El Contencioso y la Jurisprudencia Electorales en el Derecho

El contencioso
y la jurisprudencia
electorales en
derecho comparado
Un estudio sobre veintiún
países de América y Europa
La calificación electoral
en Alemania Federal
Dieter NOHLEN*
S UMARIO : I. Visión de conjunto e instituciones competentes. II. El
contencioso electoral: sistema de medios de impugnación y
procedimientos. 1. Contexto político y premisas básicas. 2. El
procedimiento de calificación electoral. III. La práctica de la
calificación electoral. IV. La evaluación del sistema de calificación
electoral. V. La jurisdicción electoral. VI. Observaciones finales.
I. Visión de conjunto e instituciones competentes
En Alemania, la calificación electoral (Wahlprüfung) desempeña en
el proceso electoral y en la contienda política en general un papel de menor
importancia. A nivel nacional, el ejercicio de esta función tiene poca visibilidad pública. Primero, no existe ninguna institución específica y exclusivamente encargada de velar por la justicia electoral. Segundo, no es un
campo de mayores conflictos electorales, por lo menos respecto a supuestas irregularidades provenientes del proceso electoral en sus dimensiones
administrativas. Esto se verifica estadísticamente por la reducida cantidad de reclamos que se presentan ante las instancias de calificación electoral, especialmente del órgano puramente jurisdiccional.
El tipo de calificación electoral en Alemania es mixto. El examen de
los reclamos es realizado en primera instancia por el Parlamento mismo,
posteriormente a su propia elección, y en segunda instancia por el Tribunal
Constitucional Federal. Más allá de los reclamos administrativos, por ejemplo del individuo por no encontrarse inscrito en el registro electoral o del
partido político por no haber sido admitido a postular candidatas/candidatos
o listas, que se resuelven a través de las comisiones electorales, es decir,
por la vía administrativa y de la calificación electoral, no hay recurso judicial ninguno. Otra característica de la justicia electoral en Alemania es la
orientación de la calificación electoral hacia la protección del derecho elec* Profesor de Ciencia Política de la Universidad de Heidelberg.
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toral objetivo en términos de garantizar la constitución de la institución
representativa, el Parlamento elegido, o sea, la defensa de la validez del acto
electoral ante supuestas irregularidades y reclamos infundidos, y no el examen de la validez misma de la elección como resultado del cumplimiento de
todos y cada uno de los requisitos legales. Es importante añadir que el proceso electoral en Alemania se basa en la confianza de todos en su correcto
funcionamiento. Por lo tanto, el objetivo principal de la calificación electoral
no es la protección de los derechos subjetivos del elector y de las personas
que se presentan como candidatas y candidatos de los partidos. Para que la
lesión de una norma tenga relevancia, es necesario que afecte el resultado
de la adjudicación de escaños. Este criterio es extremamente excluyente,
dado que resulta difícil comprobar que una irregularidad haya tenido
causalidad en este nivel de probables (y no sólo teóricamente posibles) efectos. Así, desde las primeras elecciones en 1949 hasta la fecha, ninguno de
los reclamos de índole administrativo ha tenido éxito.
Sin embargo, hay recursos de queja de calificación electoral
(Wahlprüfungsbeschwerden) cuyo origen no está en el proceso electoral,
sino en los efectos del sistema electoral, especialmente en la modalidad
del voto. En el sistema proporcional personalizado, las/ los electores cuentan con dos votos, y el mecanismo de conversión de votos en escaños
puede producir resultados que se prestan a controversias. Varias veces
ya, el Tribunal Constitucional Federal ha tenido que tomar decisiones
respecto a la conformidad del sistema electoral y de sus efectos para con
la constitución. El último recurso se refería a los así llamados escaños
excedentes. Otro, relacionado con los votos secundarios de los candidatos
electos por el primer voto en caso de que sus partidos no hayan superado
la barrera legal del cinco por ciento, aún está pendiente. Por otra parte, a
nivel subnacional, en el que los Estados a veces no cuentan con una
corte de calificación electoral de tipo exclusivamente jurisdiccional, las
controversias se trasladan al nivel nacional, en otras palabras, son decididas por el Tribunal Constitucional Federal, contribuyendo así a la ampliación y profundización de la doctrina de calificación electoral. Así, en
el Estado-Ciudad de Hamburgo, un reclamo electoral relacionado con la
vida interna de los partidos tuvo éxito, lo cual provocó la repetición de las
elecciones. En el Estado de Hessen, un reclamo electoral relacionado con
el financiamiento ilegal de los partidos políticos que cuestionaba la validez de la elección del año 1999, sobrepasó la capacidad jurídica de la Corte de Calificación Electoral regional. La sentencia fue fallada en última
instancia por el Tribunal Constitucional Federal, que declaró la elección
como válida y la anterior competencia de la Corte de Calificación Electoral regional de tomar la decisión final como inconstitucional.
La máxima autoridad, el Director Electoral Federal, es nombrado
por el Ministro del Interior, al igual que su Vicedirector. Los demás direc4
Alemania
tores y vicedirectores a nivel de los Estados, de las circunscripciones y de
las mesas electorales son designados por los gobiernos de los Estados o
por entidades encargadas por ellos para tomar estas decisiones. Por regla
general, el Jefe de la Oficina Federal de Estadística (Statistisches
Bundesamt) ejerce el cargo de Director Electoral Federal. En el ejercicio
de sus funciones, los Directores de los órganos electorales son autónomos e independientes. Son ellos que nombran los demás miembros (entre 5 y 7) de las comisiones electorales: de la Comisión Electoral Federal,
de las Comisiones Electorales de los Estados, de las Comisiones Electorales de las Circunscripciones y de aquellas de las mesas. Las sesiones de
las comisiones electorales son públicas.
El registro electoral es descentralizado y automático. Es decir, la ciudadana/ el ciudadano es inscrito automáticamente en el registro municipal
electoral cuando realiza la declaración de domicilio o cuando alcanza la mayoría de edad. Hasta tres semanas antes del día de las elecciones recibe una
notificación acerca de la fecha y del lugar de votación, la cual debe ser presentada en la mesa asignada. En caso de que esta notificación se pierda, la
electora/ el elector puede dirigirse a la mesa electoral y ejercer su derecho
de voto llevando consigo su cédula de identidad. Vale apuntar que la inscripción en el registro cívico local tiene un altísimo grado de cumplimiento no
sólo debido a su carácter obligatorio, sino enseñar también las grandes ventajas que trae consigo, por ejemplo respecto a las asignaciones sociales. En
el raro caso de que la electora/el elector no reciba la notificación electoral, o
sea que no esté inscrita/inscrito en el registro electoral, puede dirigirse a la
Oficina Electoral Municipal para averiguar las razones y, en su caso, puede
presentar un reclamo. Contra la resolución de esta instancia puede presentar un reclamo ante el Director Electoral de la Circunscripción, cuya resolución es definitiva y sólo reversible en el proceso de calificación electoral
posterior a la elección. Sin embargo, si un individuo en condiciones de tener
el derecho a voto está equivocadamente desprovisto de su derecho electoral
o si un partido político en condiciones de participar en las elecciones está
equivocadamente excluido de las listas electorales, no existe reclamo o recurso judicial ninguno. La revisión preelectoral es de exclusiva responsabilidad de la administración electoral misma, en caso de reclamo son las
comisiones superiores las que representan la segunda instancia.
II. El contencioso electoral: sistema de medios
de impugnación y procedimientos
Antes de entrar en el estudio de los medios de impugnación y procedimientos, es imperioso para su mejor comprensión aclarar el contexto político y algunas premisas básicas.
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Dieter Nohlen
1.
El contexto político y premisas básicas
A partir de 1949 en adelante los resultados electorales en Alemania —en cuanto a su legitimidad— nunca han sido cuestionados. Existe
una administración electoral supuestamente imparcial y eficaz, lo que
ha permitido que la calificación electoral —que sin lugar a dudas forma
parte del régimen electoral con estas características de imparcialidad y
eficacia— tenga menos importancia, dado que representa la última fase
del proceso electoral destinada a atender problemas de irregularidad. En
la medida en que éstos no tienen lugar (o cuando ocurren, su dimensión
no justifica cuestionar la legitimidad del acto electoral), la calificación
electoral juega en la práctica un rol de importancia menor. Su visibilidad
pública —en el caso alemán— se acerca a cero. Esto se verifica
estadísticamente mediante la reducida cantidad de reclamos. En doce
elecciones, desde 49 hasta 1994, hubo un total de 434 reclamos y 85
recursos de queja. En el mismo lapso de tiempo, las quejas constitucionales ascendieron a 91.813.
Esta apreciación nos lleva a formular algunas premisas y conclusiones que marcan el alcance y las características de la calificación electoral en Alemania:
Primera premisa. El proceso electoral se basa en la confianza de todos
en su buen funcionamiento. Se supone la ausencia de fraude electoral. Ni
los actores políticos ni la opinión pública tienen la idea de que el proceso
electoral o parte de él es fraudulento. Por cierto no se descarta la posibilidad de irregularidades, ni fallas técnico-administrativas que lesionen las
normas legales, ya que las elecciones constituyen el mayor proceso administrativo que enfrenta la administración pública; pero se supone que éstas no son ni graves ni políticamente intencionadas de manera de infringir
principios constitucionales y la legitimidad del acto electoral.
Segunda premisa. Se supone con alta probabilidad el carácter infundado o irrelevante para el acto electoral de los reclamos o recursos de
queja. El criterio de evaluación de los mismos para su aceptación se orienta
según la función principal del acto electoral, la cual consiste en la creación de la representación política que corresponde a la voluntad del pueblo expresada en una votación masiva de los ciudadanos.
Tercera premisa. La elección parlamentaria es un acto de Derecho
Constitucional, a través del cual se constituye el poder político legítimo,
premisa máxima que conduce a tres conclusiones:
Primera conclusión: la calificación electoral se ejerce fuera de la
jurisdicción ordinaria y administrativa. El proceso electoral corresponde
a un acto específico de creación de un órgano de Estado a nivel federal.
Por esta razón, los reclamos no pertenecen al ámbito de la jurisdicción
administrativa.
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Alemania
Segunda conclusión: prevalece el derecho electoral objetivo por sobre el derecho electoral subjetivo o individual, lo que implica que la calificación electoral tiene como objetivo principal la protección de la
constitución de la instancia representativa, es decir, del Parlamento.
Tercera conclusión: prevalece como segundo objetivo la defensa de
la validez de la elección y la conservación del acto electoral, lo que implica restringir los derechos y posibilidades de los ciudadanos de hacer valer sus reclamos y recursos en el proceso de calificación electoral.
En síntesis: la filosofía socio-política base del procedimiento de calificación electoral en Alemania es la siguiente: El acto electoral debe ser
protegido como un acto de primer orden constitucional y político-estadual
ante cualquier abuso del procedimiento de calificación electoral por parte de terceros.
Creo que ésta es una filosofía, una óptica, que dista mucho de la
problemática latinoamericana, donde no la defensa de la validez, sino
—como bien destaca Jesús Orozco Hernríquez— la validez misma de la
elección es el objeto de la calificación electoral.
2.
El procedimiento de calificación electoral
La calificación de las elecciones corresponde —según la tipología propuesta por Jesús Orozco Henríquez— al tipo mixto. En Alemania Federal es
realizada por el propio Parlamento, posterior a su elección y en segunda
instancia, por el Tribunal Constitucional Federal. No existe ninguna instancia jurídica autónoma e independiente que califique las elecciones.
Los reclamos se pueden referir a todos los elementos y fases del proceso
electoral, es decir, al derecho electoral subjetivo (activo y pasivo), a los
principios del sufragio, a todo el procedimiento electoral en su conjunto y a
la adjudicación del mandato a la candidata/al candidato. Las decisiones
sobre reclamos electorales son tomadas por la Dieta Federal en pleno a
mayoría simple de votos. A ese efecto se constituye dentro del Parlamento
la Comisión de Calificación de Elecciones —compuesta por nueve miembros ordinarios, nueve suplentes y por un miembro con voz por cada grupo
parlamentario que no tenga un miembro ordinario— cuyas funciones son
exclusivamente de índole preparatoria y no decisoria. Las resoluciones de
la Dieta Federal son objetables exclusivamente ante el Tribunal Constitucional Federal, cuyas decisiones poseen carácter definitivo.
Este sistema de calificación electoral parlamentario o de autocontrol
con un consecutivo procedimiento de recurso de queja ante el Tribunal
Constitucional se halla —grosso modo— inmerso en la tradición del derecho en el ámbito de la calificación electoral en Alemania con origen en la
Constitución del Imperio de 1871, en el sentido de que la calificación
electoral se realiza mediante procedimientos claramente distintos de otros
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de defensa de legalidad. Es diferente al esquema de la República de
Weimar, donde una Corte de Calificación Electoral del Parlamento ejercía el derecho de calificación de las elecciones, pero en concordancia con
la Constitución de 1871, el máximo órgano de la soberanía popular, el
Bundestag, tiene en su poder esta competencia.
El procedimiento de calificación electoral en sus dos partes, es decir,
el reclamo parlamentario y el de recurso de queja ante el Tribunal Constitucional Federal, tiene como objetivo —como ya he dicho— la protección
del Derecho Electoral Objetivo, es decir, de la validez y garantía de la composición legal del Parlamento. El objetivo no es la protección de los derechos subjetivos de la electora/del elector, de los miembros de los partidos,
de las delegadas y de los delegados de los partidos, de las candidatas y los
candidatos al Bundestag o de los diputados que —en diferentes etapas del
proceso electoral— puedan ser lesionados por decisiones tomadas por los
órganos electorales y de apoyo al proceso electoral, sino la validez de la
elección como tal. Infracciones a los derechos de los electores, partidos y
candidatos, pueden motivar la presentación de reclamos y el inicio de recursos de queja electorales. Sin embargo, éstos no constituyen el objeto
principal de la calificación electoral. El objeto central de la calificación electoral es la validez de la última elección, es decir, la composición legal del
último Parlamento elegido. El daño de los derechos de los individuos que
puede haber existido es de carácter secundario frente a la necesidad de
garantizar la efectividad del derecho electoral de la ciudadanía en su conjunto, acorde a los valores democráticos del orden establecido. Dicho con
las palabras utilizadas por el Tribunal Constitucional Federal, impera la
necesidad de cohesionar los votos de una enorme cantidad de ciudadanos
en una decisión electoral unitaria y efectiva.
Acorde con este objetivo, sólo irregularidades que atañen directamente la composición del Parlamento en forma objetiva o virtual pueden
legitimar y provocar intervenciones de diferente índole por parte de las
instancias de calificación electoral en el proceso electoral. No basta la hipotética relación causal entre la irregularidad denunciada y el resultado
de la elección objetada. Es necesaria la demostración efectiva de la influencia concreta de una irregularidad sobre el resultado electoral específico. Se entiende por resultado electoral no la distribución de votos, sino la
adjudicación de los escaños. Un vicio de procedimiento, una lesión de una
norma legal debe afectar el resultado de la adjudicación de escaños. El
concepto alemán “mandatsrelevant” o “de relevancia para la distribución de
escaños”, es decir, el efecto que una irregularidad tenga sobre la composición del Parlamento, es el criterio máximo para juzgar sobre el reclamo o
recurso de queja electoral. Este criterio es extremadamente excluyente:
el reclamo puede ser fundado por las pruebas de irregularidad que lo acompañan, pero en la medida en que carezca de efecto sobre la composición de
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Alemania
la Dieta Federal, el reclamo queda descartado. Hasta la fecha, ninguno de
los reclamos y recursos de queja ha sido exitoso. Esto no quiere decir que
carezcan de efecto. Los recursos electorales, en vez de cuestionar el resultado electoral, tienen su principal función en subsanar prácticas en el
proceso electoral que quedarían inadvertidas sin este mecanismo de control de diversos elementos específicos dentro de un amplio espectro.
Resulta obvia la tendencia conservadora inherente al sistema de
calificación electoral en Alemania, la de defender la elección en la medida que sea posible. Esto se explica en primer lugar por la complejidad del
acto electoral, las consecuencias gravísimas de una posible intervención
en forma de repetición de una elección y el estatus constitucional y político de la Dieta Federal dentro del sistema político alemán. Tiene prioridad el criterio de la función y del funcionamiento del Parlamento. Esta
priorización tiene su origen en la convicción generalizada de la ciudadanía de la ausencia de fraude electoral. Si se puede excluir con certeza
lógico-matemática un efecto de la irregularidad enunciada sobre el resultado de la adjudicación de escaños, un vicio en el procedimiento, a
pesar de su posible gravedad, es —desde la óptica de la calificación electoral— en última instancia irrelevante.
Ahora bien, cuanto más grande sea la diferencia de votos entre el
primer y el segundo partido respectivamente candidata/candidato, tanto
más grande y grave tendría que ser la irregularidad para provocar una
falla electoral de proporciones para tomarla en cuenta. Es decir, el propio
resultado electoral influye —en base a los criterios expuestos— en la
valorización de los vicios electorales en los procesos de calificación electoral en Alemania.
III. La práctica de la calificación electoral
Durante la República de Weimar, al producirse una irregularidad,
la Corte de Calificación Electoral tenía que tratar el caso ex-oficio. La
calificación electoral era —por así decirlo— obligatoria y total, dado que el
mandato se extendía a todo el proceso electoral.
En el presente, la calificación electoral a cargo del Bundestag sólo se
realiza cuando algún individuo o grupo de individuos presenta un reclamo
electoral. Tienen derecho a presentar queja personas con derecho a sufragio, partidos políticos, grupos de independientes y —ex-oficio— el Director
Electoral Federal y los Directores Electorales de los Estados Federados. El
que presenta el reclamo define el objeto del mismo y su ámbito. El reclamo
puede referirse a faltas ocurridas antes de la celebración de las elecciones
y en el mismo acto electoral, o sea respecto al sufragio de un individuo o
del derecho a ser elegido de un miembro de partido por un lado y respecto al
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escrutinio u otros fenómenos vinculados con la elección misma por el otro
lado. En ambos casos, la calificación electoral se produce recién con posterioridad a la elección. La revisión sólo se refiere a los hechos denunciados,
los fundamentos de derecho y la petición. No siendo suficiente una invocación genérica de irregularidades, el recurso ha de señalar las irregularidades concretas de la impugnación debidamente fundamentadas. Se debe
indicar en qué consistió la falla o el error electoral (Wahlfehler) de modo
que se posibilite el examen de los hechos en función de un dictamen electoral calificatorio. Para presentar un reclamo existe un plazo de 30 días a
partir de la publicación del resultado final de las elecciones en el Informativo Federal (Bundestagsanzeiger).
El proceso empieza con una pre-calificación, procede con la búsqueda de informaciones, la consulta de testigos y expertos. Finalmente
está previsto un juicio oral de la comisión. La gran mayoría de los reclamos ya no pasa la etapa de la pre-calificación. El resto de los reclamos se
termina con la audiencia de testigos y expertos. En 55 años, desde 1949
hasta 2004, nunca hubo un juicio oral público.
Los recursos de queja sobre los grupos parlamentarios pueden ser
iniciados por grupos de diputados no menores a un diez por ciento del
total de diputados y personas con derecho a voto, estos últimos sólo cuando su reclamo recibe el apoyo de cien firmas de ciudadanos. En este último caso se considera que tal cantidad de firmas garantiza la existencia
de una discrepancia entre la ciudadanía y la decisión del Parlamento,
fundamentando así un recurso de queja ante el Tribunal Constitucional
Federal. Estas restricciones tienen como efecto una reducción considerable de la cantidad de recursos ante el Tribunal Constitucional Federal.
Cuadro 1: Reclamos y recursos de queja 1949-1994
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Elecciones
Reclamos
Recursos de queja
1. Bundestag (1949)
22
7
2. Bundestag (1953)
14
9
3. Bundestag (1957)
6
2
4. Bundestag (1961)
17
6
5. Bundestag (1965)
39
7
6. Bundestag (1969)
31
7
7. Bundestag (1972)
40
6
8. Bundestag (1976)
38
4
9. Bundestag (1980)
57
9
10. Bundestag (1983)
43
7
11. Bundestag (1986)
40
6
12. Bundestag (1990)
83
17
14. Bundestag (1998)
102
15. Bundestag (2002)
501
Alemania
Antes de la unificación alemana, en las once elecciones desde 1949
a 1987, la cantidad de reclamos osciló entre 6 y 57; la media era de 32,2.
Los recursos de queja nunca se elevaron por encima de diez. Después de
la unificación, la cantidad de reclamos en 1990 ascendió a más del doble
de la media y en 1994 a la inusitada cantidad de 1.453; en 1998 bajó a
102, en 2002 subió de nuevo a 501. El aumento de 1994 se debió al fenómeno de los escaños excedentes (Überhangmandate)1 resultantes del sistema proporcional personalizado en circunstancias específicas. De los 16
escaños excedentes, la Democracia Cristiana ganó 13, fortaleciendo así
la mayoría absoluta del gobierno de coalición. Buena parte de los reclamos se dirigieron contra este efecto que fue considerado como lesión del
principio de representación proporcional. En aquel entonces el gobierno
de Estado de Baja Sajonia llevó la controversia al Tribunal Constitucional
Federal para que se pronunciase con respecto a la constitucionalidad de
los escaños excedentes, que en el caso de las elecciones al Bundestag no
se compensan. El Tribunal Constitucional Federal, en su fallo del 10 de
abril de 1997, declaró la conformidad de los escaños excedentes con la
Constitución (para mayores detalles véase más abajo), solicitando al legislador emprender reformas necesarias para bajar la cantidad de escaños excedentes. Este caso demuestra que fuera de la calificación electoral
en sus estrictos términos, existe un remedio adicional, el recurso constitucional, cuando se pone en discusión la constitucionalidad de las leyes
o reglamentaciones mismas en que se basan las medidas o prácticas en
el campo electoral.
El aumento de los reclamos en 2002 se debió por una parte otra vez
a la problematización de los escaños excedentes, por otra parte por la
ocurrencia de los así llamados “votos secundarios de Berlín”. En la capital de Alemania, el partido PDS había logrado ganar dos circunscripciones uninominales, quedando en número de votos a nivel nacional, sin
embargo, por debajo de la barrera legal del cinco por ciento. La controversia se desarrolló en torno a la validez de los votos secundarios de las/los
electores del PSD que no fueron entregados a su propia lista, sino a las
de otros partidos calificándose así para determinar la composición partidaria del Bundestag. Los críticos veían de este modo lesionado el principio de la igualdad del voto, pues estas/estos electores hubieran logrado
1 Los escaños excedentes pueden surgir como efecto de la combinación de la regla
mayoritaria en las circunscripciones uninominales para la mitad de los escaños con la
representación proporcional como principio de representación para la composición total
del parlamento. Cuando un partido político gana más escaños a nivel de las
cirucunscripciones uninominales que los que le corresponden porporcionalmente, estos
escaños los conserva sin que se efectúe una compensación para los demás partidos.
11
Dieter Nohlen
ejercer un voto doble: hubieran votado exitosamente por un mandato
directo e influido a su vez en la distribución proporcional de los escaños.
En efecto, el SPD recibió alrededor de 30,000 la CDU alrededor de 2,000
los Verdes alrededor de 3,000 y los Liberales alrededor de 2,000 votos
secundarios de las/ los electores que con su primer voto habían votado
por un candidato del PDS que resultó electo. Dado el resultado muy estrecho entre el SPD y la CDU, la Socialdemocracia hubiera ganado las
elecciones como partido más fuerte sólo a través de este mecanismo.
Cabe subrayar que el efecto del fenómeno descrito no alcanzó alterar la
composición partidaria del Bundestag, de modo que no tuvo repercusión
en términos de poder, argumento clásico para no considerar un reclamo
en el sistema de calificación electoral alemán. Y así fue que procedió la
Comisión Electoral del Parlamento. Sin embargo, los demandantes presentaron su recurso de queja electoral (Wahlprüfungsbeschwerde) al Tribunal Constitucional Federal.
Si pasamos ahora al recurso de queja electoral ante el Tribunal
Constitucional Federal, éste es solamente lícito previo dictamen del Parlamento. Puede referirse a la decisión misma (contenido) o al procedimiento (forma) del Bundestag y tiene que ser iniciado dentro de un plazo
de treinta días posteriores a la resolución del Parlamento. Es decir, el
Tribunal Constitucional Federal no puede intervenir en el proceso electoral por derecho propio en forma autónoma en base al «principio oficial»,
ni puede ser llamada a intervenir cuando se le entrega información sobre irregularidades sin previa resolución (y rechazo del recurso) por parte
del Bundestag. La calificación electoral por parte del Parlamento es condición sine qua non de un recurso de queja ante el Tribunal Constitucional
Federal y la sentencia de este Tribunal sólo puede tomar en cuenta el
dictamen del Bundestag y los hechos y fundamentos expuestos en el acta
de decisión del Parlamento. La revisión judicial del fallo se restringe,
entonces, al contenido y procedimiento de la decisión parlamentaria.
Esta restricción obedece a la necesidad de facilitar un fallo rápido del
Tribunal Constitucional Federal y de impedir que el reclamo genere una
demora en la decisión final del Tribunal sobre la composición legal del Parlamento. Otra restricción que se refiere al derecho de reclamo ante el Tribunal Constitucional Federal va en la misma dirección. Sin embargo, dado que
no existe límite temporal para el proceso de calificación electoral, la resolución puede demorar mucho, incluso más allá de un año. En efecto, el tratamiento de los reclamos electorales es muy dilatorio. Esta práctica se
encuentra en clara contradicción con el argumento que acompaña comúnmente su desatención final que dice: evidentemente no justificado. Si el
reclamo sería evidentemente no justificado, se debería llegar a tal conclusión en un tiempo mucho más corto.
