tributación - Asociación Tributaria de la República Dominicana

LA REFORMA TRIBUTARIA EN EL MARCO DEL
NUEVO ORDENAMIENTO CONSTITUCIONAL Y DE
LOS PROCESOS DE INTEGRACIÓN ECONÓMICA
Eduardo Jorge Prats
Esquema introductivo
 Marco constitucional de la tributación en la República
Dominicana.
 Fundamento constitucional del régimen económico.
 Principios constitucionales aplicables a la
tributación.
 Principios constitucionales que vinculan a la
Administración Tributaria.
 Limitaciones constitucionales e internacionales a la
tributación.
 Vías jurisdiccionales en materia constitucional
relacionados a la Administración Tributaria.
 Casos jurisdiccionales en materia de legalidad
tributaria.
Primera parte
MARCO CONSTITUCIONAL DE LA TRIBUTACIÓN EN
LA REPÚBLICA DOMINICANA.
Fundamento constitucional del régimen
económico
La Constitución de la República Dominicana orienta el régimen
económico nacional “hacia la búsqueda del desarrollo humano”,
fundamentándole “en el crecimiento económico, la
redistribución de la riqueza, la justicia social, la equidad, la
cohesión social y territorial y la sostenibilidad ambiental, en un
marco de libre competencia, igualdad de oportunidades,
responsabilidad social, participación y solidaridad” (art. 217).
Este fundamento del régimen económico sirve a la vez como
fundamento del régimen tributario nacional, en tanto la
tributación funciona como la principal herramienta de
recaudación del Estado, brindándole los medios para fungir
como ente activo en el fomento del desarrollo de las personas
sujetas a su jurisdicción.
Principios constitucionales aplicables a la
tributación
Reconociendo que la tributación no tiene como
objetivo enriquecer al Estado a costa de los individuos,
sino lograr un beneficio común, colectivo y público, la
Constitución dominicana basa el régimen tributario
“en los principios de legalidad, justicia, igualdad y
equidad para que cada ciudadano y ciudadana pueda
cumplir con el mantenimiento de las cargas públicas”.
Estudiemos brevemente el significado de cada uno de
estos principios y sus repercusiones en la actividad
tributaria del Estado…
Principios constitucionales aplicables a la
tributación
1)
Principio de legalidad en materia tributaria:
El artículo 40 numeral 15 de la Constitución establece el principio general
de legalidad, esto al disponer que “a nadie se le puede obligar a hacer lo
que la ley no manda ni impedírsele lo que la ley no prohíbe. La Ley es
igual para todos: sólo puede ordenar lo que es justo y útil para la
comunidad y no puede prohibir más de lo que le perjudica”.
Aplicado a la materia tributaria, el principio de legalidad significa que no
puede haber tributo sin Ley del Congreso Nacional que lo establezca
(principio de la reserva de ley tributaria, art. 93.1.a), que dicha ley no
debe ser aplicada retroactivamente ni a situaciones jurídicas surgidas
conforme a una legislación anterior (principio de la seguridad jurídica), y
que dicha ley debe ser razonable y debe ser aplicada por la
Administración Tributaria y los jueces razonablemente (principio de
razonabilidad). Veamos brevemente cada una de estas ramificaciones…
Principios constitucionales aplicables a la
tributación
1)
Principio de legalidad en materia tributaria:
Reserva de ley
Exige de la ley, como mínimo, el establecimiento de:
• i) El presupuesto de hecho que activa el tributo;
• ii) El sujeto pasivo del tributo; y,
• iii) El monto a ser pagado.
Seguridad Jurídica
Se manifiesta desde dos perspectivas distintas:
• i) Estabilidad de las situaciones jurídicas; y,
• ii) Certeza de las consecuencias de los actos y hechos jurídicos.
Razonabilidad
Implica que para que una ley sea constitucional es preciso un cierto
contenido de justicia:
• Razonable: Quien gana más, pague más que quien gana menos.
• Arbitrario: Que los negros paguen tributo y los blancos no.
Principios constitucionales aplicables a la
tributación
1)
Principio de legalidad en materia tributaria:
Precisiones sobre la reserva de ley:
De la reserva de ley tributaria, se infiere la imposibilidad de establecer
tributos mediante decreto reglamentario del Presidente de la República o
a través de la facultad normativa de la Administración Tributaria. La
función del reglamento obedece únicamente a facilitar la aplicación de la
ley y normar aquellas situaciones en donde no existe ley previa. De ahí
que el reglamento no pueda crear, modificar o extinguir derechos y
obligaciones, lo cual es atribución exclusiva del Congreso Nacional, ni
tampoco extender o limitar el alcance de la ley como tampoco suplir la
ausencia legislativa o poner donde la ley no ha puesto.

BARNICHTA GEARA, Edgar. Derecho Tributario Administrativo. Santo Domingo:
Editora Corripio, 1989, p. 132.
Principios constitucionales aplicables a la
tributación
1)
Principio de legalidad en materia tributaria:
Precisiones sobre la seguridad jurídica:
i.
Estabilidad de las situaciones jurídicas:
Irretroactividad de la ley: “La ley sólo dispone y se aplica para lo porvenir. No tiene efecto
retroactivo sino cuando sea favorable al que esté subjúdice o cumpliendo condena” (art.
