SEGUNDA PARTE LOS TRATADOS DE LIBRE COMERCIO

SEGUNDA PARTE
LOS TRATADOS DE LIBRE COMERCIO CELEBRADOS POR
MÉXICO, LA REGULACIÓN INTERNA DE PROTECCIÓN
A LOS PRODUCTOS AGROPECUARIOS
Y LA EXPERIENCIA LITIGIOSA EN LA MATERIA
IV. LA LEGISLACIÓN APLICABLE
A LOS TRATADOS INTERNACIONALES
DE COMERCIO CELEBRADOS POR MÉXICO
IV. 1 Disposiciones establecidas en la
Constitución Política
de los Estados Unidos Mexicanos
A. disposiciones generales
a) El artículo 89 y particularmente la fracción X
En forma clara y sin dejar lugar a dudas, la política exterior está en
manos del Presidente de la República, quien deberá “Dirigir la política exterior y celebrar tratados internacionales sometiéndolos a la
aprobación del Senado. En la conducción de tal política, el titular
del Poder Ejecutivo observará los siguientes principios normativos:
... la cooperación internacional para el desarrollo...” (Fracción X).
Del texto transcrito podemos derivar varias cuestiones sobre
las facultades presidenciales:
a. La dirección de la política exterior corresponde exclusivamente al Presidente de la República,
b. La facultad de negociar y celebrar tratados internacionales en su concepción amplia, acorde con lo previsto actualmente en la Convención de Viena sobre el Derecho
de los Tratados, es asimismo, de su exclusivo resorte,
c. Dicha política exterior y por ende, los acuerdos que negocie y firme, están constreñidos a observar ciertos principios normativos entre los que se ubica el de la cooperación
para el desarrollo que atañe a nuestro tema central.
La inclusión de estos principios que condicionan la negociación de cualquier tratado, al no distinguir la materia de que
se ocupan, ha sido objeto de diversas críticas que cuestionan su
pertinencia.271 Como fuere, por ahora constituye el Derecho
aplicable y a él habrá que atenernos.
“...la inclusión de los principios de
política exterior en la Constitución
Mexicana es un acto ocioso y peligroso en el sentido de que puede
inmovilizar la política exterior de
nuestro país que debe ser dinámica”.
Becerra Ramírez, Manuel, “Derecho
Internacional Público”, Enciclopedia
Jurídica Mexicana, UNAM, Editorial
Porrúa, 2002, p. 111.
271
260
CENTRO DE ESTUDIOS PARA EL DESARRROLLO RURAL SUSTENTABLE Y LA SOBERANÍA ALIMENTARIA
Existen otras limitaciones a la acción negociadora del Poder
Ejecutivo, tales como las prescripciones de los artículos 15 y 117
de carácter prohibitivo o bien otras más que se aplican en el caso,
como son los artículos 18, 73, 76.1, 79, 88, 104, 105 y 117; todos
ellos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
b) La Ley de Celebración de Tratados.
Los Acuerdos Intersecretariales
A principios de 1992, el día 2 de enero apareció en la pantalla de
la materia, una inesperada Ley sobre la Celebración de Tratados
(Ley de Tratados) que amplía o al menos lo pretende, el marco
jurídico a efectos de negociar acuerdos internacionales copiando una práctica norteamericana de los denominados “Acuerdos
Ejecutivos”, cuya presencia coincidió con la negociación del TLCAN. Dichos acuerdos se denominan “interinstitucionales” y
no fueron bien recibidos. Para algunos analistas entre los cuales
nos incluimos, la ley es anticonstitucional y ya nos ocupamos
brevemente de ella en el estudio sobre las llamadas “cartas paralelas” del azúcar.272
c) La Ley sobre la Celebración de Tratados Internacionales
en Materia Económica
Cruz Miramontes, Rodolfo, op.
cit., Nota. 12, pp. 138-142. Véase
asimismo a Palacios Treviño, Jorge, Tratados, Legislación y Práctica
en México, Secretaría de Relaciones
Exteriores, 2001, pp. 60-81.
273
Diario Oficial de la Federación,
jueves 2 de septiembre de 2004, primera sección.
272
Si la Ley anteriormente comentada se ocupa de la celebración
de tratados, en fecha reciente se promulgó otra que se enfoca
a aquellos acuerdos intersecretariales de contenido económico
como desprendemos de su título: Ley sobre la aprobación de tratados internacionales en materia económica.273 Su propósito es “...
reglamentar el artículo 93 de la Constitución General de la República en materia de las facultades constitucionales del Senado de requerir información a los secretarios de estado... sobre la
negociación, celebración y aprobación de tratados relacionados
con el comercio de mercancías, servicios, inversiones, transferencias de tecnología, propiedad intelectual doble tributación,
cooperación económica...”.
Entró en vigor al siguiente día de su publicación, por lo que
se sumó así a las demás normas regulatorias de la celebración
Elementos jurídicos
para una controversia comercial en contra del maíz
y sus derivados procedentes de los Estados Unidos de América
de tratados. Como se desprende de la lectura textual de los primeros preceptos de la ley, existe una vinculación estrecha con
la ley anteriormente examinada y en cierta forma, este segundo
cuerpo legal pretende complementar al primero.
El artículo 1 del ordenamiento legal revisado, es ampliado
por el tercero titulado Objetivos Particulares y se refiere a la solución de controversias, a las prácticas desleales de comercio y a los
demás temas ya enunciados con anterioridad. El capítulo III encierra en varios preceptos (5 al 10), el establecimiento de la obligación de las entidades públicas competentes y la regulación de
dichas obligaciones para informar al Senado “… sobre las negociaciones formales de un tratado”. En los preceptos subsecuentes de
esta sección se precisan y proporcionan mayores elementos y
detalles sobre los informes y el ejercicio de la facultad senatorial
comentada. Nos abstenemos de revisar y comentar el resto de la
sección tercera y aun de sopesar su legitimidad y su aparente incongruencia con los artículos 73, 76 y otros de la Constitución,
por estimar innecesario al propósito del presente análisis.
Nuestra conclusión de lo dicho y señalado es que ocupándose esta Ley de complementar a su similar, “sólo podrá actualizarse y aplicarse a los compromisos internacionales suscritos
por nuestro país que cumplan con los preceptos y condiciones
de la primera de las leyes invocadas”. Dada la reciente promulgación de la presente ley, poco se puede añadir a lo dicho que
sea referente a su ejercicio pues por ahora, no se han celebrado
más tratados comerciales pese a que existen intenciones de incorporar otros más a la lista de los doce.
Volvamos al tema general que nos ocupa, continuando con
nuestro análisis. No es suficiente, que un tratado sea negociado debidamente para que sea obligatorio, sino que se exige la aprobación
del H. Senado de la República como lo ordena el artículo 133 de la
Constitución, siempre y cuando esté conforme con la misma.274 El
texto del artículo 133 constitucional aludido previene que los tratados que sean aprobados por el Senado “... serán la Ley Suprema de
toda la Unión...” (sic). Dejando a un lado la referencia a la Unión,
que constituye una clara copia del texto norteamericano equivalente, dicha fracción citada ha sido causa también de polémica al
encerrar una cuestión de jerarquía de leyes.
261
Véase Palacios Treviño, Jorge, op.
cit., Nota 272, pp. 94-100.
274
262
CENTRO DE ESTUDIOS PARA EL DESARRROLLO RURAL SUSTENTABLE Y LA SOBERANÍA ALIMENTARIA
Ante la proliferación exponencial de tratados en materia
económica tanto comercial como financiera celebrados por
nuestro país y la presencia activa en foros multilaterales de corte
similar, la H. Suprema Corte de Justicia pronunció una tesis
con fecha 28 de octubre de 1999 (LXXVII/99) que proyecta
una visión ordenadora en el tema, en la que se precisa que los
tratados internacionales se ubican jerárquicamente abajo e inmediatamente, de la Constitución quedando por arriba de las
leyes federales.
Derivado de lo anterior, el reconocido experto en Derecho
Constitucional Doctor Jorge Carpizo, asienta que:
3. En México, la jerarquía del orden jurídico es la siguiente:
a. La Constitución
b. Las leyes constitucionales y los tratados internacionales
c. Las leyes federales y las leyes locales.275
Citado por Gómez-Robledo Verduzco, Alonso, Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,
Comentada y concordada, Tomo V,
Coordinador Miguel Carbonell,
UNAM, Editorial Porrúa, 2000, pp.
131-132.
276
Véase Becerra Ramírez, Manuel, La
Recepción del Derecho Internacional en
el Derecho Interno, UNAM, Instituto
de Investigaciones Jurídicas, capítulo
Quinto, en especial pp. 116-127.
275
No obstante que dicha tesis aún no constituye jurisprudencia,
es importante y puede disipar algunas dudas sobre todo en el campo internacional. Todo esto se aplica evidentemente sobre los tratados comerciales que celebre nuestro país. El criterio mencionado
consolida aún más la fortaleza del Poder Ejecutivo en la materia.
Ante el cambio del partido político en el poder, sucedido
en el 2000 y continuado en el 2006, hay la inquietud de si la
política tradicional mexicana regida por principios derivados no
sólo de una vocación al Derecho sino de nuestras experiencias
históricas, se afectará por la intromisión de inquietudes diversas y propósitos distintos a los originales, de contar con una
presencia digna y respetable en la comunidad internacional.
La errática práctica de las relaciones internacionales que hemos
experimentado a partir del 2000, lo hacen suponer o al menos,
temer.276 El alejamiento de los principios en cuestión y de la denominada Doctrina Carranza, manifiesta particularmente en
la negociación de los acuerdos comerciales, pretendiendo atender una exigencia pragmática de adecuar la política exterior a
los requerimientos del momento, va en esa línea.
El quid no es voltear la espalda a la realidad mundial
ni tampoco olvidar o menospreciar nuestra historia en las
Elementos jurídicos
para una controversia comercial en contra del maíz
y sus derivados procedentes de los Estados Unidos de América
relaciones internacionales, sino actuar con decisión y firmeza
en los foros internacionales inspirando nuestra conducta en
los principios trascendentes, tal como sucedió en el Consejo
de Seguridad de las Naciones Unidas al no aceptar respaldar
al Gobierno norteamericano en su aberrante e inhumana guerra en contra del pueblo iraquí.
Actualmente las facultades presidenciales en la negociación
de tratados internacionales, son objeto de interesantes reflexiones por parte de algunos juristas.277
Complementan los preceptos legales antes mencionados,
la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados, que
también constituyen parte de nuestra legislación positiva en la
materia, por lo que brevemente nos ocuparemos de dicha Convención a continuación.
d) La Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados
La forma en que los miembros de la comunidad internacional
se relacionan entre sí es a través de los tratados internacionales,
nombre genérico que define los acuerdos de voluntades entre dos
o más Estados soberanos para crear, modificar o extinguir una
relación jurídica entre ellos. Un efecto natural a su condición de
confluencia de voluntades es la creación, modificación o extinción
de derechos y deberes regidos por el Derecho Internacional.278
Por la complejidad de las relaciones interestatales y por su
vinculación necesaria con el Orden Jurídico Internacional, se
acepta que se apliquen las llamadas normas del Derecho consuetudinario y las acordadas en la Convención de Viena sobre
el Derecho de los Tratados que entró en vigor hasta el 27 de
enero de 1980 pese a que se formó desde el 23 de mayo de 1969.
La razón estriba en que por ser un tratado multilateral se exige
un mínimo de Estados suscriptores que fue de 90 signantes y 35
ratificaciones, y esto sucedió hasta once años después.279
La Convención recogió algunos de los principios que prevalecían en la práctica y que habían adquirido el carácter de obligatorios sin tener más fuente que la voluntad de los Estados,280
pero no todos, por lo que la misma establece en la parte final
del preámbulo, que de las normas del Derecho internacional
263
Véase Perezcano, Hugo, “Los Tratados Internacionales en el Orden
Jurídico Mexicano”, en Anuario
Mexicano de Derecho Internacional,
UNAM, IIJ, T.VII, 2007.
278
En la vida de la comunidad internacional hay ciertas entidades que sin
ser Estados propiamente dichos, se les
distingue con algunos de sus atributos, bien por su posicionamiento en la
misma como la Cita dei Vaticano, o la
Cruz Roja Internacional, la Soberana
Orden de Malta y aun los rebeldes e
insurrectos. Hay ciertos convenios
entre un Estado soberano y un grupoetnia, como es el caso de los celebrados entre el Gobierno norteamericano
y las tribus pieles rojas. En México se
encuentra el negociado entre el Imperio Mexicano y la Nación Comanche
representada por el capitán Guonique
el 18 de diciembre de 1862. Véase la
obra Derecho Internacional Mexicano,
México, Tomo I, 1878. El texto de
tan singular documento, lo publicó la
revista Lecturas Jurídicas de la UACH
cuando el Doctor Rodolfo Cruz Miramontes era su director, en el n° 28
correspondiente al trimestre julio –
septiembre de 1966, pp. 67-70
279
México fue de los primeros pues
firmó el Tratado el mismo día en
que se concluyó y se promulgó y publicó en: Diario Oficial de la Federación, 28 de marzo de 1975.
280
Por ejemplo los principios de que
los Acuerdos deben cumplirse (pacta sunt servanda) y el de buena fe.
277
264
CENTRO DE ESTUDIOS PARA EL DESARRROLLO RURAL SUSTENTABLE Y LA SOBERANÍA ALIMENTARIA
Se pueden distinguir, en la práctica, las siguientes denominaciones: tratados, acuerdos, convenios
convenciones, declaraciones, actos,
compromisos, pactos, arreglos,
protocolos, estatutos, cartas, declaraciones, modus vivendi, notas reversales, entre otros. Palacios, Jorge,
op.cit. 272, pp. 23-27.
282
Sobre este punto esencial en el actual comercio internacional y que
fue consagrado por el GATT en su
artículo I, al negociar en 1979 la accesión de México al mismo, se realizaron diversas consultas públicas
y se celebraron seminarios entre los
cuales el Colegio de Economistas
llevó a cabo uno muy importante
y entre otros temas que se tocaron
estuvo la cláusula señalada; véase
Gross Espiell, Héctor, El GATT y la
cláusula de la nación más favorecida,
y Cruz Miramontes Rodolfo, “La
Cláusula de la nación más favorecida. Algunos aspectos de su aplicación”, Economista Mexicano, vol.
XIV, no. 2, marzo/abril, 1980.
281
consuetudinario continuarán rigiendo aquellas que no lo sean
por la Convención, en la medida en que se consideren como
obligatorias (ius cogens).
La Convención de Viena asienta que la denominación que
se les dé a los tratados no determina su naturaleza jurídica,281
sólo bastará que estén regidos por el Derecho Internacional.
La celebración de tratados es una práctica inveterada de los
soberanos y constituye un derecho elemental denominado ius
tractatis. Aunque la Convención comentada nada establece sobre los procedimientos normales de aprobación, ratificación y
publicación, normalmente todos los países utilizan mecanismos
de esta naturaleza. Su importancia es indudable, pues es un primer esfuerzo efectuado en la ONU por consagrar como derecho
positivo una práctica general. No importa que algunos países
de gran envergadura no la hayan suscrito aún, como los Estados
Unidos de América, pues por su contenido codificatorio respetan generalmente sus principales postulados.
No nos detendremos en comentar sus preceptos salvo en lo
concerniente a los que están vinculados de alguna forma con
nuestro tema de comercio. Nos referimos concretamente a un
principio toral que tradicionalmente rige la materia del derecho
aplicable a los Tratados. Su enunciado viene desde la época medieval y su expresión latina se enuncia con la frase res inter alios
acta que significa que un tratado solamente afecta a las Partes
celebrantes y no a los terceros. Esto viene a cuento por la presencia del principio de Nación Más Favorecida que constituye
desde 1948 una piedra angular del comercio internacional.282
Como desprendemos del enunciado de ambos principios,
existe una contradicción entre ambos, pues los acuerdos de comercio internacional que otorgan ventajas y beneficios a una
parte, deben compartirlos de forma inmediata e incondicional
a aquellas otras que sin haber participado en dichos acuerdos
tienen derecho a recibir los beneficios por el solo hecho de estar
vinculados a través de la cláusula de Nación Más Favorecida.
En la doctrina clásica que asienta el principio, se admiten excepciones que no se refieren al campo comercial, pues éste se
consagró sólo hasta fines de los años cuarenta del siglo pasado,
cuando entró en vigor el GATT.
Elementos jurídicos
para una controversia comercial en contra del maíz
y sus derivados procedentes de los Estados Unidos de América
265
Se dice que la excepción general a la regla se finca en que las
Partes de un acuerdo aceptan ser afectadas por una convención
futura pese a no ser partícipes de su negociación.283 Rescatemos
el hecho de que este viejo principio apareció desde el siglo xv;
que se consagra en 1860 al aceptar aplicarlo Gran Bretaña y
Francia; y que nuestro país curiosamente lo convino en varios
tratados internacionales generales celebrados primero con Estados Unidos de América y más tarde con Prusia, la Confederación Norte Alemana y el Zöllverein.284
Terminamos esta sección que nos ha permitido precisar y
describir el marco jurídico de los tratados internacionales en
general y de aquellos que tienen como materia al comercio. Hemos dejado de lado a otros dos acuerdos que forman parte en
cierta manera de los comprendidos en la Convención de Viena, aplicables a los tratados, por no dedicarse a nuestro tema
comercial, que mencionaremos en su título solamente para no
excluirlos de esta sección y son:
a. La Convención de Viena sobre la sucesión de Estados en
materia de Tratados de 1978.
b. La Convención de Viena sobre el Derecho de los tratados
entre Estados y organizaciones internacionales o entre organizaciones internacionales de 1986.
Ambas convenciones fueron preparadas por la Comisión de
Derecho Internacional de las Naciones Unidas.
Sepúlveda, César Derecho Internacional Público, México, Porrúa, 1991,
pp. 565-566. Sobre la materia véase
también a Moyano Bonilla, César,
Las interpretaciones de los tratados internacionales, Montevideo, Uruguay,
1985, pp. 37-51 y 233-243.
284
Tratado de Amistad, Comercio y
Navegación, 15 de abril de 1831 y
Tratado de Amistad, Comercio y
Navegación entre los Estados Unidos
Mexicanos y su Majestad, el Rey de
Prusia, en nombre de la Confederación Norte-Alemana y del Zöllverein
y Protocolo adicional fechados los
días 28 de agosto y 26 de noviembre
de 1869, respectivamente.
283
B. disposiciones específicas
a) El artículo 131 constitucional
Habiendo revisado ya la normatividad aplicable a la negociación de los tratados, su aprobación, su ratificación, y promulgación en su aspecto general, toca ahora referirnos a la situación
de dichos acuerdos cuando se ocupan de temas económicos y
particularmente del comercio exterior.
266
CENTRO DE ESTUDIOS PARA EL DESARRROLLO RURAL SUSTENTABLE Y LA SOBERANÍA ALIMENTARIA
El punto de partida lo constituye el artículo 131 constitucional
cuyo texto será necesario transcribir al menos en su parte conducente, pues abordaremos el mismo. Dicho precepto es la fuente de
las disposiciones que se han creado para regular nuestro sistema
de tráfico de mercancías que consideraremos en este apartado.
Actualmente su texto, compuesto de dos párrafos,
es el siguiente:
Es facultad privativa de la Federación gravar las mercancías que
se importen o exporten o que pasen de tránsito por el territorio
nacional, así como reglamentar en todo tiempo y aun prohibir,
por motivos de seguridad o de policía, la circulación en el interior
de la República, de toda clase de efectos…
El Ejecutivo podrá ser facultado por el Congreso de la Unión
para aumentar, disminuir o suprimir las cuotas de las tarifas de
exportación o importación, expedidas por el Congreso y para
crear otras; así como para restringir y para prohibir las importaciones, las exportaciones y el tránsito de productos, artículos
y efectos cuando lo estime urgente a fin de regular el comercio
exterior, la economía del país, la estabilidad de la producción nacional o para realizar cualquier otro propósito en beneficio del
país. El propio Ejecutivo, al enviar al Congreso el Presupuesto
Fiscal de cada año, someterá a su aprobación el uso que hubiese
hecho de la facultad concedida.
Originalmente el precepto constaba sólo del primer párrafo,
pero el día 28 de marzo de 1951, se le añadió otro conformándose así el texto en vigor.
En primer término es de destacarse que no es la materia del
comercio exterior la única que comprende el texto original, ya
que aparecen otras distintas cuya regulación puede afectar el
intercambio comercial. En efecto, las razones o propósitos que
fundamentan la facultad exclusiva o “privativa” de la Federación para gravar las mercancías que existen, salgan o transiten
simplemente por el territorio nacional son tanto el comercio exterior como la seguridad y cuestiones de política interna.
Será hasta la modificación del artículo en 1951, cuando se establezca que el Congreso de la Unión podrá “facultar” (se entiende
Elementos jurídicos
para una controversia comercial en contra del maíz
y sus derivados procedentes de los Estados Unidos de América
267
“delegar”) al Ejecutivo para que aumente, disminuya o suprima
“las cuotas de las tarifas de exportación o importación expedidas
por el propio Congreso de la Unión y para crear otras…” O bien
afecte al tránsito de las mercancías para regular el comercio exterior, la economía del país, la estabilidad de la producción nacional
o cualquier otro propósito en beneficio del país.
Años después, la importancia que fue adquiriendo nuestro
país en el comercio mundial llevó seguramente a considerar la
conveniencia de ampliar estas facultades para incluir entre los
propósitos de su utilización, regular el comercio exterior así
como otros de marcado acento económico, sujetando su ejercicio a tres condiciones:
• La delegación de facultades por parte del Congreso
• La aprobación a posteriori por el Congreso del uso que el
Ejecutivo hubiese hecho de las mismas
• La existencia de una situación de emergencia.
Esta delegación de facultades encerró en su origen un serio problema constitucional pues desconoció el sistema de División de Poderes establecido en el artículo 49 cuyo segundo párrafo es tajante:
No podrán reunirse dos o más de estos Poderes en una sola persona
o cooperación, ni depositarse el Legislativo en un individuo, salvo
el caso de facultades extraordinarias al Ejecutivo de la Unión...
La Constitución comprendía una sola excepción que se desprendía de un caso extremo como es la perturbación grave de la
paz pública, “…en donde el Presidente de la República, con
la aprobación del Congreso... podrá suspender... las garantías
que fuesen obstáculo para hacer frente, rápida y fácilmente a la
situación...” (Artículo 29).
Pese a ello el Ejecutivo ejerció dicha facultad promulgando
disposiciones legislativas para amparar sus actividades. La H.
Suprema Corte de Justicia resolvió varios casos declarando la
inconstitucionalidad de las mismas y hubo que atender este aspecto ilegítimo a través de la modificación del artículo violado
agregando a la causa señalada, la excepción de lo establecido en
el segundo párrafo del artículo 131 ya referido.285
Sobre el particular ver el estudio
breve pero conciso que hace la Doctora Dolores Beatriz Chapoy Bonifaz, op. cit., Nota 62, pp. 115-120.
285
268
CENTRO DE ESTUDIOS PARA EL DESARRROLLO RURAL SUSTENTABLE Y LA SOBERANÍA ALIMENTARIA
b) Las leyes reglamentarias de las facultades
del Ejecutivo en materia de comercio exterior
(1) La ley reglamentaria del párrafo segundo del artículo 131
de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
del 28 de marzo de 1951
Diario Oficial de la Federación, 5
de enero de 1961.
287
Véase Gazol Santafé, Antonio
(Editor), Selecciones y Documentos sobre la Actividad Económica en
Latinoamérica, marzo de 1971, que
contiene la Ley del IMCE .
286
La regulación de este párrafo segundo y la ordenación de las
diversas disposiciones sobre el particular llevaron a promulgar una Ley Reglamentaria del Párrafo Segundo del artículo
131 constitucional286 que en escasos seis artículos, delega en
el Ejecutivo las facultades correspondientes para regular nuestro comercio internacional, sobre todo en sus importaciones,
y para conocer las “tendencias” de nuestro comercio nacional
en relación al internacional, el financiamiento, la balanza de
pagos y demás temas afines, ratificando la obligación del Ejecutivo de recabar la aprobación del Congreso en el manejo de
dichos facultamientos.
El intento por establecer una ley eficiente fue muy limitado
y tal vez, por la ausencia de nuestro país de los mercados internacionales no fue necesario realizar un mayor esfuerzo. Al cabo
de diez años la situación evolucionó y se consideró pertinente
cambiar de actitud, y los sectores públicos y privados decidieron
organizar y modernizar nuestro comercio exterior.
Así se diseñaron diversos programas y fórmulas de impulso sectoriales que fueron bien recibidos por el sector productivo
del país. Incluso, se buscó crear instituciones de cooperación
entre Gobierno y sector privado que fomentasen no sólo la actividad productiva sino educasen a los empresarios y a los comercializadores para efectuar tareas en los ámbitos internacionales.
Para ello se creó el Instituto Mexicano de Comercio Exterior en
diciembre de 1970,287 al que nos hemos referido en varias ocasiones, compuesto por representantes de los sectores público y
privado con una clara misión: profesionalizar a los productores
y comercializadores del sector a través de diversos instrumentos
de apoyo que iban desde la asesoría directa a los interesados, la
elaboración de estudios de mercado, la creación de asociaciones
especializadas como la Asociación Mexicana de Usuarios del
Elementos jurídicos
para una controversia comercial en contra del maíz
y sus derivados procedentes de los Estados Unidos de América
269
Transporte Marítimo, A.C. (AMUTMAC), la Academia Mexicana de Arbitraje y Comercio Internacional (ADACI), hasta el establecimiento de consejerías comerciales a cargo de especialistas
con una gran formación profesional, a la altura de los mejores,
que facilitaban la relación con compradores de nuestros productos o con proveedores de bienes para nuestra industria. Su vida
fue fructífera pero concluyó al entrar México al GATT.288
A partir de entonces, se tomaron otras medidas múltiples y se
crearon programas ambiciosos para colocar a México en el campo del comercio internacional como un jugador importante.289
(2) La ley reglamentaria del artículo 131 de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos en materia
de Comercio Exterior del 13 de enero de 1986
Ante el inminente ingreso de nuestro país al GATT, se consideró
indispensable regular las facultades del Ejecutivo contenidos en
el artículo 131 constitucional y por vez primera, establecer un
mecanismo para combatir las prácticas desleales de comercio y
proteger a nuestra planta productiva de las importaciones que,
siendo correctas causaban daños a la misma.290
Su título extenso expresa su cometido: Ley Reglamentaria
del Artículo 131 de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos en materia de Comercio Exterior y fue publicada el
día 13 de enero de 1986.
Sus disposiciones siguen los lineamientos del GATT en lo referente a las prácticas comerciales que eran poco conocidas en el
medio y sólo se sabía de ellas al sufrir medidas impuestas por los
gobiernos de los mercados a los que acudían nuestros productos.
Dada la novedad de su contenido, fue objeto de un análisis detallado y un foro de especialistas y funcionarios gubernamentales,
convocado por la Barra Mexicana del Colegio de Abogados a
través de la Comisión de Derecho de la Actividad Económica
a cargo del Licenciado Raúl Medina Mora, celebrado en el mes
de marzo de 1986.291 No nos ocuparemos mayormente de la
misma pues ya no está en vigor al ser abrogada en 1993 y substituida por la actual que examinaremos enseguida.
“Ley que crea el Instituto Mexicano de Comercio Exterior”, Diario Oficial de la Federación, 31 de
diciembre de 1970. Se abrogó mediante Decreto del 9 de diciembre
de 1985. Ver Lajous Adrián, “La
cola del perro”, Excélsior, 29 de noviembre de 1985, pp. 7A y 8A.
289
Véase Cruz Miramontes, Rodolfo,
“El comercio exterior de México en
la última década”, Jurídica, Anuario
del Departamento de Derecho de la
Universidad Iberoamericana, México, 29, 1999, pp. 155 y ss.
290
Publicada en el Diario Oficial de la
Federación del 13 de enero de 1986 y
enmendada por una “Fe de erratas”
publicada en el Diario Oficial de la
Federación del 23 de febrero de 1986.
291
Los participantes fueron el Licenciado Julio C. Treviño A. (q.e.p.d.),
Licenciado José Gómez Gordoa
(q.e.p.d.), José Antonio Esteva,
Tomás Rodríguez Weber, Doctor
Ruperto Patiño, Licenciado Antonio Calderón (q.e.p.d.) e Ingeniero
Jorge Barbará Zetina. El análisis
jurídico de la ley estuvo a cargo del
Doctor Rodolfo Cruz Miramontes.
Las ponencias y otros trabajos especializados se recogieron en La nueva
Ley sobre Comercio Exterior, Editorial Porrúa, 1987.
288
270
CENTRO DE ESTUDIOS PARA EL DESARRROLLO RURAL SUSTENTABLE Y LA SOBERANÍA ALIMENTARIA
(3) La Ley de Comercio Exterior, su Reglamento y las diversas
reformas a la Ley 292
Entre los trabajos analíticos relativos al artículo 131 constitucional, hemos acudido al estudio de
la Doctora Elvia Arcelia Quintana Adriano, Comercio Exterior de
México, México, Editorial Porrúa,
UNAM, 2003, p. 277.
293
Véase Cruz Barney, Oscar, op.cit,
Nota 66, pp. 1-4.
292
Tal como se adelantó, la Ley anteriormente comentada fue substituida por la actual Ley de Comercio Exterior (LCE) que se publicó en el Diario Oficial de la Federación el 27 de julio de 1993
y entró en vigor al día siguiente, por así disponerlo el artículo
Primero Transitorio. No sólo se abrogó la ley reglamentaria del
artículo 131 mencionado sino también la ley que estableció el
régimen de exportación del oro.
Esta nueva Ley nació al terminar las negociaciones del
TLCAN y durante el periodo de aprobación de este Tratado por
los correspondientes órganos legislativos de los tres países integrantes del mismo. Sin duda que constituyó un esfuerzo para
acoplar sus disposiciones a los términos del TLCAN, para evadir
así cualquier posible conflicto entre las disposiciones internas
con las del acuerdo tripartita, sin apartarse de la Constitución.
Casi diez años después, el día 13 de marzo del 2003,
se publicaron algunas reformas, adiciones y derogaciones que
de manera sintética y de acuerdo con el análisis efectuado por el
Doctor Oscar Cruz Barney, se refiere a temas concretos de las
prácticas desleales como son:
1. La simplificación en los trámites para determinar el valor normal
2. La reducción de los plazos en los trámites y procedimientos en materia de prácticas desleales
3. El fortalecimiento y la promoción del comercio exterior
4. La incorporación de los éxitos y logros obtenidos durante
los pasados diez años tanto en la aplicación interna de la
ley anterior como del funcionamiento de los paneles del
capítulo XIX del TLC y del Entendimiento de Solución
de Diferencias de la OMC 293
Posteriormente, el 24 de enero de 2006, se reformaron y
adicionaron otras disposiciones de dicha ley, siendo básicamente y en forma enunciativa las siguientes:
a. La adición al artículo 1
b. Las definiciones contenidas en el artículo 3
Elementos jurídicos
para una controversia comercial en contra del maíz
y sus derivados procedentes de los Estados Unidos de América
c. La adición del párrafo VII al artículo 4
d. Las adiciones a los párrafos II, VIII, IX, XI y XII del
artículo 5
e. Las adiciones y modificaciones al artículo 6
f. La modificación al artículo 7
g. La creación del artículo 17A
h. La adición del párrafo A del artículo 20
i. La modificación del artículo 75
j. La modificación del artículo 84
k. La modificación y adiciones al artículo 90, párrafos II,
III y IV
l. Las modificaciones y adiciones al artículo 91
m. La modificación del artículo 92
n. La modificación del artículo 94
Otra reforma a la Ley de Comercio Exterior se aprobó en
la Cámara de Diputados el 12 de diciembre del 2006, publicada
en el Diario Oficial de la Federación el 21 siguiente, derivada
de las impugnaciones que la reforma del 13 de marzo del 2003
recibiera por parte de los Estados Unidos de América ante un
Grupo Especial de la OMC, cuyo informe final fue distribuido
el 6 de junio de 2005 a los Miembros de la Organización e impugnado por México ante el ODA, el 20 de julio del mismo año,
siendo confirmada la Resolución el 29 de noviembre del mismo
año y adoptada por la OMC.
Lo anterior obligó a México a modificar la Ley de Comercio Exterior para hacerla acorde con los Acuerdos Antidumping
y de Subvenciones. Como resultado de la recomendación del
Grupo Especial, se modificaron los artículos 53, último párrafo; 64, segundo párrafo en su encabezado; 68, primer párrafo;
89 D, fracción I; 93, penúltimo párrafo; y 97, fracciones II y III;
se adiciona el artículo 65 A; y se derogaron los artículos 68, último párrafo y 93, fracción V. Con estas precisiones y cambios,
al texto de la ley permanece como entró en vigor el día 14 de
julio de 1993.
Comentaremos enseguida la Ley en cuestión, deteniéndonos en los temas de mayor interés conforme nuestra opinión.
271
272
CENTRO DE ESTUDIOS PARA EL DESARRROLLO RURAL SUSTENTABLE Y LA SOBERANÍA ALIMENTARIA
1. El objetivo fundamental presenta dos vertientes de fondo:
incrementar y fortalecer nuestro comercio exterior competitivo
aprovechando al máximo nuestros recursos, y lograr una presencia sólida en la economía internacional con el fin último de
lograr el bienestar de la población.
El enunciado anterior debe iluminar todas y cada una de las
acciones públicas que las autoridades competentes realicen. La
reciente adición es congruente y afortunada pues incorpora a
los objetivos generales, defender a la planta productiva nacional
de las prácticas desleales de comercio internacional. La causa de
la modificación se encuentra en las constantes importaciones
desapegadas de las reglas del GATT/OMC que dañan a nuestra
planta productiva y no alcanzan los propósitos que según los
teóricos del libre comercio se obtendrían.
2. En el artículo 4 se enumeran las facultades del Ejecutivo Federal en la regulación del comercio exterior: conducir las
negociaciones comerciales y coordinar la participación de otras
entidades públicas llegando al extremo de cuidar que se encuentren “interconectadas electrónicamente con la Secretaría de Hacienda y Crédito Público”.
En realidad lo que el precepto in comento contiene son
prácticamente las mismas facultades que el propio artículo 131
contempla. Parecería un tanto ocioso, innecesario y hasta fuera
de lugar que la ley le otorgue facultades al Ejecutivo Federal,
cuando es la Constitución Política la que debe hacerlo, como en
efecto sucede.
3. En cambio, en el artículo siguiente contempla las facultades de la SE que se expresan fundamentalmente en lo concerniente a la negociación de la materia a través de medidas no
arancelarias y en el combate a las prácticas desleales.
En la primera tarea se pone énfasis en el origen de las mercancías que se importen y en las reglas para establecer objetivamente esta condición. Como hemos consignado en otras
ocasiones, el certificado de origen constituye la llave de oro para
recibir los beneficios que se otorguen a quien lo porte; su manejo es complejo y la Ley le atribuye a la Secretaría de Hacienda
y Crédito Público, las facultades de vigilancia y verificación de
que se observen debidamente (Artículo 11). Es más, el título
Elementos jurídicos
para una controversia comercial en contra del maíz
y sus derivados procedentes de los Estados Unidos de América
III compuesto por los artículos 9, 10 y 11 ya citados, se dedica al tema distinguiendo entre el origen nacional y el regional.
Al tener suscritos y vigentes varios tratados comerciales que son
tanto financieros como comerciales, adquiere gran relevancia.
La alta sensibilidad que ofrece preocupa a la comunidad
internacional y es una de las inquietudes presentes en el debate sobre la existencia de los Acuerdos Comerciales Regionales
(ACR), pues según opinan quienes están en su contra, la presencia de diversas reglas de origen existentes en los ACR, dificultan el libre comercio. Otros analistas estiman lo contrario,
pues por razones294 prácticas los Miembros que suscriben dichos tratados, tienden a buscar su unificación.295
La pertinencia de que nuestra Ley se ocupe de las reglas de
origen y ofrezca criterios para su determinación resulta muy
conveniente. Dichos criterios son: cambiar de clasificación arancelaria, contenido nacional o regional y de producción, fabricación o elaboración. En aquellos casos en los que no sea posible
cumplir con algunos de ellos, la autoridad podrá utilizar otros,
debiendo consignarlo así en el certificado de origen. La parte
medular de la Ley lo constituye lo correspondiente a las medidas para regular y controlar las prácticas desleales y comercio.
4. El título IV encierra todo lo referente a los aranceles y a las
medidas no arancelarias. El capítulo I se aboca a los aranceles y el II a las restricciones no arancelarias, como las denominan textualmente, que vienen siendo lo mismo que las barreras
no arancelarias. La distinción entre ambos puede parecer simplista; sin embargo, no resulta así al tratar de definir el concepto de arancel.
El artículo 12 nos proporciona una definición indicándonos
que son “... las cuotas de las tarifas de los impuestos generales de
exportación o importación, las cuales podrán ser...” Como se
desprende de su lectura, la supuesta definición no resulta clara,
ya que nos plantea varias cuestiones por aclarar.
Dado que en la práctica los aranceles se reflejan en montos de dinero que deben cubrirse al gobierno por importar o
exportar un bien, será pertinente acudir a la legislación fiscal
en vigor para precisar qué son los aranceles. Conforme los elementos anteriores habrá que recordar que el pago en numerario
273
Véase Witker, Jorge, Las reglas de
origen en el comercio internacional
contemporáneo, UNAM, Instituto de
Investigaciones Jurídicas, 2005.
295
El Grupo de Negociación sobre
Normas de la OMC , elaboró un
estudio denominado Compendio
y cuestiones relacionados con los
Acuerdos Comerciales Regionales,
TN/RLW8/REV1, del 1° de agosto del 2002, que recoge otros trabajos preparados por la Secretaría
de la OMC , en los que se considera
el tema. Nos hemos ocupado del
mismo recientemente. Véase Cruz
Miramontes, Rodolfo, “Los Acuerdos Comerciales Regionales (ACR)
¿Excepciones o sistemas paralelos al
GATT/OMC?” en Estudios Jurídicos
en homenaje a Jesús Rodríguez Gómez, Porrúa, 2007, pp. 35-54.
294
274
CENTRO DE ESTUDIOS PARA EL DESARRROLLO RURAL SUSTENTABLE Y LA SOBERANÍA ALIMENTARIA
a las autoridades, es una obligación legal pues constituye una
contribución como la contempla la fracción IV del artículo 31
de la Carta Fundamental. Dicha contribución, para que sea exigible, requiere cumplir con dos requisitos básicos: que sea proporcional y equitativa y fundarse en una ley. La razón causal
se encierra en la necesidad de apoyar los gastos públicos de tal
forma que la finalidad debe ser sufragar los gastos que realice el
Estado para satisfacer las necesidades colectivas y sociales.
Las contribuciones se clasifican conforme al artículo 2 del
Código Fiscal, en:
a. Impuestos
b. Aportaciones de seguridad social
c. Contribuciones de mejoras
d. Derechos
e. Accesorios a las contribuciones
Podemos encontrar que algunos
acuerdos comerciales intentan dar
una definición vgr: México-Costa
Rica del 24-VII-1984, capítulo IV
de Alcance Parcial con Cuba, 23 de
enero de 1986, artículo 3.
297
Véase “Trade Barriers: and overview”, op. cit., Nota 86.
296
Se contemplan además, los aprovechamientos y los productos
tal como los refiere el artículo 3 del mismo Código. Según lo dicho y establecido en la ley aplicable, no aparecen los aranceles.
Entonces, ¿Qué son los aranceles? No queda otra explicación más que referirnos a ellos como impuestos que se causan
expresamente por el tráfico de mercancías, esto es, por la importación y exportación. Siendo así tendremos entonces que las
barreras o restricciones no arancelarias, serán aquellas acciones
oficiales que estorben, dificulten, impidan el libre tránsito de las
mercancías y que no sean por definición de carácter arancelario.
Esta descripción, que no pretende ser una definición, facilita la
comprensión del concepto,296 en tanto que no existe alguna regla general que las controle o limite, pudiendo ser tantas como
la imaginación del hombre lo permita.
En un estudio que efectuó sobre estos temas la Comisión de Aranceles de los Estados Unidos de América en 1974,
encontró que para entonces había 844 tipos de barreras no
arancelarias.297 Aunque la comunidad internacional las criticó
duramente, no será sino hasta 1994 cuando aparezca una clara
manifestación de rechazo a su utilización, pues al no registrarse formalmente, no sólo se estorba el flujo comercial sino que
se dificulta su conocimiento.
Elementos jurídicos
para una controversia comercial en contra del maíz
y sus derivados procedentes de los Estados Unidos de América
El artículo 4 y la nota de pie de página n° 1 del ASA, son
una muestra de esta postura en la OMC. Sin embargo, los países
Miembros no están decididos a eliminarlas y continúan aplicándolas cotidianamente, sobre todo las grandes potencias quienes
deben dar ejemplo de lo contrario, pues tienen diversas formas de
proteger a sus productores sin tener que recurrir a ellas y dañar
seriamente a los países en desarrollo. No diremos más y dejemos
que sean los especialistas quienes se ocupen de hacerlo.298
5. Nuestra legislación aplicable establece algunas limitaciones para gravar tanto la importación, como la exportación (Artículo 15 y 16 de la LCE), estableciendo que debe haber razones
de bien público o por haberlo convenido así.
En la reglamentación del tránsito de mercancías para importar o exportar, solamente se podrán utilizar los permisos previos,
los cupos máximos, el marcado del país de origen, las certificaciones y otros instrumentos que a juicio de la SE, resulten pertinentes. Existen otras medidas que también afectan al tráfico de
mercancías como son las cuotas compensatorias, pero sólo se podrán imponer cuando se trate de combatir las prácticas desleales
de comercio a que se refiere el párrafo V del artículo 16.
6. Todas estas medidas reglamentarias deberán, previamente a
su imposición, someterse a la opinión de la Comisión de Comercio
Exterior. Dicha Comisión y la Comisión Mixta para la Promoción
de las Exportaciones se crean por disposición del artículo 6.
La primera de las comisiones de referencia deberá, antes de
pronunciar su opinión, publicar los anteproyectos de sus decisiones y las organizaciones empresariales así como las instituciones que las coordinen frente al Gobierno Federal cuando hayan
sido reconocidos por la Ley de Cámaras, y sus Confederaciones
así como cualquier interesado podrán emitir una opinión sobre
los anteproyectos mencionados.
Por último, la Comisión revisará periódicamente las medidas existentes y recomendará, cuando proceda, su modificación.
Estas obligaciones de la autoridad anteriormente mencionadas
fueron añadidas en la modificación más reciente a la LCE y
constituyen un evidente avance en la materia que fortalecerá las
medidas que se acaben adoptando.
275
Véase Rohde Ponce, Andrés, op.
cit., Nota 85, pp. 269-281.
298
276
CENTRO DE ESTUDIOS PARA EL DESARRROLLO RURAL SUSTENTABLE Y LA SOBERANÍA ALIMENTARIA
La Comisión de Comercio Exterior mencionada, se compone de representantes de las siguientes dependencias sin perjuicio
de incorporar transitoriamente, cuando proceda, a otras de la
Administración Pública Federal Estatal:
I. Secretarías de:
Relaciones Exteriores
Hacienda y Crédito Público
Desarrollo Social y
Economía
II. Banco de México
III. Comisión Federal de Competencia.
La composición, funciones y funcionamiento de la Comisión, así como los acuerdos que tome, se encuentran regulados
en los artículos 2 al 13 del Reglamento de la LCE fundamentalmente, sin perjuicio de las indicaciones contenidas en otros
preceptos como en los artículos 18, 25 y 27 de la Ley.
7. Por último podemos incluir en este apartado, a las restricciones no arancelarias y al cumplimiento de las normas oficiales
mexicanas que les resulten aplicables, tal como lo indican los
artículos 26 y 27 de la LCE .
8. Los títulos V, VI y VII siguientes se ocupan de las medidas aplicables a las prácticas de comercio, sean desleales o no, y
a las normas procedimentales correspondientes.
Es de criticarse la falta de técnica legislativa al abarcar en la
LCE disposiciones substantivas, y al mismo tiempo adjetivas, pese
a que también el Reglamento las comprenda, como es propio. En
virtud de que en las secciones anteriores del presente estudio ya
nos ocupamos de las susodichas prácticas, sería ocioso repetirlas;
sólo cabe recordar que la LCE tiene su Reglamento que la complementa, al que hemos acudido frecuentemente, por lo que ambos
forman un todo ordenado de nuestro comercio exterior.
Añadimos para concluir, que junto a las normas existentes
sobre las investigaciones de prácticas comerciales, están las del
Acuerdo VI del GATT (Acuerdo Antidumping), el correspondiente a Subvenciones y Medidas Compensatorias y el de Salvaguardas, así como las existentes en los acuerdos comerciales
vigentes, fundamentalmente las correspondientes a los capítulos
Elementos jurídicos
para una controversia comercial en contra del maíz
y sus derivados procedentes de los Estados Unidos de América
XI, XIX y XX del TLCAN, cuando fueren procedentes. El título
IX y último, se ocupa de dos temas: infracciones y sanciones
administrativas (capítulo I) y de los recursos (capítulo II).
Las infracciones serán punibles cuando se trate de la falsificación de documentos o de datos “con intención fraudulenta”
o por negligencia grave, pero solamente si se refieren a la comprobación de origen de las mercancías, de permisos previos, de
cupos y de marcados de origen así como en los casos de prácticas comerciales; asimismo, si la mercancía importada debe destinarse a un fin determinado y se ocupa en otro distinto.
Dado que en la sustanciación de los procedimientos de investigación en los casos de prácticas de comercio se maneja información confidencial, la divulgación de la misma se deberá
sancionar sin importar el propósito de la infracción. Aunque
no se advierte expresamente, la sanción que se aplique será independiente de cualquier otra que esté prevista en disposiciones
legales distintas como en el Código Penal, por ejemplo. Cabe
enderezar una crítica a la redacción de la fracción I del artículo
93, cuando condiciona la materia en la que se utilizará el dato o
el documento falsificado como lo relatamos líneas arriba, pues
como está establecido no se sanciona la falsificación en sí, sino
su destino. Consideramos que esto es un error que debe ser corregido de inmediato.
9. En cuanto al tema de los recursos en cuestión de las resoluciones de la SE , solamente se contempla el de revocación
y esto es limitante y tendencioso. En efecto, al no contar con
otras opciones, el afectado deberá acudir ante la propia autoridad que dictó la resolución, quien difícilmente admitirá haberse
equivocado, por lo cual, el acto atacado permanecerá vigente.
En repetidas ocasiones, el sector privado ha solicitado se abra
a otras opciones, pero sin éxito. Se prevén dos excepciones a lo
anterior y esto es cuando la materia de la discrepancia sea de
certificación de origen y los actos de aplicación de cuotas compensatorias definitivas.
El Licenciado Andrés Rohde Ponce sostiene que las cuotas
compensatorias son inconstitucionales por no estar previstas en la
Constitución Política lo que, de proceder, cuestionaría todo el sistema en contra de las prácticas desleales de comercio. Sugiere que se
277
278
CENTRO DE ESTUDIOS PARA EL DESARRROLLO RURAL SUSTENTABLE Y LA SOBERANÍA ALIMENTARIA
Rodhe Ponce, Andrés, op. cit.,
Nota 85, pp. 303 y 304.
299
reforme lo procedente en la Constitución, como es el artículo 28,
por tratarse de la protección de la planta productiva nacional, de
los daños producidos por acciones monopólicas ya que las cuotas
compensatorias tienen como finalidad provocar que el producto o
mercancía nacional se ponga a la par que el importado.299
Constituyendo esta parte de la LCE uno de los pilares más
importantes del marco jurídico nacional que pretende cuidar al
productor doméstico de las acciones legítimas de los terceros, es
urgente precisar la naturaleza jurídica de las cuotas compensatorias y cambiar, si fuere el caso, lo que resulte necesario.
10. Concluye el texto legal examinado con los artículos 97 y 98
que previenen la posibilidad que tiene el afectado, de decidir cuando proceda, por el recurso interno o promover el medio alternativo
que exista en algún tratado comercial en el que México sea Parte.
Cuando se opte por tales mecanismos, “No procederá el recurso de revocación previsto en el artículo 94 ni el Juicio ante el
Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa...” (Párrafo 1 del artículo 97). Esta prevención es muy importante pues
consigna que la elección de foro cierre las puertas a los demás
posibles. Siendo lo anterior un elemento en los casos de conflicto, con opciones a foros varios, se requiere como aquí se hizo,
la estipulación legal expresa, pese a que constituye un principio
fundamental, el no poder juzgar en mismo tiempo la misma
causa, en distintos tribunales.
De no aparecer tal estipulación, puede suceder lo que aconteció en el caso del jarabe de maíz de alta fructosa ( JMAF) que
comentaremos más adelante, en donde por no estar considerado textualmente este principio en el capítulo XIX del TLCAN, el
Gobierno norteamericano acudió a la OMC atacando la resolución antidumping pronunciada por la UPCI y al mismo tiempo, los
exportadores norteamericanos y los importadores nacionales que
son subsidiarios de los primeros, promovieron el procedimiento
de revisión ante un panel del capítulo XIX, de la misma resolución. Esto es que, concomitantemente se conoció dicha resolución
en dos foros de la misma naturaleza, pues ambos son arbitrajes
internacionales, tienen la misma causa legal y, de hecho, involucran a las mismas Partes, dado que el Gobierno norteamericano
actuó a petición y protección de los fructoseros de su país.
Elementos jurídicos
para una controversia comercial en contra del maíz
y sus derivados procedentes de los Estados Unidos de América
279
IV.2 Los Acuerdos Multilaterales
y los Bilaterales
A. el acuerdo general de aranceles aduaneros
y comercio (gatt)
El tema que nos ocupa ha sido fuente de numerosos estudios y
análisis que explican e interpretan su razón de ser y el contenido
de su expresión documental, cuya lectura es complicada, no solamente por su lenguaje, sino por un constante juego de enunciados
y al mismo tiempo, de matices que lo condicionan, así como por
sus contradicciones aparentes derivadas de las excepciones incorporadas a la par de los enunciados en cuestión.300 No es nuestra
tarea abundar en ello sino solamente señalar un breve antecedente que nos permita comprender su existencia, lo cual resulta conveniente al haber suscrito el Acuerdo desde finales de 1986.
La presencia de los Estados Unidos de América en el juego
de los acomodos de la comunidad internacional desde mediados
del siglo XIX y, muy particularmente, en el desarrollo del comercio internacional, ha sido definitiva. Sin temor a equivocarnos podemos sostener que gradualmente se fue transformado el
mundo del comercio, de internacional típico a un comercio de
intereses norteamericanos en la red mercantil mundial.
Ya hemos visto cómo inquietudes presentes en el seno de los
Estados Unidos de América, se han traspasado a los escenarios
generales, convirtiendo sus problemas internos en internacionales. El ejemplo de la salvaguarda o cláusula de escape que describimos en la sección correspondiente del presente estudio, ilustra
con precisión lo afirmado. Por ello cualquier intento de incursionar en el mundo del comercio internacional quedaría trunco
si no revisamos cuál ha sido la postura norteamericana sobre el
tema. Muy someramente recordamos su política frente al entorno
internacional en lo relativo al tema de nuestro interés.
Los Estados Unidos de América, al lograr su independencia
política, siguieron aplicando el mismo sistema existente durante
la Colonia hasta el año de 1808 y luego desarrollaron todo un
Cruz Miramontes, Rodolfo, Las
relaciones comerciales multilaterales de México y el Tratado de Libre
Comercio con la Unión Europea,
UNAM - Universidad Iberoamericana, 2003, pp. 6-15. En este texto
se esboza una breve referencia a la
génesis del GATT.
300
280
CENTRO DE ESTUDIOS PARA EL DESARRROLLO RURAL SUSTENTABLE Y LA SOBERANÍA ALIMENTARIA
Eliot Morison, Samuel, The Oxford
History of the American People, New
York University Press, 1965, p. 325.
301
sistema marcadamente proteccionista. Se abren en 1857 en su tarifa arancelaria, aunque por poco tiempo, ya que con el pretexto
de fortalecer a la industria pero sobre todo propiciar su fomento,
se reimplantaron las tarifas de 1864 poco antes de que se desencadenara la Guerra Civil, siguiendo así la tendencia proteccionista manifestada desde el Report on Manufactures presentado al
Congreso por Hamilton en 1791,301 en el que se proclamaban las
grandes ventajas de tal sistema, el que sería enarbolado como el
símbolo de la Independencia Industrial Norteamericana en la
Declaración de Principios Republicanos en 1896.
Así tenemos que la tendencia proteccionista se desarrollaba
como consecuencia de una serie de factores diversos, encontrándose tal vez la raíz filosófica en la propia actitud liberal que preconizaba la defensa del individuo frente a toda dependencia, lo
que debía de desarrollarse con plenitud en un régimen de libre
competencia; paradójicamente, lo anterior exigía que la presencia
extranjera se redujese al mínimo y que se exaltase el nacionalismo. Ello nos explica con claridad, las medidas que fue tomando
el Gobierno norteamericano ante este panorama mundial tan inquietante que se daba entre los años veintes a los treintas.
Con una falta de visión general y con una gran decisión proteccionista, se promulgó la Smooth-Hawley, Tariff Act of 1930,
que empujó aún más al fondo la crisis depresiva mundial, pues
al cerrarse este mercado tan importante, los países proveedores disminuyeron sus exportaciones y también su capacidad
de compra. Hubo inclusive una inflación generalizada tan alta,
que en los países afectados por innumerables medidas rígidas
por haber sido “enemigos” y perdedores, desde luego después de
la Primera Guerra Mundial, tuvieron que soportar una moneda
devaluada que para poco les servía. Alemania tuvo que recurrir, por ejemplo, al trueque internacional mediante Acuerdos
Bilaterales denominados clearing o de compensación, lo que hábilmente supo aprovechar el emergente líder del nacionalsocialismo, Adolfo Hitler, para fortalecer su figura política.
Todo ello agravó la llamada gran depresión, por lo que el cambio de giro se hizo indispensable y así el Presidente Franklin Delano Roosevelt, al iniciar su periodo presidencial en 1933 (octavo
de la gran depresión), elaboró con Cordell Hull, su Secretario de
Elementos jurídicos
para una controversia comercial en contra del maíz
y sus derivados procedentes de los Estados Unidos de América
Estado, una Ley denominada Reciprocal Trade Agreements Act of
1934, que propugnaba por una reducción arancelaria para activar
el comercio global, sobre bases recíprocas.
Esta actitud chocaba frontalmente con las posiciones proteccionistas tradicionales norteamericanas, pero buscaba, al
revertir la tónica represiva, ampliar y fortalecer su comercio.
El espíritu de lucro está en lo más íntimo del norteamericano y el
desarrollo del comercio es el riel sobre el que caminan todos sus
intereses; recordemos varias famosas expresiones francas o aun
cínicas de sus hombres de estado que las han pronunciado.302
Solamente se pudieron celebrar veinte acuerdos bajo esta
Ley, pero el camino ya estaba trazado. Al fin de la contienda,
el panorama desolador que presentaban todos los países que se
vieron envueltos en la conflagración mundial, sin distingos de
si eran “aliados” o del “eje” como se les llamaba, planteaba la
necesidad de remediar de fondo la situación.
Era necesario reconstruir lo devastado, por lo que se requería establecer un sistema monetario sólido que formase la
infraestructura necesaria para levantar realmente las ciudades
bombardeadas, erigiese los puentes destruidos, las carreteras
fracturadas, los almacenes y demás. De las pérdidas humanas
de cerca de cincuenta millones de personas y de las consecuencias lamentables en quienes sobrevivieron, no es propio ocuparnos ahora, pero no podemos dejar de mencionarlas.303
Se pusieron en práctica varios programas para reconstruir lo
destruido como el United Nations Relief and Rehabilitation Administration (UNRRA) aplicable a Europa Occidental y Japón; el
Plan Marshall; el préstamo para la reconstrucción de Gran Bretaña y otros más.304 Cuentan asimismo los programas que buscaron
contrarrestar la influencia comunista, tales como el Plan Truman
o el de ayuda Greco-Turca; la derrama de dinero en las tropas
de ocupación, etcétera. En el ámbito multilateral fue convocada
la Conferencia de Bretton Woods en 1944 y de ahí surgieron el
Fondo Monetario Internacional y el Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento, llamado también el Banco Mundial.
Poco después, el Congreso norteamericano renovó la Ley
de Comercio Recíproco por tres años más y esto auspició, sin
duda, la creación de un organismo multilateral de comercio
281
“Estados Unidos no tiene amigos,
tiene intereses”.
303
Los profesores Ricardo M. Martín
de la Guardia y Guillermo L. Pérez
Sánchez, nos dan mayores pormenores sobre el particular en su trabajo
Historia de la integración europea,
Barcelona, Ariel, 2001, pp. 58-59.
304
Sobre el Plan Marshall es interesante
el enfoque que De la Guardia y Pérez
Sánchez le dan. Idem, pp. 73-79.
302
282
CENTRO DE ESTUDIOS PARA EL DESARRROLLO RURAL SUSTENTABLE Y LA SOBERANÍA ALIMENTARIA
Fox, Melvin J y Murray Butler,
Nicholas, “The Restoration of Internacional Trade”, texto propuesto
por la International Conciliation,
September, Carnegie Endowment
for International Peace, 1947. Asimismo, “The Marshall Plan and
his Legacy”, Foreign Affairs, Conmemorative Section, vol. 76, n°. 3,
May-June, 1997.
306
U.N., Final Act adopted at the conclusion of the Second Session of the
preparatory committee of the United
Nations Conference of Trade and
Employment, U.N., sales n° 1947, II,
10, 55 UNTS, 187.
305
para complementar así los esfuerzos que las dos instituciones anteriormente citadas llevaban a cabo en los campos monetario y
financiero. Para llevar a cabo sus propósitos, el Gobierno norteamericano aceptó las ideas de un funcionario y hombre de negocios, su Secretario de Estado William L. Clayton, plasmadas en
un documento intitulado Proposals for Expansion of World Trade
and Employment, con lo que no solamente invitaba a diversos países a celebrar acuerdos comerciales, sino también a la creación de
la Organización Internacional de Comercio (OIC).305
La Organización de las Naciones Unidas por conducto del
Consejo de las Naciones Unidas para el Comercio y el Desarrollo (ECOSOC), entonces de reciente creación, convocó a su vez
a una Conferencia sobre Comercio y Empleo, en cuyo seno se
presentó el programa ideado por los Estados Unidos de América y la Gran Bretaña. Será en la capital de este segundo país
cuando se integre un Comité Preparatorio en octubre de 1946
que inició sus trabajos de inmediato. Las siguientes reuniones
se llevaron a cabo en Lake Success, New York (enero y febrero)
y en Ginebra (de abril a octubre) y se trabajó para tener listo el
documento a presentarse en la Reunión de La Habana en el mes
de noviembre de 1947.
Un grupo integrado originalmente por 17 países estimó pertinente trabajar en el tema de la desgravación arancelaria para
avanzar con mayor rapidez y así se consolidó un documento integrado por varias partes.306 La Conferencia de las Naciones Unidas
sobre Comercio y Empleo se realizó tal como se había planeado;
57 países Miembros, con la notable ausencia de la URSS, se reunieron para firmar en marzo de 1948 la llamada “Carta de la
Habana”, habiendo estampado su firma cincuenta y tres países.
Habiéndose concluido las negociaciones relativas a las partes segunda y tercera en el mes de octubre de 1947, restaba sólo
la parte institucional de la OIC para tener todo listo. Siendo Estados Unidos de América el principal interesado en el éxito de
las negociaciones, se enfrentó con un problema jurídico interno
consistente en que las facultades otorgadas por el Congreso al
Poder Ejecutivo en la Reciprocal Trade Agreements Act (1934),
que habían sido renovadas en diversas ocasiones, expiraban a
mediados de 1948.
Elementos jurídicos
para una controversia comercial en contra del maíz
y sus derivados procedentes de los Estados Unidos de América
Por otra parte, varios países presentes en las negociaciones sufrían también de algunos problemas internos que les impedía acelerar el proceso, sobre todo cuando se pretendió que de inmediato
se le diese solamente vida al acuerdo arancelario y posteriormente
a la Carta de La Habana. Para salvar el escollo se acordó celebrar
un protocolo de aplicación provisional que dio pie a un sin fin de
negociaciones y consultas, terminando felizmente con la adopción plena de las partes I y III y de la parte II original (Artículos
III al XXIII) sólo en la medida que fueren consistentes con la legislación nacional de los países signantes, previniendo así los posibles conflictos internos entre los poderes Ejecutivo y Legislativo
a través de la llamada, “Cláusula del Abuelo”.307
En la parte I se consagraron los principios de “Nación Más
Favorecida” y de “No Discriminación”; la parte II contiene
las normas necesarias del acceso a mercados y la III se refiere a las
materias administrativas. Se suponía que tan pronto fuera legalmente posible, se formalizaría la Carta de la OIC incorporándole de inmediato lo concerniente al GATT. Por ende, no se
constituyó ningún organismo internacional, no se estableció un
cuerpo administrativo, ni se abordaron otros temas. Pocos años
se necesitaron para que la OIC abortara al negarse el Congreso
norteamericano en 1951, a tratar más el tema. De esta forma el
GATT se aplicó durante 47 años sobre bases “provisionales”.308
No deja de resultar paradójico y constituir una “ironía”,
como bien apunta el Profesor John H. Jackson,309 que los Estados Unidos de América habiendo sido los iniciadores de la
creación de la OIC y sus principales promotores, la rechazaran.
Otra paradoja la constituye el hecho de que haya subsistido, sin
embargo, una parte del todo, merced a la creación del Protocolo
de Aplicación Provisional.
En varias ocasiones hubo intentos de resucitar a la fallida organización resaltando los trabajos de la Comisión Interna de la
OIC, y la Organización de Cooperación para el Comercio Internacional (OTC) que, sin haber logrado el menor éxito, sirvió al
GATT y vino a ser, de hecho, la Secretaría del mismo. Nada se
hizo y pese a ello funcionó como si fuese una organización internacional, sin tener personalidad jurídica. Contó con una especie
de Secretaría y cimentó, a base de muchos esfuerzos, toda una
283
En el mes de octubre de 1947, ocho
países aprobaron el documento que
formalizaba el GATT para que provisionalmente entrara en vigor a
partir del 1° de enero de 1948. Ellos
fueron: Australia, Bélgica, Canadá, Francia, Luxemburgo, el Reino
Unido y desde luego los Estados
Unidos de América (55 U.N.T.S.
