Ensayo 4.- El tema ambiental en la Constitución

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EL TEMA AMBIENTAL EN LA CONSTITUCIÓN MEXICANA
Consultoría LAP, S.C.
Análisis jurídico
Cuaderno de análisis No. 4
México, abril de 2015
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Si supiera que el mundo se ha de
acabar mañana, yo hoy aún
plantaría un árbol.
Martin Luther King Jr.
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EL TEMA AMBIENTAL EN LA CONSTITUCIÓN MEXICANA
SUMARIO: I. Introducción. II. La influencia del derecho
internacional en materia ambiental. III. La primera inclusión
del tema ambiental en la Constitución Mexicana. IV. El
proceso de constitucionalización del tema ambiental en
México. V. Comentario final.
I. INTRODUCCIÓN
El objetivo de este texto, es el de revisar las disposiciones de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos cuyo contenido verse sobre tema
ambiental. Sin embargo, consideramos que para hacerlo, es preciso también,
hacer alguna referencia al origen de dichas disposiciones y al proceso de
evolución que han venido viviendo como parte de esta novísima disciplina del
derecho, como lo es el derecho ambiental.
Así las cosas, analizaremos primeramente la influencia del derecho
internacional en el derecho ambiental interno, con el objeto de tener claridad
sobre el origen internacional que tienen las disposiciones que en materia
ambiental rigen en México. Posteriormente, haremos alguna referencia a la
primera norma ambiental que se incluyó en nuestra Carta Magna, con el objeto
de conocer el inicio del llamado proceso de “enverdecimiento” de nuestra ley
fundamental. Enseguida, revisaremos otros preceptos constitucionales que
revisten importancia para el tema ambiental en el capítulo que hemos
denominado “El proceso de constitucionalización del tema ambiental en
México”. Por último, a modo de comentario final, haremos también, una
reflexión conclusiva sobre todo el tema abordado.
II. LA INFLUENCIA DEL DERECHO
INTERNACIONAL EN MATERIA AMBIENTAL
El nacimiento del derecho ambiental tiene su cuna en el derecho internacional;
en este sentido, se remonta, si bien de manera incipiente, a los primeros
documentos normativos internacionales; particularmente a los que refieren a
los temas vinculados con la defensa y protección de los derechos humanos, ya
que si bien es cierto que esas primeras expresiones jurídicas protectoras de los
derechos humanos aun no hacían alusión directa al tema ambiental como uno
de los derechos humanos a asegurar, sí es verdad que ya lo tocaban de
manera marginal, y en definitiva incidían sobre el mismo. Así las cosas, dos
documentos en particular, resultaron muy trascendentales: “las diez primeras
enmiendas a la Constitución estadounidense de 1787 y la celebérrima
Declaración francesa de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789”1.
Respecto de ésta última, dos de sus artículos cobran especial interés para el
tema que nos ocupa:
1
RABASA, EMILIO. La Constitución y el Medio Ambiente. México. UNAM. 2007. p. 3
6
Artículo 2.- La finalidad de toda asociación política es la conservación de los
derechos naturales e imprescriptibles del hombre. Tales derechos son la
libertad, la propiedad, la seguridad y la resistencia a la opresión.
Artículo 4.- La libertad consiste en poder hacer todo aquello que no perjudique
a otro: por eso, el ejercicio de los derechos naturales de cada hombre no tiene
otros límites que los que garantizan a los demás miembros de la sociedad el
goce de estos mismos derechos. Tales límites sólo pueden ser determinados
por la ley.2
Como puede verse, ya la Declaración de Derechos del Hombre y del
Ciudadano, estableció que los derechos de una persona no tiene otros límites
que los que garantizan que los demás miembros de la sociedad puedan
también gozar de ellos. En este sentido, se ha interpretado que en relación al
tema ambiental, toda persona tiene derecho a disfrutar del medio ambiente que
lo rodea, siempre que ese goce, no implique su destrucción, ya que ello
derivaría en el hecho de que otros miembros de la sociedad no pudieran gozar
mas de dicho medio ambiente, y mucho menos las generaciones futuras.
