¿MEJORAR LA CALIDAD DE LA EDUCACIÓN BÁSICA?

¿MEJORAR LA CALIDAD DE LA EDUCACIÓN BÁSICA?
LAS ESTRATEGIAS DEL BANCO MUNDIAL
Rosa María Torres
Incluido en: José Luis Coraggio y Rosa María Torres, La educación según el
Banco Mundial. Un análisis de sus propuestas y métodos, Miño y Dávila
Editores/CEM, Buenos Aires, 1997.
INDICE
INTRODUCCIÓN
I.
LA URGENCIA DE LA REFORMA EDUCATIVA:
LA PERSPECTIVA DEL BANCO MUNDIAL
Un poco de historia: la trayectoria del BM en el sector educativo
El paquete de reforma educativa propuesto por el BM
II.
EL "MEJORAMIENTO DE LA CALIDAD DE LA EDUCACIÓN" COMO PARADIGMA
UNA PROPUESTA FORMULADA POR ECONOMISTAS PARA SER EJECUTADA
POR EDUCADORES: EL DISCURSO ECONÓMICO VERSUS EL DISCURSO
PEDAGÓGICO
UNA PROPUESTA QUE SE PRESENTA COMO CONTUNDENTE Y UNIVERSAL,
RESPALDADA EN CONOCIMIENTO CIENTÍFICO Y EN LAS LECCIONES DE LA
EXPERIENCIA INTERNACIONAL
Un sesgo occidental y anglosajón
Falta de mención a las dificultades que subyacen a la información y a la
investigación educativas contemporáneas
Una tendencia fuerte a la (sobre)generalización
Un tratamiento simplista de la innovación educativa y las "experiencias exitosas" de
reforma
Un enfoque de manual y recetario
UNA PROPUESTA QUE SE PRESENTA COMO OPCIONES POLARES:
"AVENIDAS PROMISORIAS" VERSUS "CALLEJONES SIN SALIDA"
¿Reforma curricular versus textos escolares?
¿Formación inicial versus capacitación en servicio?
¿Reducir el tamaño de la clase versus ampliar el tiempo de instrucción?
¿Almuerzos versus desayunos escolares, programas de salud y educación preescolar?
UNA PROPUESTA QUE CONTRIBUYE A REFORZAR, ANTES QUE A
MODIFICAR, LAS TENDENCIAS PREVALECIENTES EN EL SISTEMA
EDUCATIVO Y EN LA CULTURA ESCOLAR CONVENCIONALES
El modelo educativo convencional
El modelo educativo que subyace a las propuestas del BM
BIBLIOGRAFÍA DE REFERENCIA
INTRODUCCION 1
Un banco internacional, el Banco Mundial (BM), ha pasado a ser, en los últimos años, el
organismo con mayor visibilidad en el panorama educativo mundial, en buena medida
pasando a ocupar el espacio tradicionalmente asignado a la UNESCO (Organización de
las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura), la agencia de Naciones
Unidas especializada en educación. El financiamiento no es el único ni el más importante
papel del BM en educación. En realidad, los préstamos del BM representan apenas 0.6%
del gasto total que realizan los países en desarrollo2en este sector. Puesto que, en la
perspectiva del BM, “los administradores de la educación se enfrentan a decisiones y
disyuntivas en torno a cómo mejorar la calidad (de la educación) con medidas costoefectivas” y que “lo que buscan es orientación para decidir en torno a opciones específicas
de inversión” (Heyneman, 1995:567), el BM ha decidido pasar a cumplir esa función
orientadora. De este modo, un banco se ha convertido en la principal consultora educativa
para los países en desarrollo y, concomitantemente, y a fin de sustentar dicha función
técnica, en una fuente y un referente importante de investigación educativa a nivel
mundial. En los propios términos del BM: "En el plano internacional, el Banco es la mayor
fuente de asesoramiento en materia de política educacional y de fondos externos para ese
sector" (BM, 1992:7).3
1
En este trabajo estamos adoptando como referente central para el análisis el último documento de política
educativa producido por el Banco Mundial, publicado en inglés en 1995 (Priorities and Strategies for Education: A
World Bank Sector Review) y en español en 1996 (Prioridades y estrategias para la educación: Estudio sectorial del
Banco Mundial). Las citas textuales incluidas aquí pertenecen a la versión en español (BM, 1996). No obstante, en
ocasiones recurrimos a la versión original en inglés (BM, 1995) dados los problemas que tiene la traducción de
este documento al español. Asimismo, cuando se justifica, recurrimos al último borrador de la versión en inglés
(mimeografiado, Mayo 1995), el cual era bastante más extenso y tenía una serie de diferencias significativas
respecto de la versión final (la publicada).
“Prioridades y estrategias para la educación” sintetiza los principales estudios sobre educación publicados por el
Banco Mundial a partir de 1980, año en que se publicó el último documento de política educativa. Dichos estudios
incluyen: Education in Sub-Saharan Africa [La educación en el Africa sub-Sahariana] (1988), Primary Education
[Educación primaria] (1990), Vocational and Technical Education and Training [Educación técnica y formación
profesional] (1991) y Higher Education [Educación superior] (1994) -así como informes mundiales en los que se
destaca la importancia de la educación- Poverty [La pobreza] (1990), The Challenge of Development [La tarea
acuciante del desarrollo] (1991) e Investing in Health [Invertir en salud] (1993). Al examinar distintas opciones de
política para los países prestatarios del BM, el objetivo de Prioridades y estrategias para la educación es "ayudar a
los responsables de adoptar las políticas en esos países, especialmente a los que se ocupan del sistema de
educación en su conjunto y a los encargados de asignar los recursos públicos para la educación" (BM, 1996:xii).
2
Mantendremos aquí el término "países en desarrollo" o "mundo en desarrollo" - utilizado por el BM y otras
agencias internacionales - para referirnos al conjunto de países que, en otras denominaciones, son reconocidos
como "países subdesarrollados", "Tercer Mundo" o "el Sur". En los documentos citados aquí del BM se utiliza
también el término "países de ingreso bajo y mediano" (dentro de los cuales se incluye actualmente a los ex-países
socialistas en Europa y Asia) como sustituto al de "países en desarrollo", denominación cuya vigencia se encuentra
hoy en cuestionamiento.
3
En el caso de América Latina, el BM encabeza con un importante margen la lista de financiadores externos del
sector educativo, seguido del Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Entre 1990 y 1994, ambos bancos
contribuyeron a este sector un total aproximado de 2 mil millones de dólares en calidad de préstamos a los
gobiernos de la región. Se estima que, a partir de 1991, los préstamos del BM vienen representando, en promedio,
entre 1% y 2% del gasto anual de los países en educación (McMeekin, 1996).
3
El BM viene no con ideas sueltas sino con una propuesta articulada -una visión y un paquete
de medidas- para mejorar el acceso, la equidad y la calidad de los sistemas escolares,
particularmente de la educación básica y más específicamente de la educación primaria, en
los países en desarrollo. No obstante reconocerse que cada país y situación concreta
requieren especificidad, se trata de hecho de un "paquete" de reforma, el cual abarca un
amplio conjunto de aspectos vinculados a la educación, desde el nivel de las políticas macro
hasta el nivel del aula de clase.
El presente trabajo pretende analizar y discutir este paquete propuesto por el BM para la
reforma de la educación básica en los países en desarrollo, teniendo como referencia
principalmente -aunque no únicamente- a América Latina. Sostenemos aquí que las
estrategias propuestas por el BM para el conjunto de los llamados "países en desarrollo"
están en buena medida pensadas desde la realidad africana (teniendo, adicionalmente, como
referencia el mundo rural) y, específicamente, del Africa sub-Sahariana, la región más pobre y
con los indicadores educativos más bajos del mundo. De hecho, buena parte de las
conclusiones y recomendaciones de política que se hacen actualmente y que están
contenidas en el último documento sectorial (1996), estaban ya presentes en el informe del
estudio regional realizado por el BM en 1985 entre 39 países africanos4. Sostenemos
asimismo que, si bien presentadas como concluyentes y como resultado de la investigación
científica y las lecciones de la experiencia internacional, las políticas recomendadas por el BM
tienen debilidades serias en su conceptualización y fundamentación. Sostenemos por último
que dicho paquete, y el modelo educativo que subyace al "mejoramiento de la calidad de la
educación", tal y como éste ha sido planteado y viene desarrollándose, antes que contribuir a
cambiar en el sentido esperado -mejorar la calidad y la eficiencia de la educación y, de
manera específica, los aprendizajes escolares en la escuela pública y entre los sectores
sociales menos favorecidos-, está en buena medida apuntalando las tendencias
prevalecientes en el sistema escolar y la ideología que lo sustenta, es decir, las condiciones
objetivas y subjetivas que contribuyen a producir ineficiencia, mala calidad e inequidad en el
aparato escolar. Ello debido no únicamente a la naturaleza y contenido de las propuestas en
cuanto tales sino también a los contextos, condiciones de recepción, negociación y aplicación
de dichas políticas en los países concretos, en un momento también concreto como el que
atraviesan los países y los sistemas educativos en el mundo.
La propia experiencia de algunos de estos proyectos de reforma educativa financiados y
asesorados por el BM en países en desarrollo muestra que, no obstante partirse de una
propuesta homogénea, su puesta en práctica puede diferir de un país a otro y mostrar incluso
4
Este fue el primer estudio regional sobre el sector educativo realizado por el BM y está contenido en el documento
"Education in Sub-Saharan Africa" (1988), el cual ha servido de referente para posteriores estudios sectoriales. Los 39
países analizados son: Angola, Benin, Botswana, Burkina Faso, Burundi, Camerún, Chad, Congo, Costa de Marfil,
Etiopía, Gabón, Gambia, Ghana, Guinea, Guinea-Bissau, Kenya, Liberia, Lesotho, Madagascar, Malawi, Mali,
Mauritania, Mauricio, Mozambique, Niger, Nigeria, República Centroafricana, Ruanda, Senegal, Sierra Leona, Somalia,
Sudán, Swazilandia, Tanzania, Togo, Uganda, Zaire, Zambia y Zimbabwe.
2
"desviaciones" importantes respecto de la propuesta estándar. No sólo porque cada realidad
se encarga de moldear la propuesta sino porque, de hecho, existen márgenes en su
definición y negociación, márgenes que unas contrapartes nacionales (y unos técnicos del
BM) utilizan y otras no, y que unas están en capacidad de contraponer con alternativas
propias y otras no.
I. LA URGENCIA DE LA REFORMA EDUCATIVA:
LA PERSPECTIVA DEL BANCO MUNDIAL
Un poco de historia: La trayectoria del Banco Mundial en el sector educativo
Aunque la visibilidad del BM en el sector educativo es más bien reciente, éste lleva más de 30
años trabajando de manera directa en este sector, ampliando cada vez su radio de influencia
y acción, y cubriendo actualmente actividades de investigación, asistencia técnica, asesoría a
gobiernos en materia de políticas educativas, así como ayuda a la movilización y coordinación
de recursos externos para la educación.
El primer crédito educativo lo concedió en 1963, a Túnez, Africa, para educación secundaria.
Desde entonces y hasta 1990, el BM había concedido créditos por cerca de 10 billones de
dólares, interviniendo en 375 proyectos educativos en 100 países del mundo. Los préstamos
han cubierto todos los niveles, desde la educación primaria hasta la post-universitaria,
incluyendo educación vocacional y no-formal (BM, 1990b).
Es preciso decir que la posición del BM respecto del tema educativo y de la educación básica,
en particular, no es ni monolítica ni fija: dentro de los documentos y estudios promovidos por
el BM (y entre los personeros y voceros de este organismo para las distintas áreas, niveles y
regiones del mundo) existen diferencias importantes de enfoque, conclusiones divergentes y
hasta contradictorias, e incluso críticas a los marcos conceptuales, las metodologías y los
resultados de otros estudios publicados o citados por el BM; por otra parte, hay movimiento,
cambios e incluso virajes significativos en la trayectoria y las políticas del BM en el sector
educativo5.
A lo largo de las tres últimas décadas, en efecto, el BM ha venido modificando sus prioridades
y, por ende, sus políticas de inversión en este sector. En los años 60, los préstamos
privilegiaron la infraestructura y la educación secundaria, sobre todo técnica y vocacional. En
1973, Robert Mcnamara, entonces presidente del BM, anunció un viraje radical en la política
de este organismo: el BM focalizaría su acción en los más pobres, atendiendo sus necesidades básicas de vivienda, salud, alimentación, agua y educación. En este último campo,
dicho viraje se tradujo en una priorización de la escuela primaria como pilar de la estrategia
5
El último documento sectorial (BM, 1996) pasó por varios borradores y fue el resultado de una fuerte discusión dentro
del BM. Entre la penúltima y la última versión hay modificaciones importantes y saltos significativos en varios campos
respecto de documentos anteriores del BM.
3
para "reducir la pobreza". A partir de 1970 se dio un incremento fuerte y sostenido de la inversión en educación primaria -aumentándose al mismo tiempo el papel del BM en la esfera de
la asistencia técnica- y una reducción de los préstamos para educación secundaria. Dicho
énfasis sobre la escuela primaria (y el consecuente incremento de los préstamos para este
nivel) se ha visto reforzado a raíz de la Conferencia Mundial sobre "Educación para Todos",
realizada en Jomtien, Tailandia, en Marzo de 1990, convocada conjuntamente por UNESCO,
UNICEF, PNUD y BANCO MUNDIAL, la cual definió la educación básica como la prioridad
para la presente década y la educación primaria como la "punta de lanza" en el logro de dicha
educación básica.6
Según el BM (BM, 1996), seis son los virajes fundamentales respecto del tema educativo que
se han dado dentro de ese organismo desde 1980, cuando el BM sacó su primer documento
de política para el sector educativo:
1. Incremento significativo de los préstamos para educación El volumen total de
préstamos para la educación se ha triplicado y su proporción duplicado dentro del total de
préstamos del BM.
2. Creciente importancia asignada a la educación primaria y, más recientemente, al
tramo inferior de la educación secundaria Entre 1993-94 estos dos niveles (definidos
actualmente por el BM como educación básica) representaron la mitad de los préstamos
destinados a educación. Al mismo tiempo se viene desincentivando la inversión en educación
superior y promoviendo una redistribución del gasto educativo entre niveles, a favor de la
educación básica, así como una política de recuperación de costos a nivel superior.
3. Extensión del financiamiento a todas las regiones del mundo Mientras en los primeros
años el financiamiento se focalizó en Africa, el Sudeste Asiático y el Medio Oriente, hoy en
día éste se extiende a todas las regiones del mundo en desarrollo.
4. Menor importancia asignada a las construcciones escolares El rubro construcciones
escolares, bastión tradicional de los préstamos del BM para el sector educativo, viene siendo
desestimulado a favor de otros insumos (textos escolares, capacitación docente, tiempo de
instrucción, evaluación del aprendizaje, administración educativa, asistencia técnica e
investigación). Se reconoce, autocríticamente, como un error y un exceso el peso dado en el
pasado a los préstamos para infraestructura educativa (Verspoor, 1991)7 y se propone, como
alternativa a la construcción escolar, el uso intensivo de los locales existentes a través de
turnos múltiples y del sistema multigrado (Verspoor, 1991; BM, 1996).
6
Sobre el concepto de educación básica acordado en dicha Conferencia ver las notas 11 y 18 así como el Recuadro 1.
7
Entre 1970 y 1980 el BM habría ayudado a financiar la construcción de más de 4 millones de escuelas en los países
en desarrollo (Verspoor, 1991).
4
5. Atención específica a la educación de la niña Dicho énfasis, reciente, se justifica
fundamentalmente en términos de la niña futura mujer-madre, y de las relaciones positivas
encontradas por la investigación entre la educación de la madre y el bienestar de los hijos.
6. Paso de un enfoque estrecho de "proyecto" a un enfoque sectorial amplio A
diferencia de otros organismos multilaterales, el diálogo que sostiene el BM con los gobiernos
en materia educativa es un diálogo sectorial, abarcativo de todos los niveles, áreas y
modalidades del sistema educativo. Esto le permite influir en cada país sobre las decisiones
que afectan al sector en su conjunto, y no únicamente sobre una parte del mismo (por
ejemplo, la actual insistencia del BM en transferir fondos del nivel superior a los niveles
inferiores del sistema).
Como evoluciones recientes (posteriores a 1990) pueden asimismo señalarse las decisiones
de prestar más atención al desarrollo infantil y la educación inicial/pre-escolar, a las
poblaciones indígenas y las minorías étnicas, y al punto de vista de la demanda (como
complemento al tradicional enfoque centrado en la oferta) educativa. La educación de adultos
y la educación no-formal no tienen prioridad por el momento y, según se anuncia (BM, 1996),
serán materia de un documento específico.
El paquete de reforma educativa propuesto por el Banco Mundial
"La difusión de la educación ha reducido la pobreza al contribuir a que la
economías de los países en desarrollo crezcan a ritmos sin precedentes. Sin
embargo, siguen habiendo todavía muchos problemas por resolver: ampliar el
acceso en algunos países y, en muchos otros, aumentar la equidad, mejorar la
calidad de la educación y acelerar el ritmo de la reforma educacional. Los sistemas
actuales de financiamiento y de gestión no son con frecuencia adecuados para
hacer frente a esos problemas. El gasto público en educación es muy a menudo
ineficiente y poco equitativo. Dada la competencia por obtener fondos públicos y la
presión sobre esos fondos, se necesitan nuevas fuentes de financiamiento.
Además, es probable que se necesiten también cambios en la organización y la
gestión de los sistemas de educación para permitir la flexibilidad y las posibilidades
de elección que contribuyen a mejorar el rendimiento y las perspectivas de los
estudiantes" (BM, 1996:19).
"Asimismo, la mayoría de los sistemas de educación son administrados
directamente por el gobierno central o estatal, que dedica un esfuerzo
considerable a ocuparse de cuestiones tales como la negociación de los salarios
de los maestros, los programas de construcción de escuelas y la reforma de los
planes de estudio. Esta administración central, que abarca incluso los insumos de
8
la educación y el medio de aprendizaje , deja poco lugar para la flexibilidad que
promueve un aprendizaje efectivo en el aula" (BM, 1996:6-7).
8
Debe leerse "ambiente de aprendizaje" (learning environment), no "medio de aprendizaje".
5
Esta es la visión del BM, resumida por el propio BM, respecto de los principales problemas
que afectan actualmente a los sistemas educativos en los países en desarrollo. Esta, en
definitiva, la problemática que determina la necesidad de la reforma educativa, prioriza sus
componentes, y define sus estrategias.
Los sistemas educativos de los países en desarrollo, en la percepción del BM, tienen por
delante cuatro desafíos fundamentales:
(a) acceso, el cual ha sido logrado, para el caso de la educación primaria, en la mayor parte
de países, restando como un desafío particularmente serio en Africa;
(b) equidad, vista fundamentalmente en relación a los pobres, en general, y a las niñas y las
minorías étnicas, en particular (la discriminación escolar de la niña es particularmente aguda
en el Medio Oriente y en Asia del Sur);
(c) calidad, vista como un problema generalizado que afecta a todo el mundo en desarrollo; y
(d) reducción de la brecha entre la reforma educativa y la reforma de las estructuras
económicas, brecha que sería hoy en día más notoria en las economías de transición de
Europa Central y Europa del Este (BM, 1996).
En la óptica del BM, la reforma educativa -entendida esencialmente como reforma escolar- es
no sólo ineludible sino urgente. Postergarla tiene serios costos económicos, sociales y
políticos para los países: "El atraso de la reforma puede menoscabar el crecimiento y,
recíprocamente, la reforma oportuna puede reportar beneficios en términos de crecimiento
económico y reducción de la pobreza, como se observa claramente en los países de Asia
oriental que han hecho grandes inversiones en capital humano básico tanto para hombres
como para mujeres" (BM, 1996:3).
Destacan como rasgos distintivos del actual paquete de reforma propuesto por el BM para los
países en desarrollo:
La prioridad depositada sobre la educación básica
"La enseñanza primaria es la base, y su finalidad fundamental es doble: producir una
población alfabeta y con conocimientos básicos de aritmética capaz de resolver
problemas en el hogar y en el trabajo, y servir de base para la educación ulterior" (BM,
1992:2).
"La educación, especialmente la educación básica, contribuye a reducir la pobreza, al
aumentar la productividad de los pobres, reducir la fecundidad y mejorar la salud, y al
dotar a las personas de las aptitudes que necesitan para participar plenamente en la
economía y en la sociedad. De modo más general, la educación contribuye a fortalecer
las instituciones civiles, a crear una capacidad nacional y a promover el buen gobierno,
6
que son elementos esenciales para la implantación de políticas económicas y sociales
racionales" (BM, 1996:1-2)
"La definición de educación básica varía según el país, pero normalmente abarca por
lo menos la educación primaria y con frecuencia también la secundaria de primer
ciclo..." (BM, 1996:117) "La educación básica proporciona los conocimientos,
capacidades y actitudes esenciales para funcionar eficazmente en la sociedad. Las
competencias básicas en esferas generales como la expresión verbal, los
conocimientos de computación, la aptitud para comunicarse y para resolver problemas
se pueden aplicar en una amplia gama de medios laborales y pueden permitir a la
gente adquirir capacidades y conocimientos específicos para el empleo en el lugar de
trabajo. Ese nivel básico requiere normalmente alrededor de ocho años de instrucción"
(BM, 1996:107).
El BM viene estimulando a los países a concentrar los recursos públicos en la educación
básica, considerada elemento esencial para un desarrollo sustentable y de largo plazo así
como para aliviar la pobreza, y a la que se adjudican comparativamente los mayores
beneficios sociales y económicos. "Las altas tasas de rentabilidad estimadas para la
educación básica en la mayoría de países en desarrollo son una indicación clara de que las
inversiones destinadas a ampliar la matrícula y a mejorar la tasa de retención en la educación
básica deberían tener en general la más alta prioridad en los países que aún no han
alcanzado la educación básica universal" (BM, 1996:107), lo que equivale a decir en la
inmensa mayoría de países en desarrollo, incluida toda América Latina.9
Es necesario detenernos en el concepto de educación básica, dada la diversidad de
acepciones que tiene este término y sus usos diferenciados incluso dentro del propio BM (así
como entre otras agencias internacionales de cooperación y, por supuesto, entre los países
mismos).