308, I (a) y (b), 1947).
308
Para conocer en detalle todo el proceso y el texto inicial, se recomienda
la obra ya clásica del profesor Jackson, John H., op. cit., Nota 7.
309
Jackson, John H., The World Trade
Organization, U.S., Chatham House
Papers, The Royal Institute for International Affairs, 1998, p. 18.
307
284
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doctrina y una práctica que han sido útiles sin duda para todos
los países, aunque se han dado también abusos y se han prohijado
prácticas proteccionistas al amparo de las excepciones legítimas.
Sin pretender ahondar en la historia del GATT, señalaremos
que su modus operandi fue a base de reuniones periódicas llamadas Rondas, cuya duración fue diversa pues iban desde uno
hasta ocho años. La serie de Rondas del GATT culminó con
la Octava, inaugurada en Punta del Este, denominada Ronda Uruguay. Dicha Ronda resultó ser muy prolongada ya que
habiendo iniciado sus tareas en 1986, culminaron hasta 1995.
Las diferentes Rondas de Negociaciones se enfrentaron hasta
la Ronda Tokio con un serio problema, sobre todo a partir de la
anterior, es decir la Kennedy, en donde la materia de las mismas
ya no eran los aranceles sino las barreras no arancelarias y los
denominados “códigos de conducta”.
Como bien expresan David Palmeter y Petros C. Merroidis a
propósito del eterno enfrentamiento del Ejecutivo norteamericano y su Congreso, para aprovechar las negociaciones comerciales:
This experience soured many trading partners of the United
States, who found themselves having to negotiate twice: first
with the U.S. negotiators and then with the Congress...310
• México y el GATT
Véase Palmeter, David y Marroidis, Petros C., Dispute Settlement in
the World Trade Organization, La
Haya, Países Bajos, Kluwer Law International, 1999, p. 6.
311
De Lamadrid, Luis Malpica, ¿Qué es
el GATT?, México, Grijalbo, 1988.
310
No debemos dar vuelta a la página sin referirnos —brevemente— desde luego, a la incorporación de México al GATT, que durante años fue visto con desconfianza y se le consideró como una
especie de club cerrado, en donde sólo los países ricos podían participar. Tal vez en su origen fuera explicable por las razones ya consignadas, mas a partir de 1965, cuando se añadió la parte cuarta
con las cláusulas “antigatt” ya no merecía este calificativo.
Con prudencia, México participó en los debates efectuados
para crear la Organización Internacional del Comercio (OIC) y
estuvimos presentes tanto en la elaboración de su Carta Constitutiva como lateralmente en lo relativo al GATT.311 Para ello se
conformó una delegación mexicana que asistió a la Conferencia
de Comercio y Empleo iniciada en La Habana en noviembre
Elementos jurídicos
para una controversia comercial en contra del maíz
y sus derivados procedentes de los Estados Unidos de América
285
de 1947. A la conclusión de las negociaciones firmamos los
estatutos de la Carta, pero no fueron aprobados por el Senado,
trámite indispensable por ser un tratado internacional y nuestro ingreso quedó pendiente. Se consideró que no ofrecía mayor
interés pues era demasiado proteccionista. Hubo tal vez, una
reacción de rechazo a la idea de afiliarse de lleno a la tesis de
libre mercado.
Un ilustre Miembro de la delegación mexicana el Licenciado Jesús Reyes Heroles, opinó en una obra que escribió sobre el tema, que:
Se ha dicho que las dos grandes contradicciones que nuestro sistema económico tiene que vencer para subsistir, sin merecer ser calificado de injusto son en el ámbito interior, las grandes diferencias
de niveles de vida entre los pobladores, la superación de grandes
contrastes; en el ámbito internacional, la coexistencia de países altamente desarrollados y países económicamente coloniales.
Ante la Carta de La Habana hemos pensado si no se habrá escogido el camino de resolver la contradicción interior, en los que podríamos llamar centros vitales del capitalismo... ¿Es que no habrá
una fórmula que permita superar ambas antítesis armónicamente?
¿No existirá en el debate de nuestros tiempos un tercer camino?.312
Pasarían casi treinta y dos años para que México volviera a
intentar suscribir al Acuerdo General en cuestión y así, a principios de 1979, se informó por parte de la SECOFI, su decisión de iniciar negociaciones con los países miembros, para una
eventual adhesión al mismo.
Previamente se había estado participando desde la Ronda
Tokio en la revisión de marco institucional del GATT, así como
en lo relativo a los códigos de conducta sobre ciertos aspectos
no arancelarios, como subsidios y derechos compensatorios,
normas, valoración aduanera, licencias, salvaguardas, antidumping, productos cárnicos y lácteos, amén de otros más.
A resultas de las gestiones se concluyó el Informe del Grupo
de Trabajo y el Protocolo de Adhesión, los cuales fueron sometidos a un proceso de consulta con todos los sectores sociales
del país, habiendo participado las Universidades, Cámaras y
La Carta de la Habana, México, Ediapsa, 1948, p. 9. Viene a
cuento la reciente obra: Giddens,
Anthony, La Tercera Vía, Madrid,
Santillana, 1999.
312
286
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Véase Instituto Mexicano de Comercio Exterior-ADACI, “El Economista Mexicano”, México y La
Economía Internacional, Vol. XIV,
N° 2, marzo-abril de 1980. También Instituto Mexicano de Comercio Exterior-ADACI, “El GATT
y El Comercio Exterior de México”, El Comercio Exterior de México, México, Siglo XXI, 1982, tomo
II, capítulo VI.
314
Las importaciones que realizábamos equivalían a un 98.4% y las exportaciones que se efectuaban eran
en proporción de 82.4% en países
integrantes del GATT.
315
Véase Cruz Miramontes, Rodolfo,
“Alcance Jurídico de la Condición
de País en Desarrollo conforme a
la Doctrina del Comercio Internacional”, Revista de Derecho Privado,
México, Instituto de Investigaciones Jurídicas, UNAM, año 3, N° 8,
mayo-agosto, 1992.
316
Rubio del Cueto, Ernesto, “Ha sido
apresurada la apertura comercial”,
en Excelsior, México, 20 de abril de
1990, p. 2.
313
Colegios de Profesionistas en donde el Colegio Nacional de
Economistas tuviese un papel destacado.313
La opinión general de quienes respondieron a la llamada “Consulta Popular” fue de rechazo al ingreso de México al
GATT. Inclusive instituciones como el propio Instituto Mexicano de Comercio Exterior, asesor en la materia del Gobierno Federal, se pronunciaron en el sentido de que no era el momento
oportuno de acceder al citado foro multilateral. Esto es, no se
negaba la pertinencia de estar dentro del GATT máxime cuando
nuestro comercio exterior se llevaba a cabo casi en su totalidad
con países que formaban parte del mismo,314 sino que, una vez
que se hizo una encuesta interna del Instituto, se consideró que
se debía posponer y “educar” a nuestros funcionarios e industriales en los intríngulis del acuerdo multilateral.
La decisión definitiva de posponer el acceso, se tomó después que se conoció la postura formal de los trabajadores de
PEMEX, expresada en Guadalajara el día 18 de marzo de 1980.
Se hizo un reconocimiento público de quienes con conocimiento, habilidad y sentido nacionalista, al menos en ese momento,
lograron confeccionar un protocolo justo para los intereses de
México y correcto para nuestras contrapartes.
Pocos años después, en 1985, se volvió a solicitar el ingreso
al GATT pues las condiciones internas e internacionales, lo recomendaban. El 25 de noviembre de 1985 se inició el proceso y
desde luego, se partió del reconocimiento de que México era
y sigue siendo, un país en vías de desarrollo, conforme la parte
cuarta del Acuerdo y los artículos XXXV al XXXVIII inclusive, conforme la llamada “Cláusula de Habilitación” definida en
la Ronda Tokio sostenida en varios instrumentos del GATT y de
otros organismos internacionales.315
El arancel máximo se consolidó en un 50% para la totalidad de su tarifa de importación, que duró escasos meses, pues
en 1987, lo bajamos a 20% de manera unilateral y gratuita, lo
que provocó extrañeza y críticas severas de distintos organismos
del sector privado.316
En el protocolo de adhesión se anunció que a los seis meses
de la entrada en vigor, México resolvería sobre su intención de
adherirse a varios códigos de conducta, como son los de:
Elementos jurídicos
para una controversia comercial en contra del maíz
y sus derivados procedentes de los Estados Unidos de América
287
a. Trámite de licencias de importación
b. Valoración aduanera
c. Antidumping.
d. Obstáculos técnicos
No siendo el propósito entrar en mayores detalles, basta
consignar que el Senado de la República lo aprobó el día 11 de
septiembre de 1986 y fue promulgado el 6 de noviembre del
mismo año, el marco de la celebración de la Ronda Uruguay.317
El ingreso en cuestión significó un vuelco notable en la política
tradicional en el tratamiento de nuestras relaciones comerciales
con la comunidad internacional y fue un punto de partida para
lo que posteriormente vendría siguiendo esta decisión.318
Recordemos que 1985 fue un año que marcó un cambio
trascendente en el orden internacional, en donde la globalización de las economías se manifestó. México no quiso quedarse
a la zaga y por ello negoció su incorporación a otros organismos
internacionales e inició la tarea de la suscripción de acuerdos
económicos y comerciales internacionales, destacando la OCDE
y el TLCAN respectivamente.
Esta “adicción” de México a celebrar acuerdos de comercio internacional ha llamado la atención en diversos foros; hasta
ahora como se anotó, estamos ligados con 44 países y se avisarán otros más que están en proceso. Consideramos que no es
pertinente continuar por este camino si no se cuenta con programas eficientes de apoyo a la industria nacional en un contexto integral de comercio exterior, tal como lo hemos manifestado
públicamente en diversas ocasiones.319 De lo contrario no podremos aprovechar los mercados abiertos de los terceros países
y ellos sí lo podrán hacer respecto del nuestro.
B. la organización mundial de comercio (omc)
De inicio, debemos prevenir que el resultado de la Octava Ronda del GATT no fue uno solo: fueron muchos. Por ello la simple
lectura, ya no el estudio cuidadoso, necesaria para comprender
Véase El Proceso de Adhesión de
México al Acuerdo General sobre
Aranceles Aduaneros y Comercio,
GATT-Gabinete de Comercio Exterior, México, 1986.
318
Garrido Ruíz, Abel, El Ingreso de
México al Acuerdo General sobre
Aranceles Aduaneros y Comercio
GATT, México, Cámara Nacional
de Comercio de la Ciudad de México, 1986; y Querol, Vicente, El
GATT, México, Editorial Pac, 1985.
Asimismo González A. Carrancá,
Análisis del Acuerdo General sobre
Aranceles Aduaneros y Comercio, Segunda Edición, Asociación Nacional de Abogados, 2 tomos, 1980; y
Sobre el ingreso de México al GATT,
Volumen 30, n° 2, febrero de 1980 y
Protocolo de Adhesión al GATT, Vol.
3, n° 10, octubre de 1986. “Estudios
sobre el GATT ” en Revista Comercio
Exterior. Boletín Mexicano de Derecho Comparado, Instituto de Investigaciones Jurídicas, UNAM, 1979.
319
Véase Cruz Miramontes, Rodolfo, “No más acuerdos comerciales,
sin programas gubernamentales en
apoyo a la industria nacional”, Libre
Empresa, México, 10 de febrero de
1997, pp. 14-15.
317
288
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Thomas, Jeffrey S. y Meyer, Michael A., The New Rules of Global
Trade, Ontario, Canadá, Carswell,
1997, p. 25.
321
Para efecto de consulta se puede revisar el texto publicado en el Diario
Oficial de la Federación el día 30 de
diciembre de 1994.
322
John Ruskin a propósito nos dice:
“La Arquitectura es el arte que
dispone y adorna los edificios levantados por el hombre para cualquier uso, para que su vista pueda
contribuir a su salud mental, vigor
y deleite”. Ruskin, John, Las Siete
Lámparas de la Arquitectura, Aguilar, Pamplona, 1963, p. 35. Me pregunto ¿Qué tiene que ver este arte
con la ciencia del Derecho?
320
y dimensionar al “pastel” que tenemos enfrente, es sumamente
complejo. La primera razón consiste en que no se trata de un documento único sino de varios: unos nuevos y otros ya existentes;
otra razón práctica es que se compone de 26,000 páginas según
informan quienes han tenido la paciencia de leerlas o al menos de
contarlas.320 Por ahora, solamente nos limitaremos a formular una
mera descripción del nuevo organismo emanado de esta Ronda y
a formular unos cuantos apuntes, pues su estudio es digno de una
obra específica y no es nuestro propósito hacerlo en esta ocasión.
El “Acta Final de la Ronda Uruguay de Negociaciones
Comerciales Multilaterales” comprende numerosos documentos como veremos enseguida, entre los que se encuentra
el Acuerdo por el que se establece la Organización Mundial
de Comercio (OMC) firmado, como ya se ha dicho, en la Ciudad de Marrakech, Marruecos el día 15 de abril de 1994.321
Los múltiples documentos se encierran en dos grandes grupos:
por una parte, los textos de 200 tratados, apéndices, notas,
protocolos, interpretaciones, rectificaciones, concesiones, enmiendas, dispensas (Waivers) y decisiones; el segundo grupo
lo componen el texto de la carta fundadora y cuatro anexos,
en donde se regulan diversos temas que pudiesen considerarse
capítulos extensos de la misma.
La razón aparente para haber contemplado esta estructura
del Acuerdo –que no la “arquitectura”, como la califican quienes no son abogados322 – estriba en que es más práctico y fácil
enmendar y cambiar los anexos que los estatutos de la organización. Esto nos explica que dicho documento estatutario sólo se
componga de 16 artículos.
De los anexos señalados comentaremos el anexo I intitulado, Acuerdos multilaterales sobre el comercio de mercancías, que a
su vez se compone de los siguientes documentos, sobre los cuales formularemos enseguida algunos breves comentarios:
Anexo I-IA:Acuerdos Multilaterales sobre el Comercio
de Mercancías.
Anexo IB Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios
y Anexos (GATS).
Anexo IC Acuerdo sobre los Aspectos de los Derechos de Propiedad Intelectual Relacionados con el Comercio (TRIPS).
Elementos jurídicos
para una controversia comercial en contra del maíz
y sus derivados procedentes de los Estados Unidos de América
289
Anexo 2: Entendimiento relativo a las Normas y Procedimientos por las que se rige la Solución de Diferencias.
Anexo 3: Mecanismo de examen de las políticas comerciales.
El anexo IA nos presenta algunas particularidades que consignaremos a continuación:
• Se integra de quince acuerdos;
• El primero de éstos es el Acuerdo General sobre Aranceles
Aduaneros y Comercio de 1994, conocido en los medios
como el “GATT 94”, cuya composición parte del texto del
30 de octubre de 1947; de todas las disposiciones vigentes
hasta el momento de la entrada en vigor de la OMC cualquiera que fuese su denominación; de seis entendimientos;
del protocolo de Marrakech y de varias notas explicativas.
• Entre los otros catorce acuerdos está el relativo a la aplicación del artículo VI del GATT –Acuerdo Antidumping – y
el de las Salvaguardas.
El cuarto anexo se compone de cuatro acuerdos denominados Acuerdos Comerciales Plurilaterales, referidos al comercio de
aeronaves civiles, contratación pública, de productos lácteos y
de carne de bovino.323
Para concluir este apartado diremos algo muy breve, sobre su
forma de trabajo. La OMC por ser una institución jurídica, presenta
un andamiaje burocrático original que habiendo recogido la experiencia del GATT, pretende ser útil y eficiente (Artículo VIII).
La máxima autoridad descansa en la “Conferencia Ministerial” que se reúne en pleno cada dos años y que se compone por
representantes de todos los Miembros (Artículo IV.1).
Le siguen en orden de importancia cuatro consejos:
I. El Consejo General
II. El Consejo de Comercio de Mercancías (GATT 1994)
III. El Consejo para el Comercio de Servicios (GATS)
IV. El Consejo para asuntos relacionados con ciertos aspectos de los Derechos de Propiedad Intelectual (TRIPS)
Se previene que el Consejo General actúe también como el
llamado “Órgano de Solución de Diferencias” (OSD en español
Acuerdo de Marrakech por el
que se establece la Organización
Mundial de Comercio, artículo II,
párrafos II y III respectivamente y
lista de anexos.
323
290
CENTRO DE ESTUDIOS PARA EL DESARRROLLO RURAL SUSTENTABLE Y LA SOBERANÍA ALIMENTARIA
y DSU por sus siglas en inglés). Se podrá observar que cada uno
de los anexos está cubierto por un consejo. El Consejo General
hará las veces de la Conferencia Ministerial en sesión bianual
del mismo y se reunirá cuando sea preciso, estimándose que al
menos será cada dos meses.
Se han establecido también diversos comités como son:
a. El Comité de Comercio y Desarrollo.
b. El Comité de Restricciones por Balanza de Pagos.
c. El Comité de Asuntos Presupuestarios, Financieros y
Administrativos.
Por su parte, se afianzó a la Secretaría bajo la responsabilidad de un Director General (Artículo VI).
En cuanto a las decisiones, se busca que se tomen por consenso como sucedía en el GATT, con la aclaración de que se entenderá por tal cuando en una votación concreta, ninguno de los
miembros se oponga expresamente a la decisión objeto del voto.
Se le otorga gran relevancia al acervo histórico ya que
expresamente se consigna que la OMC se regirá por “... las
decisiones, procedimientos y prácticas consuetudinarias de
las Partes contratantes del GATT de 1947 y los órganos establecidos en el marco del mismo” (Artículo XVI). Esto es lo
que llaman Acquis.
Es de subrayarse como ya se dijo, que la denominación de
los integrantes de la OMC, es la de “Miembros”, en contraste
con los del GATT, que por no constituir una organización jurídica se denominaban “Partes Contratantes”, en lo que el Gobierno norteamericano fue muy puntilloso para prevenir cualquier
enfrentamiento con su Congreso.
Una vez conformado el nuevo organismo, se esperaba con
cierta ilusión la Ronda calificada como del “Milenio” alentada
por William Clinton, Presidente de los Estados Unidos de América, según su informe a la Nación pronunciado a principios de
1999. Se celebraron tres Conferencias Ministeriales previas, la
primera en Singapur en diciembre de 1996, la segunda en Ginebra en el mes de mayo de 1998, la tercera en septiembre y la
definitiva durante los días 20 de noviembre a 3 de diciembre de
1999 en Seattle, Washington.
Elementos jurídicos
para una controversia comercial en contra del maíz
y sus derivados procedentes de los Estados Unidos de América
291
Se partió de un programa de trabajo compuesto por cuatro
grupos de temas y compromisos:
1. Implementación de los Acuerdos de la Ronda Uruguay
2. Agenda incorporada
3. Decisiones de la Conferencia Ministerial de Singapur (1996)
4. Temas adicionales que se aprobasen en Seattle
Nuestro país, que estuvo muy activo en todo este proceso,324 ha
sido parco en su información hacia los sectores nacionales interesados. En octubre de 1999 se organizó un Seminario sobre la Ronda
del Milenio accediendo a sugerencias de Miembros de la Coordinadora de Organismos Empresariales para el Comercio Exterior Confederación de Cámaras Industriales (COECE-CONCAMIN),
quienes participamos con los funcionarios de la entonces SECOFI
involucrados en las negociaciones, bajo el siguiente programa:
1. Preparativos para la Negociación de la Ronda
2. Implementación de los Acuerdos de la Ronda Uruguay
3. Liberalización de Bienes Industriales
4. Nuevos Temas, Inversión, Competencia y Antidumping,
Compras de Gobierno, Facilitación de Comercio y Comercio Electrónico
5. Solución de Controversias325
6. Medio Ambiente y Estándares Laborales
La pretendida Ronda del Milenio resultó un fracaso, pues
no se llevó a cabo en los términos pretendidos y quedó suspendida hasta su reactivación en la reunión de Doha, Qatar. Esto
no significa que se hayan detenido todas las negociaciones, pues
algo se logró, pero muy lejos de lo pretendido.
Durante el mes de enero del 2002, los Miembros, en cumplimiento al mandato recibido en la Reunión de Doha, Qatar,
acordaron elaborar un calendario detallado de los temas a tratar y la forma de las negociaciones. Habiendo cumplido con
su encomienda, listaron 12 temas principales que engloban 40
subtemas que son:
1. Acuerdo General sobre Aranceles y Comercio
2. Agricultura
Véanse las ponencias del Doctor Herminio Blanco, titular de la
SECOFI en las Conferencias Ministeriales de Singapur (Diciembre de 1996) y Ginebra (Mayo de
1998), WT/MIN(96)/ST/14 y WT/
MIN(98)/ST/101 respectivamente.
325
Participé como invitado en esta
Mesa.
324
292
CENTRO DE ESTUDIOS PARA EL DESARRROLLO RURAL SUSTENTABLE Y LA SOBERANÍA ALIMENTARIA
3. Medidas Sanitarias y Fitosanitarias (SPS)
4. Textiles y Confecciones
5. Barreras Técnicas al Comercio
6. Medidas sobre Inversiones Relacionadas con el Comercio
Internacional (TRIMS)
7. Artículo VI del GATT (Antidumping)
8. Artículo VII del GATT (Valoración Aduanera)
9. Reglas de Origen
10. Subsidios y Medidas Compensatorias
11. Comercio Internacional Relacionado con los Derechos
de Propiedad Intelectual (TRIPS)
12. Diferenciación entre medidas obligatorias y potestativas
13. Problemas principales en la implementación de los acuerdos
14. Disposiciones finales
Véase la información que aparece al respecto en la página Web
de la USTR .
326
Se suponía que para el 1° de enero del 2005 deberían concluir las negociaciones, sin embargo, el tema de la solución de
diferencias y el acuerdo que las regula tendrían que haber sido
concluidos para el mes de mayo del 2003 y presentarse en la
Quinta Conferencia Ministerial a celebrarse en México en septiembre de ese año, incluyendo la presentación de un informe
sobre el índice de control geográfico relacionado con la producción de vinos de uva y aguardientes.
El Presidente de los Estados Unidos de América, como es
sabido, para negociar temas arancelarios con agilidad, requiere de la autorización expresa de su Congreso que siempre está
renuente a otorgársela. La Casa Blanca ha estado promoviendo
ante sus legisladores la aceptación de dicha petición que la titulan como Trade Promotion Authority.326
Adicionalmente se elaboró un temario que comprende asuntos de particular interés para los países en vías de desarrollo, los
que paradójicamente fueron aceptados por los desarrollados a
consecuencia de los acontecimientos ya consignados del “Septiembre Trágico”, a efecto de lograr su cooperación en la lucha
contra el terrorismo.
La agenda incluye la reducción de aranceles sobre bienes industriales, la disminución de subsidios agrícolas, la limitación
de las barreras a la inversión y la restricción de la aplicación de
Elementos jurídicos
para una controversia comercial en contra del maíz
y sus derivados procedentes de los Estados Unidos de América
las medidas antidumping; lo que fue siempre repudiado por el
representante norteamericano que ahora tuvo que ceder. México
tenía gran interés en que así sucediera, adicionalmente a la inclusión de otros temas, como por ejemplo, el desmantelamiento
de los subsidios agrícolas, lo que también se logró. Se estableció
un plazo para concluir las negociaciones que fenecería el 1° de
enero del año 2005. Hasta la fecha en la que se edita este libro,
la Ronda Doha se encuentra inconclusa.
C. la organización para la cooperación
y desarrollo económicos (ocde)
La organización citada se desprende y en cierta forma, sucede a la
Organización Europea de Cooperación Económica (OECE), establecida en 1948, que tuvo como misión aplicar el Plan Marshall
establecido por los Estados Unidos de América para facilitar la
reconstrucción de Europa, asunto que ya hemos mencionado con
anterioridad. Ante el éxito logrado, se consideró que habiéndose
cumplido la misión era pertinente aprovechar la experiencia y utilizar la infraestructura creada para continuar con otras tareas similares y así, el 30 de septiembre de 1961, se creó la Organización
de Cooperación y Desarrollo Económico con base en el convenio del
14 de diciembre de 1960 que preveía su establecimiento.
Los fundadores fueron diez y ocho países de Europa
Occidental que ante el cambio a la OCDE , admitió a varios
miembros de América y de Europa Central: La República
Federal de Alemania (RFA), Austria, Bélgica, Canadá, Dinamarca, España, Estados Unidos de América, Francia,
Grecia, Irlanda, Islandia, Italia, Luxemburgo, Noruega, Países Bajos, Portugal, Reino Unido, Suecia, Suiza y Turquía.
La membresía se amplió con posterioridad con la inclusión
de Japón en 1964, Finlandia en 1979, Australia en 1971,
Nueva Zelanda en 1973, México en 1994, la República Checa en 1995, así como Corea, Hungría y Polonia y de alguna
forma se incluyó a Yugoslavia, ahora menguada, mediante
un estatuto especial de 1961.
293
294
CENTRO DE ESTUDIOS PARA EL DESARRROLLO RURAL SUSTENTABLE Y LA SOBERANÍA ALIMENTARIA
De manera condensada y simplista, podemos identificar a
la Organización como un centro de estudios comparativos de
coordinación de políticas nacionales e internacionales sobre temas de interés común y de promoción del desarrollo. Conforme
al convenio de 1960, sus objetivos fundamentales son:
1. Conseguir la mayor expansión posible de la economía y
del empleo.
2. Promover el bienestar económico y social en el conjunto
de las zonas de la OCDE mediante la coordinación de sus
políticas entre los miembros.
3. Estimular y armonizar los esfuerzos desplegados por los
Miembros en favor de los países en desarrollo.
Su forma de trabajo es tradicional ya que cuenta con los
órganos institucionales pertinentes para cumplir con sus tareas.
Dichos órganos son:
• El Consejo
• La Secretaría General
• Comité Ejecutivo
• Comités Especiales y Grupos de Trabajo
Las tareas de dichos comités especiales son importantes, pues comprenden temas complejos que permiten contar
con la mejor información y estudios analíticos para que los
estados miembros acuerden las políticas a seguir coordinadamente; por eso presume ser “... La fuente más importante
de datos comparativos sobre las economías industriales
del mundo”.
Los numerosos comités especializados, grupos de expertos
y grupos de trabajo, preparan y llevan a cabo las labores de la
organización. Los principales comités se ocupan de los campos siguientes:
• Política económica
• Examen en las situaciones económicas y de los problemas
de desarrollo
• Ayuda al desarrollo
• Intercambios
• Movimientos de capitales y transacciones invisibles
Elementos jurídicos
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
para una controversia comercial en contra del maíz
y sus derivados procedentes de los Estados Unidos de América
295
Mercados financieros
Seguros.
Asuntos fiscales
Derecho y política de la competencia
Política relativa a los consumidores
Turismo
Transportes marítimos
Inversión internacional y empresas multinacionales
Política energética
Industria
Acero
Política científica y tecnológica
Política de la información, de la informática y de las comunicaciones
Educación
Mano de obra y asuntos sociales
Gestión pública
Medio ambiente
Agricultura
Pesca
Productos básicos
Llama la atención que existiendo actualmente más de 190
países en el mundo, sólo 30 formen parte de la OCDE . Las
condiciones que deben llenar los países que aspiren a ingresar
no son fáciles de tener, máxime si no se conocen públicamente:
“Tampoco existe una lista exhaustiva de requisitos para ingresar a la OCDE . Oficialmente sólo se habla de un respeto casi
religioso al sistema de libre comercio. Pero se manejan
casi secretamente en encuentros frecuentes y densos con cada
uno de los 24 miembros de la organización”.327 Enseguida, se
considera pertinente que tengan programas gubernamentales
para combatir la pobreza; que observen una condición apta
para la inversión extranjera; y que tengan un sistema político
democrático. Particularmente se consigna que deberán destacarse por ser respetuosos de los derechos humanos.
Mergier, Anne Marie, “Con base
en las negociaciones del TLCAN,
México aspira a entrar en el ‘Club
de los ricos’”, en Proceso, núm. 805,
6 de abril de 1992, p.13.
327
296
CENTRO DE ESTUDIOS PARA EL DESARRROLLO RURAL SUSTENTABLE Y LA SOBERANÍA ALIMENTARIA
• México y la Organización para la Cooperación
y el Desarrollo Económico
Consultar entre otros documentos: Arriola, Carlos y Martí, Rafael,
“Acuerdo para establecer el Foro”
(16 de abril de 1990) y “Conclusiones” (22 de mayo de 1990) en Documentos Básicos sobre el Tratado de
Libre Comercio de América del Norte, México, SECOFI, Miguel Angel
Porrúa, 1994, pp. 219, 239, 280290, 314 y 379.
329
Sobre la OCDE véase Exploration in
OEEC History, Richard T. Griffiths
Editor, Francia, 1997 y The European Reconstruction 1948-1961,
Francia, OCDE , 1997.
330
OCDE , Estudios Económicos de la
OCDE , 1991/1992, México-París.
328
Dada la nueva política de apertura al comercio exterior, tal como
aparece en el resultado de la consulta popular328 llevada a cabo en el
mes de abril de 1990 por el Senado de la República, a través del Foro
Nacional de Consulta sobre las relaciones comerciales de México en
el Mundo, se gestionó el ingreso de nuestro país a la OCDE.
Desde años atrás se habían iniciado algunos contactos; así sucedió en 1980, 1983 y 1989, pero no pasaron a mayores sino hasta
septiembre de 1990, en que México fue admitido como Miembro
de pleno derecho en el Comité del Acero. A principios de 1991,
se logró que la OCDE considerase su eventual presencia en el seno
de la misma, al aceptar su petición de formar parte, en calidad de
observador, en diez comités. La dinámica en política exterior, sobre
todo en cuestiones comerciales, que nuestro país inició a partir de
1990 y como consecuencia de las negociaciones del TLCAN, atrajo
la atención de los países y organismos de Europa Occidental, lo que
explicaría la apertura de la OCDE hacia México.329
A efecto de sopesar si se reunían los requisitos necesarios,
la Organización elaboró un amplio estudio de 275 páginas sobre el particular y concluyó que podía tramitarse la solicitud
de ingreso presentada en 1991.330 Las gestiones que se fueron
llevando a cabo por nuestro gobierno para alcanzar la meta buscada, fueron escasamente difundidas por los medios; en parte,
se debió posiblemente a que la atención cotidiana la ocupaban
las relacionadas con el TLCAN, los debates, las críticas y toda
esa cauda que provocara el proceso.
En uno de los pocos foros que se ocupó del asunto, el día 16
de agosto de 1994, el Consejo Empresarial México-Unión Europea del Consejo Empresarial Mexicano para Asuntos Internacionales (CEMAI), presentó un breve documento intitulado
“Participación de México en la OCDE”, en el que se consignó
que los beneficios para México serían:
• Contará con un Medio para alinear a México como país
industrializado,
• Sobresaldrá dentro de los países en desarrollo,
• Favorecerá flujos de inversión y comercio,
Elementos jurídicos
para una controversia comercial en contra del maíz
y sus derivados procedentes de los Estados Unidos de América
297
• Disminuirá su grado de riesgo/país para créditos internacionales,
• Adoptará compromisos respecto a estándares internacionales, garantizando avances en materia económica,
• Intercambiará experiencias en el diseño de políticas con
otros países miembros, y
• Confirmará ante gobiernos y sociedad extranjera, la permanencia y seriedad de la política económica actual.
Haciendo de lado la deficiente redacción del párrafo citado, no
quedan muy claras las ventajas de dar un paso tan importante.
Algunas voces se escucharon para apoyar, para criticar o bien
para ponderar las ventajas y desventajas del citado ingreso, así
como para cuestionar si no habría otra forma de conseguirlas sin
pagar el costo del ingreso. Entre quienes apoyaron la idea del ingreso fue el Centro de Estudios Económicos del Sector Privado
(CEESP), que elaboró un estudio analítico sobre el particular intitulado “México y la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico”, en el cual sostiene, entre otras cosas, que los
beneficios que un país de menor desarrollo recibe al relacionarse
con países industrializados, se reflejan en oportunidades que se
abren para aumentar su comercio, recibir mayor inversión, acceder a procesos tecnológicos de punta. Asimismo, se estima que
la deuda exterior podrá ser reclasificada a favor, pues la prima de
riesgo será menor al estar cerca de los países desarrollados.331
Hubo otras voces en el mismo sentido, sosteniendo más o
menos las razones consignadas, de parte de los líderes empresariales más destacados como Luis Germán Cárcoba, a la sazón
Presidente del Consejo Coordinador Empresarial (CCE), Ricardo Dájer Nahum de la Confederación de Cámaras Nacionales
de Comercio (CONCANACO) y otros más.332
En contraposición no dejaron de escucharse algunas opiniones que recomendaban cautela, se oponían o simplemente ponían
en duda la posibilidad de tener la capacidad de aprovechamiento
de las ventajas probables que el señalado ingreso ofrecía.333
Desde un ángulo político, se consideró que al ingresar al
“club de los ricos”, México tendría que abandonar posiciones
y grupos que defienden la situación de los países del llamado
Becerril, Isabel, “Trato preferencial, única ventaja de México dentro de la OCDE”, en El Financiero,
31 de mayo de 1994, p. 31.
332
“Diversificará la relación comercial
el ingreso de México a la OCDE”,
en El Financiero, 1° de octubre de
1993, p. 23.
333
Guadarrama, José de Jesús, “Contribuirá México con el aumento de
desempleados en la OCDE , dice Solana”, El Financiero, 13 de abril de
1994, p. 24.
331
298
CENTRO DE ESTUDIOS PARA EL DESARRROLLO RURAL SUSTENTABLE Y LA SOBERANÍA ALIMENTARIA
García Lascuráin, Ángel, “El Ingreso a la OCDE”, en El Economista,
22 de abril de 1994, p. 12.
335
Cárdenas, Lourdes y Badillo, M.,
“Exportaciones a E.U. en Riesgo”
en El Financiero, 6 de mayo de
1993, p. 18.
336
Ortega, Fernando, “Las cifras de la
situación económica y social: México sigue siendo un país en vías de
desarrollo”, Proceso N° 805, 6 de
abril de 1992, p. 11 y “Los empresarios mexicanos pidieron y no les
dieron”, Proceso N° 890, 22 de noviembre de 1993, p. 13.
337
Sobre el particular, ver el estudio
de Cruz Miramontes, Rodolfo, op.
cit., Nota 315.
334
Tercer Mundo, particularmente las del “Grupo de los 77”, por
ser incompatibles. Esta polarización es lo que llaman las acciones de primer mundo o del Norte, contra las de los países del
Sur. La confrontación eventual de ambas posturas se ha dado
en diversas ocasiones y una de las más dramáticas fue en 19731975 con la crisis del petróleo, en donde los Miembros de la
OPEP (Organización de Países Exportadores de Petróleo) controlaban la producción y el abasto del hidrocarburo; ante esto,
la OCDE creó la Agencia Internacional de Energía para coordinar la disponibilidad del producto e intervenir en los mercados,
equilibrando así la situación.
En otros casos de confrontación Norte-Sur, se acusa a la
OCDE de ignorar a quienes no suscriben sus posturas, por lo
que su carácter de agente para apoyar y promover el desarrollo
se habría perdido, convirtiéndose en una institución protectora
de los intereses de un pequeño grupo de países avanzados.334
Uno de los puntos que nos pareció más delicado, fue que
podríamos perder el derecho, o al menos la fortaleza moral, para
solicitar y aprovechar las ventajas del tratamiento que se da a los
países en vías de desarrollo.335 En diversas ocasiones externamos
públicamente esta opinión y así fue recogida y comentada por
el analista en Economía, Licenciado Fernando Ortega habiendo puesto en duda las supuestas ventajas que obtendríamos, teniendo claro en cambio lo que perderíamos.336
Si bien es cierto que la condición de desarrollo deviene de
un conjunto de elementos económicos, sociales y culturales
que no pueden variar por el simple hecho de ostentarse como
miembros de un “club”,337 la reacción de los organismos internacionales y de países industrializados ante quienes se pretenda
continuar con ese trato, especialmente con la aplicación del Sistema Generalizado de Preferencias (SGP), sería bien difícil.
De paso recordaremos que uno de los grandes triunfos de
nuestros negociadores fue obtener la consolidación de la tasa cero
del SGP en el TLCAN, bandera que enarbolamos en la COECECONCAMIN desde la elaboración de los estudios previos al inicio
de las pláticas formales sobre el Tratado. Hasta entonces, México ha sido beneficiario de dicho Sistema, tanto el que aplican
los Estados Unidos de América, como el que otorga la Europa
Elementos jurídicos
para una controversia comercial en contra del maíz
y sus derivados procedentes de los Estados Unidos de América
299
Comunitaria. Esta preocupación personal fue confirmada al poco
tiempo, ni más ni menos, que por el coordinador del estudio sobre México por parte de la OCDE al manifestar que:
Es increíble el interés de los países de AL, de pertenecer a la
OCDE , ya que al adherirse al organismo de los países industriali-
zados, se pierde el estatus de nación en vías de desarrollo.
Enseguida, añadió:
México que actualmente recibe fondos de asistencia para el desarrollo, deberá de renunciar a los mismos en caso de que se adhiera
a la OCDE , como lo hicieron Grecia y Turquía en su momento.
El Director del Comité de Asistencia para el Desarrollo dijo
que ése no es un requisito para el ingreso a la Organización,
pero los países que se adhieren renuncian voluntariamente a
los fondos de apoyo.338
Pocos meses antes de aparecer publicadas estas declaraciones, se efectuó una reunión privada a invitación del entonces
Presidente del Consejo Directivo de la CONCAMIN, Contador
Público Jesús Cevallos, con altos funcionarios de la SECOFI,
encargados de las negociaciones comerciales internacionales y
algunos funcionarios y colaboradores del área de Comercio Exterior de la CONCAMIN. Al plantearle nuestras preocupaciones
de lo que seguramente se perdería a cambio de expectativas de
posibles ventajas, más discutibles en cuanto a la capacidad real
del país para aprovecharlas, la respuesta fue sincera y sencilla:
perderemos de inmediato la línea de crédito del Rey (de España)
y la del Banco de Roma, ambas desde luego unidas a la venta de
bienes, equipo y tecnología, pero a tasas muy favorables.
Como suele suceder, razones múltiples, consideraciones de
mediano y largo plazo, más razones políticas, inclinaron la decisión a favor de llevar adelante la respuesta favorable a la invitación de ingresar a la OCDE y el día 14 de abril de 1994,
el Embajador de México ante el Gobierno de Francia, Manuel
Tello y el Secretario General de la Organización Jean-Claude
Paye, firmaron en la sede de la misma, París, el documento
“Falta poco tiempo para que México se integre a la OCDE”, en Proceso,
31 de diciembre de 1992.
338
300
CENTRO DE ESTUDIOS PARA EL DESARRROLLO RURAL SUSTENTABLE Y LA SOBERANÍA ALIMENTARIA
correspondiente; lo que daría lugar, al momento en que el Senado mexicano lo aprobara y notificara, a que México se convirtiera en el vigésimo quinto Miembro siendo el primer país de
América Latina que accedería a la misma, rompiendo un impasse de más de 20 años sin admitir a Miembro alguno.
Este hecho fue sin duda de gran importancia, ratificando
la decisión gubernamental de un cambio de rumbo radical, del
proteccionismo completo, luego mediatizado, a la apertura más
amplia, poco sensata en su velocidad, pero definitiva.
Tal como dice el columnista Ángel García Lascurain V. en
su artículo citado:
Desde la perspectiva mexicana, implica llevar nuevamente a los
hechos la política de la búsqueda de coincidencias que sustituyó a
la de la exaltación de las diferencias.
La presentación de la solicitud definitiva de México presenta algunos matices y condiciones que señalaremos en sus puntos
básicos. Fue acompañada de seis documentos conteniendo las
siguientes reservas y temas:
1. Reservas a los códigos de liberalización y al de trato nacional que, una vez considerados por los respectivos comités, permitirían a México adjuntarlos como definitivos
a la declaración final.
2. Dichas reservas se componen de una serie de posiciones
sobre temas específicos que son:
a. Reservas en el tema de la inversión extranjera directa.
b. Excepciones en el trato nacional en lo que corresponde a:
I. Inversión de las empresas no nacionales establecidas
en México.
II. Subsidios y apoyos oficiales otorgados por el gobierno.
c. La obligación de respetar el principio de Trato Nacional,
no va en contra de la imposición de medidas para proteger la seguridad nacional y el orden público. Dichas medidas comprenden actividades del Estado y aquellas que
establecen un régimen especial de inversión extranjera.
d. La obligación de liberalizar una serie de operaciones enlistadas en los códigos, relativas a servicios en
Elementos jurídicos
para una controversia comercial en contra del maíz
y sus derivados procedentes de los Estados Unidos de América
301
general y a los financieros, las que comprenden ciertas
reservas que México aplicará.
4. Proyecto de declaración conteniendo la posición de
México frente a los diversos instrumentos jurídicos
aplicables de la OCDE
Oportunamente se consideró por el Consejo de la OCDE y
quedó sujeto a la aprobación del mismo y en su momento a la
del Senado mexicano, lo que sucedió desde el mes de julio de
1994, con que se incrementó el número de miembros a 25.339
Al ingresar hubo que ponderar otros foros vinculados
estrechamente con la Organización a donde, desde luego,
se debe de acudir pues los propósitos buscados al estar en la
misma, pueden truncarse o desvanecerse al no poder expresar
nuestra posición. Uno de los más destacados es el Business and
Industry Advisory Committee (BIAC) del que tanto la CONCAMIN como la Confederación Patronal de la República Mexicana (COPARMEX) forman parte.
El BIAC es una organización privada integrada por organizaciones empresariales de la mayor importancia, de cada uno de los
países miembros. Su función primordial es la de fungir como consultor, conocer de las políticas y experiencias técnicas en el campo
de la industria y de las finanzas en general. Para cumplir con sus
atribuciones se apoya en varios comités especializados que son:
a. Inversión Internacional y Empresas Multinacionales
b. Leyes y Políticas de Competencia
c. Impuestos y Política Fiscal
d. Política Económica
e. Comercio Internacional
f. Empleo y Asuntos Laborales y Sociales
g. Educación
h. Transporte Marítimo
i. Información, Computación y Comunicación
j. Industria y Tecnología
k. Medio Ambiente
l. Contabilidad
m. Europa Central y del Este
Diario Oficial de la Federación, 5
de julio de 1994.
339
302
CENTRO DE ESTUDIOS PARA EL DESARRROLLO RURAL SUSTENTABLE Y LA SOBERANÍA ALIMENTARIA
En reciente nota informativa se indica que las cuotas periódicas que
nuestro país cubre a diversos organismos internacionales por su membresía asciende a la suma de diez mil
millones de dólares anuales, incluyendo al FMI, al BM y a la OCDE .
Entre las contraprestaciones están la
de obtener créditos en condiciones
favorables y recibir información de
primera calidad y oportunamente.
Debemos por lo tanto utilizar al
máximo, esta ventaja única. El Financiero, 20 de diciembre del 2006.
340
Como se puede apreciar, la mayor parte de los temas tienen
gran interés para nuestro país y al poner en marcha el acuerdo
con la Europa Comunitaria, se convierten en mayor o menor medida, en atractivos para conocer a qué nos vamos a enfrentar.
Empero, no basta estar en el BIAC sino que debemos ser
partícipes activos y no pasivos, como simples receptores de documentos. En el mes de abril del año 2000 tuvo lugar en la
Ciudad de México, la Asamblea General del BIAC y seis años
después la OCDE celebró un Foro Global de Comercio Internacional en colaboración con el Gobierno de México y con el
Banco Mundial en la misma ciudad. No sería congruente realizar tanto esfuerzo para acceder a estos foros de primer nivel y
quedarnos en la orilla.
Han pasado ya más de quince años al escribir estas notas340
y vale preguntarnos ¿Qué resultados hemos obtenido? ¿Valió la
pena el esfuerzo y el costo efectuados? Si pobre fue la información durante la negociación de acceso a la OCDE , más lo ha sido
en cuanto a resultados. Tanto el gobierno como los organismos
privados que aparecen entre los participantes deben evaluar los
efectos, los beneficios para México, así como las oportunidades
perdidas por incapacidad de aprovechamiento o por falta de acción. El silencio es el cómplice más perverso de estos esfuerzos
para bien y para mal.
Esta inquietud de información es mayor actualmente si
tomamos en cuenta que nuestro país presidió por primera vez,
la Conferencia Ministerial de la OCDE llevada a cabo los días
26 y 27 de mayo de 1999 en París, la que se ocupó de revisar los
temas comerciales que serían objeto de discusión en la Ministerial de la OMC a fines del mes de noviembre del mismo año.
Podemos distinguir dos hechos relevantes que singularizan
dicha reunión: que a iniciativa de México, único Miembro latinoamericano de la OCDE , estuvieron presentes siete países no
miembros que son Argentina, Brasil, China, India, Indonesia,
Rusia y Eslovaquia. El otro hecho es que las tensiones comerciales entre la Unión Europea y los Estados Unidos de América
están en gran relieve por los casos de los plátanos y las hormonas del ganado, lo que ofrece una particular oportunidad para
que México sugiera salidas a los problemas comerciales con su
Elementos jurídicos
para una controversia comercial en contra del maíz
y sus derivados procedentes de los Estados Unidos de América
303
probada capacidad negociadora demostrada por el equipo quien
nos representa en la OCDE , la OMC y la Unión Europea.341
Hemos hecho desfilar todas estas disposiciones legales propias del comercio internacional, pues su conocimiento o al menos, el estar enterados de que existen y de qué tratan, es un
elemento indispensable para comprender tanto la trascendencia
de los acuerdos vigentes entre México y terceros países, como
las negociaciones en que estamos inmersos.
D. el tratado de libre comercio de américa
del norte (tlcan)
La era de la globalización iniciada a mediados de los años 80
del siglo xx, fue el escenario del inicio de la negociación de los
llamados Acuerdos Comerciales Regionales (ACR) acunados
en las excepciones contenidas en el artículo XXIV del GATT.
Dichos Acuerdos ya existían con anterioridad mas no habían
aparecido como poco después sucedería, casi en serie.
Podemos señalar como el primero de esta época, al celebrado entre los Estados Unidos de América e Israel de 1986,
que sin constituir un típico ACR, surgió bajo el amparo de las
disposiciones señaladas del GATT. Pocos años después, Estados
Unidos de América llevaría a cabo un segundo tratado, este sí
propiamente por razones comerciales, con el gobierno de Canadá que operaría a partir de 1989.
La dinámica de la globalización mundial y el alejamiento paulatino del gobierno norteamericano del GATT, más otras razones
objetivas que coincidieron en esos años,342 hicieron inevitable que
el TLCAN, tarde que temprano se negociase. La tarea inicial no resultaba fácil dada la experiencia histórica de las relaciones bilaterales, así como la política observada por el gobierno mexicano que,
pese a iniciar algunos programas tendientes a la apertura comercial,
no pasaban de ser eso: sólo algunos pasos en esa dirección.
El sector privado en general no vio la idea con simpatía,
pues contar con la protección oficial resultaba aún y pese al
ingreso al GATT, conveniente. Abrirse al mercado mundial era
“L’OCDE se preocupe des différences commerciaux”, Le Monde, 26 de
mayo, París, 1999, p. 5.
342
En otras ocasiones he mencionado
cuales son algunos de ellos; véase
Cruz Miramontes, Rodolfo, “La
importancia del TLCAN en el comercio exterior de México”, ARS
Juris, No. 27, 2002.
341
304
CENTRO DE ESTUDIOS PARA EL DESARRROLLO RURAL SUSTENTABLE Y LA SOBERANÍA ALIMENTARIA
una cosa y facilitarle aún más las cosas a nuestro vecino septentrional con quien teníamos nuestras relaciones comerciales
más abundantes, era otra.
Por ello, el Presidente de la República solicitó al H. Senado
se convocara a un foro de consulta a nivel nacional sobre las relaciones comerciales que, iniciado a principios de abril de 1990
en la Ciudad de México, continuó en Puebla y siguió en Mérida, Mazatlán, Monterrey y Guadalajara; habiendo rendido su
informe final y las conclusiones correspondientes.
Bajo la consulta número 28, encontramos que se recomienda
“negociar un acuerdo de libre comercio con los Estados Unidos
de América. Así como negociar otros de libre comercio con los
países de la Comunidad Económica Europea y con los de la
Asociación Europea de Libre Comercio”.
A mediados del mes de julio siguiente, el Secretario de Comercio y Fomento Industrial, presentó en el seno del Consejo
Coordinador Empresarial (CCE) un documento escueto pero
claro, consignando las ventajas del posible tratado a partir de la
situación comercial bilateral del momento, recalcando que desde hacia más de 100 años, aproximadamente 70% de nuestro
comercio exterior era con los Estados Unidos de América y, salvo las excepciones que ya consigné, no existía un acuerdo legal
que las enmarcase.
Se estableció que, de celebrarse el Tratado, se haría conforme las disposiciones del GATT y de la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI), pretendiendo alcanzar metas
muy claras, a saber:
1. Incrementar el comercio mediante la desgravación arancelaria total y la regulación técnica, objetiva y transparente de las medidas no arancelarias.
2. Atraer inversiones productivas que necesariamente conllevarían tecnología de punta.
3. Asegurar un acceso al mercado norteamericano, firme y
permanente.
4. Fortalecer y ampliar la competitividad de México.
5. Establecer un sistema de solución de controversias justo,
claro y eficiente.
Elementos jurídicos
para una controversia comercial en contra del maíz
y sus derivados procedentes de los Estados Unidos de América
De esta manera se delimitó la finalidad del Tratado y desde
luego, se desglosaron cada uno de estos propósitos en fines derivados, pero no menos importantes. A mediados de 1990 se planteó
la interrogante de cómo llevar a cabo las negociaciones y por ende
de la indispensable participación del sector privado mexicano, sin
cuyo concurso activo, sería impensable lograr un buen tratado.
Las dificultades y los escollos a vencer eran múltiples e iban
desde una natural desconfianza al sector público, la indolencia
y falta de interés de los particulares al dejar de estar protegidos
en lo que aún estuvieren, la ignorancia de todo este universo de
temas a tratar, los costos que significaría la negociación y desde
luego el temor a tratar con quien es mucho más fuerte y avezado, con quien compartimos una historia común, que arroja
fracasos y pérdidas para México.
Dado que la situación era irreversible, hubo que actuar con
diligencia, claridad y precisión. Para ello, se constituyó la COECE , como un foro de consulta y acción en el seno de la CCE ,
que no intentó ser más que eso. Para conocer la opinión de todos los afectados —tarea nada fácil— hubo necesidad de armar
las coordinaciones sectoriales y así se crearon las siguientes:
• Agropecuaria
• Comercio y servicios
• Industrial
• Banca
• Seguros
• Casas de bolsa
Al frente de cada una de ellas se designó un coordinador
responsable, quien tuvo que establecer un mecanismo para conocer los puntos de vista de cada uno de los subsectores de su
área. La existencia de una Ley de Cámaras que obligaba a todos
los actores del sector productivo y de servicios a inscribirse en
cámaras gremiales, facilitó enormemente la tarea; sin ella poco
hubiéramos hecho. Por ser de justicia debemos consignar que
ni en Estados Unidos de América ni en Canadá, tuvieron esta
capacidad de organización y menos de acción.
Se elaboraron aproximadamente 174 monografías conforme a una matriz preparada entre COECE , CONCAMIN y la
305
306
CENTRO DE ESTUDIOS PARA EL DESARRROLLO RURAL SUSTENTABLE Y LA SOBERANÍA ALIMENTARIA
entonces SECOFI y con base en ellas, se llevaron a cabo negociaciones internas para definir las posiciones a seguir. Fue una
tarea muy compleja y hubo que rehacer varias veces los estudios
pues, de inicio, semejaban “cartas a Santa Claus”; además, en su
mayor parte los afectados estaban a la defensiva y no estimaban
las oportunidades que se les abrirían, por lo que fue necesario
empujar duro para que fuesen agresivos.
La tarea se complicó al solicitar Canadá se le incorporase
a la negociación, lo que sucedió el 5 de febrero de 1991 y en
el mes de abril se concluyeron los trabajos preparatorios. Hubo
que esperar la autorización del Congreso norteamericano a su
Presidente, del denominado fast track o “vía rápida” para negociar conforme al sistema, por un lapso determinado de dos años
y esto se logró el 1° de mayo de 1991, por lo que se debía terminar la negociación, preparación de las leyes respectivas para
lograr su aplicación y demás, antes del 1° de junio de 1993.
Formalmente, el banderazo se dio el 12 de junio en Toronto, Canadá por los secretarios de comercio de los tres países y se
establecieron seis mesas de trabajo para discutir los siguientes
temas, cada uno de los cuales, salvo los tres últimos, se desglosaron en subtemas que fueron cambiando cuando fue menester,
concluyendo con diez y nueve en total:
1. Acceso a mercados
2. Reglas de comercio
3. Servicios
4. Inversiones
5. Propiedad intelectual
6. Solución de controversias
Dado que el sector privado pese a tener concluida su tarea,
consideró indispensable estar presente en las negociaciones, no
pudo hacerlo por impedirlo la ley; así que, hubo que echar mano
una vez más de la imaginación y así se creó el llamado “cuarto de
junto”. También se conformaron mesas “espejo” por cada tema,
integradas por seis expertos y eventualmente por el coordinador
sectorial, cuando decidiese acompañarles. Durante quince meses
el grupo se reunió cuantas veces fue necesario en Washington,
D.C., Quebec, Toronto y en la Ciudad de México.
Elementos jurídicos
para una controversia comercial en contra del maíz
y sus derivados procedentes de los Estados Unidos de América
Se vivieron momentos cargados de tensión, de preocupaciones y esperanzas, a veces de conflictos —pocos en verdad—. Se trabajó con gran disciplina y profesionalismo, se
atendieron los temas conforme iban negociándose. La coyuntura política norteamericana provocó que las negociaciones
se cerraran formalmente el 12 de agosto de 1992, habiéndose
elaborado el texto definitivo en los tres idiomas oficiales de los
países miembros. Finalmente, los días 17 y 23 de noviembre
de 1993 fue aprobado por las Cámaras integrantes del Congreso Norteamericano, lo que fue “el hueso duro de roer” y en
esas mismas fechas, por los respectivos poderes legislativos de
los otros dos países, no sin provocar en el caso de los Estados
Unidos de América, constantes críticas y ataques sin razón y
en todos los tonos contra México.343
El resultado final fue un tratado muy extenso y ambicioso
que sobrepasa los temas comerciales, compuesto de 22 capítulos
en los que se reflejan los seis temas troncales y los 19 subtemas negociados. Asimismo, se acompañan anexos, apéndices, dos
acuerdos laterales y unas “cartas paralelas” que por ahora son
objeto de cuestionamiento, al grado que el día 17 de agosto del
2000 se pidiera la instalación de un panel conforme al capítulo
XX, pues su validez legal es nula.
Entre los resultados notables podemos consignar:
1. El periodo de desgravación fue hasta de 15 años.
2. Las fracciones arancelarias comprendidas son todas las
existentes, lo que lleva a cometer el grave error de calificar por algunos al Tratado como “comprehensivo”, cometiendo un barbarismo gramatical pues se querría decir
que es universal o total.
3. Se consolidó la tasa “cero” del SGP para las 4 100 fracciones arancelarias que gozaban del trato preferencial de este
sistema al 1° de julio de 1991. Esto equivale a casi 40%
del total arancelario.
4. El acuerdo textil bilateral se dio por terminado.
5. Se logró un capítulo sobre prácticas desleales, el XIX, similar al del Acuerdo de Libre Comercio entre Canadá y
los Estados Unidos de América (FTA).
307
El H. Senado de la República aprobó y ratificó tanto el TLCAN como
los acuerdos laboral y ambiental el
día 18 de noviembre de 1993.
343
308
CENTRO DE ESTUDIOS PARA EL DESARRROLLO RURAL SUSTENTABLE Y LA SOBERANÍA ALIMENTARIA
El análisis de los veintidós capítulos y de los dos acuerdos
laterales sobre temas laborales y de ecología resulta indispensable, mas se aparta de nuestra encomienda actual. A lo largo del
presente estudio nos hemos ocupado parcialmente de la parte
agrícola y hemos acudido a ciertas disposiciones del Tratado.
Por lo tanto, las tendremos por reproducidas en este acto y sólo
nos referiremos a continuación a otros aspectos del TLCAN o
bien ampliaremos lo dicho sobre el tema agrícola. Así nos detendremos sólo en algunos aspectos generales y enfocaremos
nuestra atención particular al tema agrícola.
a) Las controversias públicas y privadas y los
mecanismos de solución en el TLCAN
Cruz Miramontes, Rodolfo, op.
cit., Nota 12, p.45.
344
De inicio, debemos precisar que a lo largo de este Tratado trilateral encontramos múltiples referencias a las posibles controversias que surjan a resultas de su aplicación, interpretación,
aplicación deficiente o falta de ella, por parte de alguno de los
Miembros o Partes del mismo.344 Asimismo, en algunas ocasiones, se trata de prevenir el conflicto, así como evitar llegar
a los tribunales arbitrales que puedan establecerse. Además,
se alienta la utilización de mecanismos de solución de controversias diversas, al arbitraje. Podemos afirmar que el TLCAN
contiene una estructura múltiple y diversa que se ocupa del
tema en cuestión.
Sin duda alguna, la experiencia del Acuerdo de Libre Comercio celebrado entre Canadá y los Estados Unidos de América
(FTA) ha prevenido la conveniencia de ocuparse profusamente
del asunto, aportando logros y deficiencias durante los años de
aplicación directa y bilateral. Se puede sostener que se ha logrado armar un conjunto original y algo sofisticado, numeroso y
complejo, cuyo conocimiento es indispensable para atender y
defender los intereses de México.
La existencia de numerosos y cada vez más graves problemas sociales presentes en los países en vías de desarrollo, exigen
que se revisen los postulados del libre comercio, evitándose su
aplicación a ultranza sin adaptarlos a la realidad de cada una de
las Partes de la relación. En otras palabras, se deberán redefinir
Elementos jurídicos
para una controversia comercial en contra del maíz
y sus derivados procedentes de los Estados Unidos de América
las metas y los propósitos del libre comercio, en donde se entienda
que su presencia debe propiciar el bienestar general y no solamente su aceptación per se, sin buscar sus efectos trascendentes.
Retomando nuestro tema sobre los conflictos y sus soluciones, tenemos que existen al menos 15 fórmulas en el texto
del Tratado que se refieren al tema. Hemos considerado a los
acuerdos laterales que, sin formar parte del texto del Tratado,
surgieron a causa del mismo, contando también con su propio
mecanismo de atención a los conflictos que en razón de los temas ambientales y laborales, puedan surgir.
Así tenemos los siguientes:
a) Generales:
1. Disposiciones administrativas. Andamiaje legal (Capítulo XVIII).
2. Disposiciones aplicables para la solución de los conflictos entre las Partes (Capítulo XX).
3. Disposiciones relativas a la revisión de las decisiones
sobre las prácticas desleales (Capítulo XIX).
• Panel comprendido en el artículo 1903,
• Panel sobre la revisión de las resoluciones nacionales
en prácticas desleales (Artículo 1904),
• Comité de impugnación extraordinaria (Artículo
1904, párrafo 13),
• Comité especial para salvaguardar la operación de
los paneles (Artículo 1905),
• El Secretariado (Artículo 2002),
• Definiciones de términos (Artículo 1911),
4. El que conoce de problemas derivados del comercio
leal y de los daños que eventualmente ocasiona (Capítulo VIII).
b) Especiales para:
1. El sector agropecuario (Capítulo VII),
2. Las inversiones (Capítulo XI),
3. Los servicios financieros y la inversión en servicios financieros (Capítulo XIV),
4. La entrada temporal de hombres de negocios (Capítulo XVI),
5. La propiedad intelectual (Capítulo XVII),
309
310
CENTRO DE ESTUDIOS PARA EL DESARRROLLO RURAL SUSTENTABLE Y LA SOBERANÍA ALIMENTARIA
6. Otras opciones para la solución de controversias comerciales (Capítulo XX).
c) Acuerdos paralelos:
1. El sector laboral,
2. La ecología y el ambiente.
(1) Controversias entre las Partes del TLCAN (Capítulo XX)
Se iniciarán mediante las consultas que el afectado lleve a cabo
con su contraparte invitándola a remediar el incumplimiento;
de no lograrlo, podrá acudir ante la Comisión del Libre Comercio (Artículos 2001, inciso c; 2006, numeral 1; y 2007, inciso
a) la que se reunirá dentro de un término perentorio de 10 días
para buscar resolver el conflicto mediante cualquier mecanismo
alternativo, en un plazo máximo de 30 días, y si no lograse éxito, el afectado estará en posibilidad de solicitar la formación de
un tribunal de expertos o “panel”.
Dado que las Partes son Miembros de la OMC, el diferendo
también puede ventilarse en dicho foro, quedando a voluntad
del reclamante su selección salvo las prevenciones contenidas en
los párrafos 2, 3 y 4 del artículo 2005. Un foro excluye al otro.
Para la constitución del panel previsto en el TLCAN, se debía conformar, a más tardar el 1° de enero de 1994, una lista de
30 individuos sugeridos por cada parte equitativamente que, al
ser aceptados por todos, se convierte en una lista de panelistas
propuesta de hecho por cada una y por todas las Partes, que
ocuparán esta posición por tres años, luego de los cuales podrán
ser reelectos (Artículo 2009.1). Con gran tino se estableció que
lo importante de los expertos era su conocimiento y su experiencia, sin importar su nacionalidad. El grupo de expertos que
integren el panel será de cinco y la forma de su selección será
cruzada, eligiéndose de común acuerdo al presidente y luego a
los demás integrantes del panel.
En un término de 120 días, los expertos deberán pronunciar
su opinión, para lo cual se previenen dos etapas: la provisional
y la definitiva. Dada a conocer la primera, se podrá modificar
la opinión a petición de parte si en los siguientes 14 días así lo
sugiriesen, pero desde luego los expertos no están obligados a
Elementos jurídicos
para una controversia comercial en contra del maíz
y sus derivados procedentes de los Estados Unidos de América
considerarlas. La definitiva será pronunciada en los 30 días siguientes a la presentación de la preliminar, dictada 90 días después de designado el ultimo panelista y deberá contener, cuando
proceda, las recomendaciones para resolver el problema. Estos
términos no reflejan realmente el tiempo en que el panel toma
conocimiento de un caso, pues debemos de recordar los plazos
de las fases de consulta y negociación, por lo que conservadoramente, nos atrevemos a estimar 200 días de trámites.
