asamblea legislativa de la república de costa rica departamento de

ASAMBLEA LEGISLATIVA DE LA REPÚBLICA DE COSTA RICA
DEPARTAMENTO DE SERVICIOS TÉCNICOS
INFORME INTEGRADO
JURÍDICO-ECONÓMICO
PROYECTO DE LEY
“ADICIÓN DE DOS INCISOS NUEVOS AL ARTÍCULO 21 DE LA
LEY Nº 6970, LEY DE ASOCIACIONES SOLIDARISTAS”
EXPEDIENTE Nº 19.071
OFICIO Nº ST.159-2014 J
ELABORADO POR:
KARINA MONTOYA CUBERO
SUSANA ZUÑIGA VAN DER LATT
ASESORAS PARLAMENTARIAS
SUPERVISADO POR:
MAYELA CHAVES VILLALOBOS
JEFE DE ÁREA
REVISIÓN FINAL:
GLORIA VALERÍN RODRÍGUEZ
DIRECTORA
20, AGOSTO, 2014
TABLA DE CONTENIDO
I.
RESUMEN DEL PROYECTO................................................................................................................3
II.
CONSIDERACIONES DE FONDO .......................................................................................................4
III.- DEL RÉGIMEN ECONÓMICO DE LAS ASOCIACIONES SOLIDARISTAS ..............................17
IV.- ANÁLISIS DEL ARTICULADO ...........................................................................................................19
V.- ANÁLISIS DE TÉCNICA LEGISLATIVA ..........................................................................................28
VI.- ASPECTOS DE PROCEDIMIENTO...................................................................................................28
Votación ..............................................................................................................29
Delegación ...........................................................................................................29
Consultas .............................................................................................................29
Obligatorias: ...............................................................................................................29
Facultativas:................................................................................................................29
VII.
FUENTES..............................................................................................................................................29
Normativa ............................................................................................................29
Jurisprudencia.......................................................................................................30
Doctrinaria ...........................................................................................................30
Documentos .........................................................................................................31
Trabajos finales de graduación ...............................................................................31
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INFORME INTEGRADO1
JURÍDICO – ECONÓMICO
“ADICIÓN DE DOS INCISOS NUEVOS AL ARTÍCULO 21 DE LA
LEY Nº 6970, LEY DE ASOCIACIONES SOLIDARISTAS”
EXPEDIENTE Nº 19.071
I. RESUMEN DEL PROYECTO
La iniciativa plantea la adición de dos incisos al artículo 21 de la Ley de
Asociaciones Solidaristas, Ley Nº 6970, del 07 de noviembre de 1984, con el
objeto de que las asociaciones reconozcan el pago de intereses proporcionales a
ex asociados por el aporte patronal en custodia de la Asociación, además de que
se establezca la posibilidad de trasladar este aporte a otro órgano autorizado para
su administración por voluntad del trabajador cuando éste renuncia a la
asociación pero no a la empresa.
Los proponentes justifican su propuesta en que:
“Se concluye que no solo el que cuenta con la categoría de asociado solidarista tiene
derecho a recibir los dividendos que genere su fondo de cesantía, sino que también lo
tienen aquellos que han dejado de ser afiliados a la asociación.
Las funciones o las labores de custodia y administración que el ordenamiento jurídico le
encarga a la asociación solidarista no son solo para que al final de la relación laboral se le
otorgue el pago del auxilio de cesantía al empleado, sino para que dicha suma se
capitalice de conformidad con las más elementales reglas de administración de los
recursos.
Este proyecto de ley establece que el aporte patronal podrá ser trasladado a otra entidad u
órgano autorizado por ley para su administración, donde represente una mejor opción
financiera para su administración, de conformidad con el procedimiento establecido en el
reglamento de esta ley y en apego a la interpretación que más se ajusta a lo
preceptuado por la Constitución Política, tales como los valores, los principios y las
normas, en beneficio de la persona trabajadora.
Es importante indicar que en el Sistema de Información Legislativa existe como
antecedente la Ley N.º 6970, Reforma del Inciso a) del Artículo 21 de la Ley de
Asociaciones Solidaristas, expediente N.º 17.401, el cual fue archivado.”
1Elaborado
por: Licda. Karina Montoya Cubero y Licda. Susana Zúñiga Van Der Latt, Asesoras
Parlamentarias, Supervisado por Licda. Mayela Chaves Villalobos, Jefe de Área, revisión final a
cargo de Licda. Gloria Valerín Rodríguez, Directora.
3
II. CONSIDERACIONES DE FONDO
Para mayor comprensión de la materia objeto del presente estudio, indicamos que
este Departamento ha desarrollo en anteriores informes los siguientes conceptos
relacionados con las Asociaciones Solidaritas.2
2.1.- Etimología de la palabra solidaridad
La palabra solidaridad es una deformación de la palabra “solidum”, que se
utilizaba en la antigüedad en Roma, por los jurisconsultos para designar una
obligación que recaía sobre los deudores cuando cada uno de ellos era
responsable de la obligación completa que habían pactado. También engloba la
idea de cohesión, unidad, integración, por lo tanto, no es imposición sino unión de
varias partes y colaboración de personas diversas para lograr un objetivo común.3
2.2.- Asociaciones Solidaristas
Las asociaciones solidaristas, están constituidas como asociaciones que procuran
el bienestar de los trabajadores. Uno de sus fines primordiales consiste en
administrar el fondo de cesantía constituido por el aporte de los patronos, sean
éstos públicos como privados.
Sobre esta forma de asociación, la cual es diferente a la de los sindicatos y el
cooperativismo, la Sala Constitucional ha señalado:4
2Oficio ST.128-2011 J “FORTALECIMIENTO DEL SOLIDARISMO DEL
SECTOR PÚBLICO”
Elaborado por: Licda. Cristina Ramírez Chavarría y Lic. Alvaro Hernández Hernández.
3De Matta Vega, Alejandra Regina. (2005).Asociaciones Solidaristas: Historia, evolución y
actualidad en Guatemala. Tesis para optar por el grado de Licenciatura en Derecho. Guatemala:
Universidad Francisco Marroquín. P.9.
4 Disponen los artículos, lo siguiente:
ARTICULO 18.-Las asociaciones solidaristas contarán con los siguientes recursos económicos:
a) El ahorro mensual mínimo de los asociados, cuyo porcentaje será fijado por la asamblea
general. En ningún caso este porcentaje será menor del tres por ciento ni mayor del cinco por
ciento del salario comunicado por el patrono a la Caja Costarricense de Seguro Social. Sin
perjuicio de lo anterior, los asociados podrán ahorrar voluntariamente una suma o porcentaje
mayor y, en este caso, el ahorro voluntario deberá diferenciarse, tanto en el informe de las
planillas como en la contabilidad de la asociación.
El asociado autorizará al patrono para que le deduzca de su salario el monto correspondiente, el
cual entregará a la asociación junto con el aporte patronal, a más tardar tres días hábiles después
de haber efectuado las deducciones.
b) El aporte mensual del patrono en favor de sus trabajadores afiliados, que será fijado de común
acuerdo entre ambos de conformidad con los principios solidaristas. Este fondo quedará en
custodia y administración de la asociación como reserva para prestaciones.
Lo recaudado por este concepto, se considerará como parte del fondo económico del auxilio de
cesantía en beneficio del trabajador, sin que ello lo exonere de la responsabilidad por el monto de
la diferencia entre lo que le corresponda al trabajador como auxilio de cesantía y lo que el patrono
hubiere aportado.
c) Los ingresos por donaciones, herencias o legados que pudieran corresponderles.
ch) Cualquier otro ingreso lícito que perciban con ocasión de las actividades que realicen.
ARTÍCULO 21: “Las cuotas patronales se utilizarán para el desarrollo y cumplimiento de los fines
de la asociación y se destinarán prioritariamente a constituir un fondo para el pago del auxilio de
cesantía.
Este fondo se dispondrá de la siguiente manera:
a) Cuando un afiliado renuncie a la asociación pero no a la empresa, el aporte patronal quedará en
4
“El movimiento solidarista se guía por los valores de solidaridad,
integración, compromiso social y transparencia. De conformidad con el
artículo 1º de la Ley de Asociaciones Solidaristas, No. 6970 de 7 de
noviembre
de 1984, "(...)
Las
asociaciones
solidaristas
son
organizaciones sociales que se inspiran en una actitud humana, por
medio de la cual el hombre se identifica con las necesidades y
aspiraciones de sus semejantes, comprometiendo el aporte de sus
recursos y esfuerzos para satisfacer esas necesidades y aspiraciones
de manera justa y pacífica (...)". Asimismo, el segundo numeral de esa
Ley dispone que: "(...) Los fines primordiales de las asociaciones
solidaristas son procurar la justicia y la paz social, la armonía obreropatronal y el desarrollo integral de sus asociados (...)". Se trata de
organizaciones privadas con personalidad jurídica cuyos recursos
provienen de dos fuentes principales: el ahorro mensual de los
trabajadores y, un aporte del patrono, el cual no es una donación, sino
que corresponde a un adelanto sobre la cesantía del trabajador, que se
entrega junto con su ahorro y el rendimiento, en el momento que
abandone la empresa, sea voluntariamente o por despido. De esta
forma, se constituye un fondo de ahorro, a nombre de los trabajadores,
quienes lo administran por medio de una Directiva, en función de un
plan de desarrollo económico y social. El solidarismo funciona con la
representación paritaria de representantes patronales y dirigentes de los
trabajadores, en los órganos de dirección y con el aporte equitativo de
unos y otros, con el fin de lograr mejores condiciones de vida y el
mantenimiento de la paz social. Las asociaciones solidaristas se
distinguen claramente de los otros dos tipos de formas de organización
social con mención constitucional expresa: los Sindicatos y las
Cooperativas. Difieren sustancialmente de los primeros, en el tanto,
según lo preceptuado por el artículo 339 del Código de Trabajo, Ley No.
2 de 23 de agosto de 1943, el "(...) Sindicato es toda asociación
permanente de trabajadores o de patronos o de personas de profesión u
oficio independiente, constituida exclusivamente para el estudio,
mejoramiento y protección de sus respectivos intereses económicos y
sociales, comunes (...)". Las prerrogativas sindicales son especiales,
garantizadas por convenios internacionales (Nos. 87 y 98 de la
Organización Internacional del Trabajo) e insustituibles en materia de
negociación colectiva. Por su parte, las cooperativas, a tenor de lo
preceptuado por el artículo 2 de la Ley de Asociaciones Cooperativas y
de creación del INFOCOOP, No. 4179 de 22 de agosto de 1968,
son: "(...) asociaciones voluntarias de personas y no de capitales, con
custodia y administración de la asociación para ser usado en un eventual pago del auxilio de
cesantía a ese empleado, según lo dispuesto en los incisos siguientes.
b) Si un afiliado renunciare a la empresa, y por lo tanto a la asociación, recibirá el aporte patronal,
su ahorro personal y cualquier otro ahorro o suma a que tuviere derecho, más los rendimientos
correspondientes.
c) Si un afiliado fuere despedido por justa causa, tendrá derecho a recibir el aporte patronal
acumulado, sus ahorros, más los rendimientos correspondientes.
ch) Si un afiliado fuere despedido sin justa causa, tendrá derecho a recibir sus ahorros, el aporte
patronal y los rendimientos correspondientes. Si el aporte patronal fuere superior a lo que le
corresponde por derecho de auxilio de cesantía, lo retirará en su totalidad. Si el aporte patronal
fuere inferior a lo que le corresponde, el patrono tendrá obligación de cubrir la diferencia.
d) En caso de retiro de un trabajador por invalidez o vejez, el pago total de lo que le corresponda
se le hará en forma directa e inmediata.
