CAPÍTULO VI Procedimiento

Nota previa: Este capítulo corresponde a la séptima edición (en imprenta) de la obra
“Régimen Jurídico de las Subvenciones Públicas”, del que es autor José Pascual García,
cuya edición corre a cargo de la Agencia Estatal Boletín del Estado. Se entrega en la
Jornada de Actualización de Régimen Jurídico y Control Interno de la Subvenciones
organizada por la Diputación a exclusivos efectos docentes. (El capítulo puede contener
algunas diferencias con la edición impresa, como consecuencia de correcciones en fase
de pruebas).
CAPÍTULO VI. PROCEDIMIENTOS DE CONCESIÓN DE LAS SUBVENCIONES
1.
INTRODUCCIÓN
Bajo la rúbrica «Procedimientos de concesión y gestión de las subvenciones» la LGS
regula en su título I un conjunto de cuestiones, algunas de las cuales rebasan la vertiente
estrictamente procesal, como es el caso de las normas sobre la forma de gestión de los
fondos recibidos por los beneficiarios (prohibición de la subcontratación, deber de
tasación o de petición de ofertas en determinadas adquisiciones…) o las relativas a la
forma y condiciones de justificación. Prescindiendo de estas cuestiones, a las que el
RLGS dedica un título distinto, en el procedimiento pueden diferenciarse dos fases:
– Fase declarativa, con el estudio del procedimiento de concesión propiamente dicho,
que puede desarrollarse en las modalidades de concurrencia competitiva y de concesión
directa, mediante acto unilateral o convencional.
– Fase de ejecución del acuerdo de concesión, ulterior a la fase declarativa en
cualquiera de sus modalidades, que la Ley regula dentro del denominado procedimiento
de gestión presupuestaria.
Ahora bien, la regulación de los procedimientos de concesión va imbricada en la Ley
con otra cuestión que constituye el necesario punto de partida, la de las formas de
concesión o adjudicación de la subvención, de tal manera que, sólo después de fijada la
forma y en función de cuál sea ésta, será posible determinar la tramitación a seguir para
la concesión. Por el contrario, la ejecución del acuerdo de concesión, que estudiaremos
en otro capítulo, comprende unas actuaciones idénticas, cualquiera que haya sido la
forma de concesión.
2.
FORMAS DE CONCESIÓN DE LA SUBVENCIÓN
1
La LGS contempla dos posibles formas o procedimientos a través de los cuales se
individualiza el beneficiario: el de concurrencia competitiva, que califica de ordinario, y
el de concesión directa, que por oposición puede calificarse de excepcional. Con el
primero de los procedimientos se satisfacen plenamente las exigencias de los principios
formulados en el artículo 8.3 de la propia Ley: publicidad, objetividad, igualdad y no
discriminación, que entroncan con exigencias constitucionales, particularmente con la
de igualdad ante la Ley, mientras que con el segundo se produce una quiebra, de ahí que
sólo sea admisible cuando concurren las causas tasadas y justificadas legalmente
previstas. Veamos los supuestos y características de estas formas de concesión.
2.1 Concesión en régimen de concurrencia competitiva
La expresión «concurrencia competitiva» se emplea, sin definirse, en varios artículos de
la LPAC) (arts. 35.2, 45.1 b) y 68.2). Una definición de la misma se dio en el
Reglamento del procedimiento para la concesión de subvenciones públicas, aprobado
por Real Decreto 2225/1993, de 17 de diciembre, derogado por el RLGS. Con leves
matices la LGS ha reproducido la definición de aquél, y ha dado el paso de convertir en
procedimiento ordinario lo que allí se configuró como una simple herramienta procesal,
de la cual podían hacer uso los órganos concedentes de las subvenciones, previa
indicación en la convocatoria, pero sin que viniera impuesta como cauce ordinario.
A tenor del artículo 22 LGS, que es básico, «a efectos de esta Ley tendrá la
consideración de concurrencia competitiva el procedimiento mediante el cual la
concesión de las subvenciones se realiza mediante la comparación de las solicitudes
presentadas, a fin de establecer una prelación entre las mismas de acuerdo con los
criterios de valoración previamente fijados en las bases reguladoras y en la
convocatoria, y adjudicar, con el límite fijado en la convocatoria dentro del crédito
disponible, aquellas que hayan obtenido mayor valoración en aplicación de los citados
criterios». Y más adelante añade que en este supuesto la propuesta de concesión se
formulará por un órgano colegiado cuya composición será la que establezcan las bases
reguladoras.
A partir de su configuración legal en el artículo 22 LGS pueden considerarse como
notas caracterizadoras de la concesión en régimen de concurrencia competitiva las
siguientes:
a)
su iniciación mediante convocatoria pública,
b)
el establecimiento previo de criterios de valoración,
Respecto a la exigencia legal de que se establezcan los criterios de valoración de las
solicitudes y que la subvención se otorgue a quienes obtengan una valoración mayor, el
RLGS establece que, cuando se tome en consideración más de un criterio, deberá
precisarse la ponderación relativa atribuida a cada uno de ellos y, si esto no fuera
posible, se considerará que todos tienen el mismo peso relativo para realizar la
2
valoración de las solicitudes. Obviamente si el criterio fuera único huelga la
ponderación (art. 60 RLGS).
c)
la tramitación simultánea de las solicitudes presentadas,
d)
la adjudicación de las subvenciones en función del orden de prelación que
resulte de dichos criterios
El RLGS prevé la posibilidad de exceptuar de la necesidad de fijar un orden de
prelación entre las solicitudes presentadas, siempre que reúnan los requisitos
establecidos para ser beneficiarios, para el caso de que el crédito consignado en la
convocatoria fuera suficiente, atendiendo al número de solicitudes una vez finalizado el
plazo de presentación. Evidentemente establecer un orden de prelación cuando exista
posibilidad de atender todas las solicitudes recibidas produciría efectos retardatarios
carentes de toda justificación (art. 55.1 RLGS).
e)
la evaluación de las solicitudes por un órgano colegiado.
La composición y su funcionamiento del órgano colegiado se habrán de ajustar a los
artículos 15 a 18 LRJSP y, en el ámbito de la Administración General del Estado y de
Entidades de Derecho Público vinculadas o dependientes de ella, a los artículos 19 a 22
de dicha Ley. En su composición, que se determinará en las bases reguladoras, podrán
participar miembros de organizaciones representativas de intereses sociales (art. 22.3
LRJSP).
f)
la fijación de un límite en la convocatoria
Dos son los límites cuantitativos a que está sujeto el otorgamiento de la subvención: un
límite global, que ha de establecerse en la convocatoria dentro del crédito disponible
(apartado 1), y un límite individualizado, pues «no podrán otorgarse subvenciones por
cuantía superior a la que se determine en la convocatoria» (apartado 3).
Por exigencia del primer límite el importe total de las subvenciones convocadas no
podrá rebasar el crédito presupuestario, pero podrá ser inferior a éste. Sobre la
posibilidad de que no se distribuya en su totalidad la cantidad ofertada nada nos dice la
Ley. En principio, no cabrá objetar nada si la causa es la ausencia de solicitantes que
reúnan las condiciones de la convocatoria; por el contrario, parece que rebasaría el
marco de la discrecionalidad administrativa dejar sin causa justificativa remanentes sin
distribuir si existen solicitantes que reúnen las condiciones para acceder, aunque su
valoración sea inferior a la otros. Como afirma el Tribunal Supremo en Sentencia de 5
de octubre de 1998 (FJ 2.º), «es doctrina de esta Sala que el establecimiento de las
subvenciones puede ser discrecional para la Administración pero una vez
reguladas por la correspondiente norma y anunciadas, termina la discrecionalidad
y comienza la regla y el reparto concreto que escapa del puro voluntarismo de la
Administración».
3
Sobre este límite, el artículo 58 RLGS prevé que, en ciertos supuestos en los que el
crédito no esté disponible en el momento de la convocatoria pero cuya disponibilidad se
prevea antes de la concesión, la cuantía total máxima puede incrementarse, después de
la convocatoria y antes de la resolución, en una cuantía adicional hasta llegar al crédito
disponible. Esta posibilidad está sujeta a unas condiciones y a unos trámites sobre los
que volveremos después.
Con respecto, a la cuantía individual, la propia Ley, en el tercer párrafo del artículo 22,
autoriza a que se pueda hacer un prorrateo de la cantidad global máxima convocada
entre los beneficiarios, lo que abre la puerta a la posibilidad de que se reduzca el
importe a percibir por cada uno de los solicitantes al aumentar el número de
beneficiarios, dentro de lo previsto al respecto en las bases. El supuesto será de especial
aplicación a los casos en que no sea posible determinar la ponderación atribuible a cada
uno de los criterios elegidos (art. 60.2 RLGS) y exista un número elevado de
solicitantes que reúnen los requisitos sin que puedan ser atendidos con los recursos
disponibles. En todo caso, lo que no cabe es su incremento, aunque sí su reducción
proporcional.
2.2 Concesión directa
La concesión directa de las subvenciones es una forma de concesión que se caracteriza
en último extremo por una nota negativa: el beneficiario se elige sin seguir los trámites
de la concurrencia competitiva. Sin embargo ello no impide que pueda existir
pluralidad de aspirantes, si así lo prevén normas específicas, como en el caso de las
convocatorias para becas públicas, con tal de que la subvención se otorgue a todo aquel
que reúna los requisitos, cualquiera que sea el número de aspirantes, sin exclusión
basada en el número de solicitantes o en los mayores méritos de unos sobre otros, de
manera que en estos supuestos habrá concurrencia pero no comparación entre
solicitudes, que es lo que caracteriza la concurrencia competitiva. En cuanto a
publicidad no puede afirmarse que esté excluido el principio de publicidad, sino que las
excluidas son las reglas sobre publicidad oficial de las convocatorias que rigen en el
procedimiento ordinario de concesión. El tipo de publicidad previa que haya de darse
dependerá de la modalidad de concesión directa, como vamos a ver, y desde luego, tras
la concesión, deberá de existir transparencia y publicidad de las subvenciones
otorgadas, con el mismo alcance que en las obtenidas en régimen de concurrencia
competitiva.
La concesión directa de la subvención puede hacerse bien por norma de rango legal, o
bien, con amparo en una norma legal, por una norma reglamentaria, por una resolución
unilateral o mediante un convenio de colaboración. El convenio de colaboración, en
consecuencia, no puede considerarse un procedimiento de concesión adicional sino
como un posible instrumento para canalizar las subvenciones de concesión directa,
según veremos al estudiar la tramitación del procedimiento. Más concretamente, la
concesión directa de las subvenciones sólo podrá utilizarse en los tres supuestos que
4
contempla el artículo 22.2 LGS, a los que hay que añadir el que se prevé en la
disposición adicional 18.ª LGS.
a) Subvenciones nominativas
El supuesto primero concesión directa es el de las subvenciones previstas
nominativamente en los Presupuestos. Según el art. 22.2.a) LGS se considera
subvención nominativa “aquella en que al menos su dotación presupuestaria y
beneficiario aparezcan determinados en los estados de gasto del Presupuesto. El objeto
de estas subvenciones deberá quedar determinado expresamente en el correspondiente
convenio de colaboración o resolución de concesión que, en todo caso, deberá ser
congruente con la clasificación funcional y económica del correspondiente crédito
presupuestario”.
Por tanto, no se daría el supuesto contemplado en la norma si el beneficiario se
designara en el articulado de la Ley de Presupuestos y no en el «literal» del crédito
presupuestario, pues en este caso nos situaríamos en el supuesto segundo. La referencia
legal a que la subvención esté prevista nominativamente y a que el beneficiario aparezca
determinado exigirá que se designe por su nombre o al menos de manera
individualizada, de manera que en aquellos casos en que se designa un grupo o
colectivo (v. gr. Subvención para las Reales Academias) tal designación no quedaría
desprovista de efectos jurídicos, el principal de ellos la exclusión de otros eventuales
beneficiarios ajenos al colectivo, pero ello no implicaría que le fueran aplicables las
restantes especificidades de las subvenciones con asignación nominativa, pues no lo
son.
A título de ejemplo, es crédito nominativo el que se consigna en la Sección 17.
Concepto 442, del Ministerio de Fomento, del Presupuesto para el ejercicio 2016, con el
siguiente texto: A Renfe Viajeros, S.A, para la compensación de las Obligaciones de
Servicio Público, pendiente de liquidación. Importe 495.376,00 miles de euros.
El crédito nominativo (y en general cualquier designación individualizada de un
beneficiario por una Ley) implica un trato singular mediante el que podría vulnerarse
el principio de igualdad proclamado por el artículo 14 CE. Dicho principio admite dos
vertientes: una referida a la igualdad en la Ley, que impide al legislador establecer, entre
situaciones semejantes, diferencias de tratamiento y que comporta la interdicción de las
leyes en las que se establezca una diferenciación sin justificar (SSTC 78/1984, de 9 de
junio; 107/1986, de 24 de julio; y 125/1986, de 22 de octubre), y otra vertiente, referida
a la igualdad en la aplicación de la Ley (STC 49/1982, de 14 de julio, y STS de 20 de
noviembre de 1985).
En tanto que la Ley de Presupuestos es una ley en sentido pleno, revistiendo naturaleza
legal tanto su articulado como los estados cifrados (SSTC 63/1983 y 13/1992), la forma
de concesión tiene la cobertura de una norma con rango de Ley en el caso de las
subvenciones estatales y autonómicas. Podría, por tanto, vulnerarse el principio de
igualdad en cuanto a la exigencia de que los ciudadanos sean tratados de un modo igual
5
en la propia Ley (STC 308/1994, FJ 3), al estar proscrita, según la doctrina
constitucional, toda diferenciación que, desde la perspectiva de la finalidad de la norma,
carezca de una justificación objetiva, razonable y proporcionada (STC 134/1996, FJ 8).
Contrariamente los presupuestos locales se aprueban por acuerdo del Pleno de las
correspondientes Corporaciones, siendo su naturaleza la de reglamentos. Podría
vulnerarse también el principio de igualdad, pero en su vertiente segunda: igualdad ante
la Ley. Tanto en uno como en otro caso será necesario que la singularización se motive
adecuadamente. La consecuencia de esta diversa naturaleza es que, ante una posible
vulneración del principio, la inconstitucionalidad de los presupuestos estatales o
autonómicos sólo podría declararse por el Tribunal Constitucional, mientras que la
ilegalidad de un presupuesto local podría apreciarse por los tribunales ordinarios.
