CONSEJO CONSULTIVO DE LAS ISLAS BALEARES

CONSEJO CONSULTIVO DE LAS ISLAS BALEARES
RESOLUCIÓN 55/2014, de 21 de mayo
Ponente: Lourdes Mazorra Manrique de Lara.
I.
ANTECEDENTES
I.-. El 24 de febrero de 2014, se registra de entrada en el Consejo Consultivo la consulta formulada por el
director ejecutivo de la Agencia Balear del Agua y de Calidad Ambiental (ABAQUA), mediante escrito de 21
de febrero de los corrientes, relativo a la revisión de oficio de la contratación irregular de dicho ente público
de los servicios de limpieza de S.
II-. Con posterioridad, el 26 de febrero siguiente, el presidente de este órgano consultivo efectúa un
requerimiento para que se enmiende determinada deficiencia, en relación con el trámite de audiencia al
interesado, lo que se cumplimenta el 5 de marzo de 2014 mediante escrito de la empresa contratista
manifestando su intención de no efectuar alegaciones. Así las cosas el mismo 5 de marzo, la instructora
emite su propuesta de resolución y nuevamente el director ejecutivo de la Agencia completa el expediente
dando por cumplimentada la deficiencia.
III.- La propuesta de resolución mencionada, previa a esta consulta, emitida por la instructora el 5 de
marzo de 2014, contiene el siguiente relato fáctico que atañe al procedimiento seguido que reproducimos por
su claridad, gracias a su remisión digitalizada:
PRIMER. En data 3 de desembre de 2013 el Consell d’Administració de l’Agència Balear de l’Aigua i de la
Qualitat Ambiental va adoptar, entre d’altres, els següents acords:
«1. Sol·licitar a l’Àrea Jurídica de l’entitat que comprovi els arxius de contractació per tal de delimitar els
diferents contractes de neteja de les oficines tramitats per l’Agència Balear de l’Aigua i de la Qualitat
Ambiental.
»2. Sol·licitar informe a l’Àrea Econòmica de l’entitat respecte al motiu pel qual s’han abonat les factures a
l’entitat S. sense haver contracte signat amb l’esmentada entitat».
La petició d’informe ve motivada per la necessitat de determinar la data exacta de finalització de l’actual
contracte de neteja que es realitza a les oficines de l’Agència a fi i efecte de resoldre el contracte i poder
contractar un contracte derivat de l’acord marc del servei de neteja de l’Administració de la Comunitat
Autònoma de les Illes Balears i dels ens del sector públic autonòmic.
SEGON. En virtut d’aquest acord es dóna trasllat al servei jurídic petició d’informe juntament amb la següent
documentació:
Informes de la Cap d’Àrea Econòmica Financera de l’Agència, de dates 13 de novembre de 2013 i de 5 de
novembre de 2013.
En data 5 de desembre de 2013 la Cap de secció del servei jurídic de l’Agència va emetre informe, a petició
del director executiu, on informa el següent:
«Una vegada revisat el llistat d’expedients de contractació tramitats pel servei jurídic des de l’1 de gener de
2006, data a partir de la qual va entrar en vigor el Decret 115/2005, ’11 de novembre, pel qual s’estableix
l’organització i el règim jurídic d’aquesta entitat, fins l’actualitat, s’ha comprovat que no s’ha tramitat cap
expedient de contractació relacionat amb el servei de neteja de les oficines utilitzades per l’Agència».
Fotocòpia de dos escrits, un de l’empresa S, de desembre de 2007 i l’altre de C, ambdós escrits sense datar.
Fotocòpia d’un llistat de « Fichas de Mayor» en virtut dels quals es contemplen els moviments bancaris
realitzats a les empreses O, C i S dels anys 2006 fins novembre de 2013.
Fotocòpia d’una sèrie de factures emeses per les empreses anteriorment esmentades durant el període de
2006 fins 2010.
TERCER. En data 9 de desembre de 2013, es va remetre a l’entitat S burofax, on se’ls donava un termini de
dos dies per aportar el contracte o documentació pertinent que l’habilitava a prestar el servei de neteja a les
oficines de l’Agència.
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QUART. En data 11 de desembre de 2013, l’empresa S va enviar via e-mail al director executiu un escrit on
informava que en els seus arxius no consta cap copia del contracte, si bé expliquen a títol informatiu que
aquest contracte es va iniciar aproximadament a l’any 2003 o 2004 entre l’empresa O i el llavors IBAL.