Si fuere por muerte, se hará la devolución de sus fondos conforme con los trámites establecido en
el artículo 85 del Código de Trabajo.” (lo subrayado no es del original)
5
plena personalidad jurídica, de duración indefinida y de responsabilidad
limitada, en las que los individuos se organizan democráticamente a fin
de satisfacer sus necesidades y promover su mejoramiento económico
y social, como un medio de superar su condición humana y su
formación individual, y en las cuales el motivo del trabajo y de la
producción, de la distribución y del consumo, es el servicio y no el lucro
(...)". Éstas actúan con recursos provenientes de los aportes de sus
afiliados, sin que medie aportación alguna por parte del patrono. Esto
por cuanto las cooperativas están integradas por personas de diferentes
sectores sociales –no necesariamente integrados por trabajadores de
una misma empresa – que se organizan a fin de obtener su desarrollo
socioeconómico a través de la cooperación (ver en este sentido la
sentencia No. 2008-012248 de las 14:36 hrs. de 13 de agosto de
2008). Pese a que se trata de diferentes formas de organización con
fines de superación social, verdaderamente, cada una tiene su propia
naturaleza traducida en forma de integrarse y campos de acción
separados, lo que necesariamente provocó que el legislador dictara una
regulación independiente para cada una de ellas, así como
prohibiciones de interferencia, expresadas en el artículo 8 de la Ley de
Asociaciones Solidaristas, No. 6970 de 7 de noviembre de 1984. En una
sociedad verdaderamente democrática, estas tres formas de
organización social, deben existir a plenitud. (Sala Constitucional,
resolución número 2010-9927 de las catorce horas y cincuenta y nueve
minutos del nueve de junio del dos mil diez).
De la extensa cita, se desprende que las características de las asociaciones
solidaristas están precisamente en la participación del patrono, a través de los
aportes al fondo de cesantía. Este aporte, de conformidad con los artículos 18 y
21 de la Ley de Asociaciones Solidaristas, constituye un fondo que deberá ser
destinado a cubrir el auxilio de cesantía de los trabajadores.
Sobre el aporte patronal, la jurisprudencia de la Sala Segunda ha sido sostenida
en relación a que constituye una verdadera transformación del auxilio de cesantía,
pasando de una mera expectativa de derecho a un derecho consolidado.
Al respecto, ese Tribunal Laboral ha indicado:
“La ventaja que, para el trabajador, representa el solidarismo consiste en que el
empleador paga por anticipado, parcial o totalmente, la cesantía, la cual se
transforma, así, en un derecho. El aporte patronal se le entrega, mensualmente,
a la Asociación Solidarista, que es una persona jurídica independiente del
empleador (artículo 4 de la Ley de Asociaciones Solidaristas), saliendo de esa
forma definitivamente de la esfera de la empresa, lo que constituye una
protección contra el riesgo económico de ésta, puesto que pasa a formar parte
de otro patrimonio. Esos aportes se acreditan a la cuenta individual del
trabajador, durante todo el tiempo que dure la relación laboral (y se
mantenga la afiliación a la Asociación Solidarista). Se va creando así un
fondo al cual, el trabajador, tiene acceso, independientemente de la causa de
terminación del contrato, pero a partir de ésta. En este sistema, la
proporción de la cesantía aportada, constituye un derecho adquirido
(indiscutible, cierto, no litigioso) y no ya una mera expectativa de
derecho; aparte de que, eventualmente, se rompe el tope de ocho años, fijado
en el Código de Trabajo. Cabe recalcar que ese fondo, constituido por los
aportes patronales, pasa a ser propiedad del trabajador. Esas sumas salen del
patrimonio de la empresa (la cual, por ese porcentaje y monto, se descarga de
6
ese pasivo), teniendo la Asociación sobre dichos montos meras facultades de
administración y de custodia, no incorporando, dentro de su propio patrimonio,
esos aportes. Cuando se termina la relación laboral, de alguno de los
trabajadores, la Asociación Solidarista debe girar al trabajador el monto del
aporte patronal, depositado a su nombre; y, entonces, el empleador, si
fuera del caso, únicamente tendría que cancelar la diferencia, para cubrir el
monto total, legal o convencional, de la respectiva cesantía. En otras
palabras, del total del auxilio de cesantía, a que tenga derecho el trabajador, se
rebaja el aporte patronal, el cual puede retirar el empleado, en la propia
Asociación. El empleador, de quien el trabajador demande el auxilio de cesantía,
puede excepcionarse del pago en el monto a que ascienda su aporte
patronal….” (Sala Segunda, resolución número 2009-1068 de las nueve horas y
cuarenta y dos minutos del veintitrés de octubre del dos mil nueve. El subrayado
no es del original. En el mismo sentido, es posible ver las resoluciones 2002-373
de las quince horas diez minutos del veintiséis de julio del 2002, 2004-893 de las
diez horas diez minutos del veintisiete de octubre del dos mil cuatro; 2005-090 de
las nueve horas treinta y cinco minutos del dieciséis de febrero del dos mil cinco;
2005-721 de las nueve horas treinta minutos del veintiséis de agosto del dos mil
cinco, 1150-2009 de las nueve horas diez minutos del doce de noviembre del
dos mil nueve, entre otras)”
A partir de lo expuesto, es claro que la Ley de Asociaciones Solidaristas no
modifica la naturaleza jurídica de la cesantía, sino que esta ley, viene a ampliar el
alcance de aplicación del auxilio de cesantía a favor del trabajador, ya que
permite que sea pagada independientemente de la causa de terminación del
contrato. Ahora bien, de conformidad con los artículos 5, 7, 14 y 15, de la Ley de
Asociaciones Solidaristas, la afiliación a la asociación es voluntaria, por lo que
el trabajador puede decidir si afiliarse o no a dicha asociación. Asimismo, el
trabajador puede decidir desafiliarse a la Asociación Solidarista en cualquier
momento.5
La Ley de Asociaciones Solidaristas dispone en lo que interesa, lo siguiente:
“ARTICULO 5º.-El derecho de asociación podrá ejercerse libremente por todos los trabajadores
que laboren en una empresa, en tanto cumplan con los requisitos señalados en esta
ley. Asimismo, los trabajadores podrán formar federaciones y confederaciones de asociaciones
solidaristas. El reglamento de esta ley definirá cada uno de estos aspectos e indicará los
procedimientos aplicables en cada caso.”
“ARTICULO 7º.-Las asociaciones reguladas por la presente ley deberán garantizar:
a) La libre afiliación y desafiliación de sus miembros.
b) La igualdad de derechos y obligaciones, independientemente de raza, credo, sexo, estado civil
o ideología política.
c) La irrepartibilidad, entre los afiliados, de las reservas legales fijadas de conformidad con esta
ley.”
“ARTICULO 14.-Podrán ser afiliados a las asociaciones solidaristas, de acuerdo con el artículo 5º
de esta ley, los trabajadores mayores de dieciséis años. No obstante, para ocupar cualquier cargo
de elección será requisito indispensable ser mayor de edad….”
“ARTICULO 15.-Se considerarán asociados los que suscriban la escritura constitutiva y los que
sean admitidos posteriormente de acuerdo con los estatutos. Sus nombres deberán figurar en un
libro de registro de miembros que llevará el nombre de la asociación.
Los asientos se numerarán en orden corrido y deberán ser firmados por el secretario. En el libro
deberá consignarse la razón de la desafiliación cuando ésta ocurra, de acuerdo con lo que
dispongan los estatutos. Ninguna persona podrá ser compulsada a formar parte de asociación
alguna, y los miembros de cada una de ellas podrán desafiliarse cuando lo deseen. En este caso,
los interesados deberán solicitar su desafiliación por escrito a la junta directiva, la cual la acordará
sin más trámite, siempre que el solicitante esté al día en sus obligaciones de carácter económico
con la asociación.”
5
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Se desprende de los artículos anteriores, que la Ley de Asociaciones ha
establecido una serie de requisitos para que una persona pueda afiliarse a una
asociación solidarista, los cuales podemos resumir de la siguiente manera:
a.- Ser trabajador de la empresa o entidad pública en la que existe la asociación
solidarista.
b.-. Tener más de dieciséis años de edad. En caso de que se desee pertenecer
a la Junta Directiva, la persona deberá ser mayor de edad, y no ser
representante del patrono.
c.-
Cumplir con los demás requisitos que establezca el estatuto de la asociación
solidarista respectiva.
Según se desprende de los artículos 17 y 21 inciso a) de la Ley de Asociaciones
Solidaristas, en caso de que el trabajador decida desafiliarse de la asociación, el
patrono no estaría obligado a efectuar el aporte patronal. 6
Anteriormente, la Procuraduría General de la República, en razón del carácter de
cesantía otorgado a los aportes patronales, había considerado que a los aportes
patronales le era aplicable lo dispuesto en el artículo 586 del Código de Trabajo,
(dictámenes C-323-2007, C-408-2007, C-084-2008 y OJ-052-2008) al señalar
que los trabajadores del Estado y sus Instituciones, estaban obligados a devolver
al Estado los fondos de cesantía entregados a los trabajadores al finalizar la
relación laboral, cuando nuevamente hubieran reingresado a laborar al Estado o
a sus instituciones. Posteriormente, el criterio de la Procuraduría fue considerado
6 Ley de Asociaciones Solidaristas, en lo que interesa, diispone lo siguiente:
“ ARTÍCULO 17.-Perderá sus derechos en la asociación el afiliado que se separe de ella, con
excepción de:
a) Las cantidades que la asociación haya retenido a su nombre en calidad de ahorro, más los
rendimientos correspondientes.
b) Los créditos personales del asociado a favor de la entidad.
c) Los derechos de cesantía y demás beneficios que por ley le correspondan.”
“ ARTÍCULO 21.-Las cuotas patronales se utilizarán para el desarrollo y cumplimiento de los fines
de la asociación y se destinarán prioritariamente a constituir un fondo para el pago del auxilio de
cesantía. Este fondo se dispondrá de la siguiente manera:
a) Cuando un afiliado renuncie a la asociación pero no a la empresa, el aporte patronal quedará en
custodia y administración de la asociación para ser usado en un eventual pago del auxilio de
cesantía a ese empleado, según lo dispuesto en los incisos siguientes…
Sobre este punto, la Sala Segunda ha indicado que:
“Según el inciso a), del artículo 21, de la Ley de Asociaciones Solidaristas, cuando el trabajador
renuncia a la Asociación, mas no a la empresa, puede retirar sus aportes personales, pero los
fondos acumulados, como aporte patronal, han de permanecer en custodia de la Asociación, hasta
que acaezca la terminación de la efectiva relación laboral; momento en que han de serle devueltos
al trabajador. Esto se fundamenta, también, en lo dispuesto por el ordinal 17 de la ley mencionada,
que establece que el afiliado que se separe de la Asociación, pierde sus derechos en ella, salvo
los aportes personales más los rendimientos correspondientes, los créditos personales del
asociado, a favor de la entidad, y los derechos de cesantía y demás beneficios que, por ley, le
correspondan. En caso de renuncia a la Asociación, si bien los aportes patronales no seguirán
incrementándose, puesto que el empleador no tiene el deber de seguir pagando las obligadas
cuotas, continuarán generando rendimientos para el exafiliado, hasta que éste deje de laborar en
la empresa; los que también han de serle entregados. “(Sala Segunda, resolución número 20091068 de las nueve horas y cuarenta y dos minutos del veintitrés de octubre del dos mil nueve.
8
por la Sala Constitucional, como contrario a la naturaleza del aporte patronal
creado por la Ley de Asociaciones Solidaristas, fundamentándose en que ese
fondo, constituido por los aportes patronales, pasa a ser propiedad del trabajador
cuando termina la relación laboral cuando el auxilio de cesantía ha sido cancelado
en virtud de la existencia de una asociación solidarista, al cual no podría
despojársele porque se constituiría en un fraude a su libertad de asociación.