También queda claro que la misma Declaración, ya preceptúa que la ley
determinará dichos límites. En nuestra forma de ver, este es el fundamento
primigenio de todo el mapa jurídico medio ambiental.
Estos primeros documentos normativos internacionales “constituyeron
suficientes puntos de arranque para que haya venido, posteriormente, una
verdadera catarata, hoy renaciente, sobre la cuestión.”3 Así, surgieron ya
muchos documentos, acuerdos y disposiciones internacionales en los que se
asentaron los principios básicos del derecho internacional para la protección
del ambiente, y que a su propia vez, mediante su enorme influencia, fueron
permeando el derecho interno de los países, empezando por sus
constituciones y derivando en sus legislaciones secundarias, dando forma a lo
que hoy conocemos como derecho ambiental.
Ejemplos importantes de estos documentos internacionales los
encontramos en la “Declaración de la Conferencia de las Naciones Unidas
sobre el Medio Humano, que se llevó a cabo en Estocolmo (Suecia), del 5 al 16
de junio de 1972, como en la Declaración de la Conferencia de las Naciones
Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, que tuvo lugar en Río de
Janeiro (Brasil), del 3 al 14 de junio de 1992”4, y ya con los antecedentes
anteriores, la Organización de las Naciones Unidas (ONU) convocó a la
llamada Cumbre Mundial sobre el Desarrollo Sostenible, mejor conocida como
Cumbre de Johannesburgo, por haberse realizado en esa ciudad de Sudáfrica
entre el 26 de agosto y el 4 de septiembre de 2002, pasando con ello, del
llamado ecodesarrollo, al desarrollo sustentable (o sostenible, como afirma la
ONU).
2
Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano. 1789
RABASA, EMILIO. Op. Cit.
4
BRAÑES, RAÚL. Manual de Derecho Ambiental Mexicano. México. FCE. 2004. p. 60
3
7
A partir de estas cartas internacionales en material de medio ambiente,
muchos acuerdos y tratados comerciales entre diversos países, no obstante
versar precisamente sobre libertad comercial y económica en los términos del
derecho capitalista, han incluido importantes normas para la protección del
medio ambiente. Tal es el caso, de sumo interés para nosotros, del Tratado de
Libre Comercio de América del Norte (TLCAN), y de su acuerdo paralelo
denominado Acuerdo de Cooperación Ambiental de América del Norte
(ACAAN), que resultaron en un acicate directo en nuestra política legislativa
para incorporar diversos preceptos y principios del derecho ambiental tanto en
nuestra Constitución como en nuestras leyes reglamentarias.
III. LA PRIMERA INCLUSIÓN DEL TEMA
AMBIENTAL EN LA CONSTITUCIÓN MEXICANA
Ninguna de las constituciones que México ha tenido a lo largo de su historia,
sino hasta la vigente de 1917, incluyó prefecto alguno en materia de protección
al medio ambiente.
No está de mas decir, que consideramos, con Emilio O. Rabasa, que el
elevado nombre de Constitución solo puede darse “a aquellos documentos que
rigieron temporal y territorialmente con cierta estabilidad, y que algunos de ellos
destruían, por no decir cambiaban, el marco anterior a la vez que aportaban
nuevas e interesantes soluciones de gobierno”5. En este sentido, “merecen en
nuestro país el nombre auténtico de Constituciones las siguientes:
1) El Acta Constitutiva de la Federación Mexicana y la Constitución Federal
de los Estados Unidos Mexicanos de 1824.
2) Las Bases y Leyes Constitucionales (1835-1836) y las Bases Orgánicas
de 1843.
3) El Acta Constitutiva y de Reformas de 1847.