CINQUÈ. En data 12 de desembre de 2013 el Consell d’Administració de l’Agència Balear de l’Aigua i de la
Qualitat Ambiental va acordar:
«Primer. Iniciar el procediment de revisió d’ofici de les actuacions realitzades per l’Agència Balear de l’Aigua i
de la Qualitat Ambiental i l’empresa S, de conformitat amb l’establert a l’article 102 de la Llei 30/1992, de 26
de novembre, de règim jurídic de les administracions públiques i del procediment administratiu comú.
»Segon. Donar audiència a l’empresa S, en compliment de l’establert a l’article 84 de la Llei 30/1992, de 26
de novembre, de règim jurídic de les administracions públiques i del procediment administratiu comú.
»Tercer. Facultar al director executiu de l’Agència Balear de l’Aigua i de la Qualitat Ambiental per anomenar a
l’instructor del present procediment de revisió d’ofici.»
SISÈ. En data 17 de desembre de 2013 es va nomenar a la Sra. [...], mitjançant resolució, instructora de
l’expedient de revisió d’ofici de les actuacions realitzades per l’Agència Balear de l’Aigua i de la Qualitat
Ambiental i l’empresa S.
SETÈ. En data 23 de desembre de 2013, amb número de registre de sortida núm. 1742/2013 de l’Agència
Balear de l’Aigua i de la Qualitat Ambiental, es va notificar a l’empresa S, mitjançant justificant de recepció de
correus, l’inici del procediment de revisió d’ofici i del nomenament d’instructor, relatiu a les actuacions
realitzades per l’Agència i l’empresa S.
VUITÈ. En data 9 de gener de 2014, es va donar registre de sortida de l’Agència als escrits on es requeria a
la senyora A. M. C., al senyor A. S. C., al senyor. G. S. R. i al senyor M. C. S., si tenien a be contestar una
sèrie de qüestions pel aclarir els fets que havien motivat la incoació del procediment de revisió d’ofici.
NOVÈ. En data 15 de gener de 2014 va tenir entrada en el registre de l’Agència escrit del senyor A. S. C.,
contestant a l’escrit de data 09 de gener de 2014.
DESÈ. En data 16 de gener de 2014, es va donar registre de sortida de l’Agència l’escrit on es requeria al
senyor M. M. V., si tenia a be contestar una sèrie de qüestions pel aclarir els fets que havien motivat
l’incoació del procediment de revisió d’ofici.
ONZÈ: En data 21 de gener de 2014 va tenir entrada en el registre de l’Agència escrit del senyor M. M. V.
contestant a l’escrit de data 16 de gener de 2014.
DOTZÈ. En data 23 de gener de 2014 va tenir entrada en el registre intern dels serveis jurídics de l’Agència,
escrit de la senyora A. M. C. contestant a l’escrit de data 09 de gener de 2014.
TRETZÈ. En data 23 de gener de 2014 va tenir entrada en el registre de l’Agència escrit del senyor G. S. R.
contestant a l’escrit de data 9 de gener de 2014.
CATORZÈ. En data 24 de gener de 2014 va tenir entrada en el registre de l’Agència escrit del senyor M. C.
S. contestant a l’escrit de data 9 de gener de 2014.
QUINZÈ. En data 28 de gener de 2014 es va donar registre de sortida de l’Agència l’escrit on es requeria a
l’empresa S, mitjançant justificant de recepció de correus, si tenia a be contestar una sèrie de qüestions pel
aclarir els fets que havien motivat la incoació del procediment de revisió d’ofici.
SETZÈ. En data 28 de gener de 2014 es va remetre al senyor M. C. S., copia acarada de les factures
signades per ell respecte a aquest servei.
DISSETÉ. En data 27 de febrer de 2014 es va remetre a l´enpresa S burofax on se´ls notificaba el trámit
d´audiencia de conformitat amb l´article 84 de la LRJAP-PAC.
DIVUITÈ. En data 27 de febrer de 2014 va tenir entrada en el registre de l’Agència escrit del senyor [M.] C.
[S.] a la darrera pregunta de l’escrit de data 9 de gener de 2014.
DINOVÈ. En data 05 de març de 2014 va tenir entrada en l’Agència escrit de l’empresa S notificant que no
farien cap tipus d’al·legació.
