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Presentación en Audiencia sobre Reformas en materia de justicia penal en México
PRESENTACIÓN DE LOS PETICIONARIOS DE LA AUDIENCIA ANTE LA
COMISION INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS
SOBRE LA REFORMA CONSTITUCIONAL EN MATERIA PENAL EN MÉXICO
Octubre 12 de 2007.
Distinguidos:
Miembros de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos
Secretario Ejecutivo
Abogados y Abogadas de la Secretaría Ejecutiva.
Es motivo de agradecimiento a la Comisión Interamericana de Derechos
Humanos (en adelante “la Comisión”) el espacio concedido dentro de su agenda
de audiencias de este 130º período de sesiones, procedemos con nuestra
presentación sobre la Reforma constitucional en materia penal en México.
Nuestra presentación consta de cuatro partes: en primer lugar, expondremos
brevemente del contexto en el cual se presenta la iniciativa de reformas
constitucionales en materia penal por parte del Presidente de la República cuyo
contenido dio lugar a la presente audiencia; en segundo, presentaremos acerca
del contenido de la propia iniciativa y de otras medidas políticas, judiciales y
legislativas que están marcando una tendencia preocupante, debido a que atenta
contra los derechos reconocidos por la Convención Americana sobre Derechos
Humanos (en adelante “la Convención Americana”); posteriormente haremos una
breve reseña del debate que se está dando en el Congreso de la Unión a propósito
de la iniciativa mencionada y de otras iniciativas que también fueron presentadas
al Congreso. Finalmente concluiremos planteando una petición a la Comisión con
el propósito de que en uso de su competencia, active los mecanismos que ofrece
la Convención Americana frente a la amenaza de que llegue a aprobarse en
México una reforma constitucional contraria a la propia Convención.
I.
Contexto en el cual fue presentada la iniciativa presidencial de
reforma constitucional en materia penal.
Desde el trabajo de promoción y defensa de los derechos humanos que
realizamos las organizaciones peticionarias, hemos observado un patrón de
actuaciones de las instituciones responsables de la procuración y la
administración de justicia penal en México que dista mucho de las obligaciones
del Estado en el marco del derecho internacional de los derechos humanos y
específicamente, de la Convención Americana sobre Derechos Humanos,
encontrando una fuerte renuncia de los jueces y magistrados de aplicar dicho
marco tanto en los procesos a su cargo como en las resoluciones que emiten.
1
Presentación en Audiencia sobre Reformas en materia de justicia penal en México
Entre los aspectos de mayor preocupación se encuentra la violación sistemática
de la libertad personal y las garantías de debido proceso, ya que no se aplica el
principio de presunción de inocencia; no se respeta a cabalidad el derecho a la
defensa; no existen protecciones efectivas para la libertad personal, teniendo
cada vez mayor aplicación la detención arbitraria en la modalidad de arraigo; se
llevan a cabo las audiencias y diligencias en ausencia del juez y de los procesados
y en los casos considerados como de “delitos graves”, se llevan a cabo dentro de
los reclusorios. Además, continúa en aumento la incorporación de las fuerzas
armadas en materia de seguridad pública. y se está utilizando la figura de la
expropiación en el combate a la delincuencia organizada.
Por otra parte, observamos que actualmente una de las mayores preocupaciones
de los ciudadanos y las ciudadanas en México no es tanto el respeto y vigencia de
sus derechos como la inseguridad. Las encuestas muestran, por ejemplo que el
54% de las personas consultadas en una encuesta de victimización se sentían
inseguras en el lugar en que residía.1
De acuerdo con Guillermo Zepeda Lecuona, “este sentimiento de inseguridad
descansa, por una parte, en la percepción de la incidencia delictiva se ha elevado,
y por otra, en la idea compartida de que las autoridades no han tenido la
capacidad de respuesta adecuada para enfrentar, disuadir y, en su caso, castigar
a los delincuentes.”2
Pero, ¿cómo es que en México hemos llegado a esta situación?
Durante la década de los ochentas el número de delitos en el país tuvo un
significativo incremento, pero será la década siguiente en donde alcanzaremos los
picos más altos. A partir de 1994 el número de denuncias de hechos
presuntamente delictivos se incrementó notablemente, alcanzando la cifra en
1996 de 1,569,436 reportes. A partir de 1997 la incidencia delictiva se ha
estabilizado alrededor de 1.5 millones de denuncias anuales.3
A la cifra anterior, que son datos que se pueden extraer de la información oficial,
hay que proyectarla para establecer la llamada “cifra negra”, es decir la cantidad
de delitos que no es reportada a las autoridades y que de acuerdo con varios
especialistas asciende alrededor del 77%, es decir, de cada 4 posibles delitos sólo
se reporta uno a la autoridad.
Al respecto, Guillermo Zepeda ofrece cifras como las siguientes: de cada 100
delitos cometidos se denuncian 25; de los 25 casos reportados se concluye la
investigación en 4.55 y se pone a disposición del juez 1.6; y de este 1.6, 1.2 llega
a una sentencia y se condena 1.064. En otras palabras una impunidad de casi el
98 por ciento.
Es importante hacer notar el hecho de que la mayoría de las personas contra
quienes se ejerce acción penal resultan condenadas. Así lo refleja el Informe 2006
del Tribunal Superior de Justicia del Distrito Federal que expresa que del total de
1
Tercera Encuesta Nacional Sobre Inseguridad 2005, Instituto de Estudios sobre la Inseguridad (ICESI).
Zepeda Lecuona Guillermo, Crimen sin castigo. Procuración de justicia penal y ministerio público en México, CIDAC y FCE,
2004. Pág. 13.
3
Zepeda Lecuona Guillermo, Los restos de la eficacia y la eficiencia en la seguridad ciudadana y la justicia penal en Méxio.
Pág. 4.
4
Zepeda Lecuona Guillermo, Crimen sin castigo. Procuración de justicia penal y ministerio público en México, CIDAC y FCE,
2004, Pág. 20.
2
2
Presentación en Audiencia sobre Reformas en materia de justicia penal en México
personas que se pusieron a disposición del juez, el 97.8% fueron sometidas a
proceso, de las cuales el 83.19% resultó con sentencias condenatorias. Estas
cifras reflejan, no la eficacia de la investigación e integración de las pruebas de la
acusación, sino el hecho de que los jueces tienen poco aprecio por las garantías
del debido proceso y juzgan imponiendo la carga de la prueba a los procesados.
La CIDH hizo señaló en su Informe sobre la situación de los derechos humanos
en México que notaba una orientación deformada del derecho penal pues existen
figuras delictivas injustificables y penas exageradas no idóneas (Párrafo 228) e
hizo notar que debe restringirse la prisión preventiva (Párrafos 233, 709) y que se
amplíe la aplicación de las penas alternativas a prisión (Párrafo 710).
Por su parte, el Relator sobre la Independencia de Jueces y Abogados señaló en
su Informe sobre su misión cumplida a México, lo siguiente:
“Cuando el juez no recoge nuevas pruebas de las aportadas por la
procuraduría y no escucha a los testigos que declararon ante el ministerio
público, se procesa a la persona acusada fundándose en las actuaciones
practicadas por el ministerio público.”5
Sin embargo, a partir de 1994 se han realizado diversas reformas para enfrentar
el problema de la delincuencia y la inseguridad. En 1998 se realizó una reforma
constitucional y a partir de ahí se ha marcado una tendencia por endurecer las
leyes o restringir los derechos de la persona acusada, brindando más
atribuciones al ministerio público, aumentando las penas de los delitos, así como
incrementando el número de delitos considerados graves.
Sin embargo estas reformas no han tenido el resulto ofrecido y en la actualidad
los niveles de ineficiencia se mantienen prácticamente iguales y se mantienen
también las afectaciones a derechos humanos.