En el primer estudio regional sobre el sector educativo elaborado por el BM a mediados de
los años 80 (La educación en el Africa sub-Sahariana), el término educación básica se
reservaba para la educación no-formal de jóvenes y adultos, y se refería a la adquisición de
los rudimentos de la lectura, la escritura y el cálculo10. Posteriormente, y hasta principios de
los años 90, educación básica pasó a ser equivalente a educación primaria. En el último
documento de política (1996) se llama educación básica a la educación primaria más el primer
ciclo de la educación secundaria, estimándose que "los conocimientos, capacidades y
actitudes esenciales para funcionar eficazmente en la sociedad" (BM, 1996:107) se adquieren
9
Según el mismo documento del BM, únicamente Europa y Asia Central, y unos pocos países en Asia Oriental y el
Medio Oriente, han logrado una matrícula casi universal a nivel secundario. En América Latina, según datos de la
UNESCO, menos del 50% de los alumnos que ingresan al primer grado terminan la escuela primaria, una tasa de
completación incluso más baja que las de Africa o Asia.
10
En el glosario de dicha publicación consta que "La educación básica generalmente se refiere a la instrucción en
lectura, escritura y cálculo para jóvenes y adultos al margen del sistema escolar" (BM, 1988:x).
7
en el aparato escolar y que dicha adquisición requiere aproximadamente ocho años de
instrucción.
Así pues, la noción de educación básica (y de educación en general) continúa centrada en la
educación formal y en la educación infantil. En otras palabras, educativo se equipara con
escolar y con niños. Otras esferas de lo educativo -y de la educación básica propiamente talcomo la familia, la comunidad, el entorno, el trabajo, o los medios de comunicación, quedan al
margen de las consideraciones y recomendaciones de política del BM. También quedan
afuera la educación de adultos, la educación no-formal y otras formas y modalidades
educativas (por ejemplo, los sistemas de educación religiosa, como el sistema coránico) no
reconocidas dentro de los parámetros de la educación oficial. Esto va junto con el énfasis
depositado sobre los factores intra-escolares (la oferta) como espacio de intervención para
mejorar el acceso, la equidad y la calidad educativas, dejándose virtualmente al margen del
análisis y de las propuestas los factores extra-escolares (la demanda), los cuales inciden de
manera determinante en el bajo acceso, la inequidad y la mala calidad. En este sentido, más
que en el marco de políticas educativas, los análisis y las propuestas del BM se mueven en el
marco de las políticas escolares.
La concepción de educación básica manejada por el BM se aparta de la acordada en 1990 en
la Conferencia Mundial sobre "Educación para Todos", una de cuyas agencias patrocinadoras
y organizadoras fuera el Banco Mundial. Allí se propuso una "visión ampliada" de la
educación básica que incluye por igual a niños, jóvenes y adultos, se inicia con el nacimiento
y dura toda la vida, no se reduce ni a educación escolar ni a escuela primaria ni a un
determinado número de años o niveles de estudio, sino que se define por su capacidad para
satisfacer las necesidades básicas de aprendizaje de cada uno (ver recuadro 1).11
11
Educación para Todos equivale a Educación Básica para Todos, entendiéndose por educación básica una
educación capaz de satisfacer las necesidades básicas de aprendizaje de las personas, niños, jóvenes y adultos.
“Estas necesidades abarcan tanto las herramientas esenciales para el aprendizaje (como la lectura y la escritura, la
expresión oral, el cálculo, la solución de problemas) como los contenidos básicos del aprendizaje (conocimientos
teóricos y prácticos, valores y actitudes) necesarios para que los seres humanos puedan sobrevivir, desarrollar
plenamente sus capacidades, vivir y trabajar con dignidad, participar plenamente en el desarrollo, mejorar la calidad de
su vida, tomar decisiones fundamentadas y continuar aprendiendo. La amplitud de las necesidades básicas de
aprendizaje y la manera de satisfacerlas varían según cada país y cada cultura, y cambian inevitablemente en el
transcurso del tiempo” (PNUD/UNESCO/UNICEF/BANCO MUNDIAL, 1990).
8
Recuadro 1
EDUCACION BASICA
VISION AMPLIADA
(Educación para Todos)
VISION RESTRINGIDA
Se dirige a los niños.
Se dirige a niños, jóvenes y adultos.
Se realiza en el aparato escolar.
Se realiza dentro y fuera del aparato
escolar.
Equivale a educación primaria o a algún
nivel escolar establecido.
No se mide por el número de años de
estudio, sino por lo aprendido
efectivamente.
Se garantiza a través de la enseñanza de
determinadas materias o asignaturas.
Se garantiza a través de la satisfacción de
necesidades básicas de aprendizaje.
Reconoce como válido un único tipo de
saber: el adquirido en el aparato escolar.
Reconoce distintos tipos y fuentes de saber,
incluidos los saberes tradicionales.
Se limita a un período de la vida de una
persona.
Dura toda la vida y se inicia con el
nacimiento.
Es homogénea, igual para todos.
Es diferenciada (pues son diferentes las
necesidades básicas de aprendizaje de los
distintos grupos y culturas).
Es estática, se mantiene relativamente sin
cambios.
Es dinámica, cambia a lo largo del tiempo.
Es responsabilidad del Ministerio de
Educación.
Involucra a todos los Ministerios e instancias
gubernamentales a cargo de acciones
educativas.
Se guía por enfoques y políticas sectoriales.
Reclama enfoques y políticas intersectoriales.
Es responsabilidad del Estado.
Es responsabilidad del Estado y de toda la
sociedad y exige, por tanto, construcción de
consensos y coordinación de acciones.
Fuentes: PNUD/UNESCO/UNICEF/BANCO MUNDIAL, 1990; Torres, 1993, 1995.
El mejoramiento de la calidad (y la eficiencia) de la educación como eje de la reforma
educativa
"La calidad de la educación es deficiente en todos los niveles en los países de ingreso
bajo y mediano. Los estudiantes de los países en desarrollo tienen un nivel medio de
9
rendimiento más bajo que el imperante en los países industrializados, y su desempeño
muestra una variación mucho mayor en torno a la media" (BM, 1996:3).
"La calidad de la educación primaria en un país debe ser juzgada a partir del
aprendizaje de todos sus niños. Mejorar la calidad de la educación primaria implica, por
tanto, asegurar que más niños completen la escuela primaria habiendo llegado a
dominar lo que se les enseñó" (Lockheed y Verspoor 1991:xvi).
Considerada "probablemente el más importante desafío" y "el más difícil de lograr"12, la
calidad se ubica en los resultados y éstos se verifican en el rendimiento escolar. Este, a su
vez, se juzga a partir de los objetivos y metas planteados por el propio aparato escolar
(completar el ciclo de estudios y aprender lo que se enseña), sin entrar a cuestionar la
validez, el sentido y los modos de enseñar y aprender de eso que se enseña y aprende. En
ese resultado, lo que pesa es el "valor agregado de la escolaridad", es decir, “la adquisición
de más conocimientos y el aumento de las probabilidades de desempeñar una actividad
generadora de ingresos” (BM, 1996:50). Dicha orientación hacia los resultados, en la
mentalidad bancaria, significa que las prioridades de la educación deben determinarse
mediante el análisis económico.
La calidad educativa, en la concepción del BM, sería el resultado de la presencia de
determinados "insumos" que intervienen en la escolaridad. Para el caso de la escuela
primaria, se consignan nueve insumos como determinantes de un aprendizaje efectivo, en
este orden de prioridad, según el porcentaje de estudios que revelarían una correlación y un
efecto positivos (BM, 1996)13:
(1) bibliotecas;
(2) tiempo de instrucción;
(3) tareas en casa;
(4) libros de texto;
(5) conocimientos del profesor;
(6) experiencia del profesor;
(7) laboratorios;
(8) salario del profesor; y
(9) tamaño de la clase.
12
En una version anterior de este documento, en inglés, se afirmaba en efecto que mejorar la calidad es "el tercero y
probablemente más importante desafío" (además del acceso y la equidad) y que "mejorar la calidad es tan importante como
mejorar el acceso, pero aún más difícil de lograr" (BM, 1995:xii).
13
Se menciona que tales conclusiones son el resultado de comparar estudios realizados “en más de 25 países”, pero
no se especifica cuáles países. Como síntesis de dichos estudios se cita como fuente un artículo de Fuller y Clarke,
1994. (Ver la bibliografía al final).
10
De aquí deriva el BM sus conclusiones y recomendaciones a los países en desarrollo
respecto de cuáles insumos priorizar en términos de políticas y asignación de recursos. De
este modo, al tiempo que desestimula a invertir en los tres últimos -laboratorios, salarios
docentes, y reducción del tamaño de la clase -, aconseja invertir en los primeros y,
específicamente, en tres de ellos:
(a) incrementar el tiempo de instrucción, a través de la prolongación del año escolar,
flexibilización y adecuación de los horarios, y asignación de tareas en casa;
(b) proveer libros de texto, vistos como expresión operativa del currículo y contándose con
ellos como compensadores de los bajos niveles de formación docente. El BM aconseja a los
países dejar la producción y distribución de los textos en manos del sector privado, capacitar
a los profesores en su uso, además de elaborar guías didácticas para estos últimos; y
(c) mejorar el conocimiento que poseen los profesores (privilegiándose la capacitación en
servicio sobre la formación inicial y estimulándose las modalidades a distancia).
Como se ha dicho, la infraestructura ya no es considerada un insumo importante ni para el
acceso ni para la calidad14. A fin de minimizar costos en este rubro se recomienda:
(a) compartir costos con las familias y comunidades;
(b) uso múltiple de los locales escolares (varios turnos); y
(c) mantenimiento adecuado de la infraestructura escolar.
La prioridad sobre los aspectos financieros y administrativos de la reforma educativa
(en el contexto más amplio de la reforma administrativa del Estado), dentro de los cuales
cobra gran importancia la descentralización.15 Se proponen, específicamente:
(a) la reestructuración orgánica de los ministerios, las instituciones intermedias y las
escuelas;
(b) el fortalecimiento de los sistemas de información (destacándose de manera específica
la necesidad de recoger datos en cuatro rubros: matrícula, asistencia, insumos y costos); y
(c) la capacitación del personal en asuntos administrativos.
14
En el documento de 1996 se afirma expresamente que "los edificios escolares no son del todo necesarios para
obtener los resultados académicos deseados" y se ejemplifica lo dicho con Platón y Grecia para el caso de la
antiguedad - "En efecto, la primera 'academia' de Europa fue una arboleda pública donde enseñaba Platón" (BM,
1996:64) - y con la India para el caso de los tiempos modernos -"Hoy día, el aprendizaje se logra todavía en muchos
países sin que haya edificios, como ocurre en algunas zonas rurales de la India" (BM, 1996:64)-, lo que en verdad es
una situación bastante generalizada en el mundo en desarrollo.
15
"Existe una necesidad urgente en todos los países de reformar la administración de la educación. Las reformas educativas
se encuentran bloqueadas en diversos países debido a ineficiencias internas" (Husain, 1993:14).
11
Descentralización e instituciones escolares autónomas y responsables por sus
resultados Junto a un esfuerzo importante y acelerado de descentralización, el BM aconseja
a los gobiernos mantener a nivel central cuatro funciones para mejorar la calidad de la
educación (BM, 1996):
(a) fijar estándares;
(b facilitar los insumos que influyen sobre el rendimiento escolar;
(c) adoptar estrategias flexibles para la adquisición y uso de dichos insumos; y
(d) monitorear el desempeño escolar.
Para lograr la autonomía de las instituciones escolares se aconsejan medidas financieras y
administrativas. Las medidas financieras propuestas son:
(a) hacer uso de los impuestos del gobierno central y los gobiernos locales;
(b) compartir los costos con las comunidades locales;
(c) asignar donaciones a las comunidades y las escuelas sin establecer requisitos para el uso
de dichas donaciones;
(d) cobrar aranceles en la educación superior;
(e) estimular la diversificación de los ingresos;
(f) certificados y préstamos educativos; y
(g) financiamiento basado en resultados y calidad.
En el plano administrativo se aconseja mayor autonomía tanto para las direcciones escolares
como para los profesores: en el caso de las direcciones escolares, se propone que éstas
gocen de autoridad para definir ciertos asuntos tales como asignar recursos, contratar o
despedir personal, y determinar cuestiones tales como el calendario, el horario escolar y la
lengua de instrucción, a fin de lograr un mayor ajuste a las condiciones locales; en el caso de
los profesores, se propone que éstos tengan autonomía para definir las prácticas de aula
aunque dentro de ciertos límites, límites dados por un currículo nacional, sujeto a normas y
estándares, exámenes, evaluaciones de aprendizaje e inspectores escolares (BM, 1996).
Cabe destacar que la búsqueda de dicha autonomía escolar se centra en los factores
financieros y administrativos pero no se contemplan medidas dirigidas específicamente a la
calificación y profesionalización de los recursos humanos (fundamentalmente docentes y
directores) que son quienes, en última instancia, hacen posible o no la autonomía de la
institución escolar.
El llamado a una mayor participación de los padres de familia y la comunidad en la
oferta educativa Dicha participación, vista fundamentalmente como una condición que
facilita el desempeño de la escuela como institución (más que como un factor de corrección y
como una relación de mutuo beneficio entre escuela/familia y escuela/comunidad), se refiere
a tres ámbitos:
12
(a) la contribución económica al sostenimiento del aparato escolar16;
(b) la selección de la escuela; y
(c) un mayor involucramiento en la gestión escolar.
La noción de "participación" (de la familia, de la comunidad) en educación está fuerte -y
crecientemente- teñida por el aspecto económico.
Cuatro "riesgos" se atribuyen a dicha mayor participación de las familias en el ámbito escolar:
(a) una mayor dificultad para impulsar objetivos nacionales amplios (tales como la educación
de la niña);
(b) incremento de la segregación social;
(c) fomento de la inequidad (al depender cada escuela de las condiciones económicas de la
comunidad y las familias); y
d) limitaciones derivadas de la falta de información y educación de los padres (BM, 1996).
El impulso de la participación del sector privado y los organismos no-gubernamentales
(ONGs) en el terreno educativo tanto a nivel de las decisiones como de la ejecución.17 Esto
se enmarca en una propuesta de diversificación de la oferta educativa, a fin de introducir la
competencia en el terreno educativo (la competencia como mecanismo clave de la calidad).
La movilización y la asignación eficaz de recursos adicionales para la educación
primaria como temas principales del diálogo y la negociación con los gobiernos. Las
propuestas del BM en relación a este tema parten de una premisa central: la de que la
distribución vigente del gasto educativo -entre niveles y dentro de cada nivel del sistema- es
desigual e inequitativa, privilegiándose "los intereses de los sindicatos de maestros (en la
medida que el grueso del gasto educativo se va en salarios y su negociación ocupa buena
parte de las energías de los gobiernos, que en los últimos años se ha incrementado
desproporcionadamente el número de maestros y reducido -en lugar de incrementado, a la
par de la matrícula escolar- la relación maestro-alumnos, etc), los estudiantes universitarios
(en tanto en su mayoría provendrían de sectores medios y altos), la élite, y el gobierno central"
(BM, 1996:153). El BM propone una redefinición del papel tradicional del Estado respecto de
16
“La participación de las comunidades en los costos es generalmente la única excepción a la educación básica
gratuita. Incluso las comunidades muy pobres suelen estar dispuestas a sufragar parte de los costos de la educación,
especialmente a nivel primario” (BM, 1996:117). El tema de la gratuidad o no de los servicios básicos, y de la
educación en particular, está hoy en el tapete de la discusión internacional. El principio de gratuidad de la educación
básica está instituido en la mayoría de las constituciones y leyes educativas de los países, y fue ratificado en la
Convención de los Derechos del Niño (1989).
17
"... la participación de las ONGs en el suministro de la educación deberá ser considerada otro elemento de la
descentralización, un complemento al papel del Estado... Es necesario propiciar un ambiente que facilite la participación del
sector privado en la operación de instituciones educativas, sean éstas con fines de lucro o como servicio social" (Husain,
1993:14).
13
la educación, una redefinición de los patrones y prioridades del gasto público, y una
contribución mayor de las familias y las comunidades a los costos de la educación.
Un enfoque sectorial El modelo de diagnóstico, análisis y acción que propone el BM es un
modelo con un enfoque eminentemente sectorial (y, además, como se ha dicho,
eminentemente escolar). En esto, otra vez, el BM se aparta de lo acordado en el marco de la
iniciativa mundial de "Educación para Todos", uno de cuyos puntos fuertes es el acento
depositado en la necesidad de un enfoque intersectorial en el tratamiento de la educación y
en la consecución de la meta de la Educación para Todos, en particular.18
La definición de políticas y prioridades en base al análisis económico El BM recomienda
hacer mayor uso del análisis económico en las decisiones de política y en la priorización de
los insumos instruccionales a invertir. “El análisis económico aplicado a la educación se centra
en la comparación entre los beneficios y los costos, para las personas y para la sociedad en
su conjunto. Se comparan los costos de las distintas intervenciones para lograr un objetivo
educacional determinado y se mide la relación entre los beneficios y los costos, generalmente
calculando la tasa de rentabilidad, considerando como el beneficio la mayor productividad de
la mano de obra, medida por las diferencias de salarios” (BM, 1996:105).
II.
EL "MEJORAMIENTO DE LA CALIDAD DE LA EDUCACION" COMO
PARADIGMA
•
UNA PROPUESTA FORMULADA POR ECONOMISTAS PARA SER EJECUTADA
POR EDUCADORES: EL DISCURSO ECONOMICO VERSUS EL DISCURSO
PEDAGOGICO19
Las propuestas del BM para la educación son propuestas hechas fundamentalmente por
economistas y desde la lógica y el análisis económico. La relación costo-beneficio y la tasa
de rentabilidad constituyen las categorías centrales desde las cuales se define el quehacer
educativo, las prioridades de inversión (niveles educativos e insumos a considerarse), los
rendimientos, y la calidad misma.
El modelo educativo que nos propone el BM es esencialmente un modelo escolar, pero
además un modelo escolar que tiene dos grandes ausentes: los maestros y la pedagogía. Un
modelo escolar configurado en torno a variables observables y cuantificables, en el cual no
caben los aspectos propiamente cualitativos, es decir, aquellos difíciles de medir y que
18
“Puesto que las necesidades básicas de aprendizaje son complejas y diversas, satisfacerlas requiere estrategias y acciones
multisectoriales integrales a los esfuerzos globales de desarrollo" (Conferencia Mundial sobre Educación para Todos, Marco
de Acción, Principio de Acción 11).
19
Para un análisis crítico de la teoría económica que subyace a las políticas educativas del BM, ver el trabajo de José
Luis Coraggio incluido en este mismo volumen.
14
constituyen, no obstante, la esencia de la educación. Un modelo educativo, en fin, que tiene
poco de educativo. El rol técnico especializado de una agencia como la UNESCO sigue,
entonces, teniendo pleno sentido y cabida.
El discurso económico ha llegado a dominar el panorama educativo al punto que el discurso
propiamente educativo -el de la escuela y el sistema educativo, el de las relaciones y los
procesos de enseñanza-aprendizaje en el aula, el de la pedagogía, el de la educación en
cuanto tal- y sus portadores -profesores, pedagogos, especialistas en educación y áreas
afines- apenas si tienen cabida en dicho discurso y en su formulación20. Tanto a nivel
nacional como internacional la política educativa se encuentra general y principalmente en
manos de economistas o de profesionales vinculados a la educación desde la economía o la
sociología más que desde el currículo o la pedagogía. Buena parte de quienes opinan hoy
sobre lo que hay o no hay que hacer en educación y toman decisiones importantes en este
terreno, desde el nivel local hasta el mundial, carecen del conocimiento y la experiencia
necesarios para lidiar con los campos sobre los cuales se pronuncian y deciden: la educación
básica, la enseñanza y el aprendizaje en el aula, el aprendizaje infantil, la capacitación
docente, el desarrollo y la reforma curricular, las políticas lingüísticas, la adquisición de la
lectura, la escritura y el cálculo, la elaboración de textos escolares y otros materiales
instruccionales, la evaluación del aprendizaje, etc. Pocos de ellos han estado alguna vez al
frente de un aula y de un grupo de alumnos en una institución escolar. Pocos tienen a sus
hijos en el sistema público para el cual se piensan y diseñan -supuestamente- las propuestas.
La virtual ausencia del profesorado en la definición, discusión y toma de decisiones de política
educativa termina por sellar este discurso formulado por economistas para ser implementado
por educadores.
A pesar de que todas las políticas de mejoramiento y reforma dicen definirse en nombre del
aprendizaje, el mundo de la escuela, del aula y del aprendizaje permanece como una caja
negra. El conocimiento y la discusión pedagógicas son vistos como "tecnicismo", como “los
detalles de la educación”, como "el árbol que no deja ver el bosque". Desde el bosque de las
macrovisiones y las macropropuestas mundiales y nacionales se asume como obvio el
esquema vertical arriba-abajo en la formulación y aplicación de las políticas educativas y, por
ende, el "aterrizaje" en el aula, gracias a la mediación de leyes y normativas, currículos y
textos, disposiciones institucionales y capacitación docente, todo lo cual se supone será
receptado y asimilado por la institución escolar, directivos, docentes, padres de familia y
alumnos. Dicho “aterrizaje”, no obstante, rara vez se ha dado en la práctica y continúa siendo
un elemento crítico en los repetidos intentos de reforma educativa a nivel mundial.
La educación pasa a ser analizada con criterios propios del mercado, la escuela es manejada
como si fuese una empresa (antes que un sistema de relaciones sociales) y los profesores
20
Sobre esto, ver el interesante artículo de L. Ratinoff en torno a la evolución de las retóricas educativas en América
Latina (ver bibliografía al final).