III.- Para examinar dicha consulta, además del relato fáctico anterior que atañe principalmente al
procedimiento de revisión de oficio, hay que destacar lo siguiente:
a) El gerente de la entidad D, presenta una comunicación a ABAQUA (sin fecha, aunque
previsiblemente a mediados de 2008) para «exponer y clarificar las acciones seguidas en referencia al
contrato de prestación del servicio de limpieza de sus instalaciones el cual venimos prestando en la
actualidad». Con este propósito, pues, la empresa informa que:
1. En el mes de julio de 2007, [la entidad] D procede a la adquisición de la empresa O, asumiendo todos los
derechos y obligaciones de la adquirida.
2. En fecha 1 de enero de 2008, se procede a la fusión por absorción […] por parte de la empresa C […].
3. En fecha 1 de marzo de 2008, se procede a la cesión del servicio por parte de C […] a favor de S con CIF
[…] la cual adquiere todos los derechos y obligaciones de la cedente. Dicha cesión se produce por razones
de especialización […] siendo la empresa S quien gestiona los contratos de servicios de limpieza, empresa
que tiene capacidad para contratar con la Administración, solvencia y está clasificada para ello.
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b) Doña A. M. C., jefa del Área económico financiera de ABAQUA, el 13 de noviembre de 2013, a
instancia del director ejecutivo de la Agencia, emite un informe que, en relación con el servicio de limpieza de
oficinas, afirma «en ningún momento me he considerado directora del contrato, ya que las gestiones y
negociaciones con la empresa de limpieza en el año 2006 las llevaban a cabo el Secretario, [don] M. C. S. y
[don] G. S. R., y con el cambio de edificio las gestiones se llevaron a cabo por el secretario [don] A. S. [C.]».
c) El 5 de diciembre de 2013, el Servicio Jurídico comunica al director ejecutivo que «s'ha comprovat
que no s'ha tramitat cap expedient de contractació relacionat amb el servei de neteja de les oficines
utilitzades per l'Agència».
d) El mismo día 5 de diciembre, nuevamente la jefa del Área económica financiera emite un informe
completando la información sobre el servicio de limpieza en el sentido siguiente:
En el área económica no se ha encontrado copia del contrato, ya que el inicio del mismo se llevó a cabo por
el secretario de la Agencia cuando nos instalamos en Gremi Sabaters en enero de 2006 año en que empieza
la Agencia, y según me comentaron se negoció la limpieza conjunta del edificio, abonando la Agencia una
parte y el resto la Dirección General de Recursos Hídricos. Con el cambio de edificio a Gremi Corredors se
renegociaron los importes. […]
Desde entonces se han seguido contabilizando las facturas sin firmar cada mes ya que se prestaba el
servicio, y desde hace unos meses cuando se empieza a buscar la documentación se detecta que no se
encuentra copia de ningún contrato y se inician los trámites para la contratación del servicio a través de la
central de compras.
e) A instancia de la instructora del procedimiento, el anterior director ejecutivo de la Agencia informa
que «no es va a dur a terme cap licitació d'aquest servei durant el temps que vaig ser director executiu» y
también que «no sabia qui eren els directors de tots i cada un dels contractes de l'Agència, únicament dels
més importants i d'aquells que es varen contractar o en què es varen produir incidències durant la meva
estada al càrrec».
f) El 10 de enero de 2014, el ingeniero industrial de ABAQUA responde a determinadas cuestiones
planteadas por la instructora del modo siguiente:
En aquell moment [se refiere a 2006] la Cap d’Àrea Econòmica, em va sol·licitar que signés les factures de
neteja per donar conformitat a que les feines de neteja es realitzaven correctament.
Per quin motiu deixa de signar les factures a partir de l'any 2007?
A final del 2006, des de la direcció […] es van donar per finalitzades les meves funcions per a l'equipament,
adequació i ampliació d'instal·lacions, obra, neteja i trasllat de les noves oficines i em van encomanar altre
funcions, ajudar a la supervisió de l'abastiment d'aigua potable a la xarxa en alta de Mallorca.
[..]