Las observaciones del la Comisión Interamericana de Derechos Humanos en su
Informe sobre la situación de los Derechos Humanos en México,6 siguen más
vigentes que nunca, como lo constatan las conclusiones de una reciente
investigación del Centro de Investigación y Docencia Económica (CIDE) en los
siguientes términos:
“1) En los penales no habitan en general los delincuentes más peligrosos
sino los más pobres. A partir de la muy variada y rica información,
concluimos que la gran masa de la población carcelaria está recluida por
delitos relativamente menores lo que contrasta con la magnitud y la
gravedad de la criminalidad en las entidades federativas estudiadas. La
5
E/CN.4/2002/72/Add.1 – 24 de enero de 2002. Párr. 132.
6
“El problema de la superpoblación carcelaria pareciera ser un virus que afecta a todos los países del llamado tercer mundo, y
México no es la excepción. En México la población carcelaria asciende en la actualidad a 116.000 reclusos, sin existir un
número suficiente de establecimientos penitenciarios que puedan albergar en forma adecuada a los mismos. En las
observaciones del Estado al presente informe se consigna lo siguiente: La superpoblación es del 16%. Debe mencionarse que
existen cárceles que enfrentan graves problemas de hacinamiento, no obstante, tal situación dista mucho de representar una
situación general en las 442 cárceles que existen en el país. El Gobierno mexicano ha reconocido tales carencias y, pese a las
restricciones presupuestarias derivadas de la crisis financiera de 1994, ha llevado a cabo un programa de construcción de
centros de reclusión.” Comisión Interamericana de Derechos Humanos. Informe de la Situación de los Derechos Humanos en
México. Párr. 222.
3
Presentación en Audiencia sobre Reformas en materia de justicia penal en México
proporción de internos recluidos por delitos graves es muy baja mientras que
existen evidencias de que este tipo de delincuentes logra con mayor
frecuencia eludir las sanciones penales.
2) Existe un incumplimiento de estándares básicos en todos los niveles del
sistema de procuración y administración de justicia. Como se verá, en cada
una de las Instancias, desde la aprehensión del detenido hasta su
confinamiento en la prisión, existe una alarmante falta de apego a
estándares mínimos del debido proceso legal. Sistemáticamente se violan los
principios básicos en que se sustenta el debido proceso en los ministerios
públicos así como existen serias fallas de procedimiento en las audiencias y
sentencias que, irremediablemente, minan la credibilidad del sistema de
justicia en México.”7
Todo lo anterior permite sustentar la idea que es necesaria y urgente una reforma
de nuestro sistema de justicia penal, pero tal idea difiere claramente al momento
de precisar el tipo de reforma que debemos emprender.
Un polo sería la postura que sostiene la Oficina del Alto Comisionado de las
naciones Unidas para los Derechos Humanos en México en una de las
recomendaciones generales que hace en su diagnóstico sobre el país.
“11. Promover una profunda transformación en el sistema de justicia que
garantice el Estado de Derecho en todos los órdenes, que comprenda el
reconocimiento del derecho de las víctimas; el abandono del modelo de
enjuiciamiento penal inquisitorio…”8
En el otro polo está la misma posición que ha alimentado a las últimas reformas,
mayores facultades al ministerio público y más dureza en las leyes y las
sanciones.
2.
La iniciativa presidencial de reformas constitucionales en materia
penal en el marco de una tendencia restrictiva de derechos protegidos
por la Convención.
2.1.
La iniciativa presidencial
El pasado 9 de marzo de 2007, el presidente de los Estados Unidos Mexicanos,
Felipe Calderón Hinojosa, presentó ante la Cámara de Senadores del Congreso de
la Unión, una iniciativa de reformas en materia de justicia penal de los artículos
16, 17, 18, 20, 21, 22, 73, 122, y 123, Apartado B, fracción XIII, de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.9
En esencia, la iniciativa propone entre otras cosas, como medidas de carácter
general, las siguientes:
7
Bergman Marcelo (coordinador), Delincuencia, Marginalidad y Desempeño Institucional. Resultados de la encuesta a población
en reclusión en tres entidades de la República Mexicana: Distrito Federal, Morelos y Estado de México, CIDE 2003.
8
OACNUDHM, Diagnóstico sobre la situación de los Derechos Humanos en México, 2003. Pág. VII.
9
Se anexa copia de la iniciativa.
4
Presentación en Audiencia sobre Reformas en materia de justicia penal en México
•
•
•
•
Regular constitucionalmente el arraigo (detener al sospechoso hasta 30 días
mientras se investiga y se obtienen elementos para ejercer acción penal en su
contra).
Eliminar el proceso cuando exista confesión, sujeta a un examen judicial de
veracidad.
Dar facultades a la policía de allanar domicilios en caso de flagrancia.
Otorgar autonomía técnica y funcional a la Policía Judicial, sujeta a la
conducción jurídica del Ministerio Público.
Tratándose de casos entendidos como de “delincuencia organizada”, propone:
•
•
•
•
Otorgar facultades al Ministerio Público para ordenar, en casos de
delincuencia organizada, la realización de arraigos, cateos, e intervenciones
telefónicas, con revisión judicial posterior.
Establecer la reserva de los datos de las personas que denuncien hechos
relacionados con el crimen organizado.
Establecer excepción a la garantía individual de solicitar que la pena se
compurgue cerca del domicilio del reo, en los casos de delincuencia
organizada.
Establecer un procedimiento judicial independiente, distinto al que se siga
contra los inculpados de delitos de delincuencia organizada, en donde lo que
se juzgue es si el bien fue objeto, instrumento o producto de la delincuencia
organizada y, si ello es así, se proceda a la aplicación de dichos bienes a favor
del Estado.
Entre las propuestas de mayor preocupación a la luz de los derechos protegidos
por la Convención Americana, se encuentran las siguientes:
1º). Incluir en la Constitución la figura del arraigo. La iniciativa presidencial
propone reformar el artículo 16 constitucional, para incluir la figura del arraigo,
adicionando un párrafo a dicho numeral en los siguientes términos:
“La autoridad judicial, a petición del Ministerio Público y tratándose de
delitos graves, podrá decretar el arraigo de una persona con las
modalidades de lugar y tiempo que el juez acuerde, sin que pueda exceder
de treinta días, siempre que sea necesario para la investigación, la
protección de personas o bienes jurídicos o cuando exista riesgo fundado
que el inculpado se sustraiga a la acción de la justicia. Este plazo podrá
duplicarse tratándose de delincuencia organizada.
…
Tratándose de delitos considerados como de delincuencia organizada, el
Ministerio Público podrá ordenar la realización de arraigos, cateos e
intervención de comunicaciones privadas, cuya validez estará sujeta a
revisión judicial posterior en los términos que determine la ley.”
Con el arraigo, actualmente contemplado en la Ley Federal contra la Delincuencia
Organizada, en el artículo 133 bis del Código Federal de Procedimientos Penales y
algunos otros códigos de los estados de la República, se está restringiendo ya la
libertad personal del indiciado, por un plazo de 30, 60 y hasta 90 días sin que
existan elementos de prueba suficientes en la averiguación previa para hacer
probable la responsabilidad del indiciado, y sin darle a éste oportunidad de
defensa. Esta detención pretende justificarse sólo bajo la existencia del riesgo de
que el indiciado se sustraiga a la acción de la justicia, y la necesidad de mayor
5
Presentación en Audiencia sobre Reformas en materia de justicia penal en México
investigación. Esta medida fue declarada por la Suprema Corte de Justicia de la
Nación violatoria de la Constitución, precisamente por violar el derecho de
libertad personal. 10
El arraigo constituye una detención preventiva de carácter arbitrario en la que:
i.
Se faculta al juez a decretar la privación y restricción de la libertad
personal sin que se cumplan las formalidades esenciales del
procedimiento, como son el imperativo de que el ministerio público
averigüe los hechos y recabe las pruebas para acreditar el cuerpo del delito
y la probable responsabilidad de manera previa a la detención o retención
de quien resulte probable responsable.
ii.
Se faculta al juez y al ministerio público a privar y restringir la libertad sin
que se cumpla el requisito de legalidad constitucional, es decir, que las
normas legales que sustenten sus actos, se apeguen a la Constitución.
iii.
Lejos de presumir la inocencia de las personas que enfrentan la
imputación, sin que el ministerio público cuente con pruebas de
imputación de responsabilidad, bajo la presunción de culpabilidad, por la
vía de los hechos se impone como sanción la prolongada e inconstitucional
privación de la libertad.
iv.