En caso de que la recomendación no sea aceptada, la parte
perjudicada que sufra menoscabo legítimo en sus intereses comerciales podrá tomar medidas de represalia, de preferencia en
los mismos sectores afectados. De resultar excesivas, se podrá
solicitar la reinstalación del grupo de expertos, quienes en sesenta días dictarán su opinión.
Hasta ahora, los únicos casos presentados y substanciados,
han tenido un final apegado a Derecho, como sucedió con
el de las escobas de mijo procedentes de México, en donde el
Gobierno norteamericano aceptó tácitamente haber actuado
ilegítimamente imponiendo medidas de salvaguarda, haciendo de lado las disposiciones del capítulo VIII del TLCAN, por
lo que tuvo que removerlas. El segundo fue planteado por el
gobierno estadounidense en contra de Canadá por la imposición de ciertos derechos aduaneros a productos agropecuarios. México participó como tercero. Un tercer caso fue el del
transporte carretero promovido por México que fue ganado,
pero que el gobierno estadounidense no lo ha cumplido alegando pretextos fútiles.
Existe además, desde el 17de agosto del 2000, la petición
formulada por México de establecer un panel sobre el tema del
azúcar fructosa, pero Estados Unidos de América se ha rehusado a su instalación. De manera sorpresiva nos enteramos que
el gobierno mexicano lo había vuelto a solicitar en marzo del
2007, esto lo comentaremos más adelante.
En lo que se refiere a la revisión de las resoluciones dictadas por las autoridades domésticas en casos de prácticas
desleales y la actuación de los tribunales arbitrales ad-hoc
conforme al capítulo XIX, ya hicimos amplia referencia al
tocar el tema del dumping.
311
312
CENTRO DE ESTUDIOS PARA EL DESARRROLLO RURAL SUSTENTABLE Y LA SOBERANÍA ALIMENTARIA
(2) Conflictos derivados de inversiones (Capítulo XI)
Heftye Etienne, Fernando, “El
Capítulo de inversión del Tratado
de Libre Comercio de Norteamérica”, Panorama jurídico del Tratado
de Libre Comercio ii, México, Universidad Iberoamericana, Departamento de Derecho, 1994.
345
A partir de 1985, la demanda de inversiones en todo el mundo,
se agudizó. Al desmembrarse la ex Unión Soviética en países independientes con mano de obra calificada y con un nivel social,
cultural y económico con cierta homogeneidad, la posibilidad
de fortificar y ampliar sus industrias y su comercio se ofreció a
los inversionistas de todo el mundo.
Esta situación vino a sumarse a la que ya existía en otros países incluyendo al nuestro, desde luego. Por ello, una de las grandes
metas del TLCAN para los intereses gubernamentales es la de atraer
fuertes inversiones productivas más que capitales golondrinos, que
generen empleos y ocupación a una población creciente, cada vez
más joven y se eviten situaciones tan injustas y por ello riesgosas,
como las que existen en otras áreas del mundo y que de alguna forma se hicieron presentes en Chiapas a partir del año de 1994.
Los inversionistas, como es lógico, buscan las mejores
condiciones posibles que les brinden seguridad, certeza y los
mayores rendimientos. Conforme la opinión de nuestros negociadores en el tema, “se buscó crear un clima atractivo para el
inversionista, conservar la exclusividad del Estado mexicano en
las áreas estratégicas y otorgar a las nacionales el mismo trato
que a los extranjeros”.345
Dada la gran apertura que se dio en este sector, hubo de
aceptarse un mecanismo propio para prevenir y, en su caso,
resolver las controversias que surjan cuando un inversionista
considere que se le está vulnerando algún derecho. Dicho sistema resultó complejo y se encierra en la sección b, del capítulo XI del TLCAN.
Cabe advertir, de inicio, que se deja bien sentado que las
disposiciones del mismo son ajenas a las disputas de carácter
público que se ventilarán conforme lo previsto en el capítulo
XX, por lo que se refieren sólo a las que aparezcan entre un
inversionista de una parte y otra que resulta receptora de los
fondos (Artículo 1115). Es de mencionarse que se enuncian en
este precepto dos criterios:
a. Igualdad de trato a los inversionistas y
b. Respeto al principio de la reciprocidad internacional.
Elementos jurídicos
para una controversia comercial en contra del maíz
y sus derivados procedentes de los Estados Unidos de América
El sistema que será utilizado para resolver las diferencias que
surjan es el del arbitraje, pero primeramente deberá acudirse a la
consulta y a la negociación.
En cuanto a las reglas del arbitraje se abren tres opciones:
a. Las que privan en el Convenio sobre Arreglo de Diferencias relativas a las Inversiones entre Estados y Nacionales
de otros Estados suscrito el 18 de marzo de 1965, que dio
origen al Centro Internacional de Arreglo de Diferencias
Relativas a Inversiones (CIADI), como una institución del
Banco Mundial con sede en Washington.
b. El Mecanismo Complementario del CIADI, que se aprobó
por el Consejo Administrativo del CIADI en 1978, habiéndose publicado su reglamento en junio de 1979 (CIADI/II).
c. Las reglas de arbitraje de la Comisión de las Naciones
Unidas sobre Derecho Mercantil Internacional (UNCITRAL), del 15 de diciembre de 1976.
Cabe advertir que de los tres países signatarios del TLCAN,
solamente Estados Unidos de América es parte del CIADI.
Para iniciar un procedimiento arbitral deberán haber transcurrido al menos seis meses (Artículo 1120) desde que tuvieron
lugar los actos que motivan la reclamación (Condición Suspensiva), pero no después de tres años (Condición Resolutoria) (Artículos 1116, 2 y 1117.2). Se exige asimismo que el consentimiento sea
por escrito debiéndose observar lo dispuesto en el capítulo II del
Convenio y las reglas del mecanismo complementario; el artículo
II de la Convención de Nueva York y el artículo I de la Convención Interamericana de Panamá de 1975 (Artículo 1122, 2, c).
Se previenen algunas normas que llaman la atención por
su originalidad, como es el caso de la acumulación (Artículo
1126), o bien, la lista de 45 árbitros nombrados por consenso
de las Partes, para actuar como presidentes del tribunal arbitral formado por sólo tres miembros, cuyo presidente en ningún
caso deberá ser de la misma nacionalidad de las Partes. Es de señalarse que esta condición solamente se menciona expresamente
al facultar al secretario general para nombrarlo, cuando las Partes no lo hagan; por igualdad de razón estimo que en cualquier
caso deberá observarse tal requisito.
313
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CENTRO DE ESTUDIOS PARA EL DESARRROLLO RURAL SUSTENTABLE Y LA SOBERANÍA ALIMENTARIA
Llama también la atención que, al consignarse la obligación
de que la aceptación de someter el diferendo al arbitraje, se invoque a la Convención Interamericana, cuando no está comprendida entre los mecanismos de sometimiento del conflicto (Artículo
1120). Se estipula que los integrantes de la lista deberán ser expertos en Derecho internacional y con vasta experiencia en inversiones; se elegirán por consenso, esto es, por unanimidad y podrán
ser nacionales de cualquier país (Artículo 1124, 4). El modus operandi del tribunal se regirá por las normas que escojan las Partes
de la baraja considerada y el Derecho aplicable serán el TLCAN y
el Derecho Internacional (Artículo 1131).
Las Partes deberán, asimismo acatar las interpretaciones
que la Comisión haya formulado sobre alguna disposición
del Tratado, por lo que cabría equipararla con la jurisprudencia obligatoria. El laudo que se dicte será obligatorio y podrá
considerar el pago de daños más los intereses pecuniarios, inclusive en el caso de la restitución de propiedad, sin embargo, el
Estado obligado puede optar por lo primero. Se establecen en
los anexos 1120.1 y 1138.2 ciertas exclusiones de este capítulo
para Canadá y para México.
Por último, se ratifica el principio general de que la Parte o
el inversionista que acepte someterse al arbitraje deberá renunciar a cualquier instancia a la que tenga derecho o dejar sin efecto la que esté tramitando (Artículo 1121, 1.b y 2.b y 3).346
b) Las negociaciones agrícolas del TLCAN
Existe una bibliografía interesante
sobre el particular que utilizamos
en: Cruz Miramontes, Rodolfo:
“Las inversiones en el TLCAN: 10
años de experiencia” en Estudios
jurídicos en homenaje a Marta Morineau, coordinado por la Licenciada
Nuria González Martín, UNAM,
2006, pp. 237-262.
346
Cerraremos nuestro acercamiento al texto del TLCAN con una
mención de lo que fue el tema agropecuario, adicional a lo que
hemos venido comentando en los diversos capítulos del presente
estudio. Recordaremos, para empezar, que los socios de México
no esperaban la apertura y menos tan amplia en el sector agropecuario. Sin embargo, tampoco resulta tan extraño, al reparar
que desde el inicio de la apertura comercial con el ingreso al
GATT en 1986, México se encaminó por la senda de la desgravación arancelaria a base de preferencias regionales y más adelante, del abatimiento de barreras no arancelarias en el marco
de la OMC a través del Acuerdo sobre la Agricultura (ASA).
Elementos jurídicos
para una controversia comercial en contra del maíz
y sus derivados procedentes de los Estados Unidos de América
Supuestamente, al establecer nexos con países de diverso nivel
de desarrollo, México obtendría necesariamente beneficios por la
especialización internacional, logrando en un lapso breve mejorar
su competitividad y con ello alcanzar logros de complementariedad. Sin embargo, la disparidad en el desarrollo económico de
Canadá y los Estados Unidos de América frente a México es muy
grave, por lo que se intentó paliar de alguna manera tal situación,
a base principalmente de alargar los plazos de desgravación de los
productos sensibles. Esto explica que el plazo total para conformar la zona de libre comercio, rebasó el comúnmente seguido en
estos acuerdos y se fue hasta 15 años. Las fracciones arancelarias
amparadas por esta extensión son las referentes a los productos
sensibles, pero paradójicamente no sólo se aplican a los nuestros
sino también a los norteamericanos.
Si bien es cierto que el artículo XXIV del GATT de donde
proceden las zonas de libre comercio y las zonas aduaneras, no
fija un término expreso sino que solamente lo califica como un
“plazo razonable” (Párrafo 5, inciso c), el Entendimiento de Interpretación del Acuerdo XXIV se refiere al mismo como “no
superior a 10 años” (Párrafo 2).
Sin ofrecer mayores detalles simplemente generalizamos
los resultados consignados, señalando que se partió del propósito de eliminar todas las barreras que no fuesen arancelarias,
al entrar en vigor el TLCAN. Sin embargo, se acordaron salvaguardas especiales y temporales para productos muy sensibles
que, en el caso de México, fueron carne de cerdo en diversas formas, café instantáneo, manzanas, fresa y papa en diversas
formas y presentaciones.
Los productos agrícolas mexicanos en general se beneficiaron con un acceso en tasa “cero”, al iniciarse la vida del TLCAN,
que significó 61% de las exportaciones. Se consideraron algunos
productos como el tomate, los pepinos, los melones, el jugo de
naranja, las berenjenas, los pimientos, las calabazas, las sandías
y las cebollas; para ser tratados en períodos especiales.
El azúcar y el jugo de naranja concentrado y congelado
tuvieron un tratamiento especial y aparentemente favorable a
México. Sin embargo, al momento de aplicar lo acordado el gobierno norteamericano se olvidó de su compromiso en lo tocante
315
316
CENTRO DE ESTUDIOS PARA EL DESARRROLLO RURAL SUSTENTABLE Y LA SOBERANÍA ALIMENTARIA
al azúcar, viniendo a constituir hasta el día de hoy el problema
comercial más serio entre ambos países en materia agrícola.
México, por su parte, le concedió a los Estados Unidos de
América múltiples facilidades en el texto del Tratado que, en los
hechos, se han ampliado. El maíz se sujetó al sistema del arancel cuota de 2.5 millones de toneladas libres de arancel y uno de
215% para los volúmenes excedentes,347 como una de las mayores
protecciones que se negociaron en el TLCAN; con Canadá se observó un sistema similar acorde con el flujo comercial que no era
de mayor significación; si bien, en la práctica, México renunció de
manera unilateral a la aplicación de tales protecciones.
Por lo tanto, cabe preguntarnos, ¿Hasta dónde México se
ha beneficiado con el Tratado? ¿Qué medidas de verificación
han tomado nuestras autoridades? Estas interrogantes y otras
muchas más nos surgen, pero hay una gran cuestión de fondo: ¿Hasta dónde haber seleccionado el camino del llamado
regionalismo abierto, como lo mencionan Alicia Puyana y José
Romero, autores reconocidos en la materia,348 ha resultado favorable a los intereses nacionales?, o bien, ¿Qué no hemos hecho
para cosechar los frutos pretendidos?
(1) La negociación del maíz en el TLCAN
En forma similar se trató al frijol, cebada, papas frescas, malta, leche, huevos, carne de aves y grasas animales.
348
Puyana, Alicia y Romero, José,
Evaluación integral de los impactos e
instrumentación del Capítulo Agropecuario del TLCAN, México, páginas 14 y 15.
347
A efecto de formular conclusiones y sugerencias que se exponen en el capítulo final de este estudio, será necesario recordar
cómo quedó negociado el maíz en el TLCAN para comprender
mejor las medidas que consideramos útiles para proteger y facilitar con ellas, la eficiencia en su producción.
Solamente nos interesa incluir un esquema y descripción
muy general, en tanto que ya el Colegio de México elaboró por
conducto del PRECESAM coordinado por el Dr. Antonio Yúnez
Naude y con la colaboración de Anabel Martínez Guzmán y Manuel A. Orrantia Bustos, un estudio sobre el tema, intitulado Elementos técnico económicos para evaluar los fundamentos que tendría
una controversia comercial contra el maíz originario de los Estados
Unidos de América, que complementa el presente estudio.
El maíz se negoció bajo un esquema de incorporación
gradual al libre mercado, sujetándose a un mecanismo de
Elementos jurídicos
para una controversia comercial en contra del maíz
y sus derivados procedentes de los Estados Unidos de América
arancel-cuota apegándose a las disposiciones que poco después,
se consagrarían en el acuerdo abarcado de la OMC, denominado Acuerdo sobre la Agricultura (ASA) ya considerado en el presente análisis. Así se estableció un cupo libre de impuestos de
2.5 millones de toneladas para los Estados Unidos de América y
de un mil toneladas (sic) para Canadá a partir de la entrada en
vigor del Tratado con un incremento anual del 3 por ciento.
Las importaciones que se hicieran superiores al techo acordado pagarían un arancel de acuerdo con la base y la categoría de
desgravación. Citemos que una vez más que el importe de dicho arancel-cuota fue de 215% ad-valorem, el cual se iría reduciendo en un 24% hasta los primeros seis años y el resto del
periodo sería lineal, hasta quedar completamente liberado el 1
de enero de 2008.
Cabe mencionar que al momento de la negociación no
se hicieron distingos entre el blanco y el amarillo, evidenciando
una aceptación implícita de lo que posteriormente documentaría el Dr. Yúnez en el estudio ya referido, respecto a que “…
hay evidencia empírica de la presencia de sustitución entre maíz
blanco y amarillo, por lo puede decirse que el maíz importado
(Amarillo) compite con el nacional (blanco)”. No es sino hasta
el año 2001 en el que se establecen fracciones independientes
para ambos tipos de maíz, a fin de aplicar regímenes distintos para su importación, ligeramente más restrictivos para el blanco, con el argumento de que este último se utiliza en nuestro país
fundamentalmente como alimento humano y el amarillo para
nutrir ganado, lo que implicaría que se trata de dos mercados distintos que no compiten entre sí.
Esta precisión no es bizantina, pues de ella dependería que
se incluyeran o no en una eventual controversia comercial, los
volúmenes importados de maíz amarillo y aún del maíz quebrado, considerado como un maíz “fuera de norma”, cuyas importaciones alcanzaron volúmenes significativos durante el período
de desgravación del maíz, de más de tres millones de toneladas
por año, al no estar sujetas al pago de aranceles ni al requisito
de un cupo de importación y, sin embargo, afectando al mercado doméstico de maíz y a las finanzas públicas.
Dos puntos resaltamos de lo anterior:
317
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Vega Valdivia, Dixia Diana y Ramírez Moreno, Pablo, Situación
y perspectivas del maíz en México,
Universidad Autónoma de Chapingo, marzo del 2004, p. 46.
350
“Salvaguardas y cuotas agrícolas en
el TLCAN”, Centro de Estudios de
las Finanzas Públicas, H. Cámara de
Diputados, CEFP/2000, noviembre
del 2000, p. 21 y siguientes.
349
1. “Todos los años del TLCAN se ha superado la cuota de
importación con excepción de 1997”.349
2. Se establece un derecho de México a cobrar un arancel específico por las importaciones extra-cuotas que dado los volúmenes en cuestión suman ya un monto nada despreciable.
Nos encontramos frente a esta situación que al haberse rebasado la cuota, se generó el derecho de crédito consignado que
ascendió durante los primeros cinco años, a un monto aproximado de 1,500 millones de dólares.350 Sin embargo, nunca se ejerció
este derecho y dejaron de ingresar estos dólares a las arcas de la tesorería. Esta conducta de no cobro, se aprecia también en el caso
de otros productos del campo como sucede con la cebada pero el
más dramático sin duda es el del maíz, porque paradójicamente
había sido uno de los productos para el que mayores protecciones
se habían logrado en la negociación del TLCAN.
A partir del año 2001, el Congreso pretendió regular la ampliación de los cupos de importación libres de arancel que desde el
primer año de aplicación del Tratado había venido autorizando la
SE de manera unilateral, disponiendo para ello sendas disposiciones
en los artículos transitorios comprendidos en los decretos anuales
de la Ley de Ingresos de la Federación, mediante las que facultaba
a la Secretaría de Economía y a la SAGARPA a establecer en consulta
con los productores, las cuotas adicionales que se aprobarían sólo
cuando fuesen necesarias para complementar el abasto nacional, así
como a definir el monto del arancel a aplicar a los volúmenes adicionales. Únicamente en el año 2001 lo que no dejó de resultar una
paradoja, se previó que no se podrían suprimir los aranceles –por
lo que se fijo un arancel de 3% para el maíz blanco y de 1% para el
amarillo, en el resto de los años no se estableció esta condición.
No existe a nuestro entender una explicación convincente
que nos aclare el por qué de esta actividad pese a que se ha intentado o bien, se han constatado hechos que posiblemente la
comprendan como son:
a. El consumo de granos en el país ha crecido significativamente, lo cual acarrea un déficit creciente que ha sido
cubierto con la importación en grandes volúmenes realizada principalmente por las empresas más fuertes.
Elementos jurídicos
para una controversia comercial en contra del maíz
y sus derivados procedentes de los Estados Unidos de América
319
b.La disminución en los precios reales pagados al productor,
ha limitado el aumento en la producción del maíz, que
con la protección negociada debería suponer que se incrementaría para atender la creciente demanda.
c. Se consideró que el cobro de aranceles al maíz provocaría
un incremento en su precio al público y siendo el maíz un
producto de consumo cotidiano para nuestro pueblo, sin
importar diferencias sociales, afectaría a todos los consumidores, particularmente a los grupos más vulnerables.
d. La caída del precio del maíz y la omisión en el cobro de
los aranceles no provocó –contra lo esperado– el ajuste a
la baja del precio de la tortilla sino que por el contrario se
ha incrementado, según opinan los analistas Gisete Henriques y Raj Patel hasta en un 279%, este hecho contradice así los postulados de la doctrina del libre comercio.351
Podríamos ampliar la lista pero no siendo nuestro objetivo
ocuparnos de estos temas, concluimos este apartado, formulando una sola cuestión: el hecho de no haber cobrado los aranceles
a los que México tiene derecho ¿Ha provocado la caducidad de
su derecho a cobrarlos?352
(2) La negociación del azúcar en el TLCAN
y las Cartas Paralelas
Sin referirnos detalladamente a las negociaciones, nos ocuparemos básicamente de los resultados obtenidos y de algunos
elementos que giraron en torno a las mismas. En su momento
tenemos que México, productor de azúcar de caña desde finales
del Siglo XVI, apenas satisfacía la demanda interna a inicios de
los 90 e, incluso, había tenido que importar el producto, lo que
provocó problemas graves a la industria. Por ende, al iniciarse
las negociaciones el día 12 de junio de 1991, la posición de la
industria era conservadora y no agresiva.
Los Estados Unidos de América a la vez eran y siguen siendo
deficitarios y han establecido un sistema de arancel cuota desde
1990, a raíz de un caso resuelto en su contra que fue planteado
por Australia ante el GATT. Mediante este sistema, surten sus
“NAFTA, Corn and Mexico’s agricultural trade liberalization”, The
America’s program, Silver City, N.M.,
13 de febrero de 2004, pp. 6-7.
352
Hemos considerado como advertimos, otros estudios como son:
Autor desconocido, Opciones de
política agropecuaria para el Maíz
en México ante la Liberalización Comercial en el Marco del Tratado de
Libre Comercio de América del Norte, CISC , 2006, XXII, No. de sorteo
62, México. Puyana, Alicia y Romero,
351
José, op.cit., Nota 348, pp. 14-20, 69-74.
Yúnez Naude, Antonio, La Integración
Económica y el Sector Agropecuario Mexicano: Evaluación y Opciones de Política,
México, Colegio de México, pp. 4-33 y
53-54.
320
CENTRO DE ESTUDIOS PARA EL DESARRROLLO RURAL SUSTENTABLE Y LA SOBERANÍA ALIMENTARIA
faltantes otorgando a determinados países, de manera graciosa,
un cupo de acceso con un arancel mínimo, casi 0%, por lo que
el precio regido por la demanda es siempre atractivo.
En cambio el mercado internacional generalmente ofrece
precios muy bajos, pues la oferta es mayor a la demanda. Así
pues, otros mercados regionales ofrecen poco atractivo, pues los
sistemas que los controlan protegen a sus productores como sucede en la Unión Europea.
Al finalizar la Ronda Uruguay, los Estados Unidos de América se comprometieron con la OMC, a importar un mínimo
de 1’250,000 toneladas anuales asignables a sus proveedores habituales conforme diversos criterios: los antecedentes históricos
como proveedor, su relación “diplomática” o bien otras consideraciones. Por lo ya mencionado, al momento de las negociaciones, México no era proveedor y por ello se le ubicó en una
categoría mínima de entrada (7,258 toneladas), pero se diseñó
un sistema propio que sólo rige entre ambos países.
El anexo 703.2 del TLCAN se ocupa de dicho sistema de cuotas y establece que habrá una desgravación gradual en dos fases:
una lenta durante los primeros seis años y una acelerada hasta su
eliminación total al llegar a los 15 años de vida del Tratado. Además se acordaron parámetros precisos e hipótesis a satisfacer. De
inicio, se contó con la cuota mínima indicada que podría llegar
anualmente a un máximo de 25 mil toneladas de azúcar cruda;
para el séptimo año comercial, dicho monto se incrementaría a
150 mil toneladas valor crudo (Párrafo 15, incisos a y b) y del octavo al décimo cuarto año comercial, se añadirían “hasta el 110%
del límite máximo correspondiente al año comercial anterior”. A
partir de 2008, la tasa sería de 0 por ciento.
Se previó que a partir del séptimo año de la entrada en
vigor del Tratado, esto es, desde el año 2000, estos límites
podrían eliminarse, si resultara que México como parte exportadora, lograse ser superavitario por dos años consecutivos, pudiendo
incluir el que estuviera corriendo y la estimación del siguiente año
comercial, tal como reza el del párrafo 16 del anexo en cuestión.
Como se desprende, tal situación consideró sin duda que México
tardaría en ser superavitario, pues su producción no alcanzaba los
cuatro millones de toneladas y la demanda era similar.
Elementos jurídicos
para una controversia comercial en contra del maíz
y sus derivados procedentes de los Estados Unidos de América
Al divulgarse el citado texto, posiblemente los productores norteamericanos se enteraron y consideraron que si bien la
fórmula era cómoda, podría suceder, sin embargo, que pronto llegase a operar, pues arribaría a ser superavitario no sólo con base
en sus zafras, sino sumando el jarabe de maíz de alta fructosa que,
al no tener controles de acceso al mercado mexicano, desplazaría al
azúcar de los usuarios tradicionales por ser un producto similar.
En los Estados Unidos de América se dio el fenómeno en
varias ramas industriales, lo que provocó un serio descalabro
a los azucareros mexicanos. El hecho era fácilmente previsible
no sólo por el antecedente histórico mencionado sino porque
los propios productores norteamericanos de fructosa lo anunciaron y la ampliación de sus plantas lo evidenciaron. No faltó
además quien pensase, y no sin base por darse el caso en países
no productores de azúcar, que México podría comprar el bien
a bajo precio en Cuba y llevarla al mercado americano.353 Por
ello desde el mes de junio de 1993, el titular de la USTR, Mickey Kantor, planteó su preocupación a su homólogo mexicano
y después de cruzarse varias propuestas, se arribó a una fórmula
que aparentemente les satisfizo.
El texto de dicha fórmula se plasmó en las famosas cartas a
las que el Presidente Clinton se refirió en un segundo paquete
de documentos enviado a su Congreso el mismo día 4 de noviembre de 1993, cuando en un primer paquete le había hecho
llegar el texto del Tratado. En este segundo paquete se mezclaron los calificados por la Casa Blanca como Supplemental
Agreements, compuestos de los convenios sobre temas laborales,
de protección al ambiente y de importaciones desmedidas, con
otros documentos adicionales, tales como las comunicaciones
relacionadas entre las que se incluyen a las cartas paralelas del
azúcar y edulcorantes.
En un documento relativo al TLCAN publicado por el Congreso ese mismo día y particularmente por la Cámara de Representantes bajo el N° 103-160, titulado “Message from the
President of the United States, transmitting North America
Free Trade Agreement, Supplemental Agreements and Additional Documents”,354 se incluye una copia impresa de dos cartas
dirigidas, una por el Sr. M. Kantor al Dr. Jaime Serra Puche
321
Von Bertrab, Hermann, El redescubrimiento de América, Historia
del TLC , México, Fondo de Cultura
Económica, 1996, p. 240.
354
U.S. Government Printing Office,
Washington, 1993.
353
322
CENTRO DE ESTUDIOS PARA EL DESARRROLLO RURAL SUSTENTABLE Y LA SOBERANÍA ALIMENTARIA
como Secretario de Comercio y Fomento Industrial, y la otra,
de este segundo funcionario a su homólogo Kantor.
En ellas se confirma el acuerdo o sea, simplemente la concurrencia de voluntades, alcanzado entre ambas representaciones,
relacionado con la implementación del anexo 703.2 del TLCAN.
Particularmente, se menciona lo relativo al intercambio de azúcares y jarabes (sugar and syrup goods) y al compromiso adquirido cuando alguno de los países fuera o se estimara que podría
ser superavitario. Por tal se considerará cuanto tenga “un excedente de producción neto”
De acuerdo con el Tratado, el carácter de “excedentario” se
tendría cuando la producción nacional de azúcar fuera superior
a su consumo total de azúcar durante un año comercial. Sin
embargo, en las cartas se estableció que, dado que la fructosa “...
puede substituir fácilmente a los azúcares...” podrían presentarse situaciones “no deseadas”. Por ello la fórmula para calcular
si se era o no superavitario cambiaría y consideraría no sólo el
azúcar sino a la fructosa de maíz,355 lo que también provocaría
una confusión dada la redacción del párrafo en cada una de las
misivas cruzadas.
En la carta de Kantor al finalizar el párrafo cuarto, dice
textualmente:
...The determination of ‘net production surplus’ for purposes of Section A of Annex 703.2 shall include consumption of high fructose
corn syrup...
Los productos en cuestión son los
comprendidos en las fracciones
1702.40 (glucosa y jarabe de glucosa, con un contenido de fructosa
calculado sobre producto seco superior o igual al 20% pero inferior al
50%), 1702.50 (fructosa químicamente pura) y 1702.60 (las demás
fructosas y jarabe de fructosa, con
un contenido de fructosa, en estado
seco, superior al 50% en peso).
355
Serra Puche en la misma parte de su comunicado, que es
prácticamente igual, elimina la palabra consumption, por lo que
hace mayor congruencia con el concepto a definir o sea: “excedente de producción neta”.
Por otra parte se modifica el párrafo 15 en sus incisos b y c,
determinándose el límite para los años séptimo al décimo cuarto, en 250 mil toneladas valor crudo y estableciéndose que “...
no se aplicará el párrafo 16 de la sección A del anexo 703.2”.
Dichas cartas, con las salvedades anotadas, pretenden modificar válidamente el texto mismo del TLCAN en la parte correspondiente y la interpretación que se le ha querido dar, es
Elementos jurídicos
para una controversia comercial en contra del maíz
y sus derivados procedentes de los Estados Unidos de América
que constituyen una especie de segundo tratado o dicho de otra
forma es una especie de “tratadito”. Advertimos desde luego que
los comentarios particulares que estamos haciendo sobre dichas
cartas, se basan en su propio texto pues obran en nuestro poder
sendas copias de cada una de las mismas.
E. el tratado de libre comercio con la unión
europea (tlcue)
Las relaciones que México ha mantenido con los principales países de Europa Occidental, han sido constantes desde que fue reconocido formalmente como país independiente en los Tratados
de Calatrava en 1836. Así lo atestiguan los numerosos tratados
internacionales que se suscribieron durante el siglo xix, salvo el
lapso en que nuestro país fue ocupado por las tropas francesas de
intervención para sostener al Imperio de Maximiliano. Sin embargo, nuestros vínculos han sido más políticos que económicos
como lo acredita el hecho de que a finales de los años ochenta
nuestro comercio exterior no llegaba al 4% con Europa.
En cambio siempre hemos manifestado simpatía en los procesos de integración europea desde su inicio como lo destacaremos a continuación.
• La Comunidad Económica Europea y sus vínculos
económicos con México: Antecedentes
de los acuerdos bilaterales
El interés de México en vincularse con la Europa Comunitaria
ha estado presente tan pronto como se formalizó la nueva Europa, tal como lo demuestra el hecho de que estuvo en Bruselas
desde 1960. Pocos años después en 1971 se celebraron reuniones
multilaterales Comunidad Europea del Carbón y del Acero—
Comunidad Económica Europea (CECA-CEE) en donde México participó y llevó a cabo varias entrevistas de alto nivel, entre
otras del Presidente Luis Echeverría y François Xavier Ortoli,
323
324
CENTRO DE ESTUDIOS PARA EL DESARRROLLO RURAL SUSTENTABLE Y LA SOBERANÍA ALIMENTARIA
Gazol Sánchez, Antonio, El Tercer
Mundo frente al Mercado Común
Europeo, México, Fondo de Cultura Económica, 1973, pp. 104-108;
Martínez Le Clainche, Roberto,
La Comunidad Económica Europea, México, El Colegio de México,
1975, pp. 98-106.
357
Los abogados Mauricio Rosell y
Pedro Aguirre elaboraron un análisis jurídico-económico de la situación de las relaciones tanto con
la UE como con cada uno de sus
Miembros que en ese momento
solamente eran doce, pero que no
le resta méritos al trabajo. Véase,
Rosell, Mauricio y Aguirre, Pedro, La Unión Europea: evolución
y perspectivas, México, Diana,
1994, pp. 185-225.
356
Presidente de la Comisión Europea en abril de 1973, lo que motivó posteriores reuniones de trabajo, culminando en junio de 1974
con la firma en Bruselas por Emilio O. Rabasa y por Mariano
Rumor, del Acuerdo de Cooperación entre dichas Partes para “...
ampliar su cooperación comercial y económica....” publicado en
el Diario Oficial de la Federación del 11 de febrero de 1976.
Bajo este Acuerdo, se creó una Comisión Mixta, cuyas facultades giraban en torno al propósito de fomentar el comercio y resolver cualquier estorbo o impedimento a las mismas
(Artículo 7) y se estableció un periodo de cinco años para su
vigencia prorrogable si no era denunciado por alguna de las
Partes (Art. 12, 2). El Acuerdo en cuestión era del tipo calificado como “comunitario” y reconocía a México como país en
desarrollo (Artículo 1 in fine), conteniendo además la “cláusula evolutiva” que permitió la vigencia del Acuerdo actualizándolo cuando fuere menester.356
Poco más de quince años duró el Acuerdo y fue substituido
por el Acuerdo Marco de Cooperación firmado en Luxemburgo
el 26 de abril de 1991, ubicándose entre los calificados como de
“tercera generación”, pues es mucho más ambicioso ya que abarca
además de temas comerciales, la cooperación económica, tecnológica, agricultura, medio ambiente, comunicaciones y otros más.
La globalización mundial, ha inducido una acción activa de
México en su nueva fase de metas del desarrollo comercial del
continente, pues recordemos que a mediados de 1991 se anuncia el intento norteamericano de promover un Acuerdo de Libre
Comercio de las Américas (ALCA), tres años después de la entrada en vigor al TLCAN, así como del nacimiento de la Organización Mundial de Comercio (OMC) al culminar la Ronda
Uruguay y firmarse el Acuerdo de Marrakech, lo que llevó a los
miembros de la Comunidad Económica Europea y a la Unión
Europea, a buscar nuevos acuerdos con México.357
Esto explica varios acontecimientos como el pronunciamiento de la Declaración Conjunta efectuada en París el 2 de mayo de
1995; la pronunciada poco después por el Parlamento Europeo y el
llamado del Presidente del Consejo Europeo en la cumbre de Madrid el 15 de diciembre de 1995, y otras más que se traducen en expresiones de formalizar un nuevo acuerdo que amplíe, profundice
Elementos jurídicos
para una controversia comercial en contra del maíz
y sus derivados procedentes de los Estados Unidos de América
325
y complemente a la brevedad lo existente hasta la fecha.
De ninguna manera se presentaba fácil la tarea y hubo que
superar algunas trabas, algunas serias y otros frutos de confusiones o falta de información adecuada. Entre ellas estaba la famosa “cláusula política” y sobre todo sus alcances.
A mediados de 1997, el 11 de junio para ser precisos, se logró concluir un acuerdo amplio, integrado por tres instrumentos básicos, los que se firmaron formalmente el 8 de diciembre
de ese mismo año en la ciudad de Bruselas:
a. El Acuerdo Global, titulado Acuerdo de Asociación Económica, Concertación Política y Cooperación
b. El Acuerdo Interino de Comercio Exterior y de Temas
Relacionados
c. La Declaración Conjunta de las Partes
Será hasta el 6 de junio del año 2000 en que se aprobasen
por el Senado de la República, los textos del llamado Acuerdo
Global y las Decisiones de los Consejos Conjuntos establecidos
conforme al Acuerdo de Asociación Económica, Concertación
Política y Cooperación, así como del Acuerdo Interino sobre
Comercio y cuestiones relacionadas con el comercio entre los
Estados Unidos Mexicanos por una parte y la Comunidad Europea y sus Estados Miembros por la otra.358
Previamente, el día 6 de mayo de 1999, el Acuerdo Global
había sido aprobado por el Parlamento Europeo y por los Órganos Legislativos de los quince países que tienen el carácter de
Miembros, dado que afecta a materias no comunitarias. A su
vez, el denominado Acuerdo Interino había recibido la aprobación del Senado de la República, el día 23 de abril de 1998 y del
Parlamento Europeo el día 13 de mayo del mismo año,359 con
lo que fue promulgado el día 20 de julio de 1998 y publicado en
el Diario Oficial de la Federación el 31 de agosto, entrando
en vigor el 1° de septiembre de ese mismo año.
La razón de que este Tratado pudiese pasar más rápido por
los mecanismos de aprobación, estriba en que se ocupa solamente de materias comerciales internacionales que son exclusivas de
la competencia de las Comunidades Europeas (Artículo 133
del Tratado de Ámsterdam) y no requieren la aprobación de los
Diario Oficial de la Federación, 6
de junio de 2000. Según opina el
destacado constitucionalista, Doctor Miguel Carbonell en consulta
particular que le formulamos y
cuya respuesta desde luego compartimos, la publicación aislada, lisa y
llana de la aprobación de los Tratados es un acto del Ejecutivo que no
tiene mayores efectos internos. La
única y posible razón para hacerlo,
puede ser en función de asegurarles
a nuestros socios que ya recibieron
el visto bueno del Senado.
359
Publicado en el Diario Oficial de
las Comunidades Europeas número
226/24 del 13 de agosto de 1998.
358
326
CENTRO DE ESTUDIOS PARA EL DESARRROLLO RURAL SUSTENTABLE Y LA SOBERANÍA ALIMENTARIA
parlamentos nacionales; por lo tanto se pudo trabajar inmediatamente en ellos y, a su conclusión, recabar sólo la ratificación
del Parlamento Europeo.
Ahora bien, ¿En qué consisten dichos instrumentos?
• Acuerdo de Asociación Económica, Concertación
Política y Cooperación entre la Comunidad Europea
y sus Estados Miembros por una Parte
y los Estados Unidos Mexicanos por la otra
a) Acuerdo Global o Acuerdo de Asociación Económica,
Concertación Política y Cooperación
Habrá que considerar tres grandes áreas sobre las que se va a
trabajar que son:
1. Económica: En ella podemos a la vez distinguir lo comercial de lo financiero pues se ocupa de lo relativo al acceso al
mercado y, por ello, de los aranceles y de las barreras no arancelarias, de las reglas de origen, de las normas y reglas de comercio,
compras de gobierno, así como por otra parte de movimientos
de capital y pago, inversión, propiedad intelectual, servicios y
reglas de competencia.
Asimismo se incluyen temas vinculados estrechamente con
los anteriores y demás pertinentes para su debida operación
como son las medidas antidumping y compensatorias, las salvaguardas, las demás prácticas de comercio, la cobertura y los
periodos transitorios y el asunto de la solución de controversias.
2. Política: Esta sección obedece a un Acuerdo General que
pretende institucionalizar los contactos oficiales entre entidades
políticas o privadas que aborden temas de preocupación o interés común para lo cual formula una especie de declaración de
principios. Es pertinente mencionar que el tema en sí ha resultado espinoso y difícil de tratar.
De inicio hubo un rechazo de nuestra parte a la idea de
formalizar algo que parecía una tutela europea sobre la vida
política nuestra y así lo manifestamos con precisión a nuestras
autoridades. Bastante tenemos con los problemas constantes
Elementos jurídicos
para una controversia comercial en contra del maíz
y sus derivados procedentes de los Estados Unidos de América
que nos provocan la actitud de nuestros vecinos del Norte en su
tradicional papel de “policías del mundo”, de sus certificaciones
de buena conducta y demás, para ahora echarnos encima por
consenso a los europeos.
Desde luego que no estamos en contra del respeto a los principios básicos del Derecho y de los derechos fundamentales del
hombre, nuestra Constitución Política da buena cuenta de ello.
En repetidas ocasiones se ha hecho clara ratificación de esta
convicción en foros comunitarios, a partir de la entrevista que
el Ejecutivo hiciera a la sede de la Comunidad Económica Europea (CEE) el día 2 de febrero de 1990; o bien en el Marco del
Mecanismo de Cooperación Política Europea de la CEE y en el
Acuerdo del 26 de abril de 1991; en las visitas de congresistas
mexicanos representantes de la Comisión de Derechos Humanos
al Parlamento Europeo los días 3 y 8 de diciembre de 1995; en
la “Declaración Interparlamentaria sobre Cooperación y Diálogo
Político” pronunciada por el Parlamento Europeo y el Congreso
Mexicano el 26 de noviembre de 1997 y en otras más.
Si, como hasta ahora ha sucedido, se incluyen en la susodicha
cláusula, temas como el trato debido a los inmigrantes y refugiados, protección al medio ambiente, combate al tráfico de drogas,
las relaciones con Cuba y el repudio a la “Ley Helms-Burton” y la
promoción al desarrollo social y económico de América Central,
no tenemos ninguna objeción. El problema puede acotarse con
una definición clara y precisa del tema y sobre todo de la esencia de
la “Cláusula Democrática”. Si el texto negociado se interpreta
de la manera dicha en párrafos anteriores vale; si no, habrá que
redactarlo de nuevo. Actualmente reza así:
Artículo 1
Fundamento del Acuerdo.
El respeto a los principios democráticos y a los derechos humanos
fundamentales, tal como se enuncian en la Declaración Universal de los Derechos Humanos, inspira las políticas internas e internacionales de las Partes y constituye un elemento esencial del
presente Acuerdo
327
328
CENTRO DE ESTUDIOS PARA EL DESARRROLLO RURAL SUSTENTABLE Y LA SOBERANÍA ALIMENTARIA
3. De Cooperación: Se refiere a la mutua conveniencia de apoyarse en la transmisión mutua y retroalimentación de información e ideas en más de treinta sectores económicos importantes.
b) Acuerdo Interino de Comercio Exterior
y de Temas Relacionados
Se desprende del Global y tal como se infiere de su título,
se ocupa de todos los aspectos de comercio y materias afines,
como se ha señalado.
A este propósito se firmó el acuerdo específico que fuera
aprobado por la Cámara de Senadores el día 23 de abril de 1998
y publicada dicha aprobación en el Diario Oficial de la Federación
el día 21 de mayo siguiente, tal como quedó advertido con anterioridad, el canje de notas respectivas se efectuó en Bruselas el 26
de mayo y en México, el 30 de junio, por lo que se promulgó formalmente el día veinte de julio posterior y se publicó en el Diario
Oficial de la Federación el día 31 de agosto del mismo año.
Con base en este Acuerdo se iniciaron las negociaciones en
el seno del Consejo Conjunto previsto en los artículos 7 y 8 del
citado Interino, firmado por representantes del Gobierno Mexicano y de la Comisión y el Consejo Europeos, cuya Presidencia
será ejercida alternativamente por las Partes en cuestión; desde
luego la UE es una de ellas sin importar que se componga de
representantes de dos de sus órganos.
El día 14 de julio de 1998 –fecha propiciatoria– se creó el Consejo Conjunto del Acuerdo Interino y poco después, del 30 de septiembre al 2 de octubre, se acordó el calendario de juntas de trabajo
y la mecánica de operación. Se llevaron a cabo nueve reuniones:
cuatro en México y cinco en Bruselas, de las cuales sólo la primera
fue en 1998 (noviembre) y las demás en los meses de enero, marzo,
abril, mayo, junio, julio, octubre y noviembre de 1999.
En el caso del sector privado, se observó el mismo patrón que
en los acuerdos anteriores: se llevaron a cabo consultas con los
sectores involucrados; se prepararon monografías conteniendo las
posiciones de los sectores y subsectores; y se trabajó a través de la
COECE, tanto en el momento de las consultas como durante las
pasadas rondas a través del ya conocido “cuarto de junto”.
Elementos jurídicos
para una controversia comercial en contra del maíz
y sus derivados procedentes de los Estados Unidos de América
La negociación resultó más compleja que la del TLCAN y
las demás conocidas hasta ahora, tal como lo advertimos en
su oportunidad.
Insistentemente hemos abordado la existencia de un andamiaje legal y económico bien complejo en donde están presentes acuerdos de hace sesenta años y otros de hace apenas diez.
Asimismo, están presentes los 15 Estados más importantes del
planeta y la Unión Europea como un todo y, un tanto en un
segundo plano, los países caribeños, africanos y asiáticos que
fueron colonias en el pasado y ahora son preferidos de los europeos, sus ex-metrópolis, mediante los Acuerdos de Yaoundé y
de Lomé ahora de Cotonou, que ya suman cuatro debido a sus
modificaciones. También forman parte de este andamiaje las
denominadas Decisiones, una del Consejo Conjunto del Acuerdo Global y la otra del Consejo Conjunto del Acuerdo Interino
sobre Comercio y las Cuestiones relacionadas con el Comercio
entre las Partes, firmados en Bruselas y en Lisboa los días 23 y
24 de febrero del dos mil.
c) La Declaración Conjunta de las Partes
Habiendo explicado ya que en el seno de la Europa Comunitaria existen temas que son competencia de la Comunidad y otros
quedan reservados a cada Miembro, la Declaración se ocupará de
éstos, tales como los movimientos de capital y pagos, propiedad
intelectual, comercio de servicios y otros. Este documento ya fue
suscrito y formalizado desde el día 8 de diciembre de 1997.
Para concluir la revisión del presente Acuerdo con la Europa
Comunitaria tocaremos sólo en lo pertinente, algunos aspectos
jurídicos de la negociación y los temas de preocupación mayor
para el sector privado.
1. De inicio diremos que, contrario de lo que sucedió con el
TLCAN, el Acuerdo tiene el carácter formal de Tratado Internacional, como lo establece la Convención de Viena sobre los mismos,
por lo que su negociación fue a cargo de los Poderes Ejecutivos
en su caso, o por quien tiene las facultades para actuar, como es
la Comisión Europea según la materia y la mecánica acordada
y serán aprobados por los respectivos Poderes Legislativos o sólo
329
330
CENTRO DE ESTUDIOS PARA EL DESARRROLLO RURAL SUSTENTABLE Y LA SOBERANÍA ALIMENTARIA
por el Parlamento Europeo. Su fuerza legal será pues, indudable,
y no se presentará el caso de los “Acuerdos Ejecutivos”, tal como
sucedió con los Estados Unidos de América.
2. A imagen del citado Tratado, el sector privado ha pedido
que se nos trate como país en desarrollo. A efectos de evitar
dudas o malos entendidos, la CONCAMIN manifestó expresamente y por escrito a la SE , su preocupación por varios temas de
fondo que constituyen una toma de posición, tal como sucedió
con el TLCAN en su momento oportuno.
Particularmente hizo referencia en un comunicado dirigido al titular de la SE ,360 de su inquietud por el trato como
país en vías de desarrollo, consignando que: “Resulta altamente
preocupante que, el entonces Subsecretario de Negociaciones
Comerciales Internacionales de México, en su discurso ante la Comisión de Relaciones Económicas Exteriores del Parlamento
Europeo del 1° de diciembre de 1997 declarara lo siguiente:
… debe quedar claro que ninguna de las dos Partes considera el
otorgamiento de preferencias asimétricas ni de acordar esquemas
de ayuda para el desarrollo de alguna de ellas. Estamos hablando
del establecimiento de una zona de libre comercio con derechos
y obligaciones recíprocas. Pretendemos un Acuerdo Comercial
ambicioso, recíproco y promotor de negocios entre dos socios
importantes. Constituye la piedra de toque para construir una
mejor y más estrecha relación.
Comunicación enviada por el
Licenciado Alejandro Martínez
Gallardo, Presidente del Consejo
Directivo de la CONCAMIN.
360
Conforme al método de trabajo acordado, se establecieron
grupos divididos en tres grandes rubros: Acceso a Mercados,
Servicios y Movimientos de Capital y otros tópicos. Las negociaciones caminaron con su propia velocidad y se ha evidenciado
la complejidad y la forma distinta de actuar. La COECE actuó
de la misma forma que en las demás negociaciones, es decir,
estableciendo mesas de trabajo “espejo” y así se establecieron las
mesas siguientes:
• Acceso a Mercados
• Compras de Gobierno
• Reglas de Origen
• Servicios
Elementos jurídicos
•
•
•
•
•
•
•
para una controversia comercial en contra del maíz
y sus derivados procedentes de los Estados Unidos de América
331
Normas
Agricultura
Servicios Financieros
Propiedad Intelectual
Inversión
Solución de Controversias
Prácticas Desleales361
Al final de la jornada, el Tratado quedó plasmado en
once capítulos:
I. Acceso a Mercados
II.Reglas de Origen
III. Normas Técnicas
IV. Normas Sanitarias y Fitosanitarias
V. Salvaguardas
VI.Inversión y Pagos Relacionados
VII. Comercio de Servicios
VIII. Compras del Sector Público
IX. Competencia
X.Propiedad Intelectual
XI. Solución de Controversias
Solamente faltó el tema de Prácticas Desleales.
El propósito perseguido por la UE, era lograr un acceso a
nuestro mercado con la paridad en las desgravaciones arancelarias
a las del TLCAN y proteger sus inversiones de la mejor manera.
La postura de nuestros negociadores conforme las peticiones del
sector privado, fue buscar plazos más largos, en lugar del 2000
y 2003, pretender adicionalmente el 2005 y un plazo “C”, o sea
mucho mayor. Se insistió por parte de México que los aranceles
debían ir vinculados estrechamente a las Reglas de Origen y a las
Normas Técnicas, Sanitarias y Fito-Zoosanitarias.
En mi opinión y dada la apertura tan amplia que tiene
México, la negociación de los aranceles, siendo muy importante,
no debería ser el tema más relevante, sino que a la par, la regulación adecuada y cuidadosa de las barreras no arancelarias, debió
haber tenido gran prioridad pues los europeos son muy hábiles
para maquillarlas. Asimismo los subsidios, que son múltiples,
SECOFI, Tratado de Libre Comercio
México-Unión Europea, México, SECOFI, diciembre de 1999.
361
332
CENTRO DE ESTUDIOS PARA EL DESARRROLLO RURAL SUSTENTABLE Y LA SOBERANÍA ALIMENTARIA
sobre todo en los productos del campo, eran y seguirán siendo
temas de gran preocupación para nuestros negociadores.
Un ejemplo típico lo constituyen las barreras no arancelarias,
propuestas por Bélgica en 1994 y aprobadas por sus autoridades,
mediante las cuales se obliga a que los exportadores reciclen los
envases y empaques que contienen las mercancías, debiendo recoger los mismos y devolverlos al lugar de origen. Dicho procedimiento debe de efectuarse hasta siete veces, después de lo cual ya
se les exime del “impuesto ecológico”. Esto confirma mi insistencia ya manifestada anteriormente, de que nuestros negociadores y
el sector exportador deben analizar cuidadosamente el andamiaje
legal y la forma de apoyo de los europeos a sus productores.
Otro ejemplo claro lo constituye, sin duda, la forma en que
auxilian a sus agricultores, como sucede con los azucareros, casi
todos remolacheros salvo una porción pequeña de cañeros en
España, los cuales manejan un sistema de cuotas conforme a
las clasificaciones en azúcares A, B y C, otorgándoles préstamos
blandos y manejando un mecanismo de apoyos en función de
los distintos precios denominados objetivos, de intervención y
del mercado internacional, de tal manera que han logrado establecer un mercado europeo ordenado, estable y siempre conveniente para el productor, que mientras respete las reglas del
juego, nunca se verá afectado negativamente.
Tenemos mucho que aprender y, sobre todo, no temer a los
subsidios que por ahora, parecen una “mala palabra” a los ojos
de nuestros funcionarios públicos, sobre todo los que pertenecen a la burocracia hacendaria.
La madurez de los gobiernos europeos los lleva a aceptar y
llevar a cabo un juego dentro del marco y el espíritu del libre comercio, pero brindando apoyos y protegiendo a sus productores
y consumidores, de tal manera que siempre les vaya bien. Así,
existe un programa de ayuda estatal que funciona mediante las
autorizaciones de la Comisión de las Comunidades Europeas; en
el citado programa se encuentran subsidios directos; fondos para
la adquisición de acciones de capital; de empresas con problemas
económicos; apoyos financieros que compensan daños por la
competencia y costos por el uso de tecnologías que ahorren energía o protejan al ambiente, así como otros similares.
Elementos jurídicos
para una controversia comercial en contra del maíz
y sus derivados procedentes de los Estados Unidos de América
Los beneficiarios son indistintos e igual se trata de productores de remolacha que de constructores de barcos, productores
de acero, o servicios municipales, así como de investigación tecnológica. La mayor parte de los demás temas están regulados
por la OMC de la que todos los países de la UE y México forman
parte; por lo tanto, es un piso lógico para mejorarlo. Debemos
aprovechar la experiencia que nos ha dado la puesta en marcha
del TLCAN para sobreponernos a los problemas que este nuevo
Acuerdo nos está presentando en la práctica.
Con esta idea en mente, consignamos con énfasis que la
solución a los conflictos que puedan surgir, es piedra angular
de un buen tratado. Lo que nos ha mostrado claramente que el
mecanismo de revisión de las resoluciones en casos de prácticas desleales contemplado en el TLCAN es muy útil. Sus casos
sumaron 109 de abril de 1994 a julio del 2005, mismos que, o
bien han llegado a su final, o han terminado por desistimiento o arreglo entre las Partes, o están en trámite,362 sumando
además los tres casos conocidos por los Grupos Especiales al
amparo del capítulo XX, ya concluidos y el que ha solicitado
México desde agosto de 2000 en el tema del azúcar, que está
pendiente de formalizarse.
Con la Unión Europea intentamos lograr un sistema alternativo similar, que trataremos más adelante, pues como ya señalamos, los temas no arancelarios presentan un interés muy
particular. Se antoja por ejemplo que las Reglas de Origen exigen ser consideradas con lupa ante la presencia de tantos acuerdos preferenciales que tiene con los países que fueron parte de
sistemas dependientes de una cabeza o centro de poder.
De manera similar está el tema de las Compras de Gobierno, ya que en México existen ciertas empresas “joyas de la corona”, que no presentan nuestras contrapartes y que siguen siendo
polos de atracción legítimos para el desarrollo y prosperidad de
la industria nacional. Me pregunto ¿Por qué abrir esos mercados
y no dejarlos fuera ante la imposibilidad real de un trato equitativo? No faltan voces que cuestionen la conveniencia, oportunidad o justificación del Tratado, ¿Por qué hacerlo?
En contra se tenía el hecho de que, ante la posibilidad de la
celebración de las “negociaciones del Milenio”, como llaman a
333
UPCI, Informe de Labores 2005,
Secretaría de Economía, México,
2006, pp. 138-139.
362
334
CENTRO DE ESTUDIOS PARA EL DESARRROLLO RURAL SUSTENTABLE Y LA SOBERANÍA ALIMENTARIA
la Ronda Doha, los temas que resultaran comunes se protegerían para abrirlos en las multilaterales. La pregunta era si no
convendría más esperar y recibir sin tener que pagar o al menos
dar algo menos. Fue una interrogante común ante dicha expectativa y no deja de llamar la atención el hecho de que se diera
una coincidencia entre esta negociación y la del TLCAN, pues si
en ésta se aproximaba la del Milenio de la OMC, en 1990 se tenía la Ronda Uruguay del GATT. Esto significa un grado de dificultad adicional, pero la pertinencia del Acuerdo era evidente,
por lo que valía la pena hacer los esfuerzos que ameritara, lo que
no significaba, desde luego, que se tuviera que aceptar cualquier
tipo de acuerdo.
Insistimos desde el inicio de las pláticas que el tiempo
para concluirlo no era lo importante; lo que valía era la calidad del Acuerdo. Inesperadamente, los hechos confirmaron que la decisión de trabajar arduamente en el Acuerdo fue
acertada y oportuna. La cancelación de la Ronda del Milenio ya comentada, colocó a México en una posición única
en todo el mundo: los acuerdos comerciales promovidos por
nuestro país, ya mencionados, nos daban una ventaja comparativa inigualable.
La forma en que fueron negociados los tratados con la
Unión Europea y sus Miembros fue singular, ya que tuvimos
como interlocutores a una entidad política carente de personalidad jurídica que, sin embargo, actuó como si la tuviera;
y a los quince Miembros que en ese entonces conformaban
a la Unión, por lo que tuvimos que acordar temas comunitarios y temas nacionales. De esta forma, de acuerdo con el
artículo 133 del Tratado de Ámsterdam, los temas comerciales y adicionales de comercio exterior son fundamentalmente
comunitarios y los demás, como inversiones, propiedad intelectual, servicios y otros, son competencia exclusiva de los
integrantes de la Unión.
Por razones evidentes solamente nos detendremos en el capítulo de los concernientes a los productos agropecuarios y en lo
relativo a la solución de controversias.
Elementos jurídicos
para una controversia comercial en contra del maíz
y sus derivados procedentes de los Estados Unidos de América
335
• Disposiciones específicas del TLCUE
a) Bienes agrícolas
El área agrícola es de gran sensibilidad para todos los países
y para Europa constituye la base de su desarrollo, de su riqueza y
de su fortaleza tradicional.
Actualmente la UE ha establecido una Política Agrícola Común,363 lo que viene a constituir un elemento de mayor
complejidad en cualquier negociación que toque y afecte a este
rubro. No obstante, en las transacciones comerciales MéxicoEuropa, no ha constituido hasta ahora un renglón importante,
ya que sólo representa 2% de las exportaciones mexicanas.
Atendiendo a las peticiones de los sectores interesados, se negoció un término máximo de 10 años que concluirá en el 2010,
sujetándose a 7 categorías de productos agrícolas que son:
Categoría
Fecha de desgravación
1
1 de julio de 2000
2
3 años a partir de la entrada en vigor
3
8 años a partir de la entrada en vigor
4
La liberalización iniciará en el 4o. año y concluirá el décimo año.
4A
Los productos incluidos en esta categoría quedarán libres de arancel
en 9 años.
5
Productos de la lista de espera.
6
Productos sujetos a cuotas de importación.
7
Productos sujetos a trato preferencial
Sobre el tema véase el capítulo titulado “La política agrícola común
(PAC) y de pesca” en Tamames,
Ramón y López, Mónica, La Unión
Europea, Tercera edición, Madrid, Alianza Editorial, 1996, pp.
299-378. Asimismo Zafra Turbay,
Wilma y Soria Mendoza, Alfonso,
Marco jurídico de la Unión Europea,
Instituciones, libertades y políticas,
Santafé de Bogotá, Universidad
Externado de Colombia, Facultad
de Finanzas, Gobierno y Relaciones
Internacionales, 1999, pp. 95-110.
363
Los demás productos quedaron libres de aranceles para
ambas Partes a partir del 1 de julio de 2000. Desde entonces, México no paga aranceles en el café, el cacao, mangos,
cerveza y tequila, entre otros y se logró asegurar mecanismos de arancel-cuota en múltiples productos que no tenían
un tratamiento favorable, como son, entre otros, los concentrados de jugo de naranja, jugo de piña, flores frescas,
huevos, huevos industrializados, aguacates; a partir del 2008
se podrían exportar libres de arancel y de cuota, espárragos
336
CENTRO DE ESTUDIOS PARA EL DESARRROLLO RURAL SUSTENTABLE Y LA SOBERANÍA ALIMENTARIA
frescos, miel, mermeladas de frutas, melón Cantaloupe, fresas y peras congeladas.
Por su parte, a partir de la entrada en vigor del TLCUE , los
europeos pudieron enviarnos libres de arancel, whisky, ginebra y
cognac; por lo que toca a los vinos y a la champaña con un valor
superior a los 5 dólares estadounidenses por litro, su desgravación total se dio a partir del 2003.
La existencia de las cuotas puede ser importante cuando se
logra abrir puertas a productos que con anterioridad al TLCUE
estaban cerradas; por lo que para aprovecharlas, deviene fundamental que en el futuro no solamente se conserven sino se
incrementen. Lamentablemente, en investigaciones que hemos
realizado nos encontramos que nuestros exportadores no les han
puesto mayor atención. Aquellos productos de mayor sensibilidad para las Partes, se enviaron a una lista de espera que sería
revisada al término de tres años, después de la entrada en vigor
del TLCUE , a fin de incorporar los acuerdos de la Ronda del
Milenio de la OMC. Encontramos entre los productos incluidos
a la carne, los cereales, los lácteos y al azúcar de caña, que para
México constituyen un renglón importante en sus exportaciones y que durante tres años quedaron sin ninguna facilidad.
Toda vez que, conforme hemos explicado, la Ronda del Milenio
de la OMC había fracasado, la espera quedó sin justificación,
Por último, debemos mencionar que el tema de los subsidios
agrícolas siempre estuvo presente y no se abordó directamente.
b) Cláusula de escasez
Esta cláusula es ciertamente original y se establece como hipótesis el que al cumplir los compromisos pactados contenidos en
el capítulo I o artículo 12 del Acuerdo Interino, provoque:
...una escasez aguda o una amenaza de escasez aguda de productos alimenticios o de otros productos esenciales para la Parte
exportadora; o una escasez de cantidades indispensables de materiales nacionales para una industria procesadora nacional...; o...
la reexportación a un tercer país de un producto respecto del cual la
Parte de exportación mantenga aranceles aduaneros sobre la
Elementos jurídicos
para una controversia comercial en contra del maíz
y sus derivados procedentes de los Estados Unidos de América
337
exportación, o prohibiciones o restricciones a la exportación;
la Parte exportadora... podrá adoptar restricciones a la exportación o aranceles aduaneros sobre la exportación (Artículo 16,
párrafos a, b y c).
Las medidas que se adopten serán, en lo posible, las que afecten menos al cumplimiento de los acuerdos a que se refiere la
Decisión 2/2000 del Comité Conjunto CE-México, mismo que
deberá ser informado al respecto. De esta Decisión hablaremos
un poco más adelante; por lo pronto, sólo resaltaremos lo notable
de esta medida, pues se trata de una suerte de salvaguarda “al
revés”, que solamente se puede explicar en función del número de
Partes que intervienen en el Acuerdo a efectos de prevenir cualquier daño o su amenaza en el cumplimiento del mismo.
c) Prácticas desleales y solución de controversias
(1) Las prácticas desleales
Los temas de prácticas desleales y su resolución presentan, en
todo acuerdo de comercio internacional, una gran y relevante
importancia, al mismo tiempo, aristas y perfiles complejos.
La posición de México al inicio de las negociaciones fue,
como ya hemos comentado, similar a la que se tuvo con el
TLCAN, por lo que pretendimos contar con un mecanismo revisorio cercano al del capítulo XIX del mismo. En el sector privado consideramos aprovechar la experiencia que nos ha brindado
el mecanismo citado durante cinco años.
Para comprender bien e interpretar correctamente los textos
en vigor, debemos tener presente, como ya hemos insistido, que
fueron tres los aprobados.364 En particular, el Acuerdo Interino,
a través del Consejo Conjunto CE-México se ocupa de los temas
indicados que, tras ser adoptados, pasaron a formar parte del
Consejo Conjunto previsto en el Acuerdo Global, tal como se
dispone en el artículo 60, párrafo 5 de éste. A continuación nos
ocuparemos de los preceptos que contienen referencias a estos
temas en el TLCUE y en los relativos Consejos Conjuntos.
Véanse el Diario Oficial de la Federación correspondiente a las fechas
6 y 26 de junio de 2000.
364
338
CENTRO DE ESTUDIOS PARA EL DESARRROLLO RURAL SUSTENTABLE Y LA SOBERANÍA ALIMENTARIA
1) Decisión 2/2000 del Consejo Conjunto CE -México (del
Acuerdo Interino)
“Artículo 14. México y la Comunidad confirman sus derechos
y obligaciones derivados del Acuerdo Relativo a la Aplicación
del Artículo VI del Acuerdo General Sobre Aranceles y Comercio de 1994 y del Acuerdo sobre Subvenciones y Medidas Compensatorias de la OMC ”.