15
tratados como trabajadores manuales (Coraggio, 1994, 1995b, 1995c; Gimeno Sacristán,
1992). La enseñanza se resume en un conjunto de insumos (inputs) que intervienen en la caja
negra del aula -el maestro siendo un insumo más- y el aprendizaje es visto como el resultado
predecible de la presencia (y eventual combinación) de esos insumos. Cada insumo se valora
por separado y se prioriza o no en virtud de dos cuestiones: su incidencia sobre el
aprendizaje (según estudios empíricos que mostrarían tal incidencia) y su costo. Es a la luz de
estos parámetros que el BM define un conjunto de "avenidas promisorias" y "callejones sin
salida" para la reforma de la escuela primaria, priorizándose, por ejemplo, el libro de texto
(alta incidencia y bajo costo) sobre el docente (alta incidencia pero alto costo), la capacitación
en servicio sobre la formación inicial, o el texto único sobre la biblioteca escolar.
Los documentos de política sectorial del BM, en general, dejan ver una comprensión y un
manejo sumamente precarios de lo educativo, de la teoría y la investigación acumuladas
dentro del campo, e incluso de su terminología específica. De hecho, es frecuente encontrar
en documentos del BM, incluido el último documento sectorial, imprecisión en el manejo de (e
incluso falta de diferenciación entre) conceptos tales como educación y capacitación,
enseñanza y aprendizaje, educación y aprendizaje, educación y enseñanza, educación e
instrucción, rendimiento escolar y aprendizaje, currículo y contenidos, conocimientos y
habilidades, pedagogía y métodos, métodos y técnicas, métodos de enseñanza y estilos de
enseñanza, textos escolares y materiales de lectura, educación inicial (o infantil) y educación
pre-escolar, educación formal, no-formal e informal, educación de adultos, educación noformal y alfabetización, e incluso entre educación primaria y educación básica21. Persiste,
asimismo, la confusión corriente entre "universalización de la educación primaria" y
"universalización del acceso a la educación primaria", lo que ha llevado tradicionalmente a
centrar la atención en la matrícula escolar y a subestimar y hasta ignorar la calidad de dicha
educación, la retención, la finalización del ciclo escolar, y el aprendizaje efectivo.22
Los sucesivos análisis sectoriales producidos por el BM continúan beneficiándose poco de los
avances de la investigación educativa y del aporte de ciencias afines -la lingüística, la psico y
la sociolingüística, la antropología, la historia- a las modernas concepciones y teorías del
aprendizaje. Prima la visión de la educación como un campo sin especificidad, sin
antecedentes ni historia, huérfano de tradición teórica y discusión pedagógica, en el que
21
A esto se agregan, en el caso del español, los problemas usuales de traducción del original en inglés. En el
documento de 1996 encontramos, por ejemplo, attitudes (actitudes) traducido como aptitudes, schooling (escolaridad)
indistintamente como aprendizaje o enseñanza, learning (aprendizaje) como conocimientos, currículum como plan de
estudios, etc.
22
La afirmación en el sentido de que "América Latina y Asia oriental han logrado en general la educación primaria
universal" (BM, 1996:5) se refiere, evidentemente, a la matrícula. En realidad, tanto Asia como América Latina están
lejos de haber logrado la universalización de la educación primaria, esto es, una escuela primaria a la que no sólo
ingresan todos los niños y niñas sino en la que se mantienen hasta completar y aprender, en el tiempo asignado, lo
definido en el currículo de ese nivel.
16
confluyen e interactúan insumos antes que personas, resultados antes que procesos,
cantidades antes que calidades.
Es en el ámbito curricular y pedagógico -ámbito en el que se define y juega esencialmente lo
educativo- donde se hacen más evidentes las debilidades de los economistas y técnicos del
BM. La propia noción de currículo23 que se maneja y que subyace a las propuestas de política
del BM, es estrecha, entendiéndose por currículo básicamente contenidos (y reduciendo los
contenidos, a su vez, a materias)24: "El currículo determina las materias que se han de
enseñar y proporciona orientacion general acerca de la frecuencia y la duración de la
instrucción" (BM, 1996:84)25.
La reducción de educación a contenidos (la enseñanza como información a transmitirse y el
aprendizaje como información a asimilarse) es la que subyace a la concepción tradicional,
transmisiva y "bancaria" de la educación, y es coherente con la noción de "calidad de la
educación" como "rendimiento escolar". Desde esta concepción se explica también, en parte,
por qué puede verse al texto escolar como el portador por excelencia del currículo (es decir,
de los contenidos, de los contenidos explícitos), desconociéndose el rol central que tiene el
profesor en la definición y concreción del currículo (incluido el "currículo oculto") en su
relación con los alumnos dentro y fuera del aula.
El BM en general se limita a enunciar los contenidos y habilidades a incluirse en el currículo,
sin incursionar en su análisis o en propuestas más elaboradas acerca de sus alcances o
modalidades de enseñanza. En los pocos casos en que lo hace, salta a la vista la escasa
familiaridad que los funcionarios del BM tienen respecto de estos temas y la débil
participación de los especialistas del propio BM en las decisiones de política y en la
configuración final de los documentos. El área de la lectura y la escritura, mencionada
recurrentemente por el BM (y demás agencias internacionales) como la necesidad básica de
aprendizaje por excelencia y componente esencial de la educación básica, es un ejemplo
claro de esto. Pocos campos como el de la adquisición escolar de la lectura y la escritura ha
generado en efecto, en los últimos años, un movimiento tan importante de investigación y
23
En la version de este texto en español (1996), currículum aparece erróneamente traducido como plan de estudios (lo
que en inglés, a su vez, correspondería a syllabus). Mantendremos, en lo que sigue, el término currículo.
24
En el estudio sobre el Africa sub-Sahariana puede encontrarse incluso la siguiente definición de currículo: "Un
conjunto de cursos en un campo de estudio, los cuales a menudo constituyen un área de especialización en los niveles
superiores de la educación" (BM, 1988:ix).
25
La reducción de currículo a contenidos así como la reducción de conocimientos y competencias a la categoría de
habilidades (skills) -también predominante en el discurso educativo del BM- es muy propio de la tradición educativa
norteamericana. Definiciones amplias de currículo entienden por tal no únicamente los contenidos sino además los objetivos,
las estrategias, los métodos y los materiales de enseñanza, así como los criterios y métodos de evaluación de dicha
enseñanza. Es decir, una concepción amplia de currículo ve como un todo inseparable el qué se enseña y aprende
(contenidos), el cómo se enseña y aprende (relaciones, métodos, procedimientos, prácticas), el para qué se enseña y aprende
(objetivos), y el qué y cómo se mide aquello que se aprende (evaluación).
17
cuestionamiento a los enfoques y métodos convencionales de enseñanza, y un salto tan
grande en el conocimiento, la teoría y la experimentación pedagógicas (Ferreiro, 1979, 1989).
No obstante, las extensas bibliografías consultadas tanto para el libro con recomendaciones
para mejorar la educación primaria (1991) como para el último documento sectorial (1996),
ignoran este fenómeno. Los autores renombrados en el campo de la alfabetización y la
alfabetización infantil, en particular, incluso norteamericanos y europeos, no forman parte de
dicha bibliografía. En el documento de 1996 vemos al BM tocando (en dos párrafos) el tema
de la lectura y la escritura con una visión estrecha y atrasada, basada en la referencia a un
único autor, poco representativo de este movimiento.
No obstante pronunciarse de manera categórica respecto de la inconveniencia de la reforma
curricular, no puede encontrarse en los documentos del BM un análisis acerca de la
complejidad de implementar el cambio curricular (ya sea el propuesto en planes de estudio o
en libros de texto) o las diferentes alternativas y modalidades de reforma curricular. Frente a
la reforma centralizada y vertical (modalidad considerada paradigmática), la única opción que
se visualiza y presenta es un "enfoque combinado” (currículo elaborado centralmente pero
con flexibilidad para la adaptación y variación local), el cual ejemplifica con la experiencia de
dos países: Kenya e India26. Lejos de las consideraciones del BM está la abundante literatura
que, tanto desde la teoría como desde los intentos concretos de cambio curricular, concluye
en la enorme complejidad del cambio curricular y en la necesidad de estudiar mejor la
dinámica y los factores de dicho cambio (Bacchus et.al., 1991; Coll, 1991, 1993; Gimeno
Sacristán y Pérez Gómez, 1985; Frigerio, 1991; Torres, 1993).
En tanto la definición de currículo que maneja el BM no incluye el cómo se enseña y en tanto
las políticas educativas mismas conceden poca importancia a la pedagogía, si es poco lo que
se dice de los contenidos, es mucho menos lo que se dice de los métodos, de las diferencias
entre enseñar y aprender, de las prácticas docentes y las actividades en el aula. Cambio
curricular, en la perspectiva del BM, equivale esencialmente a cambio en los contenidos,
antes que a cambio en los modos y estilos de hacer (y evaluar lo que se hace en) educación,
reforzándose así la tradicional separación entre contenidos y métodos, entre currículo y
pedagogía, y la también tradicional ilusión de la reforma educativa sin una transformación
profunda de la pedagogía y la cultura escolar en sentido amplio.27
26
Este "enfoque combinado", en verdad, está bastante generalizado -al menos en teoría- en muchos países en
desarrollo, dentro y fuera de América Latina. Falta, no obstante, un análisis y una discusión en torno a las diferentes
variantes que puede adoptar este enfoque en el eje currículo centralizado/descentralizado, así como los intentos
concretos, con sus diferencias, aciertos y fracasos.
27
En el documento de 1996 se menciona, marginalmente, que no sólo importan los resultados sino también el cómo
se aprende. No obstante, es significativo que el argumento se presenta como "una opinión de educadores": "La calidad
de la educación es difícil de definir y de medir. En una definición satisfactoria deben incluirse los resultados obtenidos
por los alumnos. Además, la mayoría de los educadores incluiría también en la definición la naturaleza de las
experiencias educacionales que ayudan a producir esos resultados, o el ambiente pedagógico" (BM, 1996:50). En una
versión preliminar del documento en inglés la redacción de este parrafo decía textualmente: "La mayor parte de
educadores son de la opinión de que..." (BM, 1995:24).
18
Afortunadamente, las limitaciones y vicios de este enfoque profundamente economicista de la
educación y de la reforma educativa son motivo de creciente cuestionamiento dentro de las
propias filas del BM, incluidos algunos cuadros directivos (Heyneman, 1995):
“El grueso de la investigación econòmica ha sido superflua para fines de la toma de decisiones
en el ámbito educativo. Se han sobre-enfatizado las tasas de rentabilidad por niveles
educativos, y se ha sub-enfatizado la economía de la calidad de la educación, las nuevas
asignaturas, los grupos beneficiarios, los métodos de enseñanza, y las reformas del sistema
(op. cit:559). El campo (de la economía de la educación) en general ha sido lento para hacerse
las preguntas cuyas respuestas son necesarias para que los educadores manejen mejor los
sistemas educativos, y ha sido en cambio expedito para hacerse preguntas generadas en el
seno de la comunidad académica vinculada al tema económico (op. cit:561). La economía es
más efectiva cuando se trata de estimar las funciones de producción y existe un único
producto (por ejemplo, arroz), y cuando los efectos sobre la productividad son de orden físico.
La diferencia entre un aula de clase y una plantación agrícola es que el suelo no depende de
la motivación. Esto implica la necesidad de ser humildes cuando se trata de discutir resultados
(op.cit:568). A los funcionarios educativos se les hace públicamente responsables por los
errores cometidos. En general, a los economistas no” (op.cit:571).28
•
UNA PROPUESTA QUE SE PRESENTA COMO CONTUNDENTE Y UNIVERSAL,
RESPALDADA EN CONOCIMIENTO CIENTIFICO Y EN LAS LECCIONES DE LA
EXPERIENCIA INTERNACIONAL
Los análisis y el paquete de propuestas que hace el BM en materia educativa aparecen
respaldados en un conjunto de estudios, buena parte de ellos promovidos y financiados por el
propio BM29, así como en la experiencia internacional, incluidas las lecciones que saca el BM
de su accionar de más de tres décadas en el sector educativo. Existen, no obstante,
debilidades y vacíos importantes en la fundamentación de dichas políticas tanto vía estudios
como vía experiencia, como lo destacan algunos de los trabajos promovidos por el propio BM
y lo señalan varios autores (Coraggio, 1993, 1994, 1995a, 1995b, 1995c; Heyneman, 1995;
Plank, 1994; Reimers, 1993; Samoff, 1996; Schwille, 1993; Torres, 1995, 1996).
Un sesgo occidental y anglosajón
La mayor parte de los estudios en que se fundamentan las propuestas del BM y de las
referencias bibliográficas que se mencionan en sus publicaciones (al menos para la
28
Al escribir este artículo, Heyneman se desempeñaba como jefe de la División de Recursos Humanos y Políticas
Sociales en el Banco Mundial.
29
Dichos estudios se han centrado hasta el momento alrededor de tres ejes: (a) la vinculación entre educación y
crecimiento económico, salud, fertilidad y reducción de la pobreza; (b) factores que contribuyen a mejorar la calidad de
la educación; y (c) el impacto de la educación pre-escolar sobre el rendimiento escolar.
19
educación básica) se refieren al Tercer Mundo; no obstante, la mayoría de dichos estudios y
publicaciones proviene de autores del Primer Mundo y de los bancos y agencias
internacionales. Son escasas las referencias a estudios provenientes de los países en
desarrollo, publicados allí y/o elaborados por especialistas trabajando en esos países. La
bibliografía que sirve de fundamentación a las políticas es mayoritariamente anglosajona,
ignorándose virtualmente la importante producción en otras lenguas (español, francés,
portugués, etc)30. En el caso de América Latina, específicamente, salvo pocas excepciones,
los autores de renombre en la región y las publicaciones citadas en el ámbito regional, no
forman parte del referencial bibliográfico del BM. Existe pues un abismo entre el discurso
internacional sobre la educación, pretendidamente universal, aportado por el BM, y el
discurso educativo producido a nivel regional y nacional. Esto es válido no sólo para América
Latina sino para otras regiones del mundo.
Por otra parte, la mayoría de publicaciones seleccionadas son de data reciente (años 90 o
fines de los 80), sacrificándose en esta selección una visión más dinámica, sólida y analítica
del campo educativo, de su evolución y desarrollo. La selección privilegia los estudios de
corte empírico, instrumental, capaces de proveer datos útiles y conclusiones tajantes sobre
temas previamente elegidos como materia de discernimiento para fines de formulación de
políticas, sobre los estudios de carácter metodológico, conceptual o teórico, interesados en
conceptualizar, profundizar o complejizar la comprensión de un determinado tema, plantear
interrogantes, contradicciones o dilemas antes que respuestas únicas y acabadas. Por esta
vía, de hecho, se deja afuera no sólo a autores importantes del Tercer Mundo sino a autores
reconocidos del Primer Mundo, incluido el propio mundo anglófono. De hecho, existe un
abismo grande entre la bibliografía que manejan los círculos especializados o las revistas de
educación en Estados Unidos, Canadá o Europa, y la manejada en las publicaciones del BM.
Las propuestas de política que se hacen al Tercer Mundo parten del supuesto de que éste
tiene problemáticas comunes, al mismo tiempo que requerimientos y comportamientos
diferentes, al menos en ciertos ámbitos de lo educativo, a los del Primer Mundo.31 No
obstante, tanto los problemas como las soluciones, y el modelo mismo de desarrollo
educativo propuesto, están pensados fundamentalmente desde los enfoques y modelos de
30
El último documento sectorial (original en inglés, 1995), y el libro que sirve de base a las propuestas para el
mejoramiento de la calidad de la educación primaria (Lockheed y Verspoor, 1991), uno de los libros más consultados y
citados actualmente en la literatura educativa internacional, son ejemplos claros de esto. El primero apoya sus
conclusiones y recomendaciones en 274 referencias bibliográficas, todas ellas en inglés. El segundo incluye 446
referencias bibliográficas, de las cuales 441 son publicaciones en inglés; las 5 restantes se dividen así: 2 en francés, 2
en español (ambas provenientes de Colombia y referidas a un programa financiado por el BM) y 1 en portugués. Se
ignora así de un plumazo la rica producción que sobre la educación y sobre la educación básica, en particular, existe
en estas tres lenguas.
31
Un ejemplo de esto es la afirmación acerca de que la provisión de insumos (tales como textos y materiales
didácticos, bibliotecas, etc) tiene efecto sobre el rendimiento escolar en los países en desarrollo, no así en los países
industrializados. Ello justificaría la fuerte inversión en insumos en el primer tipo de países, y otro tipo de acciones,
presumiblemente más cualitativas, en el segundo.
20
los países industrializados32, aunque las propuestas se presentan por lo general ilustradas a
través de la experiencia de otros países en desarrollo. Además de las obvias inconsistencias
que este doble juego trae consigo a nivel del análisis y la propuesta, ello crea percepciones y
expectativas contradictorias en los países prestatarios, los cuales, al tiempo que tienen
interés en conectarse con las realidades y experiencias de otros países en desarrollo, están
sobre todo interesados en aprender de la experiencia de los países del Primer Mundo.33 En
este sentido, sería útil que tanto el BM como otras agencias internacionales asumieran como
parte de sus funciones poner a disposición del Tercer Mundo información actualizada y
sistematizada acerca de la experiencia y los procesos de reforma educativa en los países
centrales, no para fijar modelos de lo posible o lo deseable sino, sobre todo, para anticipar
problemas y evitar errores ya cometidos por ellos. De hecho, muchas de las estrategias que
hoy se proponen y están ensayando en los países en desarrollo -descentralización,
diversificación curricular, autonomía de la escuela, participación de los padres de familia en la
gestión escolar, educación inclusiva, uso de la moderna tecnología para fines instruccionales,
educación a distancia, etc.- ya han sido ensayadas en los países centrales y no siempre con
éxito. Conocer de cerca estos procesos ayudaría a tomar conciencia de que, en varios de
estos frentes hoy vistos como innovadores y como pasos adelante, los países del Tercer
Mundo están de ida mientras los del Primer Mundo están ya de vuelta (Torres, 1995).
Falta de mención a las dificultades que subyacen a la información y a la investigación
educativas contemporáneas
El "problema estadístico" es hoy ampliamente reconocido en el campo educativo: las
estadísticas disponibles no son confiables y tienen presumiblemente un importante margen de
error34. Por otra parte, la investigación educativa ha llegado a un punto crítico: a partir de los
resultados disponibles no es posible concluir de manera definitiva sobre ningún tema. Es más:
tenemos a disposición prácticamente resultados de investigación para todos los gustos, para
probar o para refutar casi cualquier tesis. Esto, es decir, los reconocidos problemas de
32
Los parámetros que se manejan en torno al tiempo ideal de instrucción, por ejemplo, y en base a los cuales se
determina como bajo el dedicado en buena parte de los países en desarrollo y en América Latina, en particular, vienen
generalmente fijados por países de Europa y por Japón. Asimismo, buena parte de las investigaciones y
sistematizaciones en torno a las “escuelas efectivas” (y a los factores que incidirían en dicha eficacia) provienen de
países industrializados.
33
La iniciativa de los "Nueve Países Más Populosos", promovida a fines de 1993 por UNESCO, UNICEF y FNUAP
como una sub-iniciativa dentro del marco de la Educación para Todos, fue particularmente reveladora en este sentido.
Altos funcionarios de países como México o Brasil manifestaron desinterés en una iniciativa que juntaba a nueve
países en desarrollo (Bangladesh, Brasil, China, Egipto, India, Indonesia, México, Nigeria y Pakistán) de los cuales, a
su juicio, poco o nada había para aprender. Se planteó, en cambio, el interés de una iniciativa en la que estuvieran
presentes Japón, Estados Unidos y algunos países europeos.
34
Es hoy difícil encontrar que varias fuentes coincidan en los datos sobre un mismo indicador o fenómeno. Hay
diferencias a veces importantes entre los datos oficiales que se manejan a nivel nacional, dentro de cada país, y los
que se manejan a nivel internacional. Por lo demás, hay diferencias significativas en la información y los datos que
manejan las agencias internacionales e incluso entre publicaciones de una misma agencia.
21
inconfiabilidad, incomparabilidad e indecibilidad que caracterizan a la información y a la
investigación educativa contemporáneas y, concretamente, a los estudios citados por el BM,
no se menciona o se menciona al pasar en la literatura oficial del BM. En verdad, ésta debería
ser una advertencia de rigor, un requisito tanto metodológico como ético de cualquier
exposición orientada a influir en la toma de decisiones respecto de prioridades y estrategias
en el campo educativo35.
Las afirmaciones aparecen como monolíticas y los resultados de investigación como
concluyentes, evitándose resaltar la falta de evidencia e incluso la evidencia contradictoria
que muestran otras investigaciones en torno a los mismos objetos de estudio. Este es el caso
de numerosas afirmaciones que hace el BM en torno a, por ejemplo, los libros de texto (hay
estudios, incluso promovidos por el propio BM, que no muestran tal preponderancia del libro
de texto en la calidad del aprendizaje, o que sugieren una importancia diferenciada para
diversas áreas de estudio, o que condicionan su impacto a la presencia de determinadas
condiciones)36, la capacitación docente (estudios que muestran una correlación positiva entre
años de instrucción y calificación docente y resultados de aprendizaje de los alumnos, o que
no muestran las mentadas ventajas comparativas de la capacitación en servicio respecto de
la formación inicial), o el tiempo de instrucción (estudios que muestran que incrementarlo no
necesariamente rendunda en mejores rendimientos escolares), etc.37
En varios casos, por otra parte, conclusiones que se aplican a los países en desarrollo
derivan de estudios hechos en países desarrollados, con situaciones y contextos bastante
diferentes, sin que se explicite este hecho. Es el caso, por ejemplo, de algunas afirmaciones y
recomendaciones que se hacen en torno a la repetición escolar, a las tareas en casa e
incluso a los textos escolares, a la formación y a los salarios docentes, sin mencionarse que
son más bien raros y poco consistentes los estudios empíricos que, sobre estos y otros
temas, se han llevado a cabo en los países en desarrollo.