Se faculta al ministerio público a actuar con parcialidad durante la
averiguación que lleva a cabo, toda vez que lejos de aproximarse a los
hechos y a los indicios con disposición abierta a encontrar y valorar las
pruebas que obtiene, sea cual sea su contenido, el hecho de contar con
una persona privada de la libertad le impulsa a orientar su investigación e
interpretar los indicios en el sentido de justificar a posteriori la imputación
hecha a priori en contra de la persona o personas detenidas o retenidas.
v.
Se propicia que el juez actúe en contra de las personas cuyo arraigo se
solicita, con parcialidad y prejuzgando sin pruebas obtenidas con apego a
la Constitución y las leyes emanadas conforme a la misma, respecto de su
probable responsabilidad por los hechos que se le imputan. Y con ello,
apartándose de su calidad de garante de la legalidad y la
constitucionalidad de los actos privativos o restrictivos de la libertad de las
personas.
El arraigo constituye una detención arbitraria violatoria del derecho a la libertad
personal previsto en el artículo 7 de la Convención y a las garantías judiciales de
debido proceso y el derecho a la presunción de inocencia, contenidos en el
numeral 8 de la misma.
En la propuesta se pretende facultar no sólo a la autoridad judicial para ordenar
arraigos, sino también al Ministerio Público cuando se trate de delincuencia
10
La Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, emitió la tesis enunciada como “Arraigo domiciliario, orden de.
Afecta la libertad personal”. La orden de arraigo domicilio prevista por el artículo 133 bis del Código Federal de Procedimientos
Penales, antes y después de su reforma mediante decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación de fecha ocho de febrero
de mil novecientos noventa y nueve, al obligar a la persona en contra de quien se prepare el ejercicio de la acción penal siempre
y cuando exista el riesgo fundado de que se sustraiga a la acción de la justicia, a permanecer en un domicilio bajo la vigilancia de
la autoridad investigadora y persecutora, trae como consecuencia la inmovilidad de su persona en un inmueble, por tanto es un
acto que afecta y restringe la libertad personal que puede ser susceptible de suspensión en términos de lo dispuesto por los
artículos 130, 136 y demás relativos de la Ley de Amparo, si para ello se cumplen los requisitos exigidos por la misma ley.
(Novena Epoca. Instancia: Primera Sala. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo: X, Noviembre de
1999. Tesis: 1ª/J. 78/99. Página:55).
6
Presentación en Audiencia sobre Reformas en materia de justicia penal en México
organizada. En este último supuesto, se establece una revisión judicial posterior,
con lo que además se transgrede la garantía de una pronta y eficaz supervisión
de la detención por parte de un juez.
La propuesta de incluir el arraigo en la Carta Magna, significa constitucionalizar
la práctica que existe en México de detener para investigar, lo que implica una
medida de corte inquisitivo. Y vamás allá. Actualmente sólo se aplica en casos de
delitos de “delincuencia organizada” mientras que la iniciativa plantea ampliar su
aplicación en cualquier caso.
Cabe resaltar que el Grupo de Trabajo de Detenciones Arbitrarias de Naciones
Unidas en su informe de su visita a México en el año 2002, consideró que la
figura del arraigo es una forma de detención preventiva de carácter arbitrario en
razón de la insuficiencia del control jurisdiccional11 y en lugar de atender dicho
señalamiento, la iniciativa presidencial pretende elevar la figura a rango
constitucional.
2º). Cateos con revisión judicial posterior. Sobre la propuesta relativa a la
facultad del Ministerio Público para ordenar cateos tratándose de delincuencia
organizada, con revisión judicial también posterior, estimamos que si existe
dilación en la resolución de las solicitudes de cateo por parte del poder judicial,
las reformas tendrían que ser en el sentido de evitar dicha dilación con un mayor
control judicial, mas no otorgar más atribuciones al Ministerio Público,
reforzando un modelo inquisitivo, y favoreciendo además que los cateos se
convaliden a partir de objetos sembrados en la propia diligencia para justificar la
intervención.
3º). Supresión del proceso ante la existencia de la confesión del inculpado. Se
propone suprimir el proceso cuando el inculpado reconozca su participación en el
delito y existan “datos suficientes” para considerar la confesión “cierta”. La
propuesta establece de manera textual:
“En el supuesto de que el inculpado reconozca ante la autoridad judicial su
participación en el delito y la confesión se encuentre sustentada en datos
suficientes para considerarla cierta, el juez lo citará para audiencia de
sentencia. La ley establecerá los beneficios que se podrán otorgar al
inculpado cuando acepte su responsabilidad;”
La supresión del proceso ante la confesión de parte, instituye nuevamente a la
confesión como la “reina de las pruebas”. El pretendido examen judicial al que
estará sujeta la confesión para determinar que los datos son “suficientes” para
considerar la confesión “cierta” y así evitar etapas procesales evidencia la
permanencia del sistema inquisitivo que ahora pretende regularse
constitucionalmente. Con esta propuesta se suprime el proceso y con él las
garantías judiciales a la persona inculpada.
Por otra parte, debe tenerse en cuenta que en México no se ha erradicado la
tortura y al instaurarse una reforma de esta naturaleza, se alentaría el uso de la
tortura para obtener la confesión.
11
Informe del Grupo de Trabajo sobre la Detenciones Arbitrarias acerca de su visita a México (27 de octubre a 10 de noviembre
de 2002).
7
Presentación en Audiencia sobre Reformas en materia de justicia penal en México
4º). Limitación del derecho de defensa en los casos de delincuencia organizada.
Se pretende restringir el derecho de defensa a las personas acusadas de
delincuencia organizada al reservar los datos de denunciantes y testigos del
crimen organizado.
Se propone reformar el artículo 20 en su apartado A que se refiere a las garantías
del inculpado en los siguientes términos:
“A. Del inculpado:
…
Se le hará saber en audiencia publica, y dentro de las cuarenta y ocho horas
siguientes a su consignación a la justicia, el nombre de su acusador, y la
naturaleza y causa de la acusación, a fin de que conozca bien el hecho
punible que se le atribuye y pueda contestar el cargo, rindiendo en este acto
su declaración preparatoria. En caso de delincuencia organizada, la
autoridad judicial podrá autorizar que se mantenga en reserva el
nombre y datos personales del acusador.”
En la exposición de motivos de la iniciativa, se argumenta que la propuesta no
conculca el derecho de defensa, toda vez que el inculpado habrá de conocer los
hechos que se le atribuyen y las pruebas de la acusación sin que “exista
necesidad lógica de hacerle saber la forma en que inicialmente la autoridad conoció
su membresía delictiva”.12
Dada la práctica existente, resulta inaceptable que se pretenda, en realidad,
constitucionalizar la práctica de construir denunciantes o testigos falsos, al
pretender que la persona acusada no requiera conocer la parte acusadora, pues
una cuestión es protegerla del posible delincuente y otra el impedir una auténtica
defensa, ya que siempre se afirmará que se “conoció su membresía delictiva”
mediante procedimientos legítimos, con lo que se viola el artículo 8 de la
Convención Americana sobre Derechos Humanos.
Consideramos que lo que debe implementarse es un mecanismo adecuado de
protección de testigos.
5º.) Limitación del derecho a la readaptación social tratándose de delincuencia
organizada. La iniciativa propone reformar el último párrafo del artículo 18
constitucional en los siguientes términos:
Los sentenciados, en los casos y condiciones que establezca la ley, podrán
compurgar sus penas en los centros penitenciarios más cercanos a su
domicilio, a fin de propiciar su reintegración a la comunidad como forma de
readaptación social. Esta disposición no aplicará en caso de
delincuencia organizada.
La readaptación social constituye un derecho fundamental de las personas
condenadas y el fin esencial de la pena privativa de la libertad, mismo que se
pretende restringir tratándose de delincuencia organizada, contraviniendo lo
dispuesto en el numeral 5 de la Convención Americana sobre Derechos
Humanos.