2) Decisión --/--(sic) del Consejo Conjunto (del Acuerdo Global)365
En este documento no se establece ningún artículo similar
al citado antes, por lo que se debe considerar simplemente que
está incorporado al compromiso entre ambas partes.
3) Acuerdo de Asociación Económica, Concertación Política y Cooperación entre los Estados Unidos Mexicanos, por una parte, y la
Comunidad Europea y sus Estados Miembros por otra (conocido
como Acuerdo Global)
La Decisión del Consejo Conjunto del Acuerdo Global, se presenta
así, con guiones, sin indicar alguna numeración.
366
El doctor Rodolfo Cruz Miramontes, participó en el Cuarto de Junto
como Coordinador del Sector Industrial de la COECE , del tema de
Prácticas Desleales y como Miembro de la correspondiente a la Solución de Controversias.
365
El Acuerdo Global en su artículo 5 titulado “Comercio de
Bienes” establece que para lograr éxito en los objetivos buscados,
el Consejo Conjunto deberá decidir y establecer principios rectores sobre una lista temática que numera entre los que aparecen
bajo la letra E, las “Medidas Antidumping y Compensatorias”.
Asimismo, en el artículo 50, titulado “Solución de Controversias”, señala que el Consejo Conjunto también deberá establecer
un procedimiento específico sobre el tema relacionado con el
tráfico comercial, que deberá ser compatible con las disposiciones aplicables de la OMC.
Desde el inicio de las consultas con el sector privado, nos
percatamos de que la petición de establecer mecanismos similares a los capítulos XIX y XX del TLCAN era difícil de cumplir,
pero desde luego, se incorporaron a los temas a discutir. En las
reuniones de trabajo en las que participamos personalmente,366
efectuadas en la Ciudad de México a finales de 1998 y en las
de Bruselas, celebradas en los meses de enero y marzo de 1999,
estuvieron presentes ambos temas en la mesa de negociación.
La reacción de los negociadores europeos, según fuimos informados cotidianamente por los nuestros, fue primeramente de
Elementos jurídicos
para una controversia comercial en contra del maíz
y sus derivados procedentes de los Estados Unidos de América
extrañeza y luego de rechazo por la postura mexicana. Los principales argumentos de los europeos se pueden sintetizar así:
a. No existe ningún acuerdo de la UE que contemple acudir
al arbitraje para resolver un conflicto.
b. Si accedían a diseñar un sistema particular con México,
lo tendrían que hacer en todos los acuerdos que tienen en
vigor, lo que políticamente era inmanejable.
c. Siendo el tema del Comercio Exterior de competencia comunitaria, no podría sujetarse conflicto alguno a otro tribunal
que no fuesen los Tribunales Europeos de la Comunidad.
d. Por último, estimaron que un mecanismo como el que
pretendía México provocaría modificaciones a los Tratados de Maastricht, lo que no era posible.
Procuramos, en los momentos oportunos, contraargumentar y sugerir algunas salidas que para conciliar los extremos, las
cuales se mencionan enseguida:
I. Demostramos que la UE sí tiene acuerdos que previenen
fórmulas arbitrales –los celebrados con Israel, Turquía y
otros–, en problemas de interés comunitario como son las
desgravaciones arancelarias, mas ciertamente ninguno sobre revisión de resoluciones en casos de prácticas desleales.
II. Habida cuenta del dictamen 1/91 pronunciado por
el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas
(TJCE) ya citado, sugerimos que se abriese una Sala del
propio Tribunal cuya competencia exclusiva fuese conocer las controversias derivadas del TLCUE que entonces
se negociaba y que pudiese sesionar alternativamente en
Bruselas o en México, según fuese el domicilio de la autoridad cuyo fallo se objetase.
III. Asimismo planteamos que se estableciese un compromiso de nuestra parte para aceptar que las definiciones
y precisiones sobre ciertos temas propios a las prácticas
desleales de comercio que hubiesen sido hechas por las
Cortes Europeas, Comunitarias, no fuesen objeto de encuesta, por ejemplo:
• Comercio Exterior
• Dumping y Subsidios Punibles
339
340
CENTRO DE ESTUDIOS PARA EL DESARRROLLO RURAL SUSTENTABLE Y LA SOBERANÍA ALIMENTARIA
•
•
•
•
Daño y Amenaza de Daño
Causalidad
Competencia
Interés Jurídico y otros
Estas propuestas están contenidas en dos comunicaciones fechadas los días 14 de marzo y 14 de abril de 1999 que entregamos
personalmente, al Director en Jefe de las Mesas de Negociación y
de Prácticas Desleales y de Solución de Controversias. Por la importancia de las mismas y como una muestra de la participación
activa de la COECE, transcribo a continuación su texto:367
PROPUESTAS DIVERSAS QUE SE HAN FORMULADO
A LA MESA DE NEGOCIACIONES DE SECOFI,
POR PARTE DE LA MESA DE COECE SOBRE
PRÁCTICAS DESLEALES A NEGOCIARSE CON LA UE
ANTECEDENTES
La voluntad de la UE y de México para establecer una fórmula
que atienda y resuelva los problemas que pudieren surgir entre
ambos por el uso de prácticas comerciales desleales, ha sido manifiesta en todos los Acuerdos suscritos entre ambas.
Así encontramos en el celebrado el día 15 de julio de 1975 en el
Artículo 7, párrafo b) y en el párrafo 3 del anexo I.
De manera similar aparece mencionado en el Acuerdo del 26 de
abril de 1991, concretamente en el capítulo II, artículos 14 y 15.
Posteriormente en el Tratado del 8 de diciembre de 1997 en la
parte propositiva recogiendo lo establecido en la declaración solemne conjunta del 7 de mayo de 1995 en cuyo Artículo 5 del
capítulo III se hace mención al tema.
Por último en el llamado Acuerdo Interino se recogen estas preocupaciones en el Artículo 3, 12 y 50[sic].
Ambos documentos los elaboré in
situ habiéndome apoyado para su
transcripción el personal de la Embajada de México en Bruselas, por
instrucciones de su entonces titular,
Embajador Jaime Zabludovsky.
367
PROPUESTAS
Por lo tanto se han hecho algunas sugerencias a nuestros negociadores para contrarrestar una actitud negativa que se han
Elementos jurídicos
para una controversia comercial en contra del maíz
y sus derivados procedentes de los Estados Unidos de América
encontrado de parte de sus homólogos europeos, las cuales son
sintéticamente las siguientes:
1. Durante la Segunda Ronda de Negociaciones celebrada en la
Ciudad de Bruselas, con motivo de la consideración que hicieren
los negociadores de que siendo el tema “Comercio Exterior” propio
de Derecho Comunitario, no podría sujetarse en sus conflictos a
ningún órgano que no fuese comunitario, pusimos a consideración de la mesa que el Órgano Arbitral Revisorio de las resoluciones que dictasen las Autoridades Mexicanas y Comunitarias sobre
subsidios y antidumping elaborasen un catálogo de definiciones
pronunciadas por el Tribunal Europeo referentes a los temas en
cuestión como pudieren ser las siguientes:
• Definición de Comercio Exterior
• Definición de Dumping y Subsidios punibles
• Definición de daño
• Definición de amenaza
• Definición de causalidad
• Ídem de competencia
• Interés jurídico y otros similares
Al [sic] hacer lo anterior tendría como propósito que las partes
aceptasen considerar en el futuro que dichos temas no quedarían
sujetos a ningún análisis ni cambios.
De esta manera quedaría incólume la materia comunitaria que
por ser obviamente encuadrada en las definiciones de la OMC ,
nuestro país ya las contempla de la misma manera.
2. En la tercera reunión que tuviera lugar en la misma ciudad
de Bruselas, encontré un documento que contiene una opinión
formal de la Corte Europea emitida el día 14 de diciembre de
1991 sobre el Artículo 228, párrafo I, segunda parte, solicitada
con motivo de la suscripción de un Acuerdo para ampliar el Espacio Económico Europeo con los miembros de la Asociación
Europea del Libre Comercio y Luxemburgo.
En dicha opinión se reafirma la competencia exclusiva del Tribunal Europeo para conocer de los temas de su competencia, pero
asimismo se abre a una excepción para la debida interpretación
futura de las reglas comunitarias en materia de libre circulación
y de concurrencia.
341
342
CENTRO DE ESTUDIOS PARA EL DESARRROLLO RURAL SUSTENTABLE Y LA SOBERANÍA ALIMENTARIA
Para esto se previene la posibilidad de crear una Sala especial cuya
competencia sea exclusiva para tratar estos temas de tal manera
que se conserve la compatibilidad de las disposiciones comunitarias con las del Acuerdo.
Con esta información me permito señalar a nuestros negociadores que sí hay algunos mecanismos existentes que si bien es cierto
no se refieren expresamente a nuestro tema, si [sic] rompen un
sistema cerrado y absoluto poniendo un mentís a quienes han
sostenido lo contrario.
No pretendo que sea igual, pero se puede utilizar como una fórmula que abra el espacio a un mecanismo arbitral que pudiese
con flexibilidad sesionar en Bruselas, Luxemburgo o en la Ciudad de México integrado por especialistas de ambas nacionalidades que se ocupasen de la revisión de las decisiones a que he
hecho mención líneas arriba.
Pese a estos esfuerzos que hemos efectuado para provocar una
respuesta que no sea la simple negativa, no hemos tenido ningún
resultado favorable.
Simplemente se nos ha indicado que los europeos se niegan siquiera a tratar el tema, ya que:
• No existe ningún mecanismo de esta naturaleza en los Acuerdos Comunitarios y terceros países.
• Aceptar alguno con México abriría las puertas a que los demás
se lo solicitasen.
• Desde un punto de vista político lo consideran muy complicado.
Nuestra reacción ha sido que entendiendo su problemática deseamos que comprendan nuestra posición, pues todos los miembros de la mesa estamos convencidos por la experiencia con el
TLC[AN], que ha resultado mucho mejor contar con el mecanismo que no tenerlo.
La experiencia lo demuestra en los múltiples casos que ya se
han ventilado.
Por otra parte, no debemos temer establecer algo distinto a lo existente, pues precisamente el pretendido acuerdo con México será muy
original y deberá marcar una gran diferencia con lo tradicional.
Por todo lo anterior expresamente ratificamos nuestra petición
que en múltiples ocasiones hemos repetido y desde luego no
Elementos jurídicos
para una controversia comercial en contra del maíz
y sus derivados procedentes de los Estados Unidos de América
343
insistimos en que sea calca del Capítulo XIX del TLCAN en la
forma, pero sí en su esencia.
Dr. Rodolfo Cruz Miramontes
Coordinador de la Mesa de Prácticas Desleales
14 de abril de 1999
Nuestros esfuerzos resultaron vanos y lo único que se logró
fue el artículo 14 del Acuerdo Interino ya citado.
Lo anterior significa que cuando se presente un caso de
prácticas desleales en contra de nuestras exportaciones y el fallo sea negativo, tendremos que optar entre acudir a Bruselas
y utilizar alguno de los recursos comunitarios en contra de la
misma o bien irnos a Ginebra a interponer el Procedimiento de
Solución de Controversias del anexo 2 del GATT-94 que ya hemos descrito también, si es que nuestro gobierno acepta acudir
a dicho foro y enfrentarse a la UE .368
Pasamos ahora al segundo tema que se refiere, y así se titula,
al apartado de Solución de Controversias.
(2) Solución de controversias
De inicio, ratifico lo dicho en el sentido de que nuestra pretensión fue obtener un capítulo similar al XX del TLCAN. En virtud
de que la materia del mismo era un conflicto entre Estados o entre México y la UE, el quehacer negociador estaba en manos de
los funcionarios públicos y poco era lo que los representantes del
sector privado podíamos hacer. Empero tuvimos oportunidad de
manifestar inmediatamente nuestro rechazo a la pretensión de los
europeos de manejar un mismo asunto y al mismo tiempo en dos
foros: en el de la OMC y en el que se estableciese en el TLCUE.
Difícilmente entendimos en ese momento cómo es que solicitaban algo que constituía una aberración jurídica. Tuvimos
presente desde luego que en el TLCAN, existe la disposición en
el capítulo XX, artículo 2005.6 de que pudiéndose acudir al
foro propio del TLCAN o al de la OMC, éstos son excluyentes
y cuando se acude a uno, ya no se puede promover la causa
ante el otro.369 Nuestra opinión prevaleció. Sin embargo, como
Deseo dejar constancia de mi
agradecimiento a los abogados de
las firmas Cuatrocasas, Baker &
McKenzie y Freshfields-Deringer,
de Bruselas con quienes me reuní
en varias ocasiones y me auxiliaron con sus consejos, así como con
material de trabajo en las tareas que
llevé a cabo.
369
Sobre este particular véase Ojeda
de Koning, Rodrigo, “Solución de
controversias conforme al artículo 2005 del TLCAN tras la Ronda
Uruguay”, Memoria del xix Seminario de Derecho Internacional Privado
y Comparado, Guanajuato, Universidad de Guanajuato, Facultad de
Derecho, 1998, p. 277.
368
344
CENTRO DE ESTUDIOS PARA EL DESARRROLLO RURAL SUSTENTABLE Y LA SOBERANÍA ALIMENTARIA
veremos más adelante, no significó necesariamente que hayamos obtenido éxito.
Modus Operandi del Mecanismo de Solución de Controversias
Primero. Se previene la pertinencia de buscar la solución del
diferendo mediante las consultas. El Comité Conjunto será ante
quien se lleven las consultas, el que se reunirá dentro de los 30
días posteriores a la presentación de la solicitud y en los siguientes 15 días dictará su decisión. Pasados 45 días sin terminar el
diferendo, el quejoso podrá someterlo al arbitraje (Artículo 43).
Segundo. En su petición del arbitraje el quejoso designará
un árbitro y propondrá tres candidatos para Presidente del Tribunal Arbitral ad-hoc.
El escrito lo entregará al Comité Conjunto y una copia a su
contra-parte. Ésta deberá en los 15 días siguientes, designar su
árbitro y sugerir al Presidente en una lista de 3 candidatos.
Tercero. Ambas Partes deberán concertar la designación del
Presidente en los 15 días posteriores y a su aceptación se considerará que el panel queda establecido. Contra lo habitual, no serán
los árbitros quienes designarán a su presidente, sino las Partes.
Cuarto. El Tribunal presentará un Informe Provisional en un
término de tres a cinco meses a partir de la fecha de establecimiento
y las Partes dispondrán de un término de 15 días para observarlo.
Quinto. El informe final se dictará 30 días después del
preliminar.
Sexto. La resolución contenida en el Informe Final, será
obligatoria y deberá acatarse y cumplirse por las Partes. (Art.
46, 1, 3, 4). La adopción de las medidas pertinentes deberá ser a
la brevedad y en caso de no poder cumplirla, deberán las Partes
acordar un plazo “razonable” (P. 4) para ello.
Cualquier incidente que surja en esta fase de ejecución podrá ser conocida por el mismo Tribunal Arbitral e inclusive se
prevén las sanciones por el incumplimiento total o parcial, consistente en una compensación. De no obtenerse, se podrán retirar
beneficios procurando que sean de efectos equivalentes y dentro
del mismo sector afectado. Dicha suspensión será temporal sólo
por el término necesario para alcanzar su eliminación.
Elementos jurídicos
para una controversia comercial en contra del maíz
y sus derivados procedentes de los Estados Unidos de América
345
Séptimo. Existen ciertas disposiciones de carácter general
que merecen comentarios específicos, dada su relevancia.
a. En el artículo 45, párrafo 5 del Acuerdo Interino, que es
idéntico al artículo 41, párrafo 5 de la Decisión --/-- del
Consejo Conjunto, ambos titulados “Informes de los Paneles” se establece una facultad sui géneris a favor de las
Partes que por su originalidad, cito textualmente:
La Parte reclamante puede retirar su reclamación en cualquier
momento antes de la presentación del Informe Final. El retiro
será sin perjuicio del derecho a presentar una nueva reclamación
en relación con el mismo asunto en una fecha posterior”.
Esto es, que si la reclamante se percata mediante el Informe
Provisional que su pretensión no camina bien, podrá desistirse,
corregir las fallas de su petición, mejorar las pruebas de sus argumentos y volver a promover el caso. No es comprensible esta
disposición tan original que atenta contra los principios elementales de certeza y, sobre todo, de seguridad jurídicas.
Revisando la práctica en los foros internacionales especializados en temas de comercio, podemos encontrar que hay casos
en los que habiéndose presentado deficiencias reales o aparentes
a juicio de los árbitros, en los escritos iniciales del proceso, se
ha rechazado el caso y vuelto a presentar considerando las razones del juzgador mas nunca ha estado en manos del promovente
retirar su demanda por no convenirle el previsible resultado hasta
antes de que se pronuncie el informe final.
Si esta facultad se diera para ejercerse hasta antes de conocer
el Informe Provisional, cabría admitirla, pero en la forma actual, se atenta frontalmente contra los valores jurídicos que los
procedimientos legales pretenden alcanzar. En efecto, sobre la
justicia está la seguridad jurídica como asentamos anteriormente, pues este valor es social y es lo que permite el orden en una
sociedad cualquiera.
Al revisar los borradores del texto en la mesa correspondiente de COECE , nos permitimos manifestar por escrito nuestro rechazo a tal pretensión, pero no obtuvimos éxito.370 Ojalá y esta
distorsión de la técnica jurídica no anide problemas futuros que
Comunicación dirigida al C. Secretario de Comercio y Fomento
Industrial, fechada el día 2 de diciembre de 1999.
370
346
CENTRO DE ESTUDIOS PARA EL DESARRROLLO RURAL SUSTENTABLE Y LA SOBERANÍA ALIMENTARIA
se conviertan en interminables y obliguen así a la Parte débil, a
concertar resoluciones inequitativas en su contra.
b. El artículo 47 del Acuerdo Interino, igual al que aparece en el artículo 43 de la Decisión --/-- del Consejo
Conjunto, ambos titulados “Disposiciones Generales”, contienen otras condicionantes para el ejercicio
y utilización del mecanismo de solución de controversias comentado.
1. El párrafo 3° excluye del mismo a “... los asuntos relacionados con los derechos y obligaciones de las partes adquiridos en el marco del Acuerdo de Marrakech, en el que se
estableció la OMC” (el contenido del numeral es el mismo
en el segundo de los instrumentos legales citados).
Si por “marco del Acuerdo” nos atenemos a la definición
contenida en el artículo II que define el ámbito de la Organización señalando que:
La OMC constituirá el marco institucional común para el desarrollo de las relaciones comerciales entre sus Miembros en los
asuntos relacionados con los acuerdos e instrumentos jurídicos
conexos incluidos en los anexos del presente Acuerdo.
Tendremos así que más allá de los 16 artículos que regulan a la OMC, están los anexos 1A, 1B, 1C, 2 y 3 que a su vez
contienen 17 instrumentos conformados por 15 Acuerdos, un
Entendimiento y un Mecanismo. En consecuencia poco o nada
queda como propio del sistema del artículo 47 del Acuerdo Interino México-Unión Europea y de su similar artículo 43 de la
Decisión --/-- del Consejo Conjunto.
Confirma lo anterior el siguiente párrafo del artículo 47 comentado cuya parte inicial consigna que:
4. El recurso a las disposiciones del procedimiento de solución
de controversias establecidos en este título será sin perjuicio de
cualquier acción posible en el marco de la OMC incluyendo la
solicitud de un procedimiento de Solución de Controversias....
Elementos jurídicos
para una controversia comercial en contra del maíz
y sus derivados procedentes de los Estados Unidos de América
El anterior texto es exactamente igual al contenido en el artículo 43 párrafo 4 de la Decisión --/-- del Consejo Conjunto.
2. Sin embargo, de presentarse esta situación, no se podrá
iniciar el otro mecanismo o cualesquier otro mientras
no concluya el primero. Aparentemente al inicio de las
negociaciones, los europeos pretendían la concurrencia
y concomitancia de foros, pero prevaleció la razón alegada por los nuestros y quedó ordenada así la disputa.
Habiendo consultado al sector privado con lo anterior,
nunca se nos informó, sin embargo, que se excluirían del artículo 43 (1) de la Decisión --/-- del Consejo Conjunto, y 47 del Acuerdo Interino, los temas
del Acuerdo OMC pues esto carece ya de todo sentido.
¿Qué asunto podrá prosperar en el foro del mecanismo de Solución de Controversias del TLCUE? Habrá
que hacer una cuidadosa disección para encontrar, por
eliminación temática, alguno que no esté ya comprendido en el índice OMC.
Si reparamos además que aparte del Entendimiento de
Solución de Diferencias comprendido en el anexo 2 del GATT94, existen otros mecanismos específicos referidos a problemas
de telecomunicaciones, de servicios, de inversiones, obstáculos
técnicos al comercio y otros, el asunto se vuelve muy complejo
y por ello puede resultar nugatorio. Ante este resultado podríamos suponer que las premuras de las negociaciones orillaron a
que se aceptase esta fórmula poco seria e inexplicable entre negociadores que habían demostrado hasta ese momento una gran
capacidad profesional.
3. Por último, podemos señalar que la voluntad de las
Partes conserva su primacía sobre la letra de la norma en lo tocante a reglas de procedimiento, términos,
etcétera. No obstante que existe todo un sistema procedimental referido en el anexo XVI, se prevé en el párrafo 2° del citado artículo 47 que las Partes lo podrán
modificar y convenir otra cosa. Cosa similar se da en
cuanto a los plazos formalmente estipulados según se
previene en el párrafo 1 del comentado precepto legal.
347
348
CENTRO DE ESTUDIOS PARA EL DESARRROLLO RURAL SUSTENTABLE Y LA SOBERANÍA ALIMENTARIA
Forman parte y complementan esta Decisión del Acuerdo
Interino diversos anexos y declaraciones conjuntas entre las que
encontramos el anexo III que contiene las Reglas Modelo de
Procedimiento que mencionamos al referirnos al artículo 43 y
la Declaración Conjunta XIV que se refiere a medios alternativos para la solución de controversias, consignando la obligación
de las Partes de promoverlas y subrayan la importancia de la
Convención de la ONU de 1958, todo ello para facilitar la resolución de diferencias comerciales privadas.
Silva, Jorge Alberto, “La flexibilidad y la creación normativa en
la Solución de Controversias en el
Tratado de Libre Comercio entre
México y la Unión Europea: énfasis en las Reglas Modelo de Procedimiento”, ponencia presentada
ante el XXVI Seminario nacional
de derecho privado y comparado,
noviembre, 2000, publicada en
Seminario Nacional de Derecho Internacional Privado y Comparado,
Memorias, Colima, Universidad
de Colima, Facultad de Derecho,
Secretaría de Relaciones Exteriores,
Academia de Derecho Internacional Privado, 2001.
372
Este mecanismo consagrado recientemente en el TLCUE ha llamado la
atención no solamente en los foros
nacionales, sino también europeos
y ha sido objeto de tesis doctorales
como es el caso de la abogada mexicana Edna del Carmen Ramírez
Robles, del Instituto Universitario
Ortega y Gasset de Madrid, quien
se especializó en estudios europeos.
371
El conjunto de normas que conforman tanto el párrafo segundo del artículo 47 citado y de su equivalente en el artículo 43 que hemos mencionado repetidamente, así como algunas
contenidas en el anexo III y la Declaración Conjunta, se ubican
dentro de lo que algunos autores definen como “normas flexibles”, “pragmáticas” y “normas rígidas” o de “estricto derecho”, a
las que se refieren también respectivamente como soft law y hard
law, en un afán extralógico por utilizar anglicismos en vez de
acudir a expresiones propias en español. El respetado internacionalista, Doctor Jorge Alberto Silva, se ocupó de estas cuestiones
en el Seminario de Derecho Internacional Privado que tuvo lugar
en Colima, en el año 2000, donde formuló algunas consideraciones interesantes, a propósito de la presencia de estas normas en el
mecanismo del TLCUE que venimos comentando371.
Esta tendencia de abrir un espacio discrecional tanto a los
juzgadores como a las Partes en conflicto se debe, a mi entender, a la naturaleza jurídica del mecanismo arbitral como es propio de los mismos y no constituye algo inusitado ni novedoso.
Se puede también estimar que se apoya en las nuevas tendencias
que se presentan en los mecanismos internacionales de solución
de controversias comerciales, tal como nos lo ha explicado el
Profesor John H. Jackson consistente en privilegiar la aplicación
tal como expresamente lo dice el autor, de la rule orientation en
su concepto sajón o del Common Law que es menos rígida que
la “regla de Derecho”.372
Elementos jurídicos
para una controversia comercial en contra del maíz
y sus derivados procedentes de los Estados Unidos de América
F. ampliación de los acuerdos europeos: el
tratado de libre comercio méxico - asociación
europea de libre comercio (tlaelc)
Como una consecuencia natural a la celebración del TLCUE ,
hubo que negociar un tratado similar con los países Miembros
del Acuerdo Europeo de Libre Comercio (AELC), mejor conocido por sus siglas en inglés EFTA . Sus miembros, que son Islandia, Liechtenstein, Noruega y Suiza, constituyen un grupo
de países con alto nivel de vida cuyo ingreso per cápita alcanzó
en 1999 la cifra de 35 mil dólares, siendo uno de los más altos
del mundo. Las relaciones comerciales que mantienen en la comunidad internacional, son muy dinámicas y están reguladas
actualmente por 15 acuerdos de libre comercio con países de
Europa Central y Oriental, África y Medio Oriente. Desde luego que por razones fácilmente entendibles, sus vínculos con los
países de la UE , son sólidos y participan de manera cotidiana
con las actividades comunitarias.
La AELC surgió, como hemos señalado anteriormente, a finales de la década de los años 50, a instancias de la Gran Bretaña
que pretendía establecer solamente una Zona de Libre Comercio
en lugar de una Unión Aduanera como le fue sugerida por Francia
en su oportunidad. El día 4 de enero de 1960 se firmó en Estocolmo el convenio que le dio vida, habiendo participado como fundadores Austria, Dinamarca, Gran Bretaña, Noruega, Portugal,
Suecia y Suiza y en cierta forma Liechtenstein debido al Acuerdo
de Unión Aduanera que tenía en vigor con Suiza. Posteriormente
se incrementó el grupo con Finlandia en 1961 y con Islandia en
1970. Ante el desarrollo de la UE, el Acuerdo sufrió una reducción
en su membresía, ya que Gran Bretaña y Dinamarca se sumaron en
1973 a la misma en la primera ampliación comunitaria.
La Zona de Libre Comercio establecida ha operado favorablemente en mutuo beneficio de los estados participantes, habiéndose abatido ya los aranceles y las restricciones comerciales,
controlado los obstáculos indirectos al comercio y fortalecido
sus leyes de competencia. A través del Espacio Económico Europeo (EEE) al que accedieron mediante el Tratado de Oporto
349
350
CENTRO DE ESTUDIOS PARA EL DESARRROLLO RURAL SUSTENTABLE Y LA SOBERANÍA ALIMENTARIA
en enero de 1994 sus actuales miembros, que como señalamos
sólo suman cuatro, se han fortalecido y de ahí que constituyan
un polo de atracción en las relaciones comerciales de México.
Con estos antecedentes y ante la existencia del TLCUE , las
Partes consideraron que les convenía vincularse también a través de un acuerdo comercial y que, dadas sus condiciones climatológicas, se podían complementar fundamentalmente en los
productos agrícolas, al igual que se había previsto que sucediera
con los miembros de la UE .
La infraestructura del Acuerdo entre México y la UE fue
aprovechada en su totalidad, habiendo bastado sólo cuatro rondas de negociaciones para finiquitar el TLAELC. Dichas reuniones tuvieron lugar en Ginebra los días 6 y 7 de julio de 2000;
las siguientes en la Ciudad de México en los días 6 y 7 de septiembre y del 2 al 6 de octubre; y la última del 30 de ese mes al
3 de noviembre en Reikiavik, Islandia.
Una vez concluidas, se firmó el Tratado en la Ciudad de
México el día 27 de noviembre, con la pretensión de que entrase
en vigor el 1 de julio del 2001, tal como sucedió, ya que el día
30 de abril de dicho año fue aprobado por el Senado mexicano
y promulgado el día 29 de junio siguiente. En el Diario Oficial
de la Federación de fecha cuatro de junio del 2001 fue publicado el Decreto Aprobatorio.
Se previene en su artículo Segundo Transitorio, párrafo primero, que para aquellos países que no hubieren depositado el instrumento de ratificación, aceptación o aprobación antes del 1 de
julio de 2001, se considerará que la entrada en vigor para el Estado signatario correspondiente será el día primero del tercer mes
siguiente a su depósito en acatamiento al artículo 84 del propio
Tratado. Así sucedió en el caso de Islandia en el que el depósito
del documento en cuestión se realizó hasta el día 18 de julio, por
lo que su entrada en vigor se difirió hasta el primero de octubre
siguiente; así también tenemos al Principado de Liechtenstein
que al haber depositado el instrumento en cuestión el 21 de agosto,
el Tratado entró en vigor hasta el día 1° de noviembre del 2001.
Prácticamente el trato que México les da a los miembros del
AELC, es el mismo otorgado a la UE en lo que toca a los productos industriales. En cambio, en lo que se refiere a los productos
Elementos jurídicos
para una controversia comercial en contra del maíz
y sus derivados procedentes de los Estados Unidos de América
agrícolas, quedaron sujetos a acuerdos bilaterales en donde se establecieron plazos de desgravación y reglas de origen distintas. En
cuanto a los bienes excluidos o protegidos, son los mismos que con
los de la UE, incluyéndose la azúcar de caña, lo que resulta inexplicable ya que ninguno de dichos países es productor de azúcar.
Algunos otros productos de interés para México, recibieron
un trato favorable como sucedió por ejemplo con la apertura
que Suiza hiciera de inmediato con tasa cero de arancel al jugo
de naranja, a la miel industrial, al plátano, a la uva, a la cerveza,
al tequila, al café verde y en la disminución tarifaria partiendo
de la cláusula de la Nación Más Favorecida como sucedió con la
miel de mesa que se redujo en 50 por ciento. Los productos pesqueros que son los bienes de exportación más importantes para
dos de los miembros de la AELC, se desgravarían gradualmente
y conforme a un calendario que partió desde la entrada en vigor del Acuerdo hasta el décimo año; a los productos pesqueros
mexicanos se les otorgó un trato preferencial de 0% de arancel
inmediato y se protegieron al atún y a las sardinas.
En los demás temas como reglas de origen, servicios, inversiones, competencia, compras gubernamentales, propiedad intelectual, salvaguardas, prácticas desleales y otras, el patrón seguido
fue similar al del TLCUE, ratificándose los compromisos contraídos en la OMC, GATS, TRIPS y GPA (Acuerdo sobre Contratación
Pública). Además, se admitieron algunas reservas tanto transitorias como permanentes ya acordadas en el TLCUE para PEMEX,
CFE, sector no energético y medicamentos no patentados.
G. otros acuerdos comerciales vigentes
Como hemos apuntado en varias ocasiones, la política comercial internacional de nuestro país dio un giro notable a partir
de los años 80, cambiando de ser francamente proteccionista a
rápidamente aperturista.
El primer acuerdo de este signo fue el celebrado con la República de Chile en plenas negociaciones del TLCAN, esto es en
septiembre de 1991. Este Convenio que no alcanzó el carácter de
351
352
CENTRO DE ESTUDIOS PARA EL DESARRROLLO RURAL SUSTENTABLE Y LA SOBERANÍA ALIMENTARIA
un tratado de libre comercio, se amplió y profundizó para convertirse en un TLC el 1° de agosto de 1999.373 El banderazo de
arranque se dio, pues, al inicio de la década de los años 90 con este país y a él han seguido otros como el TLCAN establecido con
Canadá y los Estados Unidos de América el 1° de enero de 1994.
Más adelante entraron en vigor tres acuerdos más en la misma fecha: 1° de enero de 1995 y fueron con Colombia y Venezuela, a través del llamado G3, con Costa Rica y con Bolivia;
el Acuerdo con Nicaragua entró en vigor el 1° de julio de 1998;
en la misma región Centroamericana se actualizó el llamado
Acuerdo del Triangulo del Norte con El Salvador, Guatemala
y Honduras en el 2001 (15 de marzo y 1° de junio, respectivamente); con Uruguay entró en vigor el 15 de julio de 2004.
Fuera del área continental latinoamericana hemos negociado acuerdos con otros países en distintas regiones del planeta.
Así, tenemos el celebrado con Israel que entró en vigor el 1°
de julio del año 2000 y, como ya comentamos, también con
la Unión Europea y sus entonces 15 miembros que está vigente desde julio de 2000, así como con los otros países europeos
Miembros del EFTA en el mismo año; por último, con Japón,
que sin ser un tratado de libre comercio, reviste una gran importancia pues a través de la asociación económica concertada
nos permite acceder a tan importante mercado asiático, primero
en abrirse a un país latinoamericano.
Diario Oficial de la Federación del
28 de julio de 1999.
373
Elementos jurídicos
para una controversia comercial en contra del maíz
y sus derivados procedentes de los Estados Unidos de América
353
V. LA REGULACIÓN Y PROTECCIÓN
INTERNA DE LOS PRODUCTOS
AGRÍCOLAS Y LA EXPERIENCIA LITIGIOSA
DE ALGUNOS PRODUCTOS EN FOROS
NACIONALES E INTERNACIONALES
V.1 La Ley de Desarrollo Rural Sustentable
La Ley de Desarrollo Rural Sustentable,374 reglamentaria de la
fracción XX del artículo 27 de la Constitución, está dirigida
a promover el desarrollo rural sustentable del país, propiciar un
medio ambiente adecuado y garantizar la rectoría del Estado
y su papel en la promoción de la equidad, en los términos del
artículo 25 de la Carta Fundamental.
En la Ley se considera de interés público el desarrollo rural
sustentable que incluye la planeación y organización de la producción agropecuaria, su industrialización y comercialización,
y de los demás bienes y servicios, y todas aquellas acciones tendientes a la elevación de la calidad de vida de la población rural,
según lo previsto en el artículo 26 de la Constitución, para lo
que el Estado deberá desarrollar su regulación y fomento en el
marco de las libertades ciudadanas y obligaciones gubernamentales que establece la propia Constitución.
El artículo 3° se refiere en sus fracciones XXII a los productos básicos y estratégicos, definiéndolos como aquellos alimentos
que son parte de la dieta de la mayoría de la población en general o diferenciada por regiones, y los productos agropecuarios
cuyo proceso productivo se relaciona con segmentos significativos de la población rural u objetivos estratégicos nacionales; y
en la XXXIII a la soberanía alimentaria, entendiendo por tal la
libre determinación del país en materia de producción, abasto y
acceso de alimentos a toda la población, basada fundamentalmente en la producción nacional.
Es obligación del Estado el impulsar un proceso de transformación social y económica que reconozca la vulnerabilidad
del sector y conduzca al mejoramiento sostenido y sustentable
Publicado en el Diario Oficial de
la Federación el 7 de diciembre de
2001. Entró en vigor al día siguiente
de su publicación. Conforme al artículo Tercero Transitorio se abroga
la Ley de Distritos de Desarrollo
Rural, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 28 de enero
de 1988. Asimismo, el artículo
Cuarto Transitorio abrogó la Ley de
Fomento Agropecuario publicada
en el Diario Oficial de la Federación
el 2 de enero de 1981. El artículo
Quinto Transitorio dejó sin efecto
la Ley de Desarrollo Rural, aprobada por el Honorable Congreso de la
Unión el 27 de diciembre de 2000,
enviada al Ejecutivo Federal para su
promulgación y publicación.
374
354
CENTRO DE ESTUDIOS PARA EL DESARRROLLO RURAL SUSTENTABLE Y LA SOBERANÍA ALIMENTARIA
Artículo 4.
Artículo 21. La Comisión Intersecretarial estará integrada por los titulares de las siguientes dependencias
del Ejecutivo Federal: a) Secretaría
de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación,
cuyo titular la presidirá; b) Secretaría
de Economía; c) Secretaría de Medio
Ambiente y Recursos Naturales; d)
Secretaría de Hacienda y Crédito
Público; e) Secretaría de Comunicaciones y Transportes; f) Secretaría
de Salud; g) Secretaría de Desarrollo
Social; h) Secretaría de la Reforma
Agraria; i) Secretaría de Educación
Pública; y las dependencias y entidades del Poder Ejecutivo que se consideren necesarias, de acuerdo con los
temas de que se trate.
377
El artículo 149 establece que la Comisión Intersecretarial deberá promover la organización e integración
de los Comités Sistemas-Producto,
como comités del Consejo Mexicano, con la participación de los
productores agropecuarios, agroindustriales y comercializadores y sus
organizaciones. A dichos comités
les corresponde conforme a la fracción V, participar en la definición de
aranceles, cupos y modalidades de
importación. Los Comités SistemaProducto deberán constituir mecanismos de planeación, comunicación
y concertación permanente entre los
actores económicos que forman parte de las cadenas productivas.
375
376
de las condiciones de vida de la población rural, a través del fomento de las actividades productivas y de desarrollo social que
se realicen en el ámbito de las diversas regiones del medio rural,
procurando el uso óptimo, la conservación y el mejoramiento
de los recursos naturales y orientándose a la diversificación de
la actividad productiva en el campo, incluida la no agrícola, a
elevar la productividad, la rentabilidad, la competitividad, el ingreso y el empleo de la población rural.375
El artículo 12 establece que corresponde al Estado la rectoría del desarrollo nacional y la conducción de la política de
desarrollo rural sustentable, por conducto de las dependencias
y entidades del Gobierno Federal y mediante los convenios que
éste celebre con los gobiernos de las entidades federativas, y a
través de éstos, con los gobiernos municipales según lo dispuesto por el artículo 25 de la Constitución.
De conformidad con la Ley de Planeación y el Plan Nacional de Desarrollo, el Estado formulará la programación sectorial de corto, mediano y largo plazo, debiendo contemplar
conforme a la fracción IX la programación para el desarrollo
rural sustentable de mediano plazo con acciones de impulso a
la productividad y competitividad, así como medidas de apoyos
tendientes a eliminar las asimetrías con respecto a otros países.
El artículo 17 crea el Consejo Mexicano para el Desarrollo
Rural Sustentable como instancia consultiva del Gobierno Federal, integrado con los miembros de la Comisión Intersecretarial376
prevista en la propia Ley, representantes, debidamente acreditados, de las organizaciones nacionales del sector social y privado
rural; de las organizaciones nacionales agroindustriales, de comercialización y por rama de producción agropecuaria; y de los
comités de los sistemas producto,377 instituciones de educación
e investigación y organismos no gubernamentales, de acuerdo a
los temas a tratar, en los términos de las leyes y las normas reglamentarias vigentes. Será presidido por el titular de la Secretaría y
operará en los términos que disponga su reglamento interior.
La participación del Consejo Mexicano, junto con la Comisión Intersecretarial, consistirá en la emisión de opiniones y la
coordinación de las actividades de difusión y promoción hacia
los sectores sociales representados de los programas, acciones
Elementos jurídicos
para una controversia comercial en contra del maíz
y sus derivados procedentes de los Estados Unidos de América
y normas relacionadas con el Programa Especial Concurrente
para el Desarrollo Rural Sustentable (PEC),378 así como de los
sistemas contemplados en la Ley.
Le corresponde al Ejecutivo Federal por conducto de la Comisión Intersecretarial, coordinar las acciones y programas de
las dependencias y entidades, relacionadas con el desarrollo rural sustentable. La Comisión Intersecretarial será responsable de
atender, coordinar y dar el seguimiento correspondiente a los
programas sectoriales y especiales que tengan como propósito
impulsar el desarrollo rural sustentable. Asimismo, será la responsable de promover y coordinar las acciones y la concertación
de la asignación de responsabilidades a las dependencias y entidades federales competentes en las materias de la Ley.379
La Comisión Intersecretarial deberá proponer al Ejecutivo
Federal las políticas y criterios para la formulación de programas y acciones de las dependencias y entidades del sector público y evaluar, periódicamente, los programas relacionados con
el desarrollo rural sustentable. En su caso, la Comisión Intersecretarial someterá a la aprobación del Ejecutivo Federal nuevos programas de fomento agropecuario y de desarrollo rural
sustentable para ser incluidos en el Proyecto de Presupuesto de
Egresos correspondiente.
El artículo 24 establece la obligación de integrar los Consejos para el Desarrollo Rural Sustentable, homologados al Consejo Mexicano, en los municipios, en los distritos de desarrollo
rural y en las entidades federativas. Los consejos fungirán además como instancias para la participación de los productores y
demás agentes de la sociedad rural en la definición de prioridades regionales, la planeación y distribución de los recursos que
la Federación, las entidades federativas y los municipios destinen al apoyo de las inversiones productivas, y para el desarrollo
rural sustentable conforme a la Ley y podrán ser presididos por
los gobernadores de las entidades federativas.380
Cabe destacar que en los consejos estatales se deberán
articular los planteamientos, proyectos y solicitudes de las
diversas regiones de la entidad, canalizados a través de los
distritos de desarrollo rural. Los Consejos Municipales,
definirán la necesidad de convergencia de instrumentos y
355
Conforme al artículo 15, el Programa Especial Concurrente para
el Desarrollo Rural Sustentable, fomentará acciones en las siguientes
materias: I. Actividades económicas
de la sociedad rural; II. Educación
para el desarrollo rural sustentable;
III. La salud y la alimentación para
el desarrollo rural sustentable; IV.
Planeación familiar; V. Vivienda
para el desarrollo rural sustentable;
VI. Infraestructura y el equipamiento comunitario y urbano para
el desarrollo rural sustentable; VII.
Combate a la pobreza y la marginación en el medio rural; VIII. Política
de población para el desarrollo rural
sustentable; IX. Cuidado al medio
ambiente rural, la sustentabilidad de
las actividades socioeconómicas en
el campo y la producción de servicios ambientales para la sociedad; X.
Equidad de género, la protección de
la familia, el impulso a los programas
de la mujer, los jóvenes, la protección
de los grupos vulnerables, en especial niños, discapacitados, personas
con enfermedades terminales y de
la tercera edad en las comunidades
rurales; XI. Impulso a la educación
cívica, a la cultura de la legalidad
y combate efectivo a la ilegalidad
en el medio rural; XII. Impulso a
la cultura y al desarrollo de las formas específicas de organización social y capacidad productiva de los
pueblos indígenas, particularmente
para su integración al desarrollo rural sustentable de la Nación; XIII.
378
356
CENTRO DE ESTUDIOS PARA EL DESARRROLLO RURAL SUSTENTABLE Y LA SOBERANÍA ALIMENTARIA
Seguridad en la tenencia y disposición de la tierra; XIV. Promoción
del empleo productivo, incluyendo
el impulso a la seguridad social y a
la capacitación para el trabajo en las
áreas agropecuaria, comercial, industrial y de servicios; XV. Protección a
los trabajadores rurales en general y a
los jornaleros agrícolas y migratorios
en particular; XVI. Impulso a los
programas de protección civil para
la prevención, auxilio, recuperación
y apoyo a la población rural en situaciones de desastre; XVII. Impulso
a los programas orientados a la paz
social; y XVIII. Las demás que determine el Ejecutivo Federal.
379
Artículo 20.
380
Serán miembros permanentes de los
consejos estatales los representantes
de las dependencias estatales que los
gobiernos de las entidades federativas
determinen; los representantes de las
dependencias y entidades que forman
parte de la Comisión Intersecretarial
y los representantes de cada uno de los
distritos de desarrollo rural, así como
los representantes de las organizaciones sociales y privadas de carácter
económico y social del sector rural,
en forma similar a la integración que
se adopta para el Consejo Mexicano.
Serán miembros permanentes de los
consejos distritales, los representantes de las dependencias y entidades
presentes en el área correspondiente,
que forman parte de la Comisión Intersecretarial, los funcionarios de las
entidades federativas que las mismas
acciones provenientes de los diversos programas sectoriales,
mismos que se integrarán al PEC .381
Le corresponde al Ejecutivo Federal, con la participación de
los gobiernos de las entidades federativas y de los municipios y
los sectores social y privado del medio rural, impulsar las actividades económicas en el ámbito rural, orientadas a incrementar
la productividad y la competitividad en el ámbito rural, a fin
de fortalecer el empleo y elevar el ingreso de los productores; a
generar condiciones favorables para ampliar los mercados agropecuarios; a aumentar el capital natural para la producción, y a
la constitución y consolidación de empresas rurales.
Entre las acciones a tomar se contempla la creación de condiciones adecuadas para enfrentar el proceso de globalización y
las demás que se deriven del cumplimiento de la Ley.382
El artículo 91 de la Ley establece que en materia de sanidad
vegetal, salud animal y lo relativo a los organismos genéticamente modificados, la política se deberá orientar a reducir los
riesgos para la producción agropecuaria y la salud pública, fortalecer la productividad agropecuaria y facilitar la comercialización nacional e internacional de los productos. Las acciones y
programas se deberán dirigir a regular la importación, tránsito
y manejo de organismos genéticamente modificados, a evitar
la entrada de plagas y enfermedades al país, en particular las
de interés cuarentenario; a controlar y erradicar las existentes
y a acreditar en el ámbito nacional e internacional la condición
sanitaria de la producción agropecuaria nacional. Se aclara que
las acciones y programas que lleven a cabo las dependencias y
entidades competentes se deberán ajustar a lo previsto por las
leyes federales y las convenciones internacionales en la materia.
El Gobierno Federal, con base en lo dispuesto por las leyes
aplicables, deberá establecer el Sistema Nacional de Sanidad,
Inocuidad y Calidad Agropecuaria y Alimentaria, el cual será
coordinado por la Secretaría e integrado por las dependencias y
entidades competentes.383 La inspección en puertos y fronteras
se deberá garantizar conforme al artículo 94 mediante el Servicio Nacional de Sanidad, Inocuidad y Calidad Agropecuaria
y Alimentaria,384 para la verificación del cumplimiento de las
normas aplicables a los productos vegetales, animales, maderas,
Elementos jurídicos
para una controversia comercial en contra del maíz
y sus derivados procedentes de los Estados Unidos de América
embalajes y en general, a cualquier bien de origen animal y vegetal que represente riesgos de interés cuarentenario, biológico
o de salud pública. Adicionalmente intercambiará información
y establecerá la coordinación necesaria con la Secretaría de Hacienda y Crédito Público para evitar el ingreso irregular de productos, dado el riesgo sanitario que representan.
Es de importancia señalar que conforme al artículo 97 se
consideran de interés público las medidas de prevención para
que los organismos de origen animal y vegetal genéticamente
modificados sean inocuos para la salud humana, por lo que
el Gobierno Federal deberá establecer los mecanismos e instrumentos relativos a la bioseguridad y a la producción, importación, movilización, propagación, liberación, consumo
y, en general, uso y aprovechamiento de dichos organismos,
sus productos y subproductos, con la información suficiente y
oportuna a los consumidores.
En caso de presunción de riesgo fitozoosanitario o de efectos indeseados del uso de organismos genéticamente modificados, ante la insuficiencia de evidencias científicas adecuadas, las
orientaciones y medidas correspondientes deberán seguir conforme a la Ley, invariablemente, el principio de precaución.
Se deberá establecer por el Gobierno Federal el Servicio Nacional de Normalización e Inspección de Productos Agropecuarios y del Almacenamiento,385 en términos de lo dispuesto por
la Ley Federal sobre Metrología y Normalización y las disposiciones aplicables a los almacenes generales de depósito.
El Servicio Nacional de Normalización e Inspección de Productos Agropecuarios y del Almacenamiento, tendrá como tarea el
promover la elaboración, observancia, inspección y certificación de
normas sanitarias y de calidad en lo relativo a la recepción, manejo
y almacenamiento de los productos agropecuarios, así como la promoción ante las dependencias competentes de la administración
pública federal, de la expedición de normas oficiales mexicanas y
normas mexicanas relativas a la inocuidad en el almacenamiento
de los productos y subproductos agropecuarios; las medidas sanitarias que prevengan o erradiquen brotes de enfermedades o plagas,
así como las especificaciones para la movilización y operación de
redes de frío de los productos agropecuarios.386
357
determinen y los representantes de
cada uno de los consejos municipales, así como los representantes de las
organizaciones sociales y privadas de
carácter económico y social del sector
rural, en forma similar a la integración que se adopta para el Consejo
Mexicano. Serán miembros permanentes de los consejos municipales:
los presidentes municipales, quienes
los podrán presidir; los representantes en el municipio correspondiente
de las dependencias y de las entidades participantes, que formen parte
de la Comisión Intersecretarial, los
funcionarios de las entidades federativas que las mismas determinen
y los representantes de las organizaciones sociales y privadas de carácter
económico y social del sector rural
en el municipio correspondiente, en
forma similar a la integración que se
adopta para el Consejo Mexicano.
381
Artículo 26.
382
Artículo XI y XIV.
383
Artículo 92.
384
Entendiendo por, tal conforme al
artículo 3, fracción XXVIII, la institución pública responsable de la
ejecución de programas y acciones
específicas en la materia.
385
Artículo 98.
386
Artículo 100.
358
387
388
Artículo 101.
Artículo 105.
CENTRO DE ESTUDIOS PARA EL DESARRROLLO RURAL SUSTENTABLE Y LA SOBERANÍA ALIMENTARIA
El Servicio Nacional de Inspección y Certificación de
Semillas será la instancia coordinadora de las actividades
para la participación de los diversos sectores de la producción, certificación y comercio de semillas y estará a cargo de
la Secretaría (Artículo 101).387
La Ley contempla la posibilidad de establecer mecanismos
arancelarios de defensa en materia de comercio exterior y el artículo 104 establece la obligación de promover y apoyar la comercialización agropecuaria y demás bienes y servicios que se
realicen en el ámbito de las regiones rurales en concordancia
con las normas y tratados internacionales aplicables en la materia. En este sentido, la política de comercialización deberá atender los siguientes propósitos:388
1. Establecer e instrumentar reglas claras y equitativas para
el intercambio de productos ofertados por la sociedad rural, tanto en el mercado interior como exterior;
2. Procurar una mayor articulación de la producción primaria con los procesos de comercialización y transformación, así como elevar la competitividad del sector rural y
de las cadenas productivas del mismo;
3. Favorecer la relación de intercambio de los agentes de la
sociedad rural;
4. Dar certidumbre a los productores para reactivar la producción, estimular la productividad y estabilizar los ingresos;
5. Inducir la conformación de la estructura productiva y el
sistema de comercialización que se requiere para garantizar el abasto alimentario, así como el suministro de materia prima a la industria nacional;
6. Propiciar un mejor abasto de alimentos;
7. Evitar las prácticas especulativas, la concentración y el
acaparamiento de los productos agropecuarios en perjuicio de los productores y consumidores;
8. Estimular el fortalecimiento de las empresas comercializadoras y de servicios de acopio y almacenamiento de los
sectores social y privado, así como la adquisición y venta de
productos ofertados por los agentes de la sociedad rural;
9. Inducir la formación de mecanismos de reconocimiento en el mercado, de los costos incrementales de la
Elementos jurídicos
para una controversia comercial en contra del maíz
y sus derivados procedentes de los Estados Unidos de América
359
producción sustentable y los servicios ambientales; y
10. Fortalecer el mercado interno y la competitividad de la
producción nacional.
En materia de defensa comercial, el Ejecutivo Federal deberá aplicar las medidas que los Comités Sistema-Producto
específicos le propongan a través de la Comisión Intersecretarial, previa su evaluación por parte de ésta, para la protección de
la producción nacional por presupuesto anual, para equilibrar las
políticas agropecuarias y comerciales de México con las de los
países con los que se tienen tratados comerciales, tales como el
establecimiento de pagos compensatorios, gravámenes, aranceles, cupos y salvaguardas, entre otros, y para contribuir a la formación eficiente de precios nacionales y reducir las distorsiones
generadas por las políticas aplicadas en otros países.389
La Comisión Intersecretarial instrumentará las medidas
para evitar que las importaciones de productos con subsidios,
obstaculicen el proceso de comercialización de la producción y
perjudiquen a los productores nacionales.
El Gobierno Federal, a solicitud de los Comités de SistemaProducto o, en su defecto, del Consejo Mexicano, emprenderá con
la participación de los productores afectados, las demandas, controversias, excepciones, estudios y demás procedimientos de defensa
de los productores nacionales en el ámbito internacional, coparticipando con los costos que ello involucre y tomando en cuenta la
capacidad económica del grupo de productores de que se trate.
Se debe establecer un Comité Nacional de Sistema-Producto por cada producto básico o estratégico, el cual llevará al
Consejo Mexicano los acuerdos tomados en su seno. Para cada
Sistema-Producto se integrará un solo Comité Nacional, con un
representante de la institución responsable del Sistema-Producto
correspondiente, quien lo presidirá con los representantes de las
instituciones públicas competentes en la materia; con representantes de las organizaciones de productores; con representantes de
las cámaras industriales y de servicio que estén involucrados
directamente en la cadena producción-consumo y por los demás representantes que, de conformidad con su reglamento
interno establezcan los miembros del Comité. Los Comités de
389
Artículo 110.
360
CENTRO DE ESTUDIOS PARA EL DESARRROLLO RURAL SUSTENTABLE Y LA SOBERANÍA ALIMENTARIA
Sistema-Producto estarán representados en el Consejo Mexicano mediante su Presidente y un Miembro no gubernamental
electo por el conjunto del Comité para tal propósito.390
El Estado deberá establecer las medidas para procurar el
abasto de alimentos y productos básicos y estratégicos a la población, promoviendo su acceso a los grupos sociales menos favorecidos y dando prioridad a la producción nacional.391
En este sentido se considerarán productos básicos y
estratégicos,392 con las salvedades, adiciones y modalidades que se
determinen año con año o de manera extraordinaria, la Comisión
Intersecretarial, con la participación del Consejo Mexicano y los
Comités de los Sistemas-Producto correspondientes, los siguientes:
1. Maíz
2. Caña de azúcar
3. Frijol
4. Trigo
5. Arroz
6. Sorgo
7. Café
8. Huevo
9. Leche
10. Carne de bovinos, porcinos, aves y
11. Pescado
Artículo 150.
Artículo 178.
392
Artículo 179.
393
Artículo 183, fracción XIII.
390
391
El Gobierno Federal deberá conducir su política agropecuaria a fin de que los programas y acciones para el fomento productivo y el desarrollo rural sustentable, así como los acuerdos
y tratados internacionales propicien la inocuidad, seguridad y
soberanía alimentaria, mediante la producción y abasto de los
productos básicos y estratégicos arriba listados.
Para cumplir con los requerimientos de la seguridad y soberanía alimentaria, el Gobierno Federal tendrá la obligación de
impulsar en las zonas productoras líneas de acción que incluyan
la aplicación de medidas de certidumbre económica, financiera
y comercial que garanticen el cumplimiento de los programas
productivos agroalimentarios.393
Elementos jurídicos
para una controversia comercial en contra del maíz
y sus derivados procedentes de los Estados Unidos de América
361
A. acciones posibles de defensa
Se debe partir de los siguientes puntos:
A. Que, de conformidad con la Ley de Planeación y el Plan
Nacional de Desarrollo, el Estado formulará la programación sectorial de corto, mediano y largo plazo, debiendo
contemplar, conforme a la fracción IX, la programación
para el desarrollo rural sustentable de mediano plazo con
medidas de apoyo tendientes a eliminar las asimetrías
con respecto a otros países.
B. Que le corresponde al Ejecutivo Federal, con la participación de los gobiernos de las entidades federativas y de los
municipios y los sectores social y privado del medio rural,
la creación de condiciones adecuadas para enfrentar el proceso de globalización; y las demás que se deriven del cumplimiento de la Ley.394
C. Que el Gobierno Federal deberá establecer el Sistema Nacional de Sanidad, Inocuidad y Calidad Agropecuaria y Alimentaria, cuyas acciones y programas
se deberán dirigir a regular la importación, tránsito y
manejo de organismos genéticamente modificados, a
evitar la entrada de plagas y enfermedades al país, en
particular las de interés cuarentenario; a controlar y
erradicar las existentes y a acreditar en el ámbito nacional e internacional la condición sanitaria de la producción agropecuaria nacional.
D. Que la Ley contempla la posibilidad de establecer mecanismos arancelarios de defensa en materia de comercio exterior, para lo cual:
1. Se deberá acudir a los Comités Sistema-Producto específicos, para que éstos le propongan al Ejecutivo, en este
caso la SE , a través de la Comisión Intersecretarial, el
establecimiento de pagos compensatorios, gravámenes,
aranceles, cupos y salvaguardas, entre otros.
2. Le corresponderá a la Comisión Intersecretarial instrumentar las medidas que se adopten en ese sentido.
394
Artículos XI y XIV.
362
CENTRO DE ESTUDIOS PARA EL DESARRROLLO RURAL SUSTENTABLE Y LA SOBERANÍA ALIMENTARIA
3. El Gobierno Federal, a solicitud de los Comités de Sistema-Producto o, en su defecto, del Consejo Mexicano,
tiene la obligación de emprender con la participación de
los productores afectados, las demandas, controversias,
excepciones, estudios y demás procedimientos de defensa
de los productores nacionales en el ámbito internacional.
4. La instancia del Gobierno federal a la que le corresponde llevar a cabo dichas estrategias es la SE , a través
de los procedimientos antidumping y de salvaguarda
que procedan en cada caso.
V. 2 El Acuerdo Nacional para el Campo
395
Citaremos como ANC .
El lunes 28 de abril de 2003 se publicó en el Diario Oficial de la
Federación el “Acuerdo Nacional para el Campo por el Desarrollo
de la Sociedad Rural y la Soberanía y Seguridad Alimentarias”.395
El Acuerdo Nacional para el Campo (ANC) recibe las propuestas de las organizaciones campesinas y de productores,
planteadas en las diferentes mesas del Diálogo por una Política
de Estado para el Campo, respecto a la necesidad de un cambio
estructural, conforme a lo establecido en los artículos 25 y 26; la
fracción XX del artículo 27; y el párrafo 4° del artículo 4° de
la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Se trata de un acuerdo suscrito por el Ejecutivo Federal y
las organizaciones campesinas y de productores de México, en
concordancia con lo establecido en la Ley de Desarrollo Rural
Sustentable, estudiada en el apartado anterior supra.
El ANC pretende establecer condiciones para que la soberanía y seguridad alimentarias y el desarrollo de la sociedad rural,
sean alcanzados mediante una Política de Estado en la que los
tratados internacionales, las negociaciones derivadas de ellos y
los acuerdos específicos, sean compatibles con lo dispuesto por
la Constitución y los objetivos de desarrollo nacional.
El ANC considera urgente la reforma estructural del campo
mexicano en el marco de una Política de Estado en la que se
atienda de manera prioritaria la productividad de la agricultura
Elementos jurídicos
para una controversia comercial en contra del maíz
y sus derivados procedentes de los Estados Unidos de América
campesina para los sistemas de producción de maíz blanco y frijol y otros relacionados con los sistemas diversos de producción
familiar y colectivos tradicionales.
Asimismo, se señala en el texto que en el caso del Tratado
de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN) se deben
impulsar esquemas de cooperación trilateral mediante la celebración de acuerdos complementarios para superar las asimetrías existentes entre los respectivos sectores rurales.
El ANC reconoce que algunos países destinan cantidades importantes de recursos económicos en apoyo a sus productores agropecuarios, forestales y pesqueros, por lo que se hace necesaria una
defensa abierta y decidida por parte del Gobierno mexicano para
con sus productores, en la cual estén también incluidos apoyos,
compensaciones, políticas comerciales y subsidios.
Las Partes firmantes del ANC suscribieron el mismo, bajo
diversos principios rectores, entre los que destaca el de la soberanía y seguridad alimentarias como eje rector de la política
agroalimentaria, tomando como base lo establecido en la Ley
de Desarrollo Rural Sustentable, en el sentido de la libre determinación del país en materia de producción, abasto y acceso de
alimentos a toda la población, basada fundamentalmente en la
producción nacional y el abasto oportuno, suficiente e incluyente de alimentos a la población.
En este sentido, el Ejecutivo Federal confirma la adopción de
una Política de Fomento Productivo y Desarrollo Económico y una
Política Social para el Desarrollo Rural Sustentable, que protejan
los intereses nacionales, tanto por razones económicas como de seguridad nacional, estableciendo condiciones para procurar de manera eficaz una alimentación sana y suficiente para la población.
El ANC ordena el establecimiento de una Comisión de Seguimiento al mismo, con diversas funciones de seguimiento a
los programas de fomento y apoyo acordados.
A. comercio exterior
En materia de comercio internacional y en particular del Tratado de Libre Comercio de América del Norte y otros tratados
363
364
CENTRO DE ESTUDIOS PARA EL DESARRROLLO RURAL SUSTENTABLE Y LA SOBERANÍA ALIMENTARIA
comerciales internacionales, el Ejecutivo Federal se comprometió a llevar a cabo una evaluación integral de los impactos e instrumentación del capítulo agropecuario del TLCAN, así como
lo referente a los productos pesqueros y forestales en los tratados
comerciales internacionales. Dicha evaluación se realizaría con la
participación de las organizaciones campesinas y de productores,
las cadenas productivas invitando al H. Congreso de la Unión,
los gobiernos locales, las universidades y centros de investigación
y debió concluir a más tardar el 31 de diciembre del año 2003.
Dadas las asimetrías propiciadas por apoyos y subsidios que
otorgan Canadá y, sobre todo, los Estados Unidos de América, y
tomando en consideración los 10 años transcurridos a partir de la
negociación del TLCAN, el Ejecutivo Federal se obliga a aplicar todos los mecanismos de defensa establecidos en las leyes correspondientes (Analizadas ya a lo largo del presente estudio) y a proceder
con base en lo establecido en el propio TLCAN y conforme a los
tiempos y las estrategias más convenientes para el interés nacional.
Se compromete también a realizar las consultas y convenir
con los Estados Unidos de América y Canadá las adiciones, en
conformidad con el articulado y anexos establecidos en el TLCAN, que ameriten y que convengan las Partes en los acuerdos
complementarios o anexos, que en su caso, se suscriban y que de
acuerdo con el propio Tratado formarán parte del mismo, y que
permitan entre otros aspectos garantizar:
a. Los derechos derivados del GATT- OMC incorporados
al TLCAN,
b. Los derechos consagrados en nuestra Constitución,
c. Los derechos consagrados en la Ley de Comercio Exterior,
d. Los derechos consagrados en la Ley de Desarrollo Rural Sustentable y los compromisos estipulados en el propio ANC.
