiel cumplimiento a las disposiciones que establece –control difuso-; y, por otra, en el
hecho que existe un ente encargado de controlar especialmente el cumplimiento de la
misma, con suficiente autoridad para invalidar todo aquello que, una vez examinado, se
determine como contrario a ella.
Con base en lo expuesto, cabe señalar que las normas del RIAL son de especial
aplicación en el campo de actuación de la Asamblea Legislativa, sin embargo, no es un
cuerpo normativo cuya observancia deba ser preservada por todas las autoridades, sean
estas judiciales o administrativas, en la realización de todas las actuaciones para las que
tienen competencia, sino que más bien está dirigido a que sea la misma entidad a la que
sirve de estatuto la que vele por su efectivo cumplimiento, lo que se ve reforzado por el
mismo hecho que es ella la que lo dicta, de manera que resulta de interés particular para sí
el que se cumpla con lo que en tal cuerpo normativo ha dispuesto.
Y es que, como puede apreciarse, la materia específica sobre la que versa el RIAL
guarda una conexión directa con la organización y funcionamiento de la Asamblea
Legislativa, de manera que el interés de su aplicación se circunscribe a aquellos actos que
tienen que ver con tales aspectos, resultando, por ende, inverosímil la posibilidad que la
aplicación del mismo tenga incidencia en la decisión que eventualmente pueda emitir un
funcionario, distinto a los de la Asamblea Legislativa, en su propio ámbito de
conocimiento.
Con relación a la CADH, debe señalarse que la situación es diferente pues, por un
lado, la materia específica que rige, y, por otro, la coincidencia y desarrollo de ciertos
derechos que establece con aquellos contenidos en la Constitución, vuelven más cercana la
amplitud de su protección a la prescrita para ésta última.
Efectivamente, por el hecho que la CADH es ley de la República, y porque
precisamente algunos de los derechos fundamentales que establece pueden verse afectados
por una determinada decisión de un funcionario, es dable que ella tenga una mayor
presencia en la actividad concreta de las entidades estatales o particulares, ya que su
inobservancia puede derivar en la posibilidad que las actuaciones realizadas en
contravención a la misma sean sometidas a un control especializado de carácter
internacional que eventualmente puede devenir en su invalidación.
Sin embargo, ya se ha expresado en la jurisprudencia de este Tribunal,
específicamente en la Sentencia de 26-IX-2000, Inconstitucionalidad 24-97/21-98, que "no
obstante, si bien es innegable que los instrumentos internacionales que consagran los
derechos humanos –igual que otras disposiciones jurídicas que tienen una estrecha
vinculación material con el contenido de la Constitución– pueden estimarse como un
desarrollo o complementación de los alcances de los preceptos constitucionales, ello no les
convierte en parte integrante de la Ley Suprema; lo cual se concluye con base en las
siguientes razones: (i) La Constitución se ha atribuido a sí misma solamente, en el art. 246
inc. 2°, el rango de supremacía sobre el resto del ordenamiento jurídico, subordinando así,
bajo su fuerza normativa, a tratados –arts. 145 y 149 Cn.–, leyes, reglamentos y demás
disposiciones jurídicas; (ii) según el Considerando I de la Ley de Procedimientos
Constitucionales, los tres procesos regulados en ella tienen como finalidad común
garantizar "la pureza de la constitucionalidad" –vale decir, la adecuación o conformidad a
la Constitución–, de las disposiciones y actos concretos que se controlan por la jurisdicción
constitucional".
En tal sentido, pues, la diferencia expresada por este Tribunal, implica que si bien la
protección de los instrumentos internacionales sobre derechos humanos debe tener una
mayor prescencia en la actividad de los organismos del Estado, ello no es suficiente para
alcanzar a convertirse en parámetro de control de constitucionalidad –y así gozar de la
protección reforzada inherente a la Constitución–, puesto que carecen de la supremacía
propia de las normas constitucionales y su salvaguarda es ajena a la finalidad reservada
para los procesos cuyo conocimiento corresponde a este Tribunal.
D. En vista de todo lo expuesto en los literales anteriores, puede afirmarse que las
normas propuestas como parámetro de control de constitucionalidad por parte de los
peticionarios, no guardan una plena equivalencia con las normas establecidas en la
Constitución de la República, de manera que resulta imposible para este Tribunal
adoptarlas para realizar el examen de constitucionalidad del Decreto Legislativo cuya
validez impugnan.