35
En el documento de 1996, el asunto es tratado dentro de un recuadro bajo el título "La pobreza de los datos sobre
educación", el cual está centrado, con todo, en la inconfiabilidad de la información estadística. Se afirma aquí que "los
datos y las investigaciones sobre educación son generalmente insuficientes para la vigilancia (monitoring), la adopción
de políticas, y la asignación de recursos" (BM, 1996:56). Esa afirmación y el reconocimiento de este hecho no impiden
que se usen los datos estadísticos y los resultados de investigación disponibles como si fuesen suficientes para
plantear opciones y tomar decisiones de política y aignación de recursos con la seguridad y el detalle que caracterizan
a las recomendaciones del BM.
36
Dos ejemplos. (1) Un estudio realizado en Tailandia (Lockheed y Longford, 1989) a fin de examinar los factores que
inciden en incrementos en el rendimiento escolar en Matemáticas en el octavo grado, encontró que los altos
rendimientos en esta materia estaban asociados, en este orden, con: una mayor proporción de profesores calificados
para enseñar la materia, un currículo mejorado, y uso frecuente de libros de texto por parte de los profesores. (2) Un
estudio realizado en el Nordeste brasileño (Harbison y Hanusheck, 1994), y frecuentemente citado en la literatura
reciente del BM, encontró que los libros de texto tenían una importancia estadísticamente insignificante e incluso
negativa en el rendimiento escolar. No obstante, “los autores no están dispuestos a darse por vencidos” (Plank,
1995:6). Negando la evidencia empírica, los autores concluyen que “sabemos (sic) por otras fuentes que el texto
escolar es un componente poderoso del desempeño educativo” (Harbison y Hanushek, 1994:161, citado en Plank,
1995).
37
Ver, por ejemplo, Reimers, 1993.
22
En general, no se explicita en las publicaciones del BM la metodología utilizada para la
revisión de la literatura en que se apoyan conclusiones y recomendaciones.
Una tendencia fuerte a la (sobre)generalización
Tienden a afirmarse como universales (y a entenderse como homogéneamente aplicables)
una serie de postulados que en verdad son el resultado de unos pocos estudios realizados en
países y situaciones muy específicos. Es el caso, por ejemplo, de las afirmaciones acerca de
los insumos fundamentales que ejercen influencia positiva sobre el aprendizaje -conocimiento
de la materia por parte del profesor, mayor tiempo de instrucción, provisión de textos
escolares y materiales instruccionales-, en torno a todos los cuales hay de hecho evidencias
contradictorias. Igual que hay estudios para mostrar que el incremento de días y horas en el
calendario escolar está relacionado positivamente con un mejor rendimiento, hay estudios tanto en países en desarrollo como en países desarrollados- que muestran que tal relación no
se da necesariamente o que se da en determinados casos o para determinadas asignaturas.
Varias afirmaciones acerca de los tipos de capacitación y los conocimientos y fuentes de
conocimiento de los profesores en relación al rendimiento de sus alumnos están respaldados
en estudios realizados en cuatro países (Brasil, Pakistán, India e Indonesia), partiendo de
marcos teóricos y metodologías diferentes. Hay afirmaciones fuertes, como la siguiente, que
se plantean como un hecho comprobado y como una ley universal: "En los países de ingreso
bajo y mediano, las características de la escuela y del aula explican sólo alrededor del 40% de
las diferencias de rendimiento; el resto debe atribuirse a características individuales y
familiares que normalmente no se prestan a intervenciones a nivel de la escuela" (BM,
1996:89). Esta afirmación, no obstante, aparece respaldada en cuatro publicaciones que dan
cuenta de realidades muy diversas y que se refieren, en general, a programas de educación
inicial y pre-escolar.
La fundamentación empírica que se provee para muchos puntos no queda explicitada o es
extremadamente débil. Para apuntalar un argumento o una opción de política se recurre
frecuentemente a uno o más ejemplos de proyectos o de experiencias que muestran que
dicha opción fue adoptada y resultó efectiva (o inefectiva, según interese) en países
seleccionados, pero no se describe el contexto -económico, social, histórico, cultural,
institucional, etc- y las condiciones específicas que explican el éxito (o fracaso) de tal o cual
intervención.
Más allá de los ejemplos concretos, es discutible la posibilidad de hacer generalizaciones
válidas para el llamado "Tercer Mundo", caracterizado por un conglomerado muy diverso de
países, internamente muy diferenciados y polarizados en lo económico, lo social y lo cultural,
con segmentos y sectores que comparten características del Primer Mundo. La propia división
del mundo en regiones geográficas es arbitraria: países africanos o asiáticos pueden tener
mucho más en común con algunos países latinoamericanos (o del Primer Mundo) que con
otros de su propia región. No existe una opción válida de política educativa para el Brasil o la
23
India como un todo, países-mosaico en los que se condensan probablemente todos los
mundos y realidades posibles. Pero no sólo Brasil o la India -fácilmente identificables como
prototipos de la heterogeneidad- sino casi cualquier país en desarrollo tiene una
heterogeneidad semejante. La vocación por la generalización -tan cara a las visiones y
políticas del BM y de los organismos internacionales en general- descansa
desafortunadamente, en gran medida, en un desconocimiento y una falta de sensibilidad
hacia la cultura como dimensión clave e ineludible de la educación y de la política educativa.
En buena medida, en el ámbito de las agencias internacionales, es la realidad africana (y la
realidad rural) la que sirve de paradigma para el conjunto del “mundo en desarrollo”. De
hecho, los elementos esenciales del diagnóstico y el paquete de recomendaciones que hoy
ofrece el BM a los países en desarrollo están ya contenidos en el estudio sobre el Africa subSahariana realizado en 1985. Ya aquí, y para estos países, se recomendaban las estrategias
que hoy constituyen el eje del paquete BM para la reforma educativa tales como: prioridad a
la educación primaria, aumento de la proporción profesor-alumnos, centralidad del libro de
texto, turnos múltiples en las escuelas, multigrado, reclutamiento selectivo de los profesores y
reducción de sus salarios (o bien uso más intensivo de su trabajo organizando dobles turnos
en las escuelas), remuneración en base a los resultados del desempeño docente,
capacitación en servicio, etc. Ya entonces, hace más de una década, por otra parte, se
mencionaban "evidencias fuertes" de investigación para fundamentar estas y otras
recomendaciones de política.
Un tratamiento simplista de la innovación educativa y las "experiencias exitosas" de
reforma
Las "reformas exitosas", los "programas innovadores", las "buenas prácticas", las "escuelas
efectivas" -típicamente presentadas, en las publicaciones educativas del BM y otros
organismos internacionales, en recuadros (boxes) que se intercalan a lo largo del texto a fin
de "traer la realidad" al papel y ejemplificar la bondad de determinadas opciones de políticaaparecen por lo general desnudas de contexto, sin trayectoria ni movimiento, descritas a partir
de sus aspectos más exteriores y superficiales, exentas de problemas o limitaciones.
Difícilmente se encuentra en dichas descripciones una visión de lo que ocurre efectivamente
dentro del programa o la institución en cuestión y, mucho menos, la dinámica en la escuela o
el aula de clase, incluso en los casos de innovaciones consideradas tales en el plano
específicamente pedagógico. Los aspectos organizativos de la transformación y la reforma
educativas, a menudo factores críticos de su éxito o fracaso, generalmente están ausentes
tanto del diagnóstico como de la propuesta.
Antes que analizar los factores que explican, en cada caso, las virtudes o debilidades de
determinada opción o intervención, se opta por la afirmación fácil y el denominador común
que facilite la posibilidad de la generalización. Los llamados "Tigres Asiáticos" se presentan
como modelo ideal -ejemplo de voluntad y tenacidad en el logro de objetivos ambiciosos,
incluido el educativo- sin atención a la especificidad e irreplicabilidad (histórica, cultural, etc)
24
de tales procesos, particularmente en realidades muy diferentes como pueden ser la
latinoamericana o africana. Como ejemplos contemporáneos de reformas educativas exitosas
(o bien iniciadas) se mencionan, en un mismo párrafo, los casos de Bolivia, República
Dominicana, Ghana, Guinea, India, Jordania, Mauricio, Mozambique, Romania y Tailandia.
Estos casos compartirían, como factor explicativo del "éxito", el hecho de que "los interesados
han participado en la elaboración y aplicación de las reformas" (BM, 1996:155),
fundamentalmente a través de consultas públicas, en las que se destacaría la participación de
los sindicatos de maestros. Un conocimiento directo de cualquiera de estos procesos, muy
diferentes entre sí y sumamente complejos, pondría en cuestionamiento no sólo la simpleza
sino la validez y el sentido de tales afirmaciones.
Las "experiencias exitosas", en el contexto de los documentos de política, cumplen una
función clara: antes que explicar la dinámica y mostrar la complejidad y la especificidad de los
procesos reales de innovación y reforma educativa (lo que sería consecuente con la
búsqueda de cientificidad que el BM pretende aplicar a la fundamentación de sus políticas vía
estudios empíricos), se trata de convencer a quien lee y, sobre todo, a quien toma decisiones
de política, acerca de los pros y los lados positivos de aquello que se propone. Esto lleva
necesariamente a la simplificación, el ocultamiento e incluso la distorsión. Así, conociendo el
camino complejo y tortuoso, con altos y bajos, e incluso con retrocesos importantes, que
generalmente recorren la innovación y la reforma educativa, éstas tienden a aparecer sin
historia, recortadas y congeladas en un presente elegido como el momento ideal de su
realización; conociendo los bajos niveles de supervivencia que tienen por lo general las
experiencias innovadoras, se obvia mencionar su encuadre temporal (cuándo se inició el
programa, persiste o no, etc); conociendo la crónica dificultad mostrada por las innovaciones
para extenderse y generalizarse así como la ausencia de evaluación de sus resultados e
impacto, suele obviarse la mención de números (coberturas, población atendida, etc);
conociendo, finalmente, el costo de muchas de estas innovaciones, difícilmente se
encuentran referencias a costos.38 Lo "innovador" tiende a darse automáticamente por
"exitoso" y el "éxito" se ve reñido con la presencia de problemas.
La visión simplista y superficial de la innovación y la reforma educativa y, por último, de lo que
"funciona" o "no funciona" en educación, no es privativa del BM. Por el contrario, parece
arraigada en la lógica de trabajo de las agencias internacionales y de los Ministerios de
38
Podrían citarse numerosos ejemplos al respecto. Puede ser útil tomar al menos dos, recurrentemente mencionados y
ampliamente citados en la literatura internacional del BM: el programa "Escuela Nueva" de Colombia, y el actual
proceso de reforma educativa en Chile, ambos modelizados y mencionados como ejemplos exitosos de esta región del
mundo. "Escuela Nueva" tiende a ser presentada más como un modelo a seguir que como un programa vivo, con más
de veinte años de vida, y que conoce las limitaciones, debilidades y contradicciones propias de todo proceso real y de
una innovación educativa que pasa de proyecto piloto a política nacional (Torres, 1991). El "otro lado" de las reformas
introducidas en Chile, analizado por los propios investigadores chilenos (entre otros, Espínola, 1989), muestra que ni
la privatización ni la descentralización dejan en este país un saldo claro como para ser "modelizado"; por el contrario,
el caso chileno parece un caso sumamente interesante para analizar los efectos perversos del mercado y los efectos
no buscados -e incluso contrarios- que pueden tener políticas y medidas destinadas a "mejorar la calidad de la
educación" vía los incentivos de la competencia.
25
Educación en general. No obstante, dicho manejo por parte de un organismo internacional y
del BM, específicamente, cobra perfiles diferentes al ser convertida la innovación en una
herramienta más de un marketing que "vende" políticas y propuestas "listas para usar" a nivel
internacional, y cuyo mercado directo es el mundo en desarrollo. Como se afirma
(Schiefelbein, 1995:26), "un paso positivo en la reforma de la educación y de la investigación
sería la discusión a fondo de las experiencias exitosas".
Un enfoque de manual y recetario
En general, y a pesar de tratarse de temas y decisiones sumamente complejas,
reconocidamente requeridos de mayor estudio y análisis, en particular para el caso de los
países en desarrollo, el BM "hace pocas confesiones de ignorancia" (Schwille, 1993:491) en
sus propuestas de política.39 Antes que dejar planteadas preguntas, requerimientos y líneas
de investigación a futuro, estados del arte del conocimiento que dejen entrever la fragilidad en
que se mueven todavía la información y la teoría en educación, todo parece tener una
respuesta, una recomendación precisa, un mapa claro de opciones y prioridades. Quien no
maneja el tema educativo ni sigue de cerca su desarrollo teórico y práctico -situación
característica de la mayor parte de decisores de política en este campo, y a quienes apunta
precisamente el discurso y las propuestas del BM- puede tener la impresión de que todo en el
mundo de la educación está debidamente pensado, investigado y resuelto.
Contando con este perfil de lector poco educado en la cuestión educativa, más que un
análisis y una presentación de opciones posibles de política frente a una variedad posible de
objetivos, situaciones y contextos, se recurre al listado ordenado de tareas y a esquemas
simplistas de oposiciones blanco/negro (e.g. centralizado versus descentralizado, profesores
versus textos, currículo prescrito versus currículo efectivo, capacitación versus salario
docente, formación inicial versus capacitación en servicio, educación presencial versus
educación a distancia, desayuno escolar versus almuerzo escolar, etc).
•
UNA PROPUESTA QUE DICOTOMIZA LAS OPCIONES DE
"CALLEJONES SIN SALIDA" VERSUS "AVENIDAS PROMISORIAS"40
POLITICA:
39
En “Prioridades y estrategias para la educación” , el único campo sobre el cual se admitían resultados no
concluyentes es el de la educación secundaria vocacional: "La baja rentabilidad de la enseñanza secundaria profesional
indica que una inversión adicional en las condiciones actuales sería ineficiente. Pero ello no significa necesariamente
que la reducción del número de plazas sea la política correcta. Tal conclusión de política requiere confirmación
adicional" (BM, 1995:64. Nuestro subrayado). No obstante, esta última frase fue eliminada de la versión final del
documento (1996).
40
Las propuestas del BM que aquí se analizan están desarrolladas en: Marlaine Lockheed y Adrian Verspoor,
Improving Primary Education in Developing Countries [El mejoramiento de la educación primaria en los países
en desarrollo], Banco Mundial, Washington, D.C., 1991.
26
A partir de una serie de estudios, buena parte de ellos promovidos por el BM, así como de su
propia historia de inversión en el sector educativo, el BM extrae una serie de conclusiones
acerca de lo que no funciona (CALLEJONES SIN SALIDA) y lo que funciona (AVENIDAS
PROMISORIAS) en materia de educación primaria en los países en desarrollo, y las propone
a estos como opciones de política (ver recuadro 2).
27
Recuadro 2
RECOMENDACIONES DEL BANCO MUNDIAL
PARA MEJORAR LA EDUCACION PRIMARIA
CALLEJONES SIN SALIDA
AVENIDAS PROMISORIAS
Ajustar el currículo propuesto (planes y
programas de estudio)
Mejorar el currículo efectivo (textos
escolares)
Instalar computadoras en el aula
Proveer libros de texto y guías didácticas
para los profesores
Reducir el tamaño de la clase
Establecer, mantener y controlar un tiempo
fijo de instrucción
Largos programas iniciales de formación
docente
Formación docente en servicio (programas
cortos, visitas e intercambios, educación a
distancia, etc.)
Uso de la radio interactiva como sistema de
enseñanza en el aula (como complemento o
sustituto al docente)
Uso de materiales programados (con
indicaciones detalladas)
Almuerzos escolares
Complemento nutricional a través de
desayuno escolar y/o de pequeños lunches
Identificar y tratar otros problemas de salud
(infecciones parasitarias, visión y audición).
Educación pre-escolar (particularmente para
los sectores menos favorecidos).
Fuente: Lockheed y Verspoor, 1991.
Además de que, como se discutía antes, es cuestionable la posibilidad de sacar conclusiones
y generalizar propuestas para el "mundo en desarrollo" y a partir de la frágil información
educativa disponible, es claro que ninguna decisión de política se presenta en la realidad
como una opción polar, sino más bien como un amplio menú de posibilidades y matices.
Por otra parte, como también se discutiera antes, los "insumos educativos" no pueden verse
aisladamente, sino en su interrelación dinámica. No es solo la presencia o predominancia de
un determinado insumo la que hace la diferencia entre la buena y la mala enseñanza, sino la
calidad misma de dichos insumos (hay textos malos y buenos, capacitación docente mala y
28
buena, etc) y su modo particular de relacionarse y complementarse entre sí: el texto escolar
sin capacitación docente suele ser una inversión inútil; la capacitación docente, en ausencia
de una revisión integral del estatus y la condición de la profesión docente, sólo contribuye a
acentuar el éxodo y la rotación de los maestros dispuestos a buscar un empleo mejor; ampliar
el tiempo de instrucción puede no resultar en un mejor rendimiento escolar si se mantienen
intocados el currículo y la pedagogía; etcétera.
Funcionarios y asesores del propio BM (por ejemplo, Heyneman, 1995; Heneveld, 1995)
plantean que es equivocado distinguir insumos individuales y tratar de medir el impacto de
cada uno de ellos por separado en los procesos y resultados de enseñanza y aprendizaje. La
explicación de una mala enseñanza, un aprendizaje deficiente y una educación de baja
calidad y, concomitantemente, el logro de una buena enseñanza, un aprendizaje satisfactorio
y una educación de calidad, van mucho más allá de la presencia, predominancia o
“combinación adecuada” de determinados insumos.
¿REFORMA CURRICULAR VERSUS TEXTOS ESCOLARES?
"Los textos escolares son la más importante -si no la única- definición del currículo
en la mayoría de países en desarrollo [...] La mayor parte de reformas curriculares
intentan modificar el currículo prescrito concentrándose en los cursos que se
imparten y en el número de horas oficialmente asignadas a los mismos. Tales
cambios en el currículo prescrito son pequeños, ineficaces, y encuentran la
resistencia de los padres de familia y los profesores" (Lockheed y Verspoor,
1991:46-47).
Frente a las debilidades y fracasos de muchos intentos de reforma curricular, el BM nos
propone un nuevo sesgo y un nuevo posible callejón sin salida: la prioridad del libro de texto.
Si la década de los 70 fue la década de la infraestructura, es posible que la década de los 90
sea recordada como la década del texto escolar.
El BM nos enfrenta a una falsa disyuntiva entre currículo prescrito (también llamado oficial,
propuesto, programado, normado, o escrito, y usualmente plasmado en planes y programas
de estudio) y currículo efectivo (el efectivamente realizado en el aula de clase, también
denominado currículo real o currículo en acción). A partir de su propia experiencia de
financiamiento, el BM desaconseja las reformas curriculares empeñadas en modificar el
currículo prescrito, aduciendo su complejidad, el hecho de que generan demasiadas
expectativas y de que, finalmente, no se traducen en mejoras en el aula (BM, 1979; Verspoor,
1991; Lockheed y Verspoor, 1991). En su lugar, aconseja mejorar los textos escolares,
considerados el currículo efectivo en tanto en éstos se condensan los contenidos y se
orientan las actividades que guían tanto a alumnos como a maestros. Como resultado de este
análisis, el BM viene incrementando notoriamente la asignación presupuestaria para el rubro
29
textos escolares dentro de sus proyectos de mejoramiento de la calidad41. En buena parte de
los países prestatarios del BM, los textos y otros materiales instruccionales viene siendo el
segundo y hasta el primer rubro en importancia en la asignación de fondos dentro de los
proyectos financiados por el BM, en muchos casos con una gran diferencia respecto de la
capacitación docente, la cual tiene usualmente el tercer (e incluso cuarto) lugar de prioridad.
El peso del texto escolar parece ir en aumento.
Hay varias cuestiones a discutir en relación a la disyuntiva planteada y a sus supuestos:
• El modelo de reforma curricular que subyace al análisis y las propuestas del BM es el de la
reforma centralizada, parcial e ineficaz que ha primado en el pasado. No obstante, como lo
muestran algunos intentos recientes de reforma educativa, existen actualmente condiciones
para una crítica y una superación de ese modelo convencional de reforma. La reforma
curricular no tiene por qué ser diseñada de manera centralizada, elitista y vertical, y sus
contenidos definidos de manera homogénea y prescriptiva para toda una nación. La tradición
de la reforma-paquete elaborada centralmente y en el hermetismo por un pequeño grupo de
especialistas, ha mostrado sus debilidades y límites, y rara vez ha llegado a modificar
prácticas y resultados en el aula de clase. Pero esto no lleva a desconocer la objetiva
necesidad de una reforma curricular sino a revisar el modelo y a hacerla de otro modo.
Lo que se plantea hoy en día es no sólo la necesidad de un nuevo currículo sino de una
nueva manera de pensar, diseñar y hacer currículo, con modalidades más participativas y
buscando el consenso social; superando la visión fragmentaria, parcial y cortoplacista de los
intentos de reforma curricular realizados en el pasado, centrados en los contenidos y en
operaciones superficiales de adición o eliminación, sin una comprensión del currículo como
totalidad y sin una visión de largo plazo; entendiendo que la reforma curricular no es un
documento ni un decreto ni un hecho meramente escolar sino un proceso social, de cambio
cultural, sumamente complejo y largo que, como tal, exige trabajar en varios frentes y a varios
niveles, y, sobre todo, entendiendo que no hay posibilidad de llevar a la práctica una reforma
curricular sin poner en el centro al profesorado, no sólo como capacitando y ejecutor, sino
como protagonista de la propuesta y del proceso mismo de cambio (Torres 1993,1995,
1996)42.
41
Antes de 1978, menos del 10% de los proyectos financiados por el BM incluian un componente de textos escolares,
representando este rubro 3% de los préstamos al sector educativo. Para 1990, el porcentaje de proyectos con un
componente de textos escolares había subido al 66%, y el presupuesto destinado a los mismos se había duplicado
(Verspoor, 1991; BM, 1996).
42
Procesos contemporáneos de reforma educativa en varios países hispanos muestran, de hecho, algunos de estos
elementos. Las reformas iniciadas en Argentina, Bolivia, Ecuador, España o República Dominicana, aunque con
diferencias muy importantes entre ellas, han abierto espacios de consulta, información y discusión pública en torno a
la definición del nuevo currículo para la educación básica. En estas y otras reformas, no obstante, el talón de Aquiles
sigue siendo el mismo: el débil rol asignado al profesorado en la definición y discusión de la reforma.