El Ejecutivo Federal asumió el compromiso de realizar un
análisis de los impactos de la Ley de Seguridad Agropecuaria e
Inversión Rural 2002 de los Estados Unidos de América y, en
su caso, aplicar todos los instrumentos jurídicos vigentes que
permitan la defensa de la producción nacional contra prácticas
desleales. Al igual que la del TLCAN, esta evaluación se debió
realizar con la participación de las organizaciones campesinas
Elementos jurídicos
para una controversia comercial en contra del maíz
y sus derivados procedentes de los Estados Unidos de América
y de productores, las cadenas productivas invitando al H. Congreso de la Unión, los gobiernos locales, las universidades y centros de investigación y también debió concluir a más tardar el
31 de diciembre del año 2003.
Adicionalmente, el Ejecutivo Federal se comprometió a que,
con base en las facultades que le otorgan la Constitución y las
Leyes respectivas, iniciaría de inmediato consultas oficiales con
los gobiernos de Estados Unidos de América y Canadá con el
objeto de revisar lo establecido en el TLCAN para maíz blanco y frijol, y convenir con las contrapartes el sustituirlo por un
mecanismo permanente de administración de las importaciones o
cualquier otro equivalente que resguarde los legítimos intereses
de los productores nacionales y la soberanía y seguridad alimentarias. Entretanto, en lo referente a maíz blanco se acordó suspender la asignación de cupos de importación de maíz blanco,
excepto en casos comprobados de desabasto.
De igual manera, en el caso del frijol, el Gobierno Federal iniciaría de oficio un procedimiento de investigación contra
prácticas desleales o salvaguarda, con base en la información
proporcionada por los productores.
Asimismo, se contemplarían programas, acciones e instrumentos de fomento a la producción nacional de frijol y maíz
blanco que procuren que la proveeduría al mercado interno de
dichos productos sea fundamentalmente nacional. El propio
Gobierno Federal, junto con los productores organizados y los
empresarios y consumidores en general continuarían impulsando la agricultura por contrato, reduciendo de manera sistemática la dependencia actual de maíz amarillo de importación.
B. política de cupos de importación
El Gobierno Federal debió consultar a las organizaciones campesinas, de productores y agroindustriales, en un plazo máximo de
90 días contados a partir del 28 de abril del 2003, a fin de diseñar, instrumentar y vigilar que se cumpliera con los compromisos
en materia de cupos de importación establecidos como parte de la
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CENTRO DE ESTUDIOS PARA EL DESARRROLLO RURAL SUSTENTABLE Y LA SOBERANÍA ALIMENTARIA
política de fomento productivo y desarrollo económico considerada en el ANC. Dicha política contemplaría, entre otros:
• Los requisitos mínimos previstos en los tratados de libre
comercio y las necesidades adicionales en función de la
oferta y demanda nacional, con objeto de atender sólo los
casos de déficit real.
• La revisión de las importaciones adicionales a los cupos
acordados, para determinar si efectivamente han resultado
complementarias a la producción nacional y de no ser así,
hacer una revisión a los criterios de asignación.
• El fortalecimiento de los principios de equidad, transparencia y certidumbre en la asignación de los cupos a
los beneficiarios.396
Se propuso también “el establecimiento de volúmenes máximos de importación diferenciales por producto y cadena productiva a través de cupos o aranceles, según corresponda o se acuerde
su aplicación, de conformidad con lo establecido en los tratados
comerciales de los que México forma parte y en la OMC”.397
C. defensa contra prácticas desleales
de comercio
En esta materia, en los numerales del Acuerdo que se indican, el
Ejecutivo Federal acordó:
“Acuerdo Nacional para el Campo”, numerales 55-57.
397
Idem, numeral 58.
396
60. [Que los particulares tendrán] acceso oportuno a los instrumentos de protección comercial a través de impulsar la aplicación
de la LCE , para que, con enfoque de cadena productiva, se establezca una defensa justa, clara y expedita del mercado interno.
61. [La] creación de una oficina de investigación comercial con
la participación de las organizaciones campesinas y de productores, con la finalidad de monitorear el comportamiento de las
importaciones de productos agropecuarios, a fin de detectar
comportamientos que pudieran reflejar precios de importación menores al costo de producción y que pudieran constituir
un daño o amenaza de daño a la producción nacional de estos
Elementos jurídicos
para una controversia comercial en contra del maíz
y sus derivados procedentes de los Estados Unidos de América
productos. Así como, apoyar a pequeños y medianos productores en los procesos de denuncia e investigación de prácticas
desleales de comercio internacional.
62. Aplicar enérgica y oportunamente todos los instrumentos jurídicos vigentes, incluyendo los tratados internacionales suscritos por
México con otros países o regiones, tanto para exigir el cumplimiento de todas las obligaciones de las contrapartes en el beneficio de
los mexicanos, como para la necesaria defensa de los derechos de los
nacionales dentro y fuera del país, en particular para combatir el uso
indebido de subsidios directos e indirectos a la exportación.
63. Actuar de inmediato y de manera eficiente, con el objeto de
eliminar las prácticas desleales de comercio internacional mediante el inicio de investigaciones antidumping y de salvaguardas
para evaluar, conforme a la Ley de Comercio Exterior, si nos encontramos ante una situación que amerite la imposición de una
cuota compensatoria o medida de salvaguarda.
64. Antes de imponer cualquier medida de protección que pudiera repercutir negativamente en sectores agropecuarios exportadores…realizará una consulta con las organizaciones campesinas y
de productores de las cadenas agroalimentarias involucradas para
evaluar la pertinencia de esa medida.
65. En adición, se intensificará el combate frontal al contrabando de mercancías, con la participación directa en las aduanas, de
observadores de las organizaciones campesinas y de productores o
de empresas certificadoras constituidas y reconocidas para tal fin,
para vigilar el ingreso legal de productos agropecuarios, forestales y
pesqueros y continuar con el mecanismo de aumento de la exigencia de la inspección hasta el “rojo operativo”, como otras medidas
de protección adicional a la planta productiva nacional y defensa
del mercado interno.
En síntesis, el Ejecutivo Federal se comprometió a llevar a
cabo diversas acciones de prevención y defensa del campo mexicano, cuyo cumplimiento recomendamos exigir a la luz de la actual apertura comercial, las cuales podemos resumir como sigue:
1. Impulsar esquemas de cooperación trilateral mediante la
celebración de acuerdos complementarios para superar las
asimetrías existentes entre los respectivos sectores rurales.
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CENTRO DE ESTUDIOS PARA EL DESARRROLLO RURAL SUSTENTABLE Y LA SOBERANÍA ALIMENTARIA
2. Llevar a cabo una evaluación integral de los impactos e
instrumentación del capítulo Agropecuario del TLCAN,
así como lo referente a los productos pesqueros y forestales en los tratados comerciales internacionales.
3. Aplicar todos los mecanismos de defensa establecidos en
las leyes correspondientes (Analizadas ya a lo largo del
presente estudio) y a proceder con base en lo establecido
en el propio TLCAN, y conforme a los tiempos y las estrategias más convenientes para el interés nacional.
4. Realizar las consultas y convenir con los Estados Unidos de América y Canadá las adiciones al TLCAN en los
acuerdos complementarios o anexos que, de acuerdo con
el propio Tratado, formarán parte del mismo.
5. Realizar un análisis de los impactos de la Ley de Seguridad Agropecuaria e Inversión Rural 2002 de los Estados
Unidos de América y, en su caso, aplicar todos los instrumentos jurídicos vigentes que permitan la defensa de la
producción nacional contra prácticas desleales.
6. Iniciar de inmediato consultas oficiales con los gobiernos
de los Estados Unidos de América y Canadá, con el objeto de revisar lo establecido en el TLCAN para maíz blanco y frijol y convenir con las Contrapartes el sustituirlo
por un mecanismo permanente de administración de las
importaciones o cualquier otro equivalente.
7. Suspender la asignación de cupos de importación de maíz
blanco, excepto en casos comprobados de desabasto.
8. Iniciar de oficio un procedimiento de investigación contra prácticas desleales de comercio o bien de medidas de
salvaguarda, con base en la información proporcionada
por los productores de frijol.
9. Crear de una oficina mixta de investigación comercial.
10. Intensificar el combate frontal al contrabando de
mercancías.
11. Aplicar enérgicamente los instrumentos jurídicos para
exigir el cumplimiento de todas las obligaciones de las
contrapartes en el beneficio de los mexicanos, como para
la necesaria defensa de los derechos de los nacionales dentro y fuera del país, y
Elementos jurídicos
para una controversia comercial en contra del maíz
y sus derivados procedentes de los Estados Unidos de América
369
12. Actuar con el objeto de eliminar las prácticas desleales
de comercio internacional, mediante el inicio de investigaciones antidumping y de salvaguardas.
V. 3 La Experiencia de México en la Resolución
de Controversias en Materia Agrícola
A. nacional
a) El dumping del jarabe de maíz de alta fructosa ( JMAF)
procedente de Estados Unidos de América (1997-1998)
El 14 de enero de 1997, la Cámara Nacional de las Industrias
Azucarera y Alcoholera (CNIAA),398 solicitó a la entonces SECOFI,
el inicio de una investigación antidumping sobre las importaciones del edulcorante conocido como jarabe de maíz de alta
fructosa ( JMAF), originarias de los Estados Unidos de América,
sosteniendo que sus importaciones crecientes en condiciones desleales, amenazaban causar daño a la industria nacional azucarera,
como efectivamente sucedió, en particular a la producción que
destina al sector industrial, en el que destacan los embotelladores
de refrescos por su alto consumo de azúcar, debido a que en éste
se concentran las importaciones de dicho producto.
Cabe destacar que la CNIAA se constituyó el 31 de agosto
de 1942 y conforme a sus estatutos es una institución pública, autónoma de duración indefinida, con personalidad jurídica
propia y cuyo objeto social consiste en representar los intereses
generales de las actividades industriales que la constituyen; participar en la defensa de los intereses particulares de sus socios;
ejercitar el derecho de petición ante cualquier autoridad sea federal, estatal o municipal; ser órgano de consulta del Estado
y, en general, representar a todos sus asociados en todo lo que
fuere útil o pertinente. En ese entonces, la industria azucarera
nacional se integraba por 61 ingenios en todo el país, cuya actividad y giro principal era la producción de azúcar de caña, de
Representada por los abogados
Rodolfo Cruz Miramontes y Oscar
Cruz Barney y por el economista
Julio Escandón Palomino.
398
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CENTRO DE ESTUDIOS PARA EL DESARRROLLO RURAL SUSTENTABLE Y LA SOBERANÍA ALIMENTARIA
los cuales todos, con excepción de dos, eran socios de la CNIAA,
representando 98% de la producción nacional de azúcar.
El JMAF es un edulcorante calórico que contiene fundamentalmente glucosa (dextrosa) y fructosa (levulosa) y, en menor
medida, otros sacáridos. Se importa normalmente en dos presentaciones, con distintos porcentajes de contenido de fructosa:
Grado 42 ( JMAF-42) y Grado 55 ( JMAF-55). Por su parte, el
edulcorante de fabricación nacional es el producto conocido comúnmente como azúcar de caña o sacarosa, la cual se comercializa principalmente como estándar y refinada. Esta mercancía
es un edulcorante calórico compuesto por dos azúcares simples,
glucosa y fructosa, entrelazados químicamente. Tanto el JMAF
de importación como el azúcar de fabricación nacional tienen
varias propiedades en común: son compuestos orgánicos de carbono, hidrógeno y oxígeno; pertenecen a los sacáridos, cuya
característica fundamental es su sabor dulce; tienen un contenido de glucosa y fructosa en una alta concentración; son solubles
en agua y su poder edulcorante y nutricional son muy parecidos. Estas características, entre otras, les permiten utilizarse indistintamente en diversas aplicaciones, principalmente dentro
de las industrias de bebidas y alimentos.
La CNIAA señaló que la amenaza de daño se sustentaba en el
reciente aumento de la capacidad instalada de los productores de
JMAF en los Estados Unidos de América, que les había permitido
tener un alto potencial exportador y que, de acuerdo con publicaciones del Departamento de Agricultura de ese país (USDA, por
sus siglas en inglés), había tenido como destino importante al mercado mexicano. Argumentamos que el nivel de precios al que se
importaba el JMAF procedente de ese país, traería como
consecuencia una afectación en la renegociación de la deuda de
la industria azucarera con la Financiera Nacional Azucarera,
S.N.C., Banca de Desarrollo del sector azucarero, ya que los proyectos de inversión que estaban llevando a cabo algunos ingenios
azucareros, se veían amenazados ante la presencia de importaciones de JMAF a precios discriminados en el mercado mexicano.
Una vez cubiertos los requisitos previstos en la Ley de Comercio Exterior (LCE), su Reglamento y el Acuerdo relativo a la
Aplicación del Artículo VI del Acuerdo General sobre Aranceles
Elementos jurídicos
para una controversia comercial en contra del maíz
y sus derivados procedentes de los Estados Unidos de América
Aduaneros y Comercio de 1994, también conocido como Acuerdo Antidumping (AAD), el 27 de febrero de 1997 la SECOFI publicó en el Diario Oficial de la Federación la resolución por la que
aceptó la solicitud y declaró el inicio de la investigación antidumping sobre las importaciones de JMAF, originarias de los Estados
Unidos de América, independientemente del país de procedencia, para lo cual se fijó como periodo de investigación el comprendido entre el primero de enero y el 31 de diciembre de 1996.
Asimismo, convocó a los importadores, a los exportadores y a
cualquier persona que considerara tener interés jurídico en el resultado de la investigación, para que comparecieran a manifestar
lo que a su derecho conviniese. En lo particular, con fundamento
en los artículos 53 de la LCE y 142 de su reglamento, la Unidad
de Prácticas Comerciales Internacionales (UPCI), dependiente de
la SECOFI, procedió a notificar el inicio de la investigación antidumping al gobierno de los Estados Unidos de América y a las
empresas importadoras y exportadoras de que tuvo conocimiento, corriéndoles traslado de la solicitud y sus anexos, así como de
los formularios de investigación, con el objeto de que presentaran
la información requerida y formularan su defensa.
Derivado de la convocatoria y notificaciones señaladas, en
la etapa preliminar comparecieron: como denunciante, la Cámara Nacional de las Industrias Azucarera y Alcoholera y como
denunciadas, Administración Sim, S.A. de C.V., Almidones
Mexicanos, S.A. de C.V., Arancia CPC, S.A. de C.V., Cargill
de México, S.A. de C.V., Compañía Exportadora de Aguas
Minerales, S.A. de C.V., Dulces Arbor, S.A. de C.V., Embotelladora Mizarlo, S.A. de C.V., Grupo Tropicana, S.A. de C.V.,
Productos de Maíz, S.A. de C.V., A.E. Staley Manufacturing
Company, Archer Daniels Midland Company, Cargill, Incorporated, Cerestar USA, Inc., Corn Refiners Association, CPC
International, Inc., y Roquette America, Inc.
Con la información presentada por la CNIAA en su solicitud de inicio de investigación, la Secretaría conoció también de
la existencia en el país de productores de JMAF. Sin embargo,
con la información que se allegó de sus propias fuentes, de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y de la presentada por
la misma solicitante, observó que las dos únicas empresas que
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CENTRO DE ESTUDIOS PARA EL DESARRROLLO RURAL SUSTENTABLE Y LA SOBERANÍA ALIMENTARIA
producían fructosa en México, Arancia CPC, S.A. de C.V., y Almidones Mexicanos, S.A. de C.V. (ALMEX), eran también las dos
principales importadoras del producto investigado durante el periodo comprendido del 1 de enero al 31 de diciembre de 1996.
Como resultado del análisis de la información, argumentos
y pruebas presentadas por la CNIAA, la SECOFI publicó la Resolución Preliminar en el Diario Oficial de la Federación del 25 de
junio de 1997, mediante la cual impuso cuotas compensatorias
provisionales, en los siguientes términos:399
• Para las importaciones de JMAF grado 42:
Cargill, Incorporated, 66.57 dólares por tonelada.
A.E. Staley Manufacturing Company, 125.30 dólares
por tonelada.
Archer Daniels Midland Company, 77.25 dólares por
tonelada.
CPC International, Inc., 125.30 dólares por tonelada.
Para los demás exportadores, 125.30 dólares por tonelada.
• Para las importaciones de JMAF grado 55:
Cargill, Incorporated, 63.42 dólares por tonelada.
A.E. Staley Manufacturing Company, 95.58 dólares
por tonelada.
Archer Daniels Midland Company, 65.12 dólares por
tonelada.
CPC International, Inc., 175.50 dólares por tonelada.
Para los demás exportadores, 175.50 dólares por tonelada.
Se refiere a dólares de Estados Unidos de América.
399
La SECOFI notificó la publicación de la Resolución Preliminar al gobierno de los Estados Unidos de América y a los comparecientes concediéndoles un plazo que venció el 6 de agosto
de 1997, para que presentaran pruebas e información complementarias, de conformidad con el artículo 164 párrafo, segundo del Reglamento de la Ley de Comercio Exterior (RLCE).
En respuesta, la CNIAA presentó la siguiente documentación: facturas originales de venta de azúcar estándar y refinada, de ingenios agremiados a sus principales clientes del sector
industrial, a precios por kilogramo también expresados en
dólares, estableciendo la participación que representaba cada
uno de esos clientes en el volumen total de las ventas de dichos
Elementos jurídicos
para una controversia comercial en contra del maíz
y sus derivados procedentes de los Estados Unidos de América
ingenios; fotocopia de facturas de venta de azúcar estándar y
refinada de los ingenios agremiados a sus 20 principales clientes, correspondientes al periodo de enero de 1996 a junio de
1997 y los estados financieros auditados por cada ingenio,
correspondientes a los ejercicios de 1994 a 1996. Asimismo,
presentó una explicación realizada por los ingenios sobre su
política de ventas de azúcar para 1996 y primer semestre de
1997 y respecto de la independencia o vinculación con alguna
empresa refresquera.
De conformidad con lo dispuesto en los artículos 83 de la
LCE , 146 y 173 de su reglamento y 6.7 del ADD, la SECOFI
llevó a cabo visitas de verificación con el objeto de comprobar
la autenticidad de la información y pruebas presentadas en el
curso del procedimiento, evaluar la metodología empleada en la
preparación de la información rendida, cotejar los documentos
que obraban en el expediente administrativo y obtener detalles
más completos sobre los mismos.
• Del 23 al 26 de septiembre de 1997, se verificó a la importadora Arancia CPC, S.A. de C.V., en tanto del 29 de
septiembre al 2 de octubre de 1997, se verificó a la importadora Almidones Mexicanos, S.A. de C.V. (ALMEX), en
su domicilio ubicado en la ciudad de Guadalajara, Jalisco.
• Del 20 al 22 de octubre del mismo año, se verificó a la
Cámara Nacional de las Industrias Azucarera y Alcoholera
en su domicilio de la Ciudad de México.
• Del 20 al 23 de octubre, del 27 al 30 de octubre y del 31
de octubre al 5 de noviembre todos de 1997, se visitó a
las empresas exportadoras Archer Daniels Midland Company, A.E. Staley Manufacturing Company y CPC International, Incorporated, respectivamente, en sus domicilios
ubicados en los Estados Unidos de América,
Con base en los artículos 83 de la LCE y 173 fracción V
de su reglamento, la SECOFI levantó sendas actas circunstanciadas de las visitas de verificación realizadas a las empresas, en
las que constan los resultados de las mismas. Es importante destacar que mediante escritos del 24 de septiembre y 10 de octubre de 1997, respectivamente, Cargill de México, S.A. de C.V.,
373
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CENTRO DE ESTUDIOS PARA EL DESARRROLLO RURAL SUSTENTABLE Y LA SOBERANÍA ALIMENTARIA
presentó a dicha Secretaría primero su aceptación y después su
negativa para la visita de verificación que se llevaría a cabo del
13 al 16 de octubre de 1997.
El 3 de diciembre de 1997, tuvo lugar la audiencia pública
prevista en los artículos 81 de la LCE , 165, 166, 168 y 169 de su
reglamento. En esta audiencia los representantes de las partes
interesadas y de los usuarios industriales tuvieron oportunidad
de manifestar, refutar e interrogar a sus contrapartes en todo lo
que a su interés convino. Tal como lo prevé el artículo 167 del
reglamento citado, también se concedió el uso de la palabra a los
peritos de las partes que rindieron dictamen sobre las pruebas
periciales físico-química y técnico-industrial ofrecidas por las
partes. De esta audiencia se levantó el acta correspondiente y,
conforme con lo dispuesto en los artículos 82, tercer párrafo de
la LCE y 172 de su reglamento, se declaró abierto el periodo
de alegatos, a efecto de que las partes interesadas en la investigación manifestaran por escrito sus conclusiones sobre el fondo o
los incidentes del procedimiento administrativo.
De manera oportuna las partes interesadas y los usuarios
industriales presentaron sus alegatos, mismos que fueron considerados por la autoridad investigadora en la Resolución Final,
una vez declarada la conclusión de la investigación antidumping.
Con fundamento en los artículos 58 de la LCE y 83, fracción I,
inciso I de su reglamento, la SECOFI presentó el proyecto de
Resolución Final ante la Comisión de Comercio Exterior, la que
en su sesión del 20 de enero de 1998, se pronunció favorablemente. Al respecto, con fundamento en los artículos 40, párrafo primero de la LCE , 60 de su reglamento y 2.6 y 4.1, inciso i)
del Acuerdo Antidumping, la SECOFI determinó lo siguiente:
• Que la CNIAA estaba legitimada para solicitar el inicio
de una investigación antidumping sobre las importaciones de JMAF grados 42 y 55, originarias de los Estados
Unidos de América.
• Que para efectos de una investigación antidumping, el
JMAF debe considerarse como producto similar al azúcar,
al corroborar lo dicho por la CNIAA, respecto a que ambos
tienen características muy parecidas, aunque no sean iguales en todos los aspectos.
Elementos jurídicos
para una controversia comercial en contra del maíz
y sus derivados procedentes de los Estados Unidos de América
• Que, con fundamento en lo dispuesto en el artículo7.4 del
Acuerdo relativo a la Aplicación del Artículo VI del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio de 1994
(Acuerdo Antidumping), se extendía a seis meses la vigencia
de las cuotas compensatorias provisionales impuestas mediante la Resolución Preliminar, con la finalidad de examinar si bastaría una cuota compensatoria definitiva inferior
al margen de discriminación para eliminar la amenaza de
daño a la producción nacional de azúcar.
Con base en estadísticas del USDA, referentes a producción
mundial de JMAF, se observó que los Estados Unidos de América tenían en ese momento una presencia predominante en el
mercado internacional de JMAF, aportando en 1995 el 75% de
las 9.5 millones de toneladas de este edulcorante, producidas a
nivel mundial y en 1996 el 74% de la producción mundial registrada en 10.0 millones de toneladas. Además de ser el principal
productor de JMAF a nivel mundial, este país lo era también del
maíz, su insumo principal, razón por la cual dicha industria se
encontraba completamente integrada, a diferencia de la industria
de Japón, en donde la materia prima para producir JMAF provenía de la papa cultivada domésticamente y de importaciones de
maíz procedentes de los Estados Unidos de América. De hecho,
la abundante disponibilidad de maíz aunada a los subsidios para
su producción, han sido fundamentales para el crecimiento de la
industria de los edulcorantes de maíz en ese país, en un contexto
en el que se buscaba un sustituto del azúcar a un menor precio.
En México existían dos empresas relacionadas con la fabricación de fructosa: Almidones Mexicanos, S.A. de C.V.
(ALMEX), la cual era una coinversión de A.E. Staley Manufacturing Company y Archer Daniels Midland Company, que inició
su producción a partir del mes de enero de 1996 en su planta
ubicada en Guadalajara, Jalisco; por su parte, la empresa Arancia
CPC, S.A. de C.V., celebró una negociación con CPC International, Incorporated, para instalar una planta en San Juan del Río,
Querétaro, la cual inició sus operaciones en diciembre de 1996.
En la visita de verificación que la Secretaría llevó a cabo a
Arancia CPC, S.A. de C.V., el representante de la empresa no
375
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CENTRO DE ESTUDIOS PARA EL DESARRROLLO RURAL SUSTENTABLE Y LA SOBERANÍA ALIMENTARIA
presentó argumentos para acreditar a la misma como productora
nacional de JMAF en 1996, ya que en ese año la producción fue
prácticamente inexistente; en particular la fabricación de JMAF
en diciembre de 1996 fue incipiente, es decir, se encontraba en
una etapa de desarrollo, por lo que no satisfacía en su totalidad los
estándares de calidad requeridos por la industria. La propia empresa señaló que dicha etapa fue subsanada a partir de marzo de
1997, cuando sus principales clientes de la industria embotelladora de refrescos aprobaron los estándares de calidad del JMAF.
Estos señalamientos fueron confirmados en la audiencia
pública de la investigación, cuando Arancia CPC, S.A. de C.V.,
señaló que el JMAF fabricado en el periodo investigado estaba
fuera de código, se vendió a clientes que no consumían JMAF
importado y se comercializó a precios menores a los de mercado. Asimismo, en su escrito de alegatos, la empresa reconoció
que al producto que fabricó en diciembre de 1996 “... no se le
puede llamar producción nacional...”.
En consecuencia, la SECOFI determinó que, para efectos de
esta investigación, era a partir de esta fecha y no en diciembre
de 1996, cuando la empresa Arancia CPC, S.A. de C.V., calificaba como productor, de manera que en 1996, el único fabricante nacional de JMAF era la empresa Almidones Mexicanos,
S.A. de C.V (ALMEX). No obstante, consideró que la posición
de esta empresa no era defender su carácter de productor, por las
siguientes razones: por su vinculación con dos empresas exportadoras estadounidenses (Archer Daniels Midland Company
y A.E. Staley Manufacturing Company); porque en el periodo investigado se constituyó como el principal importador de
JMAF; y porque las importaciones que llevó a cabo ingresaron al
mercado mexicano a precios dumping.
Lo anterior, se corroboró con la confesión expresa del señor
John H. Nichols, Presidente y Director General de Almidones
Mexicanos, S.A. de C.V., en donde señala que:
ALMEX es una joint venture al 50/50 entre Archer Daniels Mid-
land Company y A.E. Staley Manufacturing Company. Por lo
tanto, ALMEX no apoya la petición de antidumping presentada
por la Cámara Nacional de las Industrias Azucarera y Alcoholera
Elementos jurídicos
para una controversia comercial en contra del maíz
y sus derivados procedentes de los Estados Unidos de América
Mexicana en contra de las importaciones de JMAF procedentes
de los Estados Unidos de América.
Conforme al artículo 61 del RLCE , la Secretaría determinó
que, para efectos de la investigación, ALMEX no puede considerarse como representativa de la producción nacional, en virtud
de que el efecto de su vinculación con los exportadores señalados es de tal naturaleza que, durante el periodo investigado, esta
empresa aceptó y propició la realización de importaciones en
condiciones de discriminación de precios. En consecuencia, estableció que, aun cuando en el periodo investigado existió fabricación de JMAF, la rama de producción nacional relevante para la
investigación antidumping estaba conformada por el resto de
los productores nacionales de la mercancía similar, es decir, el
azúcar de caña, cuyas características son muy parecidas a las del
producto investigado.
La industria nacional del azúcar de caña estaba conformada
por 61 ingenios azucareros, los cuales con excepción de dos de
ellos se encontraban integrados en los siguientes grupos:
• Consorcio Aga
• Grupo Beta San Miguel
• Impulsora Azucarera del Noroeste, S.A. de C.V.
• Consorcio Industrial Escorpión, S.A. de C.V.
• Fideicomiso Liquidador de Institución y Organización
Auxiliar de Crédito
• Impulsora de Marcas Mexicanas, S.A. de C.V.
• Grupo Machado
• Administradora Múltiple, S.A. de C.V.
• Grupo Perdomo
• Grupo Azucarero Asociado, S.A. de C.V.
• Promotora Industrial Azucarera, S.A. de C.V.
• Grupo Aarón Sáenz
• Ingenios Santos, S.A. de C.V. y
• Corporación Industrial Sucrum, S.A. de C.V.
Los 61 ingenios se encontraban ubicados en 15 estados de
la República y generaban en ese momento cerca de 385,000
empleos directos, en los que se incluyen cañeros, jornaleros,
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CENTRO DE ESTUDIOS PARA EL DESARRROLLO RURAL SUSTENTABLE Y LA SOBERANÍA ALIMENTARIA
cosechadores, obreros de planta, empleados de confianza, transportistas y jubilados.
La SECOFI determinó que la solicitante, la CNIAA, representaba 100% de la producción nacional de azúcar, por lo que
conforme a lo dispuesto en los artículos 40, párrafo primero
de la LCE, 60 de su reglamento y 5.4 del Acuerdo Antidumping, se
le consideró representativa de la producción nacional.
En el procedimiento, la SECOFI analizó si las importaciones
de JMAF registraron una elevada tasa de crecimiento en el mercado nacional que, durante el período de investigación hubiese
determinado una participación creciente y sostenida de las importaciones en el mercado nacional, que indicase la probabilidad
fundada de que aumentasen a un nivel que pudiera causar daño
a la producción nacional. Con el fin de no subestimar el monto
de las importaciones investigadas; la SECOFI determinó incluir
en su análisis el volumen de JMAF objeto de investigación que
ingresó por las fracciones arancelarias 1702.40.01 ( JMAF-42)
y 1702.90.99 ( JMAF-55), originario de los Estados Unidos de
América, situación que permitió cuantificar el volumen total
de las importaciones del producto investigado que ingresó a los
Estados Unidos Mexicanos en condiciones de discriminación
de precios, así como sus efectos en el mercado nacional.
Para determinar el volumen total importado correspondiente a las presentaciones comerciales de JMAF-42 y JMAF-55, la
Secretaría consideró la información proporcionada por las empresas exportadoras (Archer Daniels Midland Company, A.E.
Staley Manufacturing Company y CPC International, Incorporated) e importadoras (Almidones Mexicanos, S.A. de C.V.,
Arancia CPC, S.A. de C.V., Compañía Exportadora de Aguas
Minerales, S.A. de C.V. y Embotelladora Mizarlo, S.A. de C.V.),
así como la de sus propios sistemas de información comercial y
la solicitada a diversos agentes aduanales, la cual obra en el expediente administrativo de la investigación. Es importante señalar
que, debido a que la empresa importadora Cargill de México,
S.A. de C.V. se negó a la visita de verificación, la SECOFI desestimó su información, por lo que para cuantificar el volumen
de sus importaciones, consideró como “mejor información disponible” las cifras del listado de pedimentos registrados en los
Elementos jurídicos
para una controversia comercial en contra del maíz
y sus derivados procedentes de los Estados Unidos de América
sistemas de información comercial de la SECOFI, acción prevista en el artículo 6.8 del Acuerdo Antidumping.
Con base en su investigación, la SECOFI determinó que las
importaciones de JMAF originarias de los Estados Unidos de
América registraron una elevada tasa de crecimiento en términos absolutos y en relación con el consumo nacional aparente,
lo que indicaba la probabilidad fundada de que se produjera
un aumento sustancial de dichas importaciones en el futuro
inmediato. El aumento de las importaciones totales de JMAF
en el periodo investigado –enero a diciembre de 1996— había
sido de 112%, al pasar de un volumen de 90,825 toneladas en
1995 a 192,976 toneladas en el periodo investigado. Se observó
además una tendencia creciente en los últimos años, ya que en
1994 el volumen importado fue de 60,996 toneladas, situación
que denota un crecimiento porcentual de 49% en 1995.
El crecimiento absoluto en las importaciones investigadas se
registró en ambos tipos de presentaciones, aunque principalmente en las importaciones de JMAF-55, que en el periodo investigado
aumentaron 179%, mientras que las importaciones de JMAF-42
crecieron 5%, con respecto al mismo periodo del año anterior.
El 81% correspondió a importaciones de jarabe de maíz con una
concentración de 55% de fructosa ( JMAF-55) y el 19% a importaciones con una concentración del 42% de fructosa ( JMAF-42).
Las empresas que en mayor medida contribuyeron al crecimiento de las importaciones procedentes de los Estados Unidos
de América en el periodo investigado, fueron: Almidones Mexicanos, S.A. de C.V., Arancia CPC, S.A. de C.V., y Cargill de
México, S.A. de C.V., las cuales tuvieron una participación con
respecto al volumen total importado del orden del 51, 30 y 16
por ciento, respectivamente; por lo que estas tres empresas en
conjunto concentraron el 97%del total de las importaciones de
JMAF, constituyéndose como las principales empresas importadoras de este edulcorante en el periodo investigado.
La CNIAA argumentó que la totalidad de las importaciones
de JMAF tenían como destino el sector industrial y no el consumo humano directo, por lo que la SECOFI resolvió estimar
el consumo nacional aparente que corresponde específicamente a este sector, corroborándose lo establecido por la CNIAA y
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380
CENTRO DE ESTUDIOS PARA EL DESARRROLLO RURAL SUSTENTABLE Y LA SOBERANÍA ALIMENTARIA
Una tonelada métrica equivale a
1.102 tonelada corta; una tonelada
corta es igual a 907.1849 kilogramos. En este texto nos referiremos
a toneladas métricas cuando hablemos de toneladas, salvo que se especifique otra cosa.
400
encontrando que la industria de bebidas fue la principal demandante, absorbiendo el 81% del total de las ventas. El 19% restante fue consumido por industrias dedicadas a la panificación,
alimentos procesados, lácteos, farmacéutica, confitería y otras.
Para fundamentar la posibilidad de que se mantuviera la
tendencia alcista en las importaciones de fructosa, la investigación debía determinar si existía capacidad libremente disponible
del exportador o un aumento inminente y sustancial de la misma que indicase la probabilidad fundada de un aumento significativo de las exportaciones en dumping, tomando en cuenta la
existencia de otros mercados de exportación que pudieran absorber el posible aumento de las exportaciones originarias de los
Estados Unidos de América.
De acuerdo con las estadísticas de producción de JMAF,
reportadas por el USDA, en 1996 la industria estadounidense
de JMAF registró una producción de 8.1 millones de toneladas
cortas,400 base seca, de las cuales 62% corresponde al JMAF-55
y 38% restante al JMAF-42; dicho volumen representó un incremento de 4% en relación con 1995, en el cual la producción
fue de 7.9 millones de toneladas cortas; en cuanto a 1997, el
mencionado Departamento de Agricultura estimó que la producción de JMAF sería de 8.4 millones de toneladas cortas, es
decir, 3.7% superior a la registrada en 1996. La CNIAA señaló
que el incremento en la producción de JMAF se explicaba por
la expansión de la capacidad de la industria estadounidense de
edulcorantes de maíz. Al respecto, al analizar las estadísticas
de producción reportadas por dicho departamento se observó
que en promedio la producción de JMAF en el periodo de 1985
a 1989 fue de 5.6 millones de toneladas cortas, y en el periodo
de 1990 a 1996, el promedio de la producción ascendió a 7.2
millones de toneladas cortas.
La SECOFI observó que la capacidad de producción de
JMAF de la industria estadounidense aumentó de 7.8 millones
de toneladas cortas en 1994 a 8.8 y 10.0 millones de toneladas cortas en 1995 y 1996, respectivamente; por lo que se registró un crecimiento en dichos años, con respecto al mismo
periodo del año anterior, de 13% en 1995 y de 14% en 1996;
en 1997, la capacidad de producción de JMAF ascendió a 11.8
Elementos jurídicos
para una controversia comercial en contra del maíz
y sus derivados procedentes de los Estados Unidos de América
millones de toneladas cortas, lo que significó un incremento
de 18% con respecto a la observada en 1996. Diversas publicaciones del USDA atribuyeron el incremento de la capacidad de
producción de la industria estadounidense de edulcorantes de
maíz, observado en 1994 y 1995, al aumento en las inversiones
que llevaron a cabo las empresas Cargill, Incorporated; Archer
Daniels Midland Company; Tate and Lyle y Minnesota Corn
Processors, que les permitió elevar en 25% su capacidad instalada; asimismo, con base en información proporcionada por
las empresas exportadoras, se observó que en 1995 A.E. Staley
Manufacturing Company; Minnesota Corn Processors y CPC
International, Incorporated, incrementaron de manera conjunta su capacidad de producción en 22 por ciento.
Además, en 1996, la empresa Progold Limited Liability
Company concluyó la construcción de su planta de JMAF e inició operaciones de producción en diciembre del mismo año, lo
que representó un incremento de 4 a 5% en la capacidad de
producción de JMAF de los Estados Unidos de América. Al
respecto, en el mismo año las empresas exportadoras que contribuyeron al crecimiento de la capacidad de producción de la
industria estadounidense fueron: CPC International, Incorporated; Minnesota Corn Processors; Cargill, Incorporated; Archer
Daniels Midland Company; Roquette América y Golden Technologies, las cuales, en conjunto, registraron un incremento
en su capacidad de producción de 11 por ciento. Además, como
contribución al crecimiento de la industria de JMAF, paralelamente se dio una expansión en las plantas de molienda húmeda
de maíz. En suma, la SECOFI observó que el referido país vecino
había registrado un incremento en su capacidad libremente disponible de JMAF, al pasar de 234 mil toneladas en 1994, a 819 y
1,674 miles de toneladas en 1995 y 1996, respectivamente.
Las circunstancias que hacían prever que en un futuro próximo una parte significativa de dicha capacidad tendría como
destino el mercado mexicano, fueron: el alto costo del transporte del JMAF, que limita su comercio a intercambios de corta
distancia, en donde México calificaba como el mercado natural
de dicho comercio; la industria refresquera nacional presentaba
un crecimiento continuo que, aunado a la discriminación de
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382
CENTRO DE ESTUDIOS PARA EL DESARRROLLO RURAL SUSTENTABLE Y LA SOBERANÍA ALIMENTARIA
precios al que se exportó el producto investigado, se traducía
en una mayor demanda del mismo; y, en 1995, Cargill Incorporated estableció centros de almacenamiento en Reynosa, Tamaulipas y en Tula, Hidalgo, con el propósito de atender los
requerimientos tanto del Noreste como del Centro del país.
Con todo lo anterior, la investigación concluyó que la capacidad libremente disponible de JMAF de la industria de los Estados Unidos de América, indicaba la probabilidad fundada de
un aumento sustancial de las exportaciones en condiciones
de discriminación de precios al mercado mexicano. Cabe señalar que para la determinación de la existencia de la amenaza de
daño a la industria nacional azucarera, la Secretaría no consideró las existencias del producto investigado, debido a que, por
las características físicas y químicas del JMAF, este producto no
puede almacenarse por más de un mes; en consecuencia, es un
producto que se fabrica conforme su demanda.
Un siguiente paso, conforme a lo dispuesto en los artículos 42,
fracción III de la LCE, 68, fracción III de su reglamento y 3.7 inciso III) del Acuerdo Antidumping, fue determinar si en el periodo
investigado las importaciones de JMAF originarias de los Estados
Unidos de América se realizaron a precios que hicieran bajar los
precios internos del azúcar o impedir que subieran, constituyéndose en un elemento más para elevar la demanda por nuevas importaciones de dicho producto. La CNIAA denunciaba que la sustitución
del azúcar por el JMAF se veía favorecida por los bajos precios a que
éste se comercializaba, lo que invitaba a los productores de mercancías que utilizan el azúcar a reemplazarlo, a fin de disminuir
sus costos de producción y obtener mayores utilidades, sin que ello
representase ahorros para el consumidor final.
Para determinar los diferenciales en los precios del JMAF y
los del azúcar, la Secretaría efectuó dos cálculos. Primero, con la
información proporcionada por los importadores de fructosa y
la que entregó la industria azucarera respecto al valor y volumen
de sus ventas, considerada representativa para ambas partes; en
este caso, la SECOFI calculó que en el periodo investigado el
precio promedio ponderado del JMAF-42 se ubicó 40% por debajo del precio promedio ponderado del azúcar estándar, mientras que el precio del JMAF-55 fue 33% inferior al precio de la
Elementos jurídicos
para una controversia comercial en contra del maíz
y sus derivados procedentes de los Estados Unidos de América
azúcar refinada. El segundo cálculo lo realizó con base en la
información requerida a los consumidores industriales sobre sus
compras de JMAF y de azúcar, encontrando el mismo comportamiento: el precio promedio ponderado del JMAF-42 era 41%
por debajo del precio promedio ponderado del azúcar estándar,
mientras que el JMAF-55 tenía un precio 43% inferior al precio
del azúcar refinada.
Con base en dichos resultados, la Secretaría concluyó que en
1996 las importaciones investigadas se ubicaron a precios significativamente inferiores a los del producto de fabricación nacional y
que, dada la magnitud de los márgenes de discriminación de precios calculados, era ésta la causa y no cuestiones de “brecha natural”, como argumentaban los exportadores, que los precios del
azúcar nacional habían sido significativamente bajos.
En su última etapa, la investigación comprendió otro argumento de la CNIAA relativo a la posible afectación de las
importaciones investigadas sobre los proyectos de inversión. Al
respecto, la CNIAA proporcionó listas de la maquinaria y equipo en los que pretendían invertir algunos ingenios, así como
el destino de dichas inversiones, así como el proyecto de factibilidad económica y financiera de un ingenio, con los anexos
correspondientes. La SECOFI consideró que dicho proyecto de
factibilidad era rentable, salvo en un escenario de prácticas desleales, donde los flujos de efectivo del proyecto podrían resultar
afectados y retrasarían el retorno de capital a los inversionistas.
Con base en la información aportada por la CNIAA, la Secretaría consideró razonable el argumento en el sentido de que, de
continuar la práctica desleal, podría afectar el cumplimiento
de los compromisos de pago con las instituciones financieras
y las obligaciones derivadas de la reestructuración de la deuda
con Financiera Nacional Azucarera, S.N.C., en virtud que si
las importaciones seguían realizándose en condiciones de discriminación de precios, se afectarían los flujos de efectivo de los
ingenios y, en consecuencia su capacidad de pago.
Es importante destacar que, contrario a lo que afirmó en
su momento la importadora de JMAF, Almidones Mexicanos,
S.A. de C.V., la cuota compensatoria no tenía como propósito restringir las importaciones, ni como afirmaron los usuarios
383
384
CENTRO DE ESTUDIOS PARA EL DESARRROLLO RURAL SUSTENTABLE Y LA SOBERANÍA ALIMENTARIA
industriales, el de proteger a la industria nacional sino el de
restablecer las condiciones de competencia leal en el mercado
nacional a través de la eliminación de la distorsión de precios
causada por el dumping. En este sentido, el efecto de una cuota
compensatoria sería el de evitar que en el futuro los precios de
las importaciones de JMAF repercutieran sobre los precios del
azúcar haciéndolos bajar, y no el de propiciar un incremento
injustificado por arriba del monto razonable que se produciría
de no existir los efectos de una competencia desleal. En suma,
la SECOFI precisó que el establecimiento de cuotas compensatorias no tenía por objeto restringir las importaciones de JMAF,
ni evitar la sustitución comercial del azúcar por el JMAF, sino
restablecer las condiciones leales de comercio.
Ante este escenario, Almidones Mexicanos, S.A. de C.V. y
la Corn Refiners Association, solicitaron que se declarase concluida la investigación, argumentando la supuesta existencia de
un “Convenio de restricción del uso de JMAF de septiembre
de 1997, entre los ingenios azucareros y los embotelladores de
refrescos” que contiene “... una obligación por parte de los embotelladores de refrescos de limitar el consumo de JMAF ...”; así
como del Acuerdo para la asignación de un subsidio a las exportaciones definitivas de azúcar de octubre del mismo año, en virtud
de que “... dichos acuerdos deb[ían] tener el efecto de eliminar la
supuesta amenaza de daño ...”. Cabe destacar que las empresas
citadas, nunca demostraron la existencia del supuesto convenio y
que además su pretensión fue presentada de forma extemporánea,
lo que fue advertido por la propia autoridad, en los días 1 y 2 de
diciembre de 1997 cuando ya se había cerrado la instrucción.
La SECOFI, en un ejercicio excesivo de sus facultades arbitrales, intentó allegarse directamente las pruebas que los propios
interesados no le aportaban. Así sin habérselos solicitado o al
menos no se publicó tal petición, se dirigió al representante de
la parte actora, para indagar si conocía la existencia de tal convenio, lo cual fue negado rotundamente por razones evidentes:
el documento no existió. Así la propia autoridad lo hace constar
en su resolución como desprendemos del párrafo 546 de su Resolución Final, cuyo texto transcribimos a continuación:
Elementos jurídicos
para una controversia comercial en contra del maíz
y sus derivados procedentes de los Estados Unidos de América
385
No obstante lo anterior dichas partes no presentaron copia del
supuesto Convenio limitándose a señalar que el representante de
la solicitante reconoció la existencia del mismo. En tal virtud la
autoridad investigadora requirió a dicho representante que presentara información sobre el particular a lo cual manifestó que
no existe tal convenio de restricción…como se explicó en el punto 95 de esta resolución...401
De conformidad con los resultados del análisis de los argumentos y pruebas presentadas por las partes interesadas, así
como de la información que se allegó en el curso de la investigación, la SECOFI determinó que de continuar la práctica de
discriminación de precios observada en el periodo de enero a
diciembre de 1996, que permitiría a los consumidores adquirir un producto similar al azúcar a precios significativamente
bajos, en el futuro inmediato se daría un aumento de la demanda por estos productos, así como efectos negativos sobre
los precios del azúcar de fabricación nacional. Se había comprobado que en dicho periodo se había registrado una tasa significativa de crecimiento de las importaciones en condiciones
de discriminación de precios; que en los Estados Unidos de
América existía una suficiente capacidad libremente disponible y un alto potencial de exportación de la industria del JMAF
y que el mercado mexicano era relevante como destino real de
dichas exportaciones.
A partir de su conclusión de que en el periodo investigado se presentó una amenaza de daño a la industria nacional
azucarera como consecuencia de importaciones de JMAF en
condiciones de discriminación de precios originarias de los
Estados Unidos de América, la SECOFI consideró procedente
imponer una cuota compensatoria igual a los márgenes de
discriminación de precios calculados en el curso de la investigación, mediante la determinación de márgenes individuales de discriminación de precios para cada una de las
empresas comparecientes que realizaron exportaciones para
el periodo investigado. A tal efecto, el 21 de enero de 1998,
la Secretaría emitió la Resolución Final de este caso, en los
siguientes términos:
Publicada en el Diario Oficial de la
Federación del 23 de enero de 1998.
Véanse también los párrafos 95 y
545 de esta Resolución.
401
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CENTRO DE ESTUDIOS PARA EL DESARRROLLO RURAL SUSTENTABLE Y LA SOBERANÍA ALIMENTARIA
Para aquellas empresas productoras y exportadoras que no comparecieron durante el procedimiento de investigación antidumping,
la Secretaría determinó imponerles el margen de discriminación
de precios más alto de que tuvo conocimiento con base en la información de que tuvo conocimiento, en términos de lo dispuesto en
los artículos 54 de la Ley de Comercio Exterior y 6.8 del Acuerdo
relativo a la Aplicación del Artículo VI del Acuerdo General sobre
Aranceles Aduaneros y Comercio de 1994.
Con fundamento en lo establecido en el artículo 9.5 del Acuerdo relativo a la Aplicación del Artículo VI del Acuerdo General
sobre Aranceles Aduaneros y Comercio de 1994, la Secretaría determinó para las empresas Cerestar USA, Inc., Minnesota Corn
Processors y Progold Limited Liability Company, márgenes de
discriminación de precios iguales a los márgenes de discriminación de precios más altos encontrados en la investigación, a partir
de la información de los exportadores a los cuales se les calculó
un margen de discriminación de precios específico.
Asimismo, estableció las siguientes cuotas compensatorias
definitivas, expresadas en dólares por tonelada, para las importaciones de jarabe de fructosa conocida comercialmente como
jarabe de maíz de alta fructosa grado 42:
• A.E. Staley Manufacturing Company, 100.60 dólares.
• Archer Daniels Manufacturing Company, 63.75 dólares.
• Cargill, Incorporated, 100.60 dólares.
• CPC International, Incorporated, 93.44 dólares.
• Los demás productores y exportadores, 100.60 dólares.
Asimismo, las importaciones de jarabe de fructosa conocida
comercialmente como jarabe de maíz de alta fructosa grado 55
procedentes de las empresas que se mencionan a continuación,
estarían sujetas a cuotas compensatorias definitivas, también
expresadas en dólares por tonelada, según se indica:
• A.E. Staley Manufacturing Company, 90.26 dólares.
• Archer Daniels Manufacturing Company, 55.37 dólares.
• Cargill, Incorporated, 175.50 dólares.
• CPC International, Incorporated, 75.85 dólares.
• Los demás productores y exportadores, 175.50 dólares.
Elementos jurídicos
para una controversia comercial en contra del maíz
y sus derivados procedentes de los Estados Unidos de América
387
Debemos mencionar que el caso de ninguna manera concluyó con esta Resolución, pues dio origen a múltiples procedimientos contenciosos como el panel del capítulo XIX del
TLCAN que se estableció “al mismo tiempo que estaba sustanciándose el procedimiento de solución de diferencias ante la
OMC , por las mismas causas, mismas razones en contra de las
mismas autoridades y de hecho por las mismas partes”, toda vez
el gobierno norteamericano era el que podía actuar ante esta
Organización, para lo que fue presionado e inducido por los
mismos productores y exportadores norteamericanos del edulcorante en cuestión, habiendo reconocido este hecho el representante de los fructoseros. Este segundo caso concluyó poco
después de haberse pronunciado el informe y las recomendaciones de Ginebra402 y el día 20 de mayo del 2002 se dio cumplimiento a la Resolución dictada por el panel binacional (caso
MEX-USA-98-1904-01).
Muchas fueron las irregularidades y las particularidades de este
asunto; múltiples y variados procedimientos los que surgieron del
mismo. De ellos damos pormenores en un artículo que forma parte de una obra analítica por los diez años de vida del TLCAN.403 A
nuestro ver lo más grave y aberrante desde el ángulo jurídico, es la
duplicidad de foros que actúan, además, al mismo tiempo. Sobre
este aspecto, en particular, trataremos cuando abordemos este caso
en el ámbito internacional, en el inciso d) de este mismo capítulo.
b) El dumping del arroz blanco procedente de los Estados
Unidos de América (2002)
El 5 de junio de 2002 la SE , emitió a través de la UPCI, la Resolución Final de la investigación antidumping sobre las importaciones de arroz blanco grano largo, mercancía clasificada en la
fracción arancelaria 1006.30.01 de la Tarifa de la Ley de los Impuestos Generales de Importación y de Exportación, originarias
de los Estados Unidos de América, independientemente del país
de procedencia, bajo el expediente administrativo 07/00.
El Consejo Mexicano del Arroz, A.C. (CMA), compareció el 2
de junio de 2000 ante la todavía SECOFI, para solicitar el inicio de
la investigación administrativa en materia de prácticas desleales de
WT/DS132/AB/RW 22 de octubre del 2001.
403
“El incumplimiento de las obligaciones pactadas en el TLCAN. Análisis de un caso concreto: el acceso al
mercado estadounidense del azúcar
de caña producida en México” en
Tratado de Libre Comercio de América del Norte, evaluación jurídica
diez años después, coordinado por el
Dr. Jorge Witker, UNAM, México,
2005, pp. 291-337.
402
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CENTRO DE ESTUDIOS PARA EL DESARRROLLO RURAL SUSTENTABLE Y LA SOBERANÍA ALIMENTARIA
En la Resolución en comento se
establece que “el CMA es una asociación civil constituida conforme
a las leyes de los Estados Unidos
Mexicanos…cuya principal actividad consiste en ser un instrumento
de representación no gubernamental de los sectores integrantes de la
cadena productiva del arroz…”. Al
respecto, el CEDRSSA aclara que
esta asociación se integra, por una
parte, con los productores primarios del arroz palay y por la otra,
con los beneficiadores del mismo,
los cuales lo transforman en arroz
blanco o pulido, situación que queda de manifiesto en la propia página
electrónica del Consejo, en la que se
mencionan las dos representaciones: la de los Productores y la de los
Directores Generales de las Industrias. Estas últimas, en su calidad
de “productoras de arroz blanco”,
fueron las que documentaron los
efectos de las importaciones sobre
sus niveles de producción, ventas,
inventarios, precios, empleo, salarios y condiciones financieras, entre
otras variables consideradas en la
investigación. http://www.consejomexicanodelarroz.com/CMA /ESTRUCTURA.html.
404
comercio internacional en su modalidad de discriminación de precios y la aplicación de cuotas compensatorias sobre las importaciones de arroz blanco grano largo, mercancía clasificada en la fracción
arancelaria 1006.30.01 de la entonces Tarifa de la Ley del Impuesto
General de Importación (TIGI), originarias de los Estados Unidos
de América, independientemente del país de procedencia. En su solicitud, el CMA manifestó que en el periodo comprendido de marzo a agosto de 1999, dichas importaciones se habían efectuado en
condiciones de discriminación de precios, causando un daño a la
producción nacional de mercancías idénticas o similares, conforme
a lo dispuesto en los artículos 28, 29, 30, 39 y 40 de la LCE.
Cabe señalar que en el periodo marzo-agosto de 1999, los
productores asociados al CMA404 representaron conjuntamente
el 100% de la producción nacional de arroz blanco, definido
por la SECOFI como arroz blanco de grano largo, cuyas principales características eran las siguientes:
• Ser una planta gramínea, del género Oryza y especie Sativa.
• De color blanco cristalino.
• Con proporciones largo: ancho, mayores a 2:1.
• Con usos culinarios característicos.
En relación con el arroz de grano delgado, la SE señaló en la
resolución preliminar que este tipo de arroz es similar al arroz de
grano largo importado de los Estados Unidos de América, tanto
por sus dimensiones como por sus características generales y por
su destino culinario, tal y como fue argumentado por la solicitante. Al respecto, ni los exportadores ni los importadores presentaron objeciones, por lo que la Secretaría determinó en forma
definitiva que el arroz de grano largo producido por las empresas
nacionales era similar al arroz delgado importado de dicho país.
El CMA manifestó que debía considerarse el arroz mixto
como parte del producto investigado, ya que el arroz mixto se obtiene al combinar arroz de grano largo con arroz de grano medio.
Indicó que el arroz mixto no difería esencialmente del arroz de
grano largo, ya que ambos tenían un destino culinario semejante
y que sólo se distinguían en la apariencia, dados los diferentes
tamaños —medios y largos— de los granos involucrados en la
mezcla. Asimismo, señaló que de no considerarse el arroz mixto
Elementos jurídicos
para una controversia comercial en contra del maíz
y sus derivados procedentes de los Estados Unidos de América
como parte del producto investigado se abriría una ventana a las
importaciones de arroz de grano largo, pues bastaría mezclar este
producto con arroz medio para que la mercancía resultante pudiera eludir la cuota compensatoria. Durante la etapa preliminar
de la investigación, la SECOFI estuvo de acuerdo en que el llamado arroz mixto podía presentar características similares a las
del arroz blanco de grano largo, al ser producto de mezclas que
pueden utilizar como base el arroz largo.
Conforme a la entonces TIGI, cuya vigencia terminó en
mayo de 2001, las importaciones bajo la fracción arancelaria
1006.30.01 comprendían al arroz semiblanqueado o blanqueado, incluso pulido o glaseado; el arancel general aplicable era de
20%, que con la entrada en vigor del Tratado de Libre Comercio
de América del Norte (TLCAN), a partir del 1 de enero de 1994 se
desgravó a razón de dos puntos porcentuales anuales en 10 etapas
para las importaciones procedentes de Canadá y los Estados Unidos de América, quedando en 8% para 1999 y liberado a partir
de 2003. La modificación a la TIGI, operada el 18 de mayo de
2001, implicó que por la fracción arancelaria de referencia sólo
ingresaría el “grano largo (relación 2:1 o mayor, entre el largo y la
anchura del grano)”; al mismo tiempo se creó la fracción arancelaria 1006.30.99 por la que ingresarían “los demás” tipos de arroz
blanqueado o semiblanqueado, incluso pulido o glaseado.
El 11 de diciembre de 2000, la ya para entonces SE , publicó
en el Diario Oficial de la Federación la Resolución por la que
aceptó la solicitud y declaró el inicio de la investigación antidumping sobre las importaciones de arroz blanco grano largo,
originarias y procedentes de los Estados Unidos de América,
para lo cual se fijó como periodo de investigación el comprendido del 1 de marzo al 31 de agosto de 1999.
Comparecieron en tiempo y debidamente acreditadas las
empresas importadoras y exportadoras siguientes:
Importadores:
• El Fresno
• Molino Harinero San Blas, S.A. de C.V.
Exportadores y asociaciones:
• The Rice Corporation
389
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CENTRO DE ESTUDIOS PARA EL DESARRROLLO RURAL SUSTENTABLE Y LA SOBERANÍA ALIMENTARIA
•
•
•
•
Producers Rice Mill, Inc.
Riceland Foods, Inc.
Farmers Rice Milling Company, y
Asociación de productores denominada USA Rice
Federation.
Comparecieron también 34 agentes aduanales para presentar pedimentos, facturas y demás documentos de internación al
país de diversas operaciones de importación de arroz blanco.
Por su parte, las empresas denunciadas manifestaron que sólo
el 42.2% de los productores nacionales comparecieron para otorgar su apoyo a la producción nacional, por lo que no existía apoyo
de 50% o más de la producción nacional que se indica en el artículo 5.4 del Acuerdo Antidumping. En relación con lo anterior,
el CMA presentó información de toda la industria nacional y manifestó que el artículo 50 de la LCE señala que los representantes
de la producción nacional pueden ser organizaciones legalmente
constituidas; adicionalmente, presentó cartas de apoyo de diversos productores, con lo que reunía más del 50% requerido.
Como resultado del análisis de la información, argumentos y pruebas presentadas en la etapa preliminar del
procedimiento de mérito, la SE publicó la Resolución Preliminar en el Diario Oficial de la Federación del 18 de julio
de 2001, mediante la cual se determinó continuar el procedimiento de investigación antidumping sin imponer cuotas
compensatorias provisionales a las importaciones de arroz
blanco grano largo.
La autoridad investigadora llevó a cabo diversas visitas de
verificación con el fin de constatar la información y pruebas
aportadas por esas empresas en el curso del procedimiento, así
como evaluar la metodología empleada en la preparación de la
información rendida, cotejar los documentos que obran en el
expediente administrativo y obtener detalles sobre los mismos.
Las visitas que se llevaron a cabo fueron:
• Del 28 de noviembre al 1 de diciembre de 2001, al exportador Riceland Foods Inc.
• El 3 y 4 de diciembre de 2001, al productor nacional
Schettino Hnos. S. de R.L., de C.V.
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y sus derivados procedentes de los Estados Unidos de América
• Del 3 al 6 de diciembre de 2001, al exportador The Rice
Corporation.
• Del 6 al 8 diciembre de 2001, al productor nacional Industrializadora de Productos Agrícolas de la Cuenca del
Papaloapan, S.A. de C.V.
• Del 10 al 12 de diciembre de 2001, al productor nacional
Compañía Arrocera Covadonga, S.A. de C.V.
• Del 18 al 21 febrero de 2002, al exportador Farmers Rice
Milling Company.
Del desarrollo de las visitas se levantaron las respectivas actas
circunstanciadas que obran en el expediente del caso en cuestión.
El 18 de enero de 2002 se llevó a cabo en las oficinas de
la SE la audiencia pública prevista en la LCE y su reglamento,
en la que comparecieron los representantes de las empresas exportadoras The Rice Corporation, Producers Rice Mill, Inc.,
Riceland Foods, Inc., Farmers Rice Milling Company, de la
asociación USA Rice Federation, Molino Harinero San Blas,
S.A. de C.V. y el CMA, quienes tuvieron oportunidad de manifestar, refutar e interrogar oralmente a sus contrapartes, según
consta en el acta circunstanciada levantada con tal motivo.
Conforme a los artículos 82, tercer párrafo de la LCE , y el
172 del RLCE , la Secretaría declaró abierto el periodo de alegatos
a efecto de que las partes interesadas manifestaran por escrito
sus conclusiones sobre el fondo o sobre los incidentes acaecidos
en el curso del procedimiento. Las empresas exportadoras The
Rice Corporation, Producers Rice Mill, Inc., Riceland Foods,
Inc., Farmers Rice Milling Company, la asociación USA Rice
Federation, Molino Harinero San Blas, S.A. de C.V. y el CMA,
presentaron sus alegatos, mismos que fueron considerados por
la autoridad investigadora.
En cuanto al análisis de discriminación de precios, las empresas exportadoras Farmers Rice Milling Company, The Rice
Corporation y Riceland Foods Inc., presentaron en tiempo y
forma los argumentos, la información y las pruebas complementarias. Sin embargo, el CMA manifestó que la información
de dichas empresas exportadoras debía desestimarse en razón
de que durante las visitas de verificación realizadas presentaron
391
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CENTRO DE ESTUDIOS PARA EL DESARRROLLO RURAL SUSTENTABLE Y LA SOBERANÍA ALIMENTARIA
información corregida y modificada respecto a la originalmente
proporcionada como respuesta a los formularios oficiales de investigación, lo que resultaba improcedente, toda vez que las visitas tenían por objeto verificar que la información originalmente
presentada por los exportadores proviniera de sus registros contables y no para que en ese acto pudieran presentarse nuevas
bases de datos. Por su parte, la Secretaría señaló que durante el
transcurso de las visitas de verificación, tuvo la oportunidad de
revisar la información aportada por las empresas y constatar que
los datos provienen de su contabilidad, por lo que la consideró
válida para efectos de calcular el margen de discriminación de
precios aplicable a cada una de las empresas exportadoras, con
excepción de la información de embalaje proporcionada a la Secretaría por la empresa The Rice Corporation.
En cuanto al precio de exportación de arroz a los Estados
Unidos Mexicanos, éste fue calculado por la SE con fundamento
en los artículos 39 y 40 del RLCE, como un promedio, ponderado
por la participación relativa del volumen de venta de cada uno de
los tres tipos de arroz blanco grano largo (clasificados a partir del
grado y el porcentaje máximo de semillas rotas, en función de la
norma del Departamento de Agricultura de los Estados Unidos
de América) en el volumen total del producto investigado exportado a México. El precio que se consideró fue el efectivamente
pagado, neto de reembolsos y bonificaciones otorgados en cada
transacción, de conformidad con el artículo 51 de la LCE.
La Secretaría observó que las importaciones totales de arroz
blanco, sin importar el país de origen o procedencia, que ingresaron al país al amparo de la fracción arancelaria 1006.30.01 de
la entonces TIGI, luego de haber experimentado un descenso de
8.2% en el período marzo – agosto de 1998, comparado con lo observado un año antes, habían aumentado 55.6% durante el periodo
investigado (marzo – agosto de 1999) con respecto al mismo período del año anterior, para alcanzar un total de 31,659 toneladas.