Sin perjuicio de la peculiaridad indicada, las subvenciones nominativas gozan de un
régimen singular configurado a un tiempo por el tenor de la partida presupuestaria, que
designa de forma expresa al perceptor y la finalidad del gasto, por las normas generales
reguladoras del gasto público y por la normativa reguladora específica. Prescindiendo
ahora de las peculiaridades y caracteres que derivan de la legalidad financiera de las que
nos hemos ocupado en otro lugar (cfr. cap. V, apartado 5), en el ámbito de la normativa
específicamente subvencional, el RGLS (art. 65.2) contiene una precisión importante:
«En la Administración General del Estado, en las Entidades Locales y en los
organismos públicos vinculados o dependientes de aquéllas, será de aplicación a
dichas subvenciones, en defecto de normativa específica que regule su concesión, lo
previsto en la Ley 38/2003, de 17 noviembre, General de Subvenciones y en este
Reglamento, salvo en lo que en una y otro afecte a la aplicación de los principios de
publicidad y concurrencia». Dispone también que el acto de concesión o el convenio,
con el contenido que detalla el artículo 17.3 LGS, tendrá el carácter de bases
reguladoras de la concesión a efectos de lo dispuesto la Ley 38/2003, de 17 noviembre,
General de Subvenciones, previsión reglamentaria de cuyo alcance nos hemos ocupado
en otro lugar (cfr. cap I, apartado 6.3).
Con respecto a la exclusión de los principios de publicidad y concurrencia se imponen
unas matizaciones al mencionado art. 65.2 RLGS, pues si bien la exclusión del segundo
es manifiesta, esté o no objetivamente justificada, la del primero debe ser matizada. En
primer lugar, está la obligación que impone el art. 8 de la LT de que los sujetos
incluidos en su ámbito de aplicación hagan pública la información relativa a “las
subvenciones y ayudas públicas concedidas con indicación de su importe, objetivo o
finalidad y beneficiarios” de la que no quedan excluidos los perceptores de
subvenciones nominativas. La transparencia en relación con estas subvenciones ha de
considerarse, a poco se reflexione, más necesaria que la de subvenciones otorgadas en
concurrencia competitiva, a fin de que la ausencia de controles previos se contrarreste
con su control social. Y en cuanto a las normas sobre publicidad establecidas en la LGS
son inaplicables las que rigen en las convocatorias públicas, pero no el principio como
tal. En efecto, las subvenciones nominativas, en primer lugar, gozan de la publicidad
inherente al Presupuesto en el que se autorizan, y en segundo lugar, les son de
aplicación las normas sobre publicidad de las subvenciones concedidas a cargo de la
6
Administración y las que recaen sobre los propios beneficiarios, en los mismos
términos que a las demás subvenciones (cfr cap III, apartado 3 ).
A partir de lo expuesto puede afirmarse que el marco normativo de las subvenciones
nominativas ha quedado clarificado, de manera que se evitan las graves ambigüedades
de la legislación anterior a la hora de gestionarlas. Previsiones como las prohibiciones
para ser beneficiario contenidas en el art. 13.2 LGS, las relativas a gastos
subvencionables, deber de justificación, causas de reintegro o normas sobre infracciones
y sanciones serán aplicables a estas subvenciones, como a las restantes.
b) Subvenciones cuyo otorgamiento o cuantía viene impuesto por una norma de
rango legal
El segundo supuesto de concesión directa es el de aquellas subvenciones cuyo
otorgamiento o cuantía viene impuesto por una norma de rango legal. Como sabemos
(cfr. cap. I, apartado 6.1), el papel de la Ley en la actividad subvencional no siempre es
el mismo. La Ley puede crear una subvención, habilitando a la Administración para que
la regule y otorgue dentro de lo que permitan las disponibilidades presupuestarias, pero
también puede precisar todas las condiciones para acceder a la misma de manera que la
actividad de la Administración se limite a constatar si se dan dichas condiciones
encontrándose, en caso afirmativo, en el deber de hacerla efectiva. Este segundo
supuesto es el que considera el legislador al referirse a los casos en que el otorgamiento
o cuantía vengan impuestos por norma de rango legal. En estos casos lo que ocurre es
que todo aquel que se encuentre en el supuesto de hecho contemplado en la norma tiene
derecho a solicitarla, sin que el otorgamiento a un solicitante suponga exclusión de otros
que se encuentren en el supuesto en cuestión. Estas ayudas no pueden denegarse por la
Administración si el solicitante reúne todos los requisitos para acceder a ellas, ni
siquiera en el caso de inexistencia crédito presupuestario. En este caso, la
Administración estará en el deber de tramitar la habilitación del crédito necesario para
hacerla efectiva. En esta forma de concesión no se exige publicidad oficial previa, sin
perjuicio de la que le presta la propia Ley de establecimiento de la subvención, pero
tampoco se excluye. Aun cuando exista un derecho subjetivo a la subvención conferido
por la Ley de creación, nada impedirá que se realice una convocatoria pública y se abra
un procedimiento para solicitarla y comprobar si los solicitantes reúnen las condiciones.
Tal procedimiento, empero, no irá encaminado a establecer un orden de prioridad entre
los solicitantes, sino exclusivamente a verificar el cumplimiento de los requisitos para
ser beneficiario, pues el derecho a acceder lo tienen todos los que los reúnan. En suma,
no sería un supuesto de concurrencia competitiva, con comparación de solicitudes.
Este es el caso, antes aludido, de las becas y ayudas al estudio que convoca el
Ministerio de Educación, Cultura y Deporte para seguir estudios reglados, para las que
no se fija un número determinado de personas beneficiarias, y que, de acuerdo con la
disposición adicional 9.ª de la Ley 24/2005, de 18 de noviembre, de Reforma para el
Impulso de la Productividad, se concederán de forma directa al alumnado tanto
universitario como no universitario. El régimen de estas becas, su cuantía y los
7
parámetros económicos para la concesión se establecen mediante un Real Decreto,
dentro del marco que la Ley establece, y son objeto de convocatorias periódicas. En la
convocatoria no se fija una cuantía global máxima, como en el procedimiento de
concurrencia competitiva, ni un límite en el número de beneficiarios
El que a la concesión preceda una convocatoria o no dependerá, en último extremo, de
la naturaleza de la ayuda y de la configuración del procedimiento de concesión por el
legislador, pero cuantos se encuentren en la situación prevista en la Ley tendrán un
derecho subjetivo a que se le otorgue.
c) Subvenciones en que se acrediten razones de interés público, social, económico
o humanitario, u otras debidamente justificadas que dificulten su convocatoria
pública
El tercer supuesto de concesión directa que contempla el artículo 22 se caracteriza por
implicar una actuación discrecional de la Administración tanto en su establecimiento
como en su concesión, si bien obviamente no faltan los elementos reglados. Se trata de
aquellas subvenciones en las que concurran razones de interés público, social o
económico que dificulten la convocatoria. La concesión directa se justificará, por tanto,
no porque su establecimiento responda al interés público, pues esto es inherente a toda
subvención, cualquiera que sea la forma de concesión, sino porque ese interés público
aconseje prescindir de la convocatoria.
El RLGS en su art. 66 dispone que “las subvenciones de concesión directa cuyo
otorgamiento o cuantía viene impuesto a la Administración por una norma de rango
legal, se regirán por dicha norma y por las demás de específica aplicación a la
Administración correspondiente” y, como en el caso de las subvenciones nominativas,
añade que “en la Administración General del Estado, en las Entidades Locales, y en los
organismos públicos vinculados o dependientes de ambas será de aplicación supletoria
en defecto de lo dispuesto en aquella normativa lo previsto en la Ley General de
Subvenciones y en este Reglamento, salvo en lo que en una y otro afecte a la aplicación
de los principios de publicidad y concurrencia”. Ahora bien, la salvedad que se hace de
los expresados principios no excluye que puedan ser aplicables en otros términos, por lo
que más que de exclusión de los principios habría que hablar de exclusión de las normas
de publicidad que rigen en la concurrencia competitiva.
A la concesión de las subvenciones de este tercer grupo deberá preceder también la
aprobación de su normativa reguladora si bien, para mayor garantía, el artículo 28 (no
básico) exige que se apruebe, no mediante orden ministerial, como en las de
concurrencia competitiva, sino por el Gobierno mediante Real Decreto. En el ámbito de
las CC.AA. corresponderá a la normativa de desarrollo determinar el marco legal. En el
de las entidades locales, como quiera que la potestad reglamentaria reside en el Pleno,
habrá de ser éste el que establezca el correspondiente marco, de manera que no cabe,
8
como en el Estado, diferenciación de órganos para la aprobación de la normativa
reguladora, en función de la forma de concesión.
El Real Decreto en cuestión, según prevé el art. 67 RLGS, se aprobará por el Consejo de
Ministros, a propuesta del Ministro competente y previo informe del Ministerio de
Hacienda y Administraciones Públicas y tendrá el carácter de normas reguladoras
de las subvenciones que establece1, e incluirá los siguientes extremos:
a) Definición del objeto de las subvenciones, con indicación del carácter singular de
las mismas y las razones que acreditan el interés público, social, económico o
humanitario y aquéllas que justifican la dificultad de su convocatoria pública.
b) Régimen jurídico aplicable.
c) Beneficiarios y modalidades de ayuda.
d) Procedimiento de concesión y régimen de justificación de la aplicación dada a las
subvenciones por los beneficiarios y, en su caso, entidades colaboradoras.
La elaboración del Real Decreto a que se hace referencia en el apartado anterior se
ajustara al procedimiento regulado en el artículo 26 de Ley 50/1997, de 27 de
noviembre, del Gobierno.
El expediente incluirá, además de los documentos que se establecen en el citado
precepto legal, los siguientes:
a) Una memoria del órgano gestor de las subvenciones, competente por razón de la
materia, justificativa del carácter singular de las subvenciones, de las razones
que acreditan el interés público, social, económico o humanitario, u otras que
justifican la dificultad de su convocatoria publica.
b) El informe del Ministerio de Economía y Hacienda, que será el último que se
emita con carácter previo a la elevación del expediente con el proyecto de
disposición al Consejo de Ministros, a salvo de que sea preceptivo recabar
dictamen del Consejo de Estado.
Con respecto al contenido del Real Decreto o del Reglamento municipal, en su caso,
cabe plantearse si la mención que debe hacerse en el mismo de los “beneficiarios”,
incluye la designación del beneficiario concreto o simplemente habilita el órgano
concedente para otorgarla directamente si se da el supuesto de hecho. Ambas
1
Véase a título de ejemplo el “Real Decreto 920/2014, de 31 de octubre, por el que se regula la
concesión directa de subvenciones destinadas a compensar los costes derivados de la recepción o
acceso a los servicios de comunicación audiovisual televisiva en las edificaciones afectadas por la
liberación del dividendo digital” publicado en el «BOE» núm. 265, de 1 de noviembre de 2014.
9
situaciones se han dado en los Reales Decretos reguladores de la concesión directa que
se han publicado hasta el presente y no parece que haya nada que objetar a esta práctica
desde la perspectiva de su configuración legal, pues nada predetermina al respecto el
artículo 28 LGS que regula su contenido. Otra cuestión que surge, al hilo del contenido
de los sucesivos Reales Decretos sobre concesión directa, es si dentro del concepto se
comprenden sólo aquellos casos en los que se designa al beneficiario sin concurrencia
alguna o también aquellos otros en los que ésta exista un proceso selectivo en régimen
de concurrencia, siempre que no sea la concurrencia competitiva definida en el
artículo 22.1 LGS. Parece razonable aceptar, como se viene actuando en la práctica, que
dentro de la autorización para la concesión directa deben considerarse comprendidos
todos aquellos casos en los que existen razones «que dificulten la convocatoria pública»
en régimen de concurrencia competitiva, aun cuando la elección del beneficiario
responda a unos criterios preestablecidos e incluso aunque a la misma preceda una
convocatoria más o menos restringida. No se trataría obviamente de una libre opción
entre la concurrencia competitiva y la no competitiva pues, a menos que existan razones
legales para prescindir de aquélla, resulta obligado su empleo, sino más bien de
interpretar que, ante la existencia de dificultades que legalmente permitan prescindir de
la misma, nada impide a la Administración objetivar su actuación, e incluso promover
publicidad, siempre que «las razones que dificulten su convocatoria» no se extiendan a
todos los extremos. Dicho en otras palabras, la exclusión de las normas sobre publicidad
previa y sobre concurrencia a que se refiere el artículo 67. 1 RLGS ha de entenderse
referida a la publicidad y concurrencia tal como se configura en el procedimiento
ordinario, pero no como una excepción absoluta que impida aplicar cualquier otro tipo o
modalidad de publicidad y concurrencia que sea compatible con la necesidad a
satisfacer. El hecho de que la Administración autolimite sus facultades de elección
objetivando, en cuanto sea posible, el procedimiento, lejos de prescindir totalmente de
los principios que rigen la concesión, los aplica en la medida en que ello es compatible
con el interés público, tal como una interpretación finalista de la norma postula. Aun
cuando casos de «concesión directa» en el sentido expuesto son escasos, valga como
ejemplo el Real Decreto 357/2006, de 24 de marzo, por el que se regula la concesión
directa de determinadas subvenciones en los ámbitos de empleo y de la formación
profesional ocupacional, que puede considerarse especialmente significativo por la
variedad de supuestos que contempla de concesión reglada e incluso por no descartar,
en algún caso, la previa convocatoria.
En relación con la tramitación del expresado Real Decreto regulador de la concesión
directa, el artículo 67.4 RLGS prevé que «si para atender las obligaciones de contenido
económico que se deriven de la concesión de las subvenciones fuese preciso una previa
modificación presupuestaria, el correspondiente expediente se tramitará en la forma
establecida en la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, una vez
aprobado el correspondiente Real Decreto». Obviamente, ante la situación de
insuficiencia presupuestaria, las situaciones posibles son dos, dependiendo que el Real
Decreto se limite a regular la concesión directa de la subvención o que también la
conceda, designando al beneficiario. Si el Real Decreto se limita a establecer la
10
normativa reguladora de la concesión, pero sin designar beneficiario, podría aprobarse
antes de la tramitación del expediente de modificación, al igual que ocurre con las bases
reguladoras ministeriales, pues no existe compromiso de gasto hasta la concesión, que
se situaría en un momento posterior (art. 34.2 LGS). Por el contrario, si es el propio
Real Decreto el que otorga la subvención, habría que posponer su aprobación hasta que
se efectúe la modificación presupuestaria, ya que en caso contrario se infringiría el
artículo 9.4.b) LGS, en relación con el artículo 46 LGP, que prohíbe que mediante
disposiciones generales de rango inferior a Ley se puedan adquirir compromisos de
gastos sin consignación presupuestaria.