12
Iniciativa presidencial del 9 de marzo de 2007, Pág. 8.
8
Presentación en Audiencia sobre Reformas en materia de justicia penal en México
6º). Autonomía técnica y funcional a la Policía Judicial. La iniciativa propone
dotar de autonomía técnica y funcional a la Policía Judicial, a efecto de
eficientarla, sujetándola únicamente a la conducción jurídica del Ministerio
Público. Se propone, en lo conducente, reformar el artículo 21 en los siguientes
términos:
“La investigación de los delitos corresponde al Ministerio Público y a la
policía, la cual actuará bajo la conducción jurídica de aquél en el ejercicio de
esta función.”
La carencia de una investigación científica, objetiva y profesional, no se debe a
que la policía no tenga autonomía, sino al hecho de que nuestro país arrastra
una práctica inquisitiva en la que no había necesidad de desarrollar técnicas y
métodos de investigación científica, pues se obtenía la confesión de la persona
acusada, lo que ahora además se pretende reforzar.
Para hacer eficaz la función que lleva a cabo la policía consideramos que no
requiere de mayores facultades, requiere sí de profesionalización, de controles
para eliminar los focos de violación de los derechos humanos y de corrupción. Si
la policía perdió facultades en México, fue porque se demostró y se continúa
demostrando que en su ámbito se violan los derechos de las personas. En la
propuesta no hay una delimitación clara de las responsabilidades de
investigación.
Como puede verse, la iniciativa presentada por el Ejecutivo para reformar la
Constitución en materia de justicia penal, no se encuentra encaminada a adoptar
medidas para hacer efectivos los derechos reconocidos y protegidos por la
Convención Americana, sino que por el contrario, atentan contra dichos
derechos.
2.2.
Otras medidas legislativas, judiciales y de políticas públicas
implementadas en México, tendientes a restringir los derechos
protegidos por la Convención Americana.
a.
Se impone a los procesados la obligación de probar su inocencia. En las
resoluciones de los jueces y tribunales mexicanos se sigue adoptando el criterio
de imponer la carga de la prueba a la persona inculpada en violación al derecho
de presunción de inocencia reconocido en el artículo 8.2 de la Convención
Americana.
Resoluciones emitidas entre el año 2000 al 2006 dan cuenta de este criterio.
Entre los argumentos sostenidos por las autoridades judiciales se encuentran:
“… a tales argumentos defensivos no se les confiere eficacia probatoria por no
haberlos comprobado los acusados con elementos de convicción dignos de fe…”13, o
bien “En las condiciones apuntadas, es claro que el material probatorio que obra en
el sumario, justifica plenamente la responsabilidad penal de… en la comisión de
los delitos de…, sin que exista duda sobre el particular, porque aún y cuando los
13
Caso de Francisco Pérez Vázquez y Ángel Concepción Pérez Gutiérrez. Tercera Sala Penal del Tribunal Superior de Justicia
del Estado de Tabasco, de fecha 26 de junio de 2000, en el toca 491/2000-III, notificada el día 11 de julio de 2000.
9
Presentación en Audiencia sobre Reformas en materia de justicia penal en México
encausados negaron la ejecución de las conductas delictivas, ninguna probanza
aportaron para sustentar dicha negativa.”14
El propio Poder Judicial Federal ha emitido jurisprudencia violatoria del principio
de presunción de inocencia que invocan autoridades jurisdiccionales para
sustentar sus resoluciones, tal es el caso de la emitida por el Segundo Tribunal
Colegiado del Cuarto Circuito, visible en el Apéndice al Semanario Judicial de la
Federación, 1995, tomo II, parte TCC, Octava Época, consultable en la página
286, material penal, que a la letra dice:
CONFESIÓN, FALTA DE. Cuando del conjunto de circunstancias se
desprende una presunción en contra del inculpado, él debe probar en
contra y no simplemente negar los hechos dando una explicación no
corroborada con prueba alguna unilitateral, pues admitir como válida la
manifestación unilateral, sería destruir todo el mecanismo de la prueba
presuncional y facilitar la impunidad de cualquier acusado, volviendo
ineficaz toda una cadena de presunciones por la sola manifestación del
producente, situación jurídica inadmisible.
b. El derecho a la defensa no es debidamente garantizado por el Estado. Las
personas detenidas no son notificadas inmediatamente sobre la imputación que
obra en su contra a efecto de estar en posibilidad de preparar su defensa.
Además de que a los abogados se les niega el acceso a la totalidad de las
actuaciones que integran el expediente, lo que imposibilita la preparación de una
defensa adecuada. Situación que impera en los casos de delincuencia
organizada.15 Con lo que el Estado viola el artículo 8.2.c, de la Convención
Americana.
c. Se incrementa el uso de la detención arbitraria en la modalidad de arraigo.
Como se dijo anteriormente, a pesar que de acuerdo a los artículos 7.1, 7.2, 7.3,
7.5, y 8.2, de la Convención Americana, el Estado tiene la obligación de
garantizar a toda persona que la privación de su libertad sólo sea por las causas
y en las condiciones fijadas de antemano en la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos, en aplicación del artículo 133 bis del Código Federal
de Procedimientos Penales y disposiciones similares de la legislación de los
estados, se utiliza cada vez la figura del arraigo. Ello, a pesar de que como
también quedó expresado, la Suprema Corte de Justicia de la Nación declaró que
se trata de una figura inconstitucional por violar el derecho de libertad personal.
d. Es común la práctica de audiencias y diligencias en ausencia de los
procesados y dentro de los reclusorios. El derecho de defensa es violado en la
práctica judicial de nuestro país, pues en los casos en que la persona procesada
está privada de la libertad en muchas ocasiones no es conducida al recinto del
juzgado donde se practican las audiencias con la debida anticipación y
simplemente se le hace firmar las hojas de la diligencia.
14
En el caso de Juan García Cruz y Santiago Sánchez Silvestre, la Sala Regional en Texcoco del Tribunal Superior de Justicia
del Estado de México, en el expediente 1672/2001 se resolvió la apelación en contra de la sentencia de primera instancia bajo el
argumento que
15
Por ejemplo, caso de los Hermanos Tzompaxtle Tecpile expedientes 240/06 y 279/06 del Juzgado Primero de Distrito de
Amparo en materia penal en el Distrito Federal.
10
Presentación en Audiencia sobre Reformas en materia de justicia penal en México
También sucede que la persona detenida está presente, pero en el juzgado se
llevan a cabo varias audiencias de manera simultánea por lo que ésta no puede
escuchar lo que sucede en su audiencia.
Durante su misión cumplida a México, el Relator Especial sobre la independencia
de jueces y abogados documentó lo anterior y la falta de audiencias públicas
“debido a la configuración del espacio en los juzgados”. El público debe quedarse
detrás de una barrera, mientras se desarrollan distintas audiencias delante de
diversas mesas de despacho.16
También señaló que se le informó que cuando la persona procesada está privada
de la libertad permanece tras una reja en la proximidad de la mesa de los
funcionarios judiciales, lo que hace imposible que hable en privado con su
representante legal. También el hecho de que en muchas audiencias la persona
procesada ni siquiera está presente.17
Así mismo hizo notar que se enteró de que a las personas procesadas en cárceles
federales de máxima seguridad (Centros Federales de Readaptación Social) se les
sigue el proceso dentro de dichos centros sin que se les traslade a los juzgados,
ya que es el juez quien se traslada a la cárcel para llevar a cabo las audiencias y
que al parecer es casi imposible, incluso para la familia del acusado, estar
presente en una audiencia porque es la administración de esta última, y no el
tribunal, la que tiene competencia para decidir sobre la presencia del público en
las salas de audiencias del Centro.18
El Estado mexicano no ha cumplido la recomendación de cesar la práctica de
ejercitar acciones judiciales en cárceles de máxima seguridad no obstante que fue
una recomendación expresa del Relator.19
e. Incorporación de las fuerzas armadas en materia de seguridad pública. El
gobierno federal ha creado un Cuerpo Especial del Ejército y Fuerza Aérea
denominado Cuerpo de Fuerzas de Apoyo Federal, al que le atribuyó la misión de
proporcionar apoyo a las autoridades civiles de cualquier nivel de gobierno, en
tareas de restauración del orden y seguridad pública, en el combate a la
delincuencia organizada o en contra de actos que atenten contra la seguridad de la
nación.20
Lo anterior, no obstante la recomendación de la Comisión, formulada en el
informe emitido en 1998 respecto de su visita a México, en el que destacó la
importancia de que las fuerzas armadas mexicanas se destinaran exclusivamente
a ejercer las labores militares que les asigna la Constitución, sujetas
estrictamente al control de la autoridad civil cuya competencia está determinada
por la Ley Suprema de México.