Sin embargo, las que habían impactado en este aumento,
habían sido las importaciones procedentes de países distintos
al investigado, ya que si bien habían disminuido en -99.8% de
1997 a 1998, un año después –durante el período investigado–
habían registrado un crecimiento espectacular: 163,432.3%;
Elementos jurídicos
para una controversia comercial en contra del maíz
y sus derivados procedentes de los Estados Unidos de América
mientras tanto, las importaciones originarias de Estados Unidos
de América, habían tenido un comportamiento más estable en
el período marzo a agosto de los tres años referidos, al aumentar
en 8.6% de 1997 a 1998 y sólo 3.4% de 1998 a 1999. Destacaba
que, incluso, en 1997 y 1999 diversos miembros del CMA habían realizado importaciones de arroz blanco de las Repúblicas
de Uruguay y de Argentina y de los mismos Estados Unidos de
América; en el caso de la República Argentina, después de no
haber exportado a México en el periodo comparable de 1998,
sus exportaciones pasaron a ser el 33 por ciento de las importaciones totales en el periodo investigado.
No obstante, el CMA señaló que, si bien las importaciones
procedentes de los Estados Unidos de América permanecieron
prácticamente constantes en el periodo investigado en relación
con el periodo marzo-agosto de 1998, durante el periodo analizado habían experimentado un crecimiento considerable. La propia
SE observó que las exportaciones a los Estados Unidos Mexicanos de arroz blanco de grano largo que ingresaron por la fracción arancelaria 1006.30.01 de la entonces TIGI, reportadas por
Farmers Rice Milling aumentaron 303.7% en el periodo marzoagosto de 1998 en relación con el mismo periodo del año anterior
y que aumentaron 12.3% en el periodo investigado en relación
con el periodo previo comparable; que las realizadas por The
Rice Corporation durante el periodo investigado representaron
más de la cuarta parte de las importaciones originarias de los Estados Unidos de América y que las realizadas por Riceland Food,
Inc. representaron una proporción importante de ellas.
Es decir, la Secretaría contó con información del 44.1% de
las importaciones totales registradas en la fracción 1006.30.01
de la mencionada tarifa durante el periodo investigado. Sin embargo, dos de las tres empresas no proporcionaron información
correcta para todo el periodo analizado, por lo que la Secretaría determinó que la variación observada en el caso de Farmers
Rice Milling era un indicador aceptable del comportamiento de
las exportaciones realizadas por Riceland Foods y por The Rice
Corporation. El volumen estimado de importaciones investigadas, que estadísticamente correspondería a la clasificación
de arroz de grano largo, fue de 15,503 toneladas en el periodo
393
394
CENTRO DE ESTUDIOS PARA EL DESARRROLLO RURAL SUSTENTABLE Y LA SOBERANÍA ALIMENTARIA
investigado, lo que representó 73.7% del volumen del total de
las importaciones originarias de los Estados Unidos de América
en el periodo investigado.
Respecto cuanto a la distribución del arroz de importación, es
importante señalar que la Secretaría no tuvo conocimiento de que
el producto investigado llegara a un mercado no atendido por los
productores nacionales, por lo que determinó que en el expediente administrativo había evidencia para concluir que tanto el arroz
nacional como el importado concurrieron a los mismos mercados
a satisfacer la demanda de los mismos clientes.
Con base en la información anterior y de conformidad con
lo establecido en los artículos 30 de la LCE, 38 y 39 del RLCE y
2.4.2 y 3.4 del Acuerdo Antidumping, la SE evaluó la magnitud
del margen de discriminación de precios de las importaciones de
arroz blanco grano largo realizadas durante el período de investigación y su repercusión sobre la rama de la industria nacional,
presentando los siguientes cálculos por empresa exportadora:
• Farmers Rice Milling Company: 0 (cero) por ciento.
• Riceland Foods Inc.: 0 (cero) por ciento.
• The Rice Corporation: 3.93 por ciento.
• Producers Rice Mill Inc. y las demás empresas que no
comparecieron en la primera etapa de la investigación:
10.18 por ciento.
Las exportaciones realizadas por tres empresas, que ingresaron al mercado nacional con un margen de discriminación
de precios nulo (Riceland Foods Inc. y Farmers Rice Milling
Company) o mínimo (The Rice Corporation), representaron
44.1% del total de las importaciones originarias de los Estados
Unidos de América. De manera que al resto, 59.8%, incluida
Producers Rice Mill Inc., se les imputó el margen calculado con
la información proporcionada por el CMA (10.18%), en tanto
que, al ofrecer información, no demostraron que en el periodo
investigado no incurrieron en discriminación de precios. En total, el 74.9% de las importaciones investigadas ingresaron a los
Estados Unidos Mexicanos en condiciones de discriminación
de precios y que podría causar daño a la rama de la producción
nacional del producto similar.
Elementos jurídicos
para una controversia comercial en contra del maíz
y sus derivados procedentes de los Estados Unidos de América
En la etapa final de la investigación la SE determinó hacer
un muestreo de importaciones de arroz procedente de los Estados Unidos de América, realizadas en el período marzo – agosto de 1997, 1998 y 1999, para lo cual requirió a diversos agentes
aduanales copias de facturas y pedimentos de importación, procurando allegarse la documentación que acreditara, al menos,
el 30% del volumen importado en esos períodos. Sin embargo, la Secretaría no recibió el total de la información solicitada:
para 1997 sólo contó con documentación para el 26.2% de las
importaciones realizadas; para 1998, el 16% y para el periodo
investigado, el 39.1% de dicho volumen.
Una vez que se obtuvo esta información, la Secretaría identificó aquellos pedimentos que correspondieron específicamente a arroz blanco de grano largo, determinando para 1997, un
total de 3, 533, 933 kg que representaban el 18.9% de las importaciones originarias de los Estados Unidos de América; para
1998, 1, 176,027 kg equivalentes al 5.8% de dichas importaciones y para 1999, esto es, para el período investigado, 4, 831,002
kg, equivalentes al 23% de esas importaciones.
El CMA señaló que los precios del arroz blanco producido
en México experimentaron un deterioro asociado a la penetración de las importaciones en condiciones de discriminación de
precios. Asimismo, argumentó que dicha evolución es un reflejo
del comportamiento de los precios de las importaciones, ya que
éstos se ubicaron considerablemente por debajo de los precios
nacionales y mantuvieron su tendencia decreciente debido a la
práctica de discriminación de precios. Según los productores
nacionales, los precios de las importaciones investigadas se ubicaron 16.4% por debajo del precio nacional en 1997, 12.7% por
debajo en 1998 y 4.56% por debajo en 1999. A fin de verificar
lo anterior, la Secretaría analizó el comportamiento de los precios de las importaciones investigadas para determinar si éstas
se ubicaron a precios inferiores a los precios nacionales o si de
otra forma tuvieron el efecto de hacer bajar o impedir el aumento de precios nacionales, encontrando lo siguiente:
• El precio promedio ponderado de las importaciones totales a nivel frontera, fue 0.434 dólares por kilogramo en
el periodo marzo-agosto de 1997, de 0.428 dólares por
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CENTRO DE ESTUDIOS PARA EL DESARRROLLO RURAL SUSTENTABLE Y LA SOBERANÍA ALIMENTARIA
•
•
•
•
kilogramo en el periodo marzo-agosto de 1998, y de 0.387
dólares por kilogramo en el periodo investigado. Es decir,
en el periodo marzo-agosto de 1998 los precios de las importaciones totales disminuyeron 1.4% en relación con el
periodo anterior, y en el periodo investigado disminuyeron
9.5% en relación con el periodo comparable anterior.
Los precios de aquellas importaciones que correspondieron
específicamente a arroz blanco de grano largo, también
tendieron a bajar a lo largo de los tres años analizados. En
el periodo marzo-agosto de 1997 oscilaron entre 0.457 dólares por kilogramo y 0.200 dólares por kilogramo; en el
periodo marzo-agosto de 1998 se comportaron entre 0.464
dólares por kilogramo y 0.206 dólares por kilogramo y en
el periodo investigado entre 0.414 dólares por kilogramo y
0.201 dólares por kilogramo.
El precio promedio de las importaciones originarias de los
Estados Unidos de América, a nivel frontera, fueron 0.429
dólares por kilogramo en el periodo marzo-agosto de 1997,
de 0.428 dólares por kilogramo en el periodo marzo-agosto de 1998, y de 0.424 dólares por kilogramo en el periodo
investigado. Es decir, en el periodo marzo-agosto de 1998
los precios de las importaciones originarias del país vecino,
a nivel frontera, disminuyeron 0.4% en relación con el periodo anterior, y en el periodo investigado disminuyeron
0.9% en relación con el periodo comparable anterior.
Los precios nacionales puestos en la Ciudad de México
disminuyeron 7.7% del periodo marzo-agosto de 1997 al
mismo periodo de 1998, en tanto que en el periodo investigado respecto al periodo previo comparable los precios
disminuyeron 9.8 por ciento. Lo anterior evidencia que el
precio de los productores nacionales disminuyó más que
el precio de las importaciones originarias de los Estados
Unidos de América.
El precio en dólares de las exportaciones a México de arroz
blanco de grano largo incluidos aranceles, derechos de trámite aduaneros y fletes de las empresas exportadoras Farmers Rice Milling Company y Riceland Foods, Inc. —las
cuales fueron realizadas sin discriminación de precios—,
Elementos jurídicos
•
•
•
•
para una controversia comercial en contra del maíz
y sus derivados procedentes de los Estados Unidos de América
se encontraron 2.6% por abajo del precio nacional en el
periodo investigado.
Los precios de la exportadora The Rice Corporation —cuyas exportaciones se hicieron con márgenes de discriminación de 3.93%— se ubicaron por debajo de los precios de
los productores nacionales.
El precio de las importaciones estadounidenses correspondientes exclusivamente a arroz blanco de grano largo
(55.2% de las importaciones totales originarias de los Estados Unidos de América), después de restar el volumen
y el valor de las tres exportadoras mencionadas, se ubicó
12.2% por debajo del precio de las empresas nacionales.
En total, el precio de las importaciones objeto de discriminación de precios se ubicó 8.9% por debajo del precio de
las empresas nacionales.
El precio de las importaciones objeto de discriminación de
precios se encontró 17.8% por debajo del precio nacional
prevaleciente en el periodo previo comparable y 24.2% menor que el existente en el periodo marzo agosto de 1997.
De lo anterior, la Secretaría determinó que en el periodo
investigado se registró una subvaloración de los precios de las
importaciones en condiciones de discriminación de precios en
relación con los precios de las mercancías de producción nacional, además, se observó que el precio de las importaciones en
condiciones de discriminación de precios fue inferior si se compara con los precios de la producción nacional en los periodos
previos al investigado. Debido a lo anterior, la Secretaría concluyó que esta situación provocó la disminución de los precios
de los productores nacionales.
En la etapa preliminar de la investigación, la Secretaría ya
había requerido a los miembros del CMA información de volúmenes de ventas para el periodo marzo-agosto de 1999 y los periodos previos comparables. Solamente las siguientes empresas
proporcionaron esta información: IPACPA, Schettino, GEVSA,
Mexicana de Arroz, S.A. de C.V., La Chontalpa, Covadonga, Arrocera de Occidente, S.A. de C.V., Industrias Corerepe,
S.A. de C.V., Molino Champotón, Molino Trapiche de Labra
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CENTRO DE ESTUDIOS PARA EL DESARRROLLO RURAL SUSTENTABLE Y LA SOBERANÍA ALIMENTARIA
y Arrocera del Bajío, S.A. de C.V. Las empresas San Lorenzo,
S.A. de C.V., Agrícola Industrial La Villita, S.A. de C.V., Arrocera del Grijalva, S.A. de C.V., Beneficiadora de Arroz Tolloacan, S.A. de C.V., Flor de India, S.P.R. de R.L., Arromex, S.A.
de C.V., Arrocera El Globo, S.A. de C.V., Arrocera El Trópico,
S.A. de C.V., Molino Buenavista y Molino San Silverio no proporcionaron información en relación a sus ventas.
La información de ventas proporcionada por la producción
nacional representó 67.6% de la producción nacional. Así pues,
a partir de la información señalada, la Secretaría observó que
el volumen ventas aumentó 4.8% del periodo marzo-agosto de
1997 al mismo periodo de 1998, en tanto que en el periodo
investigado en relación con el periodo previo comparable aumentó sólo 0.1 por ciento. Como consecuencia de este estancamiento en su volumen de ventas, la disminución de los precios
nacionales provocó una disminución de sus ingresos.
Con fundamento en los artículos 41, fracción III de la LCE ,
64, fracción III, inciso A del RLCE y 3.4 del Acuerdo Antidumping, la Secretaría analizó el comportamiento y tendencia de
la utilización de la capacidad instalada, registrada por la rama
de producción nacional del producto similar y observó que, de
acuerdo con el método propuesto por el CMA, la utilización
de la capacidad instalada de producción de las empresas para
las que se contó con información (IPACPA, Schettino, GEVSA,
Champotón e Industrias Corerepe, S.A. de C.V.) en el periodo
marzo-agosto de 1997, fue de 45.4%, mientras que en el periodo
previo al investigado fue de 41.9% y la del periodo investigado
fue de 47.1 por ciento. Lo anterior confirma que la utilización
de la capacidad instalada de producción de los molinos se incrementó aunque mantuvo niveles relativamente bajos.
La SE analizó también el comportamiento y tendencia del
empleo registrada por la rama de producción nacional del producto similar para lo cual requirió a las empresas afiliadas al CMA
información relativa a empleo, obteniendo respuesta de IPACPA,
Schettino, GEVSA, Mexicana de Arroz, S.A. de C.V., Arrocera del Bajío, S.A. de C.V., Covadonga y Molino Champotón. A
partir de esta información, la Secretaría observó que en el periodo
marzo-agosto de 1998 en relación con el mismo periodo de 1997
Elementos jurídicos
para una controversia comercial en contra del maíz
y sus derivados procedentes de los Estados Unidos de América
el empleo aumentó 2.4%, en tanto que en el periodo investigado en relación con el periodo comparable anterior se incrementó 7.7 por ciento.
En la etapa final de la investigación, la Secretaría también información relativa a masa salarial. Sólo las empresas
Schettino, IPACPA y GEVSA presentaron información sobre
el monto de los salarios pagados en pesos nominales. A partir de la información de las tres empresas mencionadas, la
Secretaría calculó el monto de los salarios pagados en dólares, considerando el tipo de cambio promedio mensual
proporcionado por el Banco de México, observando que del
periodo investigado en relación al periodo previo comparable se dio un incremento de 16.2% en la masa salarial pagada por las tres empresas señaladas.
Con fundamento en los artículos 69 del RLCE , y el 3.5
del Acuerdo Antidumping, la SE analizó el comportamiento
y la tendencia de otros factores que afectan a la producción
nacional, con objeto de establecer la relación de causalidad
entre el daño de la rama de producción nacional y la discriminación de precios registrada por las importaciones del
producto objeto de investigación. Los factores que se deben
analizar y que están expresamente señalados en los artículos
referidos, son los siguientes:
A.El volumen y los precios de las importaciones no vendidas a precios discriminados.
B.La contracción de la demanda o variaciones de la estructura de consumo.
C.Las prácticas comerciales restrictivas de los productores extranjeros y nacionales y la competencia entre unos y otros.
D. La evolución de la tecnología.
E.Los resultados de la actividad exportadora de la rama de
la producción nacional, y
F.La productividad de la rama de la producción nacional.
La Secretaría no observó contracciones significativas de la
demanda y determinó que no se contó con datos que demostraran variaciones en la estructura de consumo del producto investigado que pudieran tener alguna relación con la investigación.
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CENTRO DE ESTUDIOS PARA EL DESARRROLLO RURAL SUSTENTABLE Y LA SOBERANÍA ALIMENTARIA
Conclusiones de la SE:
1. El arroz blanco de las variedades producidas en los Estados Unidos Mexicanos es similar al arroz blanco de grano largo importado de los Estados Unidos de América.
2. El arroz glaseado, corto glutinoso, precocido y de grano medio no compiten con el producto de fabricación nacional.
3. La solicitud presentada por el CMA contó con la representatividad y el apoyo necesarios.
4. Tanto el arroz nacional como el importado concurrieron a
los mismos mercados a satisfacer la demanda de los mismos
clientes y utilizaron los mismos canales de distribución.
5. El 74.9% de las importaciones investigadas ingresaron
a México en condiciones de discriminación de precios
y éste es el porcentaje de importaciones de arroz blanco
de grano largo objeto de discriminación de precios y, por
tanto, es el volumen de importaciones originarias de los
Estados Unidos de América que causó daño a la rama de
la producción nacional del producto similar.
6. El volumen de las importaciones objeto de discriminación de precios aumentó en el periodo investigado, aun
cuando mantuvieron su participación en el consumo interno durante el periodo investigado.
7. A pesar de que no se observó una reducción del volumen
de ventas o la producción, la disminución de los ingresos
por ventas se explica, fundamentalmente, por el comportamiento de los precios a los que se vende la mercancía,
los cuales disminuyeron en el periodo investigado debido
a la presencia de importaciones en condiciones de discriminación de precios, entre otros factores.
8. La utilización de la capacidad instalada de la rama de la
producción nacional, si bien aumentó en el periodo investigado en relación con los periodos previos, se mantuvo en niveles relativamente bajos.
9. No se observó una disminución en los niveles de empleo de las empresas miembros del CMA , ni en el volumen salarial.
10. Las importaciones en condiciones de discriminación
de precios del producto investigado se colocaron en una
Elementos jurídicos
para una controversia comercial en contra del maíz
y sus derivados procedentes de los Estados Unidos de América
situación de subvaloración de precios en relación con el
producto nacional.
11. Las importaciones originarias de Estados Unidos de América objeto de discriminación de precios, así como el ingreso
de mercancías no realizadas en condiciones de discriminación de precios (Argentina y Estados Unidos de América).
contribuyeron a presionar a los productores nacionales para
que disminuyeran sus precios en el periodo investigado.
12. Durante el periodo investigado, la rama de la producción nacional presentó una situación financiera riesgosa,
debido en gran parte a la disminución de precios que provocó que sus ingresos por ventas disminuyeran en forma
significativa afectando sus utilidades hasta colocarlas en
una situación de pérdidas.
Con base en el análisis de discriminación de precios, del
análisis de daño y causalidad, con los resultados del análisis de
los argumentos y pruebas presentadas por las partes interesadas,
así como de la información que la autoridad investigadora se
allegó en el curso de la investigación, la SE concluyó que durante el periodo investigado, marzo a agosto de 1999, las importaciones de arroz blanco de grano largo originarias de los Estados
Unidos de América en condiciones de discriminación de precios, causaron daño a la rama de producción nacional.
Por lo anterior se impusieron las siguientes cuotas compensatorias aplicables sobre el valor en aduana declarado en
el pedimento de importación correspondiente a cada una de las
siguientes empresas:
• Farmers Rice Milling Company y Riceland Foods, Inc.: 0
(cero) por ciento.
• The Rice Corporation: 3.93 por ciento.
• Las demás empresas que exporten de los Estados Unidos
de América a México: 10.18 por ciento.
Se excluyeron del pago de la cuota compensatoria el arroz
glaseado, corto glutinoso, precocido y de grano medio.
El CMA no estuvo de acuerdo con esta Resolución Final y el
día 18 de septiembre de 2002, interpuso ante la UPCI el recurso
401
402
CENTRO DE ESTUDIOS PARA EL DESARRROLLO RURAL SUSTENTABLE Y LA SOBERANÍA ALIMENTARIA
administrativo de revocación de la misma, argumentando que
la SE ya no debió haber aceptado la información ofrecida por
la empresa Farmers Rice Milling Company y Riceland Foods,
Inc., en tanto que se había ofrecido de manera extemporánea;
que la determinación del margen de discriminación de precios
The Rice Corporation y de Riceland Food, Inc., era ilegal, la
primera porque no cumplía con los requisitos legales para determinar tal margen y la segunda, porque la aceptación y valoracion de su información fue incorrecta. La Secretaría consideró
improcedente la reclamación del CMA y con fecha 1 de octubre
de 2003 confirmó en todos sus puntos su Resolución Final del
5 de junio de 2002.405
c) La salvaguarda avícola (2003)
Diario Oficial de la Federación publicado el 14 de octubre de 2003.
406
“Decreto por el que se impone una
medida provisional de salvaguarda
bilateral sobre las importaciones de
pierna y muslo de pollo, mercancías
clasificadas en las fracciones arancelarias 0207.13.03 y 0207.14.04 de
la Tarifa de la Ley de los Impuestos
Generales de Importación y de Exportación, originarias de los Estados
Unidos de América, independientemente del país de procedencia.”
Diario Oficial de la Federación, 22
de enero de 2003.
405
El 25 de julio de 2003 se publicó en el Diario Oficial de la Federación el Decreto por el que se impone una medida definitiva de
salvaguarda bilateral sobre las importaciones de pierna y muslo
de pollo, mercancías clasificadas en las fracciones arancelarias
0207.13.03 y 0207.14.04 de la Tarifa de la Ley de los Impuestos
Generales de Importación y Exportación (TIGIE), originarias de
los Estados Unidos de América, independientemente del país de
procedencia. Se trata de la llamada “salvaguarda avícola”.
El antecedente inmediato es la imposición, a partir del 23 de
enero de 2003406 de una medida provisional de salvaguarda por
circunstancias críticas a las importaciones de dichos productos,
con una vigencia de hasta seis meses, consistente en modificar
el arancel previsto en el Decreto por el que se establece la tasa
aplicable durante 2003 del Impuesto General de Importación
para las mercancías originarias de América del Norte para establecer un arancel de 98.8%, así como un cupo mínimo libre de
arancel de 50,000 toneladas, que fue el asignado en 2001, con
el objeto de mantener un grado de protección equivalente a las
condiciones prevalecientes en dicho año.
En un artículo único, el Decreto del 25 de julio estableció la medida provisional de salvaguarda bilateral consistente
en modificar el arancel a la importación previsto en el Decreto por el que se establece la tasa aplicable durante 2003 del
Elementos jurídicos
para una controversia comercial en contra del maíz
y sus derivados procedentes de los Estados Unidos de América
Impuesto General de Importación para las mercancías originarias de América del Norte, para dejarlo en 98.8%, así como establecer un cupo mínimo libre de arancel de 50,000 toneladas,
medidas que estarían vigentes hasta por seis meses a partir de la
entrada en vigor del Decreto, con fundamento en el expediente
administrativo 23/02 tramitado ante la UPCI. Con ello se restablecían las condiciones prevalecientes en el año 2001.
El origen de ambas medidas se remonta al 10 de septiembre
de 2002, cuando la Unión Nacional de Avicultores (UNA), solicitó el inicio de la investigación de salvaguarda bilateral sobre
las importaciones de piernas y muslos de pollo originarias de
los Estados Unidos de América, clasificadas en las fracciones
arancelarias 0207.13.99 y 0207.14.99 de la TIGIE , las cuales a
partir del 1 de enero de 2003 ingresaron por las fracciones arancelarias 0207.13.03 y 0207.14 conforme al Decreto por el que
se crean, modifican y suprimen diversos aranceles de la Tarifa
de Ley de los Impuestos Generales de Importación y de Exportación, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 31 de
diciembre de 2002.
La UNA solicitó la adopción de una medida de salvaguarda
provisional con objeto de evitar el perjuicio irreparable que sufriría la rama de la producción nacional en tanto se cumplían
las diversas instancias y plazos del procedimiento. El 20 de enero de 2003, la SE presentó el proyecto de Resolución Preliminar,
ante la Comisión de Comercio Exterior la cual emitió su opinión favorable sobre el mismo.
Cabe destacar que desde la entrada en vigor del TLCAN, el
1 de enero de 1994 y hasta el 31 de diciembre de 2002, México
había tenido el derecho de aplicar un “arancel—cuota” sobre las
importaciones originarias de los Estados Unidos de América, de
acuerdo con lo siguiente:
A. Los Estados Unidos Mexicanos debían permitir que un
cupo mínimo anual agregado proveniente de los Estados
Unidos de América se importara libre de arancel. El cupo
mínimo agregado inicial fue de 25,000 toneladas en 1994
y a partir de 1995 se incrementó cada año en 3% respecto
al cupo del año anterior.
B. Sobre la importación agregada que excediera de dicho
403
404
CENTRO DE ESTUDIOS PARA EL DESARRROLLO RURAL SUSTENTABLE Y LA SOBERANÍA ALIMENTARIA
cupo, los Estados Unidos Mexicanos podrían aplicar un
arancel de acuerdo con la tasa base y la categoría de desgravación especificadas para cada fracción.
De conformidad con el artículo 302, anexo 302.2, sección
B (Lista de desgravación de México) del TLCAN, los productos
del sector avícola se ubicaron dentro de la categoría de desgravación C, por lo que la desgravación del pollo y sus partes debía
ocurrir entre el 1 de enero de 1994, fecha en la que entró en
vigor el TLCAN y el 1 de enero de 2003, fecha en que inicia la
última etapa del periodo de transición. A partir de esta fecha,
la importación de piernas y muslos de pollo originarios de los
Estados Unidos de América y de Canadá, quedarían libres del
arancel aduanero.
La UNA manifestó que como resultado de la reducción y
próxima eliminación en enero de 2003 del arancel aplicable a
la pierna y muslo de pollo, originarios de los Estados Unidos de
América, México importaría este producto en cantidades tan
elevadas en términos absolutos y bajo condiciones tales, que dichas importaciones causarían una amenaza de daño serio a la
industria nacional, conforme a lo dispuesto en el artículo 801,
párrafo 1 del TLCAN.
La UNA es una asociación constituida por todas las asociaciones de avicultores, uniones regionales de avicultores y las
secciones especializadas de otros organismos que legalmente
existían en la República Mexicana al momento de presentarse
la solicitud. La Unión manifestó que conforme a lo previsto en
el anexo 803.3, párrafo 1 del TLCAN, se encuentra legitimada
para presentar la solicitud en cuestión, debido a que es representativa de la industria nacional que fabrica los productos idénticos, similares y directamente competidores de la pierna y muslo
de pollo importados de los Estados Unidos de América, pues
agrupa a todas las empresas productoras de pollo en México.
Cabe destacar que la SE previno a la UNA con el objeto de
que presentara mayores elementos de prueba; para ello le concedió un plazo de 20 días hábiles, mismo que venció el 14 de noviembre de 2002. La UNA respondió a la prevención formulada
y reiteró la necesidad de imponer una medida provisional con
Elementos jurídicos
para una controversia comercial en contra del maíz
y sus derivados procedentes de los Estados Unidos de América
base en todos los argumentos y pruebas presentadas tanto en su
solicitud como en la respuesta a la prevención.
De acuerdo con el artículo 119 del RLCE , “... el procedimiento de investigación sobre medidas de salvaguarda [….]
comprenderá un periodo […] de seis meses anterior al inicio
de la investigación, así como cualquier otro elemento relevante
para el resultado de la misma. […] El período de investigación
a que se refiere el punto anterior podrá modificarse a juicio de
la Secretaría. En este caso, las resoluciones que impongan medidas de salvaguarda estarán referidas al periodo modificado”.
Asimismo, el anexo 803.3 del TLCAN señala que la solicitud
de investigación deberá contener cifras de producción nacional e
importaciones correspondientes a los cinco años completos más
recientes. La solicitud de la UNA se refería a la existencia de amenaza de daño serio a la producción nacional, puesto que éste aún
no se había materializado en la industria. Sin embargo, de
acuerdo con la solicitante éste era inminente, ya que de continuar la desgravación hasta llegar a cero tal como se señala en el
TLCAN, se provocaría el ingreso significativo de importaciones
de muslo y pierna de pollo en cantidades y en condiciones tales
que causarían daño serio a la rama de la producción nacional de
pierna y muslo de pollo y pollo entero.
La Secretaría determinó que inicialmente se consideraría
como período de investigación el que comprende los años de 1997
a 2001 y las proyecciones presentadas por la UNA para los años
2002 y 2003, reservándose el derecho de modificar el período de
investigación, conforme al citado artículo 119 del RLCE.
Las mercancías importadas originarias de los Estados Unidos
de América objeto de investigación eran: la pierna y muslo de pollo refrigeradas y congeladas, ya sea unidas, con los ligamentos,
carne, grasa y piel o separadas. La pierna y muslo constituyen los
denominados cuartos traseros del pollo. De acuerdo con la UNA,
el producto investigado en términos comerciales se conoce en los
Estados Unidos Mexicanos como pierna y muslo de pollo con
hueso o pernil con hueso cuando están unidos. Cuando están separados se les conoce como muslo con hueso y pierna con hueso.
En los Estados Unidos de América se conoce como leg quarters a
la pierna y muslo cuando están unidos; leg a la pierna y drumsticks
405
406
CENTRO DE ESTUDIOS PARA EL DESARRROLLO RURAL SUSTENTABLE Y LA SOBERANÍA ALIMENTARIA
al muslo. Esta terminología es utilizada en el boletín de precios
Urner Barry’s Price-Current, Urner Barry Publications, Inc., el
cual era en ese momento una referencia para las transacciones comerciales de productos avícolas en dicho país.
La carne de pollo en general y la pierna y muslo de pollo en
particular, tanto de producción nacional como importada, tiene
como fin la satisfacción de la alimentación humana. Su principal
insumo es el pollo finalizado o engordado, etapa que alcanza luego de un período de alrededor de 6 a 7 semanas de crecimiento
y desarrollo hasta llegar a un peso promedio de 2.2 kilogramos,
para ser trasladado a un rastro para su sacrificio y obtención de
sus principales partes anatómicas, entre ellas la pierna y muslo.
Una vez cubiertos los requisitos previstos en la LCE , su reglamento y el TLCAN, el 21 de noviembre de 2002 se publicó en el
Diario Oficial de la Federación, la Resolución de Inicio. La Secretaría convocó a los importadores, exportadores y a cualquier
persona que considerara tener interés jurídico en el resultado de
la investigación, para que comparecieran a manifestar lo que
a su derecho conviniese. Con fundamento en los artículos 53
de la LCE , y 142 del RLCE , la autoridad notificó el inicio de la
investigación a la solicitante, al gobierno de los Estados Unidos
de América y a las empresas importadoras y exportadoras de
que tuvo conocimiento, corriéndoles traslado de la solicitud,
de la respuesta a la prevención y de sus anexos, así como de los
formularios de investigación, con el objeto de que presentaran
la información requerida y manifestaran lo que a su derecho
conviniera, señalando para ello un plazo de 30 días hábiles contados a partir de dicha publicación.
La solicitante manifestó lo siguiente:
• Que las empresas mexicanas Operadora de Ciudad Juárez,
S.A. de C.V. y Gigante, S.A. de C.V., habían importado
pierna y muslo de pollo provenientes de las empresas exportadoras Tyson Foods, Inc. y Pilgrim’s Pride, ambas ubicadas en los Estados Unidos de América.
• Que un aspecto fundamental que distingue a los mercados
mexicano y estadounidense de carne de pollo es la composición de la oferta que se refleja en forma importante
en la estructura del consumo. Mientras que en los Estados
Elementos jurídicos
•
•
•
•
para una controversia comercial en contra del maíz
y sus derivados procedentes de los Estados Unidos de América
Unidos de América sólo se comercializa 9% de pollo entero, en México se comercializa 84.5 por ciento.
Que en los Estados Unidos de América, 91% de sus ventas se ubica en los dos tipos de productos de mayor precio
y con mayor valor agregado, las pechugas con 46% y los
productos con valor agregado (PVA’s) con 45 por ciento.
En contraste, en los Estados Unidos Mexicanos, estos dos
productos sólo ocupan el 11% de las ventas, 5.7% de pechugas y 4.4% de PVA’s.
Que por la baja preferencia por parte del consumidor estadounidense hacia la carne negra (Piernas y muslos de pollo), la
mayor parte de las piernas y muslos producidas en los Estados
Unidos de América tenían un precio residual significativamente inferior a la pechuga, pero dada la composición de ventas de los productores estadounidenses, en las que 91% por
ciento son pechugas y PVA’s y la nula preferencia del consumidor por la carne negra, tales precios no representaban un
problema para los productores estadounidenses, los cuales exportaban prácticamente la totalidad de esos excedentes. En
contraste, en México el consumo de pierna y muslo era de
alta preferencia para el consumidor, sus precios eran similares a los del pollo entero procesado y sus precios relativos casi
igual a uno, lo que mostraba el grado de sustituibilidad entre
ambos tipos o presentaciones de la carne de pollo.
Que con una estructura de ventas en donde 89.4% de ellas
eran de pollo entero (vivo o procesado) y de pierna y muslo, cuyos precios eran prácticamente iguales y competían
directamente entre sí, la desgravación total esperada en
enero de 2003 induciría a una demanda de pierna y muslo
significativamente mayor a la observada en México hasta ahora, que se traduciría en incrementos sustanciales de
las importaciones, mayores a los observados en los últimos
dos años, y que sería posible sostener por los elevados excedentes de dicho producto en el mercado estadounidense.
Que México se ubicaba en el cuarto lugar como productor de pollo en el mundo después de los Estados Unidos
de América, la República Popular China y la República
Federativa de Brasil.
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CENTRO DE ESTUDIOS PARA EL DESARRROLLO RURAL SUSTENTABLE Y LA SOBERANÍA ALIMENTARIA
• Que había identificado 946 granjas de pollo de engorda
ubicadas en diferentes estados de la República, destacando
por su producción de pollo los estados de Jalisco, Veracruz,
Querétaro y Puebla.
• Que 24 empresas que representaron 91.8% de la producción nacional de pollo contaban con 23 rastros de sacrificio de aves. Diez de las 24 empresas vendían pierna y
muslo de pollo directamente de sus propios rastros y sus
ventas representaban 93.5% de la producción nacional total de pierna y muslo de pollo. Y que cinco de éstas: Bachoco, Interpec, PATSA, Ayvi y Buenaventura, aportaban
una proporción importante de la producción nacional de
pierna y muslo de pollo.
• Que dadas las significativas diferencias entre los mercados
mexicano y estadounidense y para brindar una protección
adecuada a la rama de la producción nacional de pollo en los
Estados Unidos Mexicanos, se dispuso que durante
los primeros seis años, se desgravaría únicamente 24% del
arancel base, y el restante 76% en los últimos cuatro años.
El TLCAN también prevé para la importación de piernas y
muslos de pollo cupos de importación libres de arancel.
• Que independientemente del arancel, los cupos asignados por
el Gobierno de los Estados Unidos Mexicanos para importar pierna y muslo de pollo de origen estadounidense,
habían rebasado consistentemente los volúmenes y tasas de
crecimiento acordados en el TLCAN.
• Que a partir de 2001, cuando el arancel ad-valorem se redujo a 98.8% ciento, se observó una tasa de crecimiento
anual en las importaciones de pierna y muslo de origen
estadounidense de 19.55% y, en términos absolutos, el
solo incremento pasó de 2,259 toneladas acumuladas en
los cuatro años previos a 15,265 toneladas en un año; es
decir, el aumento fue casi 7 veces mayor al observado en
años previos y que el incremento no fue mayor, porque el
arancel lo limitó.
• Que en el caso de las importaciones fuera de cupo, la tasa de
crecimiento del volumen absoluto de las importaciones
de pierna y muslo de origen estadounidense que ingresaron
Elementos jurídicos
para una controversia comercial en contra del maíz
y sus derivados procedentes de los Estados Unidos de América
a los Estados Unidos Mexicanos fuera de cupo, o que pagaron arancel de 98.8% en 2001, fue de 185 por ciento.
• Adicionalmente, en el 2001 las importaciones totales de
pierna y muslo de origen estadounidense representaron
99% de las importaciones totales. Asimismo, la UNA señaló que en enero de 2002 el arancel a la pierna y muslo
de origen estadounidense se redujo 49.4%, derivado de lo
cual, entre enero y mayo de este año el incremento del volumen absoluto de las importaciones ha sido en cantidades
tan elevadas, que éste representó un crecimiento promedio
anual de 34.93 por ciento.
El primer párrafo del artículo 801 del TLCAN establece que
sólo se aplicará una salvaguarda bilateral si el crecimiento de las
importaciones es el resultado de la reducción o eliminación del
arancel establecido dentro del propio Tratado y, de acuerdo con
el párrafo 9 del anexo 803.3 del mismo instrumento, la autoridad investigadora deberá incluir en su análisis la tasa y el monto
del incremento de las importaciones del bien en cuestión, en
términos absolutos. Al respecto, la UNA afirmó que 97.56%
de las importaciones realizadas por las fracciones 0207.13.99 y
0207.14.99 correspondía a pierna y muslo de pollo. Para sustentar lo anterior, la UNA presentó una muestra de pedimentos físicos de importaciones de pierna y muslo; además, en la respuesta
a la prevención hecha por la SE , la UNA sustentó estadísticamente la representatividad del método empleado para obtener
dicha muestra y amplió la misma.
Por lo tanto, la Secretaría, en esa etapa inicial, coincidió con
la UNA en el sentido de que la evidencia del expediente administrativo indicaba que casi la totalidad de las importaciones que ingresaron a través de las fracciones arancelarias mencionadas eran
de pierna y muslo de pollo y determinó provisionalmente que los
comportamientos observados en las importaciones realizadas por
dichas fracciones arancelarias eran representativas de los comportamientos de las importaciones de pierna y muslo originarias de
los Estados Unidos de América, por lo que concluyó, también
provisionalmente, que existían elementos para prever un significativo crecimiento de las importaciones del producto investigado
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CENTRO DE ESTUDIOS PARA EL DESARRROLLO RURAL SUSTENTABLE Y LA SOBERANÍA ALIMENTARIA
en términos absolutos, el cual estaba vinculado directamente a
la desgravación arancelaria pactada dentro del TLCAN, pues de
hecho la tendencia observada así lo indicaba.
Los requerimientos y recepción de información, así como
las visitas de verificación por parte de la Secretaría, las audiencias públicas y los alegatos, continuaron en los meses de abril y
mayo de 2003.
El párrafo 9 del anexo 803.3 del TLCAN establece que la autoridad investigadora debía incluir en su análisis la tasa y el monto
del incremento de las importaciones del bien en cuestión en términos relativos, la proporción del mercado nacional cubierta por
el aumento de las importaciones; y los cambios en los niveles de
ventas, producción, productividad, capacidad instalada, utilidades y pérdidas y empleo de la rama de la producción nacional que
elabora el producto idéntico, similar o directamente competidor.
En cumplimiento de lo anterior, la Secretaría determinó las siguientes acciones para cada uno de los aspectos requeridos:
- Incremento de las importaciones en términos relativos. Calculó el tamaño del mercado nacional sumando el volumen de
las importaciones totales más el volumen de ventas de la rama
de la producción nacional dirigidas al mercado interno, así
como la proporción del mercado nacional cubierta por las importaciones. Los resultados mostraron que en el periodo que
corrió de 1997 a 2001, la participación de la rama de la producción nacional en el mercado interno se había mantenido en
alrededor de 90%; sin embargo, según las estimaciones de la
UNA, de no imponerse la salvaguarda bilateral, el consumo del
producto nacional registraría una disminución, acompañada
de un incremento en la participación de las importaciones originarias de los Estados Unidos de América dentro del mercado
doméstico, llegando a niveles de 41.3% para el año 2003.
Según el dicho de la UNA, los excedentes estadounidenses
de pierna y muslo de pollo para exportación son muy elevados.
Para demostrar su argumento la UNA presentó información de la
Foreign Agricultural Service (FAS), en la cual se señala que 93%
de las exportaciones de carne de pollo de los Estados Unidos de
América es de pollo en trozos; le siguen en importancia las exportaciones de pollo entero con 4% y, finalmente, 3% PVAs.
Elementos jurídicos
para una controversia comercial en contra del maíz
y sus derivados procedentes de los Estados Unidos de América
La información presentada mostró que las exportaciones
estadounidenses de carne de pollo troceada habían crecido de
manera constante: de 1997 a 2000, el volumen exportado pasó
de 1.87 millones de toneladas a 1.97 millones de toneladas y
a 2.27 millones de toneladas en 2001. La tasa de crecimiento
promedio anual desde 1997 fue de 5 por ciento; elevándose a
7.6% si se parte de 1999 y a 15.3% en el último año. Además, la
UNA demostró que la oferta exportable de trozos de pollo de los
Estados Unidos de América es tan elevada, que tan solo sus exportaciones de pierna y muslo de 2001 habían superado en 37.5
veces la producción nacional en rastro de esas piezas.
Una de las principales razones por las que se estableció un esquema de protección con elevados aranceles al sector avícola mexicano en los primeros años del TLCAN, fue por las importantes
diferencias existentes en los patrones de consumo de la carne de
pollo en los mercados de los Estados Unidos de América y nuestro
país. Mientras que en aquél se consume la carne blanca, particularmente la pechuga del pollo, en México se consume principalmente
el pollo entero; adicionalmente, mientras que en el primer mercado
la pierna y muslo de pollo es considerado un subproducto, en nuestro país, las piernas y muslos de pollo son tan apreciadas como el
pollo entero para la mayoría de la población.
Por lo tanto, la estructura de consumo de la carne del pollo
en el país vecino genera una estructura de precios con significativos diferenciales entre los precios de la carne blanca y los de la
pierna y muslo de pollo, estos últimos con precios residuales y
altos excedentes en el mercado interno que se traducen en una
elevada oferta exportable.
Así pues, la combinación de bajos precios de la pierna y muslo
de pollo de origen estadounidense, altos excedentes exportables de
los Estados Unidos de América y una alta preferencia por el consumo de pierna y muslo de pollo en México, se traduce en un grave
problema para la industria avícola nacional frente a los niveles arancelarios existentes en 2002 y la eliminación total estipulada en el
TLCAN a partir de enero de 2003. De hecho, la UNA argumentó
que México representa el tercer lugar de destino de las exportaciones de los Estados Unidos de América, sólo después de la Federación de Rusia y Hong Kong, a pesar de los elevados aranceles
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CENTRO DE ESTUDIOS PARA EL DESARRROLLO RURAL SUSTENTABLE Y LA SOBERANÍA ALIMENTARIA
establecidos por los Estados Unidos Mexicanos a las importaciones
de pollo en trozos durante los primeros años del TLCAN,
Con base en lo anterior, la Secretaría determinó que los
Estados Unidos de América tenían niveles de producción e
inventarios suficientes para sostener un ritmo creciente de exportaciones a México, lo cual implica que tienen capacidad
exportadora para que, en caso de no adoptarse la salvaguarda
bilateral, las importaciones pudieran incrementarse en niveles
tales que podrían causar daño serio a la rama de la producción
nacional productora de pierna y muslo de pollo y pollo entero.
- Evaluación de las ventas. Proyectó el volumen de ventas proyectado para el año 2002, clasificado en dos tipos de productos: a)
piernas y muslos y b) pollo entero. Esta proyección se obtuvo tomando en cuenta el volumen de 2001 más una tasa de crecimiento
de -0.6% para pollo entero y de 3.6% para pierna y muslo, que correspondían al crecimiento observado en el volumen para cada tipo
de producto en el primer semestre de 2002, con respecto al mismo
periodo del año anterior para cada una de las empresas.
La Secretaría consideró que la UNA presentó indicios razonables sobre los efectos negativos que sufrirían las ventas de la
rama de la producción nacional al desgravarse por completo las
importaciones de pierna y muslo originarias de los Estados Unidos de América. En particular, destaca que según el modelo financiero que presentó, la disminución en el volumen de ventas
coincidiría con una disminución en el precio de venta, la cual
sería el resultado de la disminución en precios de las importaciones originarias de los Estados Unidos de América con motivo
de la desgravación arancelaria total que se verificaría en el 2003;
esto tendría como resultado una disminución de los ingresos
por ventas de las cinco empresas representativas que sería más
importante que la propia disminución del volumen de ventas.
- Evaluación de la producción. La SE revisó la información
presentada por la UNA, en la que, con base en un modelo de
proyecciones financieras, estimaba que en el año 2003 la producción total de pollo procesado y pollo en pie de las cinco mayores empresas disminuirá 0.9% con respecto al año anterior;
sin embargo, la caída en su producción de pollo entero y pierna
y muslo, sería de 40.1 por ciento.
Elementos jurídicos
para una controversia comercial en contra del maíz
y sus derivados procedentes de los Estados Unidos de América
La Secretaría consideró que la UNA presentó también indicios sobre los efectos negativos que sufriría la producción de la
rama de la producción nacional al desgravarse por completo
las importaciones de pierna y muslo originarias de los Estados
Unidos de América.
- Evaluación de la productividad. La Secretaría consideró que
no se observaron indicios de que este indicador se vería afectado
por el ingreso de las importaciones investigadas.
- Evaluación del empleo. La Secretaría consideró que la UNA
presentó indicios sobre los efectos negativos que sufriría el empleo
de la rama de la producción nacional al desgravarse por completo
las importaciones de pierna y muslo originarias de los Estados
Unidos de América en 2003, al estimar que tan solo en ese año
el empleo caería de 8,571 a 7,168 trabajadores. Esta disminución
sería el resultado directo de la disminución proyectada en el volumen de producción, debido a que la productividad se consideró
constante y, por lo tanto, la necesidad de mano de obra variaría
en función de los niveles de producción alcanzados.
- Evaluación de la utilización de la capacidad instalada. A partir de un escenario en el que no se incrementa la capacidad instalada de los rastros y donde la producción y la ventas son iguales,
manifestado en el anexo 4 de su solicitud, la UNA calculó que sería necesario un ajuste en la utilización de la capacidad instalada
de las cinco empresas representativas, con caídas entre el 30 y 41
por ciento, derivadas de una producción a la baja.
- Evaluación de los cambios en precios del producto. La Secretaría observó que el precio de las importaciones exentas del
pago de arancel se ha mantenido significativamente por debajo
del precio nacional; las piernas y los muslos de pollo son un coproducto de la producción de pechugas en los Estados Unidos
de América, su precio es inferior al de estas últimas. En este
contexto, para 2003, una vez que se hubieran desgravado totalmente las importaciones de pierna y muslo originarias de dicho
país, se preveía una disminución significativa del precio de las
importaciones puestas en territorio nacional junto con un incremento de sus volúmenes, lo que tendría como consecuencia
una disminución en el precio de las piernas y muslos y del pollo
entero de producción nacional.
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CENTRO DE ESTUDIOS PARA EL DESARRROLLO RURAL SUSTENTABLE Y LA SOBERANÍA ALIMENTARIA
- Examen de los factores e índices financieros. Se consideró el balance general, el estado de resultados y los estados de costos, ventas
y utilidades de pollo entero, muslo y pierna de pollo de las empresas
productoras: Bachoco, Ayvi, Patsa, Interpec y Buenaventura, correspondientes a los años 1999, 2000 y 2001, así como información
de proyecciones financieras del producto similar o directamente
competidor correspondiente a los años 2001 (Año base) a 2004.
La SE observó que la participación porcentual de los ingresos
por ventas del producto similar o directamente competidor, sobre los ingresos totales de las empresas integrantes de la industria
en 1999 fue de 59%, en 2000 de 55% y de 5% en el año 2001,
lo que le permitió concluir que dicho producto influye en forma significativa en los resultados y la condición financiera de la
industria. Con base en lo anterior, la Secretaría consideró que la
capacidad de generar capital de la industria era razonablemente
adecuada, en virtud de que los niveles de solvencia de corto plazo
eran elevados y reducidos los índices de endeudamiento, es decir, la industria tendría la capacidad de allegarse de recursos si los
pronósticos de utilidades operativas le eran favorables.
Sin embargo, también consideró razonable que, ante el escenario de desgravación arancelaria, las utilidades y márgenes
obtenidos en el año de 2001 fueron decrecientes debido a los
menores ingresos y que las utilidades proyectadas para 2002 se
reducían considerablemente, tomando en cuenta que en dicho
año el arancel a las importaciones sería de 49.4%. Dado que
para el año 2003 el arancel a la importación sería de cero el
comportamiento esperado de beneficios y márgenes sería adverso, incurriendo en pérdidas significativas y márgenes negativos,
básicamente atribuibles a la reducción de los ingresos.
Con base en lo anterior, la Secretaría consideró que, de
acuerdo con las cifras proporcionadas por la solicitante, en el
escenario de proyección en que no se adopta la salvaguarda
bilateral, las razones de liquidez y endeudamiento muestran
estabilidad. Sin embargo, era previsible que, de no adoptarse
la salvaguarda bilateral, los ingresos por venta disminuyeran
significativamente, lo que provocaría que la rama de la producción nacional incurriera en pérdidas lo que repercutiría en una
menor capacidad para generar capital.
Elementos jurídicos
para una controversia comercial en contra del maíz
y sus derivados procedentes de los Estados Unidos de América
- Evaluación de los inventarios. En este aspecto, la Secretaría
consideró que la relación de inventarios a ventas era insignificante, lo que era compatible con el supuesto del modelo de proyección financiera de que la producción es igual a ventas, por
lo que se consideró que el comportamiento de este indicador
no era relevante para la determinación de amenaza de daño a la
rama de la producción nacional.
En relación con el programa de ajuste al que se sujetaría la
rama de la producción nacional si se adoptara la salvaguarda bilateral solicitada, la SE mencionó en su Resolución Final, que la
UNA había desarrollado una explicación muy amplia en el sentido de que las salvaguardas bilaterales que pueden adoptar los
Estados Unidos Mexicanos contra sus socios comerciales bajo el
TLCAN, únicamente se encuentran previstas y reguladas de manera específica en dicho Tratado. De acuerdo con su interpretación, los otros ordenamientos que regulan a las salvaguardas
bajo el Derecho mexicano, es decir, el Acuerdo sobre Salvaguardas (AS), la LCE y el RLCE , se refieren a las salvaguardas de
carácter global, cuya naturaleza difiere de las bilaterales.
La Secretaría señaló que la LCE , en sus artículos 45 a 48,
regula cualquier medida de salvaguarda, sin excepción, destacando que toda medida de salvaguarda tiene dos objetivos primordiales: A) prevenir o remediar el daño serio y B) facilitar
el ajuste de los productores nacionales. Además, refirió que el
propio TLCAN reconoce que en cada país que forma parte de
dicho Tratado, existe un marco legal general que rige todos los
procedimientos de salvaguarda y que cada Parte debe asegurarse de la aplicación del mismo y de que, al adoptar una medida,
debe asegurarse que sus objetivos se cumplan durante el tiempo
que dure su aplicación.
Para la Autoridad, el cumplimiento de esta obligación sólo
puede asegurarse contando con: a) un análisis de la posición
competitiva de la rama de la producción nacional; b) la identificación de aquellos elementos que, una vez corregidos, permitirían a la rama de la producción nacional contar con la capacidad
para competir con las importaciones; y c) un programa detallado con acciones y plazos necesarios para corregir aquellos elementos identificados y alcanzar la capacidad para competir con
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416
CENTRO DE ESTUDIOS PARA EL DESARRROLLO RURAL SUSTENTABLE Y LA SOBERANÍA ALIMENTARIA
las importaciones. Una vez que la SE cuente con lo anterior, deberá asegurarse de su viabilidad y, posteriormente, de que dicho
programa se observe al ritmo y en los niveles adecuados.
Por lo anterior, la Secretaría previno a la UNA en el sentido
de que presentara un programa de ajuste de la rama de la producción nacional, asignando: acciones, plazos y compromisos
endógenos de las empresas asociadas a la misma, para asegurar
que la medida de emergencia fuese realmente efectiva para facilitar el ajuste de los productores nacionales. La UNA presentó,
en los términos requeridos, el programa de ajuste de la industria
nacional, con los compromisos de las cinco empresas representativas de la industria avícola incluidas en la solicitud de inicio. El
programa comprendía 72 acciones que deberían ser emprendidas en las granjas de producción, y los rastros de procesamiento,
así como en materia de comercialización, capacitación, tecnología, etc., incluyendo una descripción de las acciones que se van
a realizar en cada rubro, sus objetivos, el monto de la inversión
necesaria y el tiempo estimado para alcanzar tales objetivos.
Con fundamento en el artículo 801, párrafo 1, inciso b) del
TLCAN, la UNA solicitó que el gobierno mexicano adoptase una
salvaguarda bilateral consistente en aumentar a 98.8% ad valorem
la tasa arancelaria aplicable a las importaciones de pierna y muslo
de pollo originarias de los Estados Unidos de América. Según la
UNA, la tasa propuesta cumple con lo dispuesto en el artículo
801.1, párrafo 1, inciso b) del TLCAN, ya que se encuentra dentro de un nivel que no excederá el menor de la tasa de la Nación
Más Favorecida (en adelante NMF), que presumiblemente aplicaría al adoptarse la medida (240%) o bien la vigente el día inmediatamente anterior a la entrada en vigor del Tratado (260%).
Asimismo, la UNA solicitó que esta tasa se elimine a partir del
1 de enero de 2008. La UNA considera que sólo de esta manera podría garantizarse la viabilidad del sector avícola nacional
que requiere de un plazo adicional para resolver el serio problema que
representan todavía las diferencias sustanciales en los patrones de
consumo entre el mercado mexicano y el estadounidense.
La Secretaría presumió que un escenario de competencia
con aranceles de 44.4% estaría afectando de manera creciente
el desempeño de la industria nacional; ante ello, y con base en el
Elementos jurídicos
para una controversia comercial en contra del maíz
y sus derivados procedentes de los Estados Unidos de América
artículo 801 del TLCAN, párrafo 1, inciso b), por lo que consideró pertinente adoptar la medida propuesta por la UNA consistente en establecer una arancel de 98.8% a la importación de
pierna y muslo de pollo, de origen estadounidense a fin de prevenir un daño grave de difícil reparación para la rama de producción nacional; en este sentido, también se recomendó, mantener el cupo libre de arancel asignado en 2001, para mantener
un grado de protección equivalente a las condiciones prevalecientes en dicho año, lo cual, a su vez, sirve como mecanismo
de compensación para la parte afectada.
La Secretaría consideró que existían elementos suficientes
para presumir que como resultado del proceso de desgravación de
las importaciones de pierna y muslo de pollo, se registrarían importaciones significativas de este producto en cantidades elevadas,
tanto en términos absolutos como en relación con el consumo interno y la producción nacional de bienes similares y directamente
competidores; que dichas importaciones se realizarían bajo condiciones tales que constituirán por si solas una causa sustancial de
daño serio para la rama de producción nacional, y que este daño
podría ser de tal magnitud que pondría en circunstancias críticas
a la rama de la producción nacional.
Con base en lo anterior, la SE decretó lo siguiente:
Se establece una medida de salvaguarda bilateral definitiva sobre
las importaciones de pierna y/o muslo de pollo fresco, refrigerado
o congelado, es decir, las partes que provengan de la porción trasera del pollo, las que pueden estar unidas de manera incidental con
otras piezas del pollo, por ejemplo, la parte posterior del tronco y/o
la rabadilla; mercancías actualmente clasificadas en las fracciones
arancelarias 0207.13.03 y 0207.14.04 de la Tarifa de la Ley de los
Impuestos Generales de Importación y de Exportación, o por las que
posteriormente se clasifiquen, originarias de los Estados Unidos de
América, independientemente del país de procedencia, consistente
en modificar el arancel previsto en el Decreto por el que se establece
la Tasa aplicable durante 2003 del Impuesto General de Importación para las mercancías originarias de América del Norte y establecer a partir del 22 de enero de 2003 un arancel de 98.8%, la cual
se desgravará de manera lineal durante cinco años, esto es, la tasa
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CENTRO DE ESTUDIOS PARA EL DESARRROLLO RURAL SUSTENTABLE Y LA SOBERANÍA ALIMENTARIA
aplicable a partir del 1 de enero de 2004 será de 79%, a partir del 1
de enero de 2005 de 59.3%, del 1 de enero de 2006 de 39.5%, y del
1 de enero de 2007 de 19.8%, a fin de que a partir del 1 de enero de
2008 las importaciones de pierna y muslo de pollo originarias de los
Estados Unidos de América paguen un arancel de cero; así como en
establecer un cupo libre de arancel de cien mil (100,000) toneladas
métricas por año con un incremento de 1% anual durante el tiempo
que se aplique la medida bilateral, de acuerdo con la fundamentación y motivación contenida en el expediente administrativo 23/02
radicado en la Unidad de Prácticas Comerciales Internacionales de
la Secretaría de Economía. (DOF, 25 de julio de 2003)
B. internacional: casos más relevantes
a) El procedimiento promovido por Estados Unidos de
América contra la imposición de la cuota provisional
y posteriormente contra la cuota definitiva
en el caso antidumping de fructosa (1997-2000)
Este procedimiento iniciado por los Estados Unidos de América
ante la OMC derivó de la Resolución Preliminar expedida por la
UPCI en el caso México - Investigación antidumping sobre el jarabe
de maíz con alta concentración de fructosa (JMAF) procedente de los
Estados Unidos de América. Este país presentó ante la OMC una
solicitud de celebración de consultas el 4 de septiembre de 1997
respecto a la citada investigación antidumping, alegando infracciones por parte de México del párrafo 5 del artículo 5, y de los
párrafos 1.3, 2, 4 y 5 del artículo 6 del Acuerdo Antidumping.
Sin embargo, la solicitud no prosperó por tratarse de una resolución de carácter preliminar. El caso recibió el número DS101.
Posteriormente, el 8 de mayo de 1998, los Estados Unidos
de América solicitaron la celebración de consultas con México
respecto a la misma investigación antidumping que había dado
lugar a la imposición de medidas antidumping definitivas sobre sus exportaciones de Jarabe de Maíz con Alta concentración
de Fructosa ( JMAF), de grados 42 y 55 a México. Los Estados
Elementos jurídicos
para una controversia comercial en contra del maíz
y sus derivados procedentes de los Estados Unidos de América
Unidos de América alegaron que la forma en que los productores mexicanos habían presentado la solicitud de investigación
antidumping en enero de 1997, así como la forma en que la SECOFI había formulado la determinación de amenaza de daño en
enero de 1998,407 eran incompatibles con los artículos 2, 3, 4, 5,
6, 7, 9, 10 y 12 del Acuerdo Antidumping.
En este caso, bajo el número DS132,408 comparecieron
como terceros Jamaica y Mauricio, con fundamento en el artículo A.11 del Entendimiento relativo a las Normas y Procedimientos por los que se rige la Solución de Diferencias (ESD),
comprendido en el anexo 2 de dicho cuerpo legal. En esta ocasión sí se constituyó un Grupo Especial que rindió su informe,
el cual fue distribuido el 28 de enero de 2000.
Posteriormente se constituyó otro Grupo Especial del párrafo 5 del artículo 21 del ESD, cuyo informe se distribuyó el 22
de junio de 2001. Finalmente el caso llegó al Órgano de Apelación (Párrafo 5 del artículo 21), cuya resolución se distribuyó el
22 de octubre de 2001.
Al no haber acuerdos durante las consultas, el 8 de octubre
de 1998, los Estados Unidos de América solicitaron el establecimiento de un Grupo Especial, cuya constitución fue aplazada
por el Órgano de Solución de Diferencias (OSD) en su reunión
del 21 de octubre de 1998. En respuesta a una segunda solicitud
del demandante, el OSD estableció un Grupo Especial en su
reunión del 25 de noviembre de 1998, el cual quedó constituido
el 15 de enero de 1999. En su Informe se formulan las siguientes
conclusiones y recomendaciones:
1. La iniciación del procedimiento antidumping y su desarrollo llevada a cabo por la SECOFI en las importaciones del
JMAF procedentes de los Estados Unidos de América, es
consistente con los requisitos establecidos en los artículos
5.2, 5.3, 5.8, 12.1 y 12.2 (IV) del Acuerdo Antidumping.
2. La imposición de las medidas definitivas del caso no son
consistentes con los requisitos del Acuerdo Antidumping
en los siguientes puntos:
2.1 La consideración del daño y su amenaza solamente al sector industrial del consumo y del efecto potencial del supuesto acuerdo restrictivo y del
419
Caso abordado en el inciso a) de
este mismo apartado V.3.
408
WT/DS132 y WT/DS132/RW.
407
420
CENTRO DE ESTUDIOS PARA EL DESARRROLLO RURAL SUSTENTABLE Y LA SOBERANÍA ALIMENTARIA
incremento probable de las importaciones en forma
sustancial, no se apega a los artículos 3.1, 3.2, 3.4,
3.7 y 3.7.1 del Acuerdo Antidumping.
2.2 La cuota provisional exigida más allá de los seis meses, su aplicación retroactiva, la negativa para cancelar
las fianzas y los depósitos en efectivo si fuere el caso y
la ausencia de argumentos y fundamentos violan los
artículos 12.2 y 12.2.2 del Acuerdo Antidumping.
2.3 Acorde con el artículo 3.8 del ESD cuando no se respetan las disposiciones de los acuerdos se estima de inicio, prima facie que provoca disminución o menoscabo
de los beneficios esperados, por lo que efectivamente se
estima que ambos existen.
2.4 Se sugiere que el OSD recomiende a México que dichas medidas se apeguen al Acuerdo Antidumping.
Frente a dichas recomendaciones, cabía aceptarlas y adoptarlas, o bien apelar del Informe.
La CNIAA habiendo estudiado el Informe Final detenidamente, concluyó que existía materia para interponer el recurso de
apelación que contempla el ESD en su artículo 16.4 y, en forma
económica, entregó un extenso memorandum titulado “Impugnación de México a las Conclusiones y Recomendaciones formuladas por el Panel sobre el JMAF, establecido a petición del Gobierno
Norteamericano” fechado el día 17 de febrero del 2000.
El propósito era rebatir y precisar algunos de los argumentos del Grupo Especial o Panel y sobre todo, recalcar que el “supuesto convenio” que citaba la parte demandada para descartar
la amenaza del daño, punto criticado por dicho Panel, nunca se
había mostrado pues no existía, como quedó claro para la autoridad mexicana y para la norteamericana en la investigación que
se llevó a cabo ante la USTR, con base en las secciones 301 y 302
de la Trade Act of 1974.
El gobierno estadounidense no mencionó esta investigación
en su demanda, lo que era una grave falta e indujo a error al
Grupo Especial. Si no se apelaba, se corría el riesgo de consolidar el absurdo en este punto y aceptar los demás que mencionamos. Por razones que no conocimos a fondo en su momento,
Elementos jurídicos
para una controversia comercial en contra del maíz
y sus derivados procedentes de los Estados Unidos de América
pues las que nos dio la SECOFI no fueron convincentes, el gobierno mexicano decidió no apelar sino acatar el informe, y los
dos gobiernos se pusieron de acuerdo en el plazo para que la
SECOFI dictara su nuevo laudo.