Señaló dicha Sala, en lo que interesa, lo siguiente:
“De las normas trascritas, resulta claro que el aporte patronal constituye un fondo que,
conforme a la administración que le brinde la asociación, permitiría al trabajador la
posibilidad de disfrutar de algunas ventajas económicas y que, al término de la relación
laboral, por cualquier causa, se le reintegrará al trabajador como “parte” de la cesantía que
el patrono debe cancelarle, pero ello no obsta el cumplimiento de la obligación patronal, respecto
del derecho del trabajador al reconocimiento de la cesantía, cuando procede de acuerdo a la ley y
en los términos establecidos por los numerales 29 y 30 citados. La ventaja que para el
trabajador representa el solidarismo consiste en que el empleador paga por anticipado,
parcial o totalmente, la cesantía, la cual se transforma, así, de una expectativa de derecho
en un derecho adquirido. El aporte patronal se le entrega, mensualmente, a la asociación
solidarista, que es una persona jurídica independiente del empleador (artículo 4 de la Ley
de Asociaciones Solidaristas), saliendo de esa forma definitivamente de la esfera de la
empresa, lo que constituye una protección contra el riesgo económico de ésta, puesto que pasa a
formar parte de otro patrimonio. Esos aportes se acreditan a la cuenta individual del trabajador,
durante todo el tiempo que dure la relación laboral y se mantenga la afiliación a la asociación
solidarista. Se va creando así un fondo al cual el trabajador tiene acceso,
independientemente de la causa de terminación del contrato, pero a partir de ésta. En este
sistema, la proporción de la cesantía aportada, constituye un derecho adquirido
(indiscutible, cierto, no litigioso) y no ya una mera expectativa de derecho; aparte de que,
eventualmente, se rompe el tope de ocho años, fijado en el Código de Trabajo. Cabe recalcar que
ese fondo, constituido por los aportes patronales, pasa a ser propiedad del trabajador. Esas
sumas salen del patrimonio de la empresa (la cual, por ese porcentaje y monto, se descarga
de ese pasivo), teniendo la asociación sobre dichos montos meras facultades de
administración y de custodia, no incorporando, dentro de su propio patrimonio, esos
aportes . Cuando se termina la relación laboral de alguno de los trabajadores, la asociación
solidarista debe girar al trabajador el monto del aporte patronal depositado a su nombre; y,
entonces, el empleador, si fuera del caso, únicamente tendría que cancelar la diferencia, para
cubrir el monto total, legal o convencional, de la respectiva cesantía. En otras palabras, del total
del auxilio de cesantía a que tenga derecho el trabajador, se rebaja el aporte patronal, el cual
puede retirar el empleado en la propia asociación” (sentencia de la Sala Segunda de la Corte
Suprema de Justicia, número 2005-00721de nueve horas treinta minutos del veintiséis de agosto
del dos mil cinco).
Estas razones expresadas con toda claridad y contundencia por el Tribunal que encabeza
la Jurisdicción Laboral, ponen de manifiesto la naturaleza del aporte del empleador en el
régimen solidarista y cómo sale de la esfera del empleador. De ahí que la presunta
integración e interpretación de la Ley en que los recurridos pretenden justificar el despojo
patrimonial del amparado no son integración del derecho ni interpretación, porque
desnaturalizan el régimen solidarista y el destino y sentido del aporte patronal, así como
los derechos de los solidaristas a recibir los aportes (suyos y del empleador) al término de
su relación laboral, por cualquier razón: renuncia, despido con causa justa, o sin ella,
fallecimiento, etc. Tal modificación del régimen, que únicamente podría ser dispuesta por
el Legislador, eliminaría el interés de cualquier funcionario público para comprometer un
porcentaje de su salario en una Asociación Solidarista. Además de la igualdad, el
procedimiento para obligar al amparado a devolver la suma recibida por aporte patronal
lastima su derecho de asociación, en cuanto que el trabajador se afilió, de buena fe, al
régimen solidarista, al amparo de las reglas claramente establecidas por el legislador en la
Ley de Asociaciones Solidaristas y, años después, la Administración decide que esas
9
reglas que no le son aplicables: es decir, una especie de fraude a su libertad de
asociarse.” (Sala Constitucional, resolución número 2008-14787 de las diez horas y veinte
minutos del tres de octubre del dos mil ocho. El subrayado es del original)
2.3.- Naturaleza Jurídica de las Asociaciones Solidaristas
Las asociaciones solidaristas son entidades sin fines de lucro, de duración
indefinida con personalidad jurídica propia, cuyos recursos están conformados por
el ahorro mensual de los asociados, el aporte patronal, ahorros voluntarios de los
asociados, y cualquier otro ingreso lícito según las operaciones que realicen. 7
3.- Normativa nacional y extranjera:
3.1.- Constitución Política:
En cuanto a su regulación legal, se toma como base fundamental el artículo 25 en
concordancia con el artículo 50 y 64 de nuestra Constitución Política8, que se
refiere al derecho de asociación. Es importante resaltar, que no sólo cualquier
persona es libre de asociarse a cualquier organización para fines lícitos, sino que
nadie puede ser obligado bajo ninguna circunstancia a pertenecer a una
asociación. De igual manera, la persona está en su derecho de escoger dentro
de los recursos creados, el que le permita alcanzar un mejor nivel de vida.
3.2.- Derecho Internacional:
Este tipo de organizaciones sociales, gozan de protección en los instrumentos
internacionales reconocidos por Costa Rica, en el cual se garantiza que el
derecho de sus asociados no pueda ser eliminado, limitado o suspendido en
forma ilegítima.
7Oficio ST.128-2011 J “FORTALECIMIENTO DEL SOLIDARISMO DEL
SECTOR PÚBLICO”
Elaborado por: Licda. Cristina Ramírez Chavarría y Lic. Alvaro Hernández Hernández.
8 CONSTITUCIÓN POLÍTICA
“ARTÍCULO 25.- Los habitantes de la República, tienen derecho de asociarse para fines lícitos.
Nadie podrá ser obligado a formar parte de asociación alguna.”
“ARTÍCULO 50.- El Estado procurará el mayor bienestar a todos los habitantes del país,
organizando y estimulando la producción y el más adecuado reparto de la riqueza. Toda persona
tiene derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Por ello, está legitimada para
denunciar los actos que infrinjan ese derecho y para reclamar la reparación del daño causado. El
Estado garantizará, defenderá y preservará ese derecho.
La ley determinará las
responsabilidades y las sanciones correspondientes. (Así reformado por el artículo 1º de la Ley
No.7412 de 3 de junio de 1994)”
“ARTÍCULO 64.El Estado fomentará la creación de cooperativas como medio para facilitar mejores condiciones de
vida delos trabajadores. Asimismo, procurará el desarrollo del solidarismo como instrumento de
crecimiento económico y social de los trabajadores, tanto en el sector privado como en el
sector público.
Asimismo, reconocerá el derecho de patronos y trabajadores a organizarse libremente en asociaci
ones solidaristas, con el fin de obtener mejores condiciones de vida y desarrollo económico y
social. (Así reformado por el artículo único de la ley N° 8952 del 21 de junio del 2011
y corregido mediante Fe de Erratas, y publicada en La Gaceta N° 188 del 30 de setiembre de
2011)”
10
a.-La Declaración Universal de los derechos Humanos, adoptada por la
Asamblea General de la Organización de Naciones Unidas en 1948,9
b.- Convención de Viena. Reconocimiento legal de los tratados. Ley Nº
7615 del 24 de julio de 1996.
c.-La Convención Americana sobre Derechos Humanos suscrita en la
Conferencia Especializada Interamericana sobre Derechos Humanos en
San José, Costa Rica del 7 al 22 de noviembre de 1969 (Pacto de San
José)10.
3.3.- Ley de Asociaciones Solidaristas
La Ley Nº 6970, Ley de Asociaciones Solidaristas de 07 noviembre de 1984,
como ley especial, otorga al solidarismo, derechos y prerrogativas legales
distintos de los otros movimientos sociales; con ello, el solidarismo adquiere el
reconocimiento legal que le permite su expansión y desarrollo.
Las asociaciones solidaristas pueden constituirse, como organizaciones idóneas
para el cumplimiento de los fines señalados en la ley de cita, en beneficio de los
trabajadores de regímenes de empleo tanto público como privado, cuyo fin
primordial es procurar la justicia y la paz social, la armonía obrero-patronal y el
desarrollo integral de sus asociados. 11
La ley para desarrollar esos fines, les faculta para efectuar operaciones de ahorro,
de crédito y de inversión, así como cualesquiera otras que sean rentables, entre
otras, desarrollar programas de vivienda, científicos, deportivos, artísticos,
educativos, y recreativos, culturales, espirituales, sociales, económicos, lo mismo
que cualquier otro que lícitamente fomente los vínculos de unión y cooperación
entre los trabajadores, y entre éstos y sus patronos. La normativa dispone que
las asociaciones solidaristas pueden realizar las actividades supra indicadas,
siempre y cuando no comprometan los fondos necesarios para realizar las
devoluciones y pagos de cesantía que establece la ley. El gobierno y
administración de las asociaciones solidaristas compete exclusivamente a los
trabajadores afiliados a ellas. 12
En cuanto al patrimonio de estas organizaciones, interesa destacar que conforme
al inciso b) del artículo 18 de la Ley de Asociaciones Solidaristas, estas
9“Artículo 20 inciso 1): “Toda persona tiene derecho a la libertad de reunión y de asociación
pacíficas. 2. Nadie podrá ser obligado a pertenecer a una asociación.
10“ Artículo 16:
“1. Todas las personas tienen derecho a asociarse libremente con fines ideológicos, religiosos,
políticos, económicos, laborales, sociales, culturales, deportivos o de cualquiera otra índole.
2. El ejercicio de tal derecho sólo puede estar sujeto a las restricciones previstas por la ley que
sean necesarias en una sociedad democrática, en interés de la seguridad nacional, de la
seguridad o del orden públicos, o para proteger la salud o la moral públicas o los derechos y
libertades de los demás.
3. Lo dispuesto en este artículo no impide la imposición de restricciones legales, y aun la privación
del ejercicio del derecho de asociación, a los miembros de las fuerzas armadas y de la policía.”
11 Tomado del Oficio ST. 128-2011 J.
12
Sobre los elementos antes citados puede verse los artículos de 1 al 4 de la Ley de
Asociaciones Solidaristas, Ley Nº 6970, del 07 de noviembre de 1984.
11
organizaciones están facultadas para administrar las
correspondientes a la cesantía en los siguientes términos:
cuotas
patronales
“… b) El aporte mensual del patrono en favor de sus trabajadores afiliados, que será fijado
de común acuerdo entre ambos de conformidad con los principios solidaristas. Este fondo
quedará en custodia y administración de la asociación como reserva para
prestaciones.
Lo recaudado por este concepto, se considerará como parte del fondo económico
de auxilio de cesantía en beneficio del trabajador, sin que ello lo exonere de la
responsabilidad por el monto de la diferencia entre lo que le corresponda al
trabajador como auxilio de cesantía y lo que el patrono hubiere aportado.”
El artículo 21 de ese mismo cuerpo normativo dispone en lo conducente que:
“las cuotas patronales se utilizarán para el desarrollo y cumplimiento de los fines de la
asociación y se destinarán prioritariamente a constituir un fondo para el pago del auxilio
de cesantía. (…)”
En la iniciativa bajo estudio el tema de la cesantía cobra gran importancia, en
virtud de que algunas de las modificaciones propuestas se vinculan con ese
instituto jurídico de rango constitucional, conforme a los artículos 63 y 72 de la
Constitución Política,
cuyas normas respectivamente señalan que: “Los
trabajadores despedidos sin justa causa tendrán derecho a una indemnización
cuando no se encuentren cubiertos por un seguro de desocupación.” En el mismo
sentido, el numeral 72 dispone que “El Estado mantendrá, mientras no exista
seguro de desocupación, un sistema técnico y permanente de protección a los
desocupados involuntarios, y procurará la reintegración de los mismos al trabajo”.