Sobre el particular, cabe resaltar la agudización de la presencia militar en
diversas zonas del país, principalmente en los estados de Veracruz, Oaxaca,
Chiapas e Hidalgo, y en particular en zonas campesinas, y en comunidades
16
Relator Especial sobre magistrados y abogados, Informe sobre
misión cumplida a México, párrafo 134,
E/CN.4/2002/72/Add.1.
Idem supra.
18
Idem.supra.
19
Relator Especial sobre magistrados y abogados,Op. Cit, párrafo 192, inciso k número iv.
20
Diario Oficial de la Federación del 9 de mayo de 2007.
17
11
Presentación en Audiencia sobre Reformas en materia de justicia penal en México
indígenas, así como el incremento de las violaciones a derechos humanos
cometidas por elementos del ejército.
f. El uso de la expropiación en el combate a la delincuencia organizada en la
ciudad de México. En los últimos meses se han llevado a cabo expropiaciones de
inmuebles en zonas importantes de la ciudad de México, entre ellas, Tepito
(unidad habitacional de 180 viviendas) e Iztapalapa (entre locales comerciales y
viviendas ubicadas en una superficie de aproximadamente 36500 m2),
justificadas públicamente por las autoridades del Gobierno del Distrito Federal
como acciones para el combate a la delincuencia. En los propios decretos se hace
mención a que la expropiación responde a las actividades ilícitas que se llevan a
cabo en los inmuebles.
Los decretos violaron los derechos de presunción de inocencia, la garantía de
audiencia y el derecho de propiedad de las personas afectadas protegidos por los
artículos en el artículo 8 y 21 de la Convención Americana de Derechos
Humanos. La expropiación se basó en una aseveración que la autoridad no ha
demostrado ni justificado con la existencia de averiguaciones previas, procesos
penales y mucho menos sentencias condenatorias dictadas en contra de los
afectados. Se dejó de lado la aplicación de la normatividad penal y sobre todo las
garantías de debido proceso de las personas afectadas con dicha expropiación.
La afectación se fundó en la pura “sospecha” de que los habitantes y propietarios
de los inmuebles eran delincuentes, imputación como ya se dijo, nunca fue
probada.
3.
El debate en el Congreso de la Unión sobre la reforma constitucional
en materia penal
Desde el sexenio pasado, las discusiones en torno a la reforma del sistema
de justicia penal aumentaron en el Congreso de la Unión. En 2004, éstas llegaron
a su punto más intenso tras la presentación de varias iniciativas promovidas y
presentadas por Vicente Fox, en ese entonces titular del Ejecutivo. Entre otros
aspectos, la iniciativa foxista proponía la introducción de la oralidad en la justicia
penal federal; aunque contenía también modificaciones regresivas y contrarias a
un verdadero sistema acusatorio21, lo que fue señalado tanto por especialistas
como por defensores y defensoras de derechos humanos22. Por estas y otras
razones relacionadas con la coyuntura política imperante, la iniciativa foxista no
prosperó a la postre y las reformas en esta materia no fueron aprobadas.
En el actual sexenio el debate en el Congreso de la Unión ha crecido en
intensidad, debido en parte a la insistencia de diversos actores de la sociedad
civil sobre la relevancia y pertinencia de una reforma integral al sistema de
justicia, misma que en 2006 impactó las plataformas electorales de la mayoría de
los partidos. No obstante, los trabajos avanzados por los legisladores y
legisladoras debieron ajustarse a una nueva agenda a inicios de 2007 cuando
comenzó a prepararse el terreno para la presentación de una iniciativa del
21
Vgr., dar base constitucional a la creación de un sistema de justicia penal ad hoc para investigar y juzgar a las
personas en contra de quienes se imputen delitos relacionados con la delincuencia organizada. Es de destacar que esta propuesta
continúa presente en la iniciativa presentada por el actual titular del Poder Ejecutivo, Felipe Calderón Hinojosa.
22
Cfr. Inter alia, Centro de Derechos Humanos Miguel Agustín Pro Juárez, “Derechos incumplidos, violaciones
legalizadas. Los derechos humanos en el sexenio 2000 - 2006 ”, México, 2006.
12
Presentación en Audiencia sobre Reformas en materia de justicia penal en México
Ejecutivo, tendiente a “reformar” el sistema de justicia penal. Efectivamente, fue
durante febrero de 2007, en un contexto de militarización y endurecimiento de
las políticas públicas en materia de seguridad, cuando Felipe Calderón y su
gabinete iniciaron el cabildeo encaminado a presentar un paquete de reformas
constitucionales en materia de justicia y seguridad. Desde este momento, se
insistió en que dicha reforma respondía a la necesidad de dotar al Estado de
herramientas eficaces para combatir al crimen organizado23.
En aquel momento, el intento de imponer una agenda favorable a los intereses
del Ejecutivo fue visto con desconfianza por algunos legisladores de los partidos
de oposición quienes declararon públicamente que la discusión sobre la reforma
procesal penal se realizaría con base en las iniciativas ya presentadas en el
Congreso, pactando incluso un calendario para este trabajo24.
Pese a ello, el 9 de marzo el Presidente Felipe Calderón Hinojosa anunció
públicamente que presentaría al Congreso su propuesta de reforma al sistema de
justicia penal para “eficientar el combate a la delincuencia organizada” –
presentación que como se dijo arriba, se hizo el mismo día-. De acuerdo con la
información que en ese momento se difundió, la oralidad sería incluida con
posterioridad en el paquete de reformas una vez un grupo de especialistas
convocado para ese efecto diseñara los mecanismos adecuados para su
instrumentación. Este consejo estaría integrado, entre otros, por el Secretario de
Seguridad Pública, el Procurador General de la República, el Secretario de
Gobernación, el Presidente del Colegio Nacional de Abogados, el Consejero
Jurídico de la Presidencia, así como algunos académicos y especialistas.
Aunque no era esta la primera iniciativa de corte regresivo que Calderón
presentaba en materia penal25, sí constituyó la expresión más acabada del
proyecto de esta administración en el tema. Como hemos señalado en otra parte
de este documento, la iniciativa del Ejecutivo incluye numerosos aspectos que
abiertamente contradicen lo ordenado por la Convención Americana. Por otra
parte, la iniciativa presidencial dejó de lado el intenso debate sostenido en el
Congreso de la Unión, con relación a una eventual reforma del sistema de justicia
penal, lo que provocó inconformidad en algunos legisladores26.
La reacción de los grupos parlamentarios a la propuesta del Presidente no se hizo
esperar, principalmente en el Senado, donde fue presentada. Los dos partidos
mayoritarios de la oposición expresaron su desacuerdo con la propuesta
auspiciada por el gobierno de Felipe Calderón. Para el Partido Revolucionario
Institucional, el problema principal radicaba en que dicha iniciativa dejaba de
lado en los hechos la introducción de la oralidad en el sistema de justicia penal,
pese a que en el discurso Calderón había referido en varias ocasiones que un
consejo de especialistas prepararía ese aspecto de la reforma27. Por otra parte,
para el Partido de la Revolución Democrática la reforma calderonista entrañaba el
riesgo de acotar derechos bajo el argumento de argumentar la seguridad,
23
Cfr. “Cabildea Calderón reforma de justicia”, Reforma, 27 de febrero de 2007.