La darrera factura que vaig signar va ser al març de 2007, que correspon a la neteja de l'aparcament ubicat
en el soterrani de l'edifici del carrer de Gremi Sabaters, on es van realitzar una sèrie de trasters i arxius, que
una vegada finalitzats van requerir la seva neteja. Aquesta va ser la darrera intervenció que vaig realitzar en
el nou edifici.
g) A preguntas de la instructora, el 22 de enero de 2014, la jefa del Área económica ya mencionada
informa que «con mi firma en las facturas referenciadas en el escrito de 9 de enero de 2014, no daba
conformidad a las mismas, únicamente las recepcionaba ya que las mismas se entregaron en mano». Sigue
la mencionada empleada «desde que se contrató a la primera empresa, [entidad] O, don M. C. S. fue el que
tramitaba las facturas para proceder a su pago y con posterioridad las facturas llegaban y se iban pagando
ya que se prestaba el servicio periódicamente. Desconociendo quien era el contacto con la empresa».
h) El 25 de febrero de 2014, don M. C. S., anterior secretario general de ABAQUA, después de la
petición expresa de la instructora y de que se le enseñen copias de las facturas por él conformadas,
comunica:
[…] la signatura que figura és la meva, però com vostè bé sabrà, una de les tasques del càrrec de Secretari
General que vaig exercir a l'Agència, era estar informat de les comunicacions i correspondència que arribava.
No obstant, aquesta signatura era un tràmit diari i que es realitzava de forma ordinària, no implicava al manco
per part meva que hagués format part en la tramitació o en la contractació, simplement que m’assabentava
de la seva entrada, ja que posteriorment seguien la seva tramitació ordinària de la qual no en tenc més
coneixement.
IV.- Después, el 24 de febrero, el director ejecutivo de ABAQUA formula la consulta al Consejo
Consultivo requiriendo el presidente de éste para que se subsane el trámite de audiencia. En su razón, el 26
de febrero siguiente, la instructora confiere el trámite de audiencia a la empresa S, la cual, el 5 de marzo
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siguiente, contesta a través de su representante que «no presentarem al·legacions» en relación con el
expediente de revisión de oficio tramitado.
V.- La propuesta de resolución, de 5 de marzo de 2014, —véanse más arriba los antecedentes para
mejor comprensión del asunto— es favorable a la nulidad por defecto absoluto de procedimiento previsto
para la adjudicación del contrato administrativo invocando el artículo 62.1.e de la LRJPAC. Continúa
señalando:
Tal i com consta a l'expedient que obra en poder d'aquesta instructora, totes les factures des de gener de
2006 fins gener de 2014 han estat pagades a favor de l'empresa que duu a terme les tasques de neteja de
les instal·lacions de l'Agència. […]
L'article 102.4 de la LRJAP-PAC habilita l'Administració per establir la indemnització que procedeixi
reconèixer als interessats, amb correlació amb les conseqüències jurídiques de nul·litat dels contractes
administratius que estan basades en l'article 65.1 del TRLCAP, que estableix el deure de restitució recíproca
de les prestacions per les parts. En el present cas, al no ser possible restituir in natura les prestacions
realitzades, procedeix que l'Agència liquidi i pagui el valor dels serveis prestats, per poder evitar l'enriquiment
injust de l'Administració de conformitat amb l'article 65.1 del TRLCAP [...].
II. CONSIDERACIONES JURÍDICAS
I.- De acuerdo con lo que establece el artículo 21—apartado c— de la Ley 5/2010, de 16 de junio,
reguladora del Consejo Consultivo de las Illes Balears en relación con el artículo 16.2.a del Decreto115/2005,
de 11 de noviembre, por el que se establece la organización y el régimen jurídico de la Agencia Balear del
Agua y de la Calidad Ambiental, el director ejecutivo de la Agencia Balear del Agua y de la Calidad Ambiental
(ABAQUA) está facultado para «representar legalment a l'entitat en judici i fora d'ell, en qualssevol actes o
contractes, exercitant les accions judicials i administratives que corresponguin a aquella».
En el procedimiento administrativo tramitado por la Administración —tratándose de una revisión de
oficio— cabe recordar que el presente dictamen tiene carácter preceptivo y, ha de ser favorable para que la
revisión de oficio pueda prosperar.
II.- Como cuestión previa debemos destacar que este procedimiento de revisión de oficio tiene como
finalidad declarar la nulidad de pleno derecho (de acuerdo con el artículo 62.1 de la LRJ-PAC y artículos
concordantes de la legislación contractual) de los encargos verbales efectuados por un órgano directivo de la
Agencia Balear del Agua y la Calidad Ambiental (ABAQUA) del servicio de limpieza de las oficinas de la
entidad instrumental de la Consejería de Agricultura, Medio Ambiente y Territorio.