4) La Constitución Federal de los Estados Unidos Mexicanos de 1857.
5) La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos de 1917.
Sin mayor fárrago histórico, pero sí con la idea de un tema tan nuevo
como el que da nombre a este libro (La Constitución y el Medio Ambiente), se
puede afirmar que es en la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, actualmente en vigor, donde, por primera vez, un constituyente
mexicano se ocupó y preocupó del tema. Con lo que demostró que nuestra
Constitución, en esta materia, como en muchas otras, merece el elevado título
de revolucionaria.”6
Pues bien, la primera incursión del derecho ambiental en nuestra carta
magna, se da, ni mas ni menos que en el artículo 27, que como sabemos, fue,
es y seguirá siendo uno de los mas importantes preceptos de nuestro marco
jurídico supremo.
5
6
RABASA, EMILIO. Op. Cit. p. 4
Ibidem. pp. 4-5
8
Esto es así, aun y cuando en la versión original de dicho artículo, es
decir, en el proyecto del primer jefe de la revolución constitucionalista, el
general Venustiano Carranza, el precepto no contenía alusión alguna al tema
ambiental, sino que fue, hasta que el constituyente Pastor Rouaix, a la sazón
también Secretario de Fomento, y por lo tanto presidente de la Comisión
Nacional Agraria, con la ayuda de su asesor el licenciado Andrés Molina
Enríquez, quien había escrito Los grandes problemas nacionales, incorporaron
al proyecto el tema ambiental.
El proyecto finalmente aprobado y que a la fecha se mantiene
prácticamente intacto, señala que:
“La Nación tendrá en todo tiempo el derecho de imponer a la propiedad privada
las modalidades que dicte el interés público, así como el de regular el
aprovechamiento de los elementos naturales suceptibles (sic) de apropiación,
para hacer una distribución equitativa de la riqueza pública y para cuidar de su
conservación.”7
IV. EL PROCESO DE CONSTITUCIONALIZACIÓN
DEL TEMA AMBIENTAL EN MÉXICO
Después de esta primera incursión del tema ambiental en el texto
constitucional, como ya hemos señalado, vinieron otras reformas alentadas por
el derecho internacional que dieron forma al derecho constitucional ambiental
mexicano.
Al proceso de incorporación de disposiciones que aluden al medio
ambiente o a los recursos naturales que lo integran, se ha dado en llamar, el
“enverdecimiento” de la Constitución, o bien, como señalan Pedro Luis López
Sela y Alejandro Ferro Negrete, la constitucionalización del medio ambiente.
En este tenor, López Sela y Ferro Negrete nos dicen que “Dado el
carácter supremo de la Ley Fundamental, se han incorporado en ella diversas
disposiciones referentes al medio ambiente con la finalidad de que, al elevarse
al máximo rango jurídico, se ejerza un control efectivo de la conducta humana
que perjudica el ambiente, así como realizar acciones que fomenten e impulsen
el aprovechamiento sustentable, la preservación y la conservación de sus
recursos naturales con el propósito de lograr la continuidad de la vida y el
bienestar actual y futuro de los habitantes.”8
Así las cosas, y además del precepto constitucional ambiental primero al
que ya nos referimos, se han incorporado a la Carta Magna otras disposiciones
ambientales, como son las siguientes:
7
Inicio del tercer párrafo del artículo 27 de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, según su versión original publicada en el Diario Oficial, Órgano del Gobierno
Provisional de la República Mexicana, el lunes 5 de febrero de 1917. Las cursivas son
nuestras.
8
LÓPEZ SELA, PEDRO LUIS, y FERRO NEGRETE, ALEJANDRO. Derecho Ambiental.