12
Alemania
IV. La evaluación del sistema de justicia electoral
Por cierto, el sistema de calificación electoral funciona bien, es
económico y eficaz. La práctica misma ha influido positivamente en su
valoración como modelo por parte del Tribunal Constitucional Federal en
sus decisiones. Sin embargo, en el ámbito de los estudios jurídicos, se
critica la considerable desatención del derecho electoral subjetivo. Un
autor habla incluso de un “escándalo jurídico en el marco de un Estado de
Derecho”. Esta apreciación me parece exagerada. Cuando objetivamente
el proceso de calificación electoral no produce cuestionamientos en cuanto
a sus resultados ni reclamos generalizados en cuanto a su práctica como
modelo, el criterio del Tribunal Constitucional Federal parece acertado.
Esta afirmación no excluye tomar en consideración la relación que actualmente existe respecto a la garantía del derecho electoral objetivo y
subjetivo. En teoría, alcanzar un mejor equilibrio sería tal vez un camino
a seguir. Sin embargo, hasta el momento no se han presentado problemas que no hayan podido ser resueltos dentro del esquema de calificación electoral existente. Éste es tal vez el argumento más sólido en contra
de una reforma de fondo de la calificación electoral en Alemania.
V. La jurisdicción electoral
Por las razones de contexto y experiencia expuestas, la jurisdicción
electoral a nivel federal es escasa y de alcance restringido. En contraste
con el proceso de calificación electoral a nivel nacional, a nivel de los
Estados los conflictos electorales han sido mucho más agudos, por sobre
todo en la última década. Vale preguntarse si esta tendencia es un preludio de lo que puede ocurrir a nivel de la Federación en las elecciones
venideras o sólo un fenómeno coyuntural.
En 1993 se conoció por primera vez en la historia parlamentaria de
Alemania la declaración de la invalidez de una elección. La respectiva
resolución fue tomada por la Corte Constitucional del Estado-Ciudad de
Hamburgo que decretó la repetición de la elección. El caso causó mucha
atención en la opinión pública y en el mundo político y académico, pues la
resolución se fundamentó en irregularidades en el proceso de nominación
de candidatos de la Democracia Cristiana, es decir, en lesiones a la democracia interna de un partido político y no tanto en irregularidades del proceso electoral. Vale considerar además que la irregularidad ocurrió en el
partido que perdió las elecciones, éstas fueron ganadas con mayoría absoluta por los Socialdemócratas. La Corte Constitucional del Estado-Ciudad
de Hamburgo fundamentó su decisión más precisamente en dos argumentos: Primero en consideraciones ontológicas o teleológicas en torno al con13
Dieter Nohlen
cepto de elección que consistiría no sólo en elegir entre candidatos sino
también en que éstos serían nominados en un proceso democrático. Segundo, en la consideración de que el resultado habría sido diferente si los
electores hubieran sabido que la Democracia Cristiana no acató el principio democrático en su proceso de nominación de sus candidatos. Criticó, por lo demás, a los órganos electorales por no haber revisado y rechazado
la lista de nominación de la Democracia Cristiana. Sin embargo, según
la ley, los órganos electorales tienen sólo la competencia de una revisión
formal, de modo que parece extraño reprocharle la falta de un examen
material de la nominación. Respecto al examen de causalidad, cambió la
lógica de la prueba. No consideró si la irregularidad tuvo un impacto en
cuanto al resultado electoral, sino que hizo una especulación sobre el
efecto que la irregularidad habría tenido en condiciones de haberse sabido por parte del electorado. Y finalmente introdujo un criterio novedoso,
el del concepto ontológico de elección en su juicio. Así, mientras que la
opinión pública aplaudió el fallo, en la jurisprudencia se lo criticó fuertemente por su débil fundamentación doctrinaria. Vale añadir que en las
elecciones repetidas, el Partido Socialdemócrata, que nada tenía que ver
con la irregularidad, perdió su mayoría absoluta en el parlamento de
Hamburgo.
Otro conflicto electoral se produjo, no respecto a lesiones a la norma electoral, sino a la constitucionalidad de la norma electoral misma.
Éste tuvo lugar en el Estado de Baviera y se refirió al modo de distribución
de los escaños por el método d’Hondt a nivel de distritos pluripersonales
que fue declarado como inconstitucional. El juicio se basó en que el principio de la representación proporcional requería no sólo igualdad en el
valor numérico del voto sino también en el valor de logro del mismo. La
distribución proporcional tendría que efectuarse a nivel del Estado y no a
nivel de los distritos electorales. El único elemento de restricción del
principio proporcional constitucionalmente aceptable sería la barrera legal del cinco por ciento. En pro de la protección del principio de buena fe,
la Corte Constitucional de Baviera declaró válida la elección, pero obligó
al legislador a reformar el sistema electoral con el criterio de garantizar
la mayor proporcionalidad técnicamente posible.
Esta resolución da a entender que la Corte Constitucional de Baviera
desconoce por completo que la representación proporcional como principio
de representación engloba diferentes tipos de sistemas electorales y que
el sistema proporcional en circunscripciones plurinominales de diferente
magnitud es uno de sus más aplicados en el mundo. Se declara entonces
inconstitucional un sistema electoral común y corriente, lo que ha sido
comentado por Rainer-Olaf Schultze como un paso en un camino propio
(Sonderweg) en legislación electoral (Frankfurter Allgemeine Zeitung,
16.7.1992, pág. 7).
14
Alemania
Un caso de características similares surgió a nivel de la Federación en torno a los escaños excedentes. Estos escaños proceden del tipo
de sistema electoral combinado, de la elección de la mitad de los escaños
en distritos uninominales, mientras que la distribución de la totalidad de
los escaños se hace a nivel nacional según la regla proporcional. En el
caso de que un partido gane más escaños uninominales que los que le
corresponde proporcionalmente, estos escaños permanecen en su poder
originándose los así llamados escaños excedentes (para mayores detalles
ver Nohlen 2004: 268 y sig.). De este modo la proporcionalidad no queda
totalmente respetada. Hasta hace poco, la muy reducida cantidad de escaños excedentes no daba origen a ningún conflicto serio. Sin embargo,
en las elecciones de 1994, los escaños excedentes se elevaron a 16, 13 de
los cuales fueron para la Democracia Cristiana que de este modo aumentó sus asientos parlamentarios para poder formar un gobierno de
coalición con los Liberales basado en una amplia mayoría. Fue entonces
que el gobierno socialdemócrata del Estado de Baja Sajonia, en manos de
Gerhard Schröder, reclamó la constitucionalidad de los escaños excedentes ante el Tribunal Constitucional Federal. El Tribunal tuvo que interpretar el sistema electoral, lo cual no fue empresa sencilla, pues en su
resolución de abril de 1998 no llegó a una interpretación unánime, sino
a un empate (cuatro a cuatro) que significó el mantenimiento de los escaños excedentes como conforme con la constitución. El argumento en
pro de su constitucionalidad consistió en el reconocimiento del carácter
combinado del sistema electoral, lo que incluye restricciones al principio
proporcional, hecho que ya se manifiesta en la barrera legal del cinco por
ciento. Los elementos mayoritarios del sistema constituyen elementos
integrales de la representación proporcional personalizada, posición que
no sólo comparto plenamente sino que he defendido con anterioridad al
juicio. La opinión contraria de los cuatro jueces constitucionales se basó
en la idea de que un sistema de representación proporcional debe cumplir plenamente con el principio proporcional. Esta idea, que predominaba en la resolución de la Corte Constitucional de Baviera, no pudo
imponerse entonces —felizmente— a nivel de la Federación. Sin embargo, el Tribunal Constitucional Federal encargó al legislador tomar las medidas correspondientes a fin de reducir la cantidad de escaños excedentes
que puedan originarse, que se establecieron efectivamente para las elecciones de 2002 junto con la reducción del tamaño del Bundestag a 598
escaños. Vale añadir que en las elecciones de 1998, fue la Socialdemocracia de Gerhard Schröder que consiguió la totalidad de los 13 escaños
excedentes surgidos esta vez, y en 2002 cuatro de los cinco que hubo.
Otro conflicto electoral se logró cerrar ya en sus inicios en marzo
del 2000 en el Estado-Ciudad de Bremen, donde se reclamaba la igualdad de los partidos en la competencia electoral. Un empresario había
15
Dieter Nohlen
prestado un servicio en forma gratuita al Partido Demócrata Cristiano,
mientras —por el mismo tipo de servicio— había cobrado una determinada
suma a los demás partidos políticos. Fue recién al conocerse el trato desigual que la DC pagó el servicio. Se reclamó entonces el pago sólo con
posterioridad al conocimiento público del caso. Ya en la prefase de la tramitación del reclamo a la Corte de Calificación Electoral de Bremen, el Presidente de la Asamblea Legislativa del Estado-Ciudad se negó a considerarlo
pues argumentaba que no era importante cuándo se paga un servicio sino
si se lo ha pagado (ver Frankfurter Rundschau, 21.3.2000, pág. 4).
Por último, la igualdad en la competencia partidaria entró también
en cuestión en el juicio que se abrió en marzo del 2000 relacionado con
el financiamiento ilícito del Partido Demócrata Cristiano en el Estado de
Hessen. La Corte de Calificación Electoral de este Estado está compuesta
por dos jueces de carrera (por supuesto miembros de partido, precisamente del Partido Socialdemócrata) y tres políticos, es decir los jefes de
los grupos parlamentarios de la Democracia Cristiana, de los Liberales
(los dos partidos en el gobierno) y de la Socialdemocracia. En su primera
reunión para tratar el tema de la apertura de un juicio sobre la validez de
la elección, se tomó una decisión conforme a la composición partidista de
la Corte: tres en favor y dos en contra. Esta resolución estuvo acompañada ya de un juicio preciso. La financiación ilícita del Partido Demócrata
Cristiano equivaldría a un ataque grave a las buenas costumbres, término de juicio que corresponde exactamente a una de las causas que puede
invalidar una elección. La Corte no se pronunció sobre el posible rol causal que la financiación ilícita hubiera jugado en la victoria electoral de la
Democracia Cristiana, la cual es difícil de probar, pues se sabe que el
Partido Socialdemócrata gastó aproximadamente tres veces más que la
Democracia Cristiana en la campaña electoral. El periódico Frankfurter
Allgemeine Zeitung tituló su comentario referido a la resolución y su
fundamentación de la siguiente forma: “Una Corte política” (ver edición
del 8/3/2000, pág. 16). La oposición política al fallo fundamentó su crítica
al juicio no tanto en el dictamen mismo, sino en el sistema de calificación electoral vigente y puso en cuestión su constitucionalidad. El recurso de queja electoral, negociado ante el Tribunal Constitucional Federal,
confirmó la tesis de la validez de la elección, pero negaba a la Corte Electoral regional la competencia para figurar como instancia final de la calificación electoral puesto que su composición partidaria excluía el ejercicio
de tal función. El litigio electoral puso de manifiesto la insuficiencia jurídica del anterior sistema de calificación electoral que no contaba con una
posibilidad de un recurso jurídico ante una Corte jurisdiccional imparcial.
Los casos referidos demuestran lo novedoso de los conflictos electorales en Alemania a través de la poca o nada experiencia en esta clase de
conflictos. Los juicios en esta materia a nivel de los Estados fueron hasta
16
Alemania
el momento bastante infelices. No existe una doctrina al respecto en la
cual basarse. Así se critican órganos electorales por algo que en realidad
está fuera de su competencia, se cambia la lógica de la prueba de
causalidad, se argumenta de modo ontológico abriendo caminos de interpretación voluntarista, se desconoce la teoría de los sistemas electorales, las Cortes se contradicen entre sí, etc. Ahora bien: el sistema de
calificación electoral en Alemania es simple. Si su estado es suficiente o
no, depende del tipo de conflictos que se presenten. Mientras el grado de
confianza en las elecciones continúe siendo alto, ¿por qué pensar en reformarlo? Pero en la medida en que la situación cambie, que surjan conflictos graves, cabe pensar en un desarrollo institucional que corresponda
a los retos reales. Es muy probable que a través de un examen de
constitucionalidad del sistema de calificación electoral en Alemania se
obligue finalmente a la Federación y a los Estados a legislar de tal forma
que se aumente la conformidad con el Estado de Derecho.
VI. Observaciones finales
Primera: El sistema de calificación electoral tiene que ser relacionado con su contexto socio-político. Su función y su grado de regulación
dependen de la confianza que tenga la sociedad en el acto electoral.
Segunda: La confianza en el correcto procedimiento del acto electoral depende, a su vez, de un sinnúmero de variables que se podrían diferenciar entre factores de cultura política, instituciones públicas y
experiencias históricas.
En Alemania estos tres factores operan en la misma dirección, es
decir, contribuyen a una alta confianza en las elecciones.
En estas circunstancias, un análisis funcional comparativo de la
calificación electoral en Alemania y en América Latina revela una fundamental diferencia.
La función de velar por el desarrollo del proceso electoral acorde a las
normas legales se ubica, en Alemania, prácticamente en un segundo plano, mientras que la protección del acto electoral frente a denuncias sobre
supuestas irregularidades se encuentra en el centro de la preocupación.
Peligros de deslegitimación del acto electoral surgen de dos lados:
de las irregularidades comprobables y de las irregularidades supuestas o
infundadas. La calificación electoral tiene que defender el acto electoral
en estos dos frentes.
Más allá de impedir intentos de deslegitimación, tiene que impedir
que se obstaculice, a través del derecho a recurso electoral, el normal
funcionamiento del Parlamento. Esta última función parece actualmente la prioritaria en Alemania.
17
Dieter Nohlen
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18
Selección de fallos de la Cámara
Nacional Electoral Argentina
(2001-2004)
Alberto Ricardo DALLA VÍA*
S UMARIO : I. La obligatoriedad de las sentencias de la Cámara
Nacional Electoral; 1. Casos sobre control de financiamiento;
2. Sufragio activo y pasivo; 3. Candidaturas y campañas;
4. Fallos sobre elecciones; II. Consideraciones Finales.
I. La obligatoriedad de las sentencias
de la Cámara Nacional Electoral
La creación de la Cámara Nacional Electoral como tribunal de apelaciones único en todo el país se remonta a 1962, en su composición
original estaba compuesta por cinco jueces y un Procurador General Electoral. Fue disuelta por el gobierno de facto en 1966 (que también disolvió
los partidos políticos). En 1971 se volvió a instaurar por la Ley de facto
19.108, posteriormente modificada por la Ley 19.277 que establece la actual Cámara Nacional Electoral compuesta por tres magistrados.
Con anterioridad, ya en 1911 se habían creado las dos primeras
secretarías electorales, dependiendo de los Juzgados Federales de la Capital Federal y de La Plata, en tanto que en los demás distritos tales funciones eran ejercidas por uno de los secretarios judiciales, hasta que
mediante la sanción de la Ley 11.387 de 1926 se creó una Secretaría
Electoral en cada distrito.
Entre las características particulares de este fuero especializado se
encuentra la de que en primera instancia no existen los jueces propiamente electorales, sino que conforme al artículo 42 del Código Electoral
Nacional, hasta en tanto sean designados jueces exclusivamente electorales, tales funciones deben ser desempeñadas por los jueces federales a
* Vicepresidente de la Càmara Nacional Electoral.
19
Alberto Ricardo Dalla Vía
cuyo cargo se encuentran las Secretarías Electorales, que en general son
los Juzgados Federales más antiguos de cada una de las provincias.
Mucho se debate acerca de la conveniencia o inconveniencia de
crear los llamados “juzgados electorales” con competencia especializada.
Sobre el particular, esa función especializada la cumple cada una de las
Secretarías Electorales que actúan en el ámbito de los juzgados federales. Por su parte, la mayoría de los jueces federales acumula amplia experiencia en materia electoral que ha permitido el normal desarrollo de
los procesos electorales en nuestro país. Las funciones y atribuciones de
los jueces federales son especialmente relevantes a la hora de organizar
los comicios, tarea que realizan integrando las respectivas Juntas Electorales Nacionales.
Un tema de importancia a los efectos del carácter técnico de la
justicia electoral y en relación también con lo señalado en el parágrafo
anterior, es el referido a la obligatoriedad de los fallos de la Cámara Nacional Electoral, que es el superior en la materia artículo 5° y que conforme al artículo 6° de la Ley 19.108 tienen el efecto de los fallos plenarios
para los Jueces de Primera Instancia con Competencia Electoral y para
las Juntas Electorales Nacionales que se constituyen en los 24 distritos
electorales en que se divide el país en tiempos de elecciones.
El carácter plenario de los fallos busca unificar la jurisprudencia
en un tema que tiene un estricto nivel técnico, sino que además tiende
a prevenirse de la inseguridad jurídica que podría ocasionar en una materia muy sensible desde el punto de vista institucional, la eventual existencia de pronunciamientos contradictorios, tanto más cuando los plazos
procésales electorales son muy breves y requieren de prontas y claras
definiciones tendientes a preservar el objetivo político de la elección.
La Cámara Nacional Electoral y la Cámara Nacional de Casación
Penal son las únicas Cámaras Federales con competencia sobre todo el
territorio nacional Por imperio de la Ley 19.108, la Cámara Nacional
Electoral puede constituirse en cualquier lugar del territorio nacional
cuando lo considere necesario. En ambos casos, la jurisprudencia contradictoria que pudiere surgir de la interpretación efectuada en instancias inferiores en distintos puntos del país, se supera con la facultad de
unificar jurisprudencia concedida a los respectivos superiores en la
materia (electoral o penal en su caso). La facultad concedida por Ley a la
Cámara Nacional Electoral de unificar la interpretación del derecho electoral es una función de casación y que va aún más allá del valor de sus
fallos como plenarios.
Asimismo, al integrar el fuero electoral el Poder Judicial de la Nación, le corresponde el ejercicio del control de constitucionalidad “difuso”
propio de nuestro sistema. De manera que a todos los jueces les cabe
controlar que las leyes y demás normas inferiores no sean contrarias a
20
Argentina
la Constitución Nacional. Si así lo fueran —en un caso concreto— cabe la
declaración de inconstitucionalidad inter partes, es decir, limitada al caso
concreto sometido al conocimiento del tribunal.
El ejercicio del control de constitucionalidad se legitima en la
medida en que completa el sistema republicano de división de poderes. Por eso nuestro sistema de control de constitucionalidad es judicial ya que son los jueces quienes lo ejercitan dentro del ámbito de sus
respectivas competencias, eso lo diferencia de otros sistemas de control de constitucionalidad de carácter político donde son órganos específicos, separados de la función judicial quienes realizan esa tarea. En
aquellos países en que hay un órgano centralizado, único para ejercer
el control de constitucionalidad como ocurre en las Cortes o tribunales
constitucionales europeos, el control se encuentra concentrado en dichos órganos cuyas resoluciones tienen alcance general. Al tener sus
declaraciones alcance general, suele decirse que actúan a la manera
de un “legislador negativo”.
En cambio, el sistema de control de constitucionalidad imperante
en la Argentina es un sistema de control difuso, ya que cualquier juez
puede ejercerlo en el ámbito de su competencia. Por ese motivo, la declaración de inconstitucionalidad sólo tiene efecto entre las partes actuantes
en el litigio y debe realizarse dentro de una causa sometida a conocimiento y decisión del juez o tribunal competente y a pedido de quien
tenga la legitimación procesal para hacerlo.
La jurisprudencia tradicional, basada en reglas establecida por la
propia Corte Suprema de Justicia de la Nación, requiere que el planteo de
inconstitucionalidad provenga a pedido de parte, en una causa sometida a
conocimiento del tribunal, que esté interpuesto por quien tenga legitimación para hacerlo y que no se trate de una cuestión política no justiciable.
En su caso, la sentencia tendrá efecto para las partes intervinientes en el
mencionado caso.
La jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación en
materia de control de constitucionalidad se ha ido ampliando hacia una
mayor revisión, tanto en cuanto a la ampliación de la legitimidad como
en cuanto al alcance de los efectos de la sentencia. De ese modo se han
admitido acciones declarativas de inconstitucionalidad y cierta aceptación del control de constitucionalidad de “oficio” como derivación del principio iura novit curia, conforme al cual el juez o tribunal, al aplicar el derecho
al caso concreto, debe tener en cuenta como primera referencia a la Constitución Nacional.
La Cámara Nacional Electoral se mantiene en general en el marco
de las reglas tradicionales en cuanto al ejercicio del control de constitucionalidad, ello en tanto las altas funciones que le caben en materia de control de los procesos electorales la llevan a ser extremadamente cuidadosa
21
Alberto Ricardo Dalla Vía
en cuanto al carácter de la declaración de inconstitucionalidad como ultima ratio del sistema y del más estricto respeto a la división de poderes
establecida en la Constitución Nacional.
En tal sentido, cabe señalar el criterio sustentado por la Cámara en
materia de legitimación activa y de requisito de causa en las sentencias
recaídas en los casos “Monner Sans” y “Salvatierra” en los que revisó
acciones de amparo interpuestas ante el Juzgado Federal, con competencia electoral de Primera Instancia de la Ciudad de Buenos Aires, relacionados ambos con el proceso de elecciones presidenciales del año 2003,
posteriores a la crisis económica e institucional de fines de 2001. En
“Monner Sans” se confirmó el rechazo a un amparo por falta de legitimación activa de su titular que pretendía una declaración genérica como
era considerar que había una contradicción en la Ley de Acefalia presidencial y la Constitución. En el pronunciamiento recaído en la causa
“Salvatierra”, de fecha anterior, se revocó la sentencia de primera instancia que había otorgado legitimación a quien no era afiliado de un partido político para dejar sin efecto la convocatoria a elecciones internas,
abiertas y simultáneas de los partidos políticos por entender que el requisito de la simultaneidad afectaba la libertad interna de los partidos. La
Cámara ordenó la realización de esas elecciones internas partidarias
fijadas por la Ley, aunque a la semana el Congreso suspendió su aplicación por única vez y para ese proceso electoral.
De tal manera, el caso “Monner Sans” la Cámara Nacional Electoral repitió los fundamentos del anterior caso “Salvatierra”, señalando en
el considerando 17º “…Que el poder jurisdiccional conferido a la Corte
Suprema de Justicia y a los tribunales inferiores por los arts. 108, 116 y
117 de la Constitución Nacional se define, como el que se ejercita en “ las
causas de carácter contencioso” a las que se refiere el art. 2º de la Ley 27
(cf. Fallo CNE 3060/02).
“No es aplicable la facultad del poder judicial, cuando sólo se pretende demostrar que hay oposición de la ley con el espíritu de alguna o algunas cláusulas de la Constitución, puesto que la atribución de los tribunales
de justicia es ‘examinar las leyes en los casos concretos que se traen a
su decisión’ (Joaquín V. González “Manual de la Constitución Argentina”,
1897, Buenos Aires, pág. 337).”
“Sobre tales premisas, una constante jurisprudencia ha establecido que tales ‘casos’, ‘causas’ o ‘asuntos’ son aquellos en los que se persigue en concreto la determinación del derecho debatido entre partes
adversas (fallos 311:2580, 322:528 y 324:2388) motivo por el cual no hay
causa cuando se procura la declaración general y directa de
inconstitucionalidad de las normas o actos de otros poderes; ni por ende,
existe facultad alguna en cabeza del Poder Judicial de la Nación que lo
autorice, en tales circunstancias, a formular dichas declaraciones (Fa22
Argentina
llos: 307:2384, considerando 2 y sus citas entre muchos otros) (cfr. Fallos
322:528). De ahí que la existencia de causa presupone la de “parte”, esto
es, la de quien reclama o se defiende, y por ende, la de quien se beneficia
o perjudica con la resolución dictada finalmente en el proceso “La parte
debe demostrar la existencia de un interés especial, directo, o sustancial, sea que los agravios alegados tengan suficiente concreción o inmediatez para poder procurar tal proceso (Fallos: 322:528)” (cf. Fallos
324:2388).
Circunstancia que —como se dijo— no se da en la especie, toda vez
que no se desprende de las presentaciones efectuadas por el recurrente,
cuál sería la pretensión concreta que motiva su requerimiento de que se
invalide la norma que cuestiona. Tampoco entonces, cuáles serían los
efectos —sino su anulación con alcance erga omnes— de prescindir de
dicha previsión legal...”.
Sin embargo, el rigorismo formal evidenciado en las causas referidas “ut supra” se ha limitado a los casos en que se debatían cuestiones
institucionales de relevancia. Por el contrario, la Cámara ha mantenido
posturas más permeables o “aperturistas” de la legitimación toda vez que
han visto involucrados derechos fundamentales de participación política.
En tal sentido, la jurisprudencia registra la amplitud de legitimación en
los casos de “cuota de género” o “cupo femenino” receptando su cumplimiento para los cargos electivos al momento de oficializarse las candidaturas. Asimismo viene admitiendo la participación de terceros en el
proceso como “amigos del tribunal” (amicus curiae).
De ese modo, en el caso “Mignone, Emilio Fermín” del año 2000 se
hizo lugar a un amparo promovido por un Organismo No Gubernamental, el Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS) para declarar la
inconstitucionalidad de un artículo del Código Electoral Nacional que
excluía del sufragio activo a quienes se encontraban privados de libertad sin condena en distintos establecimientos carcelarios del país. De
ese modo, se hizo valer el inciso 2º del artículo 23 de la Convención
Americana de Derechos Humanos que expresamente limita la potestad
de reglamentación legal de los derechos de participación política “…exclusivamente por razones de edad, nacionalidad, residencia, idioma,
instrucción, capacidad civil o mental, o condena por juez competente en
proceso penal”.