Llegados a este punto, de acuerdo con la finalidad pretendida mediante la tramitación del presente
procedimiento de revisión de oficio, en cuanto al análisis de la fundamentación jurídica seguida —el
cumplimiento de la Instrucción 2/2012, de la interventora general y de la directora de la Abogacía de la
Comunidad Autónoma de las Illes Balears—, con exclusión de otras posibles vías legales alternativas que
podrían resultar adecuadas, el Consejo Consultivo desea llamar una vez más la atención sobre el carácter
excepcional de la nulidad de pleno derecho y su interpretación restrictiva, reiterando su doctrina contenida en
sus dictámenes núm. 93, 109 y 110/2012, y más recientemente, en su dictamen 30/2013, donde sostiene:
[...] hem de significar que la Instrucció —que no vincula aquest òrgan de consulta— obliga els ens gestors de
l'Administració a tramitar aquest procediment per evitar l'enriquiment injust de l'Administració quan
l'ordenament jurídic preveu la revisió d'ofici com un mitjà excepcional, que s'ha d'interpretar, per tant,
restrictivament, ja que afecta actes nuls de ple dret, d'acord amb la jurisprudència del Tribunal Suprem
recollida en les sentències d'1 d'abril de 2002 i de 26 de setembre de 2005 («No se trata, por tanto, de una
inadecuada aplicación de la cosa juzgada, sino de los límites en que se debe ejercitar la «revisión de oficio»,
que es un medio extraordinario de supervisión del actuar administrativo y, como tal, subsidiario de los otros
instrumentos ordinarios, de tal forma que si éstos ya se han utilizado sin éxito, bien porque se han rechazado
en la forma como en el fondo, lo que no puede es reabrirse la cuestión tantas veces como quieran los
interesados»).
En conseqüència, el Consell Consultiu considera que l'Administració no pot continuar amb l'ús generalitzat
del procediment de revisió d'ofici —com sembla deduir-se d'algunes consultes ja formulades a aquest òrgan
assessor en relació amb expedients de despesa encunyats genèricament sota la denominació ordinària
SSCC RD (reconeixement de deute) més la numeració consegüent: 107/2012, 82/12 bis, 91/2012, etc.— per
evitar l'enriquiment injust de l'Administració. És a dir, l'òrgan consultant ha convertit en ordinari i ha
normalitzat un supòsit que hauria de ser excepcional, de manera que el Consell Consultiu no pot admetre
que es revisin actes nuls de ple dret amb caràcter general. La utilització de la revisió d'ofici per donar
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cobertura formal a la contractació nul·la constitueix una via clarament inidònia, atès que s'utilitza un
procediment extraordinari i restrictiu per a una qüestió de legalitat ordinària que pot trobar solució amb el mer
reconeixement de deute, a través del procediment de l'enriquiment injust. En aquest punt ens hem de
remetre a la reflexió continguda en el nostre Dictamen 93/2012, en què s'analitzaven, a més, altres vies
legalment adequades per resoldre aquest tipus de supòsits.
III.- Una vez determinado que el procedimiento de revisión de oficio es la alternativa seguida por el
ente público en cumplimiento de la Instrucción citada que emana delórgano superior jerárquico cabe analizar,
desde el punto de vista formal, el procedimiento instruido.
a) Previamente, la primera cuestión a analizar es la relativa a la caducidad del expediente de revisión
de oficio.
Este elemento resulta imprescindible para poder continuar con la consulta, dado que el art. 102.5 de
la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, establece un plazo de tres meses para resolver lo procedente. Así, de
los antecedentes de este dictamen se desprende que el procedimiento, lo inicia el pasado 15 de diciembre
de 2013 por el órgano competente —el Consejo de Administración como órgano de contratación según sus
estatutos—, y que —aunque de forma mejorable— se suspende el pasado 24 de febrero, mediante
resolución del director ejecutivo de ABAQUA, en aplicación del artículo 42.5.c de la LRJPAC, al solicitar el
presente dictamen de carácter preceptivo. La suspensión se ha efectuado, por tanto, dentro del plazo legal
para resolver y se ha dado oportunidad a la contratista de darse por enterada, siendo así que el 5 de marzo
de 2014, expresamente, renuncia a efectuar alegación alguna.