México. IURE Editores. 2006. p. 100
9
El artículo 27, párrafo tercero: La primera parte de este tercer párrafo
como hemos dicho, data desde la promulgación misma de nuestra Constitución
en 1917, aunque con algunas modificaciones de estilo prácticamente
imperceptibles. A la fecha indica que:
Artículo 27.- …
…
La Nación tendrá en todo tiempo el derecho de imponer a la propiedad privada
las modalidades que dicte el interés público, así como el de regular, en
beneficio social, el aprovechamiento de los elementos naturales susceptibles
de apropiación, con objeto de hacer una distribución equitativa de la riqueza
pública, cuidar de su conservación, lograr el desarrollo equilibrado del país y el
mejoramiento de las condiciones de vida de la población rural y urbana.
Artículo 73, fracción XVI: La fracción XVI de este precepto, al menos por
lo que hace al tema de la contaminación ambiental, data del 6 de julio de 1971.
Es por lo tanto importante hacer ver que desde 1917 y hasta 1971, no se
realizó modificación relevante alguna a la Constitución Mexicana que tuviera
relación con el tema ambiental.
Artículo 73.- El Congreso tiene facultad:
…
XVI. Para dictar leyes sobre nacionalidad, condición jurídica de los extranjeros,
ciudadanía, naturalización, colonización, emigración e inmigración y salubridad
general de la República.
…
4a. Las medidas que el Consejo haya puesto en vigor en la campaña contra el
alcoholismo y la venta de substancias que envenenan al individuo o degeneran
la especie humana, así como las adoptadas para prevenir y combatir la
contaminación ambiental, serán después revisadas por el Congreso de la
Unión en los casos que le competan;
Artículo 27, tercer párrafo, in fine: Como ya vimos antes, la primera parte
del tercer párrafo del artículo 27 constitucional contiene dispositivos
importantísimos en materia ambiental, sin embargo, la parte final de ese mismo
tercera párrafo del artículo 27 constitucional, los contiene también pero a partir
de la reforma del 28 de julio de 1987 en que se agregó la disposición que alude
a la obligación del Estado de dictar las medidas necesarias para preservar y
restaurar el equilibrio ecológico… y para evitar la destrucción de los elementos
naturales.
... En consecuencia, se dictarán las medidas necesarias para ordenar los
asentamientos humanos y establecer adecuadas provisiones, usos, reservas y
destinos de tierras, aguas y bosques, a efecto de ejecutar obras públicas y de
planear y regular la fundación, conservación, mejoramiento y crecimiento de los
centros de población; para preservar y restaurar el equilibrio ecológico; para el
fraccionamiento de los latifundios; para disponer, en los términos de la ley
reglamentaria, la organización y explotación colectiva de los ejidos y
comunidades; para el desarrollo de la pequeña propiedad rural; para el fomento
10
de la agricultura, de la ganadería, de la silvicultura y de las demás actividades
económicas en el medio rural, y para evitar la destrucción de los elementos
naturales y los daños que la propiedad pueda sufrir en perjuicio de la sociedad.
Artículo 73, fracción XXIX-G: Esta fracción establece ya con toda
precisión la atribución del Congreso de la Unión de legislar en materia de
protección al ambiente y de preservación y restauración del equilibrio
ecológico, es una norma que deriva de la reforma realizada el 10 de agosto de
1987. Es importante mencionar que esta fue la última reforma constitucional en
materia ambiental, anterior a la expedición de la Ley General del Equilibrio
Ecológico y la Protección al Ambiente (LGEEPA) que entró en vigor el 1 de
marzo de 1988, y que constituyó, en palabras de Antonio Azuela, “el
acontecimiento mas importante en la historia de la legislación ambiental
mexicana o, […] el hecho mas importante en el proceso de juridificación de la
cuestión ambiental en México”.9
Artículo 73.- El Congreso tiene facultad:
…
XXIX-G. Para expedir leyes que establezcan la concurrencia del Gobierno
Federal, de los gobiernos de los Estados y de los Municipios, en el ámbito de
sus respectivas competencias, en materia de protección al ambiente y de
preservación y restauración del equilibrio ecológico;
Artículo 122, base primera, fracción V, inciso j): Esta disposición que
otorga atribuciones a la Asamblea Legislativa del Distrito Federal para legislar
en materia de preservación del medio ambiente y protección ecológica, data de
la reforma del 22 de agosto de 1996.