Pero la misma sentencia otorgó legitimación activa a una asociación representativa de intereses de incidencia colectiva en general, conforme las califica el artículo 43 de la Constitución Nacional al consagrar
el llamado amparo colectivo.
Finalmente, cabe señalar que al ser la Cámara Nacional Electoral
un tribunal federal especializado dentro del Poder Judicial de la Nacional,
sus decisiones son revisables por la Corte Suprema de Justicia de la
23
Alberto Ricardo Dalla Vía
Nación por vía de recurso extraordinario cuando se encuentre comprometida en el caso una de las llamadas cuestiones federales simples o
complejas, o cuando procedan los supuestos de arbitrariedad de sentencia o de gravedad institucional. Aproximadamente son recurridas un 13%
de las sentencias pronunciadas por la Cámara Nacional Electoral y sólo
un reducido número de casos han sido revocados por la Corte Suprema.
1.
Casos sobre control de financiamiento
Fallo N° 3010/2002
Causa: “Incidente de apelación en autos caratulados ‘Incidente de
control Patrimonial Partido Nacionalista Constitucional - orden nacional”
Distrito: CAPITAL FEDERAL
Hechos: La señora juez intima al apoderado del partido de orden
nacional a presentar el balance correspondiente a la campaña electoral.
El partido apela la decisión porque entiende que no le corresponde
presentar tal balance en virtud de que el partido nacional no realizó campaña electoral en esa oportunidad. Explica que su partido conformó una
alianza electoral que solo presentó candidatos a presidente y vicepresidente en los distritos Chaco y Capital Federal, y que los partidos de esos
distritos ya rindieron debida cuenta de los gastos de la campaña.
Síntesis de la resolución: El Tribunal observó en forma previa al tratamiento de la cuestión planteada, que las finanzas de los partidos políticos constituyen el capítulo menos claro de su historia y, sin embargo uno
de los más importantes.
Calificando como de insoslayable importancia, “la necesidad de asegurar la vigencia efectiva del principio republicano de dar publicidad de los actos
de gobierno, que se traduce, en el particular, en la obligación de los partidos de
rendir cuentas a la Nación; que se halla expresamente plasmada en la Constitución Nacional en cuanto su artículo 38, establece que ‘los partidos políticos deberán dar publicidad del origen y destino de sus fondos y patrimonio”.
Que la publicidad de los aportes recibidos por los partidos y los gastos por ellos efectuados “...asegura una mejor formación de la opinión del
electorado, que podrá evaluar su preferencia sobre la base de que determinados grupos de interés serán seguramente escuchados a la hora de
ejercer opciones políticas concretas”.
La Cámara asimismo sostuvo que “además del debido conocimiento respecto de los sectores privados que contribuyen con los partidos políticos, lo que se encuentra en juego, es nada menos que el control efectivo
sobre la utilización de los recursos pertenecientes al erario público”.
24
Argentina
Determinó que “les corresponde a [las] agrupaciones, como deber
cardinal, llevar una contabilidad con estricto detalle del origen y destino
de sus fondos y patrimonio —con indicación de la fecha de ingreso, y de
los nombres y domicilio de las personas que los hubieran ingresado o
recibido— [...] y darles la debida publicidad que el artículo 38 de la Constitución Nacional establece”.
Señala que “el alcance del término ‘publicidad’ a que alude esa norma constitucional, debe interpretarse en el sentido de someter a un control efectivo las cuentas de los partidos políticos— y no en el de dar meras
noticias de ellas...”
Finalmente y el hecho de que el partido de autos integrara una
alianza electoral para participar en la elección presidencial del año 1999,
no obsta a que deba rendir cuentas en los plazos que establece la ley y
conforme a derecho, toda vez que como ya dijo en otras oportunidades el
tribunal las alianzas son uniones de carácter transitorio que dejan de
existir ni bien se cumple el fin para el cual se constituyeron, por lo que
admitir el criterio impetrado quedaría la ley convertida en letra muerta.
Fallo N° 3339/04
Causa: “Novello, Rafael Víctor s/ Apela resolución de fs. 138/138
vta. en autos “Partido Unión Cívica Radical s/ ley 25.600 - Elección del 14
de septiembre de 2003”
Distrito: BUENOS AIRES
Hechos: El apoderado del partido Unión Cívica Radical de Buenos
Aires, apela la decisión del juez de primera instancia en cuanto hace
lugar a la presentación de observaciones que terceros —ajenos al trámite de contralor patrimonial— puedan efectuar sobre la información contable publicada por los partidos políticos en Internet (cf. artículo 62 ley
25.600).
Síntesis de la resolución: La Cámara sostuvo que “se infiere que la
finalidad de la ley de financiamiento de los partidos políticos y el fundamento del legislador no es otro que el de alentar la participación activa de
la ciudadanía en el proceso de control de sus fondos.
Dicha participación no puede considerarse agotada en la circunstancia de que los terceros puedan tomar conocimiento sobre la procedencia y destino de los fondos, a efecto de hacerlos más transparentes
propendiendo a lo que se ha dado en denominar el ‘voto informado’ del
elector, sino también permitiéndoles colaborar en el proceso, al admitirles las observaciones que presentaren sobre las posibles anomalías que
—a su juicio— detectaren sobre los estados contables.
25
Alberto Ricardo Dalla Vía
Tal actitud guarda adecuada coherencia con la concepción más
participativa del sistema democrático, conforme resulta de las distintas
normas agregadas a la Constitución en la reforma de 1994 (arts. 36 a 40
Constitución Nacional). Finalmente, expresó que “dichas impugnaciones
tendrán como único efecto el de poner en conocimiento del señor juez
interviniente los hechos que a juicio del presentante deban ser investigados sin que los impugnantes tengan otra participación en la
sustanciación del proceso...”
2.
Sufragio activo y pasivo
Fallo 3275/03
Causa: “Partido Nuevo Distrito Corrientes s/ Oficialización de listas de candidatos a senadores y diputados nacionales - elecciones del 23
de noviembre de 2003”
Distrito: CORRIENTES
Hechos: Se apela la decisión de oficializar la candidatura a Senador
Nacional del ciudadano Raúl Romero Feris por el Partido Nuevo Distrito
Corrientes por pesar contra dicho candidato sentencias condenatorias
que no se encuentran firmes.
Síntesis de la resolución: La Cámara decidió que “...los caracteres de
un sistema democrático, dejan suficiente espacio para que la constitución de cada estado —sin desmedro de los derechos mencionados—, establezca condiciones razonables para la elegibilidad...” Continúa expresando
que “... el derecho pasivo de sufragio o derecho a ser elegido aparece estrechamente ligado a una determinada concepción de la representación;
precisamente, porque se espera de los elegidos cualidades singulares, se
les exige condiciones distintas y más estrictas que las que se requieren
para el ejercicio del sufragio activo, ya que no es solamente un derecho,
sino también constituye la oferta electoral [...]. Por lo que para admitirse
una candidatura a senador nacional, se requiere poseer dos clases de
requisitos, uno de carácter general, el de la idoneidad, y los de carácter
particular”, tener la edad de treinta años, haber sido seis años ciudadano de la Nación, y ser natural de la provincia que lo elija o con dos años de
residencia inmediata en ella.
La Cámara destacó lo afirmado por la Corte Suprema de Justicia de
la Nación en relación al artículo 16 de nuestra Constitución Nacional, en
el sentido que “la declaración de que todos los habitantes son admisibles
en los empleos sin otra condición que la idoneidad no excluye la imposición de requisitos éticos como son los atinentes a la integridad de la
26
Argentina
conducta [..] y supone un conjunto de condiciones de distinta naturaleza.
Así, incluye —por ejemplo— la aptitud técnica, la física y la moral.
Agregó el Tribunal que “limitarse a verificar el cumplimiento de
requisitos formales específicos, especialmente cuando lo que se pretende es la obtención de un cargo público electivo de tan alta jerarquía
institucional, importa el incumplimiento de los preceptos constitucionales, legales y doctrinarios vigentes. Asimismo, tal accionar contribuiría a
permitir que se devalúe la confianza que deben inspirar nuestros representantes, y el cuerpo que integrarán, en definitiva a mellar la confianza
en el sistema democrático.
Y si bien son los partidos políticos los que en forma primaria deben
velar por obtener los mejores candidatos a efectos de constituir la oferta
electoral, son los jueces electorales dentro del ejercicio de sus atribuciones quienes corroboran el cumplimiento de los requisitos exigidos para
las candidaturas electivas”.
Fallo N° 3142/03
Causa: “Zarate, Marcelo Antonio. s/ amparo”
Distrito: BUENOS AIRES
Hechos: El señor Marcelo Zarate, en su condición de procesado con
prisión preventiva deduce acción de amparo con el objeto de que se arbitren los medios necesarios para que pueda ejercer su derecho al voto en
las elecciones nacionales que se celebrarían durante ese año, haciendo
referencia a lo resuelto en el caso “Mignone, Emilio Fermín s/ Promueve
Acción de Amparo”.
Síntesis de la resolución: El máximo tribunal en la materia electoral
expresó que “la privación del ejercicio del sufragio para los ciudadanos
que se encuentren en esta condición procesal, importa vulnerar el principio de inocencia que se encuentra insito en el artículo 18 de la Constitución Nacional y expresamente previsto en los artículos 8°, párrafo 2° de
la Convención Americana sobre Derechos Humanos y 14, inciso 2° del
Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, efectuándose así una
discriminación arbitraria [...] No cabe sino concluir entonces que la restricción de acceder al acto electoral, impuesta al recurrente por su condición de procesado, constituye un trato incompatible con el respeto debido
a la dignidad inherente al ser humano”.
Finalmente la Cámara, ante el incumplimiento por parte del poder
legislativo y ejecutivo de adoptar las medidas necesarias para hacer efectivo el derecho a votar de los detenidos no condenados como se les intimó
en el caso “Mignone”, entendió que “corresponde hacer lugar a la acción
27
Alberto Ricardo Dalla Vía
deducida, comunicando al Tribunal Oral en lo Criminal Federal N° 1 de
La Plata —a cuya disposición se encuentra el recurrente— que deberá
arbitrar los medios a su alcance a fin de hacer efectivo [su derecho]”.
3.
Candidaturas y campañas
Fallo N° 3054/2002
Causa: “Padilla, Miguel M. S/ inconstitucionalidad del art. 2° de la
ley 23.298”
Distrito: Capital Federal
Hechos: El actor plantea la inconstitucionalidad del artículo 2° de la
ley 23.298 —Orgánica de los Partidos Políticos— que establece que las
candidaturas a cargos públicos electivos únicamente deben ser
nominadas por los partidos políticos. Como consecuencia de ello pretendía que se permitiera la presentación de candidatos independientes.
Síntesis de la resolución: Oportunamente la Corte Suprema de Justicia de la Nación al fallar in re “Ríos” (Fallos 310:819), confirmado por la
Comisión Interamericana de Derechos Humanos mediante informe del
13 de septiembre de 1988, sostuvo que no era inconstitucional que los
partidos políticos tuvieran el monopolio de la presentación de candidatos.
Por su parte la Cámara dijo, que el padrón electoral está formado
por millones de personas que reúnen los requisitos constitucionales exigidos para ser candidatos, por lo que resulta necesario considerar algún
proceso de reducción. Por lo tanto se exige que las candidaturas sean
nominadas a través de los partidos políticos reconocidos.
Fallo N° 3181/03
Causa: “Fiscalía Federal N° 1 con competencia electoral s/ Formula denuncia por presunta violación del art. 29 bis de la ley 23.298”
Distrito: CAPITAL FEDERAL
Hechos: Se plantea qué actos deben considerarse como de campaña, a fin de determinar el momento en que debe considerarse iniciada
(conf. el artículo 64 bis del Código Electoral Nacional (incorp. por ley 25.610).
Síntesis de la resolución: La Cámara entendió que la cuestión radicaba en determinar la interpretación y el alcance que corresponde asignarle a la norma contenida en el artículo referido, y establecer si la norma
constituye una reglamentación razonable a la libertad de expresión e
28
Argentina
información, esto es si configura una limitación compatible con el lugar
eminente que el derecho de expresarse tiene en el régimen republicano.
Asimismo, el tribunal determinó:
1° que la condición de ‘candidato’ es previa a la resolución judicial
‘respecto de la calidad de los candidatos’ [...], es decir, es anterior a la
oficialización.
2° que, los mensajes publicitarios que se efectúen antes de
oficializarse la candidatura deben considerarse como campaña electoral,
toda vez que el plazo establecido para el registro de los candidatos —hasta
50 días antes de los comicios— es menor a los estipulados para el inicio
válido de las campañas previsto en el Código Electoral —60 y 90 días antes de las elecciones según sea una elección de diputados y senadores o
de presidente— podría configurar un factor de desigualdad entre quienes
obtengan la aprobación judicial de sus candidaturas en diferentes momentos, en beneficio de aquellos que lo hagan en el tiempo más cercano
a la celebración de los comicios.
Finalmente, señaló que el artículo del código, que prohíbe 32 días
antes de la elección hacer publicidad en medios de comunicación radial,
televisivo y gráfico (artículo 64 ter), no está destinado a coartar el derecho a la libre expresión de pensamientos y opiniones, sino que se limita
a establecer la oportunidad en la que pueden emitirse determinados avisos publicitarios que tengan por finalidad promover la captación de votos.
Restricción que reconoce su razón de ser en la protección dispensada por
el Estado a la igualdad de oportunidades, y cuya razonabilidad aparece
clara por las desigualdades económicas que detentan los partidos y que,
tiende al objetivo preambular de “asegurar los beneficios de la libertad”.
No obstante lo expuesto, cabe señalar que el Tribunal consideró
improcedente señalar a priori y en forma abstracta qué mensajes o qué
comunicaciones tienen entidad para “promover la captación del sufragio”. Se trata de una cuestión que deberá examinarse en cada caso, teniendo particularmente en cuenta la existencia de un cronograma
electoral nacional.
Fallo N° 3103/03
Causa: “Pérez, Adrián —Partido Afirmación para una República
Igualitaria— orden nacional s/ presentación”
Distrito: CAPITAL FEDERAL
Hechos: El apoderado del partido Afirmación para una República
Igualitaria orden nacional, interpone una acción de amparo contra el
Estado Nacional —Poder Ejecutivo, Ministerio del Interior— a fin de que
29
Alberto Ricardo Dalla Vía
se le emplace a cubrir la totalidad de los gastos de impresión de las boletas de sufragio para las elecciones presidenciales del año 2003.
Síntesis de la resolución: El tribunal consideró que “... la boleta de
sufragio ‘hace parte de la documentación electoral’, pues constituye el
‘elemento físico o instrumento [...] con el cual se ejerce el voto’. En
tanto contiene la expresión de la decisión del elector, ‘equivale al voto
mismo’...”
Continuó diciendo que “...la efectiva disponibilidad de las boletas
correspondientes a todas las agrupaciones políticas que hayan postulado
candidatos constituye un elemento esencial del ejercicio del derecho de
sufragio activo, que garantiza el artículo 37 de la Constitución Nacional.
Por ello, la circunstancia de que en su artículo 38 se establezca que el
estado ‘contribuye’ al sostenimiento económico de las actividades de los
partidos políticos [...] en modo alguno puede obstar a que aquel deba asegurar que el partido de autos se encuentre en condiciones de ofrecer a
todos los electores el referido instrumento para que éstos puedan expresar su voluntad política en los comicios. Por el contrario, la forma de gobierno representativa adoptada en el art. 1° de la ley fundamental, y la
participación ciudadana que supone el sistema democrático, imponen
esa solución.
Debe tenerse particularmente en cuenta en este sentido, el hecho
de que se trata de un partido que por primera vez participará de una
elección nacional y que [....] no cuenta con suficientes recursos propios
para solventar la impresión de las boletas necesarias en los términos de
lo expresado supra”.
Finalmente expresó que sólo “debe garantizarse [...] la posibilidad
de imprimir la cantidad de boletas necesarias para que todo elector pueda sufragar por sus candidatos”, haciendo suyos el número dispuesto por
la señora juez de primera instancia que estableció que la suma dineraria
no podría ser inferior a la necesaria para obtener la cantidad de dos juegos de boletas por elector.
4.
Fallos sobre elecciones
Fallo N° 3033/2002
Causa: “Recurso de apelación en autos Méndez, Héctor O. Apoderado del partido Humanista — Cap.Fed.— s/ Interpone Acción de Amparo”.
Distrito: CAPITAL FEDERAL
Hechos: El partido plantea la inconstitucionalidad del artículo 160 y
161 inc.”a” del Código Electoral Nacional que establece que solo podrán
30
Argentina
acceder a la distribución de cargos por el sistema D’Hondt, las agrupaciones políticas que hayan obtenido en los comicios al menos una cantidad
de sufragios que representen el 3% del padrón electoral. Señala que ello
colisiona con la garantía de la representación de las minorías y el principio de igualdad.
Síntesis de la resolución: La Cámara expresó respecto al sistema
proporcional D’Hondt, adoptado por el Código Nacional, que no existe en la
práctica [...] un sistema proporcional puro, así pues, ‘no siendo posible la
proporcionalidad absoluta sino como un ideal, las naciones más libres y
los autores más exigentes han convenido en aceptar los sistemas que
más se acerquen a la verdad, dando representación a todos los grupos de
opinión de alguna importancia’...”.
Asimismo, en cuanto a la barrera legal del 3% que impone el Código Electoral argentino la Cámara sostuvo que “...consiste en una condición adicional que algunos ordenamientos jurídicos al adoptar un sistema
electoral de representación proporcional imponen a los fines de adjudicar
las bancas, y que se traduce en la obtención de un mínimo de votos como
‘conditio sine qua non’ para poder participar en dicho reparto.
Tal restricción tiene como fundamento razonable el de preservar
un adecuado funcionamiento del poder legislativo —en nuestro caso de la
Cámara de Diputados— evitando que un excesivo fraccionamiento conlleve a una atomización ilimitada de la representación y del debate que
repercuta de manera negativa en la formación de la voluntad general. Se
impone, así, conjugar el pluralismo —y su expresión, en el caso, en el
criterio de proporcionalidad— con la pretensión de alcanzar la efectividad
en la organización y actuación de los poderes públicos ...”.
El Tribunal continuó diciendo que “Ponderando en nuestro caso la
funcionalidad de un órgano colegiado y la presencia en él, de variadas
agrupaciones políticas, el legislador ha tenido en mira el buen funcionamiento de la Cámara de Diputados, sin que ello signifique conculcar la
representación de las minorías. Cabe, asimismo, observar que ni aun los
sistemas proporcionales más ‘puros’ —esto es, sin barreras legales— logran una identidad perfecta, es decir una congruencia exacta entre votos
y bancas”.
Asimismo, afirmó que “el requisito de obtener un mínimo de votos
para la participación en la asignación de cargos —3% del padrón electoral
del distrito— establecido en los artículos 160 y 161 del Código Electoral
Nacional, no constituye una irrazonable reglamentación al derecho de
representación de las minorías...”.
Finalmente, y en relación a la garantía de igualdad ante la ley
sostuvo que “el legislador no efectúa distinción alguna en tanto todas
las fuerzas políticas al iniciarse cada contienda electoral se encuentra
en idénticas condiciones, y sometidas a las mismas reglas. Ahora bien,
31
Alberto Ricardo Dalla Vía
una vez conocidos los resultados de cada elección no es el legislador
quien coloca a los partidos en diferentes condiciones sino que éstas
resultan de las preferencias manifestadas por el electorado. La protección al derecho de igualdad exige que se trate del mismo modo en iguales situaciones.
FALLO Nº 2984/2001
Causa: “Alianza Frente por un Nuevo País s/ solicita cumplimento
del art. 54 de la Constitución Nacional – elecciones 14 de octubre de 2001
HJNE”
Distrito: CAPITAL FEDERAL.
Hechos: Los apoderados del “Frente por un Nuevo País” solicitan se
dé estricto cumplimiento al art. 54 de la Constitución Nacional en tanto
el mismo señala que corresponderá al “partido político” que obtenga el
primer lugar las dos primeras bancas y al “partido político” que obtenga el
segundo lugar en el distrito la banca restante, en consecuencia, solicitan se asigne la tercera banca de senador por la Ciudad de Buenos Aires
al Sr. Gustavo Beliz, no debiendo adicionarse los sufragios obtenidos por
el “Partido Popular Nuevo Milenio” (lista 88) y la agrupación “Alternativa
por una República de Iguales” (lista 137), aunque ambas hayan llevado la
candidatura del Dr. Alfredo Bravo.
Síntesis de la resolución: Al revocar la resolución de la Honorable
Junta Electoral del Distrito Capital Federal, señaló la Cámara Nacional
Electoral en una larga y fundada sentencia que, la pretensión del recurrido de ampararse en que la oficialización de candidaturas habría tenidos los efectos de la “cosa juzgada” no podría prosperar porque tal
argumento supondría desconocer el artículo 116 de la Constitución Nacional que habilita la intervención del Poder Judicial de la Nación en una
controversia planteada en los límites de su competencia y que, en tal
carácter la oficialización de candidaturas se limita a corroborar las condiciones exigidas por la Constitución para la postulación y no es hecha
por el Juez Electoral sino por un órgano administrativo provisorio como lo
es la Junta Electoral.
Enfáticamente señaló que la cuestión de autos está regida por el
artículo 54 de la Constitución Nacional, que establece que “el senado se
compondrá de tres senadores por cada provincia y tres por la ciudad de
Buenos Aires, elegidos en forma directa y conjunta, correspondiendo dos
bancas al partido político que obtenga el mayor número de votos, y la restante al partido político que le siga en número de votos”, y por el artículo
157 del Código Electoral Nacional —que lo reglamenta— en cuanto dispo32
Argentina
ne que “resultarán electos los dos titulares correspondientes a la lista del
partido o alianza electoral que obtuviere la mayoría de los votos emitidos
y el primero de la lista siguiente en cantidad de votos”, agregando, con
citas de Segundo Linares Quintana y de Pablo Lucas Verdú que las palabras que emplea la Constitución Nacional deben ser entendidas en su
sentido general y común, a menos que resulte claramente de su texto
que el constituyente quiso referirse a su sentido legal y técnico, ya que
es un instrumento de naturaleza práctica, fundado en el desenvolvimiento
común de la vida humana.
Agregó en otra parte el Tribunal que si bien la formación de la voluntad del pueblo es libre y autónoma, es indudable que los partidos políticos, por su esencia articuladora, contribuyan a la formación institucional
de la voluntad estatal. Debido a ello es que nuestra Constitución los reconoce como instituciones fundamentales del sistema democrático, garantizando su libre creación y funcionamiento, la representación de las
minorías, la competencia para la postulación de cargos públicos electivos, el acceso a la información pública y la difusión de sus ideas. Esta
razón también justifica que tal disposición constitucional les imponga el
deber de formar dirigentes y dar a publicidad el origen y destino de sus
fondos y patrimonio.
También dijo que sólo cabe reputar como “alianzas electorales” a
aquellas reconocidas por el juez federal con competencia electoral —a
petición de parte por lo menos dos meses antes de la elección” (art. 10 ley
23.298)— que los partidos políticos constituyen en uso de la facultad conferida la ley que regula su desenvolvimiento. Por ello deben respetarse
los términos y las condiciones establecidas en sus respectivas Cartas
Orgánicas. Estas, vale recordarlo, constituyen la ley fundamental de las
agrupaciones políticas— en cuyo carácter rigen los poderes, los derechos
y obligaciones partidarias; ya a ella sus autoridades y afiliados deberán
ajustar obligatoriamente su actuación (art. 21 ley 23.298) y regulan su
organización estable y funcionamiento de conformidad con el método democrático interno del que surgen los candidatos que la agrupación postula para el cargo público de que se trate (art. 3 inc. b, ley 23.298).
II. Consideraciones finales
En fecha reciente, el 30 de septiembre de 2004, la Cámara Nacional Electoral debió resolver una compleja cuestión vinculada con las elecciones de Legisladores Nacionales convocadas en la Provincia de Misiones
once meses antes de que concluyan los mandatos de los legisladores actuales (concluyen el 10 de diciembre de 2005 y se convocó por Decreto del
Gobernador Provincial para el 30 de enero del mismo año).
33
Alberto Ricardo Dalla Vía
La Constitución Nacional establece que los Gobernadores de cada
Provincia convocan, sin establecer fechas ni límites. En cambio sí la Constitución Nacional estipula que la elección presidencial se convoca dos
meses antes y una disposición transitoria en la reforma de 1994 consideró un plazo de tres meses para la elección de senadores. La Cámara
Nacional Electoral manifestó que una convocatoria efectuada con tanta
anticipación era irrazonable, y tanto más si el acto jurídico de la convocatoria carecía de motivación suficiente para tal fin. Distinguiendo el actuar “discrecional” propio de los poderes políticos del obrar “arbitrario” en
tanto el primero está sujeto a la legalidad así como al control de la oportunidad, mérito y conveniencia de sus actos.
Mientras que la discrecionalidad es el modo de actuación propio en
el ámbito de la política, en el ámbito de lo jurídico impera la adscripción al
principio de la lógica de los antecedentes, de modo que una premisa menor debe adecuarse a otra premisa mayor. Es esa también la lógica del
control de constitucionalidad, basado en el principio de supremacía del
orden jurídico.