110). Se prohíbe retrotraer la aplicación de un texto legal nuevo. La razón de la prohibición
es clara. Si se permitiese la retroactividad de la ley, no hay dudas de que se quebrantar la
estabilidad jurídica al aniquilar las ventajas que se creían adquiridas por la legislación
anterior.
ii.
Certeza:
Seguridad jurídica propiamente dicha, en virtud de la cual “[e]n ningún caso los poderes
públicos o la ley podrán afectar o alterar la seguridad jurídica derivada de situaciones
establecidas conforme a una legislación anterior” (art. 110). Esta certeza puede ser
finalizada en dos ámbitos específicos: el de la exención tributaria y el del pago del tributo.
Principios constitucionales aplicables a la
tributación
1)
Principio de legalidad en materia tributaria:
Precisiones sobre la razonabilidad:
Establece la Constitución un criterio o patrón de razonabilidad que exige que exista cierta
sustancial y razonable relación entre el acto (ley, acto administrativo, sentencia) y la
seguridad, salubridad, moralidad y bienestar de la comunidad. El sentido común y el
sentimiento racional de justicia de los hombres permiten apreciar lo que es razonable y lo
que es arbitrario. La Constitución suministra criterios, principios y valoraciones que,
integrando su ideología, permiten componer y descubrir en cada caso el criterio de
razonabilidad.
Se trata de una cláusula de amplio alcance equivalente a la cláusula del debido proceso de
la Constitución norteamericana, la cual ha servido en dicho ordenamiento, al igual que en
el argentino, para que los tribunales fijen normas de razonabilidad a los poderes
impositivos, de control de servicios públicos, de policía y de dominio eminente del Estado.
En otras palabras, el criterio constitucional de razonabilidad aparece como una norma
cuyo contenido puede ser llenado por el juez dependiendo del entorno socioeconómico y
cultural del momento de la evacuación de la sentencia.
Principios constitucionales aplicables a la
tributación
2)
Principio de justicia tributaria:
• Surge de la función misma del Estado, al igual que del
fundamento del régimen económico nacional, antes
mencionado, como bien se desprende de los artículo 8 y 217 de
la Constitución.
• Tiene una extraordinaria relevancia en materia tributaria, pues
el sistema tributario no es más que el conjunto armónico de
prestaciones pecuniarias que han de ser satisfechas por una
colectividad al Estado, en la forma, tiempo y cuantía que la ley
establezca, con sujeción a un criterio de justicia. En tanto que el
sistema tributario es obra de derecho, en esa misma medida su
único fundamento es la idea de justicia en la distribución de las
cargas públicas.
Principios constitucionales aplicables a la
tributación
2)
Principio de justicia tributaria:
Igualdad (arts. 39 y 40.15)
Se desdobla de:
• i) Una igualdad “en” la ley (la igualdad no impide discriminar entre contribuyentes, siempre que el criterio
para establecer categorías distintas sea razonable y los contribuyentes comprendidos dentro de las mismas
reciban igual trato); y,
• ii) Una igualdad “en la aplicación de” la ley (a todo individuo le debe ser aplicada la ley de la misma manera
en que se aplica a otros individuos en iguales circunstancias)..
Finalidad (art. 8)
De su fundamento se infiere que el fin de todo tributo es satisfacer el interés
general, por ende:
• i) La tributación no tiene como objetivo enriquecer al Estado, sino lograr un beneficio común,
colectivo y público; y,
• ii) Todo tributo, en consecuencia, debe responder a un fin de interés público.
Generalidad
Si se deben respetar la igualdad y finalidad, entonces:
• i) Todos los individuos deben pagar el tributo, debiendo este ser general;
• ii) Esta generalidad puede ser social () y territorial ().
Principios constitucionales aplicables a la
tributación
2)
Principio de justicia tributaria:
Precisiones sobre el principio de igualdad (relacionadas con el principio
de seguridad jurídica):
•
Este principio es desarrollado de manera especial en relación a las personas jurídicas por el
artículo 221, disponiendo el mismo que “[l]a actividad empresarial, pública o privada, recibe
el mismo trato legal. Se garantiza igualdad de condiciones a la inversión nacional y
extranjera, con las limitaciones establecidas en esta Constitución y las leyes”.
•
Sin embargo, la Constitución, de manera inmediatamente posterior, establece una excepción
al principio de igualdad, reconociendo que “[l]a ley podrá conceder tratamientos especiales a
las inversiones que se localicen en zonas de menor grado de desarrollo o en actividades de
interés nacional, en particular las ubicadas en las provincias fronterizas”.
•
Un ejemplo de este tipo de tratamientos, contemplado por la Constitución en su artículo
244, radica en la potestad del Congreso Nacional de otorgar exenciones de impuestos a
través de contratos o concesiones.
Principios constitucionales aplicables a la
tributación
2)
Principio de justicia tributaria:
Precisiones sobre el principio de igualdad (relacionadas con el principio
de seguridad jurídica):
• La formulación de estos contratos, según lo dispuesto por el artículo 244
de la Constitución, obedece a un proceso de conocimiento y aprobación
por parte del Congreso Nacional, detentando los mismos, por efecto de la
ratificación legislativa que la Constitución exige para su
perfeccionamiento, fuerza de ley.