Cfr. “Pactan calendario de juicios orales”, Reforma, 27 de febrero de 2007. En este proceso, tendría un lugar
preponderante la iniciativa presentada por un grupo plural denominado Red Nacional por los Juicios Orales, misma que tiende al
establecimiento de un verdadero sistema acusatorio, adversarial y oral, regido por los principios de libertad probatoria,
publicidad, contradicción, concentración, continuidad, inmediación e imparcialidad.
25
El 8 de marzo de 2007, durante uno de los actos públicos conmemorativos del Día Mundial de la Mujer, el Presidente
Felipe Calderón presentó una iniciativa mediante la cual propuso reformar el Código Penal Federal a fin de elevar a cadena
perpetua el castigo para quienes se encuentre responsables de cometer el delito de secuestro, cuando se les impute también haber
mutilado o asesinado a su víctima.
26
Cfr. “No permitiremos un Estado policiaco: legisladores”, La Jornada, 11 de marzo de 2007.
27
Cfr. “PRI: No pasará iniciativa de Calderón”, El Financiero, 22 de marzo de 2007.
24
13
Presentación en Audiencia sobre Reformas en materia de justicia penal en México
particularmente en lo concerniente a la investigación y el juzgamiento de delitos
relacionados con la delincuencia organizada28.
El cabildeo por parte del Ejecutivo se intensificó en los meses siguientes. Desde la
Secretaría de Seguridad Pública y la Procuraduría General de la República
circularon documentos que ensalzaban las virtudes de la iniciativa29 y varios
funcionarios salieron a su defensa en los medios masivos de comunicación. El 21
de abril, el Subprocurador José Luis Santiago Vasconcelos insistió en la
necesidad de dotar al Estado de medios para combatir la delincuencia organizada
en los siguientes términos30: “El actual marco legal es insuficiente para combatir al
crimen organizado y al narcotráfico, y es necesario que el Estado mexicano cuente
con herramientas legales más contundentes que garanticen la seguridad del país”.
Frente a estas presiones veladas, algunos senadores advirtieron los riesgos de
aprobar apresuradamente la reforma presentada por el Ejecutivo señalando que
ello implicaría avalar “un acto desesperado” que pondría en riesgo la vigencia de
los derechos humanos31. Haciendo más claro el deslinde con respecto de la
propuesta calderonista, legisladores y legisladoras del Frente Amplio Progresista,
pertenecientes al PRD, al PT y a Convergencia, presentaron el 25 de abril su
propia iniciativa de reforma constitucional en materia de justicia penal.32 Como el
proyecto auspiciado por la Red Nacional en favor de los Juicios Orales, esta
iniciativa33 proponía transitar gradualmente hacia un sistema acusatorio,
adversarial y oral34.
En mayo, al acercarse el final del primer período ordinario de sesiones del
Congreso, el Ejecutivo junto con algunos integrantes de su gabinete y los
miembros de su partido en la Cámara de Diputados y de Senadores, presionaron
para que se convocara a un período extraordinario de sesiones a fin de abordar
exclusivamente la reforma al sistema de justicia penal, alegando la urgencia de
contar con instrumentos adecuados para combatir al crimen organizado35.
Aunque dicho intento fue frustrado, es sin duda muestra clara de que la
prioridad del partido en el gobierno no es la aprobación de una reforma integral
al sistema de justicia que adecue las normas y las instituciones a las exigencias
del debido proceso, sino la modificación de la Constitución a efecto de suprimir
las garantías que, desde la óptica oficial, obstaculizan la investigación y el
procesamiento de las personas a quienes se imputan actos delictivos
relacionados con la delincuencia organizada.
Durante el receso de las actividades legislativas, los diferentes grupos
parlamentarios continuaron la discusión del tema y éste mantuvo una presencia
importante en los medios masivos de comunicación. A inicios del segundo
período ordinario de sesiones, iniciado el primero de septiembre, la reforma
procesal penal figuraba entre las prioridades de las fracciones legislativas de casi
todos los partidos.
En medio de una coyuntura política en la que cada tema es susceptible de ser
tomado como moneda de cambio para las complejas negociaciones de los grupos
28
Cfr. “No aprobará el PRD iniciativas del Ejecutivo”, La Jornada, 9 de mayo de 2007.
29
Cfr. “Cabildea Calderón reforma”, Reforma, 9 de abril de 2007.
Cfr. “Necesario reforzar leyes contra el crimen”, El Universal, 22 de abril de 2007.
30
31
32
33
34
35
Cfr. “Se atoran las reformas de justicia”, El Financiero, 24 de abril de 2007.
Se anexa iniciativa.
Se anexa también esta iniciativa.
Cfr. “Refuerza FAP iniciativa para los juicios orales”, Reforma, 26 de abril de 2007.
Cfr. “García Luna pide al Senado que apoye espionaje telefónico y cateos arbitrarios”, La Jornada, 22 de junio de 2007.
14
Presentación en Audiencia sobre Reformas en materia de justicia penal en México
de poder, el receso sirvió también para que el Poder Ejecutivo, a través de los
representantes de su partido en el Senado, llegara a un incipiente acuerdo con la
fracción priísta en la cámara alta a fin de impulsar un proyecto común en
materia de justicia penal. Éste circuló de manera informal entre especialistas y
medios de comunicación a mediados de septiembre. En él se mantienen los
aspectos más preocupantes de la iniciativa presidencial que se presentara en
marzo, entre otros:
a) La constitucionalización del arraigo para facilitar su utilización como medida
investigativa y no como medida cautelar;
b) La legalización de los allanamientos de morada carentes de orden judicial
fundada y motivada por parte de la policía;
c) La ausencia de restricciones constitucionales efectivas a la prisión preventiva y
la reticencia a considerarla una medida excepcional;
d) La conservación de instituciones inquisitivas como la averiguación previa;
e) El establecimiento, en la Constitución, de un régimen de excepción para las
personas a quienes se imputen delitos vinculados con la delincuencia organizada.
Se trata, pues, de una propuesta que omite abordar de lleno las reformas más
sustantivas que permitirían adoptar un sistema penal de tipo acusatorio,
adversarial y oral. A la fecha, el proyecto en cuestión no ha sido todavía
formalizado mediante su dictaminación en las Comisiones del Senado que la
analizan, aunque se espera que esto pueda ocurrir durante el período de sesiones
en curso, antes de diciembre próximo.
En suma, el debate en el Congreso de la Unión ha sido intenso aunque
insuficiente por cuanto hace a propiciar una discusión amplia de la reforma en
materia de justicia penal, sobre todo en sus aspectos sustantivos. La injerencia
del Poder Ejecutivo en dicha discusión, a través de los legisladores del Partido
Acción Nacional pero también mediante las frecuentes declaraciones públicas del
Presidente y otros miembros de su gabinete, han tendido siempre a insistir en la
supuesta necesidad de modificar el marco legal vigente para permitir una acción
más efectiva del ministerio público y las corporaciones policíacas, aún a costa de
los derechos fundamentales. Debe decirse también, que salvo algunas
excepciones notables no se aprecia en el Congreso de la Unión la existencia de
una oposición amplia, con capacidad de propuesta y fuerza suficiente para
consolidar la reforma integral al sistema de procuración y administración de
justicia penal que el país requiere36.
La circunstancia actual es de incertidumbre y no es lejana la posibilidad de que
en próximos meses el PRI, el PAN y otros partidos minoritarios, impulsen en el
Senado un dictamen que dé cauce a una reforma constitucional regresiva en
materia penal, dando la espalda a los estándares internacionales aplicables. De
ahí la pertinencia de allegar información a esta Ilustre Comisión Interamericana,
a efecto de presentar los petitorios que en este documento se enumeran.
36
Es preciso destacar que la actual legislatura no se ha caracterizado por el carácter garantista de las propuestas
legislativas que en materia penal ha promovido. A manera de ejemplo, cabe considerar las modificaciones introducidas en
abril al tipo penal del terrorismo (Art. 139 Código Penal Federal), mismas que configuran una descripción típica confusa
y poco concreta, misma que sin muchos problemas puede ser empleada para criminalizar la protesta social. Cfr.
“Aprueban combatir terrorismo y armas químicas”, El Universal, 27 de abril de 2007.
15
Presentación en Audiencia sobre Reformas en materia de justicia penal en México
4.