Ello no obstante, puede asegurarse que la Administración consultante, una vez recibido el dictamen,
debe tomar en consideración el cómputo real del plazo que efectivamente le resta para resolver de forma
temporánea. A estos efectos y para simplificar nos remitimos a nuestra doctrina relativa al cómputo de plazos
para determinar la caducidad de los procedimientos de revisión de oficio recogida en los dictámenes núm. 76
y 86/2012 y 38/2013, este último, precisamente dirigido a la misma entidad pública.
b) En cuanto al procedimiento de revisión de oficio, debe entenderse que, como a todo procedimiento
administrativo y sin necesidad de remisión expresa, le son aplicables las disposiciones generales sobre
procedimientos administrativos contenidas en el Título VI (artículos 68 y siguientes) de la citada Ley 30/1992.
En efecto, este Consejo Consultivo considera que de ello se deprende que los trámites esenciales
son los siguientes: acuerdo de inicio, audiencia a los interesados, propuesta de resolución, dictamen del
órgano consultivo (que debe ser favorable para proceder a la declaración de nulidad), y resolución por parte
del órgano competente.
A la vista del procedimiento remitido en consulta, el ente público ha llevado a cabo los trámites
esenciales de dicho procedimiento de revisión de oficio tal y como depara el examen de los antecedentes del
presente dictamen.
c) En lo que se refiere al órgano competente para resolver el presente procedimiento de revisión de
oficio, hay que concordar con la propuesta de resolución que les corresponde al consejero de Agricultura,
Territorio y Medio Ambiente. Ahora bien, tal conclusión no se asienta, a día de hoy, en el artículo 25.2 del
Decreto 115/2005, de 11 de noviembre, citado, porque dicho precepto ha sido superado y, por ende,
modificado por el artículo 33 de la Ley 7/2010, de 21 de julio, del Sector Público Instrumental de la
Comunidad Autónoma de las Illes Balears —de plena aplicación a la ABAQUA por tratarse de un ente
público—, que deroga el apartado 3 del art. 54 de la Ley 3/2003, de 26 de marzo, y, en su lugar, su art. 33
establece lo siguiente:
Artículo 33
Revisión de oficio y declaración de lesividad
1. Son competentes para resolver los procedimientos de revisión de oficio de los actos nulos y declarar la
lesividad de los actos anulables los siguientes órganos:
a) La persona titular de la consejería de adscripción del organismo respecto de los actos dictados por el
órgano colegiado superior de dirección del ente.
b) El órgano colegiado superior de dirección del organismo, respecto de los actos dictados por el resto de
órganos del ente.
En este caso, ahora examinado, advertimos que, resultando la contratación nula objeto de revisión
procedente del Consejo de Administración, órgano colegiado superior de dirección debe resolver el consejero
competente en función del apartado 1.a del transcrito artículo 33 de la LRJACA.
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Lo que precede suscita que este Consejo Consultivo deje constancia de la necesidad de adaptar a la Ley
7/2010, mencionada, el Decreto 115/2005, de organización de la ABAQUA, a todas luces insuficiente e
inadecuado a la legalidad vigente.
IV.- Procede ahora entrar en el fondo del asunto y analizar el carácter revisable de los actos puestos
en tela de juicio a la par que examinar si nos hallamos ante la causa de nulidad invocada o, en su defecto,
otra de las que dimanan de la Ley, habida cuenta de que la nulidad es cuestión claramente examinable de
oficio, de orden público.
a) Carácter revisable del acto
El Consejo Consultivo estima que los encargos verbales para el servicio de limpieza efectuados por
el Consejo de Administración de ABAQUA, aunque tácitos y no expresos, son actos preparatorios de la
contratación y favorables para la empresa que presta los servicios y revisables por cuanto son firmes y
proceden del Consejo de Administración de la Agencia, órgano de contratación —si nos remitimos al artículo
13 del Decreto 115/2005, de 11 de noviembre— . Los actos objeto de revisión de oficio cumplen, por tanto,
con los requisitos previstos en el art.102.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre. No concurre tampoco en
el presente supuesto ningún límite del art. 106 de la misma ley que impida ejercer la facultad de revisión.
b) Concurrencia de causas de nulidad de pleno derecho en la actuación del ente público (invalidez
contractual)
Para responder a esta cuestión debemos partir del análisis previo del objeto de la prestación
efectuada a favor del ente público por parte de la empresa S.