• Este ha sido el razonamiento de la Suprema Corte de Justicia, reconocido
a través de su jurisprudencia constante, la cual ha tratado el tema en los
siguientes términos...
Principios constitucionales aplicables a la
tributación
2)
Principio de justicia tributaria:
Precisiones sobre el principio de igualdad (relacionadas con el principio
de seguridad jurídica):
S.C.J. Sentencia de fecha 29 de septiembre de 1999. B.J.1066:
“Considerando, que en virtud de lo previsto por la Ley No.1486 del 1938, sobre Representación
del Estado en los actos jurídicos, el Presidente de la República procedió a otorgar poder especial
en fecha 3 de julio de 1997, al administrador general de Bienes Nacionales, para que en nombre
y representación del Estado Dominicano, suscribiera un contrato de permuta condicional con la
firma Manuel Fernández Rodríguez & Co., C.por.A., contrato que fue suscrito el 19 de agosto de
1997 y aprobado por el Congreso Nacional, en fechas 7 y 12 de enero de 1998, respectivamente,
mediante resoluciones del Senado y de la Cámara de Diputados de la República Dominicana con
lo cual se le dio estricto y formal cumplimiento a las disposiciones del citado artículo 55, numeral
10, así como al artículo 37, numeral 19, de la Constitución Dominicana, que faculta al Congreso
para ‘aprobar o no lo contratos que le someta al Presidente de la República de conformidad con
el inciso 10, del artículo 55 y con el artículo 110’; por lo que con esta aprobación, dicho contrato
adquirió fuerza de ley para las partes contratantes, en virtud del principio general previsto por el
artículo 1134 del Código Civil Dominicano” (Resaltado nuestro).
Principios constitucionales aplicables a la
tributación
2)
Principio de justicia tributaria:
Precisiones sobre el principio de igualdad (relacionadas con el principio
de seguridad jurídica):
Asimismo, mediante sentencia de fecha 15 de agosto de 2001, la Suprema
Corte de Justicia consideró que “[t]al y como fue decidido precedentemente,
el contrato firmado entre el Estado Dominicano (sic) y C (sic), para la
explotación del servicio de telecomunicaciones adquirió fuerza de ley al
momento de su concertación y su posterior ratificación por el Congreso
Nacional, de acuerdo a lo previsto por la Constitución para este tipo de
convenio”.
Principios constitucionales aplicables a la
tributación
2)
Principio de justicia tributaria:
Precisiones sobre el principio de igualdad (relacionadas con el principio
de seguridad jurídica):
• Dada la fuerza de ley que reviste a estos contratos, es necesario afirmar
que los mismos no pueden ser modificados vía reforma tributaria,
debiendo cualquier modificación tendente a afectarles ser efectuada
directamente sobre los contratos, respetándose así el procedimiento a
través del cual los mismos fueron aprobados.
• Es también de orden resaltar que, de derogarse exenciones impositivas,
los derechos adquiridos de los beneficiarios de las mismas se verían
afectados, siendo necesario resarcirles económicamente, por verse
vulnerado el principio de equilibrio económico que caracteriza la
actividad de contratación pública.
Principios constitucionales aplicables a la
tributación
2)
Principio de justicia tributaria:
Precisiones sobre el principio de finalidad:
La finalidad esencial de todo tributo es transferir recursos desde el sector
privado al sector público en tanto que es deber de todo individuo contribuir
en proporción a su capacidad contributiva con las cargas públicas. Ahora
bien, para entender, en toda su extensión, la finalidad de los tributos,
conviene que distingamos entre sus tres categorías:
•
•
•
Impuestos;
Tasas; y,
Contribuciones especiales.
Principios constitucionales aplicables a la
tributación
2)
Principio de justicia tributaria:
Precisiones sobre el principio de generalidad:
i.
Generalidad social:
Se puede gravar un sector en beneficio de toda la sociedad y viceversa, mas
nunca un sector en beneficio de otro
ii. Generalidad territorial:
La Constitución confiere a los Ayuntamientos el poder de establecer arbitrios
(art. 200). En todo caso, cuando el Ayuntamiento impone un arbitrio, la
igualdad no queda violada si un municipio lo establece y otro no. los
Ayuntamientos pueden imponer arbitrios, siempre y cuando se respete la
uniformidad y generalidad que derivan de la igualdad tributaria y no colidan
con impuestos nacionales o la Constitución y las leyes.
Principios constitucionales que vinculan a la
Administración Tributaria
En tanto Administración Pública, la Administración Tributaria se
ve vinculada por los principios establecidos por la Constitución
en su artículo 138, siendo estos los siguientes:
EFICACIA
ECONOMÍA Y
COORDINACIÓN
JERARQUÍA
TRANSPARENCIA,
PUBLICIDAD Y
PARTICIPACIÓN
OBJETIVIDAD
IGUALDAD
Principios constitucionales que vinculan a la
Administración Tributaria
1)
Principio de eficacia:
“[E]s un derecho humano el obtener todas las garantías que
permitan alcanzar decisiones justas, no estando la
administración excluida de cumplir con este deber. Las garantías
mínimas deben respetarse en el procedimiento administrativo y
en cualquier otro procedimiento cuya decisión pueda afectar los
derechos de las personas”.