Durante muchos años se consideró en la jurisprudencia argentina
que la materia sobre elecciones y partidos políticos quedaba fuera del
alcance del poder de revisión de los jueces, al tratarse de “cuestiones
políticas no justiciables”. Sin embargo, la jurisprudencia varió en ese
tema desde la creación de un fuero especializado dentro de la justicia
federal que ha tornado la materia judiciable. En definitiva, la función
judicial no se ve afectada por la materia sobre la cual se juzgue sino
sobre la imparcialidad con la que se actúe, que se define por el método
que sigan los jueces al resolver en el estricto apego al principio de la
lógica de los antecedentes.
34
Justicia electoral a nivel federal
en Canadá: un enfoque mixto
Jean-Pierre KINGSLEY*
S UMARIO : I. Introducción; II. Justicia electoral: imagen
general y contexto institucional; III. Procedimientos para
resolver controversias; IV. Jurisprudencia electoral;
V. Evaluación de la operación del sistema de justicia
electoral.
I. Introducción
Este ensayo ha sido elaborado en respuesta a una solicitud del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación de México, como parte
de su estudio de derecho comparado respecto a la resolución de controversias electorales y la jurisprudencia electoral en diversos países de América y Europa. El alcance y el enfoque del ensayo fue determinado por el
estudio y está estructurado de conformidad con el modelo proporcionado.
Para ser efectivo, cualquier sistema legal requiere un mecanismo
de resolución de controversias y disposiciones en materia de exigibilidad.
El proceso electoral no es diferente, pero debe ponerse especial cuidado al
diseñar los procesos para resolver controversias en esta área en virtud
de la sensibilidad de las cuestiones que están siendo debatidas. Claro
está que las elecciones están altamente cargadas de desacuerdos relevantes, algunas veces amargos, entre los partidos, los candidatos y los
electores. Como tal, es esencial que las leyes establecidas para resolver
controversias electorales sean justas y sean vistas como justas para proteger la integridad del sistema democrático. Además, el funcionamiento
continuo del estado democrático depende del resultado de las elecciones,
es esencial que los procesos desarrollados para resolver las controversias
electorales sea sensible al tiempo.
Debido a estas características peculiares de las leyes electorales,
los países han desarrollado regímenes particulares para desempeñar un
* Funcionario Electoral en Jefe de Elecciones Canadá.
35
Jean-Pierre Kingsley
papel en la resolución de controversias innumerables que pueden surgir
en el proceso electoral. En Canadá, diversos actores administrativos desempeñan papeles específicos en la resolución de controversias electorales. El sistema judicial ordinario permanece como un mecanismo de
exigibilidad fundamental en ciertas circunstancias, y como un órgano
revisor de las decisiones en materia administrativa.
Recientemente, las controversias relativas a elecciones han sido
relativamente raras en Canadá. En el pasado siglo XX, las elecciones
debatidas, los recuentos y los cargos de corrupción eran bastante comunes y frecuentemente eran juzgadas en la Suprema Corte. No obstante,
al inicio de este siglo XXI, las controversias serias en materia electoral
no son comunes en Canadá.
La meta de este ensayo no es llegar a un entendimiento de por qué
las controversias electorales son relativamente raras a nivel federal en
Canadá. Sin embargo, en cierta medida, la respuesta a esa pregunta puede
encontrarse en las instituciones y procesos que se establecen para resolver dichas controversias o para disuadir los tipos de actividades que
pueden llevar a ellas.
Este ensayo está compuesto de cinco partes. La primera parte describe el contexto institucional general en el que se resuelven las controversias
electorales. Se describen los principales actores involucrados en la resolución de dichas controversias. Como se verá más adelante, a diferencia de la
situación en algunos países, no hay una sola rama judicial especializada
con amplia responsabilidad para hacer valer y juzgar controversias electorales en Canadá. En cambio, a un determinado número de actores administrativos se les da la responsabilidad de hacer valer aspectos específicos de la
ley. Se usa el sistema judicial ordinario cuando debe acudirse a las cortes.
Esto refleja el principio del imperio de la ley que prevalece en Canadá.
La segunda parte de este ensayo describe en mayor detalle los procesos usados para resolver controversias electorales a nivel federal en
Canadá. Esta parte se enfoca a los componentes integrales de estos procesos, incluyendo su imparcialidad, su énfasis en la resolución expedita,
y su ejercicio por actores imparciales.
La tercera parte de este ensayo describe la jurisprudencia concerniente a los derechos de los ciudadanos, los derechos de los partidos políticos, y el
proceso político. Se hace énfasis en la jurisprudencia que se ha desarrollado
con posterioridad a la adopción de la Carta Canadiense de Derechos y Libertades [Canadian Charter of Rights and Freedoms] en 1982, la cual garantiza constitucionalmente ciertos derechos de los canadienses, incluyendo el derecho
de voto y el derecho a ser candidato en elecciones federales.
La parte final de este ensayo evalúa el proceso canadiense para la
resolución de controversias electorales, señalando áreas de fortaleza y
las áreas potenciales para mejoras.
36
Canadá
Es importante anotar dos advertencias desde el principio de este
ensayo. Primero, Canadá es un estado federal y Elecciones Canadá sólo
es responsable de dirigir las elecciones y los referendos federales. Otros
organismos dirigen las elecciones provinciales, territoriales y municipales. Este ensayo sólo trata sobre los procesos de elecciones federales.1
Segundo, como se discute más detalladamente a continuación, Elecciones Canadá no es parte del Gobierno de Canadá, sino un organismo independiente. El Funcionario Electoral en Jefe es un funcionario del
Parlamento, y no le reporta al Gobierno. Por ello, los puntos de vista expresados en este ensayo no deben ser entendidos como representativos
de los puntos de vista del Gobierno de Canadá.
II. Justicia electoral: imagen general
y contexto institucional
1.
El contexto amplio
Antes de describir los detalles del sistema de justicia electoral de
Canadá, es necesario revisar brevemente la estructura política canadiense. Canadá es una democracia parlamentaria federal, que cuenta con un
monarca constitucional como Jefe de Estado. Como una federación, la Constitución de la nación confiere facultades legislativas y ejecutivas en dos
niveles de gobierno, los cuales son cada uno de ellos soberanos en sus
respectivas esferas. Existe un gobierno central federal para todo Canadá, y
un gobierno para cada una de las diez provincias y los tres territorios.
El Parlamento Federal incluye una cámara alta designada (el Senado) y una cámara baja elegida (la Cámara de Diputados) [House of
Commons]. Elecciones Canadá administra las elecciones para la Cámara
de Diputados así como los referendos generales.
2.
La regulación de las elecciones
La Constitución de Canadá señala que los miembros de la Cámara
de Diputados deben ser elegidos. El Parlamento ha establecido las reglas
mediante las cuales debe elegirse a los miembros en la Ley Electoral de
Canadá. Esta Ley prevé detalladamente la administración de las elecciones, incluyendo reglas detalladas concernientes a:
1 El sitio en la red de Elecciones Canadá, en www.elections.ca, incluye el
Compendio de Administración Electoral en Canadá C
[ ompendium of Electoral
Administration in Canada], una publicación anual que incluye información extensa
acerca de la legislación electoral de las provincias y territorios.
37
Jean-Pierre Kingsley
•
•
•
•
•
•
•
•
El nombramiento y contratación de aquellos que administren
las elecciones;
El registro de electores;
La nominación de los candidatos;
El proceso de votación;
El registro y financiamiento de los partidos políticos, candidatos y demás actores políticos;
La reglamentación sobre transmisiones durante el período
de elecciones;
La resolución de elecciones controvertidas; y
Delitos relativos al proceso electoral y la imposición de los
mismos.
La legislación, como la Ley Electoral de Canadá, está sujeta en Canadá a los derechos contemplados en la Carta de Derechos y Libertades
[Charter of Rights and Freedoms], y a otras disposiciones constitucionales.
Los casos que tratan sobre el impacto de derechos de la Carta sobre legislación electoral se discuten en la Parte IV de este ensayo.
3.
Principios involucrados en la resolución de controversias
electorales
Dos principios fundamentales motivan los mecanismos del proceso
de resolución de controversias de la Ley Electoral de Canadá. Primero,
las controversias son resueltas de manera que reafirme a las partes
involucradas y al público en general que la integridad del proceso electoral está protegida. Una democracia sólo puede ser funcional si sus ciudadanos confían en la integridad de los procesos por medio de los cuales se
elige a sus representantes. Hacer que las controversias se resuelvan por
actores bien informados que son, y se perciben como, neutrales y suficientemente independientes del control gubernamental, protege la integridad del proceso. La integridad del proceso también está protegida al
hacer que las controversias se resuelvan en forma abierta, bajo el escrutinio, y frecuentemente con la participación, de las partes interesadas.
Segundo, en la medida de lo posible, las controversias son resueltas de manera expedita para reflejar el período electoral limitado, y la
necesidad de continuidad en la representación democrática. La resolución expedita de las controversias es importante porque la incertidumbre
sobre el resultado de una elección tiene el efecto deseable de impactar la
representación de los electores y el funcionamiento efectivo de la democracia. Mientras que los demandantes deben de ser libres para asegurar
que la votación y el conteo están siendo o serán llevados a cabo de manera justa, el proceso electoral no puede ser rehén o estar sujeto a manipu38
Canadá
lación en virtud de demoras originadas por objeciones frívolas, no garantizadas, o sistemáticas. Por esta razón, la Ley Electoral de Canadá contiene disposiciones para asegurar que las controversias durante o con
posterioridad a una elección, que puedan afectar el resultado, sean resueltas en forma oportuna.
4.
Los actores responsables de la resolución
de controversias electorales
La Ley Electoral de Canadá divide la responsabilidad por la resolución de controversias electorales entre varios actores. La mayoría de las
personas físicas con responsabilidad por la resolución de dichas controversias son actores administrativos cuyos cargos son creados por la Ley
Electoral de Canadá. En algunas instancias, como se explicó en la sección 2 de este ensayo, las cortes están involucradas en la resolución de
asuntos más complejos, o prevén un mecanismo de apelación o revisión
en el que una parte o la otra está inconforme con las decisiones de quienes toman las decisiones en materia administrativa. Ciertas decisiones
clave, tales como el recuento de las boletas o una solicitud de elección
debatida, son resueltas inicialmente a través de las cortes ordinarias.
A. El funcionario electoral en jefe
La Ley Electoral de Canadá establece el cargo de Funcionario Electoral en Jefe como la persona principalmente responsable de la administración de las elecciones federales. 2 El Funcionario Electoral en Jefe no
es nombrado por el Gobierno, sino mediante resolución de la Cámara de
Diputados. Permanece en su cargo en caso de buen comportamiento hasta la edad de 65 años. El Funcionario Electoral en Jefe sólo puede ser
removido por el Gobierno con la concurrencia del Senado y la Cámara de
Diputados.
La manera para nombrar y remover al Funcionario Electoral en
Jefe está diseñada para asegurar su independencia del Gobierno en turno. El Cargo de Funcionario Electoral en Jefe también tiene su independencia asegurada por otros factores diversos. Primero, el Funcionario
Electoral en Jefe le reporta directamente al Parlamento como un todo, en
oposición al Gobierno. Desde una perspectiva presupuestal, el Funciona-
2 Para una revisión sobre la historia del cargo de Funcionario Electoral en Jefe y
una descripción de las funciones del cargo, ver J.-P. Kingsley, “The Administration of
Canada’s Independent, Non-Partisan Approach”, (2004) 3 Revista de Legislación
Electoral 406.
39
Jean-Pierre Kingsley
rio Electoral en Jefe tiene facultades para girar directamente contra el
fondo consolidado de ingresos del erario para apoyar las operaciones necesarias para la realización de las elecciones. Esto asegura que el control
presupuestario no pueda ser utilizado por el Gobierno en turno para controlar o moldear la conducción de las elecciones.
La Ley Electoral de Canadá también proporciona al Funcionario Electoral en Jefe los medios para contratar personal conforme a las necesidades del cargo. El Funcionario Electoral en Jefe y el personal a su cargo
constituyen Elecciones Canadá, que es la organización que lleva a cabo
la administración de la Ley Electoral de Canadá.
El Funcionario Electoral en Jefe juega un papel en la resolución de
ciertas controversias en el proceso electoral federal, como se reseña en
la segunda parte de este ensayo. No obstante, otros funcionarios nombrados según la Ley Electoral de Canadá juegan papeles importantes en la
resolución de ciertas controversias electorales. Estos funcionarios se
detallan a continuación.
B. Secretarios técnicos
Se nombra un secretario técnico por cada uno de los 308 distritos
electorales en Canadá. El secretario técnico debe ser residente en el
distrito para el que es nombrado. Los secretarios técnicos no son nombrados por el Funcionario Electoral en Jefe, sino por el Gobierno. No obstante, un secretario técnico está obligado a actuar de conformidad con los
deberes que le impone la Ley Electoral de Canadá, y según las instrucciones emitidas por el Funcionario Electoral en Jefe. En el desempeño de
sus funciones, un secretario técnico está obligado por ley a actuar en
forma políticamente no partidaria. El no hacerlo constituye un delito en
términos de la Ley.
Los secretarios técnicos sólo pueden ser removidos por el Gobierno
en virtud de una de las cuatro razones enumeradas en la Ley:
• La incapacidad de desempeñar sus funciones en virtud de
enfermedad o discapacidad;
• Dejar de desempeñar de manera competente sus funciones o
•
•
de dar cumplimiento a una instrucción del Funcionario Electoral en Jefe;
Dejar de concluir la revisión de las fronteras de divisiones
para votación según lo requerido;
Involucrarse en una conducta políticamente partidaria.
El secretario técnico es responsable de la operación día a día de la
elección, incluyendo el definir los distritos electorales, la renta de estacio40
Canadá
nes para urnas electorales, el registro de candidatos, el registro de votantes y actualizar de cualquier otra forma la lista de electores, hacerse cargo
de la votación el día de la elección y validar los resultados de la elección.
Cada secretario técnico nombra un prosecretario técnico para que
lo apoye, y para que actúe en lugar del secretario técnico en caso de que
esté imposibilitado para actuar. El secretario técnico también es responsable de contratar a los funcionarios electorales y al personal para llevar
a cabo actividades en sus distritos. En total, casi 200 mil de dichos trabajadores son contratados por secretarios técnicos a todo lo largo del país
para hacerse cargo de una elección general.3
Entre los funcionarios electorales que se nombran están los asistentes de secretarios técnicos y los secretarios de casilla, los cuales son
responsables de recibir a los electores, entregar las boletas y contar los
votos. La Ley también menciona el nombramiento de “agentes revisores”
y “funcionarios registradores”, los cuales son responsables de registrar a
los electores para votar, junto con un sinnúmero de demás funcionarios
que desempeñan un papel en el sistema electoral.
Los asistentes de secretarios técnicos, los secretarios de casilla y
los agentes revisores están obligados por ley a ser nombrados por el secretario técnico principalmente de las listas proporcionadas por los partidos
políticos y candidatos. La Ley especifica que estos funcionarios electorales
deben trabajar en pares de representantes de diferentes partidos para asegurar que sus funciones sean desempeñadas de manera neutral.
Los secretarios técnicos, y en algunos casos los funcionarios nombrados por ellos, son responsables de resolver ciertas controversias el día
de la votación y al aproximarse la elección. La naturaleza de los procesos
usados se examinará en la parte 2 de este ensayo.
C. El comisionado de elecciones Canadá
El Comisionado de Elecciones Canadá es el funcionario cuyo deber
es asegurar que se dé cumplimiento a y se haga valer la Ley Electoral de
Canadá. El Funcionario Electoral en Jefe nombra al Comisionado de Elecciones Canadá conforme a la Ley Electoral de Canadá. Los fondos para las
operaciones del Comisionado también provienen del fondo consolidado de
ingresos del erario.
3
Elections Canada Strives to Ensure the Full and Fair Participation of all Canadians
in an Equitable Electoral Process: Report of the Chief Electoral Officer on the 38th
General Election [Elecciones Canadá se Esfuerza por Asegurar la Participación Plena
y Justa de todos los canadienses en un Proceso Electoral Equitativo: Reporte del
Funcionario Electoral en Jefe en la Trigésimo Octava Elección General] (2004) en la
página 39. Disponible en el sitio en la red de Elecciones Canadá: http://
www.elections.ca/gen/rep/re2/stat2004_e.pdf.
41
Jean-Pierre Kingsley
Los delitos previstos en la Ley Electoral de Canadá son perseguidos
por el Comisionado, no por el Gobierno. Los procesamientos privados también son posibles, pero ningún procesamiento puede ser iniciado en términos de la Ley Electoral de Canadá sin el consentimiento del
Comisionado. El Comisionado también puede tomar medidas reducidas
de procesamiento cuando lo considere adecuado. Estas facultades adicionales se detallan en la Parte 2 de este ensayo.
D. El arbitro de transmisión
El último funcionario nombrado en términos de la Ley Electoral de
Canadá es el Árbitro de Transmisión. Es nombrado mediante el consenso
de los partidos en la Cámara, o, si dichos partidos no se ponen de acuerdo,
por el Funcionario Electoral en Jefe. La Ley garantiza a cualquier partido
registrado un cierto monto de tiempo pagado de transmisión en el horario que los programas tienen mayor audiencia y otra cantidad de tiempo
gratuito de transmisión disponible en varias estaciones de radio y televisión. El Árbitro de Transmisión es responsable de distribuir el tiempo de
transmisión entre los partidos de conformidad con una fórmula legal, y de
fungir como árbitro en el caso de controversias entre los partidos y las
transmisoras.
E. Comisiones electorales fronterizas
Antes de 1964, la redefinición de las fronteras electorales fue una
prerrogativa de la Cámara de Diputados. Los parlamentarios decidirían
cuándo deberían ser redefinidas las fronteras, y la configuración de dichas fronteras. En 1964, el Parlamento aprobó la Ley para el Reajuste de
Fronteras Electorales, la cual establecía que el reajuste de fronteras electorales tendría lugar después de cada censo practicado cada diez años, y
sería responsabilidad de las comisiones electorales fronterizas nombradas por cada provincia. Estas comisiones estarían presididas por un juez
de la provincia, y tendrían otros dos miembros, los cuales serían nombrados por el Presidente de la asamblea legislativa. El proceso seguido por
estas comisiones en la definición de las fronteras está contenido en mayor
detalle en la parte 2 de este Ensayo.
III. Procedimientos para resolver controversias
La Ley Electoral de Canadá principalmente prevé que las controversias derivadas del proceso electoral sean resueltas a través de medios
administrativos. Generalmente, a un actor especializado se le da la res42
Canadá
ponsabilidad inicial de intentar resolver un subconjunto de controversias en particular que pueden llegar a surgir. Si una parte no está satisfecha con la resolución de las controversias por este actor administrativo,
puede solicitar a una corte normal una resolución sobre la legalidad del
asunto.4
El uso de una combinación de medios administrativos y judiciales
para resolver controversias electorales es un intento de alcanzar las diversas metas que trata de asegurar un régimen de justicia electoral. Se
puede argumentar que la integridad del proceso estaría mejor protegida
si todos los asuntos de justicia electoral estuvieran sujetos a resolución
mediante las cortes. No obstante, a pesar de que esas cortes son vistas
como independientes en Canadá, la resolución judicial de los casos exige
mucho tiempo y es costosa. Por ello, un proceso formal ante las cortes
puede no lograr las metas de una resolución oportuna y de imparcialidad
para los ciudadanos.
Los procesos para la resolución de controversias que han sido creados a nivel federal se detallan en esta sección. Los asuntos contenciosos
surgen en todas las etapas del proceso electoral. A manera de referencia,
esta parte ha sido dividida en cinco secciones. En la primera sección se
detalla el proceso relativo al tema contencioso de definir las fronteras
electorales. En la segunda parte, se examina el proceso relativo a controversias concernientes a las obligaciones reglamentarias de las personas
y entidades reguladas, tales como los candidatos y los partidos políticos.
En la tercera parte, se examinan los procesos para la resolución de controversias relativas a la elegibilidad de las personas para participar como
votantes. La cuarta parte contiene el proceso para resolver resultados
controvertidos de la elección. Finalmente, la quinta parte examina el
papel de exigibilidad del Comisionado de Elecciones Canadá.
1.
Comisiones fronterizas
La definición de las fronteras electorales puede ser objeto de una
gran controversia. En virtud de que quienes apoyan a los partidos políticos o a los candidatos pueden estar concentrados geográficamente, la
decisión de mover una frontera por unas cuantas calles o para incorporar
un pueblo u otro dentro de un distrito electoral puede tener un impacto
decisivo en el resultado de elecciones futuras para ese distrito.
En virtud de que la definición de las fronteras es un ejercicio tan
políticamente contencioso y partidario, el Parlamento ha previsto el nom-
4 Para la mayor parte, dicha solicitud no sería una apelación total, sino que trataría
del un tema más reducido de si el actor previsto en la ley actuó legalmente.
43
Jean-Pierre Kingsley
bramiento de comisiones electorales fronterizas independientes para
supervisar el proceso.
Se nombra una comisión por cada provincia cada diez años después
de un censo de población. El Funcionario Electoral en Jefe informa a las
comisiones el número de lugares en la Cámara de Diputados asignados a
una provincia y el tamaño promedio de la población en los distritos que
van a definir (la “cuota electoral”).
La Ley de Reajuste a las Fronteras Electorales [Electoral Boundaries
Readjustment Act] instruye a los comisionados que definen las fronteras
que se aseguren de que la población de todos los distritos corresponda tan
cercanamente como sea posible a la “cuota electoral” para la provincia, y
al definir los distritos se les indica que consideren la comunidad de interés o identidad o el patrón histórico de un distrito electoral en la provincia. Dado que Canadá es un país vasto, escasamente poblado, a los
comisionados se les indica que consideren la necesidad de un tamaño
geográficamente manejable para los distritos en regiones escasamente
pobladas, rurales o del norte de la provincia.
Además, la ley instruye a las comisiones que cuando lo consideren
necesario o conveniente hacerlo, pueden partir de la dirección para definir las fronteras electorales tan cerca como sea razonablemente posible
a la “cuota electoral”, a fin de respetar la comunidad de interés o identidad o patrón histórico de los distritos electorales en una provincia, o a fin
de mantener un tamaño geográficamente manejable de los distritos en
regiones escasamente pobladas, rurales o del norte de la provincia. Sin
embargo, al hacerlo, las comisiones se deben asegurar de que, salvo en
circunstancias extraordinarias, los distritos no sean definidos alejándose en más de un 25% de la cuota electoral.
La Ley de Reajuste a las Fronteras Electorales también señala el
procedimiento a seguir por las comisiones al aplicar los criterios anteriores. A las comisiones se les instruye que elaboren una propuesta inicial
para redistribuir las fronteras de los distritos electorales en la provincia.
Los mapas de esta propuesta inicial deben ser distribuidos ampliamente
a todas las provincias en periódicos de publicación diaria. Las notificaciones también deben mencionar las fechas de las audiencias públicas obligatorias que se celebren en toda la provincia.
Una vez que las comisiones han celebrado audiencias públicas relativas a sus propuestas iniciales, están obligadas a presentar un reporte
final sobre las fronteras electorales en su provincia. Este reporte se somete al Parlamento. Si diez Miembros del Parlamento objetan el reporte,
por escrito, dentro de los siguientes 30 días, es sometido a la consideración del comité responsable de la Cámara de Diputados. Los Miembros
del Parlamento pueden hacer objeciones al reporte, las cuales son sometidas a la comisión. No obstante, la comisión tiene la última palabra para
44
Canadá
aceptar las objeciones o no. Una vez que todos los reportes de la comisión
están completos, se emite una Orden de Representación que reproduce
el contenido de dichos reportes. Las nuevas fronteras entran en vigor
para la primera elección general que ocurra un año después de que se
emita la Orden de Representación.
El proceso de reajuste de las fronteras electorales no permite al
Parlamento tener la última palabra en materia de las fronteras electorales. En cambio, las comisiones determinan las fronteras definitivas, según lo informado por lo que aporten el público y el Parlamento.
De este modo, la legislación canadiense intenta tratar las controversias potenciales al definir las fronteras electorales, teniendo un proceso
administrativo abierto arbitrado por organismos que son independientes del
gobierno. Al público, a los abogados de partidos en particular, y a los mismos
Miembros del Parlamento, se las da la oportunidad de hacer ver sus puntos
de vista a las comisiones. No obstante, al final, no es el partido gobernante,
el Parlamento, o un organismo que es percibido como bajo el control del
gobierno o el Parlamento el que toma la decisión acerca de fronteras electorales. Con ello se preserva la confianza en la integridad del sistema.
También es de notar que la Ley de Reajuste a las Fronteras Electorales contiene calendarios estrictos que señalan los periodos en los que
deben completarse las diversas etapas del proceso de redistribución. Esto
proporciona un control sobre aquellos que intenten dilatar el proceso para
evitar cambios en las fronteras, y asegura que las fronteras sean cambiadas en forma oportuna para responder a cambios en la población.
2.
Controversias relativas a obligaciones reglamentarias
La Ley Electoral del Canadá impone obligaciones reglamentarias
principalmente a dos tipos de actores. Primero, y lo más importante, la
Ley impone obligaciones de reportar a actores involucrados en el proceso
electoral incluyendo a los partidos políticos, las asociaciones locales (o
asociaciones de distritos electorales) de partidos políticos, candidatos, aquellos que estén intentando obtener la nominación para ser el candidato de
un partido o el líder de un partido, así como a otros que compran publicidad electoral (conocidos como terceros). En segundo lugar, la Ley impone
ciertas obligaciones a las transmisoras de radio y televisión. La Ley también impone obligaciones, en un sentido más limitado, a otras personas,
tales como terratenientes y miembros del público en general.