Con respecto a la publicidad de esta modalidad de concesión directa, con
independencia de supuestos como los mencionados en los párrafos anteriores, siempre
se dará la inherente al Real Decreto que la crea, si bien tal publicidad previa podrá
llegar o no a dar a conocer el beneficiario, y, en cuanto a la publicidad de las
subvenciones concedidas serán de aplicación las normas comunes sobre este extremo,
de la que no quedan exceptuadas las de concesión directa, y que este supuesto se revela
especialmente necesaria por la mayor discrecionalidad que su otorgamiento comporta.
d) Subvenciones de cooperación internacional
Por último, no puede dejar de mencionarse un cuarto supuesto de concesión directa que
se contempla en la disposición adicional 18.ª LGS sobre subvenciones de cooperación
internacional, de importancia creciente en los presupuestos públicos, a las que
dedicamos el capítulo XIII de esta obra. Las ayudas y subvenciones de cooperación
internacional se rigen por una normativa específica que excepciona en algunos aspectos
la LGS. Dicha normativa está constituida fundamentalmente, además de por dicha
disposición, por diversos preceptos de la Ley 23/1998, de 7 de julio, de Cooperación
Internacional para el Desarrollo, y tres Reales Decretos de desarrollo. En particular, la
disposición adicional 18.ª de la LGS, habilita al Gobierno para que por Real Decreto, a
propuesta conjunta de los Ministerios de Asuntos Exteriores y de Hacienda y
Administraciones Públicas, apruebe las normas especiales reguladoras de las
subvenciones de cooperación internacional.
De la comparación entre la Ley 23/1998 y la citada disposición adicional se deduce que
la habilitación al Gobierno se extiende a regulación de las especialidades de todas las
subvenciones de cooperación internacional. No obstante, en lo que atañe al empleo de la
concesión directa, las excepciones a la regulación general de la LGS que contempla se
circunscriben a aquellas subvenciones que sean desarrollo de la política exterior del
Gobierno y resulten incompatibles con la naturaleza o los destinatarios de las mismas,
como podrían ser los Estados y Organizaciones internacionales.
Los tres Reales Decretos de desarrollo de la DA 18ª son de aplicación respectivamente
en el ámbito de la cooperación policial internacional (RD 732/2007, de 8 de junio), en
materia de defensa, de seguridad y de inteligencia (RD 1265/2007, de 21 de septiembre)
siendo el más genérico el Real Decreto 794/2010, de 16 de junio, por el que se regulan
11
las subvenciones y ayudas en el ámbito de la cooperación internacional otorgadas por la
Administración General del Estado.
3.
CARACTERES Y NORMAS COMUNES DE LOS PROCEDIMIENTOS DE
CONCESIÓN
Los procedimientos de concesión de las subvenciones en cualquiera de sus modalidades
(concurrencia competitiva o concesión directa) comparten algunos caracteres y les son
aplicables ciertas normas comunes. De estos aspectos pasamos a ocuparnos, antes de
entrar en el análisis específico de cada una de dichas modalidades. Los arts. 22 a 28
LGS, que constituyen objeto principal de nuestra consideración en este apartado, no son
preceptos básicos.
3.1 Relación con el procedimiento administrativo común
Una primera cuestión, común a las dos modalidades de procedimiento, es la de su
relación con la regulación del procedimiento por la LPAC. Para centrar este problema
conviene partir de las previsiones tanto de esta como de la LGS.
En el título IV de la LPAC bajo la rúbrica “De las disposiciones sobre el procedimiento
administrativo común” se regula dicho procedimiento en virtud de la competencia que
al Estado atribuye el art. 149.1.18.ª CE, en el que se integran como especialidades los
anteriores procedimientos especiales sobre potestad sancionadora y de la
responsabilidad patrimonial. Como advierte la exposición de motivos, este
planteamiento responde a uno de los objetivos que persigue la Ley, la simplificación de
los procedimientos administrativos y su integración como especialidades en el
procedimiento administrativo común. En este sentido es significativo que el análogo
título VI de la LRJ-PAC llevaba por rúbrica «disposiciones generales sobre los
procedimientos administrativos» (en plural), mientras que la nueva Ley se refiere al
“procedimiento administrativo común”, en singular. En su relación, la disposición
adicional 1ª se refiere a los procedimientos regulados en leyes especiales por razón de la
materia para establecer que los trámites que no se exijan o los adicionales o distintos
que se exijan se regirán por lo dispuesto en dichas leyes especiales.
Por su parte, la LGS en su artículo 5.2 nos avisa de que a la actividad subvencional les
serán de aplicación no sólo la LGS sino también «las restantes normas de Derecho
administrativo». Más específicamente, el artículo 23.2 LGS dispone que el órgano
competente desarrollará este procedimiento según lo establecido en la LGS (arts. 23 a
27) y de acuerdo con los principios de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen
Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común,
referencia que en la actualidad ha de entenderse hecha a la LPAC.
12
A partir de este marco legal, es fácil concluir que la LGS, lejos de pretender sustraer la
regulación del procedimiento de concesión de las subvenciones a las prescripciones de
la LPAC, ha venido a adecuar a ésta el desarrollo de la actividad subvencional, lo que se
confirma con las reiteradas remisiones que a los preceptos de aquélla se hacen en la
regulación del procedimiento de concurrencia competitiva, y en cuanto al de concesión
directa su regulación es tan escueta que prácticamente todo se reconduce a la aplicación
de la LPAC.
Cabe, no obstante, plantearse qué disposición ha de prevalecer en caso de conflicto en
la regulación de algún trámite. La respuesta al respecto no es la que da la disposición
adicional 1ª, antes mencionada, pues, como precisa el TC, entre otras en la Sentencia
130/2013, de 4 de junio de 2013 (FJ 8), el procedimiento de concesión de subvenciones
no es un procedimiento especial ratione materiae. “El procedimiento subvencional
regulado desde una perspectiva general o abstracta no es, pues, un procedimiento
especial ratione materiae, porque prescinde de toda previsión específica que atienda a
las características de un determinado sector o materia (agricultura, urbanismo,
asistencia social…) y responde única y exclusivamente a las singularidades de un
determinado tipo de actividad de las Administraciones públicas.
La Ley 38/2003 aborda la regulación de un procedimiento administrativo común
singular en función de la forma de actividad administrativa; no regula un
procedimiento administrativo especial ratione materiae y es, por tanto, en principio, y
siempre que el Estado, en su regulación, se mueva dentro de los límites de su esfera
competencial, compatible con la existencia de regulaciones especiales ratione materiae
de los procedimientos de otorgamiento de subvenciones en determinados campos de
actividad (agricultura, medio ambiente, asistencia social…), que corresponderá
establecer bien al Estado, bien a las Comunidades Autónomas, en función de la
distribución de competencias prevista para cada sector concreto en la Constitución”.
Ahora bien, atendiendo a la legislación vigente en la actualidad resulta más adecuado
considerar el procedimiento de concesión de subvenciones como especialidad del
procedimiento administrativo común, en función de la forma de actividad
administrativa, que como un procedimiento administrativo común singular. A partir de
esta premisa parece fundado concluir que de las especialidades de su tramitación solo
pueden subsistir aquellas no previstas en la LPAC, en tanto vienen exigidas por un
singular tipo de actividad, mientras que allí donde el trámite esté contemplado en la
LPAC habrá de aplicarse esta, por su vocación de establecer un procedimiento
administrativo común y único. Ya no puede afirmarse como señalaba García de
Enterría2, en relación con el título VI de la LRJ-PAC, que esta Ley no regula,
propiamente hablando, un procedimiento administrativo concreto, sino que se limita a
establecer unas «disposiciones generales sobre los procedimientos administrativos»,
como proclama su propio rótulo. El nuevo procedimiento administrativo común es
único, aunque pueda haber especialidades por el tipo de actividad, reguladas en la
propia LPACPAP o en leyes sectoriales, sin perjuicio de los procedimientos especiales
2
Véase García de Enterría y T. R. Fernández: Ob. cit., tomo II, p. 456.
13
ratione materiae, regulados por el Estado o CCAA dentro de sus respectivas esferas
competenciales.
3.2 Integración de la vertiente administrativa y de la vertiente presupuestaria
Otra nota que merece ser destacada es que la configuración legal del procedimiento no
se realiza atendiendo exclusivamente a la legalidad administrativa, respecto de la cual
puede considerarse que “responde única y exclusivamente a las singularidades de un
determinado tipo de actividad de las Administraciones públicas” (STC 130/2013
FJ8), sino también a la legalidad presupuestaria, pudiendo considerarse, desde esta
segunda perspectiva, como un procedimiento de gestión presupuestaria, que responde
también a las singularidades de un tipo o clase de gasto, lo cual conduce a asegurar que
el acto de concesión se ajuste en su producción a ambas vertientes de la legalidad. Aun
cuando el aplicador del Derecho no puede desconocer ninguna de las indicadas
vertientes, sino que el acto administrativo finalizador del procedimiento ha de atenerse a
las exigencias de ambas, lo cierto es que la regulación del procedimiento administrativo
y del procedimiento de gestión de los gastos se ha basado ordinariamente en nuestro
derecho positivo en el que Palomar Olmeda y Losada González han denominado
“principio de independencia”3.
En virtud de dicho principio uno y otro procedimiento se regulan y desarrollan de forma
autónoma. Basta echar una ojeada al título IV de la LPAC, como antes al título VI de la
LRJ-PAC, para comprobar que allí se ignora totalmente la posibilidad de que la
resolución final pueda generar gasto. El legislador es consciente de la situación, pero no
hace nada por modificarla. En la exposición de motivos la LPAC se afirma: “Queda así
reunido en cuerpo legislativo único la regulación de las relaciones «ad extra» de las
Administraciones con los ciudadanos como ley administrativa de referencia que se ha
de complementar con todo lo previsto en la normativa presupuestaria respecto de
las actuaciones de las Administraciones Públicas, destacando especialmente lo previsto
en la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y
Sostenibilidad Financiera; la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria,
y la Ley de Presupuestos Generales del Estado”.
Inversamente la LGP en la regulación del procedimiento de gestión de los gastos no
hace el menor esfuerzo de coordinación con la legalidad administrativa. Sin embargo,
entre ambos procedimientos existe una conexión evidente de manera que un acto
plenamente conforme con las exigencias de una de las dos vertientes puede resultar nulo
o ineficaz si desconocen las de la otra. Ello obliga a considerar lo que el Tribunal
Constitucional denomina «peculiar entrecruzamiento entre la legalidad
3
Véanse A. Palomar Olmeda y H. Losada González: “El procedimiento administrativo y la
gestión presupuestaria”. Dykinson. Madrid. 1965, p. 127.
14
administrativa, entendida como sometimiento pleno de la actuación administrativa
a la Ley y al Derecho (art. 103.1 CE), y la legalidad presupuestaria en el régimen
jurídico de las obligaciones pecuniarias del Estado, …» (STC 294/1994, de 7 de
noviembre). Esto cabalmente es lo que tiene presente la LGS cuando regula el
procedimiento de concesión: que el procedimiento y la resolución de concesión se
adecue no sólo a la legalidad administrativa, como persigue la LPAC, sino también a la
legalidad financiera, como persigue la LGP, y ello no mediante una tramitación paralela
o sucesiva, sino integradamente, de manera que se garantice que los actos que se dicten
sean conformes con el bloque entero de la legalidad: la administrativa y la
presupuestaria. El modelo seguido por la LGS no es otro que el que tradicionalmente ha
inspirado la legislación de contratación administrativa, en la que siempre se ha cuidado
tanto la vertiente administrativa como la del gasto. Consecuentemente la Ley exige para
su iniciación que exista crédito presupuestario (arts. 9 LGS) y que, con carácter previo a
la convocatoria de la concesión o a la concesión directa de la misma, se efectúe la
aprobación del gasto (art. 34 LGS), con lo cual quedará garantizada la cobertura
presupuestaria a través del acto contable de retención del crédito. Y como culminación
de esta línea, el artículo 34 establece que «la resolución de concesión de la subvención
conllevará el compromiso de gasto correspondiente». No cabrá, en consecuencia, que
se dicte un acuerdo de concesión sin cobertura financiera, pues sólo cabe aprobar un
compromiso de gasto cuando exista suficiente gasto autorizado y crédito retenido. La
existencia de crédito es presupuesto de validez del acto de concesión de la subvención
[art. 36.1.b) LGS], y el procedimiento que se articula va orientado a que la subvención
no se otorgue cuando se carece de consignación.
3.3 Incidencia de la gestión compartida por diversas Administraciones sobre el
desarrollo del procedimiento
La concurrencia de varias Administraciones en la gestión de unas mismas subvenciones
es un hecho frecuente en un Estado compuesto, como el nuestro, en el que las
competencias de unas y otras se van a desplegar sobre un mismo territorio, unos mismos
ciudadanos y en áreas de interés común. Esta concurrencia tiene repercusiones en el
procedimiento. En tal caso, el artículo 3.4 LGS dispone que será de aplicación esta Ley
a aquellas subvenciones «en cuya tramitación intervengan órganos de la
Administración General del Estado o de las entidades de derecho público vinculadas o
dependientes de aquélla, conjuntamente con otras Administraciones, en cuanto a las
fases del procedimiento que corresponda gestionar a dichos órganos».
Las competencias a que se refiere el precepto citado son las de gestión, únicas que se
regulan en la LGS, y no las competencias normativas sobre la materia. De la
concurrencia de competencias normativas y de gestión se ocupan más ampliamente
otras disposiciones legales, como el artículo 86 LGP, que estudiamos en otro lugar (cfr.
cap X, apartado 6).
15
El precepto reproducido fue impugnado ante el TC por la C.A, de Aragón, al entender
que “cuando se trate de subvenciones que incidan sobre competencias exclusivas de la
Comunidad Autónoma deberá respetarse la normativa autonómica incluso en las fases
del procedimiento en las que intervengan los órganos de la Administración del Estado,
de manera que considera inadecuado que en tales supuestos «esta Ley», encabezamiento
del apartado 4 del art. 3), resulte de aplicación, pues debe serlo la autonómica”.
Como punto de partida el TC manifiesta (FJ 8) que “en la regulación del
procedimiento administrativo de las subvenciones, nos encontramos con una
situación de concurrencia competencial. Por un lado, y de acuerdo con lo que
dispone el art. 149.1.18 CE, el Estado puede regular, desde una perspectiva general
y abstracta, el procedimiento subvencional común, mientras que las Comunidades
Autónomas pueden establecer «las especialidades derivadas de la organización
propia». Por otra parte, de acuerdo con la doctrina constitucional antes expuesta,
la regulación de los procedimientos subvencionales ratione materiae corresponde al
Estado o a las Comunidades Autónomas en función de la distribución de
competencias que establece el art. 149.1 CE en cada sector o materia, si bien el
ejercicio de esa competencia por las Comunidades Autónomas ha de hacerse
respetando siempre las reglas establecidas en la legislación estatal sobre
procedimiento administrativo común (por todas, SSTC 227/1988, FJ 32; 98/2001,
de 5 de abril, FJ 8 y 36/2012, de 15 de marzo, FJ 8), legislación que incluye ahora
una regulación del procedimiento subvencional común. Ahora bien, la
concurrencia competencial que se produce entre la competencia estatal para
regular el procedimiento administrativo común y las competencias autonómicas
para regular los procedimientos administrativos especiales o ratione materiae
determina también la importancia de que en la regulación del procedimiento
subvencional común el Estado se circunscriba a aquellos elementos que pueden
efectivamente considerarse comunes, de tal forma que respete un margen
suficiente y adecuado para la introducción por parte de las Comunidades
Autónomas de las necesarias especialidades en los procedimientos administrativos
ratione materiae”.