Corte I.D.H., Caso Baena Ricardo y otros. Sentencia de 2 de febrero de 2001,
serie C. No. 72, párrafo 129.
Principios constitucionales que vinculan a la
Administración Tributaria
1)
Principio de eficacia:
• Exige de la Administración que su acción sea eficaz, es decir, que alcance
los fines perseguidos, siendo estos básicamente la protección de los
derechos de la persona.
• No implica el desconocimiento de los límites formales, procesales y
materiales derivados del principio del Estado de Derecho y establecidos
por el ordenamiento jurídico.
• Resulta ser un mandato supranacional y constitucional, siendo la
Convención Americana sobre Derechos Humanos un instrumento
internacional de derechos humanos, parte del Bloque de
Constitucionalidad, como bien establece la Suprema Corte de Justicia en
la Resolución 1920-2003.
• Contiene lo siguientes sub-principios: i)Instrumentalidad; ii) Economía
procedimental; iii) Simplicidad; iv) Uniformidad; v) Antiformalismo; vi)
Celeridad; vii) Información; y, viii) Racionalidad.
Principios constitucionales que vinculan a la
Administración Tributaria
2)
Principio de jerarquía:
•
Es la técnica organizatoria que permite garantizar la sumisión de la Administración
a las decisiones de los órganos superiores.
•
Solo una estructura vertical permite la constitución en el seno de la organización
de una cadena de relaciones entre sus unidades, transmisora eficazmente de las
directrices que vienen de las instancias políticas o superiores. Esto no impide, sin
embargo, la existencia de organismos autónomos y descentralizados (artículo
141) y organismos reguladores de los servicios públicos y de determinados
sectores económicos creados para tales fines (art. 147.3)
•
Garantiza la división racional de tareas entre las unidades que conforma a la
Administración y, en consecuencia, la dependencia de unos con relación a otros,
la subordinación o imbricación de unos con otros, de manera que se produzca el
resultado único perseguido, o sea, el cumplimiento del fin de la organización
administrativa.
Principios constitucionales que vinculan a la
Administración Tributaria
3)
Principio de objetividad:
• El principio de legalidad de la Administración significa que ésta debe
servir con objetividad, con imparcialidad, los intereses generales, ya que
debe actuar o abstenerse de actuar en la forma que manda el
ordenamiento jurídico, con abstracción de los intereses políticos
particulares que en un momento determinado pretendan imponerse.
• Ello no significa que la Administración de un Estado democrático como el
dominicano no actúe sometida a las directrices de quien ocupe el Poder
Ejecutivo. Lo que significa es que la Administración es un instrumento de
concreción y gestión de la política que en cada caso determine el Poder
Ejecutivo, pero su acción debe someterse a los criterios objetivos fijados
por el ordenamiento jurídico.
Principios constitucionales que vinculan a la
Administración Tributaria
4)
Principio de igualdad:
• Al igual que el principio de igualdad tributaria, anteriormente descrito,
responde a lo dispuesto por los artículos 40.15 y 39 de la Constitución.
• Todos debemos ser tratados de modo igualitario por la Administración,
que vela por la fiel ejecución de las leyes. Pero no se trata solo de la
igualdad formal de recibir “la misma protección y trato de las
instituciones, autoridades y demás personas” y de gozar “de los mismos
derechos, libertades y oportunidades sin discriminación” (artículo 39),
sino también la igualdad real.
• La Administración debe también adoptar las medidas necesarias “para
prevenir y combatir la discriminación, la marginalidad, vulnerabilidad y la
exclusión” (artículo 39.3) y debe asimismo garantizar “mediante
legislaciones y políticas públicas, el ejercicio de los derechos económicos y
sociales de la población de menores ingresos y, en consecuencia, prestará
su protección y asistencia a los grupos y sectores vulnerables”(artículo
61.2).
Principios constitucionales que vinculan a la
Administración Tributaria
5)
Principio de transparencia, publicidad, y participación:
• La transparencia y la publicidad están estrechamente vinculados entre sí
y con un valor administrativo constitucionalmente implícito: la
participación.
• La participación, derivada de la transparencia y la publicidad, así como
del derecho fundamental a un debido proceso administrativo, es, tal
como establece el Tribunal constitucional español “un principio inherente
a una Administración democrática y participativa, dialogante con los
ciudadanos”, pero , además, constituye “una garantía para el mayor
acierto de las decisiones” (STC.102/1995).
• En la medida en que el principio de Estado Social conduce a una
Administración socialmente vinculada, el rol del Poder Ejecutivo en la
elaboración y definición de políticas publicas mediante el ejercicio de su
potestad reglamentaria se incrementa.
Principios constitucionales que vinculan a la
Administración Tributaria
5)
•
•
•
•
Principio de transparencia, publicidad, y participación:
Esto conduce necesariamente a la participación ciudadana en la elaboración de unos
reglamentos que, por demás, no necesariamente desarrollan leyes previas pues la
potestad reglamentaria ejecutiva es autónoma en nuestro ordenamiento
constitucional.