A. Obligaciones de registro y financieras
Un importante número de obligaciones reglamentarias en la Ley
Electoral de Canadá se refieren a temas financieros, incluyendo el repor45
Jean-Pierre Kingsley
tar las fuentes de aportaciones políticas y gastos incurridos en actividades políticas. En algunos casos, la Ley ata la participación continua en el
proceso electoral al cumplimiento de estas obligaciones. En la mayoría de
los casos, la Ley vincula la elegibilidad para fondeo público a la satisfacción de estas obligaciones.
Para participar plenamente en el proceso electoral las personas
físicas y las entidades deben registrarse ante Elecciones Canadá o los
secretarios técnicos que actúen bajo las instrucciones de Elecciones
Canadá. En muchos casos, el registro es un prerrequisito necesario para
participar. Por ejemplo, los candidatos no pueden ser colocados en la
boleta sin haberse registrado ante los funcionarios técnicos. En otros
casos, las entidades pueden existir legalmente sin registro, pero el registro puede otorgar beneficios relevantes. Por ejemplo, el registro otorga beneficios a los partidos políticos y a asociaciones de distritos
electorales de partidos políticos.
El registro también impone ciertas obligaciones reglamentarias,
incluyendo reportar el financiamiento de la entidad política o la campaña
de la persona física. Los partidos políticos registrados y sus asociaciones
deben entregar reportes financieros anuales, incluyendo reportes sobre
quienes contribuyen con ellos, a Elecciones Canadá para su publicación.
Los candidatos y los contendientes para nominaciones o líderes de partido, deben entregar un reporte completo sobre el financiamiento a su compaña, dentro un cierto periodo especificado con posterioridad a su
conclusión.
Los partidos y las asociaciones registrados deben mantener a Elecciones Canadá actualizado en materia de detalles administrativos y de
contacto del partido, incluyendo el domicilio del partido, sus funcionarios
y el auditor designado. De manera similar, los candidatos y los contendientes deben mantener al tanto a Elecciones Canadá acerca de cambios
en información sobre contactos clave como por ejemplo aquella relativa a
su auditor.
El dejar de presentar la información financiera requerida u otros
reportes a Elecciones Canadá es un delito sujeto a procesamiento u otra
sanción por parte del Comisionado de Elecciones Canadá (ver más adelante). No obstante, antes de necesitar recurrir a las sanciones penales,
Elecciones Canadá dispone de diversas medidas administrativas para
asegurarse del cumplimiento de muchas de las obligaciones.
Tal vez la más efectiva de dichas herramientas es la capacidad de
retener los beneficios financieros de aquellos que no presentan sus reportes financieros oportunamente. Por ejemplo, un partido político registrado que no presenta sus ingresos financieros oportunamente no puede
ser sujeto de ciertos beneficios financieros previstos en la Ley. Un partido puede ser sujeto del reembolso del 50% de sus gastos electorales úni46
Canadá
camente una vez que presente al Funcionario Electoral en Jefe una declaración completa de gastos. Además, el subsidio público trimestral de
un partido sólo se paga una vez que el partido está al corriente en su
presentación financiera. De manera similar, los candidatos que todavía
no han presentado su declaración financiera no pueden ser sujetos de
reembolso de sus gastos electorales o de auditoria, o de la devolución del
depósito pagado al convertirse en candidato. Además, una persona que
ha ganado las elecciones como Miembro del parlamento no tiene permitido sentarse o votar en el parlamento si no ha cumplido sus obligaciones
de reportar.
Para entidades en marcha, (es decir, partidos y asociaciones de
distritos electorales) Elecciones Canadá dispone de la sanción administrativa adicional consistente en retirar del registro a la entidad. El retirar del registro significa la cancelación de los beneficios financieros
relevantes derivados del mismo. Adicionalmente, se reconoce públicamente cuando un partido o asociación retirado del registro ha incumplido
sus obligaciones legales — una situación embarazosa para una organización que intenta elegir candidatos a un órgano legislativo.
El retiro del registro únicamente puede seguir un proceso ordenado
legalmente que le otorgue tiempo al partido para dar cumplimiento a sus
obligaciones o, de lo contrario, para explicar la falta de cumplimiento a sus
obligaciones. Si el partido no da cumplimiento una vez que haya concluido
el periodo establecido para ello, el Funcionario Electoral en Jefe tiene la
facultad discrecional de retirar el registro al partido. El retiro del registro
no impide al partido volver a solicitar una renovación del registro.
Las obligaciones de registro y financieras se hacen valer usando
una combinación de sanciones administrativas y penales. El uso de dos
sistemas paralelos asegura que las sanciones adecuadas para diferentes
tipos de entidades estén disponibles para quienes tienen a su cargo el
hacer valer la ley. Algunas entidades pueden responder a la vergüenza
que implica tener un procedimiento penal entablado en su contra, pero
otras entidades pueden no preocuparse ante la amenaza de una sanción
penal. Sin embargo, la mayoría de los partidos políticos se inclinarán a
dar cumplimiento si se retiene el fondeo público. La amenaza del retiro
del registro brinda una manera de dar término al abuso del sistema.
B. Transmisión
Como se anotó anteriormente, las reglas relativas a transmisión
previstas en la Ley Electoral de Canadá están sujetas a la interpretación
de un árbitro de transmisión, una persona física nombrada por los partidos políticos representados en la Cámara de Diputados, o el Funcionario
Electoral en Jefe. El árbitro de transmisión es el responsable de distri47
Jean-Pierre Kingsley
buir el tiempo de transmisión pagada y gratuita entre los partidos políticos registrados en las estaciones y las cadenas de radio y televisión.
La Ley prevé la participación de todos los partidos registrados en
reuniones de trabajo para fijar la distribución de las transmisiones. Al
hacer la distribución, se instruye al árbitro de transmisión que siga una
fórmula legal, pero el mismo puede variar esta fórmula cuando ésta daría
como resultado una distribución que sería injusta para un partido registrado o si fuera contraria al interés público.
Durante una elección, el árbitro de transmisión también es responsable de arbitrar las controversias entre las transmisoras y los partidos en relación con el tiempo de publicidad. La Ley obliga al árbitro de
transmisión a tomar una decisión sobre la controversia entre un partido
y la transmisora dentro de 48 horas. La Ley además señala que la decisión de un árbitro de transmisión es “definitiva y obligatoria”.
El no poner tiempo de transmisión disponible conforme a la Ley es
un delito sujeto a procesamiento por el Comisionado de Elecciones Canadá. Adicionalmente, el que una transmisora omita dar seguimiento
a la ley con respecto a proporcionar tiempo de transmisión durante una
elección puede tener un impacto adverso en su capacidad para renovar
su licencia de transmisión según el esquema federal para regular la
transmisión.
La experiencia reciente del árbitro de transmisión, no obstante, es
que las controversias generalmente pueden ser resueltas por mediación.
Para ayudar a asegurar que estas controversias no surjan, el árbitro de
transmisión envía lineamientos al inicio de la elección para asegurarse
de que todos los participantes estén enterados de las reglas inherentes a
la distribución del tiempo de transmisión.
C. Conclusión
Las controversias concernientes a las obligaciones reglamentarias
según la Ley son resueltas a través de medios administrativos en la oficina del Funcionario Electoral en Jefe o el Árbitro de Transmisión. La Ley
prevé una amplia variedad de sanciones administrativas para asegurar
que las entidades reguladas den cumplimiento a las obligaciones contenidas en la Ley. Si una entidad regulada no está de acuerdo con una decisión
del Funcionario Electoral en Jefe o de árbitro de transmisión, el recurso
está disponible en las cortes normales.
Si las medidas administrativas no son suficientes para asegurar el
cumplimiento de la Ley por parte de la entidad regulada, el Comisionado
de Elecciones Canadá puede recurrir a un procesamiento (ver a continuación). No obstante, la experiencia reciente de Elecciones Canadá es
que el uso de procesos abiertos, y la amenaza de una sanción adminis48
Canadá
trativa o penal, junto con la exposición pública implícita, generalmente
es suficiente para asegurar que el cumplimiento es difundido.
3.
Controversias relativas al derecho a ser candidato
El registro de candidatos se lleva a cabo a nivel local por el secretario técnico de cada distrito. La Ley Electoral de Canadá establece quiénes
no son elegibles para ser candidatos.5 La Ley explica clara, cuidadosa y
ampliamente las circunstancias en las que la candidatura de una persona debe ser aceptada y cuándo debe ser rechazada. Para ser candidato,
una persona debe presentar ante el secretario técnico un depósito de un
mil dólares canadienses, así como las firmas de 100 electores en el distrito. Un secretario técnico está obligado a aceptar o rechazar un documento de nominación dentro de las 48 horas a partir de su recepción, de
conformidad con las instrucciones que reciba por parte del Funcionario
Electoral en Jefe.
Una controversia acerca de la decisión de un secretario técnico
está sujeta a la revisión de las cortes, ya sea inmediatamente después
de que se haga, o con posterioridad a la elección, como parte del proceso
de las elecciones debatidas (descritas a continuación).
4.
Controversias relativas a la participación como elector
Frecuentemente pueden surgir controversias sobre si una persona
tiene derecho a participar en el proceso electoral. Estas controversias
pueden separarse en dos categorías: controversias sobre la elegibilidad
para votar, y controversias sobre si puede contarse un voto en particular.
5
La Sección 65 señala:
65. Las siguientes personas no son elegibles para ser candidato:
(a) una persona que no esté calificada como elector en la fecha en la que se presente
su documento de nominación;
(b) una persona que carezca del derecho según el párrafo 502(3)(a) mientras carezca
del mismo;
(c) un miembro de la legislatura de una provincia, el Concejo del Territorio Yukon,
el Concejo de los Territorios del Noroeste o la Asamblea Legislativa de Nunavut;
(d) un alguacil, secretario de paz o Abogado de la Corona [Crown Attorney] del
condado en cualquiera de las provincias;
(e) una persona que no tenga derecho a votar según la sección 4;
(f) un juez nombrado por el Gobernador en Consejo [Governor in Council], que no
sea un juez de ciudadanía nombrado según la Ley de Ciudadanía;
(g) una persona que esté encarcelada en una institución correccional;
(h) un funcionario electoral; e
(i) una persona que fue candidato en una elección previa y para la cual no se haya
entregado una declaración, reporte o documento en términos de la sub-sección 451(1),
si ha expirado el tiempo para su entrega y cualquier prórroga al respecto.
49
Jean-Pierre Kingsley
A. Controversias sobre la elegibilidad de un elector
Elecciones Canadá mantiene un Registro Nacional de Electores permanente que forma la base de las listas de electores. Al inicio del periodo
de elecciones, las listas preliminares de electores son retiradas del Registro y distribuidas a cada secretario técnico. Durante el periodo de elecciones, el secretario técnico es responsable de actualizar las listas,
agregando a los nuevos registrados y haciendo cualesquier cambios necesarios. A las personas físicas les está permitido votar si se encuentran en
la lista, pero pueden registrase para colocarse a si mismos en las listas
durante todo el periodo de elecciones, incluyendo el día de la votación.
La lista preliminar de electores es proporcionada a todos los candidatos una vez que son nominados. La Ley prevé un proceso formal para
hacer objeciones a la inclusión de una persona en la lista de electores.
Previo al día décimo cuarto antes del día de la votación un elector puede
objetar la inclusión del nombre de otro elector en la lista del distrito. La
objeción debe hacerse al secretario técnico que notifique la objeción a la
persona objetada y a todos los candidatos en el distrito. La persona objetada debe ser informada de que puede comparecer ante el secretario técnico con un representante, o enviar cualquier documentación al secretario
técnico. Si la persona comparece ante el secretario técnico, puede estar
presente un representante de cada candidato, pero los representantes
del candidato sólo pueden participar si el secretario técnico les concede
permiso para hacerlo.
El secretario técnico tiene derecho a examinar, bajo juramento, a
la persona que hizo la objeción, a la persona objetada, y a cualquier testigo presente. La carga de presentar pruebas suficientes para eliminar un
nombre de la lista de electores es a cargo del elector que hizo la objeción.
La decisión de eliminar a la persona de la lista de electores se deja al
secretario técnico.
La elegibilidad de un elector también puede ser objetada el día de la
votación por un funcionario de casilla, o por el representante de un candidato. La única base sobre la que se puede debatir es cuando una de
estas personas tiene dudas de que la persona que se represente a sí misma sea la persona en la lista de electores que dice ser. La persona puede
estar obligada a mostrar pruebas sobre la identidad y residencia o hacer
un juramento de que es elegible para votar.
Una vez que un prosecretario técnico le ha entregado una boleta a
una persona, su boleta no puede ser objetada, a no ser mediante la protesta de debatir la elección (ver más adelante).
La elegibilidad de las personas físicas para votar puede ser un tema
altamente contencioso. Estas controversias se resuelven a nivel local
eligiendo funcionarios que usan procesos que son expeditos e involucran
50
Canadá
a, o están abiertos al escrutinio de, las partes interesadas. A pesar de
que una reclamación de que una persona inelegible ha votado se puede
convertir en objeto de una elección debatida, esto no ha ocurrido en los
años recientes, tal vez como demostración de que los procesos
implementados han trabajado a satisfacción de los involucrados.
B. Controversias acerca de la validez de la boletas
El asistente del secretario técnico y el secretario de casilla realizan
el conteo de boletas en la estación de votación. El conteo se lleva a cabo en
presencia de cualesquier representantes de los candidatos que se encuentren presentes, o, si no se encuentran presentes los representantes de los
candidatos, se lleva a cabo frente a por lo menos dos electores.
La Ley Electoral de Canadá señala que las boletas deben ser rechazadas en ciertas circunstancias específicas:
• Cuando lo boleta no ha sido suministrada por el prosecretario
técnico;
• Cuando la boleta no ha sido marcada en un círculo a la derecha de los nombres del candidato;
• Cuando la boleta es nula porque se entregó para una persona
que no es candidato;
• Cuando existe cualquier escritura o marca en la boleta con la
cual podría identificarse al elector.
Mientras que las boletas están siendo contadas, el representante
de cada candidato puede objetar una boleta y solicitar su rechazo. Cuando
se hace una solicitud de ese tipo, el prosecretario técnico deberá resolver
sobre si debe aceptarse la boleta o no. Su decisión es definitiva, y únicamente puede ser revertida con base en un recuento judicial (explicado a
continuación).
Se aplica un proceso similar al conteo de boletas especiales en la
oficina del secretario técnico y la oficina del Funcionario Electoral en
Jefe. La ley establece que ese conteo de las boletas debe hacerse en pares de personas que representen a los diferentes partidos registrados. En
el caso del conteo de boletas en la oficina del Funcionario Electoral en
Jefe, la decisión sobre si se cuenta o no una boleta, es tomada por el
Administrador de Reglas Especiales para Votación [Special Voting Rules
Administrator], el cual es nombrado por el Funcionario Electoral en Jefe.
Como el proceso para determinar la elegibilidad de un elector, el
proceso para determinar la validez de una boleta en particular se basa en
miles de personas que toman las decisiones (los prosecretarios técnicos)
a todo lo largo y ancho del país que toman decisiones basadas en los re51
Jean-Pierre Kingsley
quisitos legales, las instrucciones del Funcionario Electoral en Jefe, y en
declaraciones de los representantes de los candidatos que deben estar
presentes en la votación. Este proceso permite la resolución expedita de
controversias bajo el escrutinio de las partes interesadas. No obstante, si
el resultado en la noche de la elección está particularmente cerrado,
todavía existe un proceso más largo y más formal que puede ser seguido
en forma de un recuento judicial (ver siguiente sección).
5.
Controversias relativas al resultado de la votación
Las controversias relativas al resultado de la votación son resueltas
entre los candidatos mediante procesos que usan las cortes ordinarias. El
hecho de que esta sea un área del proceso electoral en la que una parte
agraviada acude directamente a una corte refleja la importancia del objeto
materia de la misma. No obstante, dichas controversias sólo surgen cuando existe un alegato en el sentido de que los procesos administrativos de
quienes toman las decisiones se han deteriorado de alguna manera. Por
esa razón, la intervención judicial sirve en estos casos para preservar la
confianza pública en la integridad del sistema electoral. Sin embargo, la
ley está redactada de manera tal que asegure que las preocupaciones por
las resoluciones expeditas y la apertura de los procedimientos a aquellos
con menos recursos sean tratadas en cierta medida.
Después de una elección existen dos procesos que pueden ser usados para objetar el resultado de la misma: solicitar un recuento judicial y
una solicitud de elección debatida. Estos procesos están diseñados para
reconciliar el deseo de exactitud en los resultados de la elección para
asegurar a los canadienses la integridad del sistema electoral, con la
meta de dar el carácter de concluyente a los resultados, para permitir al
Parlamento que inicie sus labores en forma oportuna con la totalidad de
los representantes.
A. Recuentos judiciales
El conteo de votos en cada distrito electoral la noche de la elección
es “validada” por el secretario técnico para el distrito electoral dentro de
los siete días siguientes al día de la votación. Un recuento judicial trata
únicamente sobre aspectos sobre lo adecuado del conteo. Dichas preocupaciones pueden surgir en virtud de lo cerrado del resultado de la elección, o en virtud de preocupaciones acerca del proceso de conteo.
Un recuento judicial debe ocurrir cuando el número de votos que
separan al candidato que recibió el mayor número de votos y cualquier
otro candidato es menor a un milésimo (1/1000) de los votos emitidos.
Una solicitud para un recuento judicial también puede ser hecha por un
52
Canadá
elector cuando se alegue que hubo un error en la tabulación del voto por
el secretario técnico o un prosecretario técnico.
La solicitud de recuento judicial se hace a un juez de la suprema
corte de la provincia que contiene el distrito electoral en cuestión. El
recuento en si mismo debe tener lugar cuatro días después de que se
hace la solicitud. Un juez de la misma corte realiza el recuento, ayudado
por personal a su cargo. Cada uno de los candidatos y tres de sus representantes pueden estar presentes durante todo el tiempo que dure el
recuento.
El secretario técnico que es responsable del distrito electoral comparece en el lugar seleccionado por el juez para el recuento (generalmente una sala de la corte o la oficina del secretario técnico), con las boletas
selladas en las urnas electorales adecuadas, y los informes sobre la votación hechos por los funcionarios electorales en la noche de la elección.
El recuento procede con el juez supervisando o realizando el conteo
de las boletas o simplemente sumando los informes de la votación. Los
representantes del candidato están facultados para atestiguar el conteo y
objetar cualesquier boletas que ellos consideren que deben ser rechazadas. El juez tiene la última palabra para determinar la validez de cualquier boleta.
Un recuento judicial generalmente se lleva entre 3 y 5 días para
ser concluido. No existe un proceso para apelar el resultado al que llegue
el juez en el recuento, no obstante, como por lo que se refiere a todas las
decisiones tomadas de conformidad con una ley en Canadá, la decisión
está sujeta a revisión judicial por errores legales o de hecho al realizar el
recuento.
B. Elecciones debatidas
Cuando un elector o candidato sospecha que el candidato ganador
era inelegible, o que un fraude, irregularidades, o actividades corruptas o
ilegales afectaron el resultado de la elección, éste debe presentar una solicitud para debatir la elección. Los aspectos involucrados en una elección
debatida son más complejos que aquellos involucrados en un recuento judicial, y requieren una revisión más extensa de varios tipos de pruebas.
Por esta razón, las solicitudes de elección debatida requieren más tiempo
para ser resueltas que la mayoría de las controversias electorales.
La solicitud para debatir la elección se presenta ante un juez en la
suprema corte de la provincia en la que se llevó a cabo la elección, o a la
Corte Federal. La solicitud debe presentarse dentro de los 30 días a partir
de la publicación del resultado de la elección, o dentro de los 30 días a
partir del día en que el solicitante se haya enterado por primera vez o
debió haberse entrado del suceso de cualquier supuesta irregularidad,
53
Jean-Pierre Kingsley
fraude, actividad corrupta o ilegal. La corte debe atender la solicitud de
manera sumaria.
Una corte declarará una elección nula e inválida cuando se determine que el ganador no era elegible para ser candidato o anulará la elección cuando se determine que hubo irregularidades, fraude o actividades
corruptas o ilícitas que afectaron el resultado de la elección. En otras
palabras, cuando el número de boletas afectadas de una irregularidad,
fraude o actividad corrupta o ilegal sea mayor que el margen de la victoria.6 La decisión de una corte en el sentido de que una solicitud debe ser
admitida conlleva a una elección complementaria, y no afecta
retroactivamente el estatus de la persona que originalmente fue declarada como elegida.
La decisión de una corte sobre una solicitud para debatir una elección puede ser apelada directamente ante la Suprema Corte de Canadá, y
cualquier apelación debe ser presentada dentro de los 8 días siguientes a
aquél en que se haya emitido la decisión. Una apelación directa a la Suprema Corte es inusual en la ley canadiense, y demuestra la intención de
la legislatura de hacer que el asunto se atienda en forma expedita.
6.
Las facultades del Comisionado de Elecciones Canadá
Como se anotó, el Comisionado de Elecciones Canadá es el funcionario responsable de instituir y llevar a cabo procesamientos en los
tribunales ordinarios en términos de la Ley Electoral de Canadá.7 Según la Ley, la persona declarada culpable de un delito generalmente
está sujeta a un término en prisión, una multa, o ambas. Dependiendo
del procedimiento utilizado varían la duración del plazo en prisión y el
importe de la multa.
Las sanciones penales sufren de una serie de desventajas como
una herramienta útil para hacer valer la ley electoral. En primer lugar,
por su naturaleza, las sanciones penales son retroactivas. El castigo sólo
puede ser posterior al delito, generalmente por un margen largo de tiempo dados los requerimientos para la investigación y el juicio. No obstante,
las elecciones se llevan a cabo en un periodo corto y fijo de tiempo. Dependiendo de la naturaleza del supuesto delito que está siendo cometido,
para el momento en que se logra la justicia, el acto delictuoso ya habrá
surtido sus efectos.
6
7
O’Brien vs. Hamel, (1990) 73 O.R. (2d) 87 (Ont. H.C. Divs.Ct.)
Está disponible una descripción más amplia del cargo del Comisionado en D.
Davidson, “Enforcing Campaign Finance Laws: What Others Can Learn From Canada”
[Haciendo Valer las Leyes Financieras sobre Campañas: Lo Que Otros Pueden Aprender
de Canadá] (2004) 3 Election Law Journal [Diario de Derecho Electoral] 537.
54
Canadá
Una segunda desventaja al utilizar sanciones penales para delitos electorales es que la sanción penal tiene consecuencias bastante
severas para una persona declarada culpable. La persona que es declarada culpable de un delito previsto en la Ley Electoral de Canadá tiene
un antecedente penal, lo cual tiene muchas consecuencias, más allá
de cualquier castigo en particular previsto por la corte.8 En algunos
casos esto puede no ser adecuado a la naturaleza del delito cometido.
Una persona que vota dos veces puede ser parte de un intento para
obstruir los resultados de la elección, o puede estar bajo el malentendido honesto de que le está permitido votar dos veces porque es propietaria en dos distritos electorales (como es el caso en algunas elecciones
municipales). A pesar de que ambos individuos habrán cometido un
delito, la sanción penal probablemente sea aplicada más adecuadamente
en el primer caso, pero no en el segundo. A pesar de eso, simplemente
porque un acto que viola una disposición legal no resulta lo suficientemente valioso como para dar como resultado el ser declarado culpable
penalmente, no significa que no vaya a entablarse algún tipo de acción
posterior.
A fin de responder a estas deficiencias, la Ley Electoral de Canadá fue enmendada en 1999 para otorgar al Comisionado herramientas
de exigibilidad que van más allá de procesamientos. Para dar respuesta a la necesidad de actos oportunos para prevenir delitos electorales,
al Comisionado se le ha otorgado la categoría para solicitar a una corte
que emita una orden a fin de obligar a una persona a que actúe de
acuerdo con lo señalado en la Ley, o a que se abstenga de actuar en
forma contraria a la Ley. Al determinar si emite o no una orden, la
corte debe tomar en cuenta la naturaleza y gravedad del acto u omisión, la necesidad de asegurar justicia en el proceso electoral y el interés público. La Ley Electoral de Canadá prevé que se debe notificar
48 horas antes a cada persona nombrada en la solicitud a menos que
“la urgencia de la situación sea tal que hacer la notificación no sería
de interés público”.
La facultad para solicitar una orden a una corte permite al Comisionado responder a una situación en la que está teniendo lugar una
violación continua a una disposición legal. Esto permite respuestas más
oportunas a violaciones o amenazas de violaciones y puede permitir que
la elección prosiga en forma lícita. La facultad para solicitar una orden
judicial sólo existe durante el periodo de elecciones, el cual puede ser tan
corto como de 36 días.
8 Por ejemplo, una declaración de culpabilidad puede afectar la capacidad de una
persona para encontrar trabajo, o su estatus como miembro de una profesión.
55
Jean-Pierre Kingsley
Las enmiendas de 1999 también le dieron al Comisionado la facultad de celebrar convenios que aspiran a asegurar el cumplimiento de la
Ley con personas que él considera que han cometido, o es probable que
cometan un acto u omisión que podría constituir un delito según la Ley.
El efecto de ese “convenio de cumplimiento” es suspender cualquier procesamiento que el Comisionado haya instituido contra una persona. El
procesamiento puede ser reinstituido únicamente si la persona viola el
convenio de cumplimiento. Una persona puede admitir ser responsable
del acto u omisión en cuestión en el convenio de cumplimiento. Un resumen de los convenios de cumplimiento se publica en la manera y forma
que el Comisionado considere conveniente. Actualmente los convenios
de cumplimiento se publican en el sitio en la red de Elecciones Canadá.