BASE PRIMERA.- Respecto a la Asamblea Legislativa:
…
V. La Asamblea Legislativa, en los términos del Estatuto de Gobierno, tendrá
las siguientes facultades:
…
j) Legislar en materia de planeación del desarrollo; en desarrollo urbano,
particularmente en uso del suelo; preservación del medio ambiente y protección
ecológica; vivienda; construcciones y edificaciones; vías públicas, tránsito y
estacionamientos; adquisiciones y obra pública; y sobre explotación, uso y
aprovechamiento de los bienes del patrimonio del Distrito Federal;
Artículo 4, párrafo sexto: Esta expresión de nuestra Ley Fundamental es
quizá la que mas claramente aborda el tema del derecho a un ambiente sano
como parte de los derecho humanos reconocidos en la Constitución como
garantías individuales; sin embargo, esta reforma del 28 de junio de 1999, ha
sido criticada por su ambigüedad, ya que tanto el término “adecuado”, como el
término “desarrollo” han sido interpretados de múltiples maneras sin que se
haya arribado a un consenso. Por otra parte, mucho se ha discutido sobre la
redundancia del término “medio ambiente”, ya que “de cualquier manera, el
9
AZUELA, ANTONIO. Visionarios y Pragmáticos, una aproximación sociológica al derecho
ambiental. México. UNAM, IIS, Fontamara. 2006. p. 157.
11
ambiente es el medio en donde se habita, por lo que plantearlo como “medio
ambiente” aunque aceptado, resulta en un pleonasmo.”10 Este precepto indica
textual que:
Artículo 4.-…
Toda persona tiene derecho a un medio ambiente adecuado para su desarrollo
y bienestar.
El artículo 25, párrafos primero y sexto: En este precepto se aborda
constitucionalmente por primera vez el concepto del desarrollo sustentable,
data también de la reforma del 28 de junio de 1999 y señala que:
Artículo 25.- Corresponde al Estado la rectoría del desarrollo nacional para
garantizar que éste sea integral y sustentable.
…
Bajo criterios de equidad social y productividad se apoyará e impulsará a las
empresas de los sectores social y privado de la economía, sujetándolos a las
modalidades que dicte el interés público y al uso, en beneficio general, de los
recursos productivos, cuidando su conservación y el medio ambiente.
Artículo 115, fracción III, incisos a), c) y g), y fracción V, inciso g): Si
bien, la gran reforma municipalista mexicana se realizó el 3 de febrero de 1983,
y a partir de ahí, se habló en la Constitución de temas como las reservas
ecológicas, lo cierto es, que el actual texto del artículo 115 constitucional
deviene de la también muy importante reforma del 23 de diciembre de 1999.
Artículo 115.-…
…
III. Los Municipios tendrán a su cargo las funciones y servicios públicos
siguientes:
a) Agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposición de sus aguas
residuales;
…
c) Limpia, recolección, traslado, tratamiento y disposición final de residuos;
…
g) Calles, parques y jardines y su equipamiento;
…
V. Los Municipios, en los términos de las leyes federales y Estatales relativas,
estarán facultados para:
…
g) Participar en la creación y administración de zonas de reservas ecológicas y
en la elaboración y aplicación de programas de ordenamiento en esta materia;
Artículo 2, apartado A, fracción V: Esta disposición, deriva de las
reformas que en material de derechos y cultura de los pueblos indígenas se
realizaron el 14 de agosto de 2001, y en lo conducente señalan que:
10
ACEVES AVILA, CARLA D. Bases Fundamentales del Derecho Ambiental Mexicano.