Ese seguro de desocupación ha sido denominado en el ordenamiento jurídico
como “auxilio de cesantía”, y encuentra desarrollo en el artículo 29 del Código
de Trabajo, Ley Nº 2 del 23 de agosto de 1943, norma que indica:
“Si el contrato de trabajo por tiempo indeterminado concluye por
despido injustificado, o algunas de las causas previstas en el artículo 83
u otra ajena a la voluntad del trabajador, el patrono deberá pagarle un
auxilio de cesantía de acuerdo con las siguientes reglas:
1. Después de un trabajo continuo no menor de tres meses ni mayor de
seis, un importe igual a siete días de salario.
2. Después de un
trabajo continuo mayor de seis meses pero menor de un año, un
importe igual a catorce días de salario.
3. Después de un trabajo
continuo mayor de un año, con el importe de días de salario indicado en
la siguiente tabla:
a) AÑO 1 19,5 días por año laborado. b) AÑO 2 20 días por año
laborado o fracción superior a seis meses. c) AÑO 3 20,5 días por año
laborado o fracción superior a seis meses. d) AÑO 4 21 días por año
laborado o fracción superior a seis meses. e) AÑO 5 21,24 días por año
laborado o fracción superior a seis meses. f) AÑO 6 21,5 días por año
laborado o fracción superior a seis meses. g) AÑO 7 22 días por año
laborado o fracción superior a seis meses. h) AÑO 8 22 días por año
laborado o fracción superior a seis meses. i) AÑO 9 22 días por año
12
laborado o fracción superior a seis meses. j) AÑO 10 21,5 días por año
laborado o fracción superior a seis meses. k) AÑO 11 21 días por año
laborado o fracción superior a seis meses. l) AÑO 12 20,5 días por año
laborado o fracción superior a seis meses. m) AÑO 13 y siguientes 20
días por año laborado o fracción superior a seis meses. 4. En ningún
caso podrá indemnizar dicho auxilio de cesantía más que los últimos
ocho años de relación laboral. 5. El auxilio de cesantía deberá pagarse
aunque el trabajador pase inmediatamente a servir a las órdenes de
otro patrono. (Así reformado por el artículo 88 de la Ley de Protección al
Trabajador N° 7983 del 16 de febrero del 2000)
El auxilio de cesantía es un derecho que surge a favor de los trabajadores,
cuando ocurre un despido injustificado en un contrato por tiempo indefinido, o
cuando finaliza la relación laboral como consecuencia de alguna de las causales
prescritas en los numerales 83, o bien en el 85 del Código de Trabajo. El auxilio
de cesantía es el reconocimiento de una indemnización pecuniaria, que surge
como resultado de la ruptura de un contrato laboral, cuyos parámetros son la
antigüedad en el empleo y el salario promedio mensual de los últimos seis meses
de vigencia el contrato, o fracción de tiempo si no se hubiere ajustado a dicho
término.13 Aunado a lo anterior, el artículo 29 de cita, fue reformado con la
promulgación de la Ley de Protección al Trabajador, Nº 7983 del 16 de febrero del
200014, normativa que marcó una evolución del concepto “auxilio de cesantía” y
que ha sido objeto de estudio por diversa jurisprudencia.
La Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, al respecto, se ha referido a la
evolución del concepto de cesantía y a la naturaleza del aporte patronal a las
Asociaciónes Solidaristas, en los siguientes términos:
"III-. SOBRE EL AUXILIO DE CESANTÍA: Según se desprende de la Ley de
Asociaciones Solidaristas (N°6970, del 7 de noviembre de 1984),el objeto
prioritario de los aportes patronales, a este tipo de asociaciones, es el de
constituir un fondo para el pago del auxilio de cesantía. Por ello, para
resolver acertadamente cuál es el plazo de prescripción, que legalmente
afecta a esos aportes patronales, se debe realizar, aunque sea en forma
breve, un análisis de este importante instituto jurídico del Derecho Laboral.
Como se explicó en el Voto N° 31, de las 8:50 horas, del 30 de enero de
1998, de esta Sala, básicamente al tenor de lo previsto en los artículos 63
Ver al respecto el artículo 30 del Código de Trabajo.
El artículo 8 de ese cuerpo normativo dispone: “ Aportes de cesantía en casos especiales.
Los aportes de cesantía realizados por los patronos a asociaciones solidaristas o cooperativas
de ahorro y crédito, regulados por lo dispuesto en la Ley No. 7849, de 20 de noviembre de 1998,
así como los anteriores a la vigencia de esta ley que se otorgan en virtud de leyes especiales,
normas, contratos colectivos de trabajo o convenciones colectivas, se considerarán realizados en
cumplimiento de lo dispuesto por el artículo 3 de esta ley y estarán regulados por todas sus
disposiciones. Si los aportes son insuficientes para cubrir el porcentaje señalado en ese artículo, el
patrono deberá realizar el ajuste correspondiente.
El aporte patronal depositado en una
asociación solidarista, en cuanto supere el tres por ciento (3%), mantendrá la naturaleza y la
regulación indicadas en el inciso b) del artículo 18 de la Ley No. 6970. El aporte patronal
depositado en una cooperativa de ahorro y crédito se regulará por lo dispuesto en la Ley No. 7849,
cuando supere el tres por ciento (3%). En los demás casos, los aportes que superen el tres por
ciento (3%) referido continuarán rigiéndose por las condiciones pactadas por las partes. Los
empleadores que antes de la vigencia de esta ley tengan la práctica de pagar, anualmente o
durante la relación laboral el auxilio de cesantía, podrán continuar pagándolo conforme al artículo
29 del Código de Trabajo, pero deberán cumplir con el aporte referido en el artículo 3 de esta ley.”
13
14
13
de la Constitución Política y 28, 29 y 30 del Código de Trabajo, el deber de
pagar el auxilio de cesantía constituía, ante todo, una sanción económica
para una parte del contrato de trabajo –la patronal- por un hecho que le era
imputable, de modo exclusivo, ante su voluntad unilateral. Hoy se puede
afirmar, con bastante certeza, que se ha convertido en una prima de
antigüedad, por las razones que se explicarán más adelante. Conforme
al artículo 29 ídem, el auxilio de cesantía es un derecho que surge a
favor de los trabajadores contratados, por plazo indefinido, cuando
existe un despido injustificado, o cuando finaliza la relación laboral,
debido a alguna de las causales establecidas en el ordinal 83 ídem, o
en los supuestos del artículo 85 del mismo o por alguna otra razón
ajena a la voluntad del trabajador. Se trata de un derecho que no puede
ser vendido, cedido, embargado -excepto por pensión alimentaria- ni
puede ser objeto de compensación (artículo 30 ibídem). El auxilio de
cesantía, desde la concepción de la Sala Constitucional (Voto N° 8232, de
las 15:04 horas, del 19 de setiembre del año 2000) es una expectativa de
derecho, en el sentido de que sólo tiene acceso al mismo, quien ha sido
despedido sin justa causa, el que se vea obligado a romper su contrato de
trabajo por causas imputables al empleador, aquél que se pensione o que se
jubile, el que fallezca o, en caso de quiebra o insolvencia del empleador; no
reconociéndose suma alguna en caso de renuncia o de despido justificado;
siempre salvo norma interna o pacto en contrario. Ahora bien, esta Sala
(integrada en esa oportunidad únicamente por magistrados suplentes y por
decisión dividida), en el Voto N° 117, de las 11 horas, del 24 de mayo de
1994, hizo un estudio de la transformación que se ha estado operando en el
auxilio de cesantía, para irse convirtiendo, básicamente, en una
indemnización o en una prima de antigüedad, fundamentándose esa
conclusión en el análisis de diversos mecanismos que se venían
utilizando, para su pago; tales como la cancelación anual de la cesantía
y los aportes patronales a las asociaciones solidaristas, y la manera en
que, dicho instituto, venía siendo desarrollado, tanto en los laudos
arbitrales como en diversos otros instrumentos colectivos. La más
reciente transformación que ha producido –normativamente- respecto
del auxilio de cesantía, se dio con la nueva Ley de Protección al
Trabajador (N° 7983, de 16 de febrero del 2000), que introdujo
importantes cambios en esa concreta materia. En la exposición de
motivos del Proyecto de Ley, se explicó que el auxilio de cesantía había sido
concebido como un mecanismo que le permitiera, al trabajador, contar
rápidamente con un ingreso al concluir la relación laboral, de manera que
éste tuviera los medios para atender sus necesidades, durante el período de
búsqueda de un nuevo empleo. Sin embargo, se recalcó que dicho auxilio
no había pasado de ser una mera expectativa de derecho, cuya realización
requería de largas disputas en los tribunales; lo cual, desde el punto de vista
del trabajador, desvirtuaba completamente el propósito de ese beneficio
laboral. Obviamente se hacía referencia a la generalidad de los trabajadores
y no a los beneficiados por el solidarismo u otros mecanismos que, de hecho
o de derecho, sí tenían un claro derecho adquirido. Por ello, se estimó
necesario transformar el auxilio de cesantía, de la siguiente manera: una
parte de las obligaciones patronales, equivalente al 5.33% del salario, sigue
rigiéndose por las disposiciones del artículo 29 del Código de Trabajo (el
cual fue reformado), pero el restante 3% debe ser depositado en una cuenta
de capitalización laboral, que es de propiedad indiscutible de los
trabajadores, durante todo el tiempo que dure la relación laboral y sin límite
de años. De ese aporte, las entidades autorizadas deben trasladar
anualmente -o antes, en caso de extinción de la relación laboral- un 50%
14
para financiar el Régimen Obligatorio de Pensiones Complementarias. El
restante 50% del aporte, es administrado por las entidades autorizadas,
como un ahorro laboral. El trabajador, o sus causahabientes, tiene pleno
derecho a retirar los ahorros laborales, acumulados a su favor en el fondo de
capitalización laboral, al extinguirse la relación laboral, por cualquier causa.
Por otro lado, durante la relación laboral, el trabajador tiene derecho a retirar
el ahorro laboral, cada cinco años (artículos 3 y 6 de la Ley de Protección al
Trabajador). Como se ve, el patrono debe depositar, mensualmente, en
una cuenta individual del trabajador, el 3% del salario, durante todo el
tiempo que dure la relación, como un anticipo del 8.33% del auxilio de
cesantía, que regía antes de la reforma. En consecuencia, se redujo el
auxilio de cesantía del 8.33% (un mes por cada año laborado) al 5.33%
(aproximadamente, veinte días por año laborado). En conclusión, del total
del 8.33% de la cesantía, se convirtió en un derecho adquirido, en
forma general, un 3%, lo que significa que un 5.33% sigue teniendo un
tope de ocho años y sólo se paga si la relación termina por causas
ajenas a la voluntad del trabajador; salvo, como se indicó, la existencia
de un régimen diferente (solidarismo, pago anual, etc.).
IV-. ACERCA DE LA NATURALEZA DEL APORTE PATRONAL A LA
ASOCIACIÓN SOLIDARISTA: Para el caso que ahora se conoce, resulta
importante ahondar un poco más en las particularidades que reviste el pago
del auxilio de cesantía, en el esquema solidarista. Para una mayor
claridad, conviene iniciar con la transcripción del artículo 21, de la Ley de
Asociaciones Solidaristas, que dispone: ARTICULO 21.- Las cuotas
patronales se utilizarán para el desarrollo y cumplimiento de los fines de la
asociación y se destinarán prioritariamente a constituir un fondo para el pago
del auxilio de cesantía. Este fondo se dispondrá de la siguiente manera: a)
Cuando un afiliado renuncie a la asociación pero no a la empresa, el aporte
patronal quedará en custodia y administración de la asociación para ser
usado en un eventual pago del auxilio de cesantía a ese empleado, según lo
dispuesto en los incisos siguientes. b) Si un afiliado renunciare a la empresa,
y por lo tanto a la asociación, recibirá el aporte patronal, su ahorro personal
y cualquier otro ahorro o suma a que tuviere derecho, más los rendimientos
correspondientes. c) Si un afiliado fuere despedido por justa causa, tendrá
derecho a recibir el aporte patronal acumulado, sus ahorros, más los
rendimientos correspondientes. ch) Si un afiliado fuere despedido sin justa
causa, tendrá derecho a recibir sus ahorros, el aporte patronal y los
rendimientos correspondientes. Si el aporte patronal fuere superior a lo que
le corresponde por derecho de auxilio de cesantía, lo retirará en su totalidad.