30
La visión de un currículo y una reforma curricular concebidos de manera más participativa
está planteada en los documentos de Conferencia sobre “Educación para Todos", en los que
se insta a los países a organizar mecanismos de participación y consulta nacional y local para
la identificación y definición de las "necesidades básicas de aprendizaje" de niños, jóvenes y
adultos (PNUD/UNESCO/UNICEF/BANCO MUNDIAL, 1990)43. No es ésta, sin embargo, la
visión y la propuesta del BM. A la luz del pragmatismo y el análisis económico, el texto escolar
aparece como una vía más fácil y rápida que un proceso sostenido de participación,
información, discusión y elaboración social como el que requeriría una reforma curricular
efectiva. Expresamente recomienda el BM la elaboración y desarrollo del currículo como una
tarea a ser conservada a nivel central o regional, sin participación local y sin formar parte del
paquete de funciones delegadas por la descentralización.
• La propuesta de privilegiar el texto escolar se basa en dos tesis centrales: (a) que los
textos escolares -"en la mayoría de países en desarrollo"- constituyen en sí mismos el
currículo efectivo, y (b) que se trata de un insumo de bajo costo y alta incidencia sobre la
calidad de la educación y el rendimiento escolar44. En ambos casos, lo que está en juego,
explícita o implícitamente, es otra falsa opción: textos escolares versus profesores.
Currículo efectivo es aquel que se realiza en el aula, con o sin la mediación de textos
escolares, y depende fundamentalmente de las decisiones que toma el maestro (es el
maestro quien decide incluso utilizar o no un texto, cuándo y cómo usarlo). En este sentido, la
manera más segura y directa de incidir sobre el currículo es incidir sobre los docentes, su
formación y sus condiciones de trabajo. Aunque no se trata de optar entre el maestro y el
texto, pues ambos son fundamentales para el aprendizaje, es el texto el que debe estar en
función del maestro, y no a la inversa. Los textos, al fin y al cabo, son solamente
herramientas; los maestros son agentes y sujetos activos y deliberantes de la enseñanza.
La idea del texto escolar como currículo efectivo descansa en la concepción de un texto
programado, cerrado, normativo, autocontenido, que orienta paso a paso la enseñanza y
ofrece tanto al profesor como a los alumnos todas las respuestas. Este tipo de texto, si bien
pensado para y bienvenido por el maestro con escasa formación y experiencia, homogeneiza
a los docentes y perpetúa la clásica (y creciente) dependencia del maestro con respecto al
libro de texto, asignándoles un rol de meros manipuladores de textos y manuales, y limitando
de hecho su formación y avance. La necesidad de un currículo abierto y flexible, herramienta
43
El Marco de Acción de la Conferencia dice textualmente: "El primer paso consiste en identificar -preferentemente a
través de un proceso participativo y activo que involucre a los grupos y a la comunidad- los sistemas tradicionales de
enseñanza que existen en la sociedad, y la demanda real por servicios de educación básica, expresados ya en
términos de escolarización formal o de programas de educación no-formal" (Principios de Acción, número 10).
44
Es importante resaltar que la afirmación acerca de que el texto escolar constituye el insumo más importante y costoefectivo para mejorar la calidad de la educación primaria en los países en desarrollo fue acuñada inicialmente en el
estudio hecho por el BM en el Africa sub-Sahariana (1988), la región con los índices más bajos de textos (y materiales
didácticos en general) por alumno.
31
de (auto)formación antes que camisa de fuerza para los profesores (Contreras, 1990), es, por
ello, un reclamo y una búsqueda contemporánea45, coherente con el "rol protagónico", la
"autonomía profesional" y el "nuevo perfil docente" que proclama el moderno discurso
educativo y que avizoran quienes estudian y hacen propuestas para la educación en el siglo
XXI. Un docente capaz de ayudar a sus alumnos a desarrollar la creatividad, la receptividad al
cambio y la innovación, versatilidad en el conocimiento, anticipación y adaptabilidad a
situaciones cambiantes, capacidad de discernimiento, actitud crítica, identificación y solución
de problemas, etc, requiere, como mínimo, haber aprendido y estar en capacidad de manejar
él mismo esas habilidades en su ejercicio profesional (Torres, 1996).
Por otra parte, los textos no pueden verse al margen de un currículo propuesto; deben
enmarcarse y responder a un determinado currículo que dé coherencia (nacional, regional,
local) a la política educativa. Trabajar los textos escolares con independencia del currículo
vigente (o en revisión) en un país implica promover un todavía mayor desquiciamiento interno
del sistema escolar -un Departamento de Currículo y un Departamento de Textos Escolares,
uno de Formación Docente y otro de elaboración de Guías Didácticas para los profesores,
equipo curricular y pedagógico trabajando sin contacto entre sí, todo lo cual ya está de hecho
operando en varios países- y, lo que es más grave, una invasión y un negocio sin control de
las editoriales privadas de libros de texto, que son las que a menudo terminan definiendo la
orientación y el carácter de la reforma (Coll, 1993; Ochoa, 1990).
Si bien hacer una reforma curricular es asunto complejo, proveer a las escuelas de buenos
textos escolares no es asunto sencillo, como lo reconocen los propios técnicos del BM:
"Trasladar las especificaciones de un currículo a la elaboración de buenos textos
escolares es algo que requiere un conocimiento experto considerable. Un texto escolar
debe tener el nivel apropiado de contenido y de dificultad lectora; ser consistente en el
enfoque, el método y la exposición; estar adecuadamente secuenciado; motivar a los
alumnos; y, finalmente, estar diseñado de manera que pueda ser utilizado por profesores
poco calificados y, al mismo tiempo, permitir a los buenos profesores ir más allá del texto
(...) En el mundo entero, pocos individuos poseen la competencia que se requiere para
elaborar buenos libros de texto. La mayoría de éstos son, por eso, escritos por comités de
expertos. Mejorar el contenido de los libros de texto es una gran promesa en el
mejoramiento del aprendizaje de los niños en los países en desarrollo" (Lockheed y
Verspoor, 1991:47). Esos "pocos individuos" capaces de elaborar libros de texto de calidad
no están precisamente concentrados en el Tercer Mundo, con lo que la opción por el texto
escolar como opción privilegiada de reforma curricular termina a menudo siendo una opción
45
Este es el caso de la reforma española, que apostó a un currículo relativamente abierto (el Diseño Curricular Base
sólo incluye contenidos, procedimientos y actitudes, por etapas), dejando a las regiones y a las propias instituciones y
equipos escolares una parte importante de la elaboración del currículo. Esta apuesta por la autonomía escolar se
apoyaba en la decisión de dar prioridad, dentro de la reforma, a la formación y capacitación docentes. En cualquier
caso, la tensión entre lo deseable y lo posible está instalada. Como era previsible, muchos profesores -producto de un
modelo de relación con el docente en el que todo viene "dado" desde arriba- empezaron a reclamar al currículo mayor
definición. (Ver, al respecto: Coll, 1993; Carretero, 1995).
32
por la contratación de expertos internacionales o la importación de libros extranjeros antes
que por estimular y fortalecer las capacidades nacionales de producción de buen material
escolar, dentro de una visión de mediano y largo plazo46.
La propia experiencia del BM es reveladora de la complejidad y el sinnúmero de problemas
encontrados en los proyectos de textos escolares y las lecciones aprendidas en este terreno
(Verspoor, 1991): mala calidad material y pedagógica de los libros; inadecuados sistemas de
distribución; incapacidad para mantener un ritmo sostenido de producción; procedimientos
inadecuados para la compra de papel; falta de coordinación entre la preparación de los
programas de estudio y los textos; falta de sincronización entre la publicación de los nuevos
textos escolares y la formación de los maestros; e incapacidad de establecer instituciones que
sigan produciendo libros de buena calidad una vez terminado el proyecto. “De los 9 proyectos
analizados en detalle en los años fiscales 1965 a 1977, sólo 3 dejaron sistemas de provisión
de textos en funcionamiento” (op.cit.:14). Por otra parte, la situación de libros y otros
materiales didácticos que, una vez producidos, quedan sin distribuirse, o que, una vez
distribuidos, quedan intocados, es muy común y contínuamente repetida en todo el mundo.47
Discusión aparte merecen las aseveraciones acerca de la centralidad del libro de texto en la
mejoría de la calidad de la educación y en el rendimiento escolar (y, en el otro extremo, sobre
el impacto menor del factor docente y, en particular, del salario y la formación inicial). Por un
lado, como ya se ha señalado, y si se toma la investigación empírica como parámetro para
dirimir la validez o no de determinadas opciones de política, existen estudios -varios de ellos
promovidos por el propio BM- que desdicen o, cuando menos, relativizan las afirmaciones
tanto respecto del libro de texto como del factor docente en el aprendizaje y el rendimiento
escolar. Por otro lado, estudios, también algunos de ellos promovidos y citados por el BM
(Farrell y Heyneman, 1989), sugieren que en la calidad del aprendizaje incide no únicamente
la accesibilidad, sino la cantidad y variedad del material de lectura48.
46
De hecho, además de que estos y otros elementos constan en la prescriptiva, muchos proyectos de "mejoramiento
de la calidad de la educación" financiados por el BM y que contienen un componente de textos escolares, han sido
concebidos de este modo. Además, proyectos que inicialmente contemplaban la producción nacional de textos han
redefinido el proyecto y optado por importarlos (éste es, por ejemplo, el caso del proyecto EB/PRODEC en el Ecuador).
47
Vale la pena destacar, al respecto, un proyecto financiado por el BM en México, el PARE (Programa para Abatir el
Rezago Educativo), un programa compensatorio de educación primaria iniciado en 1991 para atender a los cuatro
estados más pobres del país y el cual cubre 13.600 escuelas. El proyecto distribuyó una cantidad y una variedad
inusual de materiales: además de los materiales convencionales (cuadernos, lápices, papelería, pizarrones), se
distribuyeron diccionarios, mapas, globos terráqueos, cuerpos geométricos, láminas, afiches, rompecabezas, juegos
de mesa, instrumentos musicales y manuales para la elaboración de materiales didácticos. Una evaluación cualitativa
del programa realizada en 1994 en escuelas indígenas reveló que “a pesar de la variedad de materiales didácticos de
que actualmente disponen, aún son pocos los maestros que los aprovechan para apoyar la enseñanza” (Ezpeleta y
Weiss, 1994). La descripción resulta familiar y se repite una y otra vez en innumerables programas educativos en todo
el mundo, pero la lección parece continuar sin aprenderse.
48
La propia diferenciación entre libro de texto y material de lectura es difícil de encontrar en la literatura del BM, en
la medida en que el libro de texto tiende a ser visto como el prototipo tanto del libro como del material de lectura en
general. En el documento de 1996 se da, en este sentido, un avance, al reconocerse que "los materiales de lectura
complementarios son particularmente importantes para mejorar el nivel de lectura" (BM, 1996:8).
33
La importancia de la biblioteca, por comparación con el libro de texto único, queda establecida
en el propio análisis comparativo de Farrell y Heyneman: al comparar la disponibilidad de
libros en varios países, los autores concluyen que la presencia de uno o de muchos libros
determina estilos y calidades muy distintos de enseñanza y aprendizaje, desde los
aprendizajes memorísticos y pasivos hasta el dominio de habilidades cognitivas y el
desarrollo de hábitos autogenerados de estudio (ver recuadro 3). A pesar de que, según el
esquema de priorización de insumos para la enseñanza primaria manejado por el BM, la
biblioteca ocupa el primer lugar, es el libro de texto -no la biblioteca- el que pasa al primer
lugar en las recomendaciones del BM a los países en desarrollo.
Recuadro 3
Gasto en libros de texto y número de libros por alumno
como indicador de la calidad de la educación
NUMERO DE LIBROS
POR ALUMNO
ESTILOS/
RESULTADOS DE
APRENDIZAJE
PAISES
US $ 1
1 por aula
memorización
Uganda/Haití
US $ 3
1 por alumno
buena exposición a la
información
China
US $ 40
varios por aula
dominio de habilidades
cognitivas
Malasia
US $ 200
40 por alumno
hábitos de estudio
auto-generado
Estados Unidos
COSTO ANUAL
Fuente: Farrell y Heyneman, 1989.
En definitiva, no es posible obviar la cuestión curricular ni darle tratamiento marginal o salidas
"fáciles", de corto plazo, en nombre del pragmatismo. Es preciso insistir que:
• La reforma educativa pasa, esencialmente, por la reforma curricular: a menos que se
actualicen y modifiquen los qué y los cómo de la enseñanza y el aprendizaje, es decir, las
relaciones y prácticas concretas en el aula, todo lo demás -la reforma administrativa, legal,
institucional- no tiene sentido.
• Reformar el currículo implica trabajar tanto a nivel del currículo propuesto como del
currículo efectivo, de manera integrada y de un modo distinto al que ha predominado en
ambos casos en el pasado.
• Modificar el currículo efectivo implica trabajar con todos los elementos que intervienen en
el proceso de enseñanza-aprendizaje: los docentes, los textos y materiales educativos, el
34
espacio escolar, el tiempo de estudio, los modos de gestión escolar, etc. Lugar preponderante
dentro de esos elementos ocupa el profesor.
• Modificar el currículo efectivo implica trabajar tanto dentro como fuera del aparato escolar:
padres de familia, comunidades y sociedad toda.
• ¿FORMACION INICIAL VERSUS CAPACITACION EN SERVICIO?49
“Los maestros más eficaces parecen ser los que tienen un buen conocimiento de
la materia y un amplio repertorio de técnicas de enseñanza. La estrategia más
eficaz para asegurar que los maestros tengan un conocimiento adecuado de la
asignatura es contratar profesionales con formación suficiente y conocimientos
demostrados durante la evaluación del desempeño. Esta estrategia se aplica para
los maestros de enseñanza secundaria y superior, pero es rara en el nivel primario.
La capacitación en el servicio para mejorar el conocimiento de las asignaturas por
parte de los maestros y las prácticas pedagógicas conexas es especialmente
eficaz cuando está directamente vinculada a la práctica en el aula y es impartida
por el jefe de docentes" (BM, 1996:8).50
"En general, la capacitación en servicio es más determinante en el desempeño del alumno
que la formación inicial” (Lockheed y Verspoor, 1991:134).
El tema docente, en general, es un tema con el cual el BM -y la sociedad toda en el momento
actual- se siente incómodo y sobre el cual mantiene posiciones ambiguas, inconsistentes e
incluso contradictorias. Los maestros tienden a ser vistos fundamentalmente como sindicato,
y sindicato magisterial evoca automáticamente reivindicación salarial, corporativismo,
intransigencia, huelga, cuando no llana corrupción y maniobra política51. Los maestros (y sus
sindicatos) son vistos como un problema antes que como un recurso, como un "insumo"
educativo necesario pero costoso, complejo y difícil de manejar. Los maestros mismos, y no
sólo su formación, tienden de hecho a ser vistos como un "callejón sin salida".
49
Usaremos aquí formación para referirnos al proceso global y permanente de preparación profesional del profesorado,
y capacitación para referirnos a las modalidades en servicio.
50
La expresión “el jefe de docentes” (headteacher) es la traducción que corresponde al director de la escuela.
51
"Los maestros son por lo general el grupo más grande de empleados públicos civiles en los países en desarrollo.
Debido a que el financiamiento y la administración de la educación están normalmente a cargo del gobierno central, los
sindicatos de maestros son importantes protagonistas del ámbito político nacional. Por ejemplo, en América Latina,
Europa oriental y algunos países del Asia, han llegado a establecer sus propios partidos políticos o han formado
alianzas con partidos que representan a los movimientos sindicales. Cuando los gobiernos no llegan a un acuerdo con
los poderosos sindicatos centrales con respecto a las condiciones de empleo de los maestros, la acción colectiva puede
perturbar la educación y a veces culminar en una parálisis política, como ha ocurrido en Bolivia, el Perú y otros países
en los últimos años" (BM, 1996:153). Esta es la visión resumida del BM respecto del conflicto docente, conflicto que ve
acentuado en América Latina.
35
Dentro del tema docente, dos cuestiones son particularmente espinosas: el salario y la
formación/capacitación. A pesar de que el BM tiene visiones y propuestas para estos dos
ámbitos, y estudios que le permiten fundamentar la no prioridad de la inversión en los
mismos, hay de hecho discusión, posiciones diversas y cambios importantes en el discurso
del BM respecto de estos y otros temas relacionados con el magisterio.
Puede encontrarse, en efecto, en la trayectoria reciente del BM, un avance desde posiciones
negadoras del impacto de la formación docente sobre la calidad de la educación y el
rendimiento escolar (apoyadas en un conjunto de estudios que mostrarían tal ausencia de
impacto) a un cada vez mayor reconocimiento de que el saber de los docentes es un factor
determinante en dicho rendimiento e incluso al reconocimiento de que los estudios
disponibles en torno a la relación formación docente-rendimiento escolar no muestran un
patrón claro. No obstante, la formación/capacitación docente ocupa un lugar marginal dentro
de las prioridades y estrategias propuestas por el BM a los países en desarrollo, en
comparación con la infraestructura, la reforma institucional y la provisión de textos escolares.
La tendencia a reducir el rubro formación/capacitación docente dentro de los préstamos del
BM, ha venido junto con la decisión de priorizar los programas de capacitación en servicio en
desmedro de los de formación inicial.52
Por otra parte, la formación/capacitación docente continúa viéndose de manera aislada, sin
atender a los cambios que sería preciso introducir en otras esferas a fin de hacer de la
inversión en capacitación una inversión útil y costo-efectiva. De hecho, dada las condiciones
vigentes, la capacitación a menudo se convierte en un trampolín para encontrar un empleo
mejor o abandonar la profesión. Este es, hoy en día, un efecto perverso que enfrentan
precisamente los programas de capacitación más exitosos53.
A mediados de los años 80, un estudio encargado por el BM (Haddad, 1985) concluía que los
programas de formación docente inicial financiados por este organismo no estaban teniendo
los resultados esperados en términos de la relación costo-beneficio.54En años recientes,
diversos estudios confirman que docentes con más años de estudio y calificaciones no
necesariamente logran mejores rendimientos en sus alumnos. Sobre esta base, el BM viene
desaconsejando a los gobiernos invertir en la formación inicial de los docentes y priorizar la
52
Entre 1990-1994 los préstamos del BM para formación docente representaban aproximadamente un 9% del total de los
préstamos para el sector educativo en los países en desarrollo, porcentaje que se redujo al 7% a partir de 1994, la mayor
parte del cual está destinado a financiar programas de capacitación en servicio. Asimismo, mientras que a inicios de los años
70, 49% de los proyectos financiados por el BM incluían un componente de formación inicial y 35% un componente de
capacitación en servicio, a inicios de los años 90 dichos porcentajes equivalían a 39% y 65% respectivamente (BM, 1996).
53
Este efecto se describe, por ejemplo, para el caso del “Programa de las 900 Escuelas”, en Chile (Filp, 1994).
54
Según se registra en dicho informe, entre 1963 y 1984, el BM estaba involucrado financieramente en 110 instituciones de
formación para maestros de enseñanza primaria en el conjunto de los países en desarrollo.
36
capacitación en servicio, considerada más costo-efectiva que aquella55- y recomienda para
ambas explorar las modalidades a distancia, consideradas más costo-efectivas que las
modalidades presenciales.
En verdad, formación inicial y en servicio son etapas diferenciadas de un mismo proceso de
aprendizaje, profesionalización y actualización permanentes del oficio docente. Tratándose de
un rol tan complejo y de tanta responsabilidad como la enseñanza, y atendiendo al objetivo
del mejoramiento de la calidad de la educación, no es dable optar: ambas son necesarias y se
complementan. Pero, además, en los hechos, formación inicial y capacitación en servicio
vienen enfrentando problemas y debilidades similares. No existe a la fecha información
concluyente respecto de las aducidas ventajas comparativas de la segunda en términos de
costos y eficacia. Descripciones y evaluaciones de programas de capacitación en servicio en
el mundo entero ponen al descubierto, a menudo, los mismos vicios y debilidades atribuidos a
los programas de formación inicial (teoricismo, falta de vinculación con la práctica,
fragmentación del currículo, métodos bancarios y autoritarios de enseñanza, ausencia de
participación de los profesores en la definición del programa, etc) y algunos vicios y
debilidades propios (tiempo limitado, falta de sistematicidad y continuidad, cursos y charlas
sueltos, feria de créditos, multiplicidad de instituciones y agentes involucrados en una oferta a
menudo sin control, etc).
Separando, también para el caso de la formación docente, contenidos y métodos, los
documentos del BM afirman que el conocimiento de la materia tiene más peso sobre el
rendimiento de los alumnos que el conocimiento pedagógico, este último reducido, como
vemos, a un problema de manejo de "un amplio repertorio de técnicas de enseñanza". En
verdad, ambos saberes son necesarios, complementarios e inseparables en una buena
enseñanza: el de las asignaturas (el qué se enseña) y el pedagógico (el cómo se enseña).
Pero además, como sugieren estudios -varios de ellos realizados en América Latina-, la
actitud y las expectativas del profesor pueden llegar a ser más determinantes que su dominio
de la materia o de la enseñanza, sobre el aprendizaje y el rendimiento del alumno56.
55
Se dan tres ejemplos respecto del impacto de la capacitación en servicio: el programa Escuela Nueva de Colombia,
un estudio para el caso de la enseñanza de las ciencias en Filipinas, y para el caso de las matemáticas en Bostwana.
Curiosamente, en el caso de Escuela Nueva, al mismo tiempo que el BM destaca este modelo de capacitación como
efectivo, advierte una y otra vez que se trata de un modelo costoso (lo que atribuye al sistema multigrado en general):
"El costo total de la enseñanza simultánea (multigrado) es más alto que el de los sistemas de enseñanza de un solo
grado, debido a que es preciso impartir capacitación especial a los maestros, y a que se necesitan guías de estudio y
materiales didácticos especiales. En Colombia, esas necesidades aumentan los costos unitarios entre 5% y 10% con
respecto a los costos de la enseñanza de grado único, en gran parte debido a que la formación de los maestros es tres
veces más cara" (BM, 1996:67). Como vemos, el propio BM no es consecuente en el manejo del concepto de costoefectividad. Frente a un programa que, siendo efectivo, es al mismo tiempo más costoso que el programa no efectivo,
los analistas del BM aparentemente no saben qué hacer.