Lo anterior se dice porque, como se ha señalado, ni las normas del RIAL ni las de la
CADH tienen la supremacía que evidencian los cánones constitucionales, pudiendo
inclusive ser invalidadas por este Tribunal por la vía de un proceso como el presente, o
derogadas total o parcialmente por la variación del contenido de la Constitución de la
República que resulte contrario a lo que ellas establecen.
Además, y desde el punto de vista de la rigidez acentuada, se ha evidenciado
claramente que los procedimientos para reformar tanto el RIAL como la CADH distan de
implicar una complejidad tal que dificulte remarcadamente su variación, lo que, como ya se
ha expuesto, sí ocurre con la Constitución de la República a través de lo dispuesto en su
artículo 248.
Forma también parte del fundamento de la afirmación expuesta en el primer párrafo
de este literal, que aquellas normas que han sido propuestas como parámetros de control de
constitucionalidad –tanto el RIAL como la CADH– carecen del ámbito de protección
reforzada que se establece para las normas constitucionales, siendo, por ende, de distinto
valor frente a estas últimas.
Cabe mencionar que, aunque se ha evidenciado las diferencias existentes entre las
normas propuestas como pámetros de control y las constitucionales, los aspectos de la
pretensión de inconstitucionalidad de los actores en que han invocado normas de la CADH
han sido fundamentados también en violaciones a normas de carácter constitucional, por lo
que el control normativo propuesto deberá admitirse, pero circunscribiéndolo a adoptar
como parámetros de control las normas constitucionales invocadas.
IV. Ahora bien, ha sido manifestado por los actores que si la Sala de lo
Constitucional no adopta como parámetro de control las normas del RIAL invocadas como
vulneradas, este Tribunal estaría dejando una zona exenta de control que podría dar lugar a
la arbitrariedad, lo que resultaría contrario al Estado Constitucional de Derecho, pues la
interdicción de los abusos que ella implica es uno de los componentes esenciales de dicha
modalidad de configuración del Estado.
Al respecto, resulta necesario destacar que, como se ha mencionado anteriormente,
la separación de poderes implica básicamente dos aspectos, siendo ellos, la independencia
de Órganos y la proscripción de la concentración del poder.
En tal sentido, el control que uno de los Órganos del Estado ejerce sobre cualquiera
de los otros tiene como principal finalidad impedir que los mismos excedan de la cuota de
poder que el constituyente les ha reservado, con la teleología de proteger la
institucionalidad del Estado, entendida ésta como la esfera jurídica reconocida a la persona
humana y las normas relativas a la organización y funcionamiento de las principales
entidades del gobierno, ambos aspectos que se encuentran residenciados en la Constitución
de la República y que, por ende, son el reflejo del consenso al que ha alcanzado a llegar la
comunidad estatal.
Precisamente por ello, con sobre la base de la finalidad antes expresada, el mismo
constituyente estableció el ejercicio independiente de las atribuciones y competencias
correspondientes a cada Órgano y que se derivan del poder del Estado, pues, la injerencia
de uno de ellos sobre las actividades que jurídicamente le corresponden a otro, podría
degenerar en una violación a tal categoría jurídica, puesto que ello implicaría la
autoadhesión de potestades ajenas al ámbito de competencias que la Constitución le reserva
al intruso.
En tal sentido, es la misma Constitución la que establece los canales de control que
válidamente puede ejercer un Órgano sobre otro, debiendo evitarse la intervención
injustificada de uno de los mismos en actuaciones concretas cuya realización corresponde a
otro de ellos, a efectos de prevenir el riesgo de concentración de poder que ha sido señalado
anteriormente, y, por ende, con la finalidad de preservar el equilibrio de poder necesario
para progresar en la consecución del Estado Constitucional de Derecho.
Es claro que, el constituyente ha establecido las principales normas que deben
seguirse en el proceso de formación de ley, el cual, como se ha señalado por este Tribunal
en anteriores resoluciones, importan el respeto a determinados principios que se encuentran
subyacentes en el entramado constitucional correspondiente, y que, sin lugar a dudas, son
parámetros válidos para examinar la constitucionalidad del proceso de formación de una
norma; sin embargo, en virtud que como ya se ha demostrado, las normas contenidas en el
RIAL no tienen las características inherentes a las constitucionales, resultaría injustificado
que este Tribunal las adoptara como parámetros de control para enjuiciar la validez formal
del Decreto Legislativo No. 379, e inclusive, por la invasión en las potestades decisorias
inherentes a la Asamblea Legislativa que ello implicaría, podría devenir en una transgresión
al principio de separación de poderes ya señalado.