Más específicamente, en relación con el precepto que consideramos, el Tribunal
considera que “en cuanto al reproche formulado a la letra b) del art. 3.4 de la Ley
38/2003, debe ser rechazado, puesto que en los aspectos concretos del
procedimiento de concesión de las subvenciones incardinadas en materias de
competencia básica que al Estado le corresponde gestionar –supuesto cuarto del
fundamento jurídico 8 de la STC 13/1992– dicha gestión estatal habrá de realizarse
de acuerdo a la normativa dictada por el propio Estado. Así se deriva, de otro lado,
del apartado 2, no impugnado, de la disposición final primera de la propia Ley
38/2003. Por tanto, se desestima la impugnación del art. 3.4 b) de la Ley 38/2003”.
(STC Sentencia 130/2013, de 4 de junio de 2013. FJ 9)
3.4 Tramitación anticipada y subvenciones plurianuales
Como consecuencia del principio de anualidad de los créditos que formula la LGP en su
artículo 49, la ejecución del gasto, en la medida en que supone empleo de los créditos
concedidos, debe realizarse dentro del año natural de vigencia de aquéllos. Ahora bien,
16
dicho principio, aplicado rígidamente, podría ser perturbador para la gestión, pues
frecuentemente la realización de los gastos no puede quedar constreñida dentro de un
ejercicio económico. De ahí que en el ordenamiento presupuestario se contienen
excepciones o se adoptan peculiares mecanismos contables para evitar los efectos
negativos, los cuales tienen reflejo en el ámbito del gasto subvencional en el que,
además, presentan peculiaridades.
Aplicados al ámbito subvencional, los dos mecanismos a los que ahora nos vamos a
referir, afectan tanto al procedimiento de concesión en régimen de concurrencia
competitiva como a la concesión directa, y su regulación no se aborda en la LGS sino en
los arts. 56 y 57 RLGS, que no tienen carácter básico. Dicha regulación no es sino una
aplicación al gasto subvencional de las previsiones comunes del ordenamiento
presupuestario, que se contienen en el artículo 47 LGP, que regula los compromisos de
gasto plurianuales, y en la Instrucción de operatoria contable a seguir en la ejecución del
gasto del Estado (OM 1/2/1996) (IOC). Ésta desarrolla el citado precepto legal en su
vertiente contable y regula, con carácter general, la tramitación anticipada de
expedientes de gasto, de la que la LGP se ocupa en el art. 47.6, pero con referencia
exclusiva a la tramitación anticipada de los expedientes de contratación y de aquellos
expedientes de gasto cuya normativa reguladora permita llegar a la formalización del
compromiso de gasto, lo que no es el caso de las subvenciones.
En el ámbito del gasto subvencional, la tramitación anticipada y el compromiso
plurianual deberán estar previstos en la convocatoria; ajustarse respectivamente a lo
dispuesto en los arts. 56 y 57 RLGS y, en el caso de compromisos plurianuales, al art.
47 LGP.
3.4.1 Tramitación anticipada de expedientes de subvenciones
El primer supuesto a considerar es la tramitación anticipada, que va a permitir que la
tramitación del expediente de gasto pueda iniciarse en el ejercicio anterior al de
vigencia del Presupuesto al que ha de imputarse el compromiso de gasto. A tenor del
primer párrafo del art. 56 RLGS “la convocatoria podrá aprobarse en un ejercicio
presupuestario anterior a aquél en el que vaya a tener lugar la resolución de la misma,
siempre que la ejecución del gasto se realice en la misma anualidad en que se produce
la concesión”. En coherencia con el precepto reglamentario la regla 43 de la IOC
dispone que “en la tramitación anticipada de expedientes de subvenciones y otros
gastos no incluidos en la regla anterior (relativa a gastos contractuales) se deberá
cumplir lo que establezca la normativa específica reguladora de cada tipo de gasto en
cuanto al trámite en la ejecución hasta el que se puede llegar y al número de
anualidades que pueden abarcar”, añadiendo, como regla supletoria, que “si dichos
extremos no estuvieran regulados, se podrá llegar como máximo hasta el momento
inmediatamente anterior al compromiso de gasto”. En consecuencia, en el ámbito de
las subvenciones la resolución de concesión, y el compromiso de gasto inherente a la
misma (art. 34.2 LGS), así como los demás actos de ejecución tendrán lugar en el
ejercicio de vigencia del Presupuesto, es decir, a partir de 1 de enero del ejercicio
siguiente al de la tramitación anticipada; por el contrario, las actuaciones anteriores,
incluida la convocatoria y la aprobación del gasto, que constituyen el objeto de la
17
tramitación anticipada, podrán tener lugar en el año precedente. El procedimiento,
contra algunas prácticas administrativas, queda netamente diferenciado de la tramitación
de subvenciones plurianuales y no se ve afectado por los límites inherentes a estos
gastos, sin perjuicio de que ambas circunstancias puedan concurrir con las
consecuencias que veremos más adelante (cfr infra apartado 3.4.3)
Ahora bien, al no existir ninguna garantía de que las previsiones sobre la futura
concesión del crédito se vayan a cumplir, el art. 56 en su apartado 2 establece la cautela
de que “en estos casos, la cuantía total máxima que figure en la convocatoria tendrá
carácter estimado por lo que deberá hacerse constar expresamente en la misma que la
concesión de las subvenciones queda condicionada a la existencia de crédito adecuado
y suficiente en el momento de la resolución de concesión”.
Para que la convocatoria pueda aprobarse en un ejercicio presupuestario anterior a aquel
en el que vaya a tener lugar la resolución de la misma, el art. 56 RLGS exige que la
ejecución del gasto se realice en la misma anualidad en que se produce la concesión y se
cumpla alguna de las siguientes circunstancias:
a)
Exista normalmente crédito adecuado y suficiente para la cobertura
presupuestaria del gasto de que se trate en los Presupuestos Generales del Estado.
b)
Exista crédito adecuado y suficiente en el proyecto de Presupuestos Generales
del Estado que haya sido sometido a la aprobación de las Cortes Generales
correspondiente al ejercicio siguiente, en el cual se adquirirá el compromiso de gasto
como consecuencia de la aprobación de la resolución de concesión.
A partir del complejo de preceptos citados esta forma de tramitación se ha de
desenvolver dentro de un marco que puede quedar definido así:
1.º
El procedimiento será aplicable en relación con aquellas subvenciones que
hayan de otorgarse en el ejercicio siguiente a aquel en que se desarrolla la tramitación
anticipada. Por tanto, pueden realizarse todas las actuaciones internas de la
Administración e incluso aquellas externas que no creen vínculo obligacional, por ser
simplemente preparatorias de la resolución final, sin que pueda llegarse, por tanto, a la
resolución de concesión, que lleva consigo el compromiso del gasto (art. 34.2 LGS).
2.º
La ejecución del gasto habrá de tener lugar también en el ejercicio siguiente
al de la tramitación, es decir, en el mismo en que se dicta la resolución de concesión y
se compromete el gasto. Hablar de ejecución del gasto, en términos presupuestarios, es
hablar de reconocimiento de la obligación. Por tanto, en el procedimiento ordinario de
gestión presupuestaria ello supondrá que el beneficiario habrá realizado la actividad
subvencionada y habrá aportado los justificantes correspondientes. No obstante, el
artículo 34 LGS permite el pago anticipado en determinadas circunstancias. En estos
supuestos el acto decisivo será igualmente el de reconocimiento de la obligación previo
al pago, que es el momento en que el gasto aparecerá registrado en las cuentas públicas
como realizado, sin perjuicio de la posterior justificación por parte del beneficiario de la
ejecución de la actividad.
18
3.º
Como quiera que no existe seguridad de que haya de aprobarse el Presupuesto
según lo previsto al iniciar la tramitación, la cuantía convocada tendrá carácter
estimado hasta su aprobación, pudiendo darse diversidad de situaciones: que el crédito
se apruebe según lo previsto, que no exista crédito en el nuevo Presupuesto, que el
crédito aprobado sea inferior y que el crédito sea superior. Las soluciones a adoptar han
de partir de lo dispuesto en el apartado 5 del citado artículo del Reglamento: «los
efectos de todos los actos de trámite dictados en el expediente de gasto se entenderán
condicionados a que al dictarse la resolución de concesión, subsistan las mismas
circunstancias de hecho y de derecho existentes en el momento en que fueron
producidos dichos actos». No será necesario, por tanto, repetir ninguna actuación, si el
nuevo Presupuesto aprueba los créditos considerados en los términos previstos, salvo
dejar constancia en el expediente de la nueva situación y hacer los correspondientes
apuntes contables a fin de que el gasto quede retenido con imputación al nuevo
Presupuesto. De acuerdo con la regla 42 de la IOC “al comienzo de cada ejercicio, con
el fin de efectuar las correspondientes imputaciones contables, el Sistema de
Información Contable controlará que para los expedientes de contratación tramitados
anticipadamente existen para la anualidad corriente los oportunos créditos en el
Presupuesto de Gastos y que, para las sucesivas anualidades, se cumplen los límites o
importes autorizados de compromisos de gasto a que se refiere el artículo 47 de la Ley
General Presupuestaria”. En el caso opuesto, es decir, si no se aprobara la
consignación de manera que ésta fuera inexistente, la condición no se cumple y por
tanto habría que considerar ineficaces todas las actuaciones desarrolladas. La lógica
administrativa demanda que en este caso lo mismo que la convocatoria fue pública
también lo sea la anulación y que se devuelva a los interesados la documentación
presentada.
Para el caso de que el crédito finalmente aprobado sea superior a la cuantía inicialmente
estimada, la solución nos la da también el RLGS: el órgano gestor podrá decidir su
aplicación o no a la convocatoria, previa tramitación del correspondiente expediente
de gasto antes de la resolución, sin necesidad de nueva convocatoria. Por último, si
fuera inferior y el procedimiento hubiera llegado hasta la propuesta de resolución, que
es la última actuación a la que puede llegarse en la tramitación anticipada, será
necesario ajustarla a la cuantía definitiva, para lo que, si hubiera «lista de espera» de
solicitantes, bastará con situar «el corte» en donde lo permitan las disponibilidades
crediticias.
3.4.2 Subvenciones plurianuales
El segundo de los mecanismos aludidos al principio, que el RLGS regula bajo la
rúbrica “Subvenciones plurianuales”, es una aplicación de las previsiones del artículo 47
de la LGP. En su virtud se va permitir la concesión de subvenciones cuyo gasto sea
imputable a varios ejercicios posteriores a aquel en que recaiga la resolución de
concesión. Como excepción, el art. 47 LGP establece la prohibición de adquirir
19
compromisos de gasto con cargo a ejercicios futuros cuando se trate de la concesión de
subvenciones a las que resulte de aplicación lo dispuesto en el artículo 22.2.a) de la Ley
38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, es decir, en el caso de las
subvenciones nominativas, que son aquellas en las que al menos su dotación
presupuestaria y beneficiario aparezcan determinados en los estados de gasto del
Presupuesto.
Frente a la tramitación anticipada en la que la resolución de concesión y la ejecución del
gasto tienen lugar en el mismo ejercicio presupuestario, llevándose al ejercicio anterior
sólo los trámites anteriores a la concesión, en el gasto plurianual la ejecución se
extiende a ejercicios posteriores al actual, aun cuando en este se ha de iniciar
necesariamente la ejecución.
En este caso, en la convocatoria deberá indicarse la cuantía total máxima a conceder, así
como su distribución por anualidades atendiendo al momento en que se prevea realizar
el gasto derivado de las subvenciones que se concedan.
De acuerdo con el artículo 47 LGP, el número de ejercicios futuros a los que pueden
aplicarse los gastos no será superior a cuatro. El gasto que se impute a cada uno de los
ejercicios posteriores no podrá exceder de la cantidad que resulte de aplicar al crédito
inicial a que corresponda la operación los siguientes porcentajes: en el ejercicio
inmediato siguiente, el 70 por 100, en el segundo ejercicio, el 60 por 100, y en los
ejercicios tercero y cuarto, el 50 por 100. Obviamente en el ejercicio actual podrá
comprometerse la totalidad del crédito disponible en el momento de la tramitación.
También en los compromisos de gasto plurianuales la referencia a la realización o
ejecución del gasto ha de entenderse hecha al reconocimiento de la obligación y
también en este extremo va a incidir el que la forma de pago sea la de pagos a cuenta o
la de pagos anticipados. Si el pago fuera único no se estaría en el ámbito de los gastos
plurianuales, sino a lo sumo en el de tramitación anticipada. Según prevé el RLGS (art.
57.3), en el caso de pagos a cuenta «en la resolución de concesión de una subvención
plurianual se señalará la distribución por anualidades de la cuantía atendiendo al
ritmo de ejecución de la acción subvencionada. La imputación a cada ejercicio se
realizará previa aportación de la justificación equivalente a la cuantía que
corresponda». Por tanto, al reconocimiento de la obligación precederá la ejecución
parcial de la actividad y la aportación de la justificación correspondiente. Éste puede
considerarse el supuesto típico de compromiso plurianual. Si hubiera necesidad de
modificar el calendario de ejecución acordado en la resolución las condiciones se
regirán por lo dispuesto en el artículo 64 del RLGS, y ello dará lugar al correspondiente
reajuste de las anualidades.
Pero, como hemos dicho, también es compatible el compromiso de gasto plurianual con
el sistema de pagos anticipados, supuesto al que expresamente alude el apartado 2 del
artículo 57 RLGS. En este caso a cada ejercicio se imputarán las obligaciones exigibles
en el mismo, o lo que es igual, las correspondientes a los pagos que hayan de
anticiparse, previo cumplimiento de los requisitos necesarios para el cobro, como
20
pudiera ser la acreditación del cumplimiento de obligaciones tributarias. Según el citado
precepto reglamentario «dicha distribución tendrá carácter estimado cuando las
normas reguladoras hayan contemplado la posibilidad de los solicitantes de optar por
el pago anticipado».