56
Ninguno de estos estudios es conocido (o al menos recuperado y mencionado) por los técnicos y analistas del BM.
Las características personales de los docentes no constituyen un factor considerado "insumo" en el proceso de
enseñanza.
37
Las modalides a distancia (sobre todo a través de radio, pero también de correspondencia y
televisión) se recomiendan como una alternativa más costo-efectiva para la formación
docente que las modalidades presenciales y/o residenciales. No obstante, la educación a
distancia es todavía una vía poco explorada en el ámbito de la educación básica, tanto para
fines instruccionales en el aula (Perraton, 1994) como para la formación de maestros en los
países en desarrollo.
No existe suficiente información disponible para afirmar los supuestos costos menores e
iguales (o mejores) rendimientos de las modalidades de capacitación a distancia por
comparación con las presenciales. Los escasos estudios comparativos disponibles arrojan
conclusiones que no son concluyentes y que incluso son contradictorias entre sí (Klees, 1994;
Nielsen y Tatto, 1991; Tatto et.al., 1991; Torres, 1996). De hecho, programas de capacitación
docente a distancia que vienen siendo divulgados y promocionados en los boxes de la
literatura internacional, a menudo no tienen la misma acogida en el interior de sus propios
países57.
Existe actualmente consenso en el sentido de que la formación docente está atravesando una
grave crisis, y que las instituciones tradicionales oferentes de tal formación, tanto a nivel
secundario como terciario, requieren cambios de fondo. El énfasis puesto sobre la
capacitación en servicio y el discrédito público y creciente de la formación inicial en los
últimos años han sido, por supuesto, factores que han contribuido de manera activa a dicha
crisis. No obstante, igual que para el caso de la reforma curricular, la solución no radica en
descartar lo que no funciona -sea la reforma educativa, la formación docente o, por último, el
sistema escolar en su conjunto- sino en identificar por qué no funciona e introducir,
consecuentemente, los cambios necesarios para que funcione.
Evidentemente, no es la formación inicial la que está en crisis y hay que renovar sino el
modelo de formación docente, tanto inicial como en servicio, que ha venido primando y que
ha mostrado claramente su ineficiencia e ineficacia (ver Recuadro 3).
57
Puede ser el caso, por ejemplo, del programa "Salto al Futuro", en Brasil, el cual ha sido objeto de varios boxes en
publicaciones de los organismos internacionales en los últimos años. No obstante, la descripcíon que allí se hace y la
que puede encontrarse en la documentación del programa no coincide siempre con la percepción que tienen muchos
profesores y directores de escuela que conocen y han participado en el programa en Brasil.
38
Recuadro 3
EL MODELO DE FORMACION DOCENTE QUE NO HA FUNCIONADO
cada nueva política, plan o proyecto parte
de cero
(se ignoran y desestiman los antecedentes, el
conocimiento y la experiencia acumulados)
piensa la formación como una necesidad
mayoritaria y principalmente de los
docentes
(no del conjunto de los recursos humanos
vinculados al sistema educativo: directores,
supervisores, personal central)
ve la formación aislada de otras
dimensiones del oficio docente
(salarios, condiciones laborales, aspectos
organizativos, etc)
ignora las condiciones reales del
magisterio
(motivaciones, inquietudes, conocimientos,
tiempo y recursos disponibles, etc)
es vertical, viendo a los maestros
únicamente en un rol pasivo de receptores
y capacitandos
(no consulta ni busca la participación activa del
profesorado para la definición y el diseño del
plan)
apela a incentivos y motivaciones
externas
(tales como puntajes, ascenso, escalafón,
antes que al objetivo mismo del aprendizaje y
la profesionalización docentes)
se dirige a profesores individuales
(no a grupos o equipos de trabajo, o a la
escuela como institución)
se realiza fuera del lugar de trabajo
(típicamente, se saca al maestro de su
escuela, en lugar de llevar la capacitación a la
escuela)
es puntual y asistemática
(no está inserta en un esquema de formación y
actualización contínuas del magisterio)
se centra en el evento -curso, seminario,
conferencia, taller- como la modalidad
privilegiada y hasta única de formación
(desconociendo o viendo como secundarias
otras modalidades: intercambio horizontal
entre maestros, trabajo en grupos, pasantías,
autestudio, educación a distancia, etc)
disocia gestión administrativa y gestión
pedagógica
(los maestros son capacitados en lo segundo y
los directores/supervisores en lo primero, sin
reconocer la necesidad de un enfoque integral
para todos)
disocia contenidos y métodos (saber la
materia y saber enseñar) y privilegia los
contenidos
(ignorando la necesaria complementariedad de
ambos saberes y la especificidad del saber
pedagógico en el perfil y la práctica docentes)
está centrada en el punto de vista de la
enseñanza
(antes que en el punto de vista del
aprendizaje)
39
ignora el conocimiento y la experiencia
previa de los profesores
(en lugar de partir de ellos para construir sobre
ellos)
está orientada a corregir y mostrar
debilidades
(antes que a valorar y reforzar fortalezas)
es academicista y teoricista, centrada en
el libro
(niega la práctica docente como espacio y
materia prima para el aprendizaje)
se basa en el modelo de enseñanza
frontal y transmisiva
(la enseñanza como transmisión de
información y el aprendizaje como recepción
pasiva de dicha información)
es fundamentalmente incoherente y
contrario al modelo pedagógico que se
propone a los maestros para su propia
práctica en el aula
(se les habla de enseñanza activa,
participación, desarrollo del pensamiento
crítico, creatividad, etc., que no experimentan
en su propio proceso de formación)
Fuente: Torres, 1996.
La importancia del sistema escolar y de la educación secundaria, en particular, como fuente
principal de educación general, es destacada en el último documento sectorial a propósito de
la formación docente. Está, por un lado, la constatación empírica de que los maestros tienden
a comportarse en el aula más según lo que observaron y experimentaron cuando alumnos, en
su paso por el aparato escolar, que según lo que aprendieron en la escuela normal o la
facultad universitaria. Está, asimismo, la constatación de que, frente a un aparato escolar
deficiente, tanto la formación inicial como la capacitación en servicio pasan a tener una
función meramente compensatoria y remedial. En este sentido, un buen sistema educativo
formal y, en particular, una buena enseñanza secundaria, constituyen la mejor y más segura
inversión en formación docente.
Reconocida la importancia del conocimiento general en el desempeño docente y la
importancia del sistema escolar en la provisión de dicho conocimiento general, la propuesta
del BM para el reclutamiento y la formación docentes es: (a) asegurar una enseñanza
secundaria de buena calidad; (b) complementar dicha educación general con una corta
formación inicial centrada en los aspectos pedagógicos58; y (c) contratar a los maestros sobre
la base de conocimientos y competencias probadas, con criterios y procedimientos similares a
los utilizados para contratar a los profesores universitarios. Los puntos (b) y (c) estaban ya
58
El razonamiento es el siguiente: "La formación inicial consiste en educación general y capacitación pedagógica. Esta
combinación la vuelve costosa, sobre todo dado el tiempo que se invierte en la educación general... Esta educación
general -el conocimiento de las materias- puede ser provista en la enseñanza secundaria a un costo menor, entre 7 y
25 veces más barato que la formación inicial. La capacitación pedagógica, por el contrario, es muy apropiada para las
instituciones de formación docente. Para los profesores de la escuela primaria, por tanto, la vía más costo-efectivo es
una educación secundaria seguida de cursos cortos de formación inicial centrados en la capacitación pedagógica" (BM,
1995:134). La parte medular de este texto fue eliminada en la versión final del documento, de modo que utilizamos
aquí la versión preliminar, mimeografiada, en inglés (Mayo, 1995).
40
presentes en las recomendaciones hechas por el BM a mediados de la década de los 80 a los
países africanos. Obviamente, atraer este perfil de docente y en número suficiente implica un
viraje radical de los parámetros sobre los cuales viene operando el sistema educativo y la
profesión docente, y supone, entre otros, revisar drásticamente los salarios docentes y los
criterios para su definición. De hecho, la falta de atención a la cuestión salarial ha sido
destacada por los mismos funcionarios del BM (Verspoor, 1991) como un factor decisivo en el
fracaso de los programas de formación docente, y acuñada como una “lección aprendida” en
el pasado.59 No obstante, el BM se limita, en este punto, a insistir en sus posiciones -la
necesidad de vincular el salario al desempeño docente, este último medido a través del
rendimiento de los alumnos- pero se desentiende del análisis de la viabilidad y los costos de
esta propuesta.
El tema salarial, estrechamente vinculado a la calidad docente, constituye el tema más
soslyado y resbaladizo de toda la argumentación. El BM viene insistiendo en que el
incremento del salario docente no tiene incidencia sobre el rendimiento escolar. El argumento
-falaz, en tanto ningún insumo por sí mismo, y de manera aislada, tiene efecto sobre dicho
rendimiento- ha sido llevado al límite, siendo la no revisión de los salarios en muchos casos
condición en la negociación de los préstamos del BM con los países60.
Entrampado en la defensa de sus opciones de política y en sus esquemas limitados de costobeneficio, y a la vez enfrentado a los desarrollos prácticos de esas políticas en los países
prestatarios así como a la incesante producción de análisis y estudios (con tonos y
conclusiones mucho más variados que lo que una propuesta que se pretende universal está
en capacidad de aceptar y asimilar), el BM ha llegado a un punto crítico en el que se ve
forzado a revisar algunas de sus posiciones: no es posible seguir sosteniendo que la
capacitación en servicio es más efectiva cuando, al mismo tiempo, se reconoce que ésta es
sólo una estrategia remedial frente a un mal sistema escolar y una mala (o inexistente)
formación inicial, y que es ésta la que garantiza el dominio de contenidos, variable
59
“Un hecho que explica los resultados poco satisfactorios obtenidos por algunos grandes proyectos (de formación
docente) fue la negligencia para analizar de manera adecuada los problemas de la oferta y la demanda de nuevos
docentes. Las proyecciones acerca de los requerimientos de maestros rara vez tuvieron en cuenta variaciones
regionales y de género en la demanda de maestros, o cómo los salarios docentes competitivos se comparan con los
salarios de otras profesiones en cuanto a la posibilidad de atraer y retener a los más calificados (...) Profesores que
tienen muy poca educación y capacitación no pueden realizar una enseñanza eficaz; en cambio, los que tienen
calificaciones académicas altas suelen tener grandes aspiraciones, las mismas que difícilmente serán satisfechas con
los incentivos existentes o con el prestigio social de la profesión docente (...) Por eso, es importante analizar
cuidadosamente los equilibrios entre eficiencia económica y eficacia educativa en el diseño de los programas de
formación docente” (Verspoor, 1991:11).
60
En el caso de América Latina, el deterioro salarial de los maestros es grande y notorio, reconociéndose que, durante
la última década, y en el contexto de las políticas de ajuste del FMI, "la variable de ajuste ha sido el salario docente"
(Schiefelbein y Tedesco, 1995:10). Schiefelbein (1995:24-25) por su lado advierte que "el aumento de los salarios de
los profesores sólo mejorará la calidad de la educación en el largo plazo porque el mismo personal continuará
enseñando y aún no aparecen sistemas exitosos de incentivos". Tanto mayor razón, entonces, para tomar las medidas
necesarias cuanto antes pues, como a su vez advierte Tedesco, "el largo plazo es urgente".
41
fundamental en el desempeño docente; o seguir planteando la formación docente en términos
de la disyuntiva inicial/en servicio, cuando se reconoce que es el propio sistema escolar (y su
mejoramiento) la fuente más segura de una educación general sólida de los maestros; o
proponer nuevos parámetros de reclutamiento docente -los mejores, los más competentespretendiendo soslayar la cuestión salarial y la cuestión profesional que van junto con ese
perfil docente. No es posible seguir afirmando, en definitiva, que es posible mejorar la calidad
de la educación sin mejorar sustancialmente la calidad de los docentes, lo que a su vez lleva
a reconocer la inseparabilidad entre calidad profesional y calidad de vida.
¿REDUCIR EL TAMAÑO DE LA CLASE VERSUS AMPLIAR EL TIEMPO DE
INSTRUCCION?
"Las escuelas de los países de ingreso bajo y mediano podrían ahorrar costos y
mejorar el aprendizaje aumentando el coeficiente profesor-alumnos. Utilizarían así
menos maestros y podrían asignar los recursos a otros insumos que mejoran el
rendimiento, como los libros de texto y la formación en servicio de los maestros"
(BM, 1996:64).
El tamaño de la clase
Según estudios manejados por el BM, el tamaño de la clase (número de alumnos por
maestro) no incide -o tiene una incidencia poco significativa- sobre el rendimiento escolar: por
encima de los 20 alumnos por aula, se afirma, no hace diferencia si son 30, 50 o más. Sobre
esta base, el BM aconseja a los países en desarrollo no empeñarse en reducir el tamaño de
la clase -tendencia que ha venido dándose en los últimos años61- y, por el contrario,
incrementar la proporción maestro-alumnos a fin de bajar costos y utilizar esos recursos en
libros de texto y capacitación en servicio.
La afirmación (y las recomendaciones que se derivan de ella) acerca del tamaño de la clase
es una de las afirmaciones más contundentes y repetidas por el BM, al mismo tiempo que una
de las más polémicas y una de las que más agita los ánimos en los círculos de educadores.
Sin duda, porque contradice la sabiduría tradicional -valorada y llevada a la práctica en la
mayoría de países industrializados- que afirma que, mientras más grande el grupo de
alumnos, peores (no mejores) son las condiciones para el aprendizaje62. Sin duda, también,
porque el "no hace diferencia" no tiene en cuenta la perspectiva del maestro y de la
enseñanza. Schiefelbein (1995), por su lado, agrega el argumento pedagógico que le falta a
61
Según datos de la UNESCO, y a excepción de Asia del Sur, el número de alumnos por maestro tanto en primaria
como en secundaria vendría disminuyendo en todo el mundo.
62
Para ejemplificar que incluso con grupos numerosos (50 alumnos o más) se puede trabajar bien se mencionan
típicamente los casos de Corea y Japón. Se evade mencionar, en cambio, la realidad escolar de países como Estados
Unidos, donde los grupos son reducidos (30 alumnos o menos) y todo intento de agrandarlos es visto como una
amenaza al sistema, a la calidad de la enseñanza y el aprendizaje.
42
la tesis llana y puramente numérica del BM: sostiene que un grupo numeroso de alumnos es
manejable a condición de que se modifique el modelo frontal de enseñanza, es decir, el
modelo convencional del maestro frente al grupo dirigiendo y controlando todas las
actividades, sustituyéndolo por un modelo de enseñanza activa en que el rol del maestro sea
más de facilitador que de instructor (trabajo en pequeños grupos, materiales autoinstruccionales, etc)63.
Como es evidente, la medida de incrementar la proporción maestro-alumnos, aplicada de
manera uniforme a los sistemas escolares de los países en desarrollo, provocaría un todavía
mayor deterioro de la calidad, considerando no sólo que hay países (y zonas dentro de esos
países) con un altísimo número de alumnos por maestro, sino que son precisamente los
niveles y grados más bajos de la pirámide educativa -aquellos donde se concentran la
repetición y la deserción- los que tienen los grupos más numerosos, los docentes menos
capacitados y con menor experiencia, y las condiciones generales, en fin, más precarias.
Ejemplificar con tres países -Bangladesh, Malawi y Namibia- la situación de "más de 60
alumnos por maestro en los dos primeros grados" (BM, 1996:64) es ignorar la realidad
escolar de los países del Tercer Mundo, en los que tal situación es bastante común en el
sistema público (y crecientemente, en el privado) y desconocer que son precisamente los
países y zonas más pobres y con indicadores educativos más alarmantes los que tienen las
aulas más abarrotadas. Ampliar el tamaño del grupo en estos primeros grados, dadas las
condiciones prevalecientes y la débil perspectiva de un cambio pedagógico e institucional
profundo como el que se requeriría, es propiciar niveles aún mayores de repetición, deserción
y fracaso escolar64.
Si las afirmaciones acerca del tamaño de la clase son discutibles, no es menos discutible el
sentido y el objetivo de dicho "ahorro": aulas más congestionadas a cambio de algo más de
libros de texto y capacitación en servicio de los maestros, ambos en el mejor de los casos
destinados a ayudar a éstos a manejar o aliviar el trabajo con un grupo numeroso. Toda la
argumentación, por último, cae en el vacío cuando el propio BM reconoce, a renglón seguido,
que "en la práctica, esos ahorros rara vez se asignan a otros insumos" (BM, 1996:64).
Es evidente la necesidad de racionalizar la distribución de alumnos por aula y de maestros
dentro del sistema escolar. No obstante, esto no pasa por una política homogénea y universal
de incremento del tamaño del grupo de alumnos, ni únicamente por este tipo de medida, ni su
puesta en marcha por la expedición de un reglamento a nivel central o por la simple
activación de medidas administrativas. En unos casos (países, zonas, sectores, niveles y
grados, tipos de maestro, currículo, etc) puede ser necesario aumentar el número de alumnos
63
El modelo alternativo que propone el autor está inspirado en el modelo multigrado del programa Escuela Nueva de
Colombia (ver Schiefelbein, 1991).
64
Cabe recordar que, en América Latina, según estimaciones de UNESCO-OREALC, cerca de la mitad de los alumnos
que ingresan al primer grado repiten el año.
43
por aula, en otros reducirlo. Conociendo la vocación de los sistemas y las autoridades
educacionales por las medidas centralizadas, verticales y homogéneas, sin atención a lo
diverso y sin sentido de la compensación, antes que fijar estándares y medidas con
pretensión de universalidad, sería útil ayudar a autoridades centrales y locales a establecer
criterios claros respecto de cuándo operar de un modo u otro (aumentar o reducir el tamaño
del grupo de alumnos) y bajo qué condiciones, y trabajar con los docentes en la comprensión
de ésta y otras medidas que afectan su trabajo cotidiano. Claramente, sería necesario
establecer medidas diferenciales y atención especial a los primeros grados de la escuela, lo
que incluye estrategias específicas para evitar o reducir la repetición, factor que, en sí mismo,
es el gran contribuidor al abultamiento de las aulas, particularmente en los primeros grados.
El tiempo de instrucción
"La cantidad de tiempo efectivo dedicado al aprendizaje está relacionada
sistemáticamente con los resultados. Los estudiantes de los países de ingreso
bajo y mediano tienen menos horas de instrucción en el aula que los de los países
de la OCDE, como consecuencia del año escolar más corto, de los cierres
imprevistos de las escuelas, de las ausencias de maestros y alumnos y de
perturbaciones diversas" (BM, 1996:8).
El tiempo destinado a la instrucción dentro del aparato escolar es una de las variables que
diferencia notoriamente a los sistemas escolares de los países industrializados de los en
desarrollo: buena parte de estos últimos estarían por debajo del promedio mundial estimado
de 880 horas de instrucción escolar al año, mientras que varios países industrializados
tendrían hasta 1200 horas65. Como medidas concretas para incrementar el tiempo de
instrucción recomienda el BM:
(a) prolongar la duración del año escolar;
(b) fijar horarios flexibles para acomodarse a las necesidades locales, de los alumnos y sus
familias; y
(c) asignar tareas en casa.
En cuanto al rol de quienes hacen la política educativa, se recomienda seguimiento y control
para asegurar que:
(a) las escuelas funcionen efectivamente en los períodos establecidos;
(b) los profesores asistan regularmente a clases;
(c) se eviten distracciones en asuntos administrativos o visitas frecuentes; y
65
Para el caso de América Latina se estima un promedio de 640 horas por año (160 días, 4 horas diarias) y se afirma
que en el sector rural esto puede reducirse a 300 horas por año (100 días de clase de 3 horas diarias). Se estima,
asimismo, que sólo la mitad del tiempo disponible se dedica a la instrucción propiamente tal. En conclusión, se afirma
que "los alumnos de esta región sólo tendrían un tercio del tiempo que tienen para estudiar los alumnos en Europa"
(Schiefelbein y Tedesco, 1995:90-91).
44
(d) se tomen medidas para asegurar el funcionamiento regular de las escuelas en
emergencias climáticas (Lockheed y Verspoor, 1991).
En particular, se destaca como un problema la variable "ausentismo docente" -atribuida a
"trabajos adicionales", "baja moral ocasionada por las deficientes instalaciones y la falta de
textos escolares", así como a la "falta de responsabilidad por los resultados"-, frente a lo cual
se aconsejan incentivos para estimular la asistencia de los maestros y una vigilancia más
cercana de la misma por parte de las comunidades y las autoridades educacionales.
Tanto el diagnóstico de los problemas como las estrategias que se derivan de éste para
resolver dichos problemas pecan de simples. Como es evidente, incrementar el tiempo
efectivo de enseñanza requiere medidas e intervenciones complejas y sistémicas, tanto intra
como extra-escolares. Factores no sólo institucionales sino históricos y culturales están detrás
de la configuración del actual estado de cosas. Prolongar el año escolar -para aproximarse
mínimamente a los estándares europeos planteados como referente- implica una verdadera
revolución en todos los órdenes, que afecta a todas las esferas de la sociedad.66 A menos
que se adopten medidas integrales en todos esos órdenes (institucional, laboral, salarial,
curricular, pedagógico, cultural, etc) nada asegura que más tiempo oficialmente normado
redunde efectivamente en más tiempo de instrucción y en un mejor uso del mismo. Sin una
reforma profunda del currículo, los métodos y los estilos de enseñanza, más tiempo de
instrucción puede significar únicamente más de lo mismo. No es tanto en la cantidad como en
la calidad de las interacciones que se dan en el aparato escolar y en el aula, específicamente,
que se juega la posibilidad de una aprendizaje relevante y efectivo.