Lo anterior nos invita a formular algunos comentarios, aunque por ahora nos limitaremos solamente a uno de ellos, que ya
apuntamos con anterioridad por su rareza. Nos referimos desde
luego a la duplicidad de foros.
Al conocer la solicitud del gobierno norteamericano para acudir a la OMC, pese a que pocos meses antes se había solicitado la
conformación de un panel conforme al capítulo XIX del TLCAN,
nos planteamos la duda de si era legítimo hacerlo, pues esto significaba que al mismo tiempo se pretendía manejar el mismo caso,
por las mismas razones y la misma causa legal, en foros de la misma
categoría y naturaleza jurídica, esto es, ambos internacionales y arbitrales. La única explicación posible era que se tratase de cuestiones distintas, sin embargo, no fue así, como quedó de manifiesto al
celebrarse las consultas obligatorias el 12 de junio de 1998.
Con la energía necesaria planteamos ante nuestras autoridades la extrañeza y protesta por tal hecho, pero no obtuvimos
mayor éxito. Llama la atención el hecho de que existiendo en el
capítulo XX concretamente en el artículo 2005.6 una disposición expresa sobre la elección de foros, habida cuenta de que las
Partes del TLCAN son todos Miembros de la OMC, esta disposición no se aplique por simple analogía en los casos del capítulo
XIX, como debía haber sucedido.
Ante el rechazo a nuestra petición, quedó el antecedente de
esta situación, lo que, a nuestro entender, resulta sumamente inconveniente y peligroso, pues le quita toda fortaleza y certidumbre jurídica al TLCAN en su aspecto de solución de controversias,
ya que ante tal hecho pueden darse otros casos en que gobiernos
fuertes presionen y jueguen con los dos foros, dando pie a que
lleguen a pronunciarse decisiones contradictorias.
Esperamos que en la primera oportunidad de modificación
al TLCAN o, al menos, a través de alguna declaración conjunta
de la Comisión de Libre Comercio del Tratado, se establezca
que por analogía deberá respetarse en todos los mecanismos de
solución de controversias la exclusión de foros.
421
422
CENTRO DE ESTUDIOS PARA EL DESARRROLLO RURAL SUSTENTABLE Y LA SOBERANÍA ALIMENTARIA
La similitud de ambas demandas era evidente y aunque los
actores formalmente eran diversos, en la práctica no era así, pues
el gobierno estadounidense mantenía la misma postura que los
exportadores de JMAF de ese país; el origen o causa legal del
problema era el mismo; y el representante de la Corn Refiners
Association manifestó a los medios que habían convencido a su
gobierno de presentar la demanda ante la OMC, sin importar
desde luego que se estuviese trabajando en el otro panel.
Debemos admitir que durante la negociación del TLCAN
nunca nos planteamos la posibilidad de la duplicidad de foros
dada la aberración jurídica que esto significaría, máxime que
pudiesen presentarse resoluciones contrarias, lo que pondría en
jaque a todo el sistema.
A mayor abundamiento nos quedó en su momento la tranquilidad de que existiendo una provisión de exclusión de foros
en el capítulo XX y habiendo sido uno de los primeros negociados y cuyos borradores se elaboraron desde los primeros días
de enero de 1992, consideramos que por analogía se siguiese
este camino. Recordemos que el capítulo XIX fue negociado a
partir del mes de mayo de ese mismo año, esto es, cinco meses
después y de hecho vino a constituir el último.
Otra consideración al respecto es el hecho de que una de las
resoluciones es definitiva y obligatoria, tal es el caso de las resoluciones del panel del capítulo XIX cuyo artículo 1904.9 y en lo
conducente señala que: “El fallo de un panel… será obligatorio
para las partes…” y más adelante el mismo artículo consigna
que: “Una resolución definitiva no estará sujeta a ningún procedimiento de revisión judicial”.
En cambio, la Recomendación Final de los Grupos Especiales de la OMC es susceptible de apelación, como ya señalamos.
Sería absurdo suponer que una viniese en un sentido y otra en
otro y que la confrontación surgiese o bien, por lo contrario, que
siendo iguales se recurriese la de la OMC y la otra se acatase.
Es inexplicable que esto se haya permitido.
De los párrafos anteriores podemos concluir que no resulta
compaginable la actuación de dos tribunales de igual esencia y
jerarquía que conozcan de la misma contienda al mismo tiempo.
Los efectos colaterales que esta situación aberrante puede producir
Elementos jurídicos
para una controversia comercial en contra del maíz
y sus derivados procedentes de los Estados Unidos de América
son numerosos y uno de ellos, que se planteó en el caso de estudio, fue que el gobierno estadounidense utilizó sin recato alguno
información y documentación que estaba siendo presentada por
la SECOFI ante el panel del capítulo XIX, pero que en opinión
de los panelistas del Grupo Especial era “... un foro distinto al
amparo de reglas de procedimiento y sustantivas diferentes…”.
(Párrafo 7.31 del Informe Final del Grupo Especial).
Ciertamente que los principios de seguridad y certeza jurídicas fueron puestos en receso por la demandante. Lo más grave,
sin embargo, no fue la actitud de los funcionarios estadounidenses sino la decisión que tomó el Grupo Especial en el sentido de:
En este asunto llegamos a la conclusión de que no existe ninguna
base para excluir las referencias al Memorial presentado por SECOFI en el marco del TLCAN… por lo tanto no excluiremos las
referencias al Memorial presentado por SECOFI en el marco del
TLCAN. (Párrafo 7.34 del Informe Final del Grupo Especial)
En otras palabras, resultaba irrelevante que se utilizaran documentos y pruebas presentados en uno y otro foro a gusto del
interesado, lo que de paso venía a confirmar nuestra aseveración
de que ambos eran en realidad un mismo caso.
Por último, sobre este mismo tema y por razones meramente
formales, señalamos que el Informe Final sufrió un corrigendum
en virtud de que se concedían 30 días para su aceptación o apelación a partir de que se circuló entre las partes el día 28 de enero de
2000, cuando en derecho debían ser 60 días, según las reglas del
ESD. Al percatarnos del error junto con nuestros representantes,
el Embajador Alejandro de la Peña tuvo la atingencia de lograr
que se corrigiera la deficiencia el día 25 de febrero del 2000, y debemos consignar que su actitud fue siempre activa y profesional.
Dado que nuestra opinión era que el gobierno de México
apelase de dicha resolución, insistimos en que lo hiciera pues
de lo contrario se aceptarían tácitamente y se consolidarían las
fallas que encontramos, dando cabida al absurdo de considerar
al supuesto convenio que en forma repetida hemos negado. No
haberlo hecho vino a significar una grave consecuencia en la
apelación que finalmente se interpuso tiempo después.
423
424
CENTRO DE ESTUDIOS PARA EL DESARRROLLO RURAL SUSTENTABLE Y LA SOBERANÍA ALIMENTARIA
b) El procedimiento ante el Grupo Especial de Vigilancia
y la apelación en contra de su resolución, en el caso antes
mencionado (2000-2001)
Habiendo México aceptado pronunciar una nueva resolución
acorde con las recomendaciones recibidas por el Grupo Especial
de la OMC, constituido en relación con las medidas antidumping aplicadas a las exportaciones estadounidenses a México,
de Jarabe de Maíz con Alta concentración de Fructosa ( JMAF), de
grados 42 y 55, la publicó el día 20 de septiembre del 2000 en el
Diario Oficial de la Federación, manteniendo las mismas cuotas
antidumping previamente establecidas.
El Gobierno de los Estados Unidos de América no quedó
satisfecho con esta nueva resolución. Menos de un mes después,
el 12 de octubre de ese año, solicitaron que el OSD sometiera el
asunto al Grupo Especial que había entendido inicialmente
en el mismo, de conformidad con el párrafo 5 del artículo 21 del
Entendimiento sobre la Solución de Diferencias (ESD), para determinar si México había aplicado correctamente las recomendaciones del OSD. El Grupo Especial quedó constituido el 13 de
noviembre de 2000.
Es fácil suponer que un Miembro beneficiado por la resolución del Grupo Especial, pocas veces estará satisfecho con lo que
haga su contraparte. Sin embargo, en la práctica ha prevalecido la
prudencia y tal vez un espíritu de armonía sobre un ánimo rijoso
y conflictivo. La tramitación de un caso de queja conforme al sistema de vigilancia es breve, por lo cual se explica que las disposiciones aplicables recomienden que en lo posible sean llevadas ante
el mismo Grupo Especial que conoció anteriormente del caso,
pero no siempre ocurre, dado que dichos tribunales son ad hoc y
concluyen su tarea al dictar su Informe Final.
El procedimiento que se siga ante este Grupo de Vigilancia
deberá ser el mismo que el establecido para la solución de diferencias (Artículo 21.5), con la única salvedad de que los términos
serán más cortos. En efecto, el informe definitivo que dicte dicho
Grupo Especial deberá rendirse dentro de los 90 días siguientes
al que hubiere iniciado su conocimiento. Como vemos, hay una
marcada diferencia con el término establecido para dictar dicho
Elementos jurídicos
para una controversia comercial en contra del maíz
y sus derivados procedentes de los Estados Unidos de América
informe por el Grupo Especial original, ya que éste será de seis
meses como máximo (Artículo 12.8) y se apegará al calendario
que oportunamente sus integrantes determinen, acatando, desde
luego, los pasos previstos en el apéndice 3 denominado “Procedimientos de Trabajo”, sin perjuicio de que sufran eventuales modificaciones por acontecimientos imprevistos.
El Informe de este Grupo Especial de Vigilancia fue conocido por los Miembros el día 22 de junio del 2001 y México no
estuvo conforme, pues el Grupo Especial concluyó que la imposición por México de cuotas antidumping definitivas sobre la base
de la Resolución Final revisada de la entonces Secretaría de Comercio y Fomento Industrial, era incompatible con los párrafos 1,
4, 7 y 7 i) del artículo 3 del Acuerdo Antidumping, debido a una
“insuficiente consideración” por México de la repercusión de las
importaciones objeto de dumping sobre la rama de producción
nacional así como de los posibles efectos del “supuesto”, y añadiríamos inexistente, convenio de restricción en su determinación
de la probabilidad de aumento sustancial de las importaciones.
El Grupo Especial consideró que México no había cumplido la recomendación del Grupo Especial que había entendido
inicialmente en el asunto y del Órgano de Solución de Diferencias, de poner su medida en conformidad con las obligaciones
que le imponía el Acuerdo Antidumping.
Dado que dicho Informe o Resolución –que en esencia lo
es– puede apelarse, el 24 de julio siguiente México notificó al
OSD su decisión de utilizar dicho mecanismo remisorio, pues
“… existían ciertas cuestiones de Derecho… y con respecto a
determinadas interpretaciones jurídicas formuladas por el Grupo Especial… con las que no coincidía”.
Llamó la atención que por vez primera a lo largo de todos
estos procedimientos relatados, las Comunidades Europeas (CE)
se apersonaran y el 20 de agosto del 2001 dieran a conocer su
intención de apoyar a México en algunos de los puntos puestos
sobre la mesa a través de un Memorial.
Como es sabido, el procedimiento al que está sujeto el trámite ante el Órgano de Vigilancia, según aparece en el artículo
21.5 del ESD será “… conforme a los presentes procedimientos
del solución de diferencias”. A la letra significa que el proceso es
425
426
CENTRO DE ESTUDIOS PARA EL DESARRROLLO RURAL SUSTENTABLE Y LA SOBERANÍA ALIMENTARIA
nuevo y distinto al anterior y el Informe Final será la materia de
estudio que lleve a cabo el Panel de Vigilancia. En consecuencia
y según una interpretación correcta y precisa del texto citado,
deberá iniciarse efectuando las consultas tal como está previsto en el artículo 4 del ESD y en el XXII párrafo segundo del
GATT-47 y otros más que lo confirman como son los artículos
3.7, 4.1 y 4.2, 6.2, el apéndice 3.1 del ESD y otros más.
Extrañamente se ha cuestionado que deba de iniciarse el
proceso con las consultas tal como se refiere en el artículo 4 y,
además, el artículo XXII del GATT-1947. El punto en cuestión
tiene un gran contenido jurídico e indudablemente por ello ha
estado presente en la mayor parte de los casos que se han presentado hasta ahora relativos al sistema de vigilancia. Las dos tesis
que se han enfrentado en los casos concretos han sido la de la
interpretación gramatical y congruente con el texto del ESD y
la que pretende modificar su espíritu, aduciendo, como ya mencioné con anterioridad, que este Grupo Especial es “derivado”
de uno original en donde ya se presentó esta fase consultiva.
El tema de las consultas en el capítulo de conflictos y sus
resoluciones del GATT, siempre ha presentado un gran interés
para las Partes Contratantes en su origen y su peso específico en
el tema es definitivo. Podemos estar ciertos que durante casi los
50 años de vida del acuerdo, siempre se privilegió la vía conciliatoria a la aplicación estricta, rígida y fría de la norma jurídica.
Más que el iuris dictio estuvo el consensus. El profesor Robert
Hudec, reconocido experto y conocedor de la materia, quien se
ha ocupado del mismo en varias ocasiones, sostiene que:
...the goal of the process was more to reach a solution mutually agreeable
409
to the parties than to render a decision in a legal dispute.
Cita hecha por el especialista
William J. Davey en “Dispute
settlement in GATT ”, Fordham International Law Journal, num. 11,
Nueva York, 1987, pp. 51 y 65. Opinión compartida por M.O. Hudson, según cita de Friedl Weiss en
Improving WTO Disputes, London,
Cameron May Ltd., 2001, p. 19.
409
El GATT, sabido es, se ocupó muy poco en su origen, por desarrollar un mecanismo de solución de diferencias y solamente dos
artículos, el XXII y el XXIII se ocupan del tema en sus párrafos 2
y 1.c, respectivamente. De su lectura comprobamos la verdad de lo
que hemos dicho en cuanto a la búsqueda de la solución consensada, más que a la estrictamente jurídica. El artículo XXIII en su
párrafo 2, segunda línea, enfatiza lo dicho al señalar que las Partes
Elementos jurídicos
para una controversia comercial en contra del maíz
y sus derivados procedentes de los Estados Unidos de América
427
Contratantes celebrarán consultas sobre “... una cuestión para la
que no se haya encontrado solución satisfactoria” y se previene que
serán celebradas “... con una o más partes contratantes”.
Inferimos en consecuencia que este mecanismo es de aplicación general cuando se actualiza la hipótesis legal de la existencia de un problema que no se haya resuelto. Por lo tanto la
regla general es la celebración de las consultas y solamente se limitarán cuando algún precepto expresamente las elimine. Esta
interpretación es la debida conforme a las reglas de la hermenéutica jurídica. Confirma y fortalece a la misma el texto del
párrafo 11 del artículo 4 y la nota de pie de página al párrafo en
cuestión del artículo 4 del ESD citado.
Enfáticamente el profesor David Palmeter nos indica sobre
el particular que:
Article XXII: 2 authorize the Contracting Parties acting jointly at the
request of a Contracting Party, to consult with other Parties on mat410
ters which were not resolved through article XXII: 1 consultations.
En esta sección se ratifica el asunto de que los paneles deberán abrir sus consultas a las partes interesadas:
...panels have also heard the views of any contracting party having a
substantial interest in the matter, which is not directly part in the dispute, but which has expressed in the Council a desire to present its views.
Como vemos, las consultas desde su origen, se previeron no
sólo para las partes involucradas en un conflicto sino para todas
las partes contratantes del GATT y ahora de la OMC (Párrafos 1
y 11 del artículo 4 del ESD).
De lo anterior nos viene de inmediato a la mente una simple
pregunta: ¿Cómo puede saber cualquier parte contratante si un
problema que va a ser objeto de consulta, puede afectarle? Solamente si las partes en conflicto notifican oficialmente su propósito, pues de lo contrario se verán afectados sin haber podido
hacer valer sus derechos.
Otra necesaria consecuencia de los puntos que hemos comentado consiste en que las normas legales mencionadas, no
Palmeter, David, Dispute settlement in the World Trade Organization, The Hague, The Netherlands,
Kluwer Law International, 1999, p.
8. En “Los mecanismos institucionales de solución de diferencias en
materia de comercio exterior y su
posible ejercicio concurrente. La
OMC y el TLCAN consideración de
un caso presente”, en Liber Amicorum en honor de la Dra. Tatiana B.
de Maekelt, dos tomos, Universidad
Central de Venezuela, Caracas,
2001, pp. 175-202.
410
428
CENTRO DE ESTUDIOS PARA EL DESARRROLLO RURAL SUSTENTABLE Y LA SOBERANÍA ALIMENTARIA
establecen discriminación alguna en el tipo de problemas a tratar
ni en la naturaleza de los paneles o grupos especiales que eventualmente puedan constituirse, esto es, no importa para los efectos del presente análisis, si se trata de un grupo especial ordinario
o de vigilancia. Resulta por demás interesante que los esfuerzos
por pulir las reglas en cuestión, fueron apreciados debidamente y
permitieron la adopción de las “Reglas de Montreal” suscritas el
12 de abril de 1989, que fueron recogidas en gran parte en el ESD
actual de la OMC. En algunas ocasiones, que no son numerosas,
se ha planteado este punto ante la OMC.
Tal como ha sucedido en el presente asunto, las Comunidades Europeas son quienes han defendido esta interpretación
estricta del párrafo 5 del ESD, acorde con las normas aplicables
de la hermenéutica jurídica. La razón clara de su postura es defender y proteger sus intereses, cuando puedan afectarse en los
casos planteados sin que puedan hacerlo cuando no son notificadas en el proceso de negociación. Sin hacer mayores comentarios, enlistaremos los casos relevantes sobre el particular:
1. “United States-Import prohibitions of certain shrimp
and shrimp products. Recourse to article 21.5 by Malasia
of the USD”. Report of the Panel. (WT/DS58/RW, June
15th, 2001).
2. “Canada-Measures affecting export of civilian aircraft. Recourse by Brasil to article 21.5 of the DSU.” Report of the
Appellate Body. (WT/DS70/AB/RW-19, July 21th, 2000).
3. “United States-Import Measures on certain products
from the European Communities.” Report of the Panel.
(WT/DS165/R/Add.1, July 17 th , 2000).
4. El presente caso en donde las CE sostienen su misma
posición de forma contundente. Appellate Body Report and Panel Report. (WT/DS132/13, November
26th, 2001) pp. 46 a 48).
Cabe añadir que existen otros casos en los que sí se han celebrado consultas previas acatando el texto del párrafo 5 del ESD, como
sucedió en “European Communities-Regime for the importation,
sale and distribution of bananas. Recourse to Article 21.5 by the
European Communities” (WT/DS27/RW/EEC, April 1999).
Elementos jurídicos
para una controversia comercial en contra del maíz
y sus derivados procedentes de los Estados Unidos de América
En el caso en comento, de la lectura del escrito de queja,
no aparece que se haya celebrado la junta de consulta descrita
in extenso en el artículo 4° que explica su propósito, su modus
operandi y su importancia para los terceros, cuyos derechos se
protegen expresamente en el párrafo 11. Dicho párrafo abre
la puerta a que los demás Miembros puedan estar presentes y
actuar directamente, si a sus intereses conviene; así, viene a establecerse un derecho a su favor y una obligación correspondiente
a cargo del quejoso y del OSD para que se notifique al Órgano
en cuestión y éste informe a quien corresponda.
El hecho de que no se diera participación a las Comunidades Europeas en las consultas correspondientes, no pasó desapercibido ni a la autoridad mexicana ni a las CE , quienes por
vez primera se presentaron como interesados (Ver IV, p. 4.1
a 4.11). Se actuó con premura y sin la reflexión suficiente; se
violó la ley aplicable (Artículo 3.7); y se afectaron seriamente
los intereses de terceros. Jamaica y Mauricio lo resaltan también en su presentación, particularmente en los párrafos 4.12,
4.13, 4.15 y 4.17.
Los argumentos esgrimidos por la CE son fuertes y enérgicos, pues perciben que se les ha dejado fuera de la jugada a
propósito, como se infiere de la lectura de los mismos y esto
solamente sucedería, si ambas partes interesadas lo pactaran de
común acuerdo. La ausencia de la notificación es eventualmente una triquiñuela usada para dejar fuera del juego a los terceros
y por eso se acude al artículo XXIII del GATT- 94, como bien
afirman David Palmeter y Petros C. Marroidis.411
Su falta atenta y viola asimismo el párrafo 1 del artículo
10 ya que se impide que se tomen en cuenta los intereses de los
“.... Miembros en el marco de un acuerdo abarcado a que se
refiera la diferencia”.
La queja de la CE tiene un gran contenido que debe tomarse en
consideración en forma prioritaria. La naturaleza jurídica del mecanismo de solución de diferencias de la OMC, es cuasi jurisdiccional
y es la consagración de la llamada rule orientation que substituyó
al sistema de las negociaciones diplomáticas en donde prevalece el
interés del más poderoso. Como afirma Kees Jarr Kuilwijk:412
429
Palmeter, David, op. cit, Nota
410, p. 65.
412
Kuilwijk, Kees Jan, European Court
of Justice and the GATT Dilemma.
Public Interest Versus Individual
Rights?, The Netherlands, Nexed
Editions Academic Publishers,
1996, Critical European Studies
Series, V. 1. pp.150 y 151.
411
430
CENTRO DE ESTUDIOS PARA EL DESARRROLLO RURAL SUSTENTABLE Y LA SOBERANÍA ALIMENTARIA
The dispute settlement system matured and now resembles a judicial
system. [...] The WTO Members explicitly declare that they consider
the dispute settlement systems of the WTO a central element in providing security and predictability to the world trading systems. It is
only the legalistic model which can bring such security...to international economic relations.
Global JJB01/D5132/ecoub20081
European Comisión, Geneva 20
August 2001.
413
Esta opinión la comparten los expertos más connotados en
la materia como Pierre Pescatore, John Jackson y, desde luego,
Palmeter y Marroidis ya mencionados. Es de preocupar no sólo
la enorme deficiencia del procedimiento en este aspecto sino
también la sospecha, por leve que sea, de contubernio bilateral.
Por todo lo dicho, el respeto estricto al Derecho es lo que
alentó a los países miembros de la Unión Europea, a considerar
que el sistema actual de funcionamiento de los paneles es más
confiable que el anterior, por lo cual no aplicar a la letra el Derecho positivo de referencia, atenta contra validez del sistema.
En su presentación, las CE desarrollan toda una tesis sobre
la importancia de celebrar las consultas en todos los procedimientos de solución de diferencias previstos en el ESD y enfatizan en la falta de facultades de los Miembros de la OMC para
suprimir las consultas en forma concertada, pues afectan los
derechos de terceros considerando la obligación que tienen los
Grupos Especiales de examinar, aún de oficio, si se llevaron a
cabo o no dichas consultas.413
La posición de México lógicamente concordó con dicha postura y en nuestra opinión, todos y cada uno de los argumentos esgrimidos son válidos y los compartimos. En cambio, la posición
estadounidense ha sido contradictoria, pues unas veces apoya la
tesis de las consultas obligatorias y en otras la contraria.
Logramos obtener copia de un documento que fue presentado por la misión estadounidense ante la OMC en donde
formalmente se oponía a que se instalara un panel de Vigilancia conforme al artículo 21.5 del ESD, si no se demostraba que
se hubieran llevado a cabo las consultas previas o que al
menos se hubiesen intentado.
Dicha postura, que ya en otra ocasión anterior había
sostenido, aparece en el oficio de la USTR , suscrito por la
Elementos jurídicos
para una controversia comercial en contra del maíz
y sus derivados procedentes de los Estados Unidos de América
Embajadora Rita Hayes, mediante el cual pretendía bloquear
a Corea y estorbar que se conformase un Grupo Especial de Vigilancia en el caso de interés para ambos países. El caso no continuó por desistimiento de una de las partes en noviembre de
ese mismo año y lamentablemente no hubo oportunidad
de que el panel que se hubiese conformado, se pronunciase
sobre el particular.
El 20 de septiembre de 2001, el ODA informó que se retrasaría la publicación de su informe, mismo que finamente se
distribuyó a los Miembros el 22 de octubre de 2001. Desafortunadamente, dicho ODA confirmó las constataciones impugnadas del Grupo Especial y, por consiguiente, recomendó al OSD
que pidiera a México que pusiera en conformidad la medida
antidumping con las obligaciones que le corresponden en virtud
de ese Acuerdo. El 21 de noviembre de 2001 el OSD adoptó el
informe del ODA y el informe del Grupo Especial, cuyas constataciones y conclusiones habían sido confirmadas por el informe del ODA el día 22 de octubre del 2001.
Consideramos, desde luego, que dicha resolución no resulta correcta y una vez más tenemos que mencionar que apareció
el “fantasma” del supuesto convenio, como bien lo calificara el
entonces Jefe de la Unidad de Prácticas Comerciales Internacionales (UPCI) y esto sucedió debido a que la autoridad mexicana,
sin tener por qué, volvió a referirse al supuesto documento, que
había declarado inexistente, como ya apuntamos en la Resolución
Antidumping.414 Lo anterior dio pie a que el ODA se ocupase del
tema y le diera apoyo al Grupo Especial por haberlo utilizado,
pese a no ser más que una simple conjetura o alegación, lo que
prohíbe el artículo 3.7 del Acuerdo Antidumping.415 De esta forma se consolidó la grave aberración de fundar en un documento
inexistente una decisión contraria a la norma aplicable.416
Anotamos que el Grupo de Apelación formuló una seria crítica en contra de México porque no objetó ni se manifestó expresamente en contra de las faltas en que había incurrido el Grupo
Especial original, dando con ello la impresión de su aceptación,
por lo que no se entendía que ahora reparara en estos temas y
los atacara. Textualmente dijo que: “México no mencionó estas
cuestiones de procedimiento, ni formuló ninguna objeción a la
431
Véase el párrafo 525 de dicha Resolución.
415
Recordaremos que con evidente
mala fe el gobierno norteamericano
no informó del procedimiento de
la queja en contra de México por
la existencia del supuesto acuerdo,
apoyándose en el mecanismo de los
artículos 301 y 302 de su Tariff Act
f 1930, que no llegó a ningún lado,
pues nadie aportó un documento
que tuviera vida en algún momento.
416
Párrafos 81-93 de su Informe Final WT/DS132/AB/RW, 22 de octubre de 2001.
414
432
CENTRO DE ESTUDIOS PARA EL DESARRROLLO RURAL SUSTENTABLE Y LA SOBERANÍA ALIMENTARIA
autoridad del Grupo Especial en ninguna de sus dos comunicaciones escritas al Grupo Especial”.417
Del mismo juez son otros párrafos críticos que le dan pie a
sostener lo siguiente:
Cuando un Miembro desea formular una objeción en un procedimiento de solución de diferencias, siempre tiene la obligación
de hacerlo sin demora.
Se puede considerar que todo Miembro que no formule su objeciones oportunamente… ha renunciado a su derecho a que un
Grupo Especial considere dichas objeciones.418
Cara lección nos llevamos, doblemente lamentable, cuando los
representantes de la industria nacional habíamos advertido oportunamente que esto podía suceder, si no se interponía la apelación en
contra de la primera decisión pronunciada por el Grupo Especial.
Debemos aceptar que hay que actuar enérgica y oportunamente en defensa de lo que legítimamente nos corresponde.
c) El procedimiento en contra del Impuesto Especial Sobre
Productos y Servicios (IEPS) a los refrescos y la apelación
en contra de las recomendaciones del Grupo Especial.
El Amicus Curiae (2004-2006)
417
418
Idem, párrafo 40.
Idem, párrafo 50.
Habida cuenta que el Gobierno de los Estados Unidos de
América daba claras señales de no cumplir con sus compromisos legales derivados del TLCAN, contenidos en el anexo
703.2 relativos al intercambio comercial de azúcar, desde el
13 de marzo de 1998 la entonces Secretaría de Comercio y
Fomento Industrial por conducto de su titular invitó a su
homólogo estadounidense a dialogar y prevenir el inminente
conflicto utilizando el mecanismo establecido en el capítulo
XX del TLCAN.
El 15 de abril de 1998 se llevó a cabo la reunión de consultas sin resultados, por lo que se pidió a la Comisión de Libre
Comercio que actuase nuevamente conforme al artículo 2006
del capítulo XX de referencia. Las consultas se verificaron el 17
de noviembre siguiente, si bien con el mismo efecto.
Elementos jurídicos
para una controversia comercial en contra del maíz
y sus derivados procedentes de los Estados Unidos de América
Hubo numerosas reuniones no oficiales y una propuesta estadounidense irreal, pues pretendía que las Partes se sentasen a negociar el tema como si fuese la primera vez, ignorando lo pactado
en el TLCAN. Desde luego que esa propuesta no fue aceptada,
pero México hizo una contrapropuesta. Dado que ambos gobiernos tendrían cambios en sus funcionarios en forma casi simultánea, las charlas se suspendieron en julio del 2000.
Por lo anterior y ante la marcada tibieza de los funcionarios
estadounidenses, la industria nacional insistió ante las autoridades mexicanas para seguir adelante, y el 17 de agosto de ese
mismo año, se presentó una solicitud para establecer un panel,
tal como está previsto en el TLCAN. Hasta la fecha, este procedimiento no ha prosperado y el silencio y cinismo de la contraparte resulta inaceptable.
Ante las nuevas autoridades se volvió a plantear la situación
insistiendo en que la incertidumbre que existía era perjudicial
para ambas industrias. Se retomaron las vías de la negociación
y en el año 2002 el Gobierno Estadounidense volvió a presentar
un borrador de convenio basado en el anterior, pero aún más
duro e inaceptable. De nueva cuenta el Gobierno de México,
tras consultar con la industria nacional, lo rechazó, pero formuló a su vez una segunda contrapropuesta que hasta ahora ha
quedado sin respuesta.
En consecuencia no logramos caminar por los canales oficiales ni tampoco por la vía institucional existente en el TLCAN.
Mientras tanto la situación se deterioraba en la industria nacional llegando a provocar la expropiación de casi la mitad de los
ingenios azucareros (27), que producen 48% del volumen total.
El entonces Secretario de Economía presentó el 20 de septiembre del 2001 a su homólogo Robert B. Zoellick un enérgico comunicado recalcando que México había tenido un excedente de
azúcar de 769,000 toneladas para el año corriente, estimándose
que para el siguiente serían de 712 900 toneladas, por lo que le hacía un llamado de atención y pedía se respetase el TLCAN, ya que
al vender los excedentes a terceros países, México tendría un daño
económico por aproximadamente 392 millones de dólares al año.
Ante este panorama de estancamiento, el Congreso
Mexicano actuó.
433
434
CENTRO DE ESTUDIOS PARA EL DESARRROLLO RURAL SUSTENTABLE Y LA SOBERANÍA ALIMENTARIA
El día 31 de diciembre del 2001 se estableció el Impuesto
Especial sobre Producción y Servicios (IEPS) por la enajenación
e importación de ciertos productos, así como por la prestación
de determinados servicios que fueron enumerados en la Ley del
Impuesto Especial Sobre Producción y Servicios, destacando las
siguientes medidas fiscales:
1. Un impuesto de 20% sobre los refrescos y otras bebidas para
los que se utiliza cualquier edulcorante distinto del azúcar de
caña (impuesto sobre las bebidas), impuesto que no se aplica a las
bebidas para las que se utiliza azúcar de caña; y
2. Un impuesto de 20% sobre la comisión, mediación, agencia,
representación, correduría, consignación y distribución de refrescos y otras bebidas para los que se utiliza cualquier edulcorante
distinto del azúcar de caña (“impuesto sobre la distribución”).
Entre los productos gravados estaban la cerveza, las bebidas alcohólicas, tabacos, gasolina, diesel, gas natural, aguas gasificadas,
refrescos, bebidas hidratantes, concentrados, polvos o extractos de
sabores que utilicen edulcorantes diversos del azúcar de caña (Artículo 2, párrafo 1, incisos G y H). En el apartado 2 se enumeran los
servicios; en su artículo 3 se definen cada uno de los bienes en cuestión correspondiendo los párrafos 15 y 16 a los incisos G y H del
artículo 2; el artículo 8 ratifica en su apartado I d) que no se pagará
el impuesto por la enajenación al público en general de los productos comprendidos en los incisos G y H de la fracción 1 del artículo
2 de la Ley, salvo que el enajenante sea fabricante, productor, envasador, distribuidor o importador de los bienes que enajene..
El IEPS provocó gran revuelo, al grado que el Presidente de la República emitió un decreto publicado en el Diario
Oficial de la Federación del 5 de marzo del 2002 eximiendo
del pago del IEPS (Artículo 1). Esta acción fue duramente criticada, pues en el caso de los incisos G y H de referencia, la
exención afectaba a la industria azucarera nacional de la que
dependen más de dos millones de nacionales y beneficiaba a
los importadores del JMAF, que no lo son precisamente, ya que
las empresas productoras establecidas en México están vinculadas con las productores estadounidenses.
Elementos jurídicos
para una controversia comercial en contra del maíz
y sus derivados procedentes de los Estados Unidos de América
435
El decreto adolece de serias fallas jurídicas, porque se pretendía
atacar un ordenamiento de mayor jerarquía como lo es el de la Ley.
Por ello, la Cámara de Diputados promovió el 12 de abril del 2002
una controversia constitucional ante la Suprema Corte de Justicia
de la Nación (SCJN) para anular la resolución presidencial.419
Por diversas razones legales, la SCJN resolvió por unanimidad de votos que:
Primero:
Es procedente y fundada la presente controversia constitucional.
Segundo: Se declara la invalidez del artículo primero del Decreto… expedido por el Presidente de la República… y publicado…
el 5 de marzo del 2002.420
En consecuencia el IEPS se reinstaló y fue confirmado en
los subsecuentes años hasta el 31 de diciembre del 2006. Merced al IEPS, se logró que los productores estadounidenses de
azúcar y fructosa se acercaran a la industria nacional tratando
de encontrar una salida conjunta al problema, como debieron
haberlo hecho años atrás.
La legitimidad del IEPS fue cuestionada por la aparente falta
de equidad y desigualdad de trato. Sin embargo, expertos reconocidos en la materia fiscal no lo consideraban así, como el Lic. Samuel
Ramírez Moreno, ex Presidente de la Academia Mexicana de Derecho Fiscal, ni tampoco la SCJN, como se desprende del Juicio
de Amparo que declara que el IEPS: “… no transgrede el principio
constitucional de referencia (de equidad tributaria)…”.421
Tampoco faltó quien preguntara por qué ante un incumplimiento del TLCAN en perjuicio de los azucareros nacionales, estaban en conflicto los fructoseros. La respuesta era
simple: desde el inicio de las negociaciones del TLCAN se
estimó pertinente considerar un mercado regional de edulcorantes dada la similitud de productos. En la carta que
Mickey Kantor, entonces Secretario de Comercio de los Estados Unidos de América, envió a su homólogo mexicano
en 3 de noviembre de 1993 (Carta Paralela) así lo reconoce en
el último párrafo de la página 1 de la misma. Por ello, ambos productos están íntimamente ligados y la solución al
Expediente 32/2002.
“Sentencia relativa a la controversia
constitucional 32/2002, promovida
por la Cámara de Diputados del
Congreso de la Unión, en contra
del Titular del Poder Ejecutivo Federal.” Diario Oficial de la Federación, miércoles 17 de julio de 2002.
421
Amparo en Revisión 797/2002,
Novena Época, Instancias: Segunda Sala. Semanario Judicial de la
Federación, Tomo XVII, marzo del
2003, Tesis: 2° XX/2003, p. 555.
419
420
436
CENTRO DE ESTUDIOS PARA EL DESARRROLLO RURAL SUSTENTABLE Y LA SOBERANÍA ALIMENTARIA
problema del azúcar, tendría que abarcar a productores y
usuarios de ambos edulcorantes.
De octubre del 2003 a agosto del 2004, se efectuaron más
de 14 reuniones tanto del grupo bilateral de trabajo en pleno
como de los técnicos, integrado por productores de ambos
países y productos, con el propósito de encontrar fórmulas de
conciliación de intereses que pudieran elevarse como recomendaciones a sus respectivos gobiernos.
Desde un inicio de las pláticas se planteó por la parte mexicana que el texto del TLCAN quedaría intocado, no sólo porque
no era campo propio de los particulares sino porque a México
le interesaba que se cumpliera al pie de la letra; en consecuencia
lo que se buscaba era hacer operativo al TLCAN. Obviamente,
al conformarse el acuerdo, el IEPS desaparecería por no tener
razón de ser: terminada la violación al TLCAN por los Estados
Unidos de América, se concluiría con el remedio.
Lamentablemente las pláticas se suspendieron durante casi
dos años, pues se posó una sombra sobre la mesa de negociaciones debido a que el Gobierno norteamericano, saliendo de su
letargo en el caso, el 16 de marzo de 2004 solicitó al Gobierno
mexicano ante la OMC, consultas sobre el IEPS a los refrescos
y otras bebidas que utilizaren cualquier edulcorante distinto del
azúcar de caña. Esta demanda distorsionó los intentos conciliatorios dando la impresión de que fue con toda premeditación.
Los Estados Unidos de América consideraron que estos
impuestos eran incompatibles con el artículo III del GATT de
1994, en particular, con las oraciones primera y segunda del
párrafo 2, y con el párrafo 4 de dicho artículo. El 26 de marzo
de 2004, Canadá solicitó que se le asociara a las consultas,
pese a no ser parte del acuerdo azucarero dentro del TLCAN.
Con todo, el 14 de mayo de 2004, México informó al OSD de
que había aceptado la solicitud del Canadá de que se le asociara a las consultas.
El informe del Grupo Especial, el DS308 en el que México
es demandado, fue distribuido el 7 de octubre de 2005, mismo que, como veremos, fue apelado por México y resuelto en
la apelación mediante resolución distribuida el 6 de marzo de
2006. El procedimiento se desarrolló como sigue:
Elementos jurídicos
para una controversia comercial en contra del maíz
y sus derivados procedentes de los Estados Unidos de América
• El 10 de junio de 2004, los Estados Unidos de América
solicitaron el establecimiento de un Grupo Especial.
• En su reunión de 22 de junio de 2004, el OSD aplazó el establecimiento del mismo. En respuesta a una segunda solicitud
de establecimiento de un Grupo Especial presentada nuevamente por los Estados Unidos de América, el OSD lo estableció en su reunión de 6 de julio de 2004. Canadá, China, las
CE, Japón y Pakistán se reservaron sus derechos en calidad de
terceros. El 15 de julio de 2004, Guatemala hizo lo propio.
• El 20 de agosto de 2004, el Pakistán informó al OSD de
que no deseaba participar como tercero en las actuaciones
del Grupo Especial.
• El Grupo Especial quedó constituido el 18 de agosto de
2004 y el 1 de febrero de 2005, el Presidente del Grupo Especial informó al OSD que el Grupo Especial esperaba concluir su labor para finales de mayo de 2005, como se preveía
en el calendario adoptado previa consulta con las partes.
• El 4 de mayo de 2005, el Presidente del Grupo Especial
informó que requería de una prórroga breve, por lo tanto,
esperaba concluir su labor en agosto de 2005, y que esa
fecha tenía en cuenta el tiempo necesario para traducir el
informe provisional al español antes de darle traslado, según lo acordado con las partes.
• El 7 de octubre de 2005, se distribuyó a los Miembros el
informe del Grupo Especial. Éste constató lo siguiente:
1. El impuesto sobre los refrescos y el impuesto sobre la
distribución, tal como se aplicaban a los edulcorantes importados y a los refrescos y jarabes importados,
eran incompatibles con el párrafo 2 del artículo III
del GATT de 1994.
2. El impuesto sobre los refrescos, el impuesto sobre la distribución y los requisitos de contabilidad, tal como se aplicaban a los edulcorantes importados, eran incompatibles
con el párrafo 4 del artículo III del GATT de 1994. Y,
3. Las medidas no estaban justificadas al amparo del
apartado d) del artículo XX del GATT de 1994.
• El 6 de diciembre de 2005, México notificó su decisión
de apelar ante el ODA contra determinadas cuestiones de
437
438
CENTRO DE ESTUDIOS PARA EL DESARRROLLO RURAL SUSTENTABLE Y LA SOBERANÍA ALIMENTARIA
Derecho tratadas en el Informe del Grupo Especial y determinadas interpretaciones jurídicas formuladas por éste.
Se le asignó el número AB-2005-10.
WT/DS308/10. Sobre el tema, véanse Appleton, Arthur E.: “Amicus
Curiae submissions in the Carbon
Steel case...”y “The Editors Issues
of amicus curiae submissions”, ambos en Journal of International Economic Law, vol. 3, no. 4, diciembre
de 2000.
422
El procedimiento siguió por sus cauces normales con una
salvedad muy importante, pues por vez primera en un caso de
esa naturaleza en donde México es parte, se logró la participación directa del afectado o sea la industria azucarera nacional.
Advertimos que en las reglas de procedimiento contenidas en el
Entendimiento Relativo a las Normas y Procedimientos por los
que se rige la solución de diferencias (Anexo 2), no se contempla la intervención directa de los particulares interesados, sin
embargo, en algunos casos anteriores, no más de cinco, habían
tenido presencia los afectados directos mediante una figura procesal de corte sajón conocida como amicus curaie.
La CNIAA resolvió intentarlo y el día 11 de enero del 2006
el Doctor Rodolfo Cruz Miramontes, en representación de la
CNIAA se dirigió al Doctor Werner Zdouc, y presentó un oficio
conteniendo la presentación del amicus curaie y procedió a notificar y a enviar sendas copias a todos los participantes y terceros
en el procedimiento.
La comunicación amicus curiae se limitó a argumentos jurídicos. Se refirió, específicamente, a las conclusiones del Panel
y a las interpretaciones jurídicas sobre el tema de la jurisdicción
(Reporte del Panel, párrafos 7.4 a 7.18) así como al artículo XX,
párrafo d (Reporte del Panel párrafos 8.162-8.235) objeto de la
apelación, tal como lo señaló México en su Aviso de Apelación
del 6 de diciembre de 2005.422
La CNIAA sostuvo entre otros puntos que el Panel malinterpretó los argumentos de México y el ODA debía en todo caso
examinar su jurisdicción por iniciativa propia. Tal como lo hizo
en varias otras ocasiones, el Panel malinterpretó los argumentos
de México con respecto a la jurisdicción. En el párrafo 7.4, el
Panel afirmó que:
En este caso, la jurisdicción del Panel... no fue recusada por ninguna de las partes.
Elementos jurídicos
para una controversia comercial en contra del maíz
y sus derivados procedentes de los Estados Unidos de América
Sin embargo, el principal alegato de defensa de México era
que la OMC no debería ejercer ninguna jurisdicción en este caso,
pues si bien México admitió que el Panel poseía jurisdicción
prima facie (véanse párrafos 4.102 y 4.184), toda vez que la demanda estadounidense se ubicaba claramente en el marco de un
acuerdo cubierto por la OMC (GATT, artículo III), permanecía
la cuestión fundamental de que si esta jurisdicción prima facie
podía ser definitivamente confirmada y ejercida, toda vez que la
susodicha controversia se encontraba y encuentra pendiente en
el marco del TLCAN, al estar siendo ventilado el problema ante
un panel, el XX del mismo.
El ODA coincidió con la postura mencionada, afirmando
que “tiene competencia para considerar el asunto de su propia
jurisdicción bajo su propia iniciativa,423 y dar por sentado que
posee jurisdicción en cualquier caso que se le presente”.424 Más
aún, “los paneles no pueden simplemente ignorar asuntos que
van hasta la raíz misma de su jurisdicción... De hecho, los paneles deben425 encarar estas cuestiones –de ser necesario, por iniciativa propia– a fin de cerciorarse de que tienen competencia
para proceder”.426
Dicho en otras palabras, aun cuando México no hubiese hecho mención alguna del asunto de la jurisdicción, el Panel y ahora el ODA, tenían la obligación de examinar y confirmar, por
iniciativa propia, su competencia para conocer del caso. Esto es
que el Panel debía manifestarse sobre su propia jurisdicción sin
que fuese requerido para ello.
El 2 de febrero de 2006, el ODA informó al OSD que no
podría rendir su informe dentro del plazo de 60 días, y que estimaba que dicho informe se distribuiría a los Miembros de la
OMC a más tardar el 6 de marzo de 2006.
El 6 de marzo de 2006, se distribuyó el Informe del ODA a
los Miembros, en el que éste constató:
1. Que el Grupo Especial no incurrió en error al rechazar la
solicitud de México de que declinara ejercer jurisdicción.
2. Que, aunque por razones diferentes, confirmaba la constatación del Grupo Especial de que las medidas de México
no constituyen medidas para “lograr la observancia de las
leyes y de los reglamentos” en el sentido del apartado d) del
439
Cursivas nuestras.
Reporte del Órgano de Apelación
sobre el US/Anti-Dumping Act of
1916 (“Estados Unidos. Ley Antidumping de 1916”) nota 30. Confirmado en: Cámara de Apelaciones
del Tribunal Penal Internacional
para la ex Yugoslavia en el caso Tadic, Determinación del 2 de octubre
1995, IT-94-1-AR72, párrafos 18 y
15. Nótese que el Prof. Abi-Saab,
ahora miembro del Órgano de Apelación de la OMC , fungió como juez
en aquella Cámara de Apelación.
425
Cursivas nuestras.
426
Reporte del Órgano de Apelación
en el caso México. Jarabe de maíz
(Artículo 21.5 – US), párrafo 37.
423
424
440
CENTRO DE ESTUDIOS PARA EL DESARRROLLO RURAL SUSTENTABLE Y LA SOBERANÍA ALIMENTARIA
artículo XX del GATT de 1994, dado que esa disposición
no permite a los Miembros de la OMC adoptar medidas que
tengan por objeto lograr la observancia por otro Miembro
de las obligaciones internacionales de ese otro Miembro.
Es de comentarse que existe una contradicción en el Informe, pues por una parte rechaza la postura del Grupo Especial por no haber resuelto su competencia y por otra la
confirma, pese a que ambas partes aceptaron que existía el
panel del TLCAN y esto no fue abordado. No obstante lo
anterior, en su reunión del 24 de marzo de 2006, el OSD
adoptó el Informe del ODA y el Informe del Grupo Especial,
modificado por aquél.
En la reunión del OSD de 21 de abril de 2006, México informó al OSD que necesitaría un plazo prudencial para
aplicar sus recomendaciones y resoluciones en este asunto. El
22 de junio de 2006, los Estados Unidos de América informaron al OSD que hasta esa fecha los debates entre las partes
no les habían permitido llegar a un acuerdo sobre el plazo
prudencial para que México cumpliera las recomendaciones
y resoluciones del OSD. Por lo tanto, los Estados Unidos de
América solicitaron que ese plazo se determinara mediante
arbitraje vinculante de conformidad con el párrafo 3 c) del
artículo 21 del ESD.
El 3 de julio de 2006, México y los Estados Unidos de América informaron al OSD que habían decidido de común acuerdo
que el plazo prudencial para el cumplimiento por México de las
recomendaciones y resoluciones del OSD sería de 9 meses y 8
días, por lo que expiraría el 1 de enero de 2007.
Sin embargo, si el Congreso de México promulgara disposiciones legislativas entre el 1 de diciembre y el 31 de diciembre
de 2006, el plazo prudencial sería de 10 meses y 7 días, por lo
que expiraría el 31 de enero de 2007. En vista de este acuerdo,
los Estados Unidos de América retiraron su solicitud de arbitraje de conformidad con el párrafo 3 c) del artículo 21 del ESD y
el asunto quedó concluido, al no aplicarse ya el IEPS a partir
del 1 de enero de 2007.
Elementos jurídicos
para una controversia comercial en contra del maíz
y sus derivados procedentes de los Estados Unidos de América
d) El procedimiento en contra de la resolución de la UPCI y
de la apelación contra la recomendación del Grupo
Especial, en el caso del arroz blanco (2003-2005)
El 16 de junio de 2003, los Estados Unidos de América presentaron ante la OMC una solicitud de celebración de consultas con
México, relativas diversas medidas que afectaban las importaciones de varios productos agropecuarios originarios de aquel
país. Una vez constituido el Grupo Especial y con el número de
expediente DS295 fue rendido el Informe del mismo, que se
distribuyó el 6 de junio de 2005 y con el que México no estuvo
de acuerdo, constituyéndose un ODA, cuyo Informe se distribuyó el 29 de noviembre de 2005.
La solicitud de celebración de consultas con México se realizó respecto a las medidas antidumping definitivas sobre la carne de bovino y el arroz blanco grano largo, y con respecto a
determinadas disposiciones de la LCE de México y el Código
Federal de Procedimientos Civiles. En este procedimiento ante
la OMC participaron como terceros China, las CE y Turquía.
Los Estados Unidos de América alegaron que estas medidas
eran incompatibles con las obligaciones de México en virtud de
las disposiciones del GATT de 1994, el Acuerdo Antidumping
y el Acuerdo sobre Subvenciones y Medidas Compensatorias
(ASMC), ambos de la OMC. En particular, los Estados Unidos
de América alegaron que las medidas antidumping definitivas
adoptadas por México sobre la carne de bovino y el arroz blanco grano largo eran incompatibles, por lo menos, con el artículo
3, el párrafo 8 del artículo 5, los artículos 6, 9 y 12, el párrafo 1
del artículo 11 y el anexo II del Acuerdo Antidumping.
Asimismo, alegaron que ciertas disposiciones de la LCE y
del Código Federal de Procedimientos Civiles eran incompatibles con:
• El párrafo 8 del artículo 5
• El artículo 6 y los párrafos 1.1 y 8 de dicho artículo
• El artículo 7
• El artículo 9 y el párrafo 5 de dicho artículo
• El párrafo 6 del artículo 10
• El artículo 11 y el párrafo 1 de dicho artículo del Acuerdo
441
442
CENTRO DE ESTUDIOS PARA EL DESARRROLLO RURAL SUSTENTABLE Y LA SOBERANÍA ALIMENTARIA
•
•
•
•
•
•
Antidumping, y con
El párrafo 9 del artículo 11
Los párrafos 1.1 y 7 del artículo 12
El artículo 17
El artículo 19 y el párrafo 3 de dicho artículo
El párrafo 6 del artículo 20
El artículo 21 y el párrafo 1 de dicho artículo del ASMC.
Los Estados Unidos de América alegaron también que las
medidas adoptadas por México parecían anular o menoscabar
las ventajas que les deberían reportar, directa o indirectamente,
los acuerdos mencionados.
El 19 de septiembre de 2003, dicho país solicitó a la OMC el
establecimiento de un Grupo Especial. En su reunión de 2 de
octubre de 2003, el OSD aplazó su establecimiento; finalmente,
en respuesta a una segunda solicitud de los Estados Unidos de
América, el OSD lo estableció en su reunión de 7 de noviembre
de 2003. Las CE , China y Turquía decidieron participar como
terceros. Sin embargo, no fue sino hasta el 13 de febrero de
2004 que el Grupo quedó integrado, luego de que el 4 de febrero de 2004 los Estados Unidos de América hubieran solicitado
al Director General que estableciera su composición.
El 11 de agosto de 2004, el Presidente del Grupo Especial informó al OSD que, debido a la complejidad del asunto,
el Grupo Especial no podría ultimar su labor en el lapso de
seis meses, y que preveía dar traslado de su informe definitivo a las partes hasta el mes de noviembre de ese año. No
obstante, el 26 de noviembre de 2004, el Presidente del Grupo Especial informó al OSD que el Grupo Especial preveía
concluir su labor en marzo de 2005, lo que ocurrió hasta el
6 de junio de 2005, cuando distribuyó a los Miembros su
Informe Final, en el que:
1. Aceptó todas las alegaciones de los Estados Unidos de
América en relación con la determinación de la existencia
de daño y del margen de dumping que había hecho la autoridad mexicana en la investigación sobre el arroz, por lo
que aplicó el principio de economía procesal con respecto
a otras alegaciones conexas.
Elementos jurídicos
para una controversia comercial en contra del maíz
y sus derivados procedentes de los Estados Unidos de América
2. Con respecto a las alegaciones relativas a la LCE , el Grupo Especial también formuló constataciones favorables a
los Estados Unidos de América en relación con prácticamente todos los aspectos y sólo rechazó su alegación con
respecto al Código Federal de Procedimientos Civiles.
Cabe destacar que aunque los Estados Unidos de América
habían incluido inicialmente en su solicitud de celebración de
consultas las medidas antidumping definitivas impuestas por
México a las importaciones de carne de bovino procedentes de
ese país, no incluyeron las alegaciones relativas a este producto
en su solicitud de establecimiento de un Grupo Especial.
El 20 de julio de 2005, México presentó su notificación de
apelación y el 14 de septiembre de 2005, el ODA informó al
OSD que no podría rendir su informe en el plazo de 60 días
debido a que los participantes habían solicitado la traducción de
sus comunicaciones y de las comunicaciones de los terceros participantes, por lo que el Informe se distribuiría a los Miembros
no más tarde del 29 de noviembre de 2005. Justamente en esa
fecha, el ODA distribuyó a los Miembros su Informe, en el que
confirmó la mayor parte de las constataciones del Grupo Especial, aunque es destacable su revocación de las constataciones
del Grupo Especial de que México había actuado de manera
incompatible con los párrafos 1 y 10 del artículo 6 y el párrafo 1
del artículo 12 del Acuerdo Antidumping.
En su reunión de 20 de diciembre de 2005, el OSD adoptó
el informe del ODA y el informe del Grupo Especial, modificado por aquél. En la reunión del OSD del 20 de enero de 2006,
México señaló que se proponía aplicar las recomendaciones y
resoluciones del OSD, pero que necesitaría un plazo prudencial
para hacerlo. México estaba dispuesto a celebrar consultas con los
Estados Unidos de América con objeto de llegar a un acuerdo sobre la duración de este plazo, y el 18 de mayo de 2006, las partes
informaron al OSD que habían llegado a un acuerdo al respecto:
• En lo que se refiere a los párrafos 8.1 y 8.3 del informe
del Grupo Especial y a los apartados b) y c) del párrafo 350 del
informe del ODA, sería de ocho meses, por lo que expiró el
20 de agosto de 2006.
443
444
CENTRO DE ESTUDIOS PARA EL DESARRROLLO RURAL SUSTENTABLE Y LA SOBERANÍA ALIMENTARIA
• En lo que se refiere al párrafo 8.5 del informe del Grupo Especial y al apartado d) del párrafo 350 del informe del ODA será
de 12 meses, por lo que expiró el 20 de diciembre de 2006.
• La LCE fue modificada mediante decreto aprobado en la
Cámara de Diputados el 2 de diciembre del 2006 y publicada en el Diario Oficial de la Federación el 21 siguiente.
Cabe mencionar que el Informe del ODA estableció en los
párrafos 8.5 a 8.7:427
Véase “México, medidas antidumping definitivas sobre la carne
de bovino y el arroz”, Informe del
Órgano de Apelación, WT/DS295/
AB/R, 29 de noviembre de 2005.
427
8.5 A la luz de las constataciones expuestas sobre las impugnaciones de la legislación mexicana en sí misma, formuladas por los
Estados Unidos de América, concluimos:
a)Que el artículo 53 de la Ley de Comercio Exterior de México
es incompatible en sí mismo con el párrafo 1.1 del artículo 6
del Acuerdo Antidumping y el párrafo 1.1 del artículo 12 del
Acuerdo SMC;
b)Que el artículo 64 de la Ley de Comercio Exterior
de México es incompatible en sí mismo con el párrafo 8 del
artículo 6 y los párrafos 1, 3, 5 y 7 del anexo II del Acuerdo Antidumping, y con el párrafo 7 del artículo 12 del
Acuerdo SMC.
Aplicamos el principio de economía procesal al no formular ninguna constatación sobre las alegaciones de los Estados Unidos de
América de que se infringieron los párrafos 3, 4 y 5 del artículo
9 del Acuerdo Antidumping y el párrafo 3 del artículo 19 del
Acuerdo SMC;
c) Que el artículo 68 de la Ley de Comercio Exterior es incompatible en sí mismo con el párrafo 8 del artículo 5, el párrafo
3 del artículo 9 y el párrafo 2 del artículo 11 del Acuerdo Antidumping y con el párrafo 9 del artículo 11 y el párrafo 2 del
artículo 21 del Acuerdo SMC;
d)Que el artículo 89 D de la Ley de Comercio Exterior de México es incompatible en sí mismo con el párrafo 5 del artículo
9 del Acuerdo Antidumping y con el párrafo 3 del artículo 19
del Acuerdo SMC;
e) Que el artículo 93V de la Ley de Comercio Exterior de México es incompatible en sí mismo con el párrafo 1 del artículo
Elementos jurídicos
para una controversia comercial en contra del maíz
y sus derivados procedentes de los Estados Unidos de América
18 del Acuerdo Antidumping y con el párrafo 1 del artículo 32
del Acuerdo SMC; y
f) Que los artículos 68 y 97 de la Ley de Comercio Exterior
de México son incompatibles en sí mismos con el párrafo
3 del artículo 9 y el párrafo 2 del artículo 11 del Acuerdo
Antidumping, y con el párrafo 2 del artículo 21 del Acuerdo SMC, pero que los Estados Unidos no han establecido
una presunción de que el artículo 366 del Código Federal
de Procedimientos Civiles es incompatible con los párrafos 3
y 5 del artículo 9 y el párrafo 2 del artículo 11 del Acuerdo
Antidumping y con el párrafo 3 del artículo 19 y el párrafo 2
del artículo 21 del Acuerdo SMC, y además que los Estados
Unidos de América no han establecido una presunción de
que las disposiciones impugnadas de la Ley infrinjan el párrafo 5 del artículo 9 del Acuerdo Antidumping y el párrafo
3 del artículo 19 del Acuerdo SMC.
8.6 Con arreglo al párrafo 8 del artículo 3 del ESD, en los casos de incumplimiento de las obligaciones contraídas en virtud
de un acuerdo abarcado, se presume que la medida constituye
un caso de anulación o menoscabo de ventajas resultantes de
ese Acuerdo. Por tanto, concluimos que, en la medida en que
México actuó de manera incompatible con las disposiciones
del Acuerdo Antidumping y el Acuerdo SMC, anuló o menoscabó las ventajas resultantes de esos Acuerdos para los Estados
Unidos de América.
8.7 Por consiguiente, recomendamos que el Órgano de Solución de Diferencias pida a México que ponga sus medidas en
conformidad con las obligaciones que le incumben en virtud
del Acuerdo Antidumping y del Acuerdo SMC.
Lo anterior obligó a México a modificar la LCE para hacerla
acorde con los Acuerdos Antidumping y de Subvenciones.
Como resultado de la recomendación del Grupo Especial,
se modificaron los artículos 53, último párrafo; 64, segundo
párrafo en su encabezado; 68, primer párrafo; 89 D, fracción
I; 93, penúltimo párrafo; y 97, fracciones II y III; se adicionó el
artículo 65 A; y se derogaron los artículos 68, último párrafo y
93, fracción V.
445
446
CENTRO DE ESTUDIOS PARA EL DESARRROLLO RURAL SUSTENTABLE Y LA SOBERANÍA ALIMENTARIA
e) Otros procedimientos de interés
(1) La elusión de la fructosa tipo 90 (1998)
El 21 de enero de 1998, la todavía SECOFI, dio inicio de oficio
a una investigación sobre elusión del pago de cuotas compensatorias impuestas a las importaciones de jarabe de maíz de alta
fructosa grado 55, mercancía clasificada en la fracción arancelaria
1702.60.01 de la Tarifa de la Ley del Impuesto General de Importación, originarias de los Estados Unidos de América, independientemente del país de procedencia. La investigación se abrió
bajo el expediente administrativo AE 1/98. Lo anterior derivado
de la Investigación Antidumping que se llevó a cabo bajo el expediente administrativo 1/97 al que ya hicimos mención.
Como señalamos, el 27 de febrero de 1997 se publicó en el
Diario Oficial de la Federación la Resolución por la que se aceptó
la solicitud de la Cámara Nacional de las Industrias Azucarera
y Alcoholera y se declaró el inicio de la investigación antidumping sobre las importaciones de jarabe de fructosa conocido comercialmente como jarabe de maíz de alta fructosa grados 42 y
55 ( JMAF-42 y JMAF-55), originarias de los Estados Unidos de
América, independientemente del país de procedencia, mercancía
clasificada en las fracciones arancelarias 1702.40.99 y 1702.60.01
de la Tarifa de la Ley del Impuesto General de Importación.
Tanto el jarabe de maíz de alta fructosa grado 90 ( JMAF-90)
como el JMAF-55 se clasifican en la fracción arancelaria 1702.60.01
(“las demás fructosas y jarabe de fructosa, con un contenido de
fructosa, en estado seco, superior al 50% en peso”), sujetos a un
impuesto ad valorem del 15% para la importación procedente de la
mayoría de los países y no requería de permiso previo.
Con base en lo dispuesto en el artículo 302 del TLCAN,
cuando dichos bienes fuesen originarios de los Estados Unidos
de América y Canadá, el arancel aplicable tendría una velocidad
de desgravación tipo C, que consistía en una reducción en diez
etapas anuales iguales comenzando el 1 de enero de 1994 hasta
concluir en el año 2003 con una tasa cero. Así, para 1995 el
arancel ad valorem para el JMAF originario de estos países disminuyó a 12% y para 1996 a 10.5 por ciento.
Elementos jurídicos
para una controversia comercial en contra del maíz
y sus derivados procedentes de los Estados Unidos de América
No obstante lo anterior, el 12 de diciembre de 1996 se publicó en el Diario Oficial de la Federación el Decreto por el que se
aumentó la tasa aplicable a la importación de mercancías originarias de los Estados Unidos de América, por las razones que daremos enseguida, en el cual se estableció que la fracción arancelaria
1702.60.01 de la Tarifa de la Ley del Impuesto General de Importación, estaría sujeta a un arancel del 12.5%, como resultado de
que no se logró acordar compensación alguna por la adopción
de una medida de emergencia aplicable a la importación de los
Estados Unidos de América de escobas de mijo mexicanas.
Lo anterior significa que, ante la violación norteamericana
a las disposiciones legales relativas a la salvaguarda establecida a
favor de los escoberos de su país, México aplicó por primera vez
represalias permitidas por el TLCAN.
El JMAF-55 es utilizado como edulcorante en los procesos
de producción de diversas industrias, como son: la de bebidas,
alimentos procesados, conservas, repostería, confitería, panadería, productos lácteos y otras, mientras que el JMAF-90 se utiliza principalmente como insumo del anterior, aunque también
se comercializa para ser usado en otras aplicaciones como en la
industria farmacéutica. La Secretaría determinó que el JMAF-90
pertenece a la misma familia de productos que el JMAF-55 y que
aunque difiere en la concentración de fructosa, una vez mezclado para la fabricación del JMAF-55, se vende a los mismos
consumidores finales de este último producto sujeto al pago de
cuotas compensatorias.