La Administración no aporta ningún proceso de licitación previo ni puede hablarse de prórroga tácita
de la contratación. Ello nos plantea la duda relativa al régimen jurídico del contrato. La conclusión a que llega
el Consejo Consultivo, coincidente con la instructora del procedimiento, es que es de aplicación el Texto
Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, aprobado por el Real Decreto-Legislativo
2/2000, de 16 de junio (TRLCAP), porque, el origen de los actos preparatorios de estecontrato se sitúa, en
cualquier caso, antes de la promulgación de la Legislación posterior a raíz de la Ley 30/2007, de 30 de
octubre, de acuerdo con las manifestaciones —no contradichas— del ingeniero industrial de ABAQUA que
sitúa el origen del contrato a inicios de 2007.
Pese a los notorios esfuerzos de la instructora designada por ABAQUA para esclarecer la situación
de la contratación irregular no alcanza a conseguirlo —por la falta de colaboración de los responsables de la
contratación del ente público— de forma que este Consejo Consultivo debe pronunciar una seria advertencia
a la Administración autonómica para que situaciones como ésta no vuelvan a producirse e, incluso, deparen
las actuaciones o procedimientos que legalmente correspondan.
En este caso hay que destacar las particularidades siguientes:
1. Con todo lo dicho, no se sabe cuál es la fecha exacta inicial de la prestación del servicio de
limpieza. Igualmente no se ha establecido una cuantía del contrato ni un valor estimado del mismo.
2. Se desconoce si existe o no contratación inicial o prórroga que permita asegurar que no existen
prohibiciones de contratar o alguna causa subjetiva de imposibilidad (insolvencia, etc.) de acuerdo con el
artículo 62.b del TRLCAP.
3. Se desconocen así mismo —o al menos, no ha podido establecerse por la instrucción— las
circunstancias que rodearon al inicio de 2007 a la contratación verbal de los servicios de limpieza de oficinas
del ente público.
4. Se desconoce bajo qué título jurídico y con qué procedimiento se están pagando las facturas
mensuales de limpieza, según informa —lo que causa sorpresa— la jefa del Área Económica Financiera, la
cual, sin embargo, conforma algunas de las facturas que se han aportado y comunica su tramitación.
5. Consecuencia de lo anterior, la instructora se ha visto incapaz de efectuar el cálculo de la
indemnización que resulta procedente a raíz de la nulidad de los actos preparatorios, lo que puede
avanzarse, y de la invalidez contractual.
En otro orden de cosas tampoco existe mención ni resolución alguna en todo el expediente por la
que se declare estas contrataciones verbales con carácter de emergencia, ni pueden insertarse en ninguno
de los supuestos previstos en el artículo 55 del TRLCAP.
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Si tomamos en consideración que las facturas mensuales (conformadas por la jefa del Área
Económica Financiera) oscilan entre 4.934,94 euros (por ejemplo, la de julio de 2011, a cargo de ABAQUA,
servicio efectuado en Gremi Corredors, 10, Son Rossinyol) y los 5.332,12 euros (por ejemplo, la de julio de
2013, con las mismas prestaciones) no podría admitirse, ni en hipótesis, que nos encontremos ante contratos
menores (artículos 56 y 201 del TRLCAP)
Llegados a este punto debemos concluir que en el acto tácito preparatorio de la contratación del
servicio de limpieza en las oficinas de ABAQUA —es decir en la contratación verbal y sin garantía alguna
producida— concurren las causas de nulidad radical de pleno derecho de conformidad con los artículos 61 y
62 del TRLCAP, en cuanto define —este último— las causas de nulidad de Derecho administrativo en los
actos preparatorios.
Concretamente, las causas de nulidad son:
1. De acuerdo con el apartado a del artículo 62 del TRLCAP en concordancia con el apartado 1.e del
artículo 62 de la LRJPAC: la falta absoluta de procedimiento de licitación contractual y el consiguiente uso de
la contratación verbal, claramente prohibida en condiciones normales.
2. En estrecha relación con la anterior, de conformidad con el apartado c del artículo 62 del TRLCAP
la carencia o insuficiencia de crédito puesto que tampoco se había tomado en consideración la retención de
crédito necesario, al menos, según lo que informa la jefa del Área Económica Financiera pese a que,
incomprensiblemente, tramita dicha Área sin problema alguno las facturas mensuales presentadas.