3.4.3 Tramitación anticipada de subvenciones plurianuales
Una última cuestión a considerar es la de la posible concurrencia de las dos situaciones
estudiadas: tramitación anticipada y gasto plurianual. La concurrencia expresamente
prevista en el apartado 6 del art. 47 LGP en el ámbito de la contratación pública, es
posible también en el ámbito subvencional desde el momento en que lo que caracteriza
a la tramitación anticipada de subvenciones es que la convocatoria y la aprobación del
gasto tiene lugar en el año anterior al compromiso, mientras que lo que caracteriza al
gasto plurianual es que el compromiso se adquiere en el año en que comienza la
ejecución y se prolonga después, dos regulaciones compatibles, debiendo destacarse que
si el expediente se tramitara en el ejercicio en que comienza la ejecución no estaríamos
ante un supuesto de tramitación anticipada sino ante un mero expediente de gasto
plurianual. El requisito que establece el art. 56 de que la ejecución del gasto tenga lugar
en el año siguiente a la tramitación, en este caso habrá de entenderse referida solo a
aquella parte del gasto plurianual a realizar en dicho año. Así está previsto en el ámbito
contractual, cuyo procedimiento es de aplicación supletoria en el ámbito subvencional,
según la regla 43 IOC, y así lo demanda la lógica, por cuanto el adelanto de la
tramitación sin llegar a la fase de compromiso es una simple especialidad de
tramitación que no excepciona la temporalidad del presupuesto y por tanto no requiere
de cobertura de una norma de rango legal. Contrariamente, el art. 57 expresamente
invoca la cobertura del art. 47 LGP para el gasto plurianual.
Dicho lo que antecede, es justo reconocer que, al no estar contemplada en el art. 56
RLGS de forma expresa la concurrencia de la tramitación anticipada y la del gasto
plurianual, surgen ciertos problemas a la hora de valorar las exigencias del art. 47 LGP.
De acuerdo con el apartado 1 de este artículo, se podrán adquirir compromisos de gasto
que hayan de extenderse a ejercicios posteriores a aquel en que se autoricen, siempre
que, por un lado, su ejecución se inicie en el propio ejercicio y, por otro lado, no se
superen los límites y anualidades fijados en el apartado 2. En realidad, como he escrito
en otro lugar4, el problema se circunscribe a determinar si la referencia a que la
ejecución se inicie en el “propio ejercicio” va referida al ejercicio en que tiene lugar la
tramitación o al ejercicio posterior. Y la interpretación sólo puede ser la segunda.
Evidentemente sería contradictorio con una tramitación anticipada que la ejecución del
gasto se iniciara en el año de la tramitación pues en tal caso no habría anticipación
4
Véase Pascual García J. Régimen Jurídico del Gasto Público. BOE. 2014. Pag 660 .
21
ninguna, sino puramente tramitación ordinaria de un gasto plurianual. Una vez
acreditado que se cumplen los límites del art. 47.2 LGP para el compromiso plurianual
se seguirán los trámites de la tramitación anticipada, si bien sólo se podrá llegar como
máximo hasta el momento inmediatamente anterior al compromiso de gasto. Por tanto
puede concluirse que, en la tramitación anticipada de una subvención anual, la
concesión de la subvención o compromiso de gasto (art. 34 LGS) y su realización
tienen lugar en un mismo ejercicio, el posterior a la convocatoria, pues en este sólo se
llega a la autorización, según resulta del art. 56 RLGS. Por el contrario, en la
tramitación anticipada de un gasto plurianual, la convocatoria de la subvención y la
autorización del gasto tienen lugar en el mismo año, el de la tramitación anticipada (año
x-1), mientras que la concesión y el compromiso que se adquiere tiene lugar en el
siguiente (año x), y la ejecución (fase O) se iniciará en este y se extenderá a varios años:
aquellos a los que se imputen los compromisos futuros dentro de los límites del art. 47.2
LGP (año x, x+1... x+4)
De lo expuesto se deduce que, a efectos de límites, como año siguiente a la tramitación
ha de ser considerado, no el año 1 de los cuatro ejercicios futuros a los que pueden
extenderse la ejecución, sino el año 0, en el que habrá de iniciarse dicha ejecución, de
manera que en el mismo podrán comprometerse gastos por la totalidad de los créditos
que se espera sean otorgados por la Ley de PGE5 siempre que no hayan sido
previamente comprometidos en otro expediente.
4. TRAMITACIÓN DEL PROCEDIMIENTO DE CONCESIÓN EN RÉGIMEN DE
CONCURRENCIA COMPETITIVA
Teniendo en cuenta la confluencia de las dos vertientes, la administrativa y la
presupuestaria, en la tramitación de este procedimiento de concesión de subvenciones
en régimen de concurrencia competitiva se van a ver imbricadas actuaciones de índole
administrativa y actuaciones propias del procedimiento de gestión de los gastos, unas
reguladas en la LPAC y otras en la LGP o en las leyes financieras de las demás
Administraciones Públicas, sin perjuicio de las especialidades que se contienen en la
LGS y en el Reglamento respecto de ambas. Tales actuaciones y los documentos
5
Véase Pascual García J. Régimen Jurídico del Gasto Público. BOE. 2014. Pag 289 . En la nota 20
a pie de esta página manifesté ya, y lo reitero ahora, que no compartimos la interpretación
que del apartado 6 del art. 47 hace la Circular 9/2013, de 18 de octubre, de la Intervención
General de la Administración del Estado, en la que, entre otros criterios, mantiene que el
precepto en cuestión sería aplicable a las subvenciones, pese a que no se mencionan en el
mismo, y que los arts. 56 y 57 RLGS se ha visto afectados por la nueva legislación, pese a que
su contenido en nada se ve concernido por la misma.
22
correspondientes se integrarán en un expediente que, de conformidad con el art. 70
LPAC, tendrá formato electrónico, y se generarán en alguna de las tres fases que se
distinguen en todo procedimiento: iniciación, instrucción y terminación, que
procedemos a analizar en detalle.
4.1 Iniciación
4.1.1
Actuaciones previas a la convocatoria: el expediente de gasto
Dispone el artículo 23 LGS que el procedimiento para la concesión de subvenciones se
inicia siempre de oficio, añadiendo que la iniciación se realizará mediante convocatoria
aprobada por el órgano competente. No obstante, el artículo 34 relativo al
procedimiento de aprobación de los gastos dispone que «con carácter previo a la
convocatoria de la subvención o a la concesión directa de la misma, deberá efectuarse
la aprobación del gasto en los términos previstos en la Ley General Presupuestaria o
en las normas presupuestarias de las restantes Administraciones públicas». Se deduce
de la consideración conjunta de ambos preceptos que a la convocatoria, primer acto con
relevancia para terceros, han de preceder unas actuaciones cuya finalidad no es otra que
asegurar la cobertura presupuestaria del gasto a realizar de manera que quede
garantizada la efectividad financiera de las subvenciones convocadas. Dichas
actuaciones atendiendo simultáneamente a la legislación administrativa y a la
presupuestaria serán las siguientes:
– Certificado de existencia y retención de crédito, expedido por la oficina de
contabilidad.
– Proyecto de orden de convocatoria.
– Cualquier otra actuación exigida por la normativa específica.
– Propuesta de gasto formulada por los órganos dependientes del órgano con-cedente.
– Fiscalización previa por la intervención.
– Aprobación del gasto por el órgano competente para la concesión.
– Aprobación de la Orden o resolución de convocatoria por el mismo órgano que tenga
las competencias para la concesión.
En efecto, el expediente administrativo habrá de comprender, como documento central,
un certificado de la oficina de contabilidad que acredite «la existencia de crédito
adecuado y suficiente para atender las obligaciones de contenido económico que se
derivan de la concesión de la subvención», según exige el artículo 9 LGS. Dicho
certificado deberá dejar constancia igualmente de que el correspondiente crédito queda
retenido e indisponible para cualquier otra finalidad. Ahora bien, en los supuestos de
tramitación anticipada del expediente o de subvenciones plurianuales este documento,
según el caso, se sustituye transitoriamente, hasta la aprobación de los créditos a los que
ha de imputarse el gasto, bien por un certificado de la oficina presupuestaria en que se
23
acredite que concurren las circunstancias para aplicar la tramitación anticipada, bien por
un certificado de la oficina de contabilidad que acredite que la distribución de los
compromisos de gasto en las distintas anualidades se encuentra dentro de los límites que
establece el artículo 47 LGP.
La inclusión en el expediente del proyecto de orden de convocatoria y cualquier otro
documento que exija la normativa específica de la subvención, aun cuando no se
contempla de manera expresa en la LGS, resulta obligada a partir de diversas
disposiciones del ordenamiento presupuestario y es una consecuencia de la integración
de procedimientos. La LGP obliga a que en el trámite de intervención formal se
examinen todos los documentos que preceptivamente deban estar incorporados al
expediente (art. 150.1 LGP) y, en su relación, el artículo 13 del Real Decreto
2188/1995, de 28 de diciembre, por el que se desarrolla el régimen de control interno
precisa que «la intervención recibirá el expediente completo una vez reunidos todos los
justificantes y emitidos los informes preceptivos». Por el contrario, la aprobación del
plan estratégico de subvenciones (art. 8.1 LGS) y de las bases reguladoras (art. 9 LGS),
aun siendo requisitos necesarios para que la subvención se convoque, no puede
considerarse que formen parte del expediente administrativo-financiero, sino que
constituyen un prius para que el procedimiento pueda iniciarse. En efecto, el plan
estratégico debe aprobarse por la Administración antes del establecimiento o creación
de la subvención mediante la correspondiente norma legal o reglamentaria, y las bases
reguladoras, que tienen naturaleza de reglamentos, se tramitan por el cauce previsto para
los reglamentos y afectan a todas las subvenciones de un mismo tipo, pudiendo
aprobarse una pluralidad indefinida de convocatorias al amparo de las mismas (art. 17
LGS).
La propuesta de gasto, que se formula por los servicios gestores al órgano competente
para la concesión de la subvención y para aprobar y comprometer el gasto, que es el
mismo (Ministros o Secretarios de Estado) es un acto trámite necesario que en un
procedimiento integrado, como el que nos ocupa, deberá extenderse al gasto mismo y a
todos los extremos que hayan de ser objeto de decisión por el órgano al que se dirige.
De conformidad con el art. 10 LGS puede ser necesario en este momento del
procedimiento autorización de Consejo de Ministros o de la Comisión Delegada para
Asutnos Económicos para la concesión. Según el precepto citado “ para autorizar la
concesión de subvenciones de cuantía superior a 12 millones de euros será necesario
acuerdo del Consejo de Ministros o, en el caso de que así lo establezca la normativa
reguladora de la subvención, de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos
Económicos.
En el caso de subvenciones concedidas en régimen de concurrencia competitiva, la
autorización del Consejo de Ministros a que se refiere el párrafo anterior deberá
obtenerse antes de la aprobación de la convocatoria cuya cuantía supere el citado
límite”.
24
La LGS precisa en el mencionado artículo 10 que la autorización del Consejo de
Ministros o de la Comisión Delegada no implicará la aprobación del gasto, que, en todo
caso, corresponderá al órgano competente.
La fiscalización previa del gasto, exigida también por el artículo 9 LGS, es el trámite
inmediatamente anterior a la aprobación del gasto y tiene por objeto que por la
Intervención se verifique el cumplimiento de todos los requisitos legalmente necesarios
para la adopción del acuerdo o, en caso de implantación de la fiscalización limitada
previa, los extremos a que se refiere el art. 152 LGP.
El acto final de los que integran el expediente es el de aprobación del gasto. No
obstante, por la propia lógica interna del principio de integración y por economía
procesal, lo procedente será que en el mismo acto se proceda también a la aprobación
de la orden o resolución de convocatoria.
En esta fase de iniciación se han producido dos aportaciones reglamentarias, que afectan
a la cuantía convocada y a los créditos que dan cobertura a la misma. Como hemos visto
más atrás, la convocatoria, como regla general, ha de fijar la cuantía total máxima
destinada a las subvenciones convocadas y los créditos presupuestarios a los que se
imputan, sin que puedan concederse subvenciones por importe superior a dicha cuantía
a menos que previamente se realice una nueva convocatoria. No obstante, esta regla ha
experimentados las dos matizaciones que pasamos a considerar.
a) Cuantía máxima incrementada en una cuantía adicional
El artículo 58 RLGS permite que, además de la cuantía total máxima dentro de los
créditos disponibles, se prevea en la convocatoria, bajo ciertas condiciones, una cuantía
adicional para su aplicación a la concesión de subvenciones sin necesidad de una nueva
convocatoria. Con esta medida se persigue el empleo de créditos que no estando
disponibles en el momento de la convocatoria se prevea que han de estarlo con
anterioridad a la resolución de concesión. Tales condiciones son que se produzca un
remanente en convocatorias anteriores del mismo ejercicio o que se habilite un
incremento de crédito, mediante una generación, ampliación o incorporación. El
remanente de convocatorias anteriores puede derivar de haberse presentado o resuelto
solicitudes o de haberse reconocido o liquidado obligaciones derivadas de ayudas por
importe inferior al gasto inicialmente previsto, siempre que se trate de convocatorias
con cargo a los mismos créditos presupuestarios o a aquellos cuya transferencia pueda
ser acordada por el Ministro respectivo, de acuerdo con el artículo 63.1.a) de la Ley
General Presupuestaria. Por el contrario, no se contempla esta posibilidad si el órgano
competente para acordar la transferencia no fuera el titular del Departamento.
La autorización para incrementar la cuantía con remanentes de convocatorias anteriores
puede entrar en conflicto con la previsión del artículo 63.3 RLGS que contempla que se
forme una «lista de espera» con aquellos solicitantes que, cumpliendo con las
condiciones administrativas y técnicas establecidas en las bases reguladoras para
adquirir la condición de beneficiario, no hayan sido estimadas por rebasarse la cuantía
25
máxima del crédito fijado en la convocatoria. La cuestión que se plantea es si debe
concederse prioridad para beneficiarse del remanente a quienes se encuentren en la
«lista de espera» de la convocatoria anterior o si lo procedente es la incorporación del
remanente en cuestión a la nueva convocatoria. De una interpretación conjunta de
ambos preceptos reglamentarios resulta obligado concluir, como sostiene la IGAE en la
Comunicación de 5 de octubre de 2006, sobre aplicación de los artículos 58 y 63 RLGS,
que la preferencia la ostentan los solicitantes en «lista de espera», a menos que las bases
reguladoras o la convocatoria establezcan un plazo de vigencia de la lista, que ya
hubiera transcurrido.
b) Redistribución de la cuantía entre créditos distintos
La segunda excepción es que la cuantía total máxima de las subvenciones convocadas
pueda distribuirse entre distintos créditos presupuestarios y se otorgue expresamente a
dicha distribución carácter estimativo, sin que la asignación definitiva requiera nueva
convocatoria. Con esta medida se da respuesta al conflicto que se plantea por la rigidez
que imprime en la gestión la clasificación económica de los créditos para subvenciones
(cap. IV y VII). Estos créditos son limitativos a nivel de concepto, por lo que, de no ser
por la previsión reglamentaria, no cabría incluir en una misma convocatoria
subvenciones para gastos corrientes y para bienes inventariables. De otra parte, al venir
diferenciados por clases de perceptores (Fundaciones, sociedades mercantiles estatales,
empresas privadas, instituciones sin fines de lucro, etc.), las convocatorias podrían
chocar con las exigencias de la libre concurrencia, que propugnan el libre acceso a la
subvención de cuantos se encuentren en igualdad de condiciones, sin limitaciones de
índole subjetiva. Con la posibilidad abierta por el artículo 58 RLGS podrá aprobarse
una convocatoria a la que concurran distintas clases de entidades, o gastos corrientes y
de capital, sin perjuicio de la necesidad de reajustar la cuantía máxima convocada entre
los créditos que hayan de dar cobertura final al gasto.