Por otra parte, con base en la información proveniente del listado de pedimentos de importación de los sistemas de información
comercial de la SECOFI, de la obtenida de diversos agentes aduanales y de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, y de la que
obra en el expediente administrativo de la investigación antidumping, la Secretaría analizó el comportamiento de las importaciones
de JMAF-90, con base en la cual se observó que a partir del establecimiento de las cuotas compensatorias provisionales impuestas al JMAF-55 en junio de 1997,428 las importaciones de JMAF-90
realizadas por Almidones Mexicanos, S.A. de C.V., registraron un
incremento significativo en julio de 1997, con respecto al promedio
mensual observado en el periodo de marzo a junio del mismo año.
447
Diario Oficial de la Federación,
miércoles 25 de junio de 1997. Véase el análisis de ese caso en el inciso
a) de este mismo capítulo.
428
448
CENTRO DE ESTUDIOS PARA EL DESARRROLLO RURAL SUSTENTABLE Y LA SOBERANÍA ALIMENTARIA
Las importaciones de JMAF-55 y de JMAF-90, realizadas por
dicho importador, provinieron de las empresas A.E. Staley Manufacturing Company y Archer Daniels Midland Company,
con las cuales se encontraba vinculado. Se tuvo conocimiento
que este importador llevaba a cabo un proceso de mezcla de
JMAF-42 con JMAF-90 importado, para obtener JMAF-55.
Por ello, se concluyó que existían pruebas suficientes que
hacían presumir que las importaciones de JMAF-90 pudieran
estarse realizando con el objeto de eludir el pago de la cuota
compensatoria impuesta a las importaciones de JMAF-55, originarias de los Estados Unidos de América, por lo que con fundamento en lo dispuesto en los artículos 49 y 71 de la LCE y 96
de su reglamento, la Secretaría por primera vez en la historia de
los procedimientos antidumping en México, declaró de oficio
el inicio de la investigación sobre elusión del pago de las cuotas
compensatorias impuestas a las importaciones de jarabe de maíz
de alta fructosa grado 55.
(2) El procedimiento norteamericano ante la USTR , con base
en los artículos 301 y 302 de la Trade Act of 1974 (1998)
Véase Rodolfo Cruz Miramontes,
“Aspectos Legales del Intercambio
Comercial Internacional. Su regulación y efectos, en particular a las
relaciones entre México y los Estados Unidos de Norteamérica”, en
La Nueva Ley Sobre Comercio Exterior, México, Barra Mexicana Colegio de Abogados, Editorial Porrúa,
México, 1987, pp. 224-228.
429
El arsenal jurídico norteamericano en materia comercial
cuenta con un sin fin de armas para actuar y justificar frente
a su opinión pública, medidas y restricciones que afectan a
terceros países cuando así le conviene. Una de estas armas
prototípicas de un imperio, a la que ya nos hemos referido,
se encuentra comprendida en las secciones 301 y siguientes
de la Trade Act of 1974 y se encierran bajo el rubro de “Medidas genéricas para combatir las restricciones comerciales
irrazonables e injustificadas”.429
Los fructoseros norteamericanos promovieron una queja el
día 15 de mayo de 1998 ante la USTR con referencia al “supuesto
convenio” al que nos hemos venido refiriendo. Como era lógico,
no les fue posible acreditar su existencia por lo que la investigación no prosperó y el día 14 de mayo de 1999, al cumplirse un
año de iniciada, la USTR se vio obligada a declarar simplemente
que mantenía abierto el expediente, lo que en otras palabras significa que no encontró ninguna prueba del convenio.
Elementos jurídicos
para una controversia comercial en contra del maíz
y sus derivados procedentes de los Estados Unidos de América
Para mayor escarnio de los promoventes, habiéndose invitado a cualquier tercer interesado a manifestarse en pro o en
contra de la investigación, solamente concurrieron dos entidades representantes de fructoseros y una tercera que agrupa a los
usuarios y consumidores de azúcar de caña quienes se limitaron a señalar la importancia que tenía para ellos la presencia de
otros proveedores que les brindasen la posibilidad de contar con
el producto para asegurar mejor calidad y precio.
Este mecanismo proteccionista estaba siendo enjuiciado en
ese año ante la OMC por un grupo de Miembros de la misma,
incluyendo a México, y concluyó el procedimiento el día 22 de
diciembre de 1999.
(3) El anexo 703.2 del TLCAN y las “cartas paralelas”
relativas al azúcar. Asignatura pendiente
La última parte de nuestro estudio de la sección V cierra
con el tema aludido en varias ocasiones y que hoy por hoy,
constituye el conflicto comercial más serio entre México y
los Estados Unidos de América, tal como hemos advertido
en diversas ocasiones. Desde 1997 proyectó su sombra sobre
las relaciones de ambos países y ha sido objeto de múltiples
alusiones y comentarios, pero no se ha profundizado debidamente en sus causas y pormenores de su origen. Por ello los
comentarios externados no han sido objetivos. Por haber tenido el carácter de abogados de la industria azucarera nacional,
hemos tenido la oportunidad de conocer el problema desde su
inicio y de participar directamente.
Comenzó con el caso del antidumping de la fructosa norteamericana a partir del 14 de enero de 1997 y culminó el 23
de enero de 1998, con la Resolución final dándole razón a la
CNIAA, quien actuara por nuestro conducto como sus abogados representantes. Este fallo que ganamos fue el detonador de
múltiples procedimientos ante diversos foros tanto nacionales
como internacionales y aun ante autoridades estadounidenses.
Ya nos hemos referido a lo largo del presente estudio, a varios de
ellos y ahora consideramos pertinente acudir al origen de la saga
del azúcar y la fructosa.
449
450
CENTRO DE ESTUDIOS PARA EL DESARRROLLO RURAL SUSTENTABLE Y LA SOBERANÍA ALIMENTARIA
Cruz Miramontes, Rodolfo, op.cit.,
Nota 12.
431
Para un mayor conocimiento ver
entre otros, Cruz Miramontes,
op.cit., Nota 57.
430
En su momento, nos ocupamos de diseccionar el asunto y
opinar sobre la nula validez jurídica de las “cartas paralelas” que
han servido hasta ahora, de parapeto o burladero a las autoridades del vecino país del Norte, para evadir su obligación de
permitir el ingreso a su mercado desde 1997 de nuestra azúcar
de caña tal como aceptó hacerlo.430
Para entender el problema y todas sus consecuencias, es necesario precisar cómo fue negociado el azúcar de caña; qué compromisos adquirieron las partes y en qué condiciones y posteriormente
conocer los hechos que supuestamente dieron base a la actitud norteamericana y cuáles han sido las consecuencias de todo ello.
Empecemos por el principio.
Recordemos que el TLCAN constituye un instrumento jurídico-económico de gran envergadura y ambición que rebasa con
mucho los parámetros tradicionales de un acuerdo de libre comercio, ya que no sólo abarca la totalidad de los aranceles comerciales, sino que establece criterios y controles a las barreras no
arancelarias; se conciertan múltiples disciplinas a las inversiones,
a los servicios, a la propiedad intelectual; y se crea todo un arsenal
de mecanismos, sistemas y criterios que buscan prevenir y resolver los conflictos que surgen en todo acuerdo internacional.431
Como ya advertimos en su oportunidad los aranceles se
eliminan de común acuerdo y se prevén plazos perentorios
para su tramitación.
En este caso, el sector privado mexicano estuvo muy de
cerca con el proceso que se negociaba, merced a su participación en la Coordinadora de Organismos Empresariales para el
Comercio Exterior (COECE) como ya explicamos, por lo que
supo minuto a minuto cómo iban quedando aquellos aranceles
de su interés y tuvo la oportunidad de verificar si observaban la
postura que había entregado oportunamente a los negociadores. Esto no ocurrió así con sus homólogos de Canadá y de los
Estados Unidos de América. Por ello en la medida en que fue
trasminándose el texto de lo acordado, surgieron reacciones en
contra o al menos, pretensiones de reformas. Para ello se jugó
con el voto de los congresistas, presionados por sus representados. Esto motivó un proceso muy complejo y acciones múltiples en donde el Ejecutivo tuvo que concertar compromisos
Elementos jurídicos
para una controversia comercial en contra del maíz
y sus derivados procedentes de los Estados Unidos de América
muy diversos desde prebendas políticas, apoyos económicos
y la suscripción de ciertos acuerdos laterales al Tratado.
En este punto entra el Tema de las “cartas paralelas”. Para
entender su condición será necesario tener presente que el sistema administrativo norteamericano, es muy complejo entre su
filosofía de pesos y contrapesos y el espíritu pragmático que tienen todas sus acciones. La pugna entre los dos poderes es muy
fuerte desde que surgió el país como Estado soberano. El Ejecutivo siempre busca el control del poder político y el Legislativo
trata de limitárselo. Por ende el TLCAN no fue una excepción y
menos podría serlo dada su trascendencia.
Los tratados internacionales, siendo facultad negociadora
original del Ejecutivo y aprobatoria del Senado, han sufrido
desde hace muchos años fisuras que admiten la presencia de
acuerdos simplificados que puede llevar a cabo el Ejecutivo sin
la presencia reguladora del otro poder. Con el tiempo se han
venido produciendo cambios. Originalmente, los tratados se
ocupaban de temas de relaciones de paz, de reclamaciones y de
compensaciones y reconocimiento de gobiernos y otros; posteriormente han ampliado su campo y han llegado a comprender,
inclusive, al tema comercial, lo que es delicado.
La negociación de aspectos comerciales que afecten a los
aranceles, es facultad exclusiva del Congreso (Artículo 1, sección
8, párrafo 3 de la Constitución) y para modificarlos se requiere
una autorización expresa del mismo. Al no ser fácil prever cuántas y cuáles fracciones serán afectadas, se inventó el fast track, lo
que permite controlar de esta forma, las gestiones comerciales internacionales del Presidente, sin afectar el aspecto comercial.
Al aproximarse la fecha tope de la presentación del texto del
Tratado y de los proyectos legislativos para su implementación,
se armó todo un paquete de documentos y de otros acuerdos
que habían surgido de las componendas múltiples para acarrearse los votos necesarios y lograr su aprobación.432
En el momento preciso se obtuvieron 234 votos a favor y
200 en contra de la Cámara de Representantes el día 17 de noviembre y de 61 a 38, respectivamente, de la de Senadores el 20
de noviembre de 1993, con lo que el Tratado quedó aprobado, de
manera definitiva.
451
Hermann Von Bertrab, que estuvo
inmerso en el proceso como encargado de la oficina del TLCAN en
Washington, D.C., nos da pormenores de lo sucedido. Ver HermannVon Bertrab, op. cit., Nota 353, pp.
210-254. Asimismo, consultar entre
otros a Posadas, Alejandro, “NAFTA’s Approval: A Story of Congress
at Work...”, LSA Journal of International and Comparatives Law, EUA ,
Volume 2, N° 2, Winter 1996.
432
452
CENTRO DE ESTUDIOS PARA EL DESARRROLLO RURAL SUSTENTABLE Y LA SOBERANÍA ALIMENTARIA
Es notable la forma en que el Presidente William J. Clinton,
quien tomó posesión en enero de ese año, laboró para apoyar
lo hecho por su antecesor del Partido Republicano, contrario
al suyo, y más aún, singular la forma en que presentó el asunto
al Congreso. Lo hizo el día 4 de noviembre, pero separó en dos
momentos distintos su presentación:
- En un primer momento, compuso un paquete con el texto del Tratado, la llamada “Statement of Administrative
Action” y cierta información de apoyo (H.R. 3450). La
carta de envío está fechada el 4 de noviembre.
- Un segundo paquete enviado al Congreso por la Casa
Blanca el mismo día 4 de noviembre, se componía de una
carta explicativa del Presidente W. Clinton firmada en
esa fecha y de los siguientes documentos por el orden en
que fueron anexados:
I. Los acuerdos suplementarios o paralelos relativos al
medio ambiente, a cuestiones laborales y a la importación desmedida e inusitada de bienes.
II. Acuerdos relativos a cítricos, azúcar y edulcorantes celebrados con México.
III. Acuerdo sobre el Fondo de Apoyo al Desarrollo Fronterizo, celebrado con México.
IV. Cartas relativas a la desgravación acelerada prevista
en el texto del Tratado.
V. Informe sobre la situación ambiental y acuerdos laterales.
V. Lista de documentos e informes enviados al Congreso
durante la negociación del TLCAN.
“Many of the deals were formalized through letters of understanding, but others were the product of
unwritten political compromises”,
dice el Lic. Alejandro Posadas, Ibidem, p. 443.
433
Si bien desde el ángulo de la política interna norteamericana, es clara la razón que tuvo el Presidente norteamericano
para buscar el voto favorable a través de múltiples maniobras
políticas y de prebendas personales, no lo es tanto para los otros
dos signatarios.433
Como veremos más adelante, se deslavaron algunos magníficos logros de los negociadores mexicanos y tal vez de los canadienses en el tema del trigo, por ejemplo, pero también es
cierto que algunos acuerdos complementaron al principal y que,
además, en otros temas como el de salvaguardas se hicieron
Elementos jurídicos
para una controversia comercial en contra del maíz
y sus derivados procedentes de los Estados Unidos de América
buenas aportaciones. Otros más no tuvieron mayores efectos al
momento, como la carta invitando a las Partes a que, a partir
de la entrada en vigor del TLCAN, se sentasen a negociar la desgravación acelerada, tal como estaba previsto en el artículo 302,
párrafo 3° del mismo.
El Presidente Clinton expresamente manifiesta que estos
documentos adicionales no requieren aprobación formal del
Congreso conforme al procedimiento del fast track, pero dado
que ofrecen notables beneficios al pueblo norteamericano, el
TLCAN deberá aprobarse para que operen. Esta distinción no
es fortuita ni obedece a un acto de ordenación del Ejecutivo:
tienen una razón más de fondo de carácter jurídico y político.
Poco más de un mes tomó al Congreso norteamericano revisar y discutir ambos grupos de documentos para aprobarlos y
publicarlos poco después, el día 8 de diciembre de 1993, bajo el
título de “North American Free Trade Agreements Implementation Act” (Public Law 103-182-103d Congress).
Para entender este tema será necesario referirnos a la distinción que el sistema norteamericano hace, de los distintos tipos de
acuerdos y compromisos internacionales que el Presidente norteamericano y el Poder Ejecutivo a su cargo, pueden efectuar.
(i) Los distintos acuerdos internacionales que el gobierno
norteamericano puede celebrar
De inicio advertimos que en los Estados Unidos de América, la
facultad de negociar los acuerdos internacionales, está depositada en el Presidente con la asesoría y consentimiento del Senado,
pero desde los inicios del país como entidad independiente, se
celebraron acuerdos directos sin la concurrencia del otro Poder.
Se atribuye su origen a un capricho del Presidente Washington.
A través del ejercicio de esta actividad pueden distinguirse,
conforme la opinión de algunos autores consultados los siguientes tipos de acuerdos:
1. Los acuerdos tradicionales negociados por el Ejecutivo
y aprobados por el Senado contemplados en el artículo
II, sección 2, párrafo 2 de la Constitución denominados
“Tratados Senatoriales”.
453
454
CENTRO DE ESTUDIOS PARA EL DESARRROLLO RURAL SUSTENTABLE Y LA SOBERANÍA ALIMENTARIA
2. Los “acuerdos ejecutivos congresionales” que pueden ser
de dos tipos:
a) Los que reciben una autorización previa del Poder Legislativo para negociarse.
b) Aquéllos que una vez negociados se envían al Congreso para su aprobación con efectos retroactivos.
3. Los acuerdos llevados a cabo únicamente por el Presidente conocidos como presidential-executive o sole executive agreements.
4. Los denominados por algunos autores europeos como
gentleman agreements de singular importancia a finales
de la IIa. Guerra Mundial.434
5. Por último, se quiere por algunos estudiosos,435 distinguir otra categoría en aquellos acuerdos que surgen en
cumplimiento de un tratado.
Esta identificación la encontramos
en Charles Rousseau, Derecho Internacional Público, Barcelona, Ariel,
1961, pp. 25 y 39.
435
El Profesor Alonso Gómez Robledo
en su interesante estudio “Aproximaciones al Marco Jurídico Internacional”, en Jorge Witker (coord.), El
Tratado de Libre Comercio de América
del Norte. Análisis, diagnóstico y propuestas jurídicos, México, Instituto
de Investigaciones Jurídicas, UNAM,
1993, Tomo I, p. 67, cita al Profesor
Oliver T. Covey, quien formula esta
curiosa distinción.
436
John H. Jackson, et al, Legal problems of international economic relations, Third Edition, USA, West
Publishing Co., 1995, p. 118.
434
Estos últimos tal vez se refieran a los tratados que, una vez
aprobados por el Senado, exigen la celebración de posteriores
convenios para precisar ciertos detalles en su implementación,
de tal manera que se refieren a acuerdos derivados o suplementarios que no constituyen en sí, convenios independientes (Treaties and executive agreements).
Como fuere, la celebración de estos acuerdos ejecutivos se
desprenden conforme sus apoyadores, en una facultad “inherente” al poder Ejecutivo y particularmente a la autoridad constitucional del Presidente, como lo señala el profesor John H.
Jackson, quien constituye una de las máximas autoridades en
los aspectos legales del comercio internacional en los Estados
Unidos de América.436
Ante el incremento de estos acuerdos simplificados, se ha ido
agudizando la pugna entre quienes defienden la Cláusula de los
Tratados (Treaty clause) que confiere al Senado la facultad de
asesorar y autorizar por mayoría de dos terceras partes la celebración de tratados versus quienes apoyan la negociación de acuerdos
internacionales por el Presidente sin la intervención del Senado o,
bien, eventualmente del Congreso de manera muy limitada.
En la práctica tenemos casos de gran importancia a nivel mundial que ha firmado el Poder Ejecutivo sin dar participación al
Elementos jurídicos
para una controversia comercial en contra del maíz
y sus derivados procedentes de los Estados Unidos de América
Senado calificados inclusive como “secretos”, tal como fue el de los
Acuerdos de Yalta del 11 de febrero de 1945 en donde se traspasaron a la URSS las islas Kuriles y la parte meridional de Sakhalin,
extralimitando las facultades militares del Presidente.437
Según los datos recabados, de 1933 a 1940, se llevaron a
cabo 105 tratados y 123 acuerdos ejecutivos; de 1945 a 1952,
132 tratados y 7,324 acuerdos ejecutivos (se incrementaron
poco más de diez veces en ocho años), en el siguiente período
presidencial que sólo fue de cuatro años, el dato es de 63 tratados contra 846 acuerdos ejecutivos y en los siguientes años la
tendencia ha sido la misma.
Evidentemente el conflicto entre los dos poderes; entre el Senado y el Ejecutivo y el mecanismo de participación colegiada
del Legislativo y el Ejecutivo no se constriñen al interés meramente interno, sino que afecta seriamente a todos aquellos países
con quienes se lleven a cabo negociaciones internacionales y más
específicamente de índole comercial, incluso a nivel multilateral
como es el caso de la OMC. La causa de la preocupación radica en
el hecho de que la fuerza obligatoria interna de dichos acuerdos es
distinta, pues en el caso de los tratados senatoriales no hay duda
de que es absoluta; se convierte en la norma obligatoria conforme
la tesis de que: international law is the law of the land (“El Derecho
internacional es Derecho propio”, artículo 6° de la Constitución).
Empero, aquellos acuerdos que no son aprobados por las dos terceras partes del Senado, presentan múltiples facetas de dificultad
y su repercusión interna puede ser distinta, pero sobre todo frente
al país con quien se lleva a cabo el acuerdo.438
Si se parte de la premisa de que el Presidente y las ramas
del Ejecutivo pueden negociar cualquier tema en cualquier
momento, el punto está en precisar si lo que se haga será necesariamente obligatorio y vinculante. Otro tema a considerar,
necesariamente, será la materia de que se trate, particularmente
si concierne al comercio internacional y a los aranceles. Por ello,
desde que se anunció la posibilidad de negociar un acuerdo de
libre comercio con dicho país, manifestamos nuestras inquietudes al respecto, máxime que para México el tratado sería ley
suprema, sólo un escaño abajo de la Constitución439 que se aplicaría directamente al ser promulgada.
455
Charles Rousseau, op. cit., Nota
434, p.39.
438
La Suprema Corte ha ido encausando
y fijando de alguna manera, en casos
relevantes, esta práctica del Ejecutivo,
calificando a estos convenios como
carentes de “dignidad” al no tener la
aprobación del Senado. Louis Fisher,
American Constitutional Law, USA,
McGraw Hill Inc., Georgetown University, 1995, p. 362.
439
Rodolfo Cruz Miramontes, “Entorno Jurídico del TLC ”, Panorama Jurídico del Tratado de Libre
Comercio, México, Universidad
Iberoamericana, Departamento de
Derecho, 1993, t. II.
437
456
CENTRO DE ESTUDIOS PARA EL DESARRROLLO RURAL SUSTENTABLE Y LA SOBERANÍA ALIMENTARIA
El Tratado de Libre Comercio de América del Norte se ubica, conforme a la clasificación citada, entre los “acuerdos ejecutivos
congresionales” que, por haberse sujetado al sistema de la vía rápida
(fast track), recibió una autorización previa a su negociación, habiéndose por ello constreñido a un término de duración para dicha
facultad y a una necesaria aprobación posterior por parte el Senado, tal como se estipuló en la ley identificada como P. L. 100-418,
Secc. 102. El término consignado para dicha vía rápida fue del 1 de
mayo de 1991 al 31 de mayo de 1993; esto significa que la autoridad presidencial para negociarlo concluyó en esa fecha.
Adicionalmente debería, tal como aconteció, presentarse
junto al texto del Tratado y en el correspondiente término, una
ley especial en la que constara su aprobación y su instrumentación (con base en la Sección 1103 de la Omnibus Trade and
Competitiveness Act of 1988 y en sección 1102 de la misma,
que otorga al Presidente las facultades legales para celebrarlo).
De cualquier manera, el TLCAN fue negociado válidamente y quienes actuaron en representación del gobierno estadounidense sabían qué clase de compromiso iban a celebrar
y, sin duda, tuvieron en cuenta los nueve mandamientos que
contienen las líneas generales que deben observarse a juicio del
Department of State –equivalente a nuestra Secretaría de Relaciones Exteriores– contenidas en un manual emitido por la Circular No. 175 que obligan, sin importar qué clase de acuerdo se
negociará, a formularse las siguientes:
CONSIDERACIONES para seleccionar los procedimientos
constitucionales permitidos, debiéndose tomar en cuenta los
factores pertinentes junto con otros elementos constitucionales
(Sección 711.3):
• La amplitud de los compromisos y factores de riesgos que asumirá el país y la Nación en su totalidad.
• Hasta dónde se afectarán las leyes de los estados, si fuere el caso.
• Si el futuro convenio podrá ponerse en marcha sin necesidad
de que el Congreso promulgue alguna ley.
• Si existe algún antecedente o práctica sobre estos acuerdos.
• Si el Congreso ha manifestado alguna inclinación sobre la clase de acuerdo, en casos similares.
Elementos jurídicos
para una controversia comercial en contra del maíz
y sus derivados procedentes de los Estados Unidos de América
• El grado de formalidad deseado en la celebración del acuerdo.
• En cuanto a su duración, cuál deberá ser la deseada, la necesidad de que concluya a la brevedad y la preferencia de que sea
en un término ordinario o a corto plazo.
• En la determinación de qué clase de convenio deberá seleccionarse, será muy importante tomar en cuenta que se evitará
afectar las facultades constitucionales del Senado, del Congreso como tal o del Presidente.
• Se recomienda por último, consultar con las comisiones competentes del Congreso.
Éstas eran las directrices prevalecientes, al menos hasta
1985. Como podemos colegir, al Departamento de Estado le
preocupa más que la profundidad y extensión del compromiso
internacional, valorar los efectos internos y las posibles repercusiones a los poderes estatales.
En síntesis podemos considerar que de lo dicho hasta
ahora, que:
a. Tenemos ya un panorama adecuado de lo que es el TLCAN, como marco general de los compromisos contraídos por las Partes.
b. Conocemos cómo quedaron concertados los derechos y
las obligaciones bilaterales de México y los Estados Unidos de América en el tema del azúcar y edulcorantes.
c. Sabemos también de la existencia de las cartas paralelas
sobre estos productos agrícolas que fueron elaboradas a
última hora, suscritas solamente por los Secretarios de
Comercio.
d. Conocemos sus textos que, siendo casi iguales, presentan
ciertos matices que las afectan en sus consecuencias.
e. Estamos informados de cómo se presentaron las cartas al
Congreso Norteamericano, en un paquete distinto al que
contenía el texto del TLCAN.
f. Explicamos cómo en los Estados Unidos de América se
estilan los llamados “acuerdos ejecutivos”, sus distintos
tipos y sus efectos legales.
g. Asimismo, sabemos cuál es la situación en México de la
práctica y del intento de su reglamentación legal.
457
458
CENTRO DE ESTUDIOS PARA EL DESARRROLLO RURAL SUSTENTABLE Y LA SOBERANÍA ALIMENTARIA
h. Por último, también tenemos conocimiento de la existencia de un tratado multilateral que se aplica para regular la
celebración de tratados, conocida como la Convención de
Viena y de la ausencia de los Estados Unidos de América
de la misma.
Toca ahora en esta última parte ocuparnos específicamente
de analizar las “cartas paralelas” de otros documentos relacionados y de su apreciación legal.
Advertimos que la suscripción de dichas cartas, por ser
anómala, aunque no extraordinaria lamentablemente, constituye una práctica viciada que atenta contra la seguridad y
certeza que se pretende lograr con la suscripción de los tratados internacionales y con la publicidad que se busca a
través de su inscripción en los organismos internacionales, trátese del más general, como es la Organización de las Naciones Unidas o especial, como la Organización Mundial
de Comercio.
Por lo tanto, al ser ahora, posiblemente, objeto de un panel de expertos que las analice, pondere y opine, nos permite
a nuestra vez, hacer lo propio como estudiosos de estos temas
jurídico-internacionales. Por ende, es intrascendente si se instala y opera el Grupo Especial en cuestión, o bien si se acuerda
por los afectados dejar las cosas por la paz.
El problema está sobre la mesa y llama a que se le analice,
conozca y juzgue.
(ii) Estudio analítico y opinión sobre las “cartas paralelas”
De entrada recordaremos que la presentación en forma oficial de
dichos documentos al Congreso Norteamericano, el día 4
de noviembre de 1993, formó parte de un paquete que contiene
otros documentos y que dichas cartas enlistadas bajo el numeral 2, contiene otras englobadas bajo el título de “cítricos”. En
este caso, solamente nos ocuparemos de las susodichas que se
refieren al azúcar y a los edulcorantes.
Asimismo, tengamos presente que con anterioridad a esta presentación pero el mismo día, se le había enviado al Congreso el
Elementos jurídicos
para una controversia comercial en contra del maíz
y sus derivados procedentes de los Estados Unidos de América
459
paquete obligatorio conforme al fast track, correspondiente al texto
del TLCAN y a los instrumentos legales para su implementación.
De manera expresa el Presidente Clinton, como sabemos,
advierte que fuera de los documentos anteriores contenidos en
el Paquete n° 1, como lo denominaremos por comodidad para
su identificación, los demás no tienen qué ser aprobados por el
Congreso y que solamente se los entrega en el Paquete n° 2, para
su conocimiento, a fin de sensibilizarlos, dados los beneficios
que pueden darle a los Estados Unidos de América, lo que sólo
sucederá si aprueba el TLCAN.
Los congresistas se ocuparon de revisar, eventualmente leer
y en algunas ocasiones concretas, opinar. Existe un documento
intitulado Record Debate in U.S. Congress on Constitutionality of
Side Agreements of the North American Free Trade Agreement, de
más de 600 páginas, en donde constan los comentarios, juicios
y opiniones de senadores y diputados.
Hay varias presentaciones que serán útiles en el abordaje que
hagamos a continuación del caso. Por razón de orden, empezaré
por referirme a la situación de las cartas paralelas en México;
luego a su consideración legal en los Estados Unidos de América; y concluiré con una visión general a la luz del Tratado en sí y
del Derecho Internacional.
(iii) Situación en México respecto a las “cartas paralelas”
No hemos comentado hasta ahora qué destino se le dio a estas
“cartas paralelas”, ni de los ejemplares que necesariamente cada
Parte debió tener en su poder, pues siendo cruzadas lo entendible sería que los originales fuesen al gobierno socio y se conservase una copia de la propia.
En su oportunidad hubo declaraciones y comentarios breves
de las autoridades, informando a la opinión pública de la existencia de unas cartas calificadas como de técnicas que servirían
para precisar algunos puntos del TLCAN que así lo requerían,
para facilitar su aplicación sin complicaciones.440 Posteriormente,
el titular de la SECOFI, informó en una comparecencia ante el H.
Senado de la República y a varios reporteros que indagaron sobre
las “cartas paralelas” que dichas cartas no se habían presentado
Los días 7 y 13 de noviembre
de 1993.
440
460
CENTRO DE ESTUDIOS PARA EL DESARRROLLO RURAL SUSTENTABLE Y LA SOBERANÍA ALIMENTARIA
con el texto del Tratado, por considerarlo innecesario, ya que solamente eran documentos técnicos de apoyo al mismo.441
Esta situación fue ratificada años más tarde, por la LVIII
Legislatura de la Cámara de Senadores, en su sesión celebrada el
día 10 de octubre de 2000, en la que el pleno aprobó por unanimidad la propuesta con punto de acuerdo del Senador Fidel
Herrera Beltrán, resolviendo:442
Que los documentos ‘cartas paralelas’ no fueron sometidas a la
consideración o aprobación del Senado de la República, y por lo
tanto no cumplen con lo dispuesto en el artículo 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
A mayor abundamiento y dado que es un principio general
del Derecho Internacional Público que no pueden desconocerse
compromisos internacionales alegando deficiencias de Derecho
Interno, será pertinente formular otras consideraciones:
Gazcón, Felipe, Reforma, México,
3 de septiembre de 1997, sección
de Negocios; Lourdes González, El
Financiero, México, sección Economía, misma fecha; Mena, Yadira, El
Economista, México, sección Industria y Comercio, misma fecha.
442
“Punto de Acuerdo en defensa de la
Industria Azucarera Mexicana y por
el legítimo cumplimiento del texto
del Tratado de Libre Comercio de
América del Norte aprobado por el
Senado de la República, publicado
en el Diario Oficial de la Federación
el 8 de diciembre de 1993”. Legislatura: LVIII Año: 1 Gaceta n°13, 10
de octubre de 2000. Véase también
“El Senado presiona a Zedillo sobre
el caso del azúcar”, Rodríguez, Leticia, El Financiero, México, 11 de
octubre del 2000.
441
Primera.- Toda vez que las “cartas paralelas” no fueron negociadas por el Presidente de la República ya que sólo aparece el
nombre del Dr. Jaime Serra Puche, Secretario de Comercio y Fomento Industrial, en la antefirma y no fue conocida por el H. Senado de la República, no constituye un
tratado internacional en los términos constitucionales ya
citados frecuentemente.
Segunda.- Para estimarse como un “acuerdo intersecretarial elaborado entre la USTR y la SECOFI, deberían haberse seguido los lineamientos que previene el artículo 7 de la Ley
sobre la Celebración de Tratados, también conocida como
“Ley de Tratados”.
Haciendo caso omiso de nuestra opinión sobre la inconstitucionalidad de las cartas y suponiendo —sin conceder— que lo fueren, la SECOFI debió haber informado a la
Secretaría de Relaciones Exteriores, de su pretensión para
celebrar tales convenios y posteriormente, haber obtenido
un “dictamen” en el que esta Secretaría califica al nuevo
instrumento y, si fuere favorable, debió haberlo inscrito en
el Registro respectivo.
Elementos jurídicos
para una controversia comercial en contra del maíz
y sus derivados procedentes de los Estados Unidos de América
En una indagación que realizamos ante la Secretaría de Relaciones Exteriores, fuimos informados de que desconocían la
existencia de tales cartas pues nunca habían producido dictamen alguno y menos inscrito los susodichos documentos.
Por lo dicho, esta segunda argumentación acredita que tampoco tienen el carácter de “acuerdos interinstitucionales” por
lo cual son inexistentes conforme a esta ley.
Tercera.- No faltará quien pretenda superar estas presentaciones
y alegue que, conforme a la Convención de Viena, México
está obligado a respetarlas pues el artículo 2, párrafo 1,
inciso a y 2, así lo consignan.
Primeramente debemos precisar si la sola firma –si estuviese
estampada– del Secretario de Comercio y Fomento Industrial
puede considerarse como la del representante del Estado, con
facultades suficientes para obligar al Estado, tal como ya consignamos que lo establecen los artículos pertinentes de la Convención. Esto sucedería en la hipótesis planteada en el artículo
7, inciso b, cuando puede deducirse de la práctica en cuestión
seguida por el Estado, que la persona que firma el documento,
en este caso el titular de la SECOFI, ha sido considerada representante del Estado para esos efectos.
Sin embargo, lo anterior no es fácilmente aceptable cuando
el Tratado que pretenden modificar, fue firmado por el Presidente de la República y no por el Secretario.
Menos aún se aceptaría en los supuestos que aparecen en el
párrafo 2 del mismo precepto, ya que se parte de las funciones
que realiza y siempre que se trate de:
a)Jefes de Estado.
b)Jefes de misiones diplomáticas.
c) Representantes acreditados por los Estados ante una Conferencia Internacional o ante una organización internacional.
No obstante la falta de realización de las hipótesis anteriores, existe en el artículo 8, una prevención que permite “purgar”
la deficiencia legal que se presentase y esto se da, si el Estado a
quien se pretendió representar sin razón, confirma a posteriori,
el acto llevado a cabo.
461
462
CENTRO DE ESTUDIOS PARA EL DESARRROLLO RURAL SUSTENTABLE Y LA SOBERANÍA ALIMENTARIA
En el caso a consideración, ya hicimos referencia a que el
Senado mexicano se ocupó posteriormente del tema, rechazando las “cartas paralelas” por no haberlas conocido en su oportunidad, confirmando así su invalidez jurídica. Por ende tampoco
se actualiza esta posibilidad.
Cuarta.- Reparemos ahora en el propósito y efectos buscados por
las “cartas”, consistente en modificar el texto del anexo
703.2 en su párrafo 15 y eliminar el párrafo 16. En otras
palabras se buscaba enmendar y modificar el tratado.
Ya hicimos referencia a que la parte IV de la Convención
de Viena, se ocupa precisamente de estos puntos y que los
artículos 39, 40 y 41 restablecen las normas procedimentales que se deben observar para estos efectos.
Una primera condición es que se respete lo que el propio tratado disponga sobre el particular. Ergo, debe existir válidamente
el tratado, por lo que en la especie, aún no había sido aprobado
ni por el Congreso estadounidense ni tampoco por los cuerpos
legislativos de México y Canadá. Así pues aún no había tratado que enmendar. Lo lógico hubiera sido que las Partes hubiesen
abierto el texto y renegociado. No sucedió así y la razón simple
fue que para ese entonces el Ejecutivo norteamericano ya no tenía
facultades para negociar, pues como lo comentamos líneas arriba,
éstas habían concluido el día 31 de mayo de 1993.
Por lo tanto reiteramos nuestra observación de que no es
posible aplicar tampoco este supuesto sobre la modificación y
enmienda del aún inexistente tratado.
En lo que corresponde a nuestra ley interna y considerando
que los tratados devienen ley suprema, su modificación debe
hacerse conforme al artículo 72, párrafo f que dice: “En la interpretación, reformas o derogación de las leyes o decretos, se
observarán los mismos trámites establecidos para su formación”.
Al no haberse cumplido, los cambios propuestos por la cartas,
carecen de efectos legales.
Para concluir esta última parte de nuestro estudio, recordaremos que la Convención de Viena aún no está aceptada
por el Gobierno norteamericano por lo que sus disposiciones
Elementos jurídicos
para una controversia comercial en contra del maíz
y sus derivados procedentes de los Estados Unidos de América
463
no le son aplicables al caso en estudio y estimo que difícilmente la llegará a firmar.443
El profesor John H. Jackson ya mencionado opina que la
Convención es:
.... a convenient reference on the rules of international law, or those
governing treaties, even though various nations are not bound (not
formal parties, such as the United States)....444
Decidimos, sin embargo, efectuar el análisis para despejar
cualquier duda, pues no ha faltado quien insista en el compromiso de México, sin reparar en la inaplicabilidad legal de la
Convención que, de cualquier forma resulta útil, ya que se han
recogido en sus normas, las corrientes y las prácticas aceptadas
por los Estados como válidas.
(iv) Situación en los Estados Unidos de América respecto
a las “cartas paralelas”
Habiendo ya considerado el tema de la existencia de los acuerdos ejecutivos y de los diversos tipos que en la práctica diplomática norteamericana existen, procederemos a referirnos a la
ubicación de las cartas paralelas en el sistema jurídico de los
Estados Unidos de América.
De inicio, tenemos que el TLCAN es un acuerdo ejecutivo-congresional y que a su alrededor, cual satélites, giran tres
acuerdos suplementarios, las cartas paralelas y otros documentos adicionales cuya condición jurídica es distinta. La revisión
de los mismos nos señala de inmediato que son perfectamente
ubicables en diversos cajones de clasificación legal, acorde tanto
con textos previos existentes en normas positivas y en las decisiones e interpretaciones que la Suprema Corte ha dado, sobre
todo por la afectación que pueden dar a leyes federales y locales,
así como a la soberanía de los estados de la Unión.
Así, es aceptado que el gobierno estadounidense puede obligarse internacionalmente, no sólo por la vía de los tratados senatoriales sino también de los acuerdos ejecutivos (United States
vs Curtis Wright Export Co., 299US304, 1936).
Dicho país lo firmó el 24 de abril de
1970, pero aún no lo ha ratificado.
444
John H. Jackson, et al., op. cit.,
Nota 309, p. 125.
443
464
CENTRO DE ESTUDIOS PARA EL DESARRROLLO RURAL SUSTENTABLE Y LA SOBERANÍA ALIMENTARIA
Lo que nos interesa ahora es precisar hasta dónde pueden ser
válidos los compromisos adquiridos en materia comercial, sin que
sean aprobados por el Senado. La razón es que dada la competencia original del Congreso sobre esta materia, se antoja que su
manejo por el Ejecutivo, no puede ser informal ni simple.
El ejemplo del TLCAN es muy claro, ya que previamente a su
negociación hubo que recabar una autorización expresa del Congreso, quien no solamente la otorgó, sino que la sujetó a un término perentorio para su negociación y le fijó ciertas condiciones.
Habiendo sido negociado en tiempo y forma, el TLCAN tiene así el
estatuto de un acuerdo ejecutivo-congresional. Sus características
coinciden con las apreciaciones formuladas en un caso clásico en la
materia como es Weinberger vs. Rossi 456 U.S. 25 (1982) o bien B.
Altman and Co. vs. United States 224 U.S. U.S.583, 601 (1912), así
como Dames and Moore vs. Regan 453 U.S. 654,686 (1981).
Empero no puede desconocerse que hay voces, sobre todo en
los medios académicos, que se han alzado en los últimos años
en contra de esta práctica del Poder Ejecutivo y que han llegado a cuestionar la constitucionalidad de tratados tan importantes como el que se refiere a la suscripción de la Organización
Mundial de Comercio. En el seno del Congreso y en diversas
ocasiones se han efectuado reuniones de estudio sobre el tema,
como sucedió en 1975 y en 1976, en que han dado pie a la revisión del pensamiento de especialistas en el tema como Rovine,
Mathews, McDoughal and Laws, Borchard, Lung Chun Yen,
Geshard Von Glahn, Joseph M. Sweeney y otros.445
El resultado ha quedado plasmado en la regulación jurídica
que ha producido en las leyes ya mencionadas de 1974 y 1988.
Sin embargo, en donde no hay esta claridad legal, es en el
caso de los demás tipos de acuerdos ejecutivos que son los acuerdos ejecutivos presidenciales o sole executive agreements.
(v) Los acuerdos ejecutivos presidenciales y las “cartas paralelas”
conforme al Derecho y a la práctica norteamericana
Dejo constancia de mi reconocimiento agradecido al colega Irwin
P. Altschuler y socios, por su apoyo,
información bibliográfica y valiosos
comentarios sobre el particular.
445
Hemos advertido con anterioridad en la parte conducente, que
en contraste con los acuerdos ejecutivos congresionales, los llamados presidential o sole executive agreements, presentan serias
Elementos jurídicos
para una controversia comercial en contra del maíz
y sus derivados procedentes de los Estados Unidos de América
dudas de su legitimidad frente a la Constitución norteamericana. En su origen se consideró que el Presidente norteamericano
tenía ciertas facultades implícitas para el mejor desempeño de su
encargo, que podía manejar con cierto arbitrio, sin intervención
alguna del Senado. (Artículo II, sección 2, párrafo 1). Ocasionalmente, inclusive, se citó a la tesis doctrinal del ejercicio ultra
vires del poder presidencial y su admisión como vinculante en el
Derecho Internacional.446
Durante varios años y en ocasiones diversas se han utilizado
estos instrumentos fundamentalmente en materia de conflictos bélicos o de confrontaciones complicadas en donde ha prevalecido un gran interés político. El Departamento de Estado
editó en 1950 una obra revisando esta práctica diplomática destacando lo anterior.447 Directamente conectados con estos mecanismos, existen dos casos muy importantes en la historia del
incremento territorial de los Estados Unidos de América, uno
de los cuales infortunadamente afectó a México.
Texas durante varios años, casi diez, tuvo una existencia independiente para anexarse posteriormente a quien estuvo
sosteniendo la guerra contra su sede. El día 12 de abril de 1844
se firmó el tratado de anexión con la República de Texas, pero al
presentarse ante el Senado norteamericano fue rechazado por razones diversas, siendo la más importante el que se pretendía que
tuviese una mayor formalidad. La respuesta no desanimó al Señor. Calhoun, Secretario de Estado, pues a través de resoluciones
conjuntas de cada una de las Cámaras cuyos integrantes votaron
por mayoría simple, se obtuvo la conformidad buscada por el Ejecutivo, eludiéndose así la intervención del Senado conforme lo
previene la Constitución,448 dado lo cual, se pronunció el día 1 de
marzo de 1845 decidiendo la creación de un nuevo estado y el día
29 de diciembre del mismo año se consumó la anexión.
En forma parecida se efectuó la anexión de Hawai el día 7
de julio de 1898.449 En ambos casos quedó de manifiesto que
la utilización de los sole executive agreements, pese a los enormes
beneficios económicos y políticos norteamericanos que producirían, requerían de una mayor formalidad y en cierta forma, se
manifestó pudor. Tal como se dijo en otra ocasión, requerían de
cierta “dignidad”.
465
Cuestionamiento formulado por
el Senador Brewster al asesor legal
del Departamento de Estado, G.H.
Hackworth, en el asunto de la vía
acuática del Río San Lorenzo, el 29
de noviembre de 1944, citado por
William W. Bishop, International
Law, New York, Prentice-Hall Inc.,
1954, pp. 90 y 91.
447
The Law of Treaties as Applied by the
Government of the United States of
America, véase también The restaement (third) of foreign relations law.
448
La bibliografía sobre el episodio
texano es abundante, por lo que
sólo citaré algunas obras relevantes
sobre este punto, como la de Justin
H. Smith, The Annexation of Texas,
New York, A.M. Press, que originalmente fuera publicada en 1911, se
reimprimió en 1971. Asimismo Republic of Texas. Its history and annexation 1836 to 1846, escrita por quien
fuera su último Presidente, Anson
Jones. Edición facsimilar por The
Rio Grande Press, Chicago, 1966.
Asimismo ver “Texas vs. White” 74
U.S. (7 Wall, 700 (1868)).
449
William B. Bishop, op. cit., Nota
446, p. 87., “Hawaii vs. Mankechi”
190 U.S. 197 (1903).
446
466
CENTRO DE ESTUDIOS PARA EL DESARRROLLO RURAL SUSTENTABLE Y LA SOBERANÍA ALIMENTARIA
Steve Charnovitz, “The NAFTA
Enviromental Side Agreements”,
International and Comparative Law
Journal, USA, 1994, pp. 257, 295-97.
451
Sandra Le Priol-Vrejan, “The
NAFTA Environmental Side Agreement and the Power to Investigate
Violations of Environmental Laws”,
Hofstra Law Review, USA, n° 23.
450
No ha faltado, desde luego, oportunidad de que la Suprema
Corte de Justicia se pronuncie a favor de estos acuerdos o actos
“grises”, conforme al criterio de que los postulados y requerimientos de la globalización demandan un ejercicio fuerte de los
poderes presidenciales. Se citan obligatoriamente los casos de
United States vs. Belmont 301 U.S., 324 (1937); United States vs.
Pink 315 U.S.203, 229-30 (1942) y Dames and Moore vs. Regan
453 U.S. 654 (1981).
Este tercer juicio se ha convertido en una especie de clásico,
pues no sólo confirma la tesis de la facultad legítima presidencial para actuar independientemente del Senado y comprometer
internacionalmente a su país, sino también para obligar directamente a los mismos estados de la Unión, además de fortalecer
sus acciones en otro terreno, como es el de las reclamaciones
internacionales en contra de los Estados Unidos de América.
La materia del caso fue la retención de rehenes y su liberación
por el gobierno de Irán, a cambio de resolver las demandas pendientes ante tribunales norteamericanos en contra de este país, lo que
afectó también en cierta manera, las funciones jurisdiccionales.
Algunos analistas han considerado que el Congreso implícitamente, ha favorecido esta práctica de resolución de quejas y
reclamaciones por la vía de los sole executive agreements, lo que
se demuestra con la promulgación de la International Claims
Settlement Act, 22 U.S.C., sección 1623 (a), 1988. Empero no
han faltado comentarios que sostienen algunos analistas que,
dada la circunstancia de que varios casos de reclamaciones han
requerido de ciertas leyes de instrumentación o de aprobación
posterior, no constituyen sole executive agreements en esencia.
La crítica ha sido constante y se ha incrementado en contra
de estos acuerdos, por carecer de validez constitucional. Por ello
el profesor Steve Charnovitz considera que se está presentando un resurgimiento de la posición defendida por el congresista
Brieker y que su propuesta modificatoria que lleva su nombre,
pronto volverá a la luz, buscando poner coto y límites a estas acciones presidenciales ausentes de apoyo constitucional.450 Tanto
el profesor citado líneas arriba como otros autores, entre ellos
Sandra Le Priol-Vrejan451 se han ocupado de los acuerdos suplementarios del TLCAN, o sean el laboral y particularmente del
Elementos jurídicos
para una controversia comercial en contra del maíz
y sus derivados procedentes de los Estados Unidos de América
que se refiere a la protección del medio ambiente y han criticado y puesto en duda su legitimidad.
Con todo esto podemos derivar que existen serios cuestionamientos internos sobre la legitimidad y validez de las cartas
paralelas y con ello, sobre la posibilidad de que sean exigibles a
México en los términos pretendidos, ya que su ubicación y encuadramiento dentro del sistema de acuerdos internacionales del
Ejecutivo sólo pueden calificarse de sole executive agreements.
Para quien dude de que lo son, baste recordar que el Presidente Clinton tuvo el buen cuidado de precisar en la carta que acompañó al Paquete n° 2 de documentos enviados al Congreso el día
4 de noviembre de 1993, que habían acuerdos suplementarios y
otros documentos, ente los cuales enlista a las cartas sobre azucares
y edulcorantes. Esta distinción, como advertí al inicio de este ensayo, no es fortuita, pues hace un distingo de la diferencia legal
entre ambos acuerdos, si bien los primeros constituyen acuerdos
ejecutivos presidenciales, los segundos fueron más informales.
Los acuerdos suplementarios se habían anunciado desde la autorización del fast-track en mayo de 1991 y su celebración siguió
a la firma del TLCAN, concluyéndose el 13 de agosto de 1993,
según lo informaron públicamente los tres gobiernos asociados. A
los demás sólo los califica de acuerdos y otros documentos.
No dejó de llamar la atención de los Congresistas que, habiéndose concluido el TLCAN, considerado como un acuerdo
fuera de la aprobación del Senado pero al fin de cuentas, autorizado y en vías de aprobación por el Congreso, conforme a la
“vía rápida”, aparecieran ahora estos convenios suplementarios.
Un grupo de legisladores en número de once, cuestionaron al
Presidente Clinton sobre la condición legal de los mismos y así
a través de una carta del diputado George Brown, se lo hicieron
saber el día 20 de julio de 1993. El representante para el Comercio Internacional Mickey Kantor tardó en responder y el
día 8 de octubre, les hizo saber que se trataba de unos acuerdos
ejecutivos presidenciales (sole) y textualmente dijo:
The supplemental agreements are executive agreements. The agreements do not require Congressional Approval since they are executives
agreements and are not formally part of or annexed to, the NAFTA.
467
468
CENTRO DE ESTUDIOS PARA EL DESARRROLLO RURAL SUSTENTABLE Y LA SOBERANÍA ALIMENTARIA
La corriente de opinión prevaleciente en el Congreso fue en
el sentido de que los acuerdos suplementarios eran sole executive
agreements, según comentó el Senador por Alaska John H. Chafee, quien de manera contundente afirmó entre otras cosas que:
The President can enter into the side agreements without approval of Congress, because they are not trade agreements.... The side
agreements are not before us. If you look at this legislation the side agreements are not in it....
Charnovitz se refiere a esta opinión y a otras para juzgar la
ilegitimidad de los acuerdos laterales.
Si estimamos que las cartas paralelas aún se ubican en un nivel inferior a los acuerdos laterales que sí habían sido mencionados
por el Congreso previamente y el Presidente había dado cuenta de
su conclusión desde agosto, y se duda de la validez legal de ellos,
con mayor razón las citadas cartas tienen menos presencia.
¿El Presidente Clinton pudo celebrar los acuerdos laterales y
las cartas paralelas?
La pregunta que nos hacemos surge de la existencia de una
facultad arbitral e indeterminada, un tanto existente en la penumbra, de las atribuciones inherentes a su ejercicio que han
defendido funcionarios del Ejecutivo y pretendido justificar algunos legisladores. En principio pudiere parecer por lo dicho
que sí puede, en razón de que son acuerdos ejecutivos y la práctica lo apoya. Sin embargo, tenemos que estimar, en justicia,
que no están encerrados ambos en un mismo cajón; por lo tanto, si los primeros pudiesen explicarse, los segundos no.
De cualquier manera su oportunidad es criticada y por ello
su validez legal, pues todos ellos como ya consignamos, forman
parte de un todo y para que operen y funcionen, debe primeramente ser aprobado el TLCAN como lo dijo claramente el Presidente Clinton en su carta que acompañó al Paquete n° 2. Por
ello, legalmente no es posible separarlos del principal.
Recordando, el Ejecutivo tenía una autorización para negociar y concluir el TLCAN, en un plazo concreto que expiró el día
31 de mayo de 1993; Tanto los acuerdos suplementarios como
las cartas paralelas se firmaron con posterioridad, por lo que no
Elementos jurídicos
para una controversia comercial en contra del maíz
y sus derivados procedentes de los Estados Unidos de América
469
era ya legalmente posible hacerlo y admitirlos significa aceptar
un ejercicio fuera de las facultades presidenciales, esto es, hubo
un exceso de autoridad.
A mayor abundamiento, tengamos presente que la materia
de dichas cartas concierne al tema arancelario por lo que aun si
considerásemos a dichas cartas paralelas como acuerdos ejecutivos independientes del TLCAN, existiría la traba para su validez,
de que se requería una previa autorización congresional.
Así pues todos estos documentos están viciados de nulidad.
Citaremos por su pertinencia lo que manifestó el Senador
Stevens de Alaska a propósito, tomado del extracto del documento citado.452
The NAFTA side agreements overstep the authority of the President,
because:
* Additional nontrade side agreements under fast-track are unprecedented and were not authorized or mentioned in the fast-track
legislation passed by Congress.
* Side agreements were negotiated more than two months after the
expiration of presidential fast track authority on June 1, 1993.
* Because they are nontrade in their subject matter, the side agreements cannot be considered “necessary and appropriate” under the
language of the Trade Act of 1974, and, thus, the Administration’s
stated reason for including the side agreements with the NAFTA
implementing legislation is negated.
* The President did not meet his obligation under the Constitution,
which grants Congress the authority to regulate foreign commerce,
to consult and gain the approval of Congress before entering into
international agreements. The side agreements are, thus, without legal effect.
La contundencia de la opinión es evidente y precisa, por lo
que su conclusión, abona a la nuestra.
En suma, siendo la facultad presidencial en cuestión no muy
precisa, pero en fin, ejercida en ciertas materias, en el presente
caso no es admisible tampoco porque lo hizo fuera del tiempo
contemplado por el Congreso para ello. Esto explica con razón
que hubiese enviado en un paquete distinto, el número 2, los
Record of debate in U.S. Congress on
Constitucionality of Side Agreements
of The North American Free Trade
Agreement, (Vol. 139, No. 162) 139
Cong. Rec. S. 16352.
452
470
CENTRO DE ESTUDIOS PARA EL DESARRROLLO RURAL SUSTENTABLE Y LA SOBERANÍA ALIMENTARIA
Aparentemente existió otra carta fechada el día 4 de noviembre
de 1993, dirigida por el Dr. Jaime
Serra a su homólogo M. Kantor,
cuyo texto es casi igual a la del día
anterior pero sin referirse a la eliminación del párrafo 16. Como
ésta no fue presentada al Congreso
norteamericano, no la incluimos en
nuestro análisis.
453
acuerdos suplementarios y “otros documentos” y además advirtiese que no tenía obligación de hacerlo, pues el fast-track no lo
preveía ni tampoco el Congreso debía aprobarlos. De aquí su
insistencia para pretender separarlos del TLCAN, en un esfuerzo
por hacerlos aparecer como una cosa distinta.
El Congreso no cayó en el juego y los ha visto lógicamente
como partes de un todo. Tampoco debieron haberse celebrado las
cartas paralelas, pues su propósito es ilegítimo y carecen de apoyo
legal. Es claro por el texto de las “cartas paralelas” que pretenden
modificar el texto del TLCAN, en los párrafos 15 y 16 del anexo
703.2, ya que cambian lo negociado en el primero y desaparecen
al segundo.453 Así pues, ni aún consideradas aisladamente, pueden
tener valor legal, pues al cambiar el texto del TLCAN aprobado
por el Congreso, requeriría su autorización para modificarlo, independientemente de que su propósito fuese proteger aún más a
la industria azucarera norteamericana.
En otros casos se ha prevenido oportunamente que el Presidente, al recibir la autorización congresional para celebrar un
tratado comercial, pueda eventualmente modificarlo. Así aconteció con un tratado similar de libre comercio como es el que
llevaron a cabo Canadá y Estados Unidos de América, para establecer una zona de libre comercio. [19 U.S.C. Secc. 212 (e),
nota 102 (e) (1988)]. En cambio y pese a su semejanza, no sucedió así con el TLCAN, por lo que no hay la menor duda que el
Presidente no tenía facultades para enmendarlo.
El Señor Kantor pretendía justificarlo, explicando que se
trataba de “acuerdos de última hora”, pero lo que nunca aclaró fue por qué se firmaron fuera del término legal para ello.
Uno de los autores consultados, el profesor Erikson, afirma que
en los acuerdos ejecutivos debe de recabarse la autorización del
Congreso para negociarlos y para concluirlos, esto es, se distingue la facultad para celebrarlos de la de su conclusión. No
puede el Presidente moverse a su antojo y discreción, so pena de
que se invaliden sus actos.
El celo del Congreso, como se ha repetido, es claro y trata
de evitar que el Ejecutivo evada su autoridad. Inclusive, se ha
llegado a sostener que permitir estos acuerdos ejecutivos, atentaría cada vez más seriamente el proceso democrático, pues se
Elementos jurídicos
para una controversia comercial en contra del maíz
y sus derivados procedentes de los Estados Unidos de América
471
impediría la participación de los legisladores como representantes de los estados en asuntos que los afectan.454 La carencia de
un fundamento sólido que dé legitimidad a los acuerdos ejecutivos presidenciales, es más delicada cuando la materia es el
comercio internacional.
En una reflexión necesaria, vemos que tradicionalmente
estos acuerdos ejecutivos han sido utilizados en temas de alto
contenido político, pero fundamentalmente, en casos de guerra
o bien de asuntos militares. En los últimos años se han extendido a problemas distintos, pero vinculados también de alguna
forma con hechos bélicos, como han sido las reclamaciones por
actos del Ejecutivo en contra de extranjeros. Fue a partir de los
años 70 cuando se ocupó del tema del comercio internacional y
esto resulta delicado, pues como se dijo, conforme la Constitución –por la llamada commerce clause– éste corresponde exclusivamente al Congreso.
Esta práctica preocupa cada vez más a los defensores de la
“cláusula de los tratados”, como la llamamos, máxime cuando se usa fuera de casos de guerra, de emergencia nacional,
del arreglo de reclamaciones o aun en el reconocimiento de
gobiernos extranjeros.
Como se ha visto, se pone en duda la legitimidad de los
últimos y más importantes acuerdos como son los asumidos en
la Ronda Uruguay, la aceptación de la Organización Mundial
de comercio, el propio TLCAN y los acuerdos suplementarios.
Con mayor razón podemos considerar que las cartas paralelas
no tienen valor legal, pues carecen del menor sustento objetivo.
Para regular las importaciones se requiere una ley aprobada por
el Legislativo, por lo que las cartas en cuestión que expresamente fueran presentadas al Congreso, están en el vacío legal y no
tienen ninguna fuerza obligatoria.
Para reforzar lo anterior, invocamos los casos siguientes:
• United States vs. Yoshida Int’l. Inc. (526 F. 2d. 560, 57183 (C.C.P.A, 1975).
• Consumers Union of U.S. vs. Kissinger et al. 506 F. 2d.
136, 142-43 (D.C. Cir. 1974).
454
Weiss y Tribe opinan en este sentido.
472
CENTRO DE ESTUDIOS PARA EL DESARRROLLO RURAL SUSTENTABLE Y LA SOBERANÍA ALIMENTARIA
(vi) Falta de notificación al GATT de la suscripción
de las “cartas paralelas”
El día 29 de enero de 1993, los tres países signatarios del
TLCAN, notificaron formalmente al GATT que habían celebrado el acuerdo y que, con base en el artículo XXIV, párrafo 7 (a)
del Acuerdo General, se enviaba para su conocimiento una copia del texto y de los aranceles negociados, depositándose en el
Secretariado una copia para consulta de los interesados.455 En
cambio, según fuentes consultadas, nunca se hicieron llegar los
textos que modificaban al documento original.
Por lo tanto, tampoco existen para efectos legales en los archivos del GATT, las cartas paralelas. Esta falta de cumplimiento sólo tiene una explicación y ésta es su irregularidad.
(vii) Conclusiones
Primera: El día 4 de noviembre de 1993, el Presidente William
Clinton presentó al Congreso de los Estados Unidos de América, dos paquetes de documentos relacionados con el Tratado de
Libre Comercio de América del Norte:
1.El primero conteniendo el texto y la legislación necesaria
para su instrumentación.
2.El segundo, un conjunto de documentos que no requerían la aprobación formal del Congreso, en número de
seis, apareciendo en segundo término las cartas paralelas
referentes al azúcar y a los edulcorantes.
Doc. 1/7176, 1 de febrero de 1993,
Council, 9 de febrero de 1993.
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Segunda: Conforme a la clasificación formulada por el propio Presidente Clinton, se distinguen acuerdos suplementarios,
acuerdos, informes y cartas técnicas.
Tercera: El Gobierno Norteamericano puede celebrar a
través del Ejecutivo, diversos acuerdos internacionales, pero
sólo los tratados aprobados por el Senado, están contemplados
en la Constitución.
Cuarta: De la revisión de precedentes, especialistas en
la materia y por voz del titular de la USTR, se concluye firmemente que las llamadas cartas paralelas se ubican como
Elementos jurídicos
para una controversia comercial en contra del maíz
y sus derivados procedentes de los Estados Unidos de América
presidential executive agreements llamados también sole executive agreements.
Quinta: Mediante este tipo de acuerdos se evade el rígido
control del Senado, por lo que la ley de la materia, regula desde
1974, los llamados congresional executive agreements, que se ocupan del comercio internacional.
Sexta: Dado que la materia de dichos acuerdos es comercial,
corresponde al Congreso, por ser facultad exclusiva del mismo
y para que el Ejecutivo pueda negociar cualquier convenio que
afecte los aranceles,, se requiere una autorización previa, además de que deberá aprobarse a su culminación.
Séptima: La autorización para la negociación en cuestión
tiene una vigencia, a cuya conclusión, se extingue la facultad de
ejercerla, utilizándose la figura denominada fast track.
Octava: En el caso del TLCAN, se siguió este sistema y su
vigencia de negociación corrió del 1 de mayo de 1991 al 31 del
mismo mes de 1993.
Novena: Las cartas paralelas se fecharon el día 3 de noviembre de 1993.
Décima: Por las múltiples razones y argumentos expuestos
las cartas paralelas carecen de validez legal.
Décimo primera: Por lo tanto, de acuerdo con la práctica
y el Derecho norteamericano, no pueden modificar el texto
del TLCAN.
Décimo segunda: En cuanto a la situación en México, el
TLCAN fue aprobado oportunamente por el Senado de la República, en ejercicio de las facultades legales que le concede el
artículo 76, fracción 1.
Décimo tercera: Las cartas paralelas no se acompañaron al
texto negociado por el Ejecutivo y aprobado por el Senado, por
lo que son inexistentes.
Décimo cuarta: Si se hubieren presentado tampoco tendrían
valor, por las razones expuestas.
Décimo quinta: Tampoco se puede considerar que sean
acuerdos intersecretariales por no haberse respetado las formalidades requeridas por la Ley de Tratados.
Décimo sexta: Las disposiciones de la Convención de Viena
fueron analizadas y conforme a las mismas, las cartas en cuestión
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474
CENTRO DE ESTUDIOS PARA EL DESARRROLLO RURAL SUSTENTABLE Y LA SOBERANÍA ALIMENTARIA
IQOM: “Evalúa E.E.U.U. solicitud
de consultas de México en el Capítulo XX del TLCAN por el caso del
azúcar”, 23 de mayo del 2007.
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tampoco tienen valor, aplicándose dichas normas por constituir
una práctica inveterada que observan todos los miembros de la
comunidad internacional, no obstante que los Estados Unidos
de América no hayan suscrito dicha Convenci