El derecho a la participación ciudadana en los procedimientos administrativos no se
reduce a la audiencia de los interesados, exigida expresamente por el artículo 138.2 de
la Constitución, pues el derecho fundamental a un debido proceso administrativo no
se restringe al derecho a ser oído, también desarrollado por el artículo 23 de la Ley No.
200-04, Ley General de Libre Acceso a la Información Pública.
La respuesta a las alegaciones debe producirse durante el desarrollo del
procedimiento, debiendo ser dadas a conocer a quien alegaron e incorporadas al
expediente. Que no se deje la respuesta a las alegaciones para la motivación de la
decisión es garantía de que se produce un fructífero intercambio interactivo entre los
ciudadanos y la Administración.
Esto no impide, sin embargo, que la motivación de la decisión administrativa incluya
respuestas a las alegaciones, principalmente cuando estas respuestas cambiaron con
posterioridad al trámite participativo.
Principios constitucionales que vinculan a la
Administración Tributaria
6)
Principios de economía y coordinación:
• La actuación administrativa no solo debe ser eficaz sino que debe ser también
eficiente. Hay que alcanzar los objetivos de una Administración socialmente
comprometida, como exige la clausula del Estado Social, pero ello debe ser del
modo más eficiente y óptimo, sin despilfarro de recursos, de un modo racional y,
por tanto, razonable.
• Como el Presidente dirige la Administración y como debe velar por el buen
funcionamiento de todas sus unidades, no basta con que se cumplan los
mandatos u ordenes de los jerarcas de la Administración, sino que se requiere una
efectiva coordinación que haga posible la acción conjunta racionalizada y eficaz de
todos y cada uno de los elementos que la componen.
•
En otras palabras, no basta con que la Administración cuente con una estructura
jerárquicamente organizada sino que se requiere, además, que la Administración
disponga de una organización coordinada que actúe coordinadamente.
Principios constitucionales que vinculan a la
Administración Tributaria
La aplicación de estos principios a la Administración Tributaria es ordenada
por la Constitución buscando asegurar que la recaudación tributaria se lleve
a cabo respetando los derechos fundamentales de los particulares, velando,
a la vez, por la eficiencia del sistema tributario como un todo coordinado.
“Cuando nos referimos a una administración tributaria eficiente no solamente
hacemos alusión a los casos en que el contribuyente debe soportar las consecuencias
de una deficiente obtención, administración, planificación y control de los recursos,
así como al aumento irracional de tasas y base imponible de algunos impuestos; sino
que implica también eficiencia en el desarrollo de la norma tributaria. Lo primero se
refiere a la eficiencia operacional de los organismos encargados de la aplicación de la
norma tributaria y lo segundo a la eficiencia de las entidades creadoras de dichas
normas”.
 VALERA, Miguel. “Estado de derecho en materia tributaria”. Revista Estudios Jurídicos. Vol. X
No. 3. 2001. Septiembre-Diciembre. p. 55
Segunda parte
LIMITACIONES CONSTITUCIONALES E
INTERNACIONALES A LA TRIBUTACIÓN
Limitaciones constitucionales e
internacionales a la tributación
El numeral 5 del artículo 26 de la Constitución dominicana establece que
“[l]a República Dominicana promoverá y favorecerá la integración con las
naciones de América, a fin de fortalecer una comunidad de naciones que
defienda los intereses de la región. El Estado podrá suscribir tratados
internacionales para promover el desarrollo común de las naciones, que
aseguren el bienestar de los pueblos y la seguridad colectiva de sus
habitantes, y para atribuir a organizaciones supranacionales las
competencias requeridas para participar en procesos de integración”.
El numeral 1 de este mismo artículo dispone que La República Dominicana
“[r]econoce y aplica las normas del derecho internacional, general y
americano, en la medida en que sus poderes públicos las hayan adoptado”,
dejando dicho, a través de su numeral 2, que “Las normas vigentes de
convenios internacionales ratificados regirán en el ámbito interno, una vez
publicados de manera oficial”.
Limitaciones constitucionales e
internacionales a la tributación
Con estas afirmaciones, la Constitución formaliza una política de integración
internacional y multiregional con amplias incidencias a nivel interno, esto en
base a lo dispuesto por el artículo 26 numeral 2, anteriormente citado.
Como resultado de esta política, la República Dominicana ha suscrito
diversos tratados internacionales, tendentes a dar cumplimiento a estas
disposiciones constitucionales, algunos de estos siendo:
-
Acuerdo de Libre Comercio RD-CARICOM entre la República Dominicana y
la Comunidad del Caribe.
Acuerdo entre el CARIFORO y la Unión Europea o EPA.
Tratado de Libre Comercio entre la República Dominicana y
Centroamérica.
Tratado de Libre Comercio entre la República Dominicana, Centroamérica
y los Estados Unidos (DR-CAFTA).
Limitaciones constitucionales e
internacionales a la tributación
Dado el impacto de estos convenios sobre la economía dominicana, los
mismos suponen una limitante evidente a la hora de ser formuladas las
políticas tributarias nacionales, en tanto las mismas inciden directamente
sobre los costos de sectores involucrados en la concreción de estos acuerdos,
como lo es el importador o exportador.