En cualquiera de los dos casos anteriores, el expediente de gasto inicial se tramitará por
el importe estimado en cada crédito y después se tramitará otro adicional en función de
la cuantía definitiva imputable a la consignación que proceda, cuyos trámites son muy
simples: declaración de disponibilidad del crédito, previo el acuerdo de modificación
crediticia, en su caso, expediente de gasto por la diferencia hasta el nuevo importe y
publicación del incremento o de la nueva distribución en los mismos medios en que se
dio publicidad a la convocatoria.
4.1.2
Convocatoria. Sus clases
La orden o resolución de convocatoria, que deberá definir el objeto, condiciones y
finalidad de las subvenciones, es una invitación pública a solicitar las subvenciones a
cuantos reúnan los requisitos necesarios para acceder a ellas.
26
La orden o resolución de convocatoria tiene un contenido predeterminado por la LGS en
cuyo artículo 23 se detallan los extremos que ha de contener. Este artículo [apartado 2,
párrafo a)] presenta la novedad de permitir que puedan incluirse las bases
reguladoras en la convocatoria, circunstancia no contemplada en el artículo 17 LGS,
dedicado a regular las bases. Ello únicamente será admisible «en atención a su
especificidad» y, por supuesto, cuando tenga potestad para aprobar las bases el órgano
convocante. Es decir, en la Administración General del Estado podrán dictar ambos
actos conjuntamente los Ministros, pero no los presidentes o directores de los
organismos autónomos, que carecen de competencia para aprobar las bases (cfr. cap. I,
apartado 6.3). Por igual razón, en una entidad local, en la que la concesión compete al
Presidente de la Corporación y la potestad reglamentaria, al Pleno, no cabrá la
acumulación.
El RLGS distingue dos modalidades: la que podría denominarse convocatoria ordinaria
y la convocatoria abierta.
La convocatoria ordinaria consta de un procedimiento selectivo único. Por el
contrario, la convocatoria abierta es definida en el artículo 59 RLGS como «el acto
administrativo por el que se acuerda de forma simultánea la realización de varios
procedimientos de selección sucesivos a lo largo de un ejercicio presupuestario, para
una misma línea de subvención». Un caso de convocatoria abierta sería aquel en el que
se prevé que al comienzo de cada trimestre se abra un nuevo período para presentar y
resolver solicitudes.
Al igual que en la convocatoria ordinaria, en la abierta se fija un importe máximo a
otorgar pero éste se distribuye en importes parciales que se asignan a los distintos
períodos atendiendo a su duración y al volumen de solicitudes previstas. Los plazos,
tanto el máximo para la resolución de cada uno de los procedimientos selectivos como
el de presentación de las solicitudes, se fijan en la convocatoria para cada uno de dichos
procedimientos. Cabe, siempre que así esté previsto en las bases reguladoras, trasladar
la cantidad no aplicada en un procedimiento a las posteriores resoluciones que recaigan.
El artículo 23 LGS detalla las menciones que ha de contener la convocatoria, no pocas
de las cuales también son menciones obligadas de las bases reguladoras. Esta
circunstancia permitirá que las bases se limiten a establecer un marco común mínimo
aplicable a todas las convocatorias que hayan de realizarse a su amparo, evitando una
regulación de detalle que podría conducir a cambios frecuentes en una norma
reglamentaria pese a su vocación de permanencia. En tal caso a las convocatorias
correspondería una regulación pormenorizada en función de las circunstancias concretas
y frecuentemente cambiantes.
La convocatoria deberá publicarse en la BDNS y un extracto de la misma, en el
"Boletín Oficial del Estado" de acuerdo con el procedimiento establecido en el
artículo 20.8 LGS, a cuyo tenor, las administraciones concedentes comunicarán a dicha
Base el texto de la convocatoria y la información requerida por la Base de Datos. La
BDNS dará traslado al diario oficial correspondiente del extracto de la convocatoria,
27
para su publicación, que tendrá carácter gratuito. La convocatoria de una subvención sin
seguir el procedimiento indicado será causa de anulabilidad de la convocatoria.
Según el citado artículo 23 la convocatoria tendrá el siguiente contenido:
a)
Indicación de la disposición que establezca, en su caso, las bases reguladoras y
del diario oficial en que está publicada, salvo que en atención a su especificidad éstas se
incluyan en la propia convocatoria.
b)
Créditos presupuestarios a los que se imputa la subvención y cuantía total
máxima de las subvenciones convocadas dentro de los créditos disponibles o, en su
defecto, cuantía estimada de las subvenciones.
La existencia de crédito, que es condición necesaria para la concesión (art. 9 LGS),
habrá quedado acreditada en el expediente de gasto, según hemos visto. Ahora bien, un
mismo crédito puede dar lugar a distintas convocatorias; en consecuencia el importe
convocado lo marca la aprobación del gasto que habrá de fijar el importe exacto o, al
menos, la cuantía máxima, dentro de lo que permita el crédito. «En su defecto», es
decir, cuando no sea posible conocer la cuantía máxima con certeza y hasta tanto ésta
sea conocida se indicará la cuantía estimada. Con amparo en esta previsión legal, el
RLGS regula la tramitación anticipada de expedientes de gasto (art. 56), la elevación de
la cuantía máxima en una cuantía adicional si el crédito disponible se incrementa (art.
58) y la redistribución de la cuantía máxima entre distintos créditos (art. 58.4), extremos
de los que nos hemos ocupado ya.
c)
Objeto, condiciones y finalidad de la concesión de la subvención.
Con la indicación del «objeto, condiciones y finalidad» se pretende determinar el
objetivo, el proyecto, la actividad, el comportamiento singular, o la situación a cuya
consecución se ordena toda subvención (art. 2.2 LGS). El objetivo a cumplir por el
beneficiario [art. 14.1.a)] se fija de forma genérica en la norma que establece la
subvención y es objeto de concreciones sucesivas en las bases reguladoras, en la
convocatoria y, finalmente, en la resolución de concesión. Esta última habrá de moverse
dentro del margen que permita la convocatoria, que opera al modo de la lex contractus,
una vez aceptadas las condiciones, ya tenga lugar la aceptación de forma implícita, ya
expresa.
d)
Expresión de que la concesión se efectúa mediante un régimen de concurrencia
competitiva.
Al ser el régimen de concurrencia competitiva la forma ordinaria de concesión, la
previsión no tiene otra finalidad que recordar a los eventuales solicitantes que la
convocatoria sigue la tramitación ordinaria con sujeción a la normativa correspondiente.
e)
Requisitos para solicitar la subvención y forma de acreditarlos.
28
Los requisitos comunes para ser beneficiario y la forma de acreditarlos se regulan en los
artículos 13 y 17 LGS; no obstante, las bases reguladoras pueden exceptuar su exigencia
«por la naturaleza de la subvención». De otra parte, junto a los requisitos comunes,
pueden especificarse en las mencionadas bases los adicionales por razón del objeto y las
peculiaridades de la subvención. A la convocatoria competerá recordarlos e incluso
especificarlos dentro del margen que permitan las bases.
f) Indicación de los órganos competentes para la instrucción y resolución del
procedimiento.
Los órganos competentes para la resolución de concesión vienen definidos
genéricamente en el artículo 10 de la LGS (Ministros y Secretarios de Estado) y en la
LRJSP (cf cap. II, apartado 2.1) y los órganos instructores en las bases reguladoras (art.
17.3), que habrán de determinar la composición del órgano colegiado para la evaluación
(art. 22.1). A la convocatoria se le encomienda indicar el órgano competente (art. 24.1)
con lo que parece que se pretende dar un paso más designándolo en su máxima
concreción y darlo a conocer a los eventuales solicitantes, satisfaciendo el derecho que a
los ciudadanos reconoce el art. 53.1 párrafo b) de la LPAPCAP “a identificar a las
autoridades y al personal al servicio de las Administraciones Públicas bajo cuya
responsabilidad se tramiten los procedimientos”.
g) Plazo de presentación de solicitudes, a las que serán de aplicación las previsiones
contenidas en el apartado 3 de este artículo (cf infra).
La LGS no establece un plazo de presentación de solicitudes, debiendo fijarlo la
convocatoria (que si fuera en días serán hábiles). Aun cuando la fijación no está sujeta a
límites expresos la teórica libertad para hacerlo viene condicionada por la necesidad de
respetar el plazo de seis meses para la tramitación del procedimiento, que cuenta desde
la publicación de la convocatoria.
h) Plazo de resolución y notificación.
El plazo máximo para resolver y notificar la resolución lo fija la propia LGS (art. 25.4).
La convocatoria deberá expresarlo de manera que sea conocido de los eventuales
solicitantes. Podrá también establecer un plazo distinto siempre que no rebase el
máximo.
i) Documentos e informaciones que deben acompañarse a la petición.
Los documentos que deben acompañarse a la solicitud serán tanto los destinados a
acreditar que se reúnen los requisitos para ser beneficiario (art. 13 LGS) como los que
sean necesarios para la valoración de las peticiones de subvención, sin perjuicio de que
las bases reguladoras permitan sus sustitución transitoria por una declaración
responsable (art. 23.4) en cuyo caso, con anterioridad a la propuesta de resolución, debe
requerirse al solicitante para que acredite la realidad de los datos contenidos en la
misma en un plazo no superior a quince días.
29
.
j) En su caso, posibilidad de reformulación de solicitudes de conformidad con lo
dispuesto en el artículo 27 de esta Ley.
De modo semejante a lo que ocurre con la donación en derecho privado, la subvención,
que es una entrega sin contraprestación, aunque con cargas, debe ser aceptada por el
beneficiario. Dicha aceptación puede considerarse implícita en la solicitud; no obstante,
si se otorga un importe inferior a lo solicitado, se podrá instar del solicitante la
reformulación de su solicitud en los términos previstos en el artículo 27 LGS. De este
extremo deberá informar la convocatoria.
k) Indicación de si la resolución pone fin a la vía administrativa y, en caso contrario,
órgano ante el que ha de interponerse recurso de alzada.
De conformidad con el art. 114 LPAC cuando los órganos competentes para dictar la
resolución de concesión sean los Ministros, los Secretarios de Estado y los máximos
órganos de dirección dicha resolución pondrá fin a la vía administrativa. Por el
contrario, no pondrá fin la resolución dictada por los subsecretarios cuando fueran
competentes para dictarla (art. 63.1 j) LRJSP) pues sus actos no quedan comprendidos
en los que enumera el art. 114 citado.
l) Criterios de valoración de las solicitudes.
Los criterios de valoración objetivos y, en su caso, ponderados (art. 17.3 LGS y art. 60
RLGS) deben fijarlos las bases reguladoras y la convocatoria (art. 22.1 LGS). La
convocatoria no se limita, por tanto, a reproducir los criterios sino que puede ampliarlos
o completarlos, aunque lógicamente sin contradecirlos. El artículo 24.3.b) LGS alude a
«los criterios, formas y prioridades de valoración establecidos en la norma reguladora
de la subvención o, en su caso, en la convocatoria». No obstante, su finalidad propia
será el darlos a conocer. Su conocimiento permitirá a los solicitantes adecuar sus
solicitudes y la documentación complementaria a los objetivos que persigue la
subvención y, en caso de exclusión, valorar la justicia de la decisión administrativa,
abriendo la posibilidad de impugnación de la correspondiente resolución.
m) Medio de notificación o publicación, de conformidad con lo previsto en la Ley
del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas
En relación con la práctica de notificaciones o su publicación la LGS sigue las
prescripciones de LPAC. Como principio general el art. 41 de esta prevé que “las
notificaciones se practicarán preferentemente por medios electrónicos y, en todo caso,
cuando el interesado resulte obligado a recibirlas por esta vía”. Pero el art. 45
establece, como norma específica, que “los actos administrativos serán objeto de
publicación cuando así lo establezcan las normas reguladoras de cada procedimiento o
cuando lo aconsejen razones de interés público apreciadas por el órgano competente”,
30
añadiendo que, en todo caso, “los actos administrativos serán objeto de publicación,
surtiendo ésta los efectos de la notificación, cuando se trate de actos integrantes de un
procedimiento selectivo o de concurrencia competitiva de cualquier tipo. En este caso,
la convocatoria del procedimiento deberá indicar el medio donde se efectuarán las
sucesivas publicaciones, careciendo de validez las que se lleven a cabo en lugares
distintos”.
En consecuencia, la publicidad de las convocatorias se hará mediante su inserción en la
BDNS, que opera como sistema nacional de publicidad, y de un extracto de las mismas
en el BOE, y, a su vez, la convocatoria deberá indicar el tablón de anuncios o medios de
comunicación, que podrá ser la página web del Ministerio u organismo, donde se
efectuarán las sucesivas publicaciones de actos del procedimiento, careciendo de
validez las que se lleven a cabo en lugares distintos.
4.1.3
Solicitud de los interesados
Tras la publicación de la convocatoria, y dentro del plazo marcado en la misma, se
podrán presentar las solicitudes. A las solicitudes acompañarán los datos, documentos e
informaciones determinados en la norma o convocatoria (art. 28.1 LPAC).
De conformidad con el apartado 3 del artículo 23 LGS se admitirá la presentación
telemática de solicitudes y documentación complementaria, de acuerdo con la
regulación contenida en la actualidad en los arts. 14 y 28 LPAC. Esta disposición
reconoce en su artículo 14 a las personas físicas el derecho a comunicarse con las
Administraciones Públicas a través de medios electrónicos, salvo que estén
expresamente obligadas a hacerlo. En todo caso, estarán obligados a hacerlo:
a) Las personas jurídicas.
b) Las entidades sin personalidad jurídica.
c) Quienes ejerzan una actividad profesional para la que se requiera colegiación
obligatoria, para los trámites y actuaciones que realicen con las Administraciones
Públicas en ejercicio de dicha actividad profesional. En todo caso, dentro de este
colectivo se entenderán incluidos los notarios y registradores de la propiedad y
mercantiles.
d) Quienes representen a un interesado que esté obligado a relacionarse
electrónicamente con la Administración.
Además de los indicados, en las subvenciones en las que los potenciales beneficiarios
tengan garantizado el acceso y disponibilidad de los medios tecnológicos precisos, las
bases reguladoras, al amparo del art. 14.3 LPACA, podrán establecer la obligación de
relacionarse con ella a través de medios electrónicos.
31
La presentación de la solicitud por vía telemática conllevará la autorización al órgano
gestor para recabar los certificados a emitir por la Agencia Estatal de Administración
Tributaria y por la Tesorería General de la Seguridad Social (art. 23.3 LGS).