El Estado mexicano tiene obligación internacional de respetar,
proteger y garantizar en todo momento los derechos reconocidos en la
Convención Americana.
México ratificó la Convención Americana el 24 de marzo de 1981, además de que
suscribió en 1948 la Declaración Americana sobre los Derechos y Deberes del
Hombre, haciéndose parte en el mismo año, de la Convención de Viena sobre el
Derecho de los Tratados.
En dichos instrumentos, el Estado mexicano se obligó a cumplir de buena fe con
lo pactado en los mismos, actuando y sometiéndose a lo estipulado en el
conjunto de normas de derecho internacional de los derechos humanos que como
señala la Comisión en su Informe sobre Terrorismo y Derechos Humanos,
“…[A]plican en todo momento, “… sea en situaciones de paz o en situaciones
de guerra”. Este precepto deriva de la jurisprudencia de esta Comisión … y
de otras autoridades internacionales pertinentes…, así como de los propios
instrumentos de derechos humanos...”37
Sin embargo en el informe mencionado, la Comisión se plantea la cuestión sobre
la suspensión de los derechos protegidos en los instrumentos interamericanos de
derechos humanos, cuya protección aplica en todo momento, incluso en
situaciones de emergencia, aunque la Convención Americana al igual que otros
tratados internacionales derogan ciertas protecciones convencionales bajo
situaciones de emergencia declaradas con criterio estricto y restringido.38 Como
ocurre con lo dispuesto por el artículo 27 de la propia Convención que establece:
1.
En caso de guerra, de peligro público o de otra emergencia que
amenace la independencia o seguridad del Estado parte, éste podrá adoptar
disposiciones que, en la medida y por el tiempo estrictamente limitados a las
exigencias de la situación, suspendan las obligaciones contraídas en virtud
de esta Convención, siempre que tales disposiciones no sean incompatibles
con las demás obligaciones que les impone el derecho internacional y no
entrañen discriminación alguna fundada en motivos de raza, color, sexo,
idioma, religión u origen social.
2. La disposición precedente no autoriza la suspensión de los derechos
determinados en los siguientes artículos: 3 (Derecho al Reconocimiento de la
Personalidad Jurídica); 4 (Derecho a la Vida); 5 (Derecho a la Integridad
Personal); 6 (Prohibición de la Esclavitud y Servidumbre); 9 (Principio de
Legalidad y de Retroactividad); 12 (Libertad de Conciencia y de Religión); 17
(Protección a la Familia); 18 (Derecho al Nombre); 19 (Derechos del Niño); 20
(Derecho a la Nacionalidad), y 23 (Derechos Políticos), ni de las garantías
judiciales indispensables para la protección de tales derechos.
[…]
Y al interpretar el contenido el punto 2 del artículo transcrito, la Corte
Interamericana de Derechos Humanos determinó que:
1.
Que deben considerarse como garantías judiciales indispensables no
susceptibles de suspensión, según lo establecido en el artículo 27.2 de la
37
38
Comisión Interamericana de Derechos Humanos. Informe sobre Terrorismo y Derechos Humanos. Párr. 42.
Idem supra, Párr. 49.
16
Presentación en Audiencia sobre Reformas en materia de justicia penal en México
Convención, el hábeas corpus (art. 7.6 ), el amparo, o cualquier otro recurso
efectivo ante los jueces o tribunales competentes ( art. 25.1 ), destinado a
garantizar el respeto a los derechos y libertades cuya suspensión no está
autorizada por la misma Convención.
2.
También
deben
considerarse
como
garantías
judiciales
indispensables que no pueden suspenderse, aquellos procedimientos
judiciales, inherentes a la forma democrática representativa de gobierno (
art. 29.c ) ), previstos en el derecho interno de los Estados Partes como
idóneos para garantizar la plenitud del ejercicio de los derechos a que se
refiere el artículo 27.2 de la Convención y cuya supresión o limitación
comporte la indefensión de tales derechos.
3.
Que las mencionadas garantías judiciales deben ejercitarse dentro
del marco y según los principios del debido proceso legal, recogidos por el
artículo 8 de la Convención.39
Y continúa la Comisión diciendo en su Informe sobre Terrorismo y Derechos
Humanos que de acuerdo con la doctrina del sistema interamericano de derechos
humanos, la capacidad de los Estados para adoptar medidas que suspendan
estas protecciones de los instrumentos de derechos humanos a los que están
obligados está estrictamente regida por varias condiciones que, a su vez, están
reguladas por los principios generalmente reconocidos de la proporcionalidad, la
necesidad y no discriminación:
•
•
•
•
•
•
para que pueda considerarse que hay una emergencia que justifica la
suspensión de derechos, debe existir en el país una situación de extrema
gravedad y de tal naturaleza que exista una amenaza real para la ley y el
orden o la seguridad del Estado, como guerra, peligro público u otra
emergencia que amenace la independencia o seguridad del Estado parte.
[…]
la suspensión sólo puede imponerse por el plazo estrictamente requerido por
las exigencias de la situación y no puede proclamarse por períodos
indefinidos o prolongados. […]
la suspensión sólo puede ser efectuada en la medida estrictamente limitada
a las exigencias de la situación. Este requisito se refiere a la prohibición de
suspender innecesariamente ciertos derechos, imponer restricciones
mayores a las necesarias y extender innecesariamente la suspensión a
áreas no afectadas por la emergencia: […]
la suspensión de derechos no puede comportar discriminación de tipo
alguno fundada en razones tales como la raza, el color, el sexo, el idioma, la
religión o el origen social. […]
la suspensión debe ser compatible con todas las demás obligaciones que el
derecho internacional impone al Estado. […]
la declaración del estado de emergencia por el Estado debe ser notificada a
los Estados Miembros de la OEA con información suficiente para que
puedan determinar la naturaleza de la emergencia, si las medidas son
estrictamente necesarias debido a las exigencias de la situación, y si
39
Corte Interamericana de Derechos Humanos. Garantías Judiciales en Estados de Emergencia (Artículos 27.2, 25 y 8 de
la Convención Americana sobre Derechos Humanos. Opinión Consultiva OC-9/87 del 6 de Octubre de 1987.
17
Presentación en Audiencia sobre Reformas en materia de justicia penal en México
pueden ser discriminatorias o incongruentes con las demás obligaciones que
el derecho internacional impone al Estado. […] 40
El criterio de la Comisión, acorde con el derecho internacional de los derechos
humanos y la opinión de la Corte Interamericana es que ciertos derechos nunca
pueden ser objeto de suspensión y hace una distinción entre los derechos no
derogables dentro del sistema interamericano en los que se incluye el principio de
legalidad y las garantías judiciales esenciales para la protección de los derechos
que no son suspendibles entre los que incluye el derecho a la privacidad, el
derecho a la libertad de expresión, el derecho de reunión, el derecho a la libertad
de asociación, el derecho de propiedad y el derecho a la libertad de movimiento y
residencia, así como los aspectos derogables del derecho a la libertad personal
y el derecho a un juicio justo.41
La Comisión afirmó que Los artículos 8 y 25 de la Convención Americana y los
artículos XVIII, XXIV y XXVI de la Declaración Americana son los
tradicionalmente citados en relación con la formulación de la doctrina sobre las
garantías y la protección judiciales. Y recogiendo el criterio de la Corte
Interamericana expresó que
Estos artículos cubren toda situación en que se torna necesario determinar
el contenido y ámbito de los derechos de una persona bajo la jurisdicción de
un Estado parte, ya sea en materia penal, administrativa, tributaria,
laboral, familiar, contractual o de cualquier otro tipo.[…] Estas normas
establecen la referencia del debido proceso al que todos los no ciudadanos,
independientemente de su status jurídico, tienen derecho. Además, […]en
procedimientos de carácter penal o de otra naturaleza, debe considerarse
plenamente aplicables a personas que se encuentran en el territorio de un
Estado del que no son nacionales, en tiempos de paz, en estados de
emergencia y en conflictos armados.42
En materia de restricción de derechos protegidos por la Convención Americana,
en el informe de referencia la Comisión remite a las cláusulas de derogación
establecidas por la propia Convención tratándose de derechos específicos, cuya
aplicación debe estar normada estrictamente por “…normas que establecen a la
vez requisitos procesales y sustantivos para la adecuada imposición de
restricciones o limitaciones a determinados derechos humanos. […]. Los requisitos
procesales establecen que toda medida que afecte a los derechos debe estar
prescrita por ley aprobada por el Poder Legislativo y en cumplimiento del
ordenamiento jurídico interno y que no puede estar sujeta a la discreción de un
gobierno o de sus funcionarios.”43
Continúa afirmando la Comisión:
Cuando la persona es sometida a detención preventiva después de su arresto,
debe demostrarse que las autoridades del Estado tienen una justificación
adecuada de dicha detención y que el Estado ha ejercido diligencia debida para
asegurar que la duración de dicho confinamiento es razonable, inclusive para
establecer una pronta y continua supervisión judicial. La Comisión ha sostenido
que la detención preventiva puede posiblemente justificarse con la existencia de
40
Comisión Interamericana de Derechos Humanos. Supra, Párr. 51.