Si el aporte patronal fuere inferior a lo que le corresponde, el patrono tendrá
obligación de cubrir la diferencia. d) En caso de retiro de un trabajador por
invalidez o vejez, el pago total de lo que le corresponda se le hará en forma
directa e inmediata. Si fuere por muerte, se hará la devolución de sus fondos
conforme con los trámites establecido en el artículo 85 del Código de
Trabajo.
La ventaja que, para el trabajador, representa el solidarismo consiste
en que el empleador paga por anticipado, parcial o totalmente, la
cesantía, la cual se transforma, así, en un derecho. El aporte patronal
se le entrega, mensualmente, a la Asociación Solidarista, que es una
persona jurídica independiente del empleador (artículo 4 de la Ley de
Asociaciones Solidaristas), saliendo de esa forma definitivamente de la
esfera de la empresa, lo que constituye una protección contra el riesgo
económico de ésta, puesto que pasa a formar parte de otro patrimonio .
15
Esos aportes se acreditan a la cuenta individual del trabajador, durante todo
el tiempo que dure la relación laboral (y se mantenga la afiliación a la
Asociación Solidarista). Se va creando así un fondo al cual, el trabajador,
tiene acceso, independientemente de la causa de terminación del
contrato, pero a partir de ésta. En este sistema, la proporción de la
cesantía aportada, constituye un derecho adquirido (indiscutible,
cierto, no litigioso) y no ya una mera expectativa de derecho; aparte de
que, eventualmente, se rompe el tope de ocho años, fijado en el Código
de Trabajo. Cabe recalcar que ese fondo, constituido por los aportes
patronales, pasa a ser propiedad del trabajador. Esas sumas salen del
patrimonio de la empresa (la cual, por ese porcentaje y monto, se descarga
de ese pasivo), teniendo la Asociación sobre dichos montos meras
facultades de administración y de custodia, no incorporando, dentro de su
propio patrimonio, esos aportes. Cuando se termina la relación laboral, de
alguno de los trabajadores, la Asociación Solidarista debe girar al trabajador
el monto del aporte patronal, depositado a su nombre; y, entonces, el
empleador, si fuera del caso, únicamente tendría que cancelar la diferencia,
para cubrir el monto total, legal o convencional, de la respectiva cesantía. En
otras palabras, del total del auxilio de cesantía, a que tenga derecho el
trabajador, se rebaja el aporte patronal, el cual puede retirar el empleado, en
la propia Asociación. El empleador, de quien el trabajador demande el
auxilio de cesantía, puede excepcionarse del pago en el monto a que
ascienda su aporte patronal. Según el inciso a), del artículo 21, de la Ley
de Asociaciones Solidaristas, cuando el trabajador renuncia a la
Asociación, mas no a la empresa, puede retirar sus aportes personales,
pero los fondos acumulados, como aporte patronal, han de permanecer
en custodia de la Asociación, hasta que acaezca la terminación de la
efectiva relación laboral; momento en que han de serle devueltos al
trabajador. Esto se fundamenta, también, en lo dispuesto por el ordinal 17
de la ley mencionada, que establece que el afiliado que se separe de la
Asociación, pierde sus derechos en ella, salvo los aportes personales más
los rendimientos correspondientes, los créditos personales del asociado, a
favor de la entidad, y los derechos de cesantía y demás beneficios que, por
ley, le correspondan. En caso de renuncia a la Asociación, si bien los
aportes patronales no seguirán incrementándose, puesto que el empleador
no tiene el deber de seguir pagando las obligadas cuotas, continuarán
generando rendimientos para el exafiliado, hasta que éste deje de laborar en
la empresa; los que también han de serle entregados. No pueden dejar de
mencionarse los cambios introducidos, en esta materia, por la Ley de
Protección del Trabajador, cuyo artículo 8 se encarga de regular lo
concerniente a los aportes patronales, a las asociaciones solidaristas;
indicándose que se considerarán realizados en cumplimiento de lo dispuesto
por el artículo 3 de esa ley y que estarán regulados por todas sus
disposiciones. Asimismo, dispone que si los aportes son insuficientes, para
cubrir el porcentaje señalado en ese artículo, el patrono deberá realizar el
ajuste correspondiente. Por último, establece que, el aporte patronal
depositado en una asociación solidarista, en cuanto supere el tres por ciento
(3%), mantendrá la naturaleza y la regulación indicadas en el inciso b) del
artículo 18, de esa Ley de Asociaciones Solidaristas. De este modo, para
algunos trabajadores, podría desaparecer el incentivo de pertenecer a la
asociación solidarista que representaba la ruptura del tope de la cesantía y
su conversión en un derecho; logros adquiridos -si bien parcialmente- con la
nueva ley. Como última observación, no debe perderse de vista que, el
solidarismo, es un sistema ideado a favor del trabajador, no de la asociación
solidarista, siendo ésta un mero instrumento para alcanzar ese fin (así se
16
establece en el artículo 4 de la Ley de Asociaciones Solidaristas, que las
faculta para realizar todo tipo de operaciones, siempre que se encaminen
al mejoramiento socioeconómico de sus afiliados, en procura de
dignificar y de elevar su nivel de vida); premisa básica que ha de servir
de norte a esta Sala, para resolver acertadamente este asunto.”15 (el
destacado es propio).
El análisis normativo y jurisprudencial antes desarrollado, permite sostener que
parte de los recursos de las Asociaciones Solidaristas se conforman con los
aportes que debe efectuar el patrono en favor de los trabajadores activos como
auxilio de cesantía, y constituye un derecho al cual el trabajador puede acceder
una vez finalizada la relación laboral, independientemente de la causa que origine
la ruptura de esa relación. Cabe destacar, que el deber del patrono de efectuar
dicho aporte a la asociación solidarista resulta necesariamente de la relación
obrero-patronal y de la condición de asociado del trabajador a determinada
asociación; consecuentemente, una vez que dicha relación obrero-patronal se
rompe o disuelve por jubilación del trabajador, el patrono queda excluido de
continuar efectuando el aporte y el trabajador queda facultado para acceder a
esos recursos que forman parte de su patrimonio como auxilio de cesantía.
III.- DEL RÉGIMEN ECONÓMICO DE LAS ASOCIACIONES SOLIDARISTAS
Tal como se ha indicado, la Ley Nº 6970 crea a las asociaciones solidaristas como
organizaciones sociales con el propósito de procurar la justicia y la paz social, la
armonía obrero-patronal y el desarrollo integral de sus asociados. Para lograr
estos objetivos, las organizaciones podrán adquirir toda clase de bienes, celebrar
contratos de toda índole y realizar toda especie de operaciones lícitas
encaminadas al mejoramiento socioeconómico de sus afiliados, en procura de
dignificar y elevar su nivel de vida.
Como parte de su actividad ordinaria las asociaciones podrán efectuar
operaciones de ahorro, de crédito y de inversión, así como cualesquiera otras que
sean rentables, y con los recursos que obtengan, podrán desarrollar programas
de vivienda, científicos, deportivos, artísticos, educativos, y recreativos, culturales,
espirituales, sociales, económicos, lo mismo que cualquier otro que lícitamente
fomente los vínculos de unión y cooperación entre los trabajadores, y entre éstos
y sus patronos. La Ley dispone, que las asociaciones deberán invertir en
programas de vivienda y en actividades reproductivas, y podrán usar hasta un
diez por ciento de su disponibilidad en educación de los socios o de sus
familiares; asimismo, dispone que las asociaciones solidaristas podrán realizar las
actividades señaladas, siempre y cuando no comprometan los fondos necesarios
para realizar las devoluciones y pagos de cesantía que establece la Ley, según se
verá más adelante.
Para financiar sus actividades, el Capítulo II de la Ley denominado “Patrimonio y
Recursos Económicos”, dispone que las asociaciones solidaristas contarán con
los siguientes recursos económicos:
15
Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, Sentencia Nº 00373, del 26 de julio del 2002
17
a)
El ahorro mensual mínimo de los asociados, cuyo porcentaje será fijado por
la asamblea general y que en ningún caso será menor del tres por ciento ni
mayor del cinco por ciento del salario.
b)
El aporte mensual del patrono en favor de sus trabajadores afiliados, que
será fijado de común acuerdo entre ambos de conformidad con los principios
solidaristas.
c)
Los ingresos por donaciones, herencias o legados que pudieran
corresponderles.
ch) Cualquier otro ingreso lícito que perciban con ocasión de las actividades que
realicen.
El ahorro mensual mínimo de los asociados podrá ser utilizado por la asociación
para el desarrollo de sus fines, pero deberá ser devuelto a los asociados en caso
de renuncia o retiro de la misma por cualquier causa. Por su parte las cuotas
patronales se utilizarán para el desarrollo y cumplimiento de los fines de la
asociación y se destinarán prioritariamente a constituir un fondo para el pago del
auxilio de cesantía.
En relación con lo anterior, se tiene entonces que la norma dispone dos
propósitos para el aporte patronal: el primero, señala que se utilizará para el
desarrollo y cumplimiento de los fines de la asociación y el segundo, que el
aporte patronal quedará en custodia y administración de la asociación como
reserva para prestaciones, de manera que lo recaudado por este concepto, se
considerará como parte del fondo económico del auxilio de cesantía en beneficio
del trabajador, sin que ello exonere la responsabilidad del patrono por el monto de
la diferencia entre lo que le corresponda al trabajador como auxilio de cesantía y
lo que el patrono hubiere aportado. Tómese en cuenta, que la apropiación de los
recursos del aporte por parte del trabajador, se hace efectiva cuando éste finiquite
la relación laboral.
Según la ley, las asociaciones solidaristas deberán establecer un fondo de
reserva para cubrir el pago del auxilio de cesantía y la devolución de ahorros a
sus asociados, cuya cuantía será fijada por la Asamblea General. Este fondo se
dispondrá de la siguiente manera:
 Si un afiliado renunciare a la empresa, y por lo tanto a la asociación,
recibirá el aporte patronal, su ahorro personal y cualquier otro ahorro o
suma a que tuviere derecho, más los rendimientos correspondientes.
 Si un afiliado fuere despedido por justa causa, tendrá derecho a recibir el
aporte patronal acumulado, sus ahorros, más los rendimientos
correspondientes.
 Si un afiliado fuere despedido sin justa causa, tendrá derecho a recibir sus
ahorros, el aporte patronal y los rendimientos correspondientes. En este
caso si el aporte patronal fuere superior a lo que le corresponde por
18
derecho de auxilio de cesantía, lo retirará en su totalidad, si fuere inferior el
patrono tendrá obligación de cubrir la diferencia.
 En caso de retiro de un trabajador por invalidez o vejez, el pago total de lo
que le corresponda, se le hará en forma directa e inmediata. Si fuere por
muerte, se hará la devolución de sus fondos conforme con los trámites
establecido en el artículo 85 del Código de Trabajo.
Ahora bien, si un afiliado renuncia a la asociación pero no a la empresa, la Ley
dispone que el aporte patronal quedará en custodia y administración de la
asociación para ser usado en un eventual pago del auxilio de cesantía a ese
empleado. La Ley también dispone que el afiliado que se desafilie perderá sus
derechos en la asociación, con excepción de:
a) Las cantidades que la asociación haya retenido a su nombre en calidad de
ahorro, más los rendimientos correspondientes.
b) Los créditos personales del asociado a favor de la entidad.
c) Los derechos de cesantía y demás beneficios que por ley le correspondan.