En la actualidad, es una realidad, tanto a nivel de República Dominicana
como a nivel internacional, que la alteración de las políticas tributarias
dentro de un país pueden afectar directamente el cumplimiento de
convenciones como las mencionadas, en tanto las mismas son capaces de
hacer de los preceptos contenidos en dichos tratados impracticables, siendo
la misma Constitución quien precisa el cumplimiento de buena fe de las
disposiciones convencionales.
Tercera parte
VÍAS JURISDICCIONALES EN MATERIA
CONSTITUCIONAL RELACIONADAS A LA
ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA
Vías jurisdiccionales en materia constitucional
relacionadas a la Administración Tributaria
El control jurisdiccional de la Administración Tributaria busca limitar a la
Administración, garantizando el respeto a todos los principios tributarios
anteriormente desglosados.
“A esta altura, resultaría necesario recordar que, en la economía de nuestro sistema
constitucional, el ciudadano tiene dos instrumentos de control directo de la gestión
del poder: uno de ejercicio discontinuo y fugaz, el sufragio; y otro de concreción
permanente y estable, la tutela jurisdiccional efectiva”.
GARCIA PULLES, Fernando. “El proceso contencioso administrativo como instrumento de
control”. En Derecho procesal administrativo 1. Buenos Aires: Hammurabi. 2004. p. 161.

Este control es de especial relevancia en lo que respecta a la Administración
Tributaria, en tanto la misma “envuelve necesariamente un poder con capacidad
destructiva: porque existe un límite a partir del cual ningún ciudadano, ninguna
institución y ninguna propiedad puede resistir ser gravada”.

Corte Suprema de Justicia de los Estados Unidos, caso McCulloch v. Maryland, 17 316,
1819.
Vías jurisdiccionales en materia constitucional
relacionadas a la Administración Tributaria
En nuestro país, el control jurisdiccional de la Administración Tributaria se divide en:
1) Control contencioso-administrativo:
•
•
•
Previsto por la Constitución en su artículo 139, disponiendo este que “[l]os tribunales
controlarán la legalidad de la actuación de la Administración Pública. La ciudadanía puede
requerir ese control a través de los procedimientos establecidos por la ley”.
Según el artículo 139 del Código Tributario, todo contribuyente, responsable, agente de
retención, agente de percepción, agente de información, fuere persona, natural o jurídica,
investida de un interés legítimo, tiene derecho de interponer el Recurso Contencioso
Tributario en contra de las resoluciones de la Administración Tributaria, los actos
administrativos violatorios de la ley tributaria, y de todo fallo o decisión relativa a la
aplicación de los tributos nacionales y municipales administrados por cualquier ente de
derecho público, o que en esencia tenga este carácter, siempre y cuando emanen de la
Administración o de los órganos administradores de impuestos, en el ejercicio de sus
facultades legalmente reguladas y que constituyan un ejercicio excesivo, o desviado de su
propósito legítimo, de facultades discrecionales conferidas por las leyes tributarias, los
reglamentos, normas generales, resoluciones y cualquier tipo de norma de carácter general
aplicable, emanada de la administración tributaria en general, que le cause perjuicio directo.
Es ejercido en nuestro país por el Tribunal Superior Administrativo, de acuerdo al artículo 1
de la Ley de Control Jurisdiccional, No. 13-07.
Vías jurisdiccionales en materia constitucional
relacionadas a la Administración Tributaria
2) Control constitucional:
•
•
•
La Constitución, en sus artículos 184 al 189, instaura el control constitucional de la
Administración Tributaria, siendo el mismo ejercido por el Tribunal Constitucional
(control concentrado) y por los tribunales ordinarios (control difuso).
El artículo 185 de la Constitución y los artículos 36 y 37 de la Ley Orgánica del Tribunal
Constitucional y de los Procedimientos Constitucionales, No. 137-11, (en adelante
“LOTCPC”), facultan al Tribunal Constitucional a conocer, entre otros, “[l]as acciones
directas de inconstitucionalidad contra las leyes, decretos, reglamentos, resoluciones y
ordenanzas, a instancia del Presidente de la República, de una tercera parte de los
miembros del Senado o de la Cámara de Diputados y de cualquier persona con interés
legítimo y jurídicamente protegido”
Es en base a esta atribución que el Tribunal Constitucional, frente a un conflicto entre
una norma administrativa y la Constitución, y como ente garante de los derechos e
intereses de la sociedad y los particulares, tiene la facultad de suprimir el acto
inconstitucional a través de sentencia de carácter vinculante para la Administración
Tributaria y oponible a terceros, esto según lo dispuesto en el artículo 184 de la
Constitución.
Vías jurisdiccionales en materia constitucional
relacionadas a la Administración Tributaria
Los tribunales ordinarios también tienen competencia, según la Constitución, para
conocer de excesos y violaciones cometidas por la Administración Tributaria en
contra de normas constitucionales, esto por vía de:
La excepción de inconstitucionalidad (arts. 188 de la
Constitución y 51 de la LOTCPC
• Cuestión de la inconstitucionalidad es incidental.
• Cuestión de la inconstitucionalidad es previa.
• Cuestión de la inconstitucionalidad debe ser pronunciada de oficio por el juez.
• El efecto relativo de la decisión judicial.