En efecto, es atribución de la Asamblea Legislativa la aplicación de las normas que
ella ha dictado a través del RIAL, y es responsabilidad institucional de ella misma la
conformidad entre las actuaciones que realiza y las previsiones que en tal cuerpo normativo
ha establecido.
Así pues, valorar la urgencia o la trascendencia nacional de una propuesta de ley
que pretenden someter a dispensa de trámite, es un asunto que está reservado a ella decidir,
y, salvo en la medida que la decisión adoptada implique vulneración de los principios
constitucionales que deben informar el proceso de formación de ley –cuyo asidero se
encuentra directamente en la Constitución–, este Tribunal se encuentra inhibido para
examinar si la actuación impugnada se adecúa o no a los supuestos que establece el RIAL.
En tal sentido, de acceder a lo solicitado por los peticionarios, fundamentándose en
que el rechazo del RIAL como parámetro de control de constitucionalidad implicaría dejar
una zona exenta de control que podría dar lugar a la arbitrariedad, este Tribunal estaría
interviniendo injustificada e inconstitucionalmente en la esfera de actuaciones
correspondientes a otro Órgano fundamental del Estado, como es la Asamblea Legislativa,
pues: (a) las normas que el cuerpo normativo que plantean como parámetro contiene no
guardan identidad jurídica con las constitucionales; (b) el principio de separación de
poderes importa la necesidad de preservar los ámbitos de decisión que corresponden a cada
Órgano el Estado; y (c) este Tribunal tiene una competencia específicamente determinada
por la Constitución que estaría siendo excedida, de manera que deberá rechazarse la
pretensión de los actores en lo que respecta a tal aspecto.
Y es que como reiterada jurisprudencia de este Tribunal lo ha venido interpretando,
la pretensión de inconstitucionalidad implica un juicio de contraste entre normas jurídicas,
debiendo, por un lado, tener un parámetro de control de naturaleza constitucional como uno
de sus extremos, y, por otro, la norma objeto de control cuyo examen se solicita; siendo
necesario además, para la adecuada configuración de la misma, que la Sala de lo
Constitucional tenga la plena competencia que le establece el artículo 183 para entrar a
conocer del asunto planteado, aspectos que, como ha sido evidenciado, no concurren en el
presente caso, específicamente en lo referido a la adopción de normas contenidas en el
RIAL para ejercer la función jurisdiccional encomendada a este Tribunal, de manera que
devienen en defectos objetivos de la pretensión planteada, por lo que ésta deberá declararse
improcedente, en virtud de la etapa liminar en que ha sido advertido el vicio presente en la
misma.
V. Indispensable resulta referirse a la posibilidad de recibir los medios de prueba
presentados por los peticionarios, mediante los cuales pretenden comprobar la violación al
principio de publicidad reconocido por la Constitución y que alegan en su demanda.
Para adoptar una decisión en el proceso de inconstitucionalidad, por el carácter de
control abstracto que le es inherente, normalmente no es necesaria la aportación de prueba,
sino más bien, recae el peso del sentido del pronunciamiento a dictarse sobre los
argumentos que hayan sido expuestos por los demandantes.
Sin embargo, como ocurre en el presente caso, cuando el control que se solicita
implica la verificación de la realización o no de actuaciones concretas por parte del Órgano
emisor de las disposiciones impugnadas, resulta evidentemente útil para el Tribunal, a
efectos de un mayor ajuste a las previsiones constitucionales, la aportación de prueba que
sea pertinente y conducente para demostrar la inconstitucionalidad de la norma por la no
realización de las actuaciones que la Constitución exige.
Por lo antes dicho, y en virtud que los peticionarios alegan supuestas violaciones al
principio de publicidad en el proceso de formación del Decreto Legislativo No. 379, resulta
admisible la aportación de prueba en el presente proceso, a efectos de dilucidar si la
Asamblea Legislativa le ha dado cumplimiento al contenido que implica el citado principio.