Adicionalmente, se debe indicar que para todos los efectos legales, se presume
que las asociaciones no generan utilidades, salvo aquellos rendimientos
provenientes de inversiones y operaciones puramente, mercantiles. Por su parte,
los excedentes habidos en el ejercicio fiscal pertenecen a los asociados y el
monto que corresponda a cada uno estará de acuerdo con el aporte patronal y
con su propio ahorro. La participación de cada asociado en los excedentes, se
sumará a sus demás ingresos para determinar la base de la declaración de la
renta del asociado.
Finalmente, la normativa establece que el patrimonio de las asociaciones
solidaristas, el ahorro de los asociados y las cuotas patronales en ningún caso
podrán ser absorbidos por entidades o públicas o privadas, total o parcialmente;
además, se declaran inembargables los ahorros acumulados por los asociados y
el aporte patronal. Valga indicar, que los asociados podrán ahorrar
voluntariamente una suma o porcentaje mayor, siendo que en este caso, el ahorro
voluntario deberá diferenciarse, tanto en el informe de las planillas como en la
contabilidad de la asociación.
IV.- ANÁLISIS DEL ARTICULADO
El proyecto se compone de un artículo único. Este artículo plantea la adición de
los incisos e) y f) al artículo 21 de la Ley Nº 6970, de la Ley de Asociaciones
Solidaristas.
De seguido se analiza cada una de las reformas formuladas y se presenta un
cuadro comparativo que permite confrontar las normas vigentes y las variaciones
planteadas que se destacan en negrita.
19
TEXTO VIGENTE
TEXTO PROPUESTO
“ ARTÍCULO ÚNICO.- Se
adicionan
dos
incisos nuevos al artículo 21 de la Ley N.º
6970, Ley de Asociaciones Solidaristas, de 7
de noviembre de 1984, y sus reformas. El texto
dirá:
“ARTICULO 21.-Las cuotas patronales se
utilizarán para el desarrollo y cumplimiento de
los fines de la asociación y se destinarán
prioritariamente a constituir un fondo para el
pago del auxilio de cesantía. Este fondo se
dispondrá de la siguiente manera:
a) Cuando un afiliado renuncie a la asociación
pero no a la empresa, el aporte patronal
quedará en custodia y administración de la
asociación para ser usado en un eventual pago
del auxilio de cesantía a ese empleado, según
lo dispuesto en los incisos siguientes.
“Artículo 21.- Las cuotas patronales se
utilizarán para el desarrollo y el cumplimiento
de los fines de la asociación y se destinarán,
prioritariamente, a constituir un fondo para el
pago del auxilio de cesantía. Este fondo se
dispondrá de la siguiente manera:
[…]
(…)
b) Si un afiliado renunciare a la empresa, y por
lo tanto a la asociación, recibirá el aporte
patronal, su ahorro personal y cualquier otro
ahorro o suma a que tuviere derecho, más los
rendimientos correspondientes.
c) Si un afiliado fuere despedido por justa
causa, tendrá derecho a recibir el aporte
patronal acumulado, sus ahorros, más los
rendimientos correspondientes.
(…)
(…)
ch) Si un afiliado fuere despedido sin justa
causa, tendrá derecho a recibir sus ahorros, el
aporte
patronal
y
los
rendimientos
correspondientes. Si el aporte patronal fuere
superior a lo que le corresponde por derecho
de auxilio de cesantía, lo retirará en su
totalidad. Si el aporte patronal fuere inferior a lo
que le corresponde, el patrono tendrá
obligación de cubrir la diferencia.
d) En caso de retiro de un trabajador por
invalidez o vejez, el pago total de lo que le
corresponda se le hará en forma directa e
inmediata.
Si fuere por muerte, se hará la devolución de
sus fondos conforme con los trámites
establecido en el artículo 85 del Código de
Trabajo.”
(…)
(…)
e) Si un afiliado renuncia a la asociación
pero no a la empresa, la asociación
reconocerá el pago de intereses en la
proporción que corresponda, por el aporte
patronal que queda bajo su custodia.
f) Si el afiliado renuncia a la asociación pero
no a la empresa, por voluntad expresa de la
20
persona trabajadora, el monto total del
aporte patronal podrá ser trasladado a otra
entidad u órgano autorizado por la ley para
su administración, para ello se seguirá el
procedimiento que se establezca en el
reglamento de esta ley.”
a) Inclusión de un inciso e) al artículo 21
La propuesta de ley adiciona un inciso e) al artículo 21 para pretender que si el
afiliado renuncia a la asociación pero no a la empresa, la asociación le reconozca
el pago de intereses en la proporción que corresponda, por el aporte patronal que
queda bajo la custodia de la asociación.
Es importante indicar, que la Ley solidarista es clara al establecer que los
rendimientos que genere la asociación serán exclusivamente a favor de los
asociados, y podemos decir, que una parte de esos beneficios es el producto de
los intereses generados por la administración de los fondos de cesantía. En el
esquema solidarista, cualquier dinero que ingresa a la asociación, salvo el
específico de las cuotas obreros y las patronales (que pertenecen al trabajador),
es utilizado en beneficio de todos los asociados para invertirlos en los diferentes
programas para ayuda del afiliado, de allí que el fin primordial de estas
asociaciones es el solidarismo, a diferencia, como lo hemos reiterado, del objeto
de las cooperativas. Si bien es cierto, en la administración que hace la Asociación
Solidarista del auxilio de cesantía, pueda ser que se generen intereses (quizás no
se invierten en títulos valores), los mismos se invierten en los programas
solidaristas de la asociación, y en aquellos casos, en que esos dineros producto
de intereses no se utilizaren en programas, los mismos son repartidos a los
asociados, no como intereses, sino como excedentes, cuando la Asamblea de la
asociación así lo acordare, o en su defecto, pasan a formar parte de la
capitalización de la asociación.
En el caso de los ex asociados, éstos hacen el retiro de sus ahorros al momento
de desafiliarse y posteriormente no participan en las diferentes instancias de
trabajo que conforma la asociación, salvo el caso del monto equivalente para la
cesantía que perdura administrado por la asociación, el cual se erogará cuando
ese trabajador termine la relación laboral con el patrono. Cuando sucede esto
último, no hay intereses sino que lo que se produce son rendimientos, toda vez
que esos -a diferencia de las cooperativas- fueron invertidos en los programas
solidaristas, como puede ser de vivienda, gastos fúnebres, becas, préstamos a los
asociados, etc.
El auxilio de cesantía, bajo el instrumento solidarista pasa de una expectativa de
derecho a un derecho, aunque éste presenta características especiales, dado que
no puede hacerse efectivo, vale decir, no es disponible sino que se halla sujeto a
una condición suspensiva hasta que se verifique el supuesto que le permitiría
hacer retiro de estos recursos, es decir la terminación de la relación laboral o del
contrato de trabajo. A este respecto, se citan los votos 2754-95, 7663-99, 0800621
99, y 7601-2007 de la Sala Constitucional, que constituyen jurisprudencia
vinculante. La resolución Nº08006-99, entre otras cosas, indica que:
“…El aporte patronal a la asociación solidarista no forma parte del patrimonio del
trabajador mientras se mantenga la relación laboral con la empresa, por ello no es un
extremo sobre el que pueda reclamar algún derecho, ni mucho menos considerarse una
sanción que tiene como fin compelirlo a permanecer asociado…”
Para mayor abundamiento de las señoras y señores legisladores, hacemos
mención, tal como se precitó, de que la jurisprudencia de la Sala Segunda de la
Corte Suprema de Justicia ( que señala que los aportes continuarán generando
rendimientos para el exafiliado, hasta que éste deje de laborar en la empresa; los
que también han de serle entregados) no ha sido conteste con la jurisprudencia
de la Sala Constitucional ( quien ha ahondado un poco más en las
particularidades que reviste el pago del auxilio de cesantía, en el esquema
solidarista), ello debido al enfoque diferente que han dado al manejo de la
cesantía sea que lo haga una asociación solidarista o una cooperativa;, de allí
que, actualmente se encuentran
varias demandas presentadas ante los
Tribunales de Justicia, respecto al tema de la procedencia de la cancelación de
los intereses generados con el auxilio de cesantía del trabajador.
Desde la óptica económica, debe tomarse en cuenta que, al promulgar la Ley Nº
6970, el legislador le otorgó un carácter social a las asociaciones solidaristas, de
manera que, aunque administren recursos económicos, no son entidades
financieras, de manera que los ingresos que generan con la administración de los
aportes no pueden catalogarse como intereses. Según se indicó en el acápite
referente al régimen económico de las asociaciones solidaristas, este tipo de
organizaciones pueden generar excedentes, los cuales se diferencian
conceptualmente del término rendimientos, intereses o dividendos, vocablos que
se utilizan indistintamente en el proyecto de Ley. Al respecto conviene diferenciar
entre estos conceptos a partir de algunas definiciones16.
RENDIMIENTO:
Desde el punto de vista económico, para un proceso productivo, es la cantidad de
outputs que se obtienen en una unidad de tiempo determinada. Dentro de este
contexto, podría traducirse como sinónimo de productividad haciendo referencia a
la relación (En inglés: inputs/outputs ) referidos a la misma unidad de tiempo o,
mejor dicho, a los productos obtenidos en el empleo de un factor de producción.
La noción de rendimiento está vinculada a la proporción existente entre los
recursos que se emplean para conseguir algo y el resultado que luego se
obtiene. De este modo, el rendimiento se asocia al beneficio o la utilidad.
Rendimiento Financiero, por su parte, es lo que se relaciona con las
finanzas (dinero, capital o caudal). El rendimiento financiero, por lo tanto, es la
ganancia que permite obtener una cierta operación. Se trata de un cálculo que se
realiza tomando la inversión realizada y la utilidad generada luego de un cierto
periodo. En otras palabras el rendimiento financiero relaciona el lucro conseguido
con los recursos empleados.
http://www.economia48.com y http://definicion.de/
, consultadas el 19/08/2014.
16
22
INTERÉS:
Retribución que se paga o recibe por utilizar o prestar una cierta cantidad de
dinero por un período de tiempo determinado. Se calcula como un porcentaje de
la cantidad prestada, incluyendo así mismo el factor inflación y la rentabilidad
esperada.
La noción de interés es utilizada en la economía y las finanzas para mencionar la
ganancia, el beneficio, el valor, la utilidad o el lucro de algo. Esta noción de interés
indica qué cantidad de dinero se obtiene (o hay que pagar) en un cierto periodo
temporal.
DIVIDENDO:
El pago efectuado a los propietarios de acciones ordinarias de una compañía, por
parte de ésta. El dividendo puede ser en forma de pago en efectivo, denominado
dividendo en efectivo, o en forma de acciones adicionales de la compañía,
denominado dividendo en acciones. Parte de los beneficios de una sociedad de
capitales que se paga a cada accionista.
En el ámbito de la economía y las finanzas, el dividendo es la retribución a la
inversión que una sociedad otorga a sus accionistas según la cantidad de
acciones de cada uno. El dividendo se paga con recursos que se originan en las
utilidades de la empresa durante un cierto periodo y puede pagarse tanto en
dinero como en más acciones.
EXCEDENTE:
Cantidad sobrante o remanente de algo. En general, diferencia entre el valor de
los bienes y servicios producidos por una comunidad durante un determinado
período de tiempo y el valor de la parte de esos bienes y servicios necesarios para
el sostenimiento (reproducción) de sus habitantes. La existencia de excedente es
condición sine qua non para que el bienestar general de los ciudadanos de un
país o su número puedan aumentar.
De lo anterior se concluye que, de acuerdo con su definición, la palabra
rendimiento constituye un concepto amplio que hace referencia al beneficio
obtenido por la inversión de recursos financieros. Este rendimiento puede asumir
la forma de un interés cuando se relaciona con el ingreso obtenido producto de la
inversión en un título valor de deuda, o de un dividendo cuando la inversión se
realiza en una acción de una compañía mercantil.