México. Editorial Porrúa. 2003. p. 170.
12
Artículo 2.- …
A. Esta Constitución reconoce y garantiza el derecho de los pueblos y las
comunidades indígenas a la libre determinación y, en consecuencia, a la
autonomía para:
…
V. Conservar y mejorar el hábitat y preservar la integridad de sus tierras en los
términos establecidos en esta Constitución.
V. COMENTARIO FINAL
Como hemos podido analizar en este apretado resumen del proceso de
constitucionalización del tema ambiental en México, son todavía pocas y en
algunos casos deficientes las disposiciones constitucionales vigentes que
regulan los asuntos ambientales en nuestro país.
Revisamos sin embargo únicamente los preceptos de nuestra Ley
Fundamental que tienen una incidencia directa en el tema que nos ocupa,
dejando de lado otras muchas disposiciones que, sin ser parte integrante del
derecho ambiental, tiene una implicación indirecta a su respecto, ya que,
“además de los preceptos constitucionales que hacen referencia expresa a la
protección del ambiente, el texto de nuestra Carta Magna contiene otras
disposiciones que se encuentran dispersas y que hacen mención a ciertos
elementos ambientales o a determinadas actividades que pueden generar
efectos ambientales, dándoles así su base constitucional. Tal es el caso de las
tierras, las aguas, los mares, la atmósfera, los minerales, la energía eléctrica, la
energía nuclear, los asentamiento humanos, las actividades industriales,
etcétera.”11
Aun así, seguimos pensando que las disposiciones constitucionales en
materia ambiental son pocas y deficientes. Consideramos por lo tanto de suma
importancia, que se aborde el tema desde el poder legislativo, con atención
especial a las declaraciones hechas en las Conferencias de Estocolmo, Río de
Janeiro y Johannesburgo, entre otras normas internacionales, para que los
principios básicos del derecho ambiental encuentren refugio seguro en la Ley
Fundamental mexicana, porque al final de día, “la efectiva protección del
derecho al medio ambiente es uno de los mayores retos que tienen que
enfrentar las sociedades de nuestro tiempo.”12
11
QUINTANA VALTIERRA, JESÚS. Derecho Ambiental Mexicano. México. Editorial Porrúa.
2002. p. 41.
12
CARBONELL, MIGUEL y FERRER MAC-GREGOR, EDUARDO. El Derecho al Medio
Ambiente. Legislación Básica. México. Editorial Porrúa, CNDH. 2005. p. XXXI.
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BIBLIOGRAFÍA
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Mexicano. México. Editorial Porrúa. 2003.
AZUELA, Antonio.- Visionarios y Pragmáticos, una aproximación axiológica al
derecho ambiental. México. UNAM, IIS, Fontamara. 2006.
BRAÑES, Raúl.- Manual de Derecho Ambiental Mexicano. México. FCE. 2004.
CARBONELL, Miguel y FERRER MAC-GREGOR, Eduardo.- El Derecho al
Medio Ambiente. Legislación Básica. México. Editorial Porrúa, CNDH. 2005.
LÓPEZ SELA, Pedro Luis.- Derecho Ambiental. México. IURE Editores. 2006.
NARVÁEZ QUIÑÓNEZ, Iván.- Derecho Ambiental y Sociología Ambiental.
Quito, Ecuador. Editora Jurídica Cevallos. 2004.
QUINTANA VALTIERRA, Jesús.- Derecho Ambiental Mexicano. México.
Editorial Porrúa. 2002.
RABASA O., Emilio (Coord.).- La Constitución y el Medio Ambiente. México.
UNAM. 2007.
Legislación
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente.
Otros documentos
Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano
Derechos del Pueblo Mexicano, México a través de sus constituciones, Tomos
XVI, XXVII, XXVIII y XX. México. Miguel Ángel Porrúa. 2006.
www.diputados.gob.mx
www.ordenjuridico.gob.mx
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