Por las razones expuestas en los considerandos precedentes, y la normativa
constitucional citada, esta Sala RESUELVE:
1. Declárase improcedente la demanda de inconstitucionalidad presentada por los
ciudadanos Carlos César Escoto Flores, Diana Maribel Gómez de Murcia, María del
Carmen Alvarado Alvarado y otros, en lo relativo a las pretensiones en las que han sido
esgrimidas normas del Reglamento Interior de la Asamblea Legislativa y de la Convención
Americana sobre Derechos Humanos como parámetros de control de constitucionalidad.
2. Admítase la demanda de inconstitucionalidad presentada por los ciudadanos
Carlos César Escoto Flores, Diana Maribel Gómez de Murcia, María del Carmen Alvarado
Alvarado y otros, mediante la cual solicitan que se declare la inconstitucionalidad por su
forma y contenido del Decreto Legislativo No. 379, del cinco de abril del corriente año,
publicado en el Diario Oficial del dieciséis de mayo de este mismo año, que contiene el
Régimen Especial de Carácter Transitorio para la Remoción de Funcionarios y Empleados
de la Procuraduría para la Defensa de los Derechos Humanos.
La anterior admisión deberá circunscribirse: (a) al control de constitucionalidad
formal de la totalidad del Decreto Legislativo antes relacionado por la supuesta violación al
principio de publicidad del proceso de formación de ley, derivado de los artículos 125 y
135 de la Constitución de la República, (b) al control de constitucionalidad del contenido
del artículo 1 del Decreto Legislativo mencionado, por la supuesta violación a los
principios de legalidad e irretroactividad establecidos por los artículos 15 y 21 de la
Constitución de la República; (c) al control de constitucionalidad del artículo 3 del mismo
Decreto, por la supuesta transgresión al debido proceso consagrado en el artículo 11 de la
Constitución de la República, (d) al control de constitucionalidad del artículo 5 del
reiterado Decreto, por la supuesta vulneración de los principios de legalidad e
imparcialidad judicial, establecidos por los artículos 15 y 172 de la Constitución de la
República; y (e) al control de constitucionalidad de los artículos 1 y 7 del Decreto citado,
por la supuesta violación al principio de estabilidad laboral que prescribe el artículo 219 de
la Constitución.
3. Admítanse los elementos probatorios aportados por los demandantes para efectos
de comprobación de la supuesta violación al principio de publicidad en el proceso de
formación del Decreto Legislativo No. 379 cuya constitucionalidad impugnan, consistentes
en fotocopia simple del acta de la sesión plenaria de la Asamblea Legislativa del cinco de
abril del corriente año, y en dos cintas magnetofónicas de la discusión de la aprobación del
mismo Decreto, realizada en la misma fecha.
4. Líbrese oficio a la Asamblea Legislativa, en su calidad de autoridad emisora del Decreto
y de las disposiciones impugnadas, y al Presidente de la República, como encargado de su
sanción, para que, de conformidad al artículo 7 de la Ley de Procedimientos
Constitucionales, rindan sus respectivos informes en el plazo de diez días hábiles, contados
a partir de la notificación de la presente resolución, mediante los cuales justifiquen la
constitucionalidad del Decreto Legislativo No. 379, del cinco de abril del corriente año,
publicado en el Diario Oficial del dieciséis de mayo de este mismo año, que contiene el
Régimen Especial de Carácter Transitorio para la Remoción de Funcionarios y Empleados
de la Procuraduría para la Defensa de los Derechos Humanos, en relación a los motivos
de inconstitucionalidad esgrimidos por las demandantes, debiendo acompañar, en el caso de
la Asamblea Legislativa, certificación de la versión taquigráfica de la sesión plenaria del
día cinco de abril del corriente año, a efectos de dilucidar la existencia o no del vicio de
constitucionalidad formal alegado por los demandantes.
5. Tome nota la Secretaría de este Tribunal del medio técnico señalados por los
demandantes para recibir los actos procesales de comunicación.
6. Notifíquese.- ---J. E. TENORIO---MARIO SOLANO---J. ENRIQUE ACOSTA--GOMEZ V.---PRONUNCIADO POR LOS SEÑORES MAGISTRADOS QUE LO
SUSCRIBEN---S. RIVAS AVENDAÑO---RUBRICADAS.