Los convenios de cumplimiento se han usado bastante desde que
estuvieron disponibles por primera vez, como una herramienta de
exigibilidad aproximadamente un año antes de la elección general del
2000. A la fecha, se han celebrado setenta y un convenios de cumplimiento. Los convenios de cumplimiento son una herramienta útil para
sancionar conductas ilícitas sin recurrir al proceso penal. Al involucrar a
la parte ofensora en la sanción (mediante la firma del convenio), el proceso también asegura que el ofensor está enterado de la gravedad de sus
actos. Cualesquier acciones futuras realizadas en la misma línea por un
ofensor que ha firmado un convenio de cumplimiento probablemente no
estarán sujetas a la misma indulgencia. También será más fácil procesar un caso posterior cuando una persona ya ha reconocido su mal actuar en circunstancias similares. La publicación de los convenios de
cumplimiento también sirve para evitar la percepción de la una justicia
secreta, disuadiendo a quien perpetúe actividades, y educando al público
en general sobre la clase de actividades que no son permisibles en el
proceso electoral.
7.
Conclusión
Como puede verse, diversos actores diferentes juegan papeles variados e interrelacionados en la resolución de controversias electorales
en Canadá. Estos actores son creados para ser independientes del gobierno y asegurar la integridad del proceso, mientras que al mismo tiempo
proporcionan una resolución oportuna de las controversias, utilizando medios abiertos y accesibles.
Detrás de los actores administrativos se encuentran las cortes, como
garantía de la independencia del sistema. Un acto ilegal por parte de un
actor establecido por la ley podría ser derribado en revisión judicial. No
obstante, de hecho, la confianza en el sistema es tal que raramente se
recurre a las cortes.
56
Canadá
IV. Jurisprudencia electoral
Un área de justicia electoral en la que se han involucrado ampliamente las cortes durante las últimas dos décadas es la de adjudicar los
derechos constitucionales de los ciudadanos. Ese es el tema de la siguiente sección según lo solicitado en el modelo proporcionado por el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación de México.
1.
Derechos políticos de los ciudadanos
Hasta 1982, los derechos políticos de un ciudadano estaban casi
exclusivamente definidos por el Parlamento y las legislaturas de las provincias y los territorios. Estos derechos estaban protegidos a través de la
Ley Electoral de Canadá y otros ordenamientos que tratan la materia
electoral. Sin embargo, dichos derechos estaban expuestos a ser modificados mediante un cambio en la ley.
La Ley Electoral de Canadá prevé que todos los ciudadanos canadienses de 18 años o más tengan derecho a votar. La Ley también
señala varios métodos en virtud de los cuales los ciudadanos pueden
poner en práctica ese derecho de voto, incluyendo el votar por correo
desde el extranjero y dentro de Canadá, y votar por votación anticipada. La Ley también prevé una serie de derechos para aquellos que desean ocupar un cargo, incluyendo subsidios públicos para candidatos y
sus partidos políticos a fin de reducir la carga financiera de ser un
candidato.
En 1982, la Carta de Derechos y Libertades [Charter of Rights and
Freedoms] se hizo parte de la Constitución canadiense. La Carta garantiza una serie de derechos y hace que esos derechos sean supremos
con respecto a las leyes del Parlamento y las legislaturas, a fin de que
cuando el Parlamento apruebe una ley que sea inconsistente con los
derechos contenidos en la Carta, una corte declare la ley “sin vigor y
efectos” en la medida en que sea inconsistente. La Carta dio lugar a
nuevas oportunidades para que los ciudadanos argumenten en las cortes que las leyes que restringieron sus derechos políticos deben ser
modificadas. Como resultado, la mayoría de la jurisprudencia que trata
acerca de los derechos políticos de los ciudadanos ha surgido en la era
posterior a la Carta.
El más importante de los derechos políticos contenidos en la Carta
se encuentran en la sección 3, la cual garantiza “el derecho a votar en la
elección de los miembros de la Cámara de Diputados o de una asamblea
legislativa y estar capacitado para ser miembro de la misma”. Por ello, la
sección 3 garantiza dos amplios derechos a los ciudadanos — el derecho
de voto y el derecho para ser candidato.
57
Jean-Pierre Kingsley
Otros derechos comprendidos en el Carta se refieren al ejercicio de
derechos políticos. La sección 2(b) prevé que todos en Canadá tienen garantizada la libertad de expresión, la sección 2(c) garantiza la libertad de
reunión, mientras que la sección 2(d) garantiza que todos en Canadá
gozan de libertad de asociación.
Los derechos y libertades en la Carta están sujetos a los limites
contenidos en la sección 1 del documento. Esa sección dice:
La Carta Canadiense de Derechos y Libertades garantiza los
derechos y libertades previstos en la misma únicamente sujetos a los límites razonables prescritos por las leyes que puedan ser justificados demostrablemente y en una sociedad libre
y democrática.
Al aplicar la cláusula limitativa en la sección 1, las cortes canadienses han dicho que encontrarán una ley o reglamento que restrinja
uno de los derechos o libertades previstos en la Carta que sea válido constitucionalmente cuando un gobierno sea capaz de demostrar que la ley
está diseñada para lograr un objetivo social importante, esté racionalmente relacionada con alcanzar ese objetivo, logre el objetivo en forma
tal que perjudique al mínimo el derecho en cuestión, y, en su totalidad, el
beneficio de la ley importe más que el daño causado por la restricción
sobre los derechos en cuestión.
Un grupo de ciudadanos han objetado leyes electorales federales y
provinciales usando la Carta. Como las decisiones constitucionales relativas a las leyes provinciales son obligatorias con respecto a la ley electoral federal, algunas de estas decisiones son revisadas más adelante.
Debe notarse que muchas leyes son objetadas bajo múltiples disposiciones de la Carta. Por eso, por ejemplo, un ciudadano puede argumentar que una ley en particular viola sus derechos en términos de la sección
2(b) y la sección. Ya que esta parte del ensayo está organizada por «derecho» (es decir, la primera parte trata de los derechos de los ciudadanos de
la sección 3, la segunda parte con la garantía de libre expresión), y no por
caso, debe recordarse que un caso en particular puede ser descrito en
diferentes secciones de la Parte IV.
A. Sección 3 — El derecho de voto
a. El derecho de emitir el voto en una boleta
La garantía del derecho de voto en la sección 3 tiene su aplicación
más evidente a situaciones de prohibiciones completas en contra de ejercer el sufragio. Los tribunales han derribado las restricciones que impedían que votaran los prisioneros, las personas mentalmente
incompetentes, los jueces nombrados federalmente, y los ciudadanos au58
Canadá
sentes de Canadá.9 Hoy, ninguna de estas restricciones subsiste a nivel
federal, conforme las decisiones de los tribunales y los cambios legislativos impulsados por las decisiones de los tribunales han eliminado las
restricciones al derecho de voto.10
Más recientemente, en el caso Sauvé vs. Canadá,11 la Suprema Corte
de Canadá resolvió que una ley que prohíbe a los prisioneros purgando
sentencias de dos años o mas era inconstitucional ya que violaba el derecho de voto de los prisioneros previsto en la sección 3, y no podía ser
salvado conforme a argumentos del gobierno hechos según la cláusula
limitativa de la sección 1. Al resolver que el derecho de voto estaba siendo violado, la Corte expresó que
Negar el derecho de voto con base en una indignidad moral atribuida es inconsistente con el respeto de la dignidad de cada persona
que yace en el corazón de la democracia canadiense y de la Carta.
El razonamiento encontrado en el caso Sauvé sugiere que será muy
difícil para un gobierno justificar restricciones futuras al derecho a emitir el voto en una boleta.
No obstante, no todas las restricciones al ejercicio del sufragio se
han considerado inconstitucionales. La Corte de Apelación de la provincia de Alberta resolvió que el negar el derecho de voto a personas de 16
y 17 años de edad no viola la sección 3 de la Carta. La Corte resolvió que
a pesar de que la ley violaba el derecho de voto, el gobierno tenía el
interés de asegurar que los electores fueran lo suficientemente maduros como para emitir un voto informado. Dibujar esa línea a los 18 años
de edad estaba dentro del rango de alternativas razonables abiertas para
el gobierno. 12
b. El Derecho a una Representación Efectiva
A pesar de que la sección 3 señala simplemente que garantiza el
derecho de voto, la Suprema Corte de Canadá ha resuelto que abarca
más allá del simple derecho de emitir el voto en una boleta. También
incluye el derecho a un voto al que se le da relativamente el mismo peso
9 Para una descripción general de la jurisprudencia sobre el derecho de voto, ver
P. Hogg, Constitutional Law of Canada [Derecho Constitucional de Canadá] (hojas
separables) (Toronto: Carswell), capítulo 42.
10 Al día de hoy los únicos ciudadanos mayores de 18 años que no tienen permitido
votar son el Funcionario Electoral en Jefe y el Suplente del Funcionario Electoral en Jefe.
11 [2002] 3 SCR 519.
12 (2002) 331 A.R. 111 (Q.B.), aff’d (2004) 348 A.R. 113 (C.A.).
La Corte de Apelación también anotó que en la decisión Sauvé, la Suprema Corte
sugirió que la ley que limita el voto a los mayores de 18 años no sería inconstitucional,
ya que regula meramente las modalidades del voto.
59
Jean-Pierre Kingsley
que a los votos de otros electores – algo que la corte canadiense ha denominado “el derecho a una representación efectiva”.
En el caso de Referencia re: Fronteras Electorales Provinciales (Sask.),13
[Reference re: Provincial Electoral Boundaries] la Suprema Corte de Canadá
consideró una objeción a los distritos electorales usados en la provincia
de Saskatchewan para las elecciones provinciales. La mayoría de los distritos electorales tenían permitido variar el tamaño de su población hasta en un 25% del promedio.14 Los solicitantes argumentaron que su
derecho de voto se violaría por la diferencias en el tamaño del distrito
electoral, porque esto daría como resultado la “dilución” de su voto en
comparación con electores en distritos electorales con menor población.
Al hacer su reclamación, los solicitantes revisaron la jurisprudencia
americana que sostiene que la Constitución de Estados Unidos obliga a
que los distritos para el congreso de Estados Unidos dentro del mismo
estado tengan esencialmente la misma población.15
La Suprema Corte de Canadá señaló que el derecho de voto en la
sección 3 de la Carta no garantiza que los distritos deban ser absolutamente iguales en cuanto a su población. En cambio, el derecho de voto
protege el derecho de los electores a una “representación efectiva”. La
corte declaró que la representación efectiva se logra cuando una persona
tiene “una voz en las deliberaciones del gobierno”, y la facultad de presentar sus preocupaciones ante un representante.16
Una parte relativa a la facultad de votar es el factor de “importancia
primordial” al determinar si un mapa electoral en particular protegió el
derecho a una representación efectiva, pero el alejarse de la paridad podría estar justificado si ello brinda una representación más efectiva a los
electores. La Corte específicamente señaló:
Dicha relativa paridad como sea posible de alcanzar puede resultar
ser indeseable por tener el efecto de apartarse de la meta principal
de la representación efectiva. Los factores como la geografía, la
historia de la comunidad, los intereses de la comunidad y la repre-
13
14
[1991] 2 S.C.R. 158.
Dos distritos remotos del norte tenían permitido varias hasta el 50% por debajo
de la población promedio del distrito.
15 La corte citó los casos Baker vs. Carr, 369 U.S. 186 (1962), Karcher vs. Daggett,
462 U.S. 725 (1983), y Kirkpatrick vs. Preisler, 394 U.S. 526 (1969).
16 La Corte señaló:
Mi conclusión es que el propósito del derecho de voto consagrado en s. 3 de la
Carta no es la igualdad de la facultad de votar en sí misma, sino el derecho a una
“representación efectiva”. La nuestra es una democracia representativa.
Cada ciudadano tiene derecho a estar representado en el gobierno. La representación
comprende la idea de tener una voz en las deliberaciones del gobierno, así como la idea
del derecho de presentar las agravios y preocupaciones de cada uno para llamar la
atención del su representante en el gobierno.
60
Canadá
sentación minoritaria pueden necesitar ser tomados en cuenta para
asegurar que nuestras asambleas legislativas representen efectivamente la diversidad de nuestro mosaico social. Estos no son
sino ejemplos de consideraciones que pueden justificar la desviación de la paridad absoluta de electores en la búsqueda de una
representación más efectiva; la lista no está cerrada.17
Por ello, al trazar las fronteras electorales, el derecho de voto prevé
que las comisiones deben ser cuidadosas de asegurar no sólo que se preserve una relativa paridad respecto de la facultad de votar, sino que factores tales como “la geografía, la historia de la comunidad, los intereses de
la comunidad y la representación minoritaria” sean tomados en cuenta
de forma tal que aseguren una representación efectiva.
c. El derecho a un voto informado
Las cortes de Canadá también han regulado que la sección 3 protege el derecho de los ciudadanos a un voto informado. En otras palabras, los
gobiernos no deben poner restricciones a la información disponible para
los electores en forma tal que efectivamente les prohíba ejercer su derecho de voto. En 1996, la Corte de Apelación, la corte más alta en la provincia de Ontario, resolvió en el caso Thomson Newspapers Company Ltd. vs.
Canadá,18 que la sección 3 protege
el derecho a emitir un voto informado [el cual] lleva consigo el derecho a la información necesaria para permitir a los electores votar
racionalmente y de manera informada.
En el caso Thomson, la Corte de Apelación resolvió que a una prohibición a la publicación de encuestas de opinión los tres días previos a la
elección no les negó a los electores información que era esencial para
emitir un voto informado y por lo tanto no violó la sección 3 de la Carta. La
Corte afirmó que las encuestas simplemente proporcionaban una “fotografía instantánea del estado de ánimo del electorado en un momento en particular”, y dicha fotografía instantánea no debe ser elevada al nivel de un
derecho constitucional.19 Como se establece a continuación, no obstante,
la corte resolvió que la prohibición si violaba la garantía de libre expresión.
En contraste, en el caso de Figueroa vs. Canadá20 (explicado más extensamente a continuación), la misma corte consideró la constitucionalidad de una selección de la Ley Electoral de Canadá que proveía que sólo los
17
18
Reference re Provincial Electoral Boundaries (Sask) [1991] 2 S.C.R. 158 en 184.
(1996), 138 D.L.R. (4º) 1 en 9 (Ont. C.A.)
19 Ibid.
20 (2000) 50 O.R. (3d) 161 (C.A.). Más tarde esta decisión fue derribada por la
Suprema Corte de Canadá, pero no en este punto.
61
Jean-Pierre Kingsley
candidatos cuyos partidos participaran con por lo menos 50 candidatos en
la elección podían hacer que el nombre del partido se incluya en la boleta.
La corte resolvió que esta disposición violaba la garantía de un voto informado. Esto era porque el nombre del partido que representa un candidato
“constituye la información medular necesaria para ‘permitir a los electores votar racionalmente y de manera informada’”.21
Existe una clara superposición entre el derecho a un voto informado y la garantía de libre expresión, la cual se explica en mayor detalle a
continuación. Cuando el derecho a un voto informado puede entrar en
juego no es cuando un gobierno restringe un discurso en general, sino
más bien cuando está realzando el discurso de un número limitado de
participantes políticos. Por ello, los aspectos tales como la prohibición de
publicar encuestas de opinión o límites de gastos en las elecciones a los
participantes políticos 22 son mejor analizados a través de la óptica de las
restricciones a la libre expresión. No obstante, en el caso de aspectos
tales como la afiliación de un partido político en la boleta, cuando los
actos del gobierno dan como resultado diferir los niveles de información
que llegan al público acerca de los candidatos, puede entrar en juego el
derecho a un voto informado protegido por la sección 3 de la Carta.
d. Conclusión – El derecho de voto
Las cortes canadienses han resuelto que el derecho de voto garantizado por la sección 3 de la Carta protege no sólo el derecho de emitir el voto
en una boleta, sino también emitir el voto en una boleta que es relativamente igual a aquella de los demás electores, y el derecho de emitir el voto
en una boleta que está basada en información suficiente para “permitir a
los electores votar racionalmente y de manera informada”.
B. Sección 3 – El derecho a ser candidato
a. El derecho a postularse para un cargo
La sección 3 también garantiza a los ciudadanos el derecho a ser
calificado para ser miembro de la Cámara de Diputados o la legislatura de
una provincia o territorio. A diferencia de las restricciones al derecho de
voto, las cuales han sido retiradas en su mayor parte como resultado de
21
22
Ibid.
La Suprema Corte en Libman vs. Québec raised la posibilidad de que los límites
de gastos a los partidos políticos o candidatos podrían ser tan restrictivos como para
violar el derecho a un voto informado. No obstante, dichos limites de gastos
probablemente serían analizados bajo la rúbrica de la garantía de la libertad de expresión
en la Carta.
62
Canadá
objeciones a la Carta, persisten una serie de restricciones al derecho a
ser candidato.23
La Suprema Corte primero consideró el derecho a ser candidato en
el caso de Harvey vs. New Brunswik.24 En ese caso, la ley implicada obligaba a un Miembro de una legislatura provincial a desocupar su lugar, y lo
volvía inelegible para reelección por un periodo de cinco años cuando ese
Miembro hubiera sido declarado culpable de una actividad corrupta durante una elección.
La corte sostuvo que a pesar de que la descalificación de cinco años
violaba el derecho a ser candidato en términos de la sección 3, ésta constituía un límite razonable según la sección 1 de la Carta y, por lo tanto,
era constitucional. La Corte afirmó que el objetivo del gobierno al aprobar
la ley, “para mantener y realzar la integridad del proceso electoral”, constituía un objetivo lo suficientemente importante como para justificar el
limitar el derecho a ser candidato. Al limitar el castigo a los delitos que
involucren actividades electorales ilegales o corruptas, la legislatura elaboró cuidadosamente a la medida la limitación al derecho. A pesar de
eso, al resolver lo anterior, la Corte enfatizó que revisaría las limitaciones al derecho a postularse para un cargo con la importancia del derecho
en cuestión en mente:
En el presente caso el derecho en cuestión es la verdadera encarnación de la democracia – el derecho de los ciudadanos para elegir
su gobierno y el derecho de cada individuo para intentar convertirse en parte de ese gobierno.25
En virtud de lo anterior, la Corte apuntó que a pesar de que el derecho a postularse como candidato puede estar limitado en ciertas circuns-
23
La Sección 65 de la Ley Electoral de Canadá, prevé que a las siguientes personas
les está prohibido ser candidatos para elección en la Cámara de Diputados:
• las personas que no estén calificadas como electores para la elección;
• las persona que estén descalificadas para postularse para un cargo por un periodo
de tiempo como resultado de haber sido declarado culpable o haber cometido una
actividad corrupta o ilegal;
• un miembro de la legislatura de una provincia o territorio;
• un alguacil, secretario de paz o Abogado de la Corona [Crown Attorney] del condado
en cualquiera de las provincias;
• el Funcionario Electoral en Jefe y el Suplente del Funcionario Electoral en Jefe;
• un juez nombrado por el Gobernador en Consejo [Governor in Council], que no
sea un juez de ciudadanía nombrado según la Ley de Ciudadanía;
• una persona que esté encarcelado en una institución correccional;
• un funcionario electoral;
• una persona que fue candidato en una elección previa y para la cual no se haya
entregado una declaración, reporte o documento en términos de la sub-sección 451(1),
si ha expirado el tiempo para su entrega y cualquier prórroga al respecto.
24 [1996] 2 S.C.R. 876.
25 Ibid en párrafo 37.
63
Jean-Pierre Kingsley
tancias, los esfuerzos para hacerlo estarán sujetos a una consideración
judicial cuidadosa.
Una corte de Ontario ha sostenido que el requisito de pagar un depósito, cuyo reembolso depende del éxito electoral, es una violación al
derecho de ser candidato y es inconstitucional. En el caso Figueroa vs.
Canadá26 a la corte se le pidió que regulara sobre la constitucionalidad de
un depósito de un mil dólares canadienses que se requería antes de que
una persona se postulara como candidato en una elección federal. La
mitad del depósito fue reembolsada ante la conclusión exitosa de los reportes financieros del candidato, pero la otra mitad del depósito sólo fue
reembolsada a los candidatos que obtuvieron el 15% de los votos.
La corte resolvió que amarrar el reembolso de la mitad del depósito
al obtener un nivel de éxito en particular constituía una carga injustificada al derecho de ser candidato. El objetivo del aspecto no reembolsable
del depósito era para impedir que haya candidatos “frívolos”, pero la corte
resolvió que esta meta no se alcanzaba por la legislación y, en cualquier
caso, la búsqueda de una meta tan “abstracta” no podría ser utilizado para
limitar un derecho tan importante.27
A diferencia del derecho de voto, el cual ha sido usado para derribar
virtualmente cada restricción explícita al sufragio en la legislación canadiense, se han presentado pocos casos para objetar las restricciones
explícitas para ser candidato que todavía existen a nivel federal. A pesar
de eso, los casos Harvey y Figueroa ponen en claro que las restricciones o
cargas al derecho de ser candidato serán objeto de un escrutinio cuidadoso por parte de la Corte y que la determinación se hará sobre si el límite
constituye un objetivo suficientemente importante o no y si es elaborado
cuidadosamente a la medida para satisfacer ese objetivo.
b. El derecho a una participación significativa
A pesar de que la cuestión del simple acceso a la boleta no ha generado una gran cantidad de jurisprudencia, ha habido varios casos en los
que los solicitantes han argumentado que el derecho a ser candidato in-
26 (1998), 43 O.R. (3d) 728 (Gen. Divs.). Este caso después fue apelado ante la
Suprema Corte (como se explica a continuación). No obstante, la decisión en este
punto en particular no fue apelada por el Gobierno de Canadá.
27 Ibid. Especialmente en párrafo 48: La noción de desalentar a los candidatos que
no sean «serios», según lo expuesto por el aquí demandado, es un concepto abstracto...
Por ello, es más difícil de justificar que si fuera el caso de un objetivo más tangible o
demostrable (como asegurar el cumplimiento de requisitos de reporte). Este es más aún
el caso cuando la naturaleza de la limitación impuesta ... es una reminiscencia de
requisitos arcaicos para la candidatura tales como ser propietario de tierras, los cuales
han sido abandonados hace mucho.
64
Canadá
cluye el derecho a no estar sujeto a las leyes discriminatorias al ejercer su
candidatura. Los solicitantes han argumentado que las leyes
implementadas para reducir los costos de las campañas tienen para algunos el efecto de restringir inconstitucionalmente las oportunidades de otros.
Efectivamente se argumenta que las leyes que benefician algún resultado
en la violación del derecho a ser candidato de aquellos que no se benefician. Generalmente, al hacer su reclamación, los solicitantes han argumentado la ampliación del beneficio a todos los candidatos, en oposición a
la eliminación del beneficio.
Por ejemplo, en el caso Barrette vs Canadá,28 el solicitante argumentó que una disposición en la Ley Electoral de Canadá que limitaba el
fondeo público (en forma del reembolso de hasta el 50% de los gastos de
elección pagados), a los candidatos que ganaron más del 15% del voto,
violaba los derecho de los candidatos de los demás partidos. El solicitante
argumentó que el efecto de la ley era proporcionar un subsidio estatal a
los candidatos más exitosos, restringiendo la capacidad de los candidatos
que estaban inseguros de su capacidad para lograr el límite del 15% para
presentar una campaña efectiva.
La Corte de Apelación de Québec rechazó la reclamación, señalando que la sección 3 no hacía más que garantizar el simple derecho a que
el nombre de alguien apareciera en la boleta. No garantizaba que los candidatos no sufrirían una discriminación al postularse para un cargo.
Se obtuvo una decisión similar en el caso de Reform Party of Canada
vs. Canadá,29 en el cual el partido político solicitante argumentó que las
disposiciones que garantizaban que una cierta cantidad de tiempo de
transmisión gratuita y a bajo costo se proporcionaría a los partidos en
proporción a su éxito en la elección general previa, discriminaban en
contra de los derechos previstos en la sección 3 para los candidatos de los
partidos más pequeños. La Corte de Apelación de Alberta sostuvo que la
sección 3 no se violaba porque la ley fue elaborada a la medida para alcanzar lo justo, lo cual no siempre se logra mediante la igualdad absoluta.
En este caso, se logró la justicia mediante el “tratamiento justo medido
por el apoyo popular”.30
Por ello, hasta que el caso Figueroa vs. Canadá31 llegó a la Suprema
Corte en 2003, aparentemente había acuerdo entre las cortes de apelación provinciales que habían considerado el tema de que el derecho a ser
28
29
(1994), 113 D.L.R. (4º) 623 (Que C.A.).
1995] 4 W.W.R. 609 (Alta. C.A.). La Corte de Apelación también resolvió que la
garantía de libertad de expresión no se violaba en este caso.
30 Ibid. Per McFayden J.A. en 635.
31 [2003] 1 S.C.R. 912. En el caso Barrette y Reform Party se obtuvo una decisión
similar por la Corte de Apelación de Ontario al caso Figueroa vs. Canadá (2000), 50
O.R. (3d) 161 (C.A.).
65
Jean-Pierre Kingsley
candidato garantizado por la sección 3 no fue más allá del derecho a hacer que el nombre se encuentre en una boleta.