De hecho, los sistemas educativos vienen estirándose en el mundo entero: por un lado, se
agregan años de estudio a ambos extremos del sistema (expansión de la educación inicial y
pre-escolar, así como niveles adicionales de especialización post-enseñanza universitaria);
por otro lado, el incremento de los años dedicados a la enseñanza básica (o a la franja
definida, en cada caso, como obligatoria) es una tendencia clara en los últimos años: muchos
países vienen ampliando dicha franja considerada básica de 5 ó 6 a 8, 9 y hasta 10 años, así
como incorporando la educación pre-escolar a esa franja obligatoria o como un grado 0. No
hay evidencia todavía, sin embargo, de que dicha expansión haya traído cambios positivos en
la cantidad y/o calidad de los aprendizajes67.
66
La prolongación del año o de la jornada escolar está actualmente estudiándose o intentándose en varios países del
Tercer Mundo, con muchos problemas y a menudo en medio de resistencia, crítica, hostilidad, paros, huelgas y hasta
enfrentamientos violentos con las autoridades. El tiempo de instrucción se revela como una variable que afecta de
manera sensible los intereses tanto de profesores como de alumnos, y, en esa medida, como un factor que une,
convoca y moviliza a estos dos sectores tradicionalmente en disputa.
67
El caso de Kenya puede servir para la reflexión: la modificación de la estructura del sistema educativo (esquema hoy
conocido como 8-4-4) a fin de ampliar la etapa de educación básica, se acompañó al mismo tiempo de un aumento en
el número de materias. De este modo, mayor tiempo disponible ha significado en la práctica sobrecarga del currículo y
de la labor de los profesores. La enseñanza en horas extras se ha convertido en una práctica masiva y extendida en el
país, con la consecuente profundización de la inequidad, en la medida que sólo pueden tomar clases extras quienes
pueden financiarlas.
45
Flexibilizar calendarios y horarios para adecuarse a las condiciones locales y a las
necesidades de los alumnos, los padres de familia y los propios maestros, ha mostrado ser
una medida tan obvia como difícil de instrumentar dentro del sistema escolar. No en vano una
de las características que suelen atribuirse a los llamados "enfoques no-formales" de
educación primaria es precisamente el hecho de que estos programas y escuelas establecen
calendarios y horarios flexibles, capaces de tener en cuenta la realidad cotidiana en cuyo
centro opera la escuela: la pobreza, el trabajo infantil, las enfermedades, las distancias, las
tareas agrícolas, la migración temporal, etc68.
La asignación de tareas en casa no es, para los especialistas en educación, el tema y la
solución fácil que puede parecer a quien contabiliza tarea en casa simplemente como
prolongación del tiempo escolar. En verdad, definir la tarea adecuada (ajustada a lo enseñado
en clase, a las posibilidades del alumno, su familia y medio cultural) y dosificar el tiempo
requerido/deseable para hacerla en casa, es asunto complejo, parte de la competencia
profesional de un maestro con formación y experiencia. Antes que factor de refuerzo y
compensación, la tarea escolar pasa ser a menudo, sobre todo para los alumnos de sectores
pobres (falta de tiempo, condiciones y recursos para hacer la tarea, padres analfabetos o sin
tiempo o capacidad para ayudar), un obstáculo más y un factor que precipita la deserción69.
Aumentar oficialmente el número de días u horas de clase al año no necesariamente
garantiza un uso efectivo y productivo de ese tiempo. Evidencias de varios países indican
que, en muchos casos, el tiempo real de enseñanza-aprendizaje no llega ni al 50% del tiempo
disponible. En esto inciden factores diversos que tienen que ver no únicamente con la buena
o mala disposición de los profesores, sino con factores estructurales del modelo educativo
vigente y con la propia creciente sobrecarga de funciones y tareas atribuidas al aparato
escolar y a los profesores, en particular (comedor escolar, organización comunitaria, censos,
campañas, colaboración en tareas cívicas, de salud, nutrición, medio ambiente, etc),
restando de ese modo tiempo y dedicación a las tareas propiamente pedagógicas.
Por el otro lado, hay evidencia de que programas "no-formales" de educación primaria bien
estructurados y con supervisión estrecha, como el BRAC en Bangladesh o el Shiksha Karmi
en Rajasthan, India, logran más en términos de aprendizaje y rendimiento escolar en 2 ó 3
68
Estas "escuelas no-formales" o "programas no-formales" de educación primaria han empezado a proliferar en varias
partes del mundo y están particularmente extendidos en Asia, donde el trabajo infantil continúa impidiendo a millones
de niños -y, sobre todo, niñas- matricularse en la escuela y permanecer en ella. El año escolar suele ser más
prolongado y el horario diario más reducido (2 ó 3 horas diarias, en un horario definido junto con los padres y la
comunidad). Uno de los programas de este tipo más conocido internacionalmente en la actualidad está a cargo de un
organismo no-gubernamental -el BRAC- en Bangladesh. Sobre este tipo de programas ver UNICEF, 1993.
69
Estudios citados en la misma literatura del BM muestran, por el contrario, que el tiempo de trabajo en la propia
escuela puede ser el factor más importante de éxito escolar para niños provenientes de sectores pobres. Es el caso de
un estudio realizado en Indonesia en 1981 (Suryadi, Green y Windham, citado en: Lockheed y Verspoor, 1991).
46
horas diarias de clases, con un uso efectivo del tiempo, que las escuelas regulares con
horario extendido dentro del sistema formal (Ahmed, et.al., 1993; Methi y Jain, 1994).
En la práctica, el establecimiento de turnos múltiples y uso múltiple del local que viene
recomendando el BM como una manera de minimizar costos de construcción y optimizar el
uso del trabajo de los profesores, significa reducir tiempo de instrucción, antes que
aumentarlo. Este es un ejemplo claro de cómo dos recomendaciones de política tienen
efectos contrarios y se anulan una a otra.
El tema del ausentismo docente, poco estudiado, tiene aristas diversas y complejas que no
pueden resolverse simplemente con medidas de control o coerción (por parte de la autoridad
central, el supervisor, los padres de familia o la comunidad). En el ausentismo docente
inciden tanto factores relacionados con la situación personal y laboral de los maestros
(enfermedades, varios trabajos para complementar el salario, distancias y dificultades de
movilidad, etc) como factores relacionados con las reglas y trabas burocráticas impuestas por
la propia administración escolar (penosos mecanismos para el cobro de salarios, capacitación
fuera del lugar de trabajo, etc). La feminización del oficio docente a nivel primario, en el caso
de América Latina, resultado entre otros del propio decaimiento de la docencia como una
opción profesional y salarial atractiva, constituye en sí mismo un factor fundamental de
ausentismo, en tanto implica haber elegido un perfil específico de docente (mujeres, mujeres
de escasos ingresos, mujeres amas de casa, mujeres que se embarazan, dan a luz, tienen y
atienden hijos) sin haber asumido, concomitantemente, las consecuencias de tal opción y las
medidas necesarias para combatir el ausentismo (guarderías infantiles, mecanismos efectivos
de suplencia o de trabajo en equipo, apoyo emocional, trabajo a nivel de la escuela y la
familia para revisar los roles tradicionales masculino y femenino). En otras palabras, son las
propias condiciones en que se desarrolla el oficio docente las que promueven el
ausentismo70.
La forma más expresiva y devastadora de ausentismo docente ha pasado a ser la huelga, a la
que vienen recurriendo las organizaciones magisteriales en todo el mundo. En América
Latina, la huelga -en ocasiones de dos, tres y hasta cuatro meses de duración- ha llegado a
70
Los resultados arrojados por una encuesta sobre Condiciones de Trabajo y Salud de los Docentes realizado por la
Confederación de Trabajadores de la Educación (CTERA) en 1995 en Argentina, aporta luces en este sentido. La
encuesta, aplicada a 3455 docentes de 336 escuelas urbanas y rurales de nueve provincias, llegó, entre otras, a las
siguientes conclusiones: 41% de los maestros dedica más de 16 horas semanales a tareas escolares fuera de la
escuela; en las aulas se desarrollan actividades extrapedagógicas: 29.5% limpia, otro tanto realiza tareas
administrativas y atiende problemas de la comunidad, y la mitad recauda recursos para el establecimiento; los
problemas de salud más comunes (considerados "enfermedades profesionales") son las várices y los problemas de
voz; 25% tiene problemas de pérdida de memoria; 37.9% está angustiado; 49% dice estar permanentemente nervioso;
27% tiene insomnio; 38.9% experimenta dificultades para concentrarse; entre las mujeres (mayoritarias en la profesión
y en la muestra, 87.5%) hay problema ginecológicos agudos: 24.5% de las maestras perdió un embarazo (86%
concurrió enferma a trabajar); 14.5% tuvo parto prematuro; 15.5% tuvo hijos por debajo del peso ideal (80% de ellas
concurrió a trabajar sintiéndose mal); 80% de los maestros concurre a las escuelas a pesar de estar enfermo (En:
Página/12, "Argentina: país de riesgo", Buenos Aires, 1 Septiembre 1995).
47
constituirse en un hecho corriente en la mayoría de países. Frente a esta realidad, empeñarse
por aumentar unos cuantos días y horas de clase al año por vías que ignoren las razones que
activan el mecanismo de la huelga, es como intentar parar la hemorragia con una bandita
adhesiva. El "ahorro" en salarios y condiciones aceptables de trabajo de los docentes tiene un
costo muy alto no sólo en términos del tiempo disponible para la enseñanza y el aprendizaje
sino, fundamentalmente, en su calidad.
¿ALMUERZOS VERSUS DESAYUNOS ESCOLARES, PROGRAMAS DE SALUD Y
EDUCACION PRE-ESCOLAR?
"La principal fuente de capacidad y motivación para aprender de los niños es la
familia, a través de las dotes genéticas y del suministro directo de nutrientes, de
atención de la salud y de estímulo. Para los niños cuyas familias no pueden
suministrar los insumos necesarios, los programas preescolares y escolares de
salud y nutrición pueden servir de sustitutos” (BM, 1996:82).
"Muchos gobiernos mantienen grandes y costosos programas de alimentación
escolar. Se puede mejorar la relación costo-beneficio de esos programas
destinándolos específicamente a los pobres, ofreciendo desayunos y refrigerios
antes de las clases en lugar de una comida más grande más adelante en la
jornada, y seleccionando alimentos enriquecidos con alto contenido de
micronutrientes esenciales” (BM, 1996:84).
El BM agrupa en cinco los tipos de insumos que intervienen en el aprendizaje (BM, 1966):
(a) la motivación y la capacidad para aprender de los alumnos;
(b) el contenido a aprender;
(c) el maestro;
(d) el tiempo de aprendizaje; y
(e) las herramientas necesarias para enseñar y aprender.
El primer factor tiene que ver con la "educabilidad". Al aplicarse a los alumnos de sectores
pobres, se proponen medidas de "discriminación positiva" hacia dichos sectores. A fin de
mejorar la motivación y capacidad de aprender de estos alumnos se aconsejan intervenciones
en tres áreas: nutrición (no a través de almuerzos sino de desayunos o pequeños lunches
escolares); salud (se recomienda priorizar las infecciones parasitarias y los problemas de
visión y audición, considerados los problemas más comunes y con incidencia directa sobre la
asistencia y la capacidad para aprender) y la educación pre-escolar (como una estrategia
para compensar las desventajas de partida de los alumnos provenientes de familias pobres).
El desayuno escolar se recomienda sobre el almuerzo escolar en razón de un cálculo de
costo-beneficio: cuesta menos y atiende el “hambre de corto plazo”, es decir, la que se
experimenta durante el período que se permanece en la escuela; el almuerzo cuesta más y
excede lo propiamente educativo, haciéndose cargo del hambre de largo plazo, lo que sería
48
una manera de transferir ingresos a los sectores pobres y mejorar globalmente sus
condiciones de vida71. El razonamiento aquí, como en lo demás, responde a una visión
sectorial y localizada (búsqueda de impacto específico sobre el rendimiento escolar) y a una
lógica economicista (eficiencia en el gasto) que no necesariamente coincide con los
requerimientos del proceso educativo y sus agentes. Ni qué hablar de los aspectos subjetivos
y los sentimientos de discriminación (negativa, no positiva) que tal “subsidio alimenticio para
pobres” puede generar entre muchos alumnos pobres y sus familias.72
Desarrollo infantil y educación inicial
"A fin de lograr una alta tasa de matrícula y un rendimiento sostenido, el gasto a
nivel primario tal vez se deba complementar además con gastos destinados
específicamente al desarrollo preescolar de los niños provenientes de familias
pobres" (BM, 1996:123).
La noción de educación básica acordada dentro de la iniciativa mundial de Educación para
Todos especifica que la educación básica se inicia con el nacimiento; así, el desarrollo infantil
y la educación de la primera infancia son vistos como parte fundamental y a la vez cimiento
de dicha educación básica. El BM -una de las cuatro agencias internacionales que promovió,
suscribió y viene dando seguimiento a dicha iniciativa a nivel mundial- se aparta de esta
noción y retorna a la ideología escolarizante tradicional: la educación básica (léase: los
aprendizajes significativos) se inicia con la escuela; la educación inicial no forma parte de la
de educación básica; la educación inicial se resume en la educación pre-escolar; la
educación pre-escolar es un apéndice y una prolongación hacia abajo del aparato escolar,
una estrategia preventiva del fracaso escolar (más que habilitadora del éxito escolar) y, en
esa medida, costo-efectiva (ahorradora de recursos que, de otro modo, se invertirían en
repetición y deserción). Así, la justificación y la lógica de la educación inicial y pre-escolar
pasa a estar determinada no por la lógica del niño y sus necesidades, sino por la lógica de la
institución escolar y sus necesidades. En otras palabras, la función de todo lo que el niño es,
aprende y sabe antes de entrar a la escuela aparece reducido a educación pre-escolar, y la
educación pre-escolar misma queda reducida a una única función: preparar a los niños -y, en
71
Cada vez más, los pobres ven en la escuela ya no sólo un lugar donde se aprende sino un lugar donde se resuelven
algunos problemas fundamentales de la supervivencia: comida, atención médica y/o dental, en ocasiones vestido, etc.
(García Huidobro y Zúñiga, 1990)
72
Visitas a escuelas inscritas en proyectos o programas de “discriminación positiva” o de “focalización en la pobreza”
en diversos países de América Latina dejan con frecuencia ver este aspecto. El complemento nutricional, cuando se
ofrece, incluye muchas veces una clasificación ad-hoc de los alumnos y sus familias de acuerdo a su nivel de ingresos
y necesidad. Adicionalmente, una serie de arreglos especiales -bonos, marcas en el uniforme, horarios, espacios,
colas- permiten identificar con precisión a los alumnos más pobres de la escuela. Son los propios alumnos y/o
profesores los que, en la conversación, sacan a relucir el tema: a pesar de ser muy pobres, hay padres de familia que
se niegan a que sus hijos reciban la colación o coman en el comedor escolar, vistos como escaparates públicos de la
pobreza. La dignidad de los pobres es variable que, evidentemente, no entra en las consideraciones del anáisis
económico.
49
particular, a los niños pobres- para ir a la escuela y adaptarse mejor a ella. La calidad y
eficacia de dicha educación pre-escolar se valora y mide, así, en función del desempeño y el
rendimiento escolares posteriores.
Esta visión es no sólo un paso atrás respecto de la “visión ampliada” de educación básica
propuesta en Jomtien sino una negación de la teoría y las experiencias más avanzadas en el
campo del desarrollo infantil y la educación inicial. La primera infancia no es una pre-etapa
sino la etapa más importante en el desarrollo cognitivo, afectivo y motriz de toda persona y el
cimiento de todo aprendizaje posterior. En la concepción tradicional de la educación preescolar, que es la que subyace a las propuestas del BM, sigue de hecho presente la idea de
que es el niño el que tiene que prepararse para ir a la escuela y adaptarse a ella, y no la
escuela la que tiene que prepararse para recibir a los niños y adaptarse a sus necesidades,
posibilidades e intereses.
• UNA PROPUESTA QUE CONTRIBUYE A REFORZAR, ANTES QUE A MODIFICAR,
LAS TENDENCIAS PREVALECIENTES EN EL SISTEMA EDUCATIVO Y EN LA
CULTURA ESCOLAR CONVENCIONALES
Tanto por su concepción como por su implementación, antes que contribuir a mejorar la
calidad, la equidad y la eficiencia del sistema educativo, el “paquete BM” está ayudando a los
países en desarrollo a reforzar y a invertir en la reproducción ampliada -oculta quizás bajo
nuevo ropaje y modernas terminologías- del modelo educativo convencional.
El modelo educativo convencional73
⇒ Reduce educación a escuela: asume que la política educativa se resume en la política
escolar, que el sistema educativo es la única fuente de aprendizaje, que la educación básica
(esto es: la satisfacción de las necesidades básicas de aprendizaje de niños, jóvenes y
adultos) se resuelve dentro de las aulas, desconociéndose el papel de la familia, el entorno, el
juego, el trabajo, la experiencia, los medios de comunicación, como espacios educativos tanto
o más importantes que el aparato escolar.
⇒ Tiene una visión eminentemente sectorial de la educación, entendida como monopolio de
un Ministerio del ramo, sin conexión con otros sectores que a la vez determinan y son
determinados por lo educativo: salud, nutrición, producción, economía, empleo, etc.
⇒ Carece de una visión sistémica, esto es, una visión del sistema educativo como un
sistema; prima la fragmentación y desarticulación entre los diferentes niveles (educación
73
La caracterización que hacemos a continuación del “modelo educativo convencional” está desplegada en muchos de
los artículos periodísticos que publico semanalmente en el diario “El Comercio”, de Quito, desde 1990, y que están
compilados en Auladentro (1992) y Los achaques de la educación (1995). Ver la bibliografía final. Un tercer tomo está
en preparación.
50
inicial, primaria, secundaria, universitaria); se pretende incidir sobre factores aislados -lo
administrativo, lo legal, los textos, la capacitación docente, etc- sin entender que el cambio
educativo es un cambio sistémico.
⇒ Está permeado por una visión dicotómica de la realidad y de las opciones de política
educativa: cantidad/calidad, educación de niños/de adultos, educación básica/superior, lo
administrativo/lo pedagógico, contenidos/métodos, formación inicial/capacitación en servicio,
oferta/demanda, centralizado/descentralizado, etc. A menudo, la innnovación y el cambio
educativos consisten en movimientos pendulares, es decir, en el paso al opuesto, antes que
en un mejor balance de lo que -erróneamente- se visualizan como polos siendo de hecho
aspectos de un mismo proceso.
⇒ Se mueve en el inmediatismo y trabaja para el corto plazo, atado a los tiempos de la
política más que sensible a los tiempos de la educación, sin visión de futuro y sin una
estrategia de cambio planificado y sostenido que vaya más allá de cada período de gobierno
o cada administración.
⇒ Es vertical y autoritario, centralizado en la toma de decisiones, sin tradición de información
al público ni transparencia en el uso de los recursos. No incluye políticas o estrategias de
información, comunicación y debate social en torno a la educación, a los resultados del
sistema escolar o a las políticas adoptadas.
⇒ Privilegia la cantidad sobre la calidad, los resultados sobre los procesos, el cuánto se
aprende sobre el qué, cómo y para qué se aprende. La matrícula escolar constituye el
indicador por excelencia (e incluso a éste se reduce la comprensión de lo que significa
"universalizar la enseñanza primaria"), mientras se presta escasa o ninguna atención a la
retención, y el aprendizaje efectivo. La educación se mide y valora por el número de
certificados y/o años de instrucción, no por lo aprendido efectivamente.
⇒ Al disociar oferta y demanda educativas, se concentra en la oferta (los factores intraescolares) desentendiéndose de la demanda (los padres de familia, las comunidades, la
sociedad toda) y desconociendo la importancia de calificar dicha demanda (información
pública, educación de padres, capacitación de líderes comunitarios, etc) como factor
indispensable para el logro de una participación sustantiva, un sistema escolar fuerte y una
educación de calidad.
⇒ Al disociar lo pedagógico y lo administrativo, privilegia este último. Subordina el modelo
pedagógico al modelo administrativo, asumiendo que cambios en el segundo traerán cambios
en el primero.
51
⇒ Prioriza la inversión en las cosas (construcciones, materiales, mobiliario, etc) sobre la
inversión en las personas (salarios, formación, actualización permanente y promoción de los
recursos humanos del sector educativo).
⇒ Está basado en el supuesto de la homogeneidad (todos son ciudadanos, todos son
profesores, todos son niños, todos los alumnos de un grado son de la misma edad y por tanto
son iguales, etc) y diseña, consecuentemente, políticas y medidas homogéneas para toda la
población. Está inhabilitado para reconocer la diversidad, aceptarla y manejarla, desde el
nivel de la política nacional hasta el nivel del aula de clase.
⇒ No diferencia enseñanza y aprendizaje: asume que lo que se enseña se aprende, que el
no-aprendizaje tiene únicamente que ver con el alumno ("problemas de aprendizaje"), y que
modificaciones en la enseñanza producen automáticamente modificaciones en el aprendizaje.
⇒ Ve la educación como un proceso de transmisión, asimilación y acumulación de
información/contenidos (enciclopedismo), provistos por un profesor y un texto escolar, antes
que como un proceso de construcción y apropiación de conocimientos, habilidades, valores y
actitudes que tiene lugar no únicamente en la escuela ni únicamente a partir del profesor y el
texto.
⇒ Está basado en un modelo transmisivo y bancario de enseñanza, en el que enseñar
equivale a hablar y aprender a escuchar. Dicho modelo se aplica tanto a los alumnos como a
los profesores en su formación y capacitación docente. Unos y otros -alumnos y profesorestienen un papel intelectual pasivo, el profesor cada vez más dependiente de un libro de texto
con orientaciones minuciosas y cada vez más alienado de las decisiones que afectan su
trabajo cotidianamente.
⇒ Ha mostrado una gran incomprensión y negligencia en el manejo de la cuestión docente,
las condiciones de vida y de trabajo de los docentes, su perfil profesional y su formación
contínua, desconociendo que los maestros son los actores fundamentales del quehacer
educativo y factor principal en la calidad y el cambio en educación. Relega al docente a un rol
secundario y pasivo; no contempla la participación y consulta del magisterio como una
condición fundamental del diseño, ejecución y eficacia de las políticas y, en particular, de la
reforma educativa; tiene una visión cortoplacista y estrecha de la formación docente, y
concibe la capacitación como un problema de adecuación de los docentes a fines y objetivos
pre-establecidos; privilegia en el docente su conocimiento y actualización en contenidos,
desestimando su formación pedagógica.