Idem supra, Párr. 52.
42
Idem supra, Párr. 398.
43
Idem supra, Párr. 54.
41
18
Presentación en Audiencia sobre Reformas en materia de justicia penal en México
sospechas razonables de que el acusado ha cometido un delito, el peligro de
que huya, la necesidad de investigar, la posibilidad de colusión, el riesgo de
presiones sobre los testigos y la preservación del orden público.[…] La validez
de cualquiera de estas justificaciones debe ser interpretada a la luz de los
derechos del inculpado a ser juzgado dentro de un plazo razonable o ser
liberado, así como del derecho a la presunción de inocencia, que requiere que la
duración de la detención preventiva no supere un período de tiempo
razonable.[…] Caso Bronstein, nota 332 supra, párrs. 11, 12, 24, 25.44
En ese orden de ideas, la Comisión enfatiza el carácter axiomático de la
presunción de inocencia en los procedimientos penales de la siguiente manera:
La Comisión ha subrayado desde hace tiempo el carácter axiomático de la
presunción de la inocencia en los procesos penales y ha exhortado a los
Estados a garantizar que la misma esté expresamente establecida en sus leyes
internas.[...] Es de anotar que esta presunción puede considerarse violada
cuando la persona es detenida preventivamente bajo acusación penal durante
un período prolongado sin la debida justificación, debido a que esa detención se
transforma en una sanción y no en una medida cautelar, lo que equivale a
anticipar una sentencia.45
Y agrega: “aunque el artículo 8 de la Convención no está mencionado
explícitamente en el artículo 27(2) los Estados no tienen libertad para derogar las
protecciones fundamentales del debido proceso o de un juicio justo a que se hace
referencia en el artículo 8 y que son comparables a las disposiciones de otros
instrumentos internacionales.” Refiriendo que los órganos interamericanos de
protección de los derechos humanos de forma permanente han subrayado la
importancia de mantener siempre las salvaguardias del debido proceso y que en
tal sentido, los derechos al debido proceso forman parte integral de las garantías
judiciales esenciales para la protección de los derechos no derogables y pueden
por tanto considerarse a su vez no derogables de acuerdo con los términos
expresos del artículo 27(2) de la Convención Americana. Llegando a la conclusión
de que los componentes básicos del derecho a un juicio justo no pueden ser
suspendidos con justificación. Componentes que incluyen en particular:
“…[E]l derecho a un juicio justo a cargo de un tribunal competente e
imparcial para las personas acusadas de delitos penales, la presunción de
la inocencia, el derecho a ser informado sin demora, y en forma que el
acusado la comprenda, de toda acusación penal, el derecho a disponer de
tiempo y facilidades adecuadas para preparar la defensa, el derecho a la
asistencia legal de su elección o el asesoramiento de defensor gratuito
cuando así lo aconseje el interés de la justicia, el derecho a no brindar
testimonio en su contra y la protección contra confesiones obtenidas bajo
coerción, el derecho a la asistencia de testigos, el derecho a la apelación, así
como el respeto por el principio de la aplicación no retroactiva de la
legislación penal.[…]
En primer lugar, queda claro que los requisitos más fundamentales de un
juicio justo no pueden ser suspendidos al amparo del derecho internacional
de los derechos humanos o del derecho internacional humanitario. Por
tanto, estas protecciones se aplican en la investigación, procesamiento y
44
45
Idem supra.
Idem supra, Párr. 223.
19
Presentación en Audiencia sobre Reformas en materia de justicia penal en México
sanción
de
delitos,
inclusive
los
vinculados
al
terrorismo,
independientemente de que esas iniciativas puedan adoptarse en tiempos
de paz o de emergencia nacional, incluido el conflicto armado.”46
Sin embargo, en el caso concreto nos encontramos frente a un acto del Poder
Ejecutivo mediante el cual propone a otro de los poderes de la Unión, que utilice
las facultades que le confiere la Constitución, para restringir derechos no de
manera excepcional como la que trata el artículo 27 de la Convención Americana,
ni tampoco de un fenómeno tan complejo y dañino para la sociedad como lo es el
terrorismo, no. Se trata de una iniciativa que de aprobarse será aplicable de
manera general a toda persona que enfrente una acusación penal o que por el
señalamiento de un testigo falso y además anónimo, resulte señalada como
responsable de un delito de los considerados de “delincuencia organizada”.
5.
Petición
Como se desprende de lo anteriormente manifestado, de aprobarse la
iniciativa de reformas constitucionales presentada por la Presidencia de la
República a la Cámara de Senadores, con la justificación de combatir la
delincuencia se estaría contraviniendo la Convención Americana, en virtud de
que dicha iniciativa contiene serias restricciones a los derechos protegidos por la
propia Convención.
Si bien la Corte Interamericana de Derechos Humanos se ha pronunciado
reiteradamente por la necesidad de garantizar los derechos inderogables
protegidos por la Convención Americana con estricto respeto del debido proceso
contenido en el artículo 8 de la propia Convención y la Comisión ha sostenido
que los componentes de un juicio aplican en la investigación, procesamiento y
sanción de delitos, inclusive los vinculados al terrorismo, resulta necesario que
en uso de la facultad que le confiere el artículo 64.1 de la Convención Americana
sobre Derechos Humanos, la Corte Interamericana haga una interpretación del
artículo 2 a la luz del artículo 29.1 de la propia Convención, a fin de determinar:
1º. Si los Estados que han ratificado la Convención Americana pueden
reformar su Constitución en materia penal para derogar con carácter general,
aplicable a cualquier persona que enfrente una acusación penal, incluyendo a
personas menores de 18 años, garantías del debido proceso contenidas en el
artículo 8, el derecho de libertad personal (artículo 7), el derecho a la vida privada
y a la inviolabilidad del domicilio (artículo 11), los derechos de los niños y niñas
(artículo 19), el derecho a la propiedad (artículo 21) y el derecho a la protección
judicial (artículo 25) de la propia Convención, justificando dicha reforma en el
combate a la delincuencia.
2º. Si los Estados Partes de la Convención pueden reformar su
Constitución en materia penal para establecer restricciones a los derechos
protegidos por la propia Convención, concretamente en sus artículos 7 (libertad
personal), 11 (vida privada e inviolabilidad del domicilio), 21 (propiedad) y 25
(protección judicial), como medidas de carácter general y permanente en los
casos denominados como de “delincuencia organizada”.
46
Idem supra, Párr. 399.
20
Presentación en Audiencia sobre Reformas en materia de justicia penal en México
Es por ello que respetuosamente solicitamos a la Comisión que en uso de la
competencia que le confiere la Convención Americana, se dirija a la Corte
Interamericana para solicitarle a su vez, una opinión consultiva acerca de los
puntos que han quedado señalados.
Muchas gracias.
Red Nacional de Organismos Civiles de Derechos Humanos
Todos los Derechos para Todos y Todas
Centro de Derechos Humanos Miguel Agustín Pro Juárez
Abogadas y Abogados para la Justicia y los Derechos Humanos
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