En el caso Figueroa, los solicitantes objetaron disposiciones de la Ley
Electoral de Canadá que otorgaban beneficios sólo a los partidos que postularan por lo menos 50 candidatos en una elección general. En ese momento, cualquier partido que no postulara 50 candidatos no podía quedar
registrado, o perdía su estatus de partido registrado. Una vez registrados,
los partidos se volvían elegibles para una serie de beneficios en términos
de la Ley Electoral de Canadá. Estos beneficios incluyen:
• Tiempo de transmisión garantizado;
• El derecho a ser elegible para el reembolso de gastos electora•
•
•
les al alcanzar el 2% del voto nacional o el 5% del voto en los
distritos en los que el partido postulara un candidato;
El derecho a las listas anuales de electores actualizadas;
El derecho a emitir recibos del impuesto sobre la renta a quienes hagan aportaciones;
El derecho a recibir fondos electorales excedentes del candidato (los candidatos de un partido no registrado deben devolver sus excedentes al gobierno).
Los partidos registrados también están sujetos a una serie de obligaciones, tales como el requisito de proporcionar reportes financieros
auditados completos, y la obligación de asegurarse de que la información
de Elecciones Canadá relativa al partido está actualizada.
En el caso Figueroa, el líder del Partido Comunista de Canadá atacó
la constitucionalidad de las disposiciones de la Ley que otorgaban beneficios sólo a los partidos registrados. El Partido Comunista había estado sin
registro en 1993 por no haber postulado 50 candidatos en una elección
general, y por lo tanto, no era elegible para los beneficios otorgados a los
partidos registrados hasta que su registro fue reaceptado en el 2000. Para
el momento en que el caso llegó a la Suprema Corte, los temas se habían
reducido tanto que las únicas disposiciones sujetas a objeción eran las
siguientes:
• La capacidad para que los candidatos de los partidos registra•
•
66
dos transfirieran sus fondos electorales excedentes a su partido o asociación de distritos electorales;
La capacidad de los partidos registrados para incluir el nombre de su partido en la boleta junto al de sus candidatos; y
La capacidad de los partidos registrados para emitir recibos
del impuesto sobre la renta por aportaciones.
Canadá
La Suprema Corte resolvió que el derecho a ser candidato fue violado por el reparto selectivo de estos beneficios legales. La Corte señaló que
la sección 3 no estaba limitada a proteger el simple derecho a ser candidato, sino que también protegía el derecho de cada ciudadano a “una participación significativa en el proceso electoral”. La Corte señaló:
Por ello mi conclusión es que la s.3 impone al Parlamento una
obligación de no incrementar la capacidad de un ciudadano para
participar en el proceso electoral de manera que comprometa el
derecho paralelo de otro ciudadano a una participación significativa en el proceso electoral. Cuando la legislación amplía un beneficio a algunos ciudadanos, pero no a otros, es necesario considerar
cuidadosamente el impacto de esa legislación en los ciudadanos
que no han recibido el beneficio. Si la legislación interfiere con el
derecho de ciertos ciudadanos para que jueguen un papel significativo en el discurso y en el diálogo social que engendra el proceso
social, es inconsistente con la s. 3 de la Carta.32
Se decía que la sección 3 era para proteger el derecho de los ciudadanos a una “participación significativa en el proceso electoral”. Las leyes que prevén beneficios para algunos ciudadanos pero no para otros, ya
sea directamente o a través de un partido político, estarán sujetas al
escrutinio constitucional. Cuando el dejar de recibir el beneficio tenga
un impacto adverso sobre la capacidad de una persona para jugar un papel en el proceso electoral, se viola la sección 3.
En este caso, mantener los tres beneficios en cuestión tuvo un
impacto adverso en los candidatos de los partidos con menos de 50 candidatos, porque la ley hizo que a esos partidos les fuera más difícil el comunicarse con los electores potenciales que a los partidos registrados, ya
sea a través del papel de la boleta o mediante el uso de fondos captados de
quienes hacen aportaciones.
Cualquier ley que viole la sección 3 todavía está sujeta a ser justificada por el gobierno conforme a la sección 1 de la Carta. En el caso Figueroa, el
gobierno no fue capaz de justificar la negación de derechos en ninguno de
los casos. Notablemente, la Corte señaló que el gobierno no podía justificar
la violación del derecho para ser candidato en este caso con base en el argumento de que la intención de la ley era apoyar a los partidos que tenían un
prospecto razonable de formar un gobierno mayoritario. La Corte señaló que
la legislación con esta meta era problemática en el sentido de que en esencia sería una manipulación del proceso político al asegurar la elección de
gobiernos de mayoría que de lo contrario no hubieran sido elegidos. 33 La
32
33
Ibid, en párrafo 50.
Ibid, en párrafo 88.
67
Jean-Pierre Kingsley
Corte no aceptó ninguna de las demás justificaciones del gobierno para la
ley —que era necesario proteger las finanzas públicas de abuso, evitando
que los partidos frívolos tengan acceso al crédito fiscal— y la declaró inconstitucional. 34
C. Sección 2(b) Libertad de expresión
Otro derecho contenido en la Carta de Derechos y Libertades que
ha formado la base para jurisprudencia acerca de los derechos políticos
de los ciudadanos es la garantía de libertad de expresión en la sección
2(b). La Ley Electoral de Canadá contiene una serie de disposiciones que
imponen restricciones a la comunicación durante un periodo electoral.
Las restricciones al discurso en la Ley generalmente pretendían alcanzar metas en beneficio del proceso electoral, tales como reducir los costos
y con ello abrir acceso al proceso electoral a más personas, o reducir el
impacto de las encuestas de opinión o “publicidad de ataque” de último
momento.35
A pesar de que las restricciones al discurso en la Ley pueden tener
la intención de alcanzar metas beneficiosas, todavía deben tener la aceptación constitucional. La Suprema Corte de Canadá ha resuelto que esencialmente cualquier ley que imponga una carga a la actividad expresiva,
viola la sección 2(b) de la Carta.36 Por ello, cuando una disposición de la
Ley Electoral de Canadá restringe el discurso de cualquier persona, debe
satisfacer los requisitos de la sección 1 de la Carta a fin de que sea considerado un límite razonable impuesto al derecho.
34
En 2004 el gobierno respondió a la decisión en el caso Figueroa mediante una
Ley Para Modificar las Ley de Elecciones Canadá y la Ley del Impuesto sobre la Renta,
[An Act to Amend the Canada Elections Act and the Income Tax Act] S.C. 2004, c. 24.
Esta ley cambió el requisito de convertirse en registrado para postular a un candidato.
No obstante, la ley también hizo que fuera más difícil para un partido volverse elegible
para ser registrado y para mantener su registro.
35 Las metas del régimen de financiamiento de la elección se han definido como
«equidad, participación y la prevención de corrupción» por W.T. Stansbury, Money in
Politics: Financing Federal Parties and Candidates in Canada [Dinero en la Política:
Financiamiento a Partidos y Candidatos Federales en Canadá] volumen 1 de los Estudios
de Investigación de la Real Comisión sobre la Reforma Electoral y Financiamiento a
Partidos (Tornoto: Dundurn, 1991), en 7. La reglamentación específica de las
transmisiones durante elecciones por la Ley de Elecciones Canadá [Canada Elections
Act] y la Ley de Transmisiones [Broadcasting Act] y las limitaciones constitucionales
potenciales son examinadas en P. Trudel and F. Abran, “El Marco Legal y constitucional
para Regular la Transmisión de Campañas Electorales” en Transmisión de Elecciones
en Canadá [E lection Broadcasting in Canada], volumen 21 de los Estudios de
Investigación de la Real Comisión sobre la Reforma Electoral y Financiamiento a Partidos
(Tornoto: Dundurn, 1991), 39-150.
36 Peter Hogg, Derecho Constitucional en Canadá [Constitutional Law in Canada]
(edición de hojas separables) (Tornoto: Carswell), vol. 2, pp. 40-10-40-11.
68
Canadá
La Ley Electoral de Canadá contiene una serie de restricciones a
primera vista al discurso, incluyendo las siguientes:
• Restricciones a la cantidad que puede gastarse en publicidad
•
•
•
durante el periodo de elecciones;
Una prohibición a la publicidad electoral el día de la votación;
Una prohibición a la publicación de encuestas de opinión el
día de la votación;
Una prohibición de reportar los resultados antes del cierre de
las votaciones en un distrito electoral.
Además, anteriormente la Ley contenía mayores prohibiciones a la
revelación de encuestas de opinión y publicidad electoral, y previamente
restringía la cantidad de publicidad en televisión que los partidos políticos registrados podían comprar durante el periodo de elecciones. Como se
explica a continuación, las restricciones anteriores han sido eliminadas
de la Ley después de haber sido declaradas inconstitucionales.
Las cortes han considerado las restricciones al discurso en el contexto electoral en diversas ocasiones. Estos casos generalmente caen a
la pregunta de si el gobierno puede justificar la ley en términos de la
sección 1 de la Carta como una limitación razonables en una sociedad
libre y democrática.
a. Límites de gasto en relación con la publicidad electoral
El caso de Libman vs Quebec37 trataba de una ley provincial que imponía restricciones a los gastos por grupos que no estaban relacionados con las
campañas de “Si” y “No” en el referéndum provincial. La ley imponía límites
a cuánto podían gastar las campañas oficiales, e imponía límites muy restrictivos a cuánto podrían gastar grupos no relacionados con las campañas
oficiales. A pesar de que la legislación en cuestión trataba de referendos y
no de elecciones, y de que era una ley provincial y no una ley federal, la
decisión de la Suprema Corte revela mucho acerca del impacto de la Carta
sobre los límites de gastos electorales en general y los límites a los gastos de
grupos y personas que no son partidos políticos o candidatos en particular. 38
La Corte resolvió que los límites a los gastos en el contexto electoral promovían los «loables objetivos de justicia, y el voto informado y de
proteger la integridad del sistema:
37
38
[1997] 3 S.C.R. 569.
Para una explicación sobre la importancia del caso Libman, ver C. Feasby,
Libman vs. Québec (A.G.) and the Administration of the Process of Democracy
Under the Charter: The Emerging Egalitarian Model (1999) 22 McGill L.J. 5.
69
Jean-Pierre Kingsley
El objetivo de la Ley es, primero, igualitaria en el sentido de que
pretende impedir que los miembros más ricos de la sociedad ejerzan una influencia desproporcionada mediante el dominio del debate del referendo a través del acceso a mayores recursos. Lo que
se busca es un sentido de igualdad de la participación e influencia
entre los proponentes de cada opción. Segundo, desde el punto de
vista de los electores, el sistema está diseñado para permitir que
se haga una elección informada, asegurando que algunas posiciones no sean enterradas por otras. Finalmente, como un punto relacionado, el sistema está diseñado para preservar la confianza del
electorado en un proceso democrático que sabe que no será dominado por el poder del dinero.39
Los límites a los gastos impuestos a los grupos no relacionados con
los grupos oficiales fueron puestos para proteger la integridad de los límites a los gastos impuestos a los grupos oficiales. En el lenguaje de la ley
electoral canadiense, dichos limites a los gastos son referidos como “límites a los gastos de terceros”.
Volviendo a la materia ante la Corte en el caso de Libman, los límites particulares a los gastos impuestos a terceros resultaron ser tan severos por lo que respecta a su monto como una prohibición virtual.40 Por
ello, se resolvió que eran inconstitucionales porque la legislatura podía
haber alcanzado sus objetivos permitiendo a grupos externos gastos mayores, aunque limitados de todos modos. No obstante, la Corte dejó claro
que una legislatura estaría justificada para imponer límites a los gastos
de grupos externos que son mucho más bajos que los límites impuestos a
los grupos que realmente estén participando en la elección.41
En sí, el caso Libman aclaró que los límites a los gastos electorales
pretendían fomentar los valores de justicia, el voto informado y que proteger la integridad del proceso electoral generalmente no sería inconstitucional, salvo cuando significan una prohibición virtual.
La Suprema Corte consideró nuevamente los límites a los gastos electorales de “terceros” en el caso de Harper vs Canadá en el 2004.42 En ese
39
Ibid, en párrafo 41.
Los grupos independientes podían gastar sólo 600 dólares canadienses, y dicha
cantidad podía ser gastada en un número limitado de actividades.
41 Id. en el párrafo 54:
Por lo tanto, el gasto independiente debe ser controlado para asegurar que la
promoción de una de las opciones no se beneficie de recursos financieros mucho
mayores. El límite al gasto independiente también debe ser más estricto que el impuesto
a los comités nacionales. Ya que no puede asumirse que cada opción se beneficiará del
mismo monto de gasto independiente a su favor, dicho gasto debe estar restringido a
preservar el equilibrio en la promoción de las opciones y favorecer el ejercicio informado
y verdaderamente libre del derecho de voto.
42 [2004] 1 S.C.R. 827.
40
70
Canadá
caso, el solicitante objetó las disposiciones de la Ley Electoral de Canadá
que limitaban el gasto de terceros en publicidad electoral durante un periodo de elecciones.
La Corte nuevamente señaló que los límites a los gastos de terceros estaban diseñados para lograr el importante objetivo de mayor igualdad en el proceso electoral. De hecho, la Corte señaló que los límites a los
gastos que impedían a los pocos ricos dominar el discurso electoral promovían el valor de una participación significativa protegido por el derecho de voto en la sección 3 de la Carta:
Cuando aquellos que tienen acceso a la mayoría de los recursos
monopolizan el discurso electoral, sus oponentes estarán privados de una oportunidad razonable para hablar y ser escuchado.
Esta diseminación desigual de puntos de vista debilita la capacidad de los electores para estar informados adecuadamente acerca de todos los puntos de vista. De esta manera, la igualdad en
el discurso político es necesaria para una participación significativa en el proceso electoral y finalmente mejora el derecho de
voto. 43
La Corte señaló que el Parlamento generalmente estaba mejor ubicado que la Corte para determinar el nivel adecuado de los límites a los
gastos. En este caso, la Corte comentó lo siguiente en relación con el
importe de los límites:
Los límites permiten a terceros informar su mensaje al electorado
de forma que no abrumen a los candidatos, los partidos políticos u
otros terceros. Los límites impiden que las voces de los ricos dominen el discurso político, lo cual permite que más voces sean escuchadas. Los límites permiten la participación significativa en el
proceso electoral y alientan el voto informado. Los límites promueven una sociedad libre y democrática.44
Como se puede ver, en el caso Harper la Corte nuevamente reconoció que los límites a los gastos que limitan la expresión de algunos mejoran otros valores constitucionales tales como el voto informado y la
participación significativa, al asegurar que el proceso electoral no está
dominado por aquellos con la mayoría de los recursos financieros. Como
tal, en muchos casos los límites a los gastos serán límites al discurso
libre justificados constitucionalmente. Sin embargo, el caso Libman puso
en claro, que los límites todavía deben permitir a aquellos que estén limitados a participar en forma significativa, que no deben significar una
“prohibición virtual” al discurso.
43
44
Ibid, en párrafo 72.
Ibid, en párrafo 118.
71
Jean-Pierre Kingsley
b. Limitaciones a la publicación de encuestas de opinión
En el caso Thompson vs. Canadá,45 la Suprema Corte de Canadá
sostuvo que una prohibición a la revelación de nuevas encuestas de opinión en los tres días finales de la campaña electoral violaba la libertad de
expresión y no podía estar justificado conforme a la sección 1 de la Carta.
El objetivo de la ley era tomar precauciones contra los electores que sean
influenciados por encuestas inexactas o engañosas en la parte final de
una campaña electoral. La Corte aceptó que este objetivo era los suficientemente urgente y relevante para justificar alguna limitación a la
liberación de dichas votaciones. No obstante, la Corte señaló que el gobierno no había demostrado, mediante pruebas, que el daño a los electores que estaban siendo engañados era un problema significativo. En estar
circunstancias, una prohibición a las encuestas de opinión en los tres
últimos días de la elección no estaría justificada conforme a la sección 1
de la Carta. La Corte señaló que el gobierno podía haber alcanzado su
objetivo solicitando la revelación obligatoria de la información metodológica
acerca de las votaciones sin una prohibición a la publicación.46
c. Limitaciones a la publicidad de los resultados
de la elección
Canadá se extiende sobre seis zonas de horarios, y estaciones de
votación cierran con diferentes horarios a todo lo largo del país. Como
resultado, desde los años treinta, ha existido una prohibición en la Ley
Electoral de Canadá contra la diseminación de resultados de un distrito a
un distrito en el que las votaciones no se han cerrado todavía. El propósito
de esta ley es asegurar que los electores en ciertos distritos no posean
información que no estaba disponible para todos los electores. Actualmente, la sección 329 de la Ley Electoral de Canadá prohíbe la transmisión de los resultados de un distrito electoral a otro distrito electoral antes
de que las votaciones estén cerrados en ese último distrito.
La legislación fue objetada en el caso de R. V. Bryan47 en el cual el
solicitante estaba acusado de usar su sitio de Internet para diseminar
45
46
[1998] 1 S.C.R. 877.
En respuesta a la decisión en el caso Thomspon, la Ley Electoral de Canadá fue
modificada para reducir el periodo en el que la revelación de nuevas encuestas de
opinión está prohibida, a únicamente el día de la votación (ver s. 328). Adicionalmente,
cuando son revelados por primera vez durante el periodo electoral, todas las encuestas
de opinión deben estar acompañados de cierta información metodológica prescrita,
incluyendo su margen de error y las preguntas específicas planteadas (ver s. 326).
47 R. V. Bryan, (2003) 233 D.L.R. (4º) 745 (B.C.S.C), rev’g (2003) 104 C.R.R. (2d)
364 (B.C.P.C.).
72
Canadá
los resultados de la elección general del 2000 de algunos distritos a otros
distritos en donde las votaciones todavía no se habían cerrado. El solicitante objetó la constitucionalidad de la ley. La Suprema Corte de Columbia Británica resolvió que la prohibición era inconstitucional con base
en que la ley no servía a un objetivo urgente y substancial.48 Este caso se
encuentra bajo apelación ante la Corte de Apelación de Columbia Británica, la corte más alta en esa provincia.
d. Conclusión
La garantía de libre expresión en la Carta es altamente relevante en
el contexto electoral, ya que muchas de las disposiciones de la legislación
electoral están diseñadas específicamente para limitar el discurso. Generalmente dichas disposiciones son implementadas para incrementar la
justicia o integridad del proceso electoral. No obstante, el objetivo perseguido por la disposición legislativa en particular es suficientemente urgente, y si la limitación en cuestión está bien elaborada a la medida para
alcanzar ese objetivo, es una cuestión a ser determinada por las cortes.
En general, la Suprema Corte de Canadá ha demostrado que desea
aceptar limitaciones a la expresión durante una elección si estas limitaciones promueven valores tales como la justicia y la igualdad en el proceso electoral. No obstante, las cortes le han solicitado al gobierno que
demuestre que la ley promueve un bien o impide un daño. Esto puede ser
demostrado mediante pruebas o mediante la aplicación de la lógica.
2.
Derechos y obligaciones de los partidos políticos
El registro de los partidos políticos como entidades legales en la Ley
Electoral de Canadá ocurrió por primera vez en 1970.49 Antes de ese año,
los candidatos habían estado asociados con los partidos, pero la legislación electoral no atribuyó derecho u obligación alguno a estos partidos.
No obstante, hoy en día la Ley Electoral de Canadá contiene un sistema
para registrar, regular y otorgar beneficios a los partidos políticos. Los
partidos son elegibles para el fondeo público y están obligados a presentar
estados financieros anuales completos, así como a mantener actualizada
cierta información básica acerca de su organización.
No obstante, ya que los partidos no son individuos, no son capaces
de hacer reclamaciones directamente en el sentido de que sus derechos
han sido violados conforme a la Carta de Derechos y Libertades. Por lo
48 La corte se enfocó en el hecho de que los electores en las provincias del oeste
sólo podían tener a su disposición los resultados de 32 de los 308 distritos electorales.
49 R.S.C. 1970 (1st. Supp.) c. 14.
73
Jean-Pierre Kingsley
tanto, a diferencia de los ciudadanos, los cuales han entablado muchas
objeciones a la corte conforme a la Carta, ese documento no ha sido una
herramienta tan directamente valiosa para los partidos al intentar obtener beneficios o para liberarlos de obligaciones. A pesar de eso, los partidos han sido directamente capaces de beneficiarse de las protecciones
constitucionales cuando el derecho de un partido ha sido visto como integral frente al derecho de los candidatos o electores.
A. Sección 3 — El derecho a ser candidato
Como se comentó, el caso de Figueroa vs. Canadá involucró una
reclamación por el líder del Partido Comunista de Canadá en el sentido
de que varias disposiciones de la Ley Electoral de Canadá que otorgaban
beneficios a algunos partidos políticos y no a otros violaba el derecho a ser
candidato.50 A pesar de que esta reclamación estaba enmarcada en el
lenguaje individualista de los derechos garantizados por el Carta, el efecto fue una decisión de la corte más alta que ampliaba los derechos de los
partidos políticos más pequeños al permitirles mantener los excedentes
de sus candidatos, tener el nombre de su partido en la boleta, y emitir
recibos fiscales para aportaciones. Como se comentó, la Corte señaló:
Cuando la legislación otorga un beneficio a algunos ciudadanos,
pero no a otros, es necesario considerar cuidadosamente el impacto de esa legislación sobre los ciudadanos que no recibieron el
beneficio. Si la legislación interfiere con el derecho de ciertos ciudadanos para jugar un papel significativo en el discurso y diálogo
social que engendra el proceso electoral, es inconsistente con s. 3
de la Carta.51
El lenguaje utilizado por la Suprema Corte en la reglamentación
puede ser utilizado en el futuro por los miembros de los partidos para
argumentar que cuando se otorgan beneficios particulares a algunos partidos y no a otros, la base de distribución de dichos beneficios viola la
sección 3 de la Carta.
B. Sección 2(b) — Libertad de expresión
Los solicitantes que objetan disposiciones de la legislación electoral con base en el argumento de que violan la garantía de libertad de
expresión, generalmente han argumentado que las restricciones a los
gastos, la revelación de encuestas de opinión o la revelación anticipada
50
51
74
Explicado en la parte 3(a), anterior.
Figueroa, supra, en párrafo 50.
Canadá
de resultados son inconstitucionales. Sin embargo, por lo que se refiere a
objeciones relativas al derecho a ser candidato, las objeciones por parte
de personas físicas basadas en el derecho constitucional de libertad de
expresión también pueden tener un impacto sobre los derechos de los
partidos políticos.
La Ley Electoral de Canadá contiene disposiciones para distribuir
tiempo de transmisión de bajo costo o gratuito a partidos políticos registrados. La Ley prevé que las transmisoras estén obligadas a proporcionar
un mínimo de tiempo de transmisión pagado y, en el caso de ciertas transmisoras, tiempo de transmisión gratuita a los partidos políticos registrados durante el curso del periodo de elección. El tiempo de transmisión es
asignado entre las partes de conformidad con la fórmula establecida por
la Ley Electoral de Canadá. Esa fórmula da preferencia a los partidos a los
que les fue mejor en la elección general previa. Los elementos del esquema de fueron objetados en 1995 en el caso de Canadá vs. Reform Party of
Canada.52
El Partido de Reforma [Reform Party]53 usó la garantía de libertad de
expresión de la Carta para objetar una serie de disposiciones como existían en ese momento en la ley:
• La fórmula para asignar el tiempo de transmisión pagada en•
•
tre los partidos, favorecía a las partes que habían sido exitosas
en elecciones pasadas;
La prohibición a los partidos políticos que compraban tiempo
por encima de su asignación; y
La prohibición de usar estaciones de transmisión fuera de
Canadá que realicen publicidad electoral.
La Corte de Apelación de Alberta, la corte más alta en esa provincia,
resolvió que la fórmula para asignar el tiempo de transmisión entre los
partidos era constitucional, así como la prohibición de usar estaciones de
transmisión fuera de Canadá. Sin embargo, la Corte reguló que prohibir a
los partidos comprar tiempo por encima de su asignación violaba la garantía de libre expresión y no podía justificarse conforme a la sección 1.
La Corte resolvió que el asignar tiempo gratuito y susceptible de
ser comprado entre los partidos conforme a su éxito electoral previo no
violaba la Carta porque el tiempo asignado es un recurso limitado, y el
52
53
(1995) 165 A.R. 161 (Alta. C.A.)
A pesar de que el Partido de Reforma [Reform Party] se nombró a sí mismo como
un partido para la solicitud, formalmente, la solicitante era Diane Ablonczy, miembro
del partido por existe alguna duda de que el partido tendría standing para hacer la
solicitud.
75
Jean-Pierre Kingsley
Parlamento estaba justificado al dar tratamiento preferente a los partidos que demostraron apoyo difundido. Adicionalmente, el árbitro de transmisión tiene discrecionalidad para alterar la asignación en nombre del
interés público. Por ello, se resolvió que la asignación reglamentaria era
una forma razonable para que el Parlamento alcanzara su objetivo.
La Corte también resolvió que la asignación que prohíbe la transmisión de la publicidad electoral en una estación ubicada fuera de Canadá era una restricción al libre discurso que podría estar justificada
conforme a la sección 1 de la Carta. La Corte señaló que dicha restricción era razonable porque asegura que la publicidad electoral es objeto
de regulación. Además, prohibir la publicidad en estaciones extranjeras
mantuvo el esquema de asignación general que tenía como uno de sus
propósitos asegurar que ninguno de los partidos podría dominar la publicidad en una estación en particular.
No obstante, la Corte declaró la ley inconstitucional en la medida
en que prohibía a los partidos comprar tiempo adicional al asignado a los
mismos por el árbitro de transmisión. La Corte dijo que fijar un límite
más alto a la cantidad de tiempo para publicidad que un partido podría
comprar era una violación de la libertad de expresión de ese partido. El
gobierno argumentó que las disposiciones sirvieron para el propósito de
limitar gastos generales durante una elección. No obstante, la Corte anotó
que la meta de controlar desembolsos fue alcanzada por los límites generales en los gastos electorales. La Corte estuvo de acuerdo con la contienda de los solicitantes de que les debía estar permitido suspender tanto
límite general a la publicidad como quisieran. Como resultado, la Corte
derribó la prohibición a las partes que compraran más tiempo del que les
había sido asignado.