Por su parte el término excedente, que es el que utiliza la Ley Nº6970, hace
referencia a lo que excede, lo que sobra, lo que sobrepasa las previsiones. Si se
parte del hecho de que los objetivos de una organización solidarista son sociales
y que para lograrlos deben desarrollar programas de vivienda, científicos,
deportivos, artísticos, educativos, y recreativos, culturales, espirituales, sociales,
económicos, etc., se tiene entonces que los excedentes que se generan
corresponden a los recursos financieros no utilizados en el financiamiento de
estos programas.
La anterior aclaración es importante, ya que el hecho de que estas organizaciones
puedan generar excedentes y no intereses o dividendos, define en mucho su
23
naturaleza no financiera. Tómese en cuenta, que las asociaciones solidaristas no
están obligadas a generar excedentes y si los obtienen, no están obligadas a
distribuirlos, ya que los pueden capitalizar y destinar a sus distintos programas.
Considerando lo anterior, se debe analizar la viabilidad de la propuesta, ya que
pretende establecer la obligatoriedad del pago de intereses a ex asociados, pues
no está en la naturaleza de estas organizaciones el generar este tipo de
rendimientos; es decir, se requeriría una redefinición de los propósitos de
solidarismo para adaptarlo a la intención del proyecto. En este sentido, habría
que determinar adicionalmente, la forma en que se administrarían los fondos bajo
custodia en el caso de los ex asociados (un capítulo diferente respecto al manejo
de la cesantía de asociados y ex asociados), pues, la Ley no establece un
esquema de administración diferente, la manera en que se calcularían los
intereses y la forma en que se distribuirían, e inclusive si la asociación estaría
facultada para cobrar una comisión por la administración, ya que de lo contrario
los gastos tendrían que ser asumidos por los asociados.
Es importante recalcar que de acuerdo con la Ley, los recursos que se mantienen
bajo custodia y administración por parte de la asociación, sea que se trate de
ahorros del trabajador o aportes patronales, sea que correspondan a asociados o
ex asociados, se deben destinar al cumplimiento de los fines del solidarismo,
mediante el financiamiento de los distintos programas. En este sentido, deberán
las señoras y señores legisladores, tener en cuenta que con los ingresos
generados por los aportes patronales, que eventualmente corresponderán a los
ex asociados, no sólo se obtienen excedentes (eventualmente) – o intereses para
los proponentes- sino que con ellos se financian los programas de la asociación.
Finalmente se señala que de conformidad con lo dispuesto en los artículos 18, 20
y 21 de la Ley, tanto el ahorro del asociado, como el aporte patronal deberán
reintegrarse en su momento, con lo cual los ingresos que a la larga se podrán
consumir en el financiamiento de los programas, corresponden a lo generados
con ocasión de la administración de estos recursos.
b.- Adición de un inciso f) al artículo 21
Finalmente, pretende esta propuesta de ley, adicionar un inciso f) al artículo 21
para permitir que el afiliado que renuncia a la asociación, pero no a la empresa,
por voluntad expresa de la persona trabajadora, podrá trasladar el monto total del
aporte patronal a otra entidad u órgano autorizado por la ley para su
administración, para lo cual deberá seguir el procedimiento que se establezca en
el reglamento de esta ley.
Tal y como se indicó en el acápite relacionado con el régimen económico de las
asociaciones solidaristas, el aporte patronal además de constituir un adelanto del
auxilio de cesantía, éste forma parte de los recursos con lo que cuenta la
asociación para el cumplimiento de sus fines. En este sentido, la Ley Nº 6970, en
su artículo 17, mantiene los derechos de cesantía a favor del trabajador que se
desafilia, pero los ingresos que se generan con la administración de estos
recursos seguirán destinándose a los propósitos que establece la Ley, pues, no
se les da un tratamiento diferente. De aprobarse la reforma propuesta, y
24
permitirse el traslado de los recursos a otras organizaciones, las asociaciones ya
no podrían contar con estos recursos, generándose una descapitalización y una
reducción de sus fuentes de ingreso y con ello una afectación a los programas
que financian.
Igualmente, con la aprobación de esta reforma, eventualmente se daría un cambio
en la naturaleza de los programas a implementar por parte de las asociaciones
solidaristas. Dada la libertad que confiere dicha ley para asociarse y desafiliarse,
con los eventuales riesgos de descapitalización que esto implica, las
organizaciones solidaristas estarían limitadas para desarrollar proyectos de gran
envergadura, como pueden ser los proyectos de vivienda, que normalmente se
asocian con inversiones altas y de largo plazo.
Es importante señalar, que los efectos reseñados no se observan en el caso de
otras organizaciones que administran fondos de cesantía, como ocurre con las
Cooperativas de Ahorro y Préstamo, pues según el artículo 2317 de la Ley Nº7391,
Artículo 23.- Las organizaciones cooperativas de ahorro y crédito podrán efectuar las siguientes
operaciones de confianza:
17
a) Recibir, para su custodia, fondos, valores, documentos y objetos y alquilar cajas de seguridad
para la guarda de valores.
b) Efectuar cobros y pagos por cuenta ajena.
c) Establecer fondos de retiro y de mutualidad, de acuerdo con la ley.
ch) Administrar los aportes patronales de sus asociados, empleados de las instituciones públicas o
privadas, cuyo monto mensual será fijado de común acuerdo entre empleados y empleador para
que se constituya un fondo destinado prioritariamente al pago de auxilio de cesantía, si es la
voluntad expresa del trabajador esa administración.
Para administrar estos aportes patronales se establecen las siguientes disposiciones:
i) Deberá crearse un fondo con estados contables separados. Los recursos deberán invertirse en
préstamos para los trabajadores asociados beneficiarios de los fondos, en títulos o valores del
sector público, de bancos del Sistema Bancario Nacional, el Banco Popular y de Desarrollo
Comunal y demás entes supervisados por la Sugef, siempre y cuando esta última les haya dado
una calificación de riesgo normal en los dos últimos períodos anuales, como mínimo. Del monto
destinado a inversiones, el setenta por ciento (70%), como mínimo, deberá destinarse al sector
público.
ii) Cuando un asociado renuncie a la cooperativa pero continúe laborando para la misma
institución pública o privada, el aporte patronal quedará en custodia y administración de la
cooperativa, para ser entregado al trabajador cuando por cualquier causa cese la relación laboral.
Por voluntad expresa de la persona trabajadora, la cooperativa podrá trasladar los recursos para
su administración a otra entidad u órgano autorizado por la ley.
iii) El aporte patronal se dispondrá de la siguiente manera:
a) Si un trabajador-asociado fuera despedido sin justa causa tendrá derecho a recibir el aporte
patronal y los rendimientos correspondientes. Si el aporte patronal fuera superior a lo que le
corresponde por derecho de auxilio de cesantía, lo retirará en su totalidad. Si el aporte patronal
fuera inferior a lo que le corresponde, el patrono tendrá la obligación de cubrir la diferencia.
25
Regulación de la Intermediación Financiera de las Organizaciones Cooperativas,
ya que en éstas el propósito del aporte patronal es único: constituir adelanto de
auxilio de cesantía, así como la función del administrador también es uno solo,
sea generar rendimientos que se acumulan en cada cuenta. En este caso, los
aportes no forman parte del patrimonio de las cooperativas, de manera que su
traslado a otras organizaciones no afecta su funcionamiento.
A diferencia del solidarismo, el aporte patronal tiene un doble propósito: constituir
adelanto de auxilio de cesantía y conformar los recursos con que las asociaciones
cumplirán sus fines solidaristas, así como que la función del administrador no se
limita a generación de ingresos, sino que con ellos, debe implementar programas
para cumplir el fin solidarista; de manera que el traslado de los recursos afectará
directamente su operación.
La Procuraduría General de la República, en el Dictamen Nº 229 del 16 de
noviembre de 1999, se ha manifestado respecto al no traspaso de los recursos de
cesantía administrados por asociaciones solidaristas a otras entidades,
manifestando lo siguiente:
“…Se concluye de lo anterior, que el trabajador que renuncie a la
Asociación pero no a la Empresa, recibirá el monto correspondiente a su
aporte personal y los aportes patronales quedarán en custodia de la
Asociación.
Esto se justifica, además en que el traslado del acumulado de fondos de la
Asociación a otras entidades, acabaría por desfinanciar a las asociaciones
en mención, con lo cual no podría ejecutar los fines que justifican su
creación.
b) Si un asociado renunciara a la empresa o fuera despedido por justa causa tendrá derecho a
recibir el aporte patronal acumulado más los rendimientos correspondientes.
c) En caso de retiro de un trabajador por invalidez o vejez, el pago total de lo que le corresponda
se le hará de forma directa e inmediata. Si fuera por muerte, se hará la devolución de sus fondos
conforme a los trámites establecidos en el artículo 85 del Código de Trabajo.
iv) En los casos de disolución, liquidación y/o dificultades financieras de las entidades
administradoras de los aportes patronales, ninguna persona física o jurídica podrá alegar derechos
sobre los aportes indicados en este artículo ni sus rendimientos, pues estos aportes patronales no
forman parte del patrimonio de las entidades administradoras y por tanto los únicos dueños serán,
en toda circunstancia, los trabajadores asociados. En razón de lo anterior, quedan facultadas las
cooperativas de ahorro y crédito para girar a sus asociados, con la periodicidad que ellas
determinen, los rendimientos generados por los aportes patronales realizados a favor de los
trabajadores.
v) El Estado y sus instituciones, las instituciones públicas no estatales o las empresas privadas
que realicen un aporte patronal mensual fijado de común acuerdo con sus trabajadores, destinado
prioritariamente a la constitución de un fondo para el pago del auxilio de cesantía, quedan
autorizadas y deben realizar dicho aporte de forma continua e ininterrumpida a favor del trabajador
en la cooperativa de ahorro y crédito o en la entidad autorizada que el trabajador libremente escoja
para administrar el aporte.
(Así reformado el inciso ch) anterior por el artículo único de la ley N° 9147 del 09 de julio de 2013)
26
Para evitar situaciones de desfinanciamiento, el legislador expresamente
determinó en el artículo 25 de la Ley en estudio lo siguiente:
"Artículo 25 El patrimonio de las asociaciones solidaristas, el ahorro de los
asociados y las cuotas patronales, en ningún caso podrán ser absorbidos
por entidades públicas o privadas, total o parcialmente…". (Dictamen: 229
del 16/11/1999)”
La Sala Constitucional, en casos similares, ha procurado la existencia y el
fortalecimiento de las organizaciones solidaristas y
ha evitado el
desfinanciamiento de organizaciones que manejan los fondos creados para el
beneficio de los propios trabajadores, inspirados en principios de solidaridad
superiores al interés meramente individual18, indicando que las limitaciones que se
imponen no constituyen una lesión al derecho de libre asociación. Al respecto ha
señalado:
" El hecho de que al recurrente no se le permita retirarse del Fondo de
Ahorro, Préstamo, Vivienda y Garantía que existe en Recope - el cual fue
creado por medio de Convención Colectiva - en el tanto permanezca como
trabajador de esa Institución no constituye lesión alguna al derecho de libre
asociación que establece el artículo 25 de la Constitución Política, como se
afirma. En efecto, no se trata aquí de un interés meramente particular - que
es al que se refiere el artículo constitucional -, sino de un fondo creado para
el beneficio de los propios trabajadores e inspirado en principios de
solidaridad superiores al interés meramente individual. Es claro que para la
existencia de tal fondo no puede permitirse el libre retiro de sus miembros,
pues ello implicaría su eventual desfinanciamiento.
SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las
dieciocho horas con cuarenta y cinco minutos del cinco de mayo de mil novecientos
noventa y nueve.- Res: 1999-03338. (…)“Sobre el principio de solidaridad. Una adecuada
lectura de nuestro texto constitucional acarrea necesariamente la conclusión de que el sistema de
derechos fundamentales en él establecido no se encuentra basado en el individualismo utilitarista,
sino más bien en una concepción del hombre en el marco de la sociedad en la que se
desenvuelve. La Constitución Política de 1.949 parte de la noción de que el ser humano no puede
desarrollarse integralmente por sí solo, sino que para ello requiere de la participación de todos los
otros miembros de la sociedad. De hecho, expresamente el numeral 50 constitucional impone
como uno de los deberes fundamentales del Estado costarricense la búsqueda de una adecuada
distribución de la riqueza, objetivo que no puede lograr sin el concurso de sus habitantes. En otras
palabras, para lograr una más homogénea estratificación social, los individuos deben contribuir de
acuerdo con sus posibilidades, en beneficio de quienes menos poseen. Lo anterior es un derecho
fundamental de las personas que ocupan los estratos inferiores, y un deber de todos,
principalmente los más beneficiados por el sistema económico. La riqueza en una sociedad no es
producida apenas por quienes poseen los medios de producción, sino también por quienes
contribuyen a ella con su mano de obra, con su trabajo. En consecuencia, los beneficios
producidos por el mercado deben ser redireccionados a fin de que no rediten únicamente en favor
de ciertas clases sociales. Relacionado este principio con el de justicia social, positivizado en el
ordinal 74 de la Constitución, según el cual las personas deben colaborar recíprocamente en aras
de preservar la dignidad humana de todos los miembros de la comunidad, tenemos que el
constituyente buscó fomentar una sociedad donde la solidaridad fuera la regla general de
convivencia; donde la realización de pequeños sacrificios en favor de grandes metas sociales
estuviera por encima de los intereses individuales; es lo que normalmente se conoce como Estado
social y democrático de Derecho. Podría así afirmarse que la solidaridad entre los miembros de la
colectividad es un principio de rango constitucional, que legitimaría válidamente la imposición de
ciertas cargas en favor de una justa redistribución de la riqueza. (Ver en este mismo sentido las
sentencias de esta Sala números 1441-92, 5125-93”
18
27
De modo tal que la permanencia dentro del sistema es la condición esencial
para su existencia misma y tiene como fundamento el fortalecimiento del
Fondo, para protección y beneficio de los propios trabajadores”. (Sala
Constitucional, Voto No.5125-93 de las 11:08 hrs. del 15 de octubre de
1993. Dictamen: 229 del 16/11/1999)”cuotas patronales, en ningún caso
podrán ser absorbidos por entidades públicas o privadas, total o
parcialmente…". (Dictamen: 229 del 16/11/1999)
Este asesoría concluye, que el permitir el traslado del acumulado de fondos de la
Asociación Solidarista a otras entidades, acarrearía el desfinanciamiento de las
asociaciones en mención, con lo cual no podrían ejecutar los fines que justifican
su creación y se rompería el esquema solidarista. Es por ello, que para evitar
situaciones de desfinanciamiento, el legislador expresamente dispuso el artículo
17 y 25 de la Ley Nº 6970, de la Ley de Asociaciones Solidaritas19, los cuales
entraría en contradicción con la normativa propuesta, en caso de aprobarse
eventualmente esta iniciativa.
V.- ANÁLISIS DE TÉCNICA LEGISLATIVA
El titulo de la iniciativa de ley, no es claro en señalar lo que pretende hacer la
reforma propuesta, igual sucede con el enunciado del artículo 1, ya que ambos
deberían tener una capacidad semántica respecto a los incisos que se
adicionan.
Es importante para el título, así como para el enunciado, señalar los incisos que
se van a adicionar, lo cual debe ser más puntual.
Además, es necesario eliminar la palabra “nuevo”, ya que la acción de “adicionar”
lleva implícito el término “nuevo”. Finalmente, el título no indica la fecha de la ley,
siendo lo correcto adicionar la misma, de la siguiente manera:
“ADICIÓN DE LOS INCISOS E) Y F) AL ARTÍCULO 21 DE LA LEY DE ASOCIACIONES
SOLIDARISTAS, LEY Nº 6970, DE 07 DE NOVIEMBRE DE 1984.”
En caso de aprobarse esta iniciativa, debería establecerse un capítulo específico
relacionado con el aporte patronal de ex asociados que quedan en custodia de la
asociación solidarista, que contemple algunos aspectos, tales como: esquema de
administración, política de inversión, metodología y periodicidad de distribución de
rendimientos, responsabilidad de la administración respecto al manejo de estos
recursos, posible cobro de una comisión, entre otros aspectos.
VI.- ASPECTOS DE PROCEDIMIENTO
“Artículo 25: El patrimonio de las asociaciones solidaristas, el ahorro de los asociados y las
cuotas patronales en ningún caso podrán ser absorbidos por entidades o públicas o privadas, total
o parcialmente.”
19
28
Votación
Con fundamento en el artículo 119 de la Constitución Política, esta iniciativa
requiere contar para su aprobación con votación de mayoría absoluta de los votos
presentes.
Delegación
El proyecto no se encuentra dentro de los presupuestos de excepción que
contempla el artículo 124 de la Constitución Política, por lo puede ser delegado
para el conocimiento de una Comisión con Potestad Legislativa Plena.
Consultas
Obligatorias:
De acuerdo al mérito de la materia que pretende regular esta iniciativa, no
hay consultas obligatorias.
Facultativas:





VII.
Superintendencia General de Entidades Financieras20
CONCASOL (Confederación Costarricense De Asociaciones Solidaristas)
Ministerio de Trabajo y Seguridad Social
Escuela Social Juan XXXIII
Movimiento Solidarista Costarricense
FUENTES
Normativa

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
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
Constitución Política de la República de Costa Rica.
Ley de Asociaciones Solidaristas, Ley Nº 6970 de 7 de noviembre de 1984.
Código de Trabajo, Ley Nº 2 del 23 de agosto de 1943.
Ley de asociaciones, sindicatos, y asociaciones solidaristas. Nº 8901 de
noviembre del 2010.
Ley de Protección al Trabajador, Nº 7983 del 16 de febrero del 2000.
Ley del Sistema Financiero Nacional para La Vivienda. Ley Nº 7052 de 13 de
noviembre de 1986.
Ley General de Administración Pública, Ley Nº 6227 de 2 de mayo de 1978
Ley General de Control Interno, Ley Nº 8292 de 31 de julio de 2002.
Ley Intermediación Financiera de Organizaciones Cooperativas. Nº 7849 de
20 de noviembre de 1998.
Ley Orgánica de la Contraloría General de la República de Costa Rica. Ley
Nº 7428 de 7 de setiembre de 1994.
Con fundamento en el artículo 115 de la Ley Orgánica del Banco Central, la Superintendencia
General de Entidades Financieras es un órgano de desconcentración máxima del Banco Central
de Costa Rica.
20
29

Reglamento a la Ley de Asociaciones Solidaristas de 1991.
Ejecutivo
Nº
20608
del
9
de
julio
de
Decreto
1991.
Jurisprudencia













Resolución de Sala Constitucional 138 de quince horas quince minutos del
veintidós de enero de mil novecientos noventa y dos.
Resolución de Sala Constitucional 373 de quince horas con diez minutos del
veintiséis de julio de dos mil dos.
Resolución de Sala Constitucional 3834 de diecinueve horas y treinta
minutos del primero de diciembre de mil novecientos noventa y dos.
Resolución de Sala Constitucional 9529 de quince horas con cincuenta y
ocho minutos del diecinueve de julio de dos mil cinco.
Resolución de Sala Constitucional 1868 de quince horas con quince minutos
del día veinticinco de abril de mil novecientos noventa y seis.
Dictamen de la Procuraduría General de la República C-07.1994 de 3 de
mayo de 1994.
Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia. Sentencia 00373 de las tres
horas con diez minutos del veintiséis de julio del 2002. Expediente 99300168-0290 LA.
Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. Resolución No 200102927 de las dieciocho horas con seis minutos del 18 de abril de 2001.
Recurso de amparo de J.J.S.J. contra el Jefe Administrativo de la Sucursal
de Grecia de la Caja Costarricense de Seguro Social. Expediente.No.01000742-0007-CO.
Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. Sentencia 09927 de
las catorce horas cincuenta y nueve minutos del nueve de junio del
2010.Expediente: 10-005941-0007-CO.
Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. Voto No. 0755-94 de
las doce horas doce minutos del cuatro de febrero de mil novecientos
noventa y cuatro).
Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. Resolución No
2008014787 de las diez horas y veinte minutos del tres de octubre del dos
mil ocho.
Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia corrige el criterio emitido en
el año 2003 mediante sentencia 2005-00721 de las nueve horas treinta
minutos del veintiséis de Agosto del año 2005.
Doctrinaria



Brenes Córdoba Alberto (1998). Tratado de las Personas. Volumen 1. San
José, Costa Rica. Editorial Juricentro.
Cabanellas Guillermo. (2003). Diccionario jurídico elemental. 16 edición.
Buenos Aires, Argentina. Editorial Heliasta.
Chavarría Torres J. y Chavarría Torres O. (1997). Memoria del Solidarismo
Costarricense 1947 -1997. Asesores y Consultores Solidaristas. 1 ed. San
José, Costa Rica.
30





García de Enterría, Eduardo; Fernández, Tomás Ramón, (2001) Curso de
Derecho Administrativo I, Décima edición, reimpresión. Madrid: Editorial
Civitas.
Jinesta Lobo, Ernesto (2002). Tratado de Derecho Administrativo. Tomo 1.
San José, Costa Rica. Biblioteca Jurídica Dike.
Ortiz Ortiz, Eduardo. Tesis de Derecho Administrativo I. Editorial Stradtmann
S.A., 1998.
Serra Rojas, Andres. (2001). Derecho Administrativo. Segundo Curso. 23
Edición.
Porrúa
México.
Soto Kloss, Eduardo. Derecho Administrativo, Bases Fundamentales. (1996)
Tomo 1. Santiago de Chile. Editorial Jurídica de Chile.
Técnica Legislativa, Módulo 4, Inserción de la Ley en el Ordenamiento
Jurídico, Congreso de los Diputados de España, Ceddet, Edición 4.
Documentos










Arias Castrillo.Milton. Nota Técnica Nº 87 Cambios en la regulación de la
cesantía. Asesor Solidarismo.1998.
Asamblea Legislativa. Exposición de Motivos. Ley de Protección al
Trabajador. Agosto 1999.
Asamblea Legislativa. Reforma del Artículo 64 de la Constitución Política de
la República de Costa Rica. Expediente Nº 16.680.
Asociación Solidarista Empleados del PANI. (2001). MEMORIA. Asociación
Procuraduría General de la República de Costa Rica. Dictamen 136 del 21
de Agosto de 1996.
Procuraduría General de la República. Dictamen Nº 038-2004 del 30 de
enero del 2004.
Procuraduría General de la República. Dictamen Nº 078 del 15 de marzo del
2007.
Procuraduría General de la República. Dictamen Nº 128 del 13 de mayo del
2003.
Procuraduría General de la República. Dictámen Nº 323 del 14 de setiembre
del
2007.
Procuraduría General de la República. Dictamen Nº 435 del 10 de diciembre
del 2007.
Solidarista de Empleados del Patronato Nacional de la Infancia. X
Aniversario 1991-2001. San José, Costa Rica. Imprenta Hermanos Trejos.
Trabajos finales de graduación


Alvarez Desanti, Arnoldo (1990). Análisis Jurídico de los alcances del
movimiento solidarista. Tesis para optar al grado de Licenciado en Derecho.
Universidad de Costa Rica.
De Matta Vega, Alejandra Regina. (2005). Asociaciones Solidaristas:
Historia, evolución y actualidad en Guatemala. Tesis para optar por el grado
de Licenciada en Derecho. Guatemala: Universidad Francisco Marroquín. P
1.
31
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EXPEDIENTE Nº 19.071
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