La acción de amparo (art. 72 de la Constitución y 65 de la
LOTCPC)
• La Constitución no distingue entre autoridades públicas, refiriéndose, por
tanto, a los actos realizados por toda instancia del Estado, entre ellos, la
Administración Tributaria.
• La acción de amparo procede siempre que el particular no cuente con otro
recurso sencillo, rápido y efectivo (art. 70 LOTCPC).
• La existencia de vías alternas no es suficiente para declarar el amparo
inadmisible . Estas vías alternas deben ser tanto o más efectivas que el
amparo.
Principios constitucionales aplicables a la
tributación
1)
Excepción de inconstitucionalidad:
• Cuestión de la inconstitucionalidad es incidental.
“La Suprema Corte de Justicia, ni tribunal alguno, está capacitada por la
Constitución para decidir acerca de los alegatos de inconstitucionalidad de
las leyes, decretos, reglamentos o actos de los poderes públicos en vistas de
instancias directas, como la que ha sido elevada en el presente caso; que
para los fines del artículo 46 de la Constitución [actual artículo 6], es preciso
reconocer que, para que un alegato cualquiera de inconstitucionalidad pueda
ser tomado en consideración por los tribunales, es condición indispensable
que el alegato sea presentado como un medio de impugnación o de defensa
en el curso de una controversia entre partes, que deba decidir el tribunal ante
el cual el alegato de inconstitucionalidad sea propuesto”.
 S.C.J. 9 de mayo de 1961. B.J. 610.1130; en el mismo sentido: S.C.J. 4 de agosto de
1916. B.J. 73.4 y 1 de septiembre de 1916. B.J. 74.2
Principios constitucionales aplicables a la
tributación
1)
Excepción de inconstitucionalidad:
• Cuestión de la inconstitucionalidad es previa.
“Todo tribunal ante el cual se alegue la inconstitucionalidad de
una ley, decreto, reglamento o acto, como medio de defensa,
tiene competencia y está en el deber de examinar y ponderar
dicho alegato como cuestión previa al resto del caso”. Esta
característica se encuentra actualmente positivizada en el
artículo 52 de la LOTCPC.
 S.C.J. 16 de diciembre de 1983. B.J. 877.3876; S.C.J. 17 de diciembre de
1987. B.J. 924.2969.
Principios constitucionales aplicables a la
tributación
1)
Excepción de inconstitucionalidad:
• Cuestión de la inconstitucionalidad debe ser pronunciada de oficio por el
juez.
“En presencia de una ley, resolución, reglamento o acto contrarios a la
Constitución (…) puede y debe pronunciar su nulidad aunque no la hayan
promovido las partes envueltas en el mismos, esto es de oficio, sin el
cumplimiento de ninguna formalidad, de cualquier naturaleza que sea, que al
proceder de ese modo los jueces no están invadiendo atribuciones de otros
organismos, ni volando los principios fundamentales de la separación de los
Poderes, sino dando cabal cumplimiento a las facultadas que se le otorgan
para examinar y ponderar no solo la regularidad de las leyes, sino también
sus alcances y propósitos”.
 S.C.J. 16 de diciembre de 1983. B.J. 887.3976
Principios constitucionales aplicables a la
tributación
1)
Excepción de inconstitucionalidad:
• El efecto relativo de la decisión judicial.
“La autoridad erga omnes de las sentencias dictadas bajo el control difuso
sólo debe ser admitida en los casos en que el más alto tribunal haya tenido la
última palabra sobre la cuestión de la constitucionalidad mediante su
decisión sobre el recurso en casación de que haya sido apoderada, y a la vez
haya pronunciado la nulidad de la ley incriminada. A sus sentencias
desestimatorias dictadas bajo el control difuso no debe reconocérseles ese
carácter a causa de que se impediría a otros litigantes el libre acceso a la ley
sustantiva y obstaculizaría la implantación de una interpretación evolutiva
que adapte el texto de la Constitución a situaciones históricas cambiantes”.
 PELLERANO GOMEZ, Juan Ml. El control judicial de la constitucionalidad. Santo
Domingo: Capeldom, 1998. p. 30.
Principios constitucionales aplicables a la
tributación
2)
•
Acción de Amparo:
Admisibilidad siempre que no existan otras vías legales que brinden una ‘tutela
idónea’.
“Considerando, que tanto el amparo como el recurso de revisión del amparo son garantías
constitucionales instituidas para la protección inmediata de derechos fundamentales que resulten
vulnerados o amenazados por acciones u omisiones arbitrarias e ilegítimas de toda autoridad pública o
de particulares, siempre que se demuestre que el daño concreto y grave ocasionado por estas
actuaciones solo puede eventualmente ser reparado acudiendo a la vía urgente y expedita de estos
procesos constitucionales como forma de hacer cesar la turbación ilícita a derechos fundamentales
reconocidos por la Constitución
Considerando, que en consecuencia, dichas garantías, constituyen remedios excepcionales cuya
utilización está reservada para aquellos casos en que la carencia de otras vías legales aptas para
proteger estos derechos fundamentales pueda afectar la efectividad de los mismos; de donde resulta
que si las vías judiciales ordinarias presentan una tutela idónea y suficiente que permitan dar una
solución adecuada y rápida a las pretensiones invocadas por el agraviado, la vía excepcional y
sumaria del amparo es improcedente” (Resaltado nuestro).