No será necesario aportar los documentos exigidos en la convocatoria cuando ya
estuvieran en poder de cualquier órgano de la Administración actuante, en cuyo caso el
solicitante podrá acogerse a lo establecido en el párrafo d) del artículo 53 LPAC. El art.
23.3 LGS prevé que “en los supuestos de imposibilidad material de obtener el
documento, el órgano competente podrá requerir al solicitante su presentación, o, en su
defecto, la acreditación por otros medios de los requisitos a que se refiere el
documento, con anterioridad a la formulación de la propuesta de resolución”.
Tampoco estará obligados, de conformidad con el art. 28.2 LPAC, a aportar
documentos que hayan sido elaborados por cualquier Administración, con
independencia de que la presentación de los citados documentos tenga carácter
preceptivo o facultativo en el procedimiento de que se trate, siempre que el interesado
haya expresado su consentimiento a que sean consultados o recabados dichos
documentos. Se presumirá que la consulta u obtención es autorizada por los interesados
salvo que conste en el procedimiento su oposición expresa o la ley especial aplicable
requiera consentimiento expreso.
En ausencia de oposición del interesado, las Administraciones Públicas deberán recabar
los documentos electrónicamente a través de sus redes corporativas o mediante consulta
a las plataformas de intermediación de datos u otros sistemas electrónicos habilitados al
efecto.
Si la solicitud no reúne los requisitos establecidos en la norma de convocatoria, el
órgano competente requerirá al interesado para que la subsane en el plazo máximo e
improrrogable de 10 días, indicándole que si no lo hiciese se le tendrá por desistido de
su solicitud, previa resolución que deberá ser dictada en los términos previstos en el
artículo 68 LPAC (art. 23.5 LGS).
4.2 Instrucción
La LGS diferencia entre el órgano concedente y el órgano instructor del
procedimiento, al que atribuye la realización “de oficio de cuantas actuaciones estime
necesarias para la determinación, conocimiento y comprobación de los datos en virtud
de los cuales debe formularse la propuesta de resolución”. Además, crea un órgano
colegiado, al que encomienda la evaluación de las solicitudes presentadas (art. 24). Por
tanto, puede afirmarse que existen dos órganos instructores, uno unipersonal, que será el
impulsor material de la tramitación, y otro colegiado, que, pese a no ser llamado
instructor, realiza la principal actuación instructora, que es la evaluación. El art. 22 LGS
añade que “la propuesta de concesión se formulará al concedente por un órgano
colegiado a través del órgano instructor”. Las funciones del órgano colegiado son
32
exclusivamente las indicadas, es decir, están tasadas, mientras que las del órgano
unipersonal son abiertas (“cuantas actuaciones estime necesarias”).
La instrucción puede descomponerse dos fases. En la primera, llamada fase de
preevaluación por la Ley, se comprobará por el órgano instructor si los peticionarios
reúnen los requisitos determinados en la norma y en la convocatoria para adquirir la
condición de beneficiario y en la segunda se valoran las solicitudes previamente
admitidas. El incumplimiento de dichos requisitos hará innecesario entrar en el examen
del resto de la documentación.
Con independencia de que se establezca o no distinción de fases, las actuaciones de
instrucción comprenden:
a) Comprobación de datos
La determinación, conocimiento y comprobación de los datos en virtud de los cuales
debe pronunciarse la resolución constituye el objeto propio de la instrucción (art. 24.2
LGS).
b) Informes
Junto a las actividades de comprobación, el instructor puede necesitar de la
colaboración de otros órganos. Frecuentemente para una acertada selección de
proyectos o programas subvencionables se requieren especiales conocimientos técnicos
o jurídicos. En tales supuestos podrá recabar los informes que estime necesarios. En
otros casos el informe puede venir exigido por normas especiales, con carácter
vinculante o no.
La LGS, en coherencia con las previsiones de la LPAC, dispone en el artículo 24.3 que
las actividades de instrucción comprenderán «la petición de cuantos informes se estimen
necesarios para resolver o que sean exigidos por las normas que regulan la
subvención. En la petición se hará constar, en su caso, el carácter determinante de
aquellos informes que sean preceptivos. El plazo para su emisión será de diez días,
salvo que el órgano instructor, atendiendo a las características del informe solicitado o
del propio procedimiento, solicite su emisión en un plazo menor o mayor, sin que en
este último caso pueda exceder de dos meses. Cuando en el plazo señalado no se haya
emitido el informe calificado por decisión legal expresa como preceptivo y
determinante, o, en su caso, vinculante, podrá interrumpirse el plazo de los trámites
sucesivos».
El art. 79 LPAC precisa que en la petición de informe se concretará el extremo o
extremos acerca de los que se solicita.
c) Evaluación de las solicitudes
Una vez efectuadas las comprobaciones y recibidos los informes pertinentes, se
procederá por el órgano colegiado a la evaluación de las solicitudes o peticiones. Dicha
33
evaluación, por exigencias del principio de objetividad, debe hacerse «conforme con los
criterios, formas y prioridades de valoración establecidos en la norma reguladora de la
subvención o, en su caso, en la convocatoria». Los criterios establecidos en la
convocatoria son inalterables y constituyen un límite al que han de sujetarse los órganos
de selección.
De acuerdo con el artículo 60 RLGS cuando se tome en consideración más de un
criterio, deberá precisarse la ponderación relativa atribuida a cada uno de ellos. No
obstante, cuando por razones debidamente justificadas, no sea posible precisar la
ponderación atribuible a cada uno de los criterios elegidos, se considerará que todos
ellos tienen el mismo peso relativo para realizar la valoración de las solicitudes.
d) Concreción de la actividad subvencionada y de la cuantía
Una actuación esencial de la fase instructora, imbricada con la anterior, es la
determinación concreta y precisa de la actividad subvencionada y de la cuantía a
conceder. La realización de la actividad en las condiciones fijadas por la Administración
constituye el principal de los deberes del beneficiario (art. 14.1 LGS) y el cobro de la
subvención el principal de sus derechos. Ahora bien, ni la determinación de la actividad
ni la de la cuantía revisten carácter automático, de manera que la órgano concedente
deba aceptar o rechazar en bloque lo solicitado, sino que pueden verse afectados por
modificaciones resultantes de la valoración de las peticiones y por la voluntad del
solicitante. Tal como prevé el RLGS en el artículo 61, «cuando la subvención tenga por
objeto impulsar determinada actividad del beneficiario, se entenderá comprometido a
realizar dicha actividad en los términos planteados en su solicitud, con las
modificaciones que, en su caso, se hayan aceptado por la Administración a lo largo del
procedimiento de concesión o durante el período de ejecución, siempre que dichas
modificaciones no alteren la finalidad perseguida con su concesión».
Como hemos visto más atrás, en el aspecto cuantitativo, la resolución se encuentra con
dos límites. En el nivel individual a ningún solicitante pueden concederse subvenciones
por importe superior a lo que se determine en la convocatoria y en el nivel global no
pueden otorgarse subvenciones por importe superior al gasto autorizado, que a su vez
coincide con la cantidad máxima ofertada. Por el contrario, cabe que la subvención se
otorgue por cuantía inferior a la solicitada, lo que puede estar relacionado o no con una
modificación de la actividad.
La reducción del importe solicitado puede hacerse mediante un simple prorrateo entre
todos los beneficiarios (art. 22.1 LGS), es decir, distribuyendo el importe global
máximo en proporción a lo solicitado, sin que ello implique, de suyo, una modificación
de los compromisos o actividades financiadas, aunque sí de la proporción financiada
con fondos públicos. Pero también puede ocurrir que la Administración en la propuesta
de resolución provisional proponga a solicitantes concretos una reducción de la
financiación solicitada que sólo sea asumible para el beneficiario si se produce un ajuste
34
de los compromisos y condiciones a la subvención otorgable. En este caso, para
mantener la financiación pública sin necesidad de un nuevo proceso selectivo se
requiere el cumplimiento de unos requisitos objetivos y otros personales, tanto por parte
de la Administración como del solicitante. Como requisito objetivo se exige que la
subvención tenga por finalidad la financiación de actividades a desarrollar por el
solicitante y que se respete, en todo caso, el objeto, condiciones y finalidad de la
subvención, así como los criterios de valoración establecidos respecto de las solicitudes
o peticiones. Por parte de la Administración será necesaria la conformidad del órgano
colegiado, al que se remitirá con todo lo actuado para que informe y, una vez prestada,
se podrá instar al beneficiario la reformulación de su solicitud para ajustar los
expresados compromisos y condiciones a la subvención otorgable (art. 27 LGS). El
beneficiario, por su parte, deberá reformular la solicitud eligiendo las actividades de las
previstas en la solicitud inicial y no rechazadas por la Administración, aquellas a las que
desea aplicar los fondos que se le otorguen.
De otra parte, en aquellos casos en los que, se produzca o no una reducción del importe
solicitado, la Administración proponga la modificación de las condiciones o la forma
de realización de la actividad propuesta por el solicitante deberá recabarse la
aceptación de la subvención. No obstante, dicha aceptación se entenderá otorgada si en
la propuesta de modificación quedan claramente explicitadas las condiciones y el
beneficiario no manifiesta su oposición dentro del plazo de quince días desde la
notificación de la misma, y siempre, en todo caso, que no se dañe derecho de tercero
(art. 61.2 RLGS).
e) Audiencia
La LGS establece (art. 84) un trámite de audiencia en el que obliga a la Administración
a poner de manifiesto las actuaciones a fin de que aquéllos puedan «alegar y presentar
los documentos y justificaciones que estimen pertinentes».
La puesta de manifiesto tiene lugar una vez formulada la propuesta de resolución
provisional por el órgano instructor, debidamente motivada, a la vista del expediente y
del informe del órgano colegiado.
La propuesta de resolución provisional deberá notificarse a los interesados en la
forma que establezca la convocatoria (pudiendo efectuarse, por tanto, a través del tablón
de anuncios si así está previsto) y de conformidad con el art. 82 LPAC se concederá un
plazo no inferior a diez días ni superior a quince para presentar alegaciones6.
6
El plazo que fija la LGS difiere levemente del que fija el artículo 82 LPAC: será de diez días. A nuestro
entender debe prevalecer el de la LPAC que ha unificado en procedimiento único los distintos
procedimientos excepto los especiales por razón de la materia, carácter que no tiene el de concesión de
subvenciones (cf supra 3.1).
35
La audiencia a los interesados será anterior a la solicitud del informe del órgano
competente para el asesoramiento jurídico o a la solicitud del Dictamen del Consejo de
Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma, en el caso que
éstos formaran parte del procedimiento (art. 82.1 LPAC).
Tras el examen del expediente en la sede del órgano instructor los interesados podrán
formular las alegaciones. Dichas alegaciones permitirán oír a los peticionarios y que
éstos manifiesten la valoración de los datos y documentos aportados al procedimiento,
tanto desde el plano jurídico como fáctico, quedando así incorporados a las actuaciones
todos los elementos de juicio para decidir sobre la adjudicación de las ayudas.
Se podrá prescindir del trámite de audiencia cuando no figuren en el procedimiento ni
sean tenidos en cuenta otros hechos, ni otras alegaciones y pruebas que las aducidas por
los interesados. En este caso, la propuesta de resolución formulada tendrá el carácter de
definitiva (art. 24.4 LGS).
f) Propuesta de resolución definitiva
La LGS menciona dos propuestas de resolución: provisional y definitiva. La primera, a
la que nos hemos referido en los párrafos anteriores, se formula por el órgano instructor
y abre el trámite de audiencia.
Examinadas las alegaciones aducidas en su caso por los interesados, se formulará la
propuesta de resolución definitiva. Ésta, tanto si se formula después del trámite de
alegaciones, como si, por omitirse dicho trámite, deviene en definitiva la provisional, es
la última actuación de la fase instructora.
La propuesta de resolución definitiva deberá expresar el solicitante o la relación de
solicitantes para los que se propone la concesión de la subvención, y su cuantía,
especificando su evaluación y los criterios de valoración seguidos para efectuarla.
De conformidad con el art. 22.1 LGS “la propuesta de concesión se formulará al
órgano concedente por un órgano colegiado a través del órgano instructor”.
El expediente de concesión de subvenciones contendrá necesariamente dos informes
(art. 24.4 LGS) en los que quedarán plasmadas las actuaciones principales de los dos
órganos intervinientes:
– El del órgano instructor en el que conste que de la información que obra en su poder
se desprende que los beneficiarios cumplen todos los requisitos necesarios para acceder
a las mismas.
– El del órgano colegiado en que se concrete el resultado de la evaluación efectuada.
Finalmente, previamente a la elevación de la propuesta al órgano competente, el
expediente deberá someterse de nuevo a fiscalización previa por la intervención, de
conformidad con el artículo 150.2 LGP, dado que el acto de concesión lleva consigo el
36
compromiso de gasto (art. 34.2 LGS), y expedirse los correspondientes documentos
contables (documento D).
4.3 Resolución: contenido, plazos, recursos
La resolución es el acto final del procedimiento de concesión, mediante el que el órgano
competente decide sobre la concesión o denegación de las solicitudes (cf cap ). Es un
acto declarativo de derechos respecto de los beneficiarios, pero para los solicitantes no
beneficiarios es un acto desfavorable que podrá ser impugnado, de ahí que además de
los solicitantes a los que se ha concedido la subvención deberá de hacer constar de
manera expresa la desestimación de aquellos a los que se le deniegue7.
Deberá ser motivada de conformidad con lo que dispongan las bases reguladoras de la
subvención debiendo, en todo caso, quedar acreditados en el procedimiento los
fundamentos de la resolución que se adopte (art. 25.2 LGS).
La motivación es un requisito de ciertos actos administrativos. Según González Pérez8
es la exigencia de hacer públicas las razones de hecho y fundamentos de Derecho que
fundamentan el acto. A través de la misma se podrán conocer las razones que
condujeron a la decisión adoptada, que justificaron el acto. La motivación constituye un
elemento interpretativo de la voluntad administrativa y permite el control del acto
administrativo, tanto por la opinión pública, como por los Tribunales de Justicia y por
los órganos fiscalizadores de la actividad financiera. En el caso de la concesión de
subvenciones y ayudas públicas con pluralidad de solicitantes, como en general en los
procedimientos de concurrencia competitiva, adquiere una importancia excepcional
como justificación de que la elección de unos beneficiarios y la correlativa exclusión de
otros responde a razones objetivas. De conformidad con el art. 35.2 LPAC, “la
motivación de los actos que pongan fin a los procedimientos selectivos y de
concurrencia competitiva se realizará de conformidad con lo que dispongan las normas
que regulen sus convocatorias, debiendo, en todo caso, quedar acreditados en el
procedimiento los fundamentos de la resolución que se adopte”.