⇒ Muestra marcada preferencia, al momento de diseñar políticas y estrategias, por las vías
rápidas y fáciles, con más potencial de rédito político, sin atención a su eficacia y
sustentabilidad (el decreto o la medida legal como sustituto al trabajo sostenido de
comunicación, explicación y persuasión; la reforma elaborada en el pequeño círculo de
52
especialistas por comparación a la elaborada con la participación docente y la consulta social;
producir y repartir materiales en lugar de capacitar maestros, etc).
⇒ Ve la participación de los padres de familia y la comunidad de manera unilateral y
restringida (sin intervención en asuntos técnicos, curriculares, etc), y centrada usualmente en
los aspectos monetarios. La retórica participativa no se acompaña de vías y medios de
información y capacitación para hacerla efectiva.
⇒ Entiende la formulación de políticas como un eterno partir de cero, sin visión retrospectiva,
sin recuperar la experiencia y la investigación disponibles, e incluso sin atención a las
condiciones reales y específicas (políticas, sociales, culturales, organizativas) de
implementación. El "fracaso" de determinada política o programa, en esa medida, es atribuido
a la falta de voluntad o a la incapacidad de quienes implementan (generalmente, los
maestros) antes que a errores en la concepción y diseño de las políticas.
El modelo educativo que subyace a las propuestas del BM
El paquete propuesto por el BM refuerza estas tendencias negativas presentes en el modelo
educativo convencional no únicamente porque comparte, en su formulación, muchas de estas
características, sino además porque su puesta en práctica en situaciones concretas produce
a menudo esos resultados. De hecho, el camino recorrido por las políticas y proyectos de
"mejoramiento de la calidad de la educación" en muchos países en desarrollo permite ya
apreciar algunas de las debilidades y contradicciones del modelo BM en acción.
El BM afirma que su rol es poner al alcance de los países un menú de opciones de política
para que éstos seleccionen las opciones más adecuadas a sus necesidades. No obstante, la
variación en el menú se limita a la posibilidad de que cada país decida acerca de cómo
combinar los insumos educativos que el BM escoge, jerarquiza y prioriza de acuerdo a una
particular concepción y posición respecto de lo educativo: “Para que el aprendizaje sea eficaz,
la combinación de insumos inevitablemente varía de un país a otro y de una institución a otra,
de conformidad con las condiciones locales” (BM, 1996:64). De hecho, el paquete BM es un
paquete homogeneizador y prescriptivo por excelencia. Esto, unido a menudo a una
recepción acrítica por parte de las contrapartes nacionales y los países prestatarios, resulta
en la adopción de enfoques, políticas, programas y proyectos similares e incluso idénticos en
todo el mundo, aún entre realidades y contextos muy diferentes. Si bien el BM habla de
adaptación y flexibilidad, no todos sus técnicos tienen la capacidad para aceptarla o para
promoverla responsablemente entre sus asesorados en cada país. Frecuentemente, por otra
parte, el técnico se ve limitado por una política institucional mucho más rígida y prescriptiva
que lo que puede admitir el discurso escrito74.
74
Un ejemplo que puede resultar emblemático es el caso de la reforma argentina. El proceso de Transformación
Educativa en marcha en este país (el cual incluye una transformación tanto del modelo de gestión como del modelo
curricular y pedagógico vigente) optó expresamente por el término "transformación" y no por el de "mejoramiento de la
calidad" o incluso "reforma". Quienes negociaron el proyecto con el BM tuvieron dificultades para hacer valer dicha
53
Una de las lecciones que saca el BM de su trabajo en el sector educativo en 51 países
(Verspoor, 1991) es que "la experiencia educativa es propia de cada lugar", que "no es fácil
transferir las innovaciones" y que "la experimentación y la adaptación locales son esenciales".
No obstante, la práctica contradice a menudo estas aseveraciones. Las "experiencias
innovadoras" seleccionadas como tales tienden a modelizarse rápidamente y con facilidad (a
menudo sin siquiera haber superado la fase de experimentación), y a presentarse como
soluciones ahistóricas y descontextuadas, aplicables a cualquier realidad. Por otro lado, de la
innovación se espera que prenda, se extienda y muestre resultados en tiempos récord. El
propio BM y las agencias internacionales en general presionan en este sentido -"llevar la
innovación a escala"- apremiados por mostrar números y cumplir metas, irrespetándose a
menudo los ritmos y las condiciones de viabilidad de tal expansión y sacrificando, en el
intento, no sólo la calidad del proceso sino la supervivencia misma de la innovación en cuanto
tal.
Se ha repetido que una efectiva descentralización requiere estructuras centrales fuertes
(Tedesco, 1991, 1995) y el propio BM reconoce como condición de éxito de la reforma (y de
una descentralización eficaz) el fortalecimiento inicial de las instituciones centrales. Lo que
viene dándose, en verdad, es un debilitamiento de dichas instituciones e incluso, en algunos
países, un vaciamiento y un desmantelamiento de los Ministerios de Educación, en buena
medida como resultado tanto directo como indirecto del paquete BM/FMI. En muchos países
de América Latina, Africa y Asia, los proyectos financiados por el BM (y por otros bancos y
agencias internacionales) han partido de la creación de unidades ejecutoras ad-hoc, a
menudo ubicadas fuera del Ministerio de Educación, para diseñar y ejecutar dichos proyectos
de mejoramiento de la calidad. Esto, que responde a la premisa de que es difícil operar el
cambio desde adentro de las estructuras convencionales, está trayendo como resultado un
dislocamiento y una fragmentación aún mayores de la política educativa dentro de cada país,
propiciándose la creación de dos (y hasta tres y cuatro: uno por banco, por agencia o por
proyecto) ministerios de educación paralelos: el "viejo" o "tradicional", asociado a la
educación ineficiente y de mala calidad, marcado por la inercia, la burocracia, los salarios
bajos y en moneda local, y el "moderno", encargado de la innovación educativa, con personal
recién contratado y buenos salarios, frecuentemente en dólares. En unos pocos países se ha
logrado una imbricación de ambos ministerios (aunque esto no necesariamente implica una
imbricación de políticas); en la mayoría de casos no sólo se mantiene el paralelismo sino que
se profundizan las diferencias entre el Ministerio de la Educación y el Ministerio de su
Mejoramiento. Las debilidades y profundas contradicciones de este mecanismo de "cambio
desde afuera" son evidentes. Como se señala en un documento sectorial del Perú, elaborado
conjuntamente por los propios técnicos del Ministerio de Educación (MED) y del BM: "La
experiencia de tres décadas enseña que no se puede implementar con éxito una reforma si no
opción. Los técnicos del BM insistieron en el nombre genérico de "Proyecto de Mejoramiento de la Calidad de la
Educación", que es el que viene aplicándose al conjunto de países en la región y otras partes del mundo.
54
se involucra desde el comienzo a la antigua estructura. La práctica de crear estructuras
paralelas como vehículo para la implantación de reformas ha terminado por hacer del MED
una organización carente de visión estratégica y sin poder para implementar una reforma a
nivel nacional" (Perú, 1994:iii).
Los efectos positivos esperados de la descentralización educativa, en general, aún no están a
la vista, quizás, entre otras cosas, dado que, como empiezan a destacar varios autores (por
ejemplo, Espínola, 1994; Arnove, 1996), el afán descentralizador parece estar más inspirado
en una lógica económica y política (reducción de costos, reducción del papel y la
responsabilidad del Estado en la oferta educativa, redistribución de cuotas de poder,
debilitamiento y hasta desmantelamiento de los sindicatos docentes) que en un empeño
genuino por resolver los problemas de la educación. Un análisis de la experiencia de
descentralización educativa en la década de los 80 en cuatro países latinoamericanos Argentina, Colombia, Chile y México- concluye que dicha descentralización (a) no generó
recursos adicionales para la educación, (b) no fue un factor importante en el incremento de la
matrícula y en el logro de una mayor eficiencia interna del sistema educativo, (c) no mejoró la
calidad de la educación, y (d) no arrojó resultados claros en términos del objetivo de reducir la
inequidad (Prawda, 1993). Hay quienes, también analizando la experiencia latinoamericana
reciente, argumentan que "estas políticas (descentralizadoras) no han propiciado un marco
para que los distintos actores se encuentren y lleguen a un consenso en torno a las
prioridades educativas, sino que más bien han propiciado el enfrentamiento entre ellos"
(Arnove, 1996:28).
La falta de una visión sistémica de lo educativo se hace evidente en la propia lógica que
aplica el BM para argumentar en favor de la priorización de la educación básica, y de la
educación primaria en particular, en relación a otros niveles del sistema educativo: "A medida
que el sistema de educación básica aumenta su alcance y su eficacia, se puede dedicar más
atención a la enseñanza secundaria de segundo ciclo y a la enseñanza superior" (BM,
1996:152). Dicha lógica ascendente -sólo los países que tienen virtualmente asegurado el
acceso universal a la escuela primaria deberían ocuparse de la secundaria, y sólo los que
han resuelto este nivel ocuparse de la universitaria- desconoce la interrelación y la sinergia
entre los distintos niveles del sistema. Incluso desde una perspectiva meramente sectorial,
una buena enseñanza secundaria y una buena universidad son, de hecho, condición de
calidad de la propia educación básica, en tanto en esos niveles se forman los profesores y/o
los profesores de los profesores que tienen a su cargo la educación básica. Por lo demás,
desde la óptica global del desarrollo de estos países, descuidar o postergar hoy el desarrollo
y el mejoramiento de los niveles educativos superiores, la formación de profesionales y
técnicos competentes, el desarrollo de la investigación, la ciencia y la tecnología, equivale a
condenarlos al eterno subdesarrollo y dependencia. No en vano la discusión en torno al
sentido de la "prioridad sobre la educación básica" fue un tema arduamente debatido en las
conferencias regionales que precedieron a la Conferencia Mundial de “Educación para
55
Todos” (1990), insistiéndose -particularmente en América Latina y Africa- en la necesidad de
ver la educación básica "no como techo sino como piso"75.
Participación, alianzas y consenso social vienen siendo crecientemente destacados en el
discurso nacional e internacional sobre la educación. En el documento sectorial de 1996
vemos al BM afirmando que una mayor participación social y la construcción de un amplio
consenso nacional son condición de viabilidad de la reforma educativa: “Las reformas de la
educación, cualquiera sea su mérito técnico, no se afianzarán a menos que sean política y
socialmente aceptables” (BM, 1996:153). No obstante, la relación del BM con los gobiernos y
la negociación de los préstamos destinados a la reforma educativa no se atienen a esta
lógica. Típicamente, políticas y proyectos financiados por el BM en los países en desarrollo
son discutidos y negociados en el hermetismo, a nivel de cúpulas, sin información y mucho
menos discusión, participación o búsqueda de consenso social. Préstamos y proyectos se
definen a puerta cerrada, y su documentación se mantiene celosamente protegida del acceso
público. La "transparencia" y la "rendición de cuentas" que el BM aconseja a los gobiernos y a
los sistemas escolares como características de una gestión educativa moderna y eficiente, no
se aplican a sus propios estilos de gestión. Siendo hoy en día el actor internacional más
influyente en la formulación de la política educativa en los países en desarrollo, el BM es al
mismo tiempo el más opaco y el menos visible en la escena pública dentro de cada país76.
Las tensiones entre lo "barato" y lo "mejor" -lo más efectivo, sustentable, estratégico, etc- son
enormes y fuente permanente de ambigüedades y contradicciones tanto en el discurso como
en la realidad. Así, mientras que por un lado se reconoce que es esencial iniciar la instrucción
en lengua materna, por otro lado se advierte que "la producción de libros de texto en los
idiomas nativos puede aumentar los costos de la educación" (BM, 1996:87). La estrategia
recomendada en el sentido de propiciar o incrementar la contribución económica de las
familias y las comunidades a la educación de sus hijos, a fin de minimizar costos de
infraestructura, entra de hecho en conflicto con el principio y la búsqueda expresa de mayor
equidad en el servicio educativo. El uso intensivo de los locales escolares a través de varios
turnos, destinado a bajar costos, termina inevitablemente en jornadas reducidas de
instrucción, reducción considerada por el propio BM nociva y contraria al logro del
mejoramiento de la calidad. El "ahorro" en profesores contribuye a los malos rendimientos
escolares, el ausentismo docente y el abandono de la docencia por parte de los mejores
75
La expresión fue acuñada en la Reunión Latinoamericana de Consulta de la Conferencia Mundial sobre "Educación
para Todos", realizada en Quito a fines de 1989, e incorporada al informe final de dicha reunión.
76
La Consulta Nacional "Ecuador Siglo XXI" realizada en el Ecuador en 1992 seleccionó seis temas de consulta
(educación y trabajo, rol del Estado y la sociedad civil en la educación, multiculturalidad, calidad y eficiencia en
educación, orientación y propuestas globales, y educación y necesidades básicas). La propuesta de someter a
discusión pública, como parte de la consulta, los “proyectos de mejoramiento de la calidad” financiados
respectivamente por el BID y el BM, el segundo en negociación en los mismos momentos de preparación de la
Consulta, fue rechazada por los encargados en ese momento de la dirección de dichos proyectos y de la organización
de la consulta.
56
profesores, paros y huelgas que terminan mermando drásticamente el tiempo de instrucción,
tiempo cuya ampliación es recomendada por el BM como una vía segura para mejorar la
calidad de la educación. El "ahorro" en salarios y formación docente, en definitiva, termina
invirtiéndose en tratar a duras penas de mejorar la calidad de una educación que sería de
mejor calidad si contara con un recurso humano calificado y bien remunerado.
En la perspectiva del BM, la formulación de políticas consiste en la identificación y aplicación
de las políticas técnicamente "correctas", lo que lleva a restar importancia a las condiciones
reales y específicas (políticas, sociales, culturales, organizativas) de implementación, salvo
por las condiciones económicas, las únicas realmente tenidas en cuenta. En esa medida, en
el eje éxito/fracaso, el "fracaso" de determinada política o programa resulta indefectiblemente
colocado del lado de la ejecución (falta de voluntad o incapacidad, generalmente de los
maestros) antes que del lado del diagnóstico y la propuesta por parte de técnicos y asesores
de organismos nacionales e internacionales. El diseño y la formulación de políticas
educativas, por lo demás, son vistas como patrimonio de cúpulas tanto a nivel nacional como
internacional. En esa medida, también la reforma educativa propuesta por el BM es el modelo
clásico de reforma vertical, de arriba hacia abajo. Lo que se delega y descentraliza son, en
verdad, decisiones tomadas; lo que queda para decidir a nivel intermedio y local son las
posibles adaptaciones y variaciones de esas decisiones tomadas a nivel central.
No debería pues asombrar la distancia que usualmente media entre la reforma propuesta y la
reforma en acción. De hecho, más allá del acuerdo y la aceptación formales, destaca a
menudo la falta de atención a las recomendaciones formuladas por el BM. Así, por ejemplo, el
estudio realizado en el Africa sub-Sahariana en 1985 concluía en la necesidad de aumentar
el tamaño de la clase evitando así la contratación de nuevos maestros, todo ello en la
perspectiva de revertir el decrecimiento de la matrícula que ya venía observándose como
tendencia clara. No obstante, según el propio BM, entre 1985 y 1990 el número de maestros
incrementó en Africa en 24% mientras la matrícula escolar, en lugar de crecer, continuó
disminuyendo en un 3% (BM, 1996). En el caso de América Latina, la continuada formulación
de políticas educativas sin atención a los resultados de investigación -y, en particular, a los
que maneja y presenta el BM- es mencionada como una de las causas que impide mejorar la
calidad y reducir la inequidad en los sistemas educativos. También aquí se destaca la falta de
atención a la recomendación de aumentar (o no reducir) la proporción maestro-alumnos, en la
perspectiva de racionalizar el sistema y ahorrar recursos para aumentar los salarios docentes
(Schiefelbein, 1995)77.
Otro ejemplo palpable es el tema de la infraestructura. No obstante el viraje de política del BM
en el sentido de restar importancia a la construcción escolar, ésta continúa siendo un
componente central en las políticas educativas nacionales de muchos países e incluso en
77
En América Latina, entre 1980 y 1989 la proporción maestro-alumnos se redujo de 29 a 26. Esto se dio junto con una
reducción del porcentaje del PIB destinado a educación y con una reducción de los salarios docentes mayor a la de
otros sectores públicos (Schiefelbein y Tedesco, 1995).
57
buena parte de los proyectos de mejoramiento de la calidad financiados por el BM. No es raro
encontrar que la distribución de montos y prioridades siga correspondiendo, en este orden, a
construcción escolar, textos y materiales escolares, y capacitación docente78. El atractivo de
la construcción (réditos políticos y económicos) es aparentemente demasiado grande como
para competir con la lógica de la eficiencia técnica.
Sin duda con conocimiento amplio y directo del asunto, el BM concluye que la reforma
educativa -en los términos en que ésta es propuesta por el BM- está al alcance de los países
en desarrollo, y que las medidas necesarias "no suelen adoptarse debido al peso de los
gastos en educación y de las prácticas de administración existentes, y de los intereses
creados vinculados con ellos" (BM, 1996:7). En otras palabras, el principal obstáculo a la
reforma no es ni económico ni técnico sino político y, por último, cultural.
"La educación tiene un intenso contenido político porque afecta a la mayoría de
ciudadanos y a todos los niveles de gobierno, es casi siempre el componente más
grande del gasto público y recibe subsidios estatales que tienden a favorecer a la
élite. Los sistemas prevalecientes de gastos y administración suelen proteger los
intereses de los sindicatos de maestros, los estudiantes universitarios, la élite y el
gobierno central en desmedro de los padres, las comunidades y los pobres". (BM,
1996:153)
Cabría agregar que los "intereses creados" no son patrimonio exclusivo de los países y los
gobiernos sino que cruzan a todos los actores que hacen al sector educativo de un país,
incluyendo a los organismos no-gubernamentales nacionales y a los organismos
internacionales que intervienen e influyen en las decisiones de política educativa en los
países en desarrollo. El propio BM, por supuesto, es todo menos un actor neutro,
representante de la racionalidad científica y la eficiencia técnica. Es, fundamentalmente, un
banco, un banco mundial, y es a partir de esa identidad que define (y es preciso analizar) su
rol técnico.
En cualquier caso, es esa la realidad de partida con la cual y a pesar de la cual es preciso
trabajar para hacer de la educación -de una educación diferente- una realidad para todos. La
reforma educativa -acceso, calidad, eficiencia, equidad- pasa por, y es a la vez condición de,
una transformación profunda en todos los órdenes de la sociedad. A pesar de su propio
diagnóstico, el paquete de políticas y estrategias planteadas por el BM no apunta en esa
dirección. El "mejoramiento" de la educación como consigna no puede ser sino una consigna
para el corto plazo, el primer paso de una estrategia destinada a esa transformación de fondo
que reclaman los sistemas educativos y la educación de los países en desarrollo.
78
Este es el caso, por ejemplo, de varios proyectos financiados por el BM en diferentes estados del Brasil. El CEM
(Centro Educativo Matriz), en el proyecto EB/PRODEC financiado por el BM en el Ecuador, inicialmente pensado como
un concepto y un modelo de gestión, pasó a priorizar el CEM físico (las licitaciones de contratos de construcción
estimaban el valor de cada local en 400 mil a 600 mil dólares).
58
De hecho, las prioridades dictadas por la lógica económica parecen no coincidir con las
prioridades que supondría la construcción de un modelo educativo genuinamente centrado en
la calidad y la equidad, genuinamente comprometido con el aprendizaje y con su
mejoramiento. Esto supone un enfoque sistémico de lo educativo, una visión de largo plazo,
una estrategia de cambio mucho más radical que lo que el BM parece dispuesto a sustentar y
respaldar. Esto supone revertir, antes que reforzar, las prioridades y los énfasis
tradicionalmente asignados dentro del sector educativo, poner la escuela efectivamente en el
centro, partir de ella más que "aterrizar" en ella, contar con los maestros como los
interlocutores y los actores privilegiados de la reforma educativa79.
Por lo pronto, estudios y evaluaciones de rendimiento escolar realizados en tiempos recientes
en las diferentes regiones del mundo (Carron y Govinda, 1995; Deblé y Carron, 1993; De
Grauwe y Bernard, 1995; Filp, 1994; Gatti, 1994; Heneveld, 1995; Lorfing y Govinda, 1995;
Prawda, 1993; Wright y Govinda, 1994) indican que las políticas, estrategias y proyectos
destinados a mejorar la calidad de la educación, varios de ellos puestos en marcha a fines de
la década de los 80, aún no se traducen en un mejoramiento de la calidad del aprendizaje,
terreno en el cual habrá de juzgarse, por último, su validez y su eficacia.
79
El siguiente testimonio de la Secretaria General de la CTERA (Confederación de Trabajadores de la Educación de la
República Argentina) sintetiza con lucidez, a nuestro juicio, lo que es el sentir de millones de maestros y maestras hoy
en día, cuando menos en América Latina: "Yo quiero una teoría que se adapte a la realidad. No quiero que la realidad
se adapte a una teoría elaborada en un escritorio. Quiero la capacidad de un ministerio de interpretar la realidad que
viven los docentes argentinos y la escuela argentina y ofrecer una propuesta en base a esa realidad para llegar a la
transformación necesaria del sistema educativo. Los docentes queremos cambiar la escuela. Pero queremos ser
partícipes de ese cambio. No queremos ser ejecutores de un cambio decidido sin la menor participación de los
trabajadores de la educación ni de las organizaciones que representan a los trabajadores. (...) Lo que los maestros
tienen hoy es una mezcla de temor, preocupación e inseguridad (...) Y parte de esta incertidumbre hace que los
maestros ingresen a la escuela o a la capacitación con más miedo que certezas sobre la función que tienen que cumplir
dentro de la escuela" (Marta Maffei, en: Novedades Educativas, Nº 57, Buenos Aires, Septiembre 1995).
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