S.C.J. 21 de septiembre de 2011. Inédita
Cuarta parte
CASOS JURISDICCIONALES EN MATERIA DE
LEGALIDAD TRIBUTARIA
Casos jurisdiccionales en materia de
legalidad tributaria
Asociación de Bancos Comerciales (ABA) v. Dirección General de Impuestos
Internos (DGII):
Norma General No. 13-2011 emitida por la DGII, , designando como agentes
de retención a las Entidades de Intermediación Financiera (EIF’s), cuando
estas paguen intereses de cualquier naturaleza a personas jurídicas. Esta
norma:
• Viola el derecho al debido proceso administrativo, en tanto la norma no
fue en ningún momento publicada por la DGII a consulta pública, como
bien ordena la Constitución dominicana en su artículo 69.10 y la Ley No.
200-04, Ley General de Libre Acceso a la Información Pública.
• Viola el derecho a la legalidad en tanto el artículo 309 del Código
Tributario prohíbe la creación de agentes de retención mediante normas
reglamentarias.
• Viola el principio de legalidad, al ser inobservado el artículo 309 del
Código Tributario, al disponer por la vía administrativa algo que solo
puede hacer por Ley.
Casos jurisdiccionales en materia de
legalidad tributaria
•
•
Viola el principio de legalidad al pretender modular las disposiciones de la Ley
Monetaria y Financiera, No. 183-02 (LMF).
Viola el derecho a la seguridad jurídica, en tanto quebranta el principio de confianza
legitima que debe ser observado por la administración, introduciendo cambios
intempestivos en el operar del sistema financiero y en la estructura de sus
operaciones, atentando el mismo en contra del panorama de estabilidad al cual tiene
derecho las EIF’s, al igual que al derecho a que las actuaciones de la administración
sean razonables.
o Este instrumento es irrazonable en la medida en que se desvía el fin de la norma
tributaria, no pudiendo dicha reglamentación imponer a las Entidades Financieras
una obligación expresamente prohibida por el artículo 309 de la Ley Tributaria.
o También es irrazonable en tanto conmina a las EIF’s a violar lo dispuesto por el
artículo 3, al igual que por el artículo 56 literal b) de la LMF, sobre los cauces
propios de transmisión de la información y el secreto bancario
o Igualmente irrazonable resulta la norma, vista desde la perspectiva de los
cambios que la misma exige a la luz del tiempo que brinda a las EIF’s para
hacerlos efectivos.
o En conclusión, resulta irrazonable, por contribuir todo lo antes dicho a socavar la
base de ahorro en República Dominicana.
Casos jurisdiccionales en materia de
legalidad tributaria
En fecha 11 de noviembre de 2011, la primera sala del Tribunal Superior Administrativo
decisión al suerte de dicha acción de amparo:
-
En la misma se acoge la argumentación de la ABA y compartes, y se rechaza el medio
de inadmisión por supuesta existencia de otras vías judiciales planteado por la DGII y el
Procurador General Administrativo, considerando el Tribunal que “para declarar la
presente acción de amparo inadmisible, es requisito fundamental, no sólo que existan
otras vías judiciales a las cuales pueda acudir el accionante en amparo, sino que las
mismas sean efectivas a los fines de obtener la protección del derecho fundamental
invocado”.
-
Sin embargo, este mismo Tribunal en su fallo, rechaza en cuanto al fondo la Acción de
Amparo interpuesta por ABA y Compartes, contra la Norma General 13-2011, emitida
por la DGII, por no considerar que existiera vulneración a derecho fundamental alguno.
Casos jurisdiccionales en materia de
legalidad tributaria
Inconstitucionalidad e la Ley 236-05 que modifica la Ley 28-01 que crea la
Zona Especial de Desarrollo Fronterizo:
Esta norma modificó el artículo 2 de la Ley 28-01, que estableció un régimen
de exenciones absoluto para las empresas que operasen en la frontera, por
un período de 20 años, obligando a las empresas acogidas al régimen de
exención tributaria originalmente pautado a retener el o cobrar ITBIS a sus
clientes, mediante.
En fecha 07 de marzo de 2007, la Suprema Corte de Justicia, en su rol de
control constitucional, declaró no conforme a la Constitución el artículo 2 de
la Ley modificada y el artículo 45 del Reglamento de aplicación de la misma,
fundamentando dicha declaratoria en el hecho de que la modificación que
hacía la Ley 236-05 no era más que una transgresión del legislador al
régimen jurídico ya creado, por lo que la modificación constituía la supresión
de incentivos fiscales bajo os cuales se instalaron las referidas empresas.
Casos jurisdiccionales en materia de
legalidad tributaria
Inconstitucionalidad e la Ley 236-05 que modifica la Ley 28-01 que crea la
Zona Especial de Desarrollo Fronterizo:
No obstante lo anterior, la DGII se ha mantenido desde el 2007 exigiendo que
estas empresas agreguen a su precio final el ITBIS y funjan como agentes de
retención, precisamente contrario al espíritu de la sentencia de la Suprema
Corte de Justicia.
Gracias por su participación!