Hay que suponer que en la Agencia ABAQUA se procede de acuerdo con la fiscalización posterior y
no previa. Ello no obstante, el motivo de nulidad apuntado no se establece como un motivo procedimental o
documental sino que supone la exigencia, lógica de todo punto, del control financiero y económico del
contrato, extremo que aquí se incumple manifiestamente pese que pueda existir un control posterior o
auditoría de cuentas.
La conclusión de todo lo precedente estriba pues en que nos encontramos ante una contratación
verbal irregular, nula de pleno derecho de forma manifiesta.
V.- Para finalizar el análisis del procedimiento de revisión de oficio, este órgano de consulta debe
recordar al ente público que, en aplicación de lo dispuesto en el artículo 102.4 de la LRJPAC, el acuerdo de
resolución que se dicte y por la cual se declare la nulidad de la actuación administrativa puede establecer,
efectivamente, la indemnización que sea procedente reconocer a favor de la entidad interesada por el
importe de los servicios prestados, de conformidad con los requisitos de los artículos 139.2 y 141.1 de la
referida ley (daño antijurídico, evaluable económicamente e indemnizable).
Este órgano asesor, de acuerdo con los datos contenidos en el expediente, no tiene elementos que
permitan establecer la cuantía de la indemnización que el ente público puede satisfacer a título de reparación
en el procedimiento de revisión de oficio de esta contratación irregular, esto es, en virtud de la nulidad de
pleno derecho antes argumentada.
En garantía del interés público, el Consejo Consultivo puede establecer que:
a) La nulidad del acto tácito preparatorio conduce a la inevitable invalidez del contrato administrativo
y a la liquidación del mismo.
b) Así mismo, de conformidad con el artículo 65.1 del TRLCAP, deberá resarcirse a la entidad
prestadora de los servicios —sin contrato válido— por el valor de los mismos.
c) A tal efecto, los servicios de gestión económica de la Agencia ABAQUA (artículo 17.3 del Decreto
115/2005) y el Consejo de Administración de dicho ente deberán cerciorarse del valor efectivo de las
prestaciones de servicios de limpieza efectuados y pendientes realmente de cobro por parte de la empresa,
expresándose tal cantidad motivadamente en una Memoria a tal efecto redactada, en cumplimiento, además,
de la Instrucción 2/2012, de la interventora general y de la directora de la Abogacía de la Comunidad
Autónoma de las Illes Balears, al amparo de la cual se ha tramitado el presente procedimiento de revisión de
oficio.
Asimismo, como simple recordatorio, debemos hacer constar que el expediente de gasto que se
derive de la liquidación —que ahora no se ha tramitado ni examinado— debe cumplimentar lo dispuesto en la
Ley 7/2010, de 21 de julio, del Sector Público Instrumental de la Comunidad Autónoma de las Illes Balears y
el Texto Refundido de la Ley de Finanzas de la Comunidad Autónoma de las Illes Balears (Decreto
Legislativo 1/2005, de 24 de junio), y su normativa de desarrollo.
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Llegados a este punto y ante la actuación del ente público —falta de justificación y absolutamente
reprobable desde la perspectiva del Derecho Administrativo— este Consejo Consultivo no puede sino
recordar lo que tenemos reiterado en procedimientos similares, por ejemplo en los Dictámenes 17 y 128 de
2013:
Urge en consecuencia aplicar las medidas correctoras para poner fin a una práctica —declarar actos
nulos para satisfacer obligaciones presupuestarias— con total desprecio al principio de concurrencia
competitiva que debe presidir la contratación de los servicios públicos.
III.- CONCLUSIONES
I.- Está legitimado el director ejecutivo de la Agencia Balear del Agua y de la Calidad Ambiental para
la solicitud del presente dictamen y es competente el Consejo Consultivo para emitirlo, con carácter de
preceptivo y habilitante para la revisión de oficio pretendida.
II.- El procedimiento de revisión de oficio se ha tramitado conforme a derecho.
III.- El Consejo Consultivo es favorable a la revisión de oficio del acto tácito preparatorio de la
contratación verbal de los servicios de limpieza en las oficinas de ABAQUA, de acuerdo con la consideración
jurídica cuarta.
IV.- La resolución del presente procedimiento deberá ser adoptada por el consejero de Agricultura,
Territorio y Medio Ambiente atendiendo, en cuanto a su cuantía indemnizatoria, a lo establecido en la
consideración jurídica quinta de este dictamen.
Palma, 21 de mayo de 2014
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