7
Véase Pardo González M. “Procedimiento de concesión de subvenciones. Concurrencia y
concesión directa”, colaboración en la obra colectiva “Derecho de las Subvenciones y Ayudas
Públicas” dirigida por Garcés Sanagustín M. y Palomar Olmeda A. Ed Aranzadi, Thomson
Reuters. 2011, pag. 412
8
Véase J. González Pérez: en «Comentarios a la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones
Públicas y del Procedimiento Administrativo Común». (Obra conjunta con F. González Navarro). 4.ª ed.,
Civitas, p. 1.605.
37
El requisito de motivación queda cumplido cuando el órgano concedente se limita a
aceptar la propuesta de resolución, puesto que ésta ha de ser motivada a su vez.
Por otra parte, la resolución de concesión además de producir efectos en la esfera
administrativa, los produce en la presupuestaria. Puesto que, según el artículo 34.2 LGS,
«la resolución de concesión de la subvención conllevará el compromiso del gasto
correspondiente», ello obliga a ampliar el contenido que a la misma asigna el artículo
24.4 LGS con los aspectos financieros del acto administrativo: partida presupuestaria,
disposiciones que amparan el gasto, etc.
La resolución se debe dictar en el plazo de quince días desde la elevación de la
propuesta (art. 63 RLGS).
Por lo que se refiere al contenido, la resolución deberá comprender «los compromisos y
condiciones de la subvención» (art. 27.1 LGS) y, si su importe y percepción dependen
de la realización por parte del beneficiario de una actividad, debe quedar claramente
identificada bien en la propia resolución o bien por referencia al documento donde se
formuló (art. 62 RLGS).
Una vez más el Reglamento ha venido a introducir en este punto una previsión de la
mayor importancia en orden a la agilización de la gestión. Según el artículo 63.3,
cuando así se haya previsto en las bases reguladoras, la resolución de concesión, además
de contener los solicitantes a los que se concede la subvención y la desestimación
expresa de las restantes solicitudes, podrá incluir una relación ordenada de todas las
solicitudes que, cumpliendo con las condiciones administrativas y técnicas establecidas
en las bases reguladoras para adquirir la condición de beneficiario, no hayan sido
estimadas por rebasarse la cuantía máxima del crédito fijado en la convocatoria, con
indicación de la puntuación otorgada a cada una de ellas en función de los criterios de
valoración previstos en la misma. Es lo que se denomina lista de espera. En este
supuesto, si se renunciase a la subvención por alguno de los beneficiarios, el órgano
concedente acordará, sin necesidad de una nueva convocatoria, la concesión de la
subvención al solicitante o solicitantes siguientes a aquél en orden de su puntuación,
siempre y cuando con la renuncia por parte de alguno de los beneficiarios, se haya
liberado crédito suficiente para atender al menos una de las solicitudes denegadas.
La resolución del procedimiento se notificará a los interesados, es decir, tanto a los
beneficiarios como a aquellos cuyas solicitudes han sido desestimadas, en el plazo de
diez días a partir de la fecha en que se hubiera dictado.
El plazo máximo para resolver y notificar la resolución del procedimiento no podrá
exceder de seis meses, salvo que una norma con rango de Ley establezca un plazo
mayor o así venga previsto en la normativa de la Unión Europea. El plazo se computará
a partir de la publicación de la correspondiente convocatoria, salvo que la misma
posponga sus efectos a una fecha posterior. Este último inciso brinda claro apoyo a la
convocatoria abierta introducida por el Reglamento, según hemos visto más atrás.
38
El vencimiento del plazo máximo sin haberse notificado la resolución legitima a los
interesados para entender desestimada por silencio administrativo la solicitud de
concesión de la subvención.
Termina el artículo 24 LGS diciendo que las propuestas de resolución provisional y
definitiva no crean derecho alguno a favor del beneficiario propuesto, frente a la
Administración, mientras no se le haya notificado la resolución de concesión. Del
precepto se deduce, a sensu contrario, que una vez notificada la resolución de concesión
el beneficiario tiene un derecho subjetivo al cobro de la subvención concedida, siempre
que cumpla con las cargas o condiciones impuestas.
5.
PROCEDIMIENTOS DE CONCESIÓN DIRECTA
La LGS establece los estrictos supuestos en que cabe la forma de concesión directa, de
los que nos hemos ocupado más atrás. Sin embargo no regula con un mínimo de detalle,
al contrario que en el régimen de concurrencia competitiva, la tramitación a seguir para
la concesión en tales supuestos, si bien menciona en el artículo 28.1 dos posibles cauces
«a través de los cuales se canalicen estas subvenciones»: la resolución de concesión y el
convenio de colaboración, que «establecerán las condiciones y compromisos aplicables
de conformidad con lo dispuesto en esta Ley»9.
En efecto, la LGS en el precepto citado se refiere indistintamente a la resolución de
concesión y a los convenios a través de los cuales se canalicen estas subvenciones,
añadiendo que los convenios serán el instrumento habitual para canalizar las
subvenciones previstas nominativamente en los PGE y respecto de las subvenciones de
concesión directa por norma de rango legal el art. 66.2 RLGS dispone que “cuando la
Ley que determine su otorgamiento se remita para su instrumentación a la
formalización de un convenio de colaboración entre la entidad concedente y los
beneficiarios será de aplicación al mismo lo dispuesto en el apartado 3 del artículo 65
de este Reglamento (convenios para canalizar subvenciones nominativas)”. Si la Ley
que determine su otorgamiento no se remitiera a un convenio, pero tampoco lo
excluyera, entendemos que podría recurrirse a este, admitido con carácter general por el
art. 28.1 LGS, siempre que se respeten las previsiones de la LRJSP (arts. 47 a 53) y que
no se rebase el ámbito de la potestad administrativa que se ejerza.
Con respecto a las subvenciones que se conceden directamente por razones de interés
público u otras debidamente justificadas que dificulten su convocatoria pública (art.
22.2 c LGS) el empleo del convenio deberá preverse en el Real Decreto que las regule,
al que corresponde regular “el procedimiento de concesión”.
Fuera de los indicados supuestos también podrá recurrirse al empleo del convenio
cuando la relación subvencional se establece entre dos Administraciones Públicas, una
9
Sobre la naturaleza del convenio de colaboración y su aplicación en la gestión de subvenciones véase el
cap. II, apartado 1.2
39
que otorga y otra que recibe la subvención, como beneficiaria, según veremos en otro
capítulo (cfr. cap. XII). El propio RLGS, en su artículo 2, menciona los convenios de
colaboración entre Administraciones Públicas, en los que una Administración actúa
como concedente y otra como beneficiaria.
Ahora bien, aun cuando las excepciones a la aplicación de los principios de publicidad
y concurrencia que rigen en la concurrencia competitiva sean las mismas si la
subvención se canaliza mediante resolución o mediante convenio, la tramitación
procesal difiere. Por otra parte, dichas excepciones no suponen una exclusión total,
tanto en virtud de lo dispuesto en la legislación en materia de subvenciones,
singularmente en el artículo 8 LGS, como de lo previsto en la legislación aplicable a los
convenios que los sujeta a los principios de publicidad y concurrencia y a los restantes
principios contractuales (art. 4.2 TRLCSP), sin perjuicio de lo que estableciere su
normativa específica, que ya analizamos más atrás.
Procedemos por ello a considerar ambos cauces procesales por separado.
5.1 Procedimiento de concesión directa que finaliza con resolución.
La escueta regulación en la LGS del procedimiento que culmina con la resolución
concediendo directamente una subvención obliga a recurrir, para determinar la
legislación por la que se rige, además de a dicha Ley, a su normativa específica (norma
de creación), al RLGS y a las disposiciones generales sobre procedimiento
administrativo de la LPAC. En efecto, el artículo 22 LGS establece que aquellas
subvenciones cuyo otorgamiento o cuantía venga impuesto a la Administración por una
norma de rango legal (segundo supuesto de concesión directa) seguirán el
procedimiento de concesión que les resulte de aplicación de acuerdo con su propia
normativa, y el artículo 28 dispone que el Real Decreto mediante el que se establezcan
las normas reguladoras de la concesión directa de aquellas otras subvenciones en que se
acrediten razones de interés público, social, económico o humanitario, u otras
debidamente justificadas que dificulten su convocatoria pública (tercer supuesto de
concesión directa) contendrá, entre otros extremos, la regulación del procedimiento de
concesión. También pueden concederse mediante resolución las subvenciones
nominativas, pese a que el convenio es el instrumento habitual para su concesión (art.
28.1 LGS), cuyo contenido no difiere del contenido del convenio.
Por tanto, y sin perjuicio una vez más de lo establecido en su normativa específica, el
procedimiento podrá iniciarse de oficio o a solicitud de persona interesada ((art. 65.3
RLGS en relación con el art. 54 LPAC), y la tramitación se ajustará a las previsiones de
esta última, bien a las de la tramitación ordinaria, bien a las de la simplificada si
concurren las razones a que se refiere el art. 96 LPAC.
La principal diferencia con la concurrencia competitiva radica en que no se seguirán los
trámites derivados de la publicidad y concurrencia, en los términos regulados en el
40
procedimiento de concurrencia competitiva, sin perjuicio de que puedan existir normas
singulares al respecto.
El procedimiento finalizará con la resolución otorgando la subvención o reconociendo
su otorgamiento por la Ley. El contenido de la resolución se detalla en el art. 65.3
RLGS para las subvenciones nominativas (véase siguiente apartado).
En cuanto al procedimiento de gestión del gasto la LGS opta por la integración de la
vertiente financiera con la vertiente administrativa, como en la concurrencia
competitiva. A tenor del artículo 34, la aprobación del gasto, a la que precede la
fiscalización por la intervención, tendrá lugar con carácter previo a la concesión «en los
términos previstos en la Ley General Presupuestaria o en las normas presupuestarias de
las restantes Administraciones Públicas» y la resolución de concesión de la subvención
conllevará el compromiso del gasto correspondiente. En caso de que el importe de la
subvención sea superior a 12 millones de euros será necesaria autorización del Consejo
de Ministros, o, en el caso de que así lo establezca la normativa reguladora de la
subvención, de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos, la cual,
según el art. 10 LGS no llevará consigo la aprobación del gasto.
Ahora bien, las normas presupuestarias a las que se remite el indicado precepto
permiten la acumulación en un acto único de ambas fases: autorización y compromiso
de gasto. «Cuando la naturaleza de la operación o gasto así lo determinen, se
acumularán en un solo acto las fases de ejecución precisas», dice la LGP en su artículo
73.6, lo que en este tipo de procedimientos es habitual, según contemplan las reglas 83
y 85 IOC. En la LGP las subvenciones nominativas quedan excluidas de fiscalización
previa (art. 151 LGP), trámite que será preceptivo en las demás.
A diferencia del procedimiento en régimen de concurrencia competitiva el plazo para
resolver será el general de tres meses (art. 21.3 LPAC), pues el de seis meses que
establece el artículo 25 LGS es una norma propia de aquel procedimiento. De otra parte,
en los procedimientos iniciados a solicitud de los interesados, transcurrido dicho
plazo sin resolución ésta se entenderá estimada por silencio administrativo “excepto en
los supuestos en que una norma con rango de ley o una norma de Derecho de la Unión
Europea o de Derecho internacional aplicable en España establezcan lo contrario”, por
lo que tampoco en este punto es aplicable la norma sobre silencio de la LGS. Por el
contrario, en los procedimientos iniciados de oficio, dado que de ellos puede derivarse
“el reconocimiento o, en su caso, la constitución de derechos u otras situaciones
jurídicas favorables, los interesados que hubieren comparecido podrán entender
desestimadas sus pretensiones por silencio administrativo”, sin que ello exima a la
Administración de la obligación de resolver.
5.2 Procedimiento de concesión directa mediante convenio.
41
El otro cauce a considerar es el convenio de colaboración que, como hemos indicado, la
LGS lo contempla como instrumento habitual para canalizar las subvenciones
nominativas, aunque también cabe su empleo en las otras dos formas de concesión
directa, si lo prevé su normativa reguladora de rango legal o reglamentario (arts.22. 2 b)
y 28.3 LGS).
El procedimiento para la concesión de estas subvenciones se iniciará de oficio por el
centro gestor del crédito presupuestario al que se imputa la subvención, o a instancia del
interesado (art. 65.3 RLGS).
A efectos de tramitación habrá que atender, en primer lugar, a la legislación de
subvenciones, LGS y RLGS, por cuanto LRJSP en su art. 48. 7 establece que “cuando
el convenio instrumente una subvención deberá cumplir con lo previsto en la Ley
38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones y en la normativa autonómica
de desarrollo que, en su caso, resulte aplicable” y, en lo no previsto en estas
disposiciones, al art. 50 LRJSP y, en último extremo, a los principios contractuales (art.
4.2 TRLCSP).
La resolución o, en su caso, el convenio deberá incluir, de conformidad con los arts.
65.3 y 66.2 RLGS, los siguientes extremos:
a) Determinación del objeto de la subvención y de sus beneficiarios, de acuerdo con
la asignación presupuestaria.
b) Crédito presupuestario al que se imputa el gasto y cuantía de la subvención,
individualizada, en su caso, para cada beneficiario si fuesen varios.
c) Compatibilidad o incompatibilidad con otras subvenciones, ayudas, ingresos o
recursos para la misma finalidad, procedentes de cualesquiera Administraciones
o entes públicos o privados, nacionales, de la Unión Europea o de organismos
internacionales.
d) Plazos y modos de pago de la subvención, posibilidad de efectuar pagos
anticipados y abonos a cuenta, así como el régimen de garantías que, en su caso,
deberán aportar los beneficiarios.
e) Plazo y forma de justificación por parte del beneficiario del cumplimiento de la
finalidad para la que se concedió la subvención y de la aplicación de los fondos
percibidos.
En el plano presupuestario la autorización del gasto tendrá lugar una vez finalizado el
expediente y el compromiso será inherente a la adjudicación o aprobación del convenio.
En caso de que el importe de la subvención sea superior a 12 millones de euros será
necesaria autorización del Consejo de Ministros, la cual, según se indicó en al capítulo
II, no llevará consigo la aprobación del gasto, como excepción a lo dispuesto en el art.
75 LGP, ya que prevalece la normativa especial (art. 10 LGS) sobre la aplicable a los
convenios (art. 74.5 LGP).
42
Los convenios para subvenciones nominativas está excluidos de fiscalización previa por
la intervención (art. 151 LGP); por el contrario, los demás convenios están sujetos a este
trámite, que habrá de practicarse con sujeción al Acuerdo de Consejo de Ministros de 30
de mayo de 2008, por el que se da aplicación a la previsión de los arts. 152 y 147 de la
Ley General Presupuestaria, respecto del ejercicio de la función interventora en régimen
de requisitos básicos”.
Los convenios se perfeccionan por la prestación del consentimiento de las partes, sin
perjuicio de que los suscritos por la Administración General del Estado o alguno de sus
organismos públicos o entidades de derecho público vinculados o dependientes
requieran para su eficacia su inscripción en el Registro Electrónico estatal de Órganos e
Instrumentos de Cooperación del sector público estatal (art. 48.7 LRJSP)
43