C. Sección 2(d) — Libertad de asociación
Las personas físicas que argumentan que varias leyes electorales
violan su libertad de asociarse con otros miembros del partido también
usaron la garantía de libertad de asociación prevista en la Carta.54 En la
mayoría de los casos, las cortes han resuelto que la ley en cuestión viola
el derecho a ser candidato o la garantía de libertad de expresión, y han
incluido el argumento relativo a la libertad de asociación bajo uno de
estos encabezados. Por ejemplo, a nivel de juicio en el caso Figueroa vs.
Canada,55 la Corte resolvió que las disposiciones que obligaban a un partido que fue eliminado del registro conforme a la Ley Electoral de Canadá
54
55
76
Ver por ejemplo, Libman, supra y Figueroa, supra.
(1998), 43 O.R. (3d) 728 (Gen. Divs.).
Canadá
a liquidar sus activos y devolverlos al Síndico General para Canadá era
inconstitucional. La Corte resolvió que la disposición violaba el derecho
de voto, la garantía de libre expresión y la garantía de libre asociación, y
no podía ser salvada por la disposición sobre limitación de la sección 1.56
La Corte destacó que la libertad de asociación había sido interpretada como el “ejercicio colectivo de derechos constitucionales incluyendo la libertad de expresión”.57 La Corte señaló que las disposiciones para
la liquidación de los activos del partido tendría el efecto de dañar el ejercicio colectivo de esos derechos constitucionales. Al señalar lo anterior,
la Corte aparentó dar reconocimiento constitucional al papel de los partidos políticos
Una de las formas más efectivas para los ciudadanos personas
físicas para participar colectivamente en el sistema democrático
es mediante la pertenencia y el apoyo a los partidos políticos.
Mediante la asociación junto con un partido político y al estar
involucrados en el desarrollo y en la diseminación de las ideas de
ese partido, la capacidad de las personas físicas de expresar sus
puntos de vista políticos se incrementa ampliamente. A la inversa, la destrucción de un partido político disminuye la capacidad
de sus promotores individuales de asociarse de manera conjunta
como una voz política efectiva.58
La garantía de libertad de asociación, como el derecho de voto y la
garantía de libertad de expresión, es otro derecho de las personas físicas
protegido por la Carta, el cual puede ser ejercido en forma tal que proporcione los derechos disponibles para los partidos políticos.
D. Conclusión
A pesar de que los partidos políticos no tienen garantizados derechos conforme a la Carta de Derechos y Libertades, los miembros personas físicas han sido capaces de ejercer sus derechos para ventilar en la
corte casos que tuvieron el efecto de crear derechos para los partidos.
Estos casos han involucrado los derechos de los partidos para emitir créditos fiscales para donaciones, para conservar los fondos relativos a los
excedentes de campaña de los candidatos, para hacer que su nombre se
incluya a un lado del nombre de sus candidatos, para comprar tiempo de
transmisión por encima del límite previsto en la ley, y para conservar
sus activos con posterioridad a su cancelación en el registro.
56
57
58
Ibid, en párrafos 115-141.
Ibid en párrafo 120.
Ibid en párrafo 122.
77
Jean-Pierre Kingsley
3.
Reglas sobre la reglamentación, el proceso y casos
en materia electoral
La mayoría de los casos relativos a temas electorales han tratado
sobre derechos de los ciudadanos y los partidos políticos, y por lo tanto han
sido explicados en las secciones anteriores. Estos casos han afectado claramente el proceso en la medida en que han dado lugar a cambios legislativos en el proceso de registro de los partidos, la asignación de tiempo
de transmisión, etc.
Sin embargo, es raro que haya intervención judicial relativa a los
procedimientos adoptados por los diversos actores legales para la interpretación y aplicación de la ley. Para la mayor parte, las cortes no han
sido llamadas a ejercer su papel de “respaldo” como ejecutores juzgadores
de controversias electorales.
A. Fronteras electorales
Un área en la que ha habido interacción entre el papel de las cortes al hacer valer los derechos políticos de los ciudadanos, y el de fijar
las limitaciones a los procesos utilizados para resolver las controversias electorales es el reino del reajuste de fronteras electorales. Como
se comentó, en la Referencia de Fronteras Saskatchewan [ Saskatchewan
Boundaries Reference], la Suprema Corte resolvió sobre la aplicación de
la Carta al proceso de definir las fronteras. A pesar de que el caso fue
interpuesto inicialmente por una persona física que intentaba hacer
valer su derecho de voto, la decisión establece restricciones a la capacidad de las comisiones y las legislaturas para definir las fronteras. Las
comisiones deben asegurar que las fronteras definidas alcancen el derecho de “representación efectiva” para todos los ciudadanos de la provincia. La Corte señaló:
El apartarse de la paridad absoluta de electores puede estar justificado con fundamento en la imposibilidad práctica o la disposición
de una representación más efectiva. Más allá de esto, la dilución
del voto de un ciudadano en comparación con el de otro no debe ser
apoyada.59
Las comisiones para las fronteras deben definir los distritos electorales usando el marco proporcionado por esta decisión. Como se
comentó anteriormente, la categoría de factores que pueden dar lugar a una mayor “representación efectiva” no ha sido plenamente
examinada por las cortes, pero claramente incluye factores tales como
59
78
Saskatchewan Boundaries Reference, supra, en 185.
Canadá
la geografía, las realidades históricas y la necesidad de proteger a las
“comunidades”.60
B. “Modalidades” o métodos para ejercer
el derecho de voto
Las cortes también han comentado sobre los métodos mediante los
cuales se pone en práctica el derecho de voto. Por ejemplo, en la referencia Hoogburin y el Procurador General de Columbia Británica [Re: Hoogbruin
and Attorney General of British Columbia],61 los solicitantes argumentaron
que el hecho de que el gobierno de la provincia de Columbia Británica no
les había brindado la oportunidad de votar por correo cuando se encontraban fuera de la jurisdicción durante la elección violaba su derecho de
voto. La Corte de Apelación de Columbia Británica de acuerdo, señalando
que una violación al derecho de voto mediante una “omisión” legal era
tan inconstitucional como una violación entablada en virtud de una limitación legal expresa. La Corte expresó que la mayoría de las jurisdicciones en Canadá tenían un sistema para votación de ausentes mediante
correo o apoderado, y concluyó que la limitación al derecho de voto originada por la falta de dicho sistema violó la sección 3 y no era salvado por la
sección 1.
Si el resultado de la decisión en el caso Hoogbruin se siguiera por
otras cortes, podría obligar a las jurisdicciones canadienses a alcanzar
un cierto nivel de servicio para los electores en su jurisdicción que sea
por lo menos equivalente a las prácticas usadas en otras jurisdicciones.
A nivel federal, actualmente existen reglas de votación especiales para
electores que trabajan en las Fuerzas Armadas Canadienses, para prisioneros, para canadienses que se encuentran fuera del país el día de la
elección, y para cualquiera que se encuentre dentro del país que desee
votar por correo. Las elecciones federales también prevén tres días de
votación anticipada en los días cercanos al día de la votación.
A pesar de ello, la decisión reciente de la Suprema Corte de Canadá
en el caso Sauvé vs. Canadá puede sugerir que el Parlamento y las legislaturas tienen un poco de margen al imponer restricciones a los métodos
utilizados para implementar el derecho de voto. En ese caso, la corte re-
60
La Corte señaló, Ibid. En 184:
Los factores como la geografía, la historia de la comunidad, los intereses de la
comunidad y la representación minoritaria pueden necesitar ser tomados en cuenta
para asegurar que nuestras asambleas legislativas representan efectivamente la
diversidad de nuestro mosaico social. Estos no son sino ejemplos de consideraciones
que pueden justificar un distanciamiento de la paridad absoluta de electores en la
búsqueda de una representación más efectiva; la lista no está cerrada.
61 (1985) 24 D-L-R- (4º.) 718 (B.C.C.A.).
79
Jean-Pierre Kingsley
solvió que las restricciones al derecho de voto de los prisioneros no estaban justificadas, pero a pesar de ello señaló que se pueden imponer restricciones prácticas al derecho de voto:
Puede ser que los problemas prácticos sirvieran para justificar algunas limitaciones al ejercicio de derechos democráticos derivativos.
La participación democrática no sólo es materia de una teoría sino
que también de la práctica, y las legislaturas conservan el poder
de limitar las modalidades de su ejercicio cuando ello pueda ser
justificado.62
Por lo anterior, a pesar de que las cortes han estado muy activas
juzgando sobre los derechos de los ciudadanos, e indirectamente aquellos
de los partidos políticos, recientemente ha habido pocos casos que traten
acerca de los procesos adoptados para tratar las controversias electorales.
V. Evaluación de la operación del sistema
de justicia electoral
La característica predominante del sistema de justicia electoral de
Canadá es la falta de un órgano único, cohesivo, finalmente responsable
de hacer valer y administrar el sistema. En lugar de colocar la responsabilidad de asegurarse de que las controversias electorales sean resueltas
en las manos de una corte única u órgano en particular, los legisladores
de Canadá han repartido la responsabilidad sobre diversos aspectos del
sistema, y sobre controversias en particular, entre diversos actores. Como
se vio anteriormente, el Funcionario Electoral en Jefe, el Comisionado
de Elecciones Canadá, el Árbitro de Transmisión, las comisiones sobre
fronteras electorales, los secretarios técnicos y demás funcionarios electorales, y el sistema de las cortes ordinarias juegan cada uno algún papel
en el sistema de justicia electoral. Frecuentemente, estos papeles están
entretejidos, por lo que por ejemplo, los secretarios técnicos están obligados a acatar las instrucciones del Funcionario Electoral en Jefe. Por otro
lado, otros actores actúan independientemente, como es el caso de las
comisiones sobre fronteras electorales. Sin embargo, aún aquellos actores legales que actúan independientemente están sujetos a la revisión
de las cortes.
Un sistema de justicia electoral es exitoso en la medida en que
incremente la legitimidad e integridad del propio sistema considerado
como un todo. Como un medio para lograr estas metas, un sistema de
justicia electoral debe estar abierto y ser accesible para las partes inte-
62
80
Sauvé, supra, en el párrafo 62.
Canadá
resadas, y debe brindar resoluciones que sean expeditas y definitivas,
para así asegurar que el sistema democrático no se vea interrumpido
como resultado de controversias electorales.
Con base en estos criterios, el sistema de justicia electoral de Canadá se desempeña bien. Para la mayor parte, el sistema usa personas
independientes para la toma de decisiones, tales como el Funcionario
Electoral en Jefe, el Comisionado de Elecciones Canadá y el Árbitro de
Transmisión para resolver controversias. La independencia de estas personas que toman decisiones está garantizada al asegurar que su nombramiento continuo o el financiamiento de sus operaciones no depende
de la buena voluntad del gobierno en turno. El uso del sistema judicial
para la toma de decisiones de respaldo en muchos casos, y para la toma
de decisiones de primer nivel al resolver controversias clave tales como
elecciones debatidas y recuentos judiciales también incrementa la integridad, y la percepción de la integridad, en el sistema.
No obstante, persisten algunas lagunas. Los secretarios técnicos,
los cuales, como se ha visto, juegan un papel fundamental en la resolución
de controversias electorales y en el proceso electoral en general, todavía
son nombrados por el gobierno. Estos secretarios técnicos tienen alguna
garantía de independencia, ya que el gobierno sólo puede removerlos por
ciertas razones específicas.63 A pesar de ello, los nombramientos partidarios en un área tan sensible del proceso electoral lleva a algunos miembros de los partidos de oposición y al público a cuestionar la verdadera
imparcialidad de estos actores. La situación empeora por el factor de que el
secretario técnico es finalmente responsable de contratar y despedir a todos los funcionarios electorales subordinados, incluyendo al prosecretario
técnico y a los secretarios de casilla.64 Por esta razón, el Funcionario Electoral en Jefe en repetidas ocasiones ha recomendado que el nombramien-
63
El subinciso 24(7) señala:
24. (7) El Gobernador en Consejo puede remover de su cargo a cualquier secretario
técnico que
(a) sea incapaz, en virtud de enfermedad, discapacidad física o mental o de otro
tipo, de desempeñar satisfactoriamente sus deberes previstos en esta Ley;
(b) deje de desempeñar competentemente alguno de los deberes del secretario técnico
previstos en esta Ley o de dar cumplimiento a las instrucciones del Funcionario Electoral
en Jefe descritas en el párrafo 16(c);
(c) omita concluir la revisión de las fronteras de las divisiones para votación en su
distrito electoral según las instrucciones del Funcionario Electoral en Jefe previstas
en el subinciso 538(3); o
(d) contravenga el subinciso (6), ya sea que la contravención ocurra o no en ejercicio
de sus deberes previstos en esta Ley.
64 La Ley Electoral de Canadá prevé que ciertos funcionarios electorales clave sean
nombrados por diferentes partidos, pero el secretario técnico ejerce el control final
sobre la decisión eventual de a quién se contratará de entre esos trabajadores.
81
Jean-Pierre Kingsley
to de los secretarios técnicos sea transferido del Gobernador en Consejo al
Funcionario Electoral en Jefe a fin de mantener la percepción de imparcialidad e integridad del proceso.65
El uso de múltiples actores puede incrementar en algo la confusión
por parte del público sobre cómo tener acceso a una resolución de reclamaciones en particular. Generalmente el público no está enterado de las
diferencias legales entre el cargo de Funcionario Electoral en Jefe y los
cargos de secretarios técnicos, o de la independencia administrativa
mantenida entre el Comisionado de Elecciones Canadá y Elecciones Canadá. Periódicamente, esto puede llevar a algunas personas a estar confundidas acerca de a dónde dirigir reclamaciones sobre el proceso.
Una pregunta adicional que debe hacerse al sistema de justicia
electoral canadiense es su efectividad. El bajo número de reclamaciones
y procesamientos serios en los años recientes, y la ausencia de sentencias recientes de encarcelamiento por violaciones a la ley electoral, parecerían sugerir que el enfoque canadiense ha sido exitoso al asegurar
que las controversias no escalan el punto en dónde la integridad de una
elección es puesta en duda.
Una razón para el éxito que ha tenido el sistema canadiense puede ser la flexibilidad creada al tener una serie de actores responsables
de hacer valer los diferentes aspectos de la ley, y tener diversas herramientas de exigibilidad a disposición de esos actores. Esta flexibilidad
permite que las respuestas sean elaboradas a la medida de las circunstancias particulares del ofensor, y puede asegurar mayor cumplimiento
que un sistema basado exclusivamente en sanciones administrativas
o penales.
Siempre hay lugar para mejorar y reevaluar la mezcla particular de
herramientas que un país ha elegido para hacer valer su legislación electoral. Canadá continuará observando la experiencia de los demás, así
como su propia experiencia, como medios para determinar la idoneidad
de su sistema de justicia electoral.
65
Ver por ejemplo, Modernizing the Electoral Process: Recommendations from the
Chief Electoral Officer of Canada Following the 37th General Election [Modernizando
el Proceso Electoral: Recomendaciones del Funcionario Electoral en Jefe de Canadá A
partir de la Trigésimo Séptima Elección General] (Noviembre 27, 2001), Recomendación
71., p. 109.
82
El contencioso y la jurisprudencia
electorales en Colombia
Antonio José LIZARAZO OCAMPO*
S UMARIO : I. Introducción; II. El contencioso electoral en
Colombia; III. Sistema de medios de impugnación y
procedimientos; IV. La Jurisprudencia electoral;
V. Evaluación del funcionamiento del sistema de justicia
electoral.
I. Introducción
El objeto del presente artículo es presentar una visión de conjunto
sobre el contencioso y la jurisprudencia electorales en Colombia, como
una contribución al estudio de derecho comparado sobre “el contencioso
y la jurisprudencia electorales en diferentes países de América y Europa”, auspiciado y coordinado por el Tribunal Electoral del Poder Judicial
de la Federación (TEPJF) de México. Teniendo en cuenta que se insertará dentro de un conjunto de escritos referidos a sistemas contenciosos
disímiles; que la estructura y contenidos del estudio del que formará parte fueron concebidos a partir del diseño institucional de la justicia electoral mexicana, y que su propósito es comparar tales sistemas dentro de
los países seleccionados, conviene precisar, de entrada, lo siguiente:
• Colombia forma parte del grupo de países de América Latina
•
que tiene un sistema contencioso electoral mixto, es decir,
que combina la posibilidad de impugnar los procedimientos y
los actos electorales ante un órgano electoral administrativo
autónomo y, posteriormente, las resoluciones de aquél, ante
la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
Nuestro sistema contencioso electoral no agota los mecanismos de control de legalidad y de protección de los derechos en
* Magistrado del Consejo Nacional Electoral.
83
Antonio José Lizarazo Ocampo
•
materia electoral. 1 En efecto, ni la vía administrativa ante el
Consejo Nacional Electoral, ni la denominada acción electoral
ante la jurisdicción contencioso administrativa, tienen por
objeto específico el control de constitucionalidad de las leyes
referidas a temas electorales; ni el control de legalidad de los
actos administrativos de carácter general en materia electoral; ni la tutela2 de los derechos de participación electoral.3
Tampoco conoce nuestra justicia electoral de los delitos electorales ni de las faltas disciplinarias.
La finalidad esencial de nuestro sistema contencioso electoral es asegurar el sometimiento al principio de legalidad de
1 Al respecto cabe mencionar que, conforme a nuestro ordenamiento jurídico, el
control de constitucionalidad de las leyes corresponde a la jurisdicción
constitucional (Artículo 241-4 de la Constitución Política), mediante el procedimiento
ordinario propio de la acción pública de inconstitucionalidad; el control de legalidad
de los actos administrativos de carácter general corresponde a la jurisdicción de lo
contencioso administrativo mediante el procedimiento ordinario propio de la acción
pública de nulidad (Artículos 237-1 de la Constitución Política y 82 a 84 del Código
Contencioso Administrativo); la protección de los derechos fundamentales a cualquier
Juez de la República (Artículo 86 Constitución Política), mediante el procedimiento
propio de la acción de tutela previsto en el Decreto 2591 de 1991; los delitos
electorales a la jurisdicción penal ordinaria (Artículos 386 a 396 Código Penal y 32
y s.s. del Código de Procedimiento Penal); las faltas disciplinarias de los servidores
públicos, incluso de quien es cumplen funciones electorales transitorias, a la
Procuraduría General de la Nación (Artículo 277-6 de la Constitución Política), y el
incumplimiento de las obligaciones a cargo de los jurados de votación, a la
Registraduría Nacional del Estado Civil —órgano integrante de la Organización
Electoral —, quien también ejerce control disciplinario sobre sus propios
funcionarios. Finalmente, el incumplimiento de las normas sobre partidos y
movimientos políticos, propaganda electoral, encuestas, financiación de las campañas
y mecanismos de participación, al Consejo Nacional Electoral (Artículos 265-1-5 de
la Constitución Política). Las funciones de vigilancia atribuidas a la Procuraduría
General de la Nación, al Consejo Nacional Electoral y a la Registraduría Nacional
del Estado Civil, son de naturaleza administrativa y se encuentran sometidas al
control jurisdiccional de legalidad propio de las actuaciones administrativas en
general, a cargo de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
2 Los ciudadanos pueden acudir a la acción de tutela para la protección de los
derechos fundamentales, entre ellos los derechos políticos consagrados en el artículo
40 de la Constitución, como los de elegir, ser elegido y tomar parte en las elecciones,
cuando quiera que se encuentren amenazados y no dispongan de otro medio de defensa
judicial para protegerlos o que, teniéndolos, se ejerza con el fin de evitar un daño
irremediable. Conocerán de estas acciones, en primera instancia, los Tribunales
Superiores de Distrito Judicial, Administrativos y Consejos Seccionales de la Judicatura,
cuando se dirijan contra el Consejo Nacional Electoral o la Registraduría Nacional del
Estado Civil.
3 Aunque en algunos eventos pueda el juez administrativo inaplicar, a un caso
concreto, disposiciones legales o reglamentarias por razones de inconstitucionalidad
o ilegalidad, dentro de los procesos electorales de que conozca, o tramitar y decidir
acciones de tutela de los mencionados derechos.
84
Colombia
•
los procedimientos electorales que se realizan en desarrollo
de los derechos de participación política y de las actuaciones
administrativas mediante las cuales las autoridades públicas ejercen la función nominadora.4 Sin embargo sólo nos ocuparemos del control de legalidad de los procedimientos electorales
mediante los cuales se ejerce el derecho fundamental de elegir
y ser elegido, dadas las características que a dicho sistema de
control le confiere el objeto de tales procedimientos, como lo es
el de elegir a los gobernantes —muy diferente del objeto propio
de los demás mecanismos de participación como el referendo, el
plebiscito, etc.—, y la actividad encaminada a escrutar la voluntad popular expresada en las urnas —inexistente en los procedimientos administrativos de nombramiento o elección realizado
por autoridades públicas—. 5
Cabe advertir, finalmente, que el Código Electoral vigente 6 es
anterior a la Constitución de 1991, y que esa desactualización se ha venido ampliando como consecuencia de posteriores reformas constitucionales al régimen político y electoral,
tales como las contenidas en los Actos Legislativos 01 de 2003
y 02 de 2004, mediante los cuales se adoptó un nuevo sistema electoral y se introdujeron cambios sustanciales al régimen de partidos y de la oposición; al régimen de inhabilidades
e incompatibilidades —con el propósito de permitir la reelección presidencial inmediata; a la financiación de las campañas; y a la organización electoral; todo lo cual llevó al Consejo
Nacional Electoral a someter a consideración del Congreso
4
Siguiendo a Ernst Wolfgang Böckenförde —Estudios sobre El Estado de Derecho
y la Democracia, Editorial Trotta, 2000—, podría afirmarse que los destinos y cargos
públicos previstos en la Constitución y la ley para el ejercicio de las funciones públicas
(electoral, legislativa, ejecutiva, judicial y de control disciplinario o fiscal), así como
para la dirección y administración del Estado y de sus entidades territoriales, se
proveen por el pueblo, como titular del poder del Estado, o por las autoridades públicas
investidas de competencia nominadora y que, en todo caso, en el Estado democrático,
forman parte de una cadena ininterrumpida que se retrotrae al pueblo, asegurando así
el ejercicio efectivo del poder del Estado por su titular primigenio y la consecuencial
legitimación democrática de su ejercicio.
5 El control de legalidad de las actuaciones administrativas mediante las cuales se
ejerce la función nominadora atribuida a las autoridades públicas para la provisión de
cargos públicos distintos a los de elección popular, no se encuentra sometida a control de
legalidad en sede administrativa. Los ciudadanos que desean controvertir nombramientos
o elecciones de esta naturaleza, deben acudir directamente a la vía jurisdiccional.
6 Adoptado en 1986 mediante decreto que compiló la legislación expedida hasta 1985
en materia electoral, con las modificaciones introducidas con posterioridad.
85
Antonio José Lizarazo Ocampo
un proyecto de Código Electoral,7 que incorpora modificaciones al procedimiento electoral, y que muy seguramente será
expedido durante el presente año.
Los procesos electorales, por su parte, también deberán ser objeto
de nueva regulación para adecuarlos a la reforma constitucional en cuanto
ella establece un término máximo de duración: no podrán exceder de
seis meses en los asuntos de única instancia y de un año en los de doble
instancia.
II. El Contencioso Electoral en Colombia
El régimen electoral colombiano tiene previstos dos mecanismos para el control de legalidad de los procedimientos electorales mediante los cuales se ejerce el derecho fundamental de elegir y ser
elegido: la vía de las reclamaciones durante la etapa de los escrutinios, ante la propia Organización Electoral, y la vía jurisdiccional una
vez finalizado el escrutinio y proferido el correspondiente acto administrativo de declaratoria de elección, ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
En este artículo sólo se aludirá a la Organización Electoral y a la
Jurisdicción Contencioso Administrativa en relación con los procedimientos electorales de carácter nacional, mediante los cuales los colombianos
elegimos directamente Presidente y Vicepresidente de la República;8
Senadores de la República;9 Representantes a la Cámara por las circunscripciones especiales —comunidades negras, comunidades indígenas, minorías políticas y colombianos residentes en el exterior— y, en su
momento, miembros de la Asamblea Nacional Constituyente.
7
El Consejo Nacional Electoral sometió a consideración del Congreso de la República,
en agosto del año pasado, un proyecto de ley estatutaria mediante el cual se expide el
Código Electoral y se adoptan otras disposiciones. Actualmente se encuentra en segundo
debate en el Senado de la República, restándole aún los dos debates reglamentarios en
la Cámara de Representantes.
8 La elección del Presidente y Vicepresidente no podrá coincidir con otra elección.
La de Congreso se hará en fecha separada de la elección de autoridades departamentales
y municipales (Articulo 262 C.P.). Conforme al calendario electoral, la elección de
Presidente y Vicepresidente se realizará el segundo domingo de mayo. En caso que
debe celebrarse nueva votación esta tendrá lugar tres (3) semanas mas tarde. Las
elecciones para Congreso de la República se realizarán el segundo domingo de marzo.
9 Incluidos los dos Senadores por la circunscripción nacional especial de las
comunidades indígenas.
86
Colombia
1.
La Organización Electoral
De conformidad con el artículo 120 de la Constitución Política, la
Organización Electoral está conformada por el Consejo Nacional Electoral, la Registraduría Nacional del Estado Civil y los demás órganos que
establece la ley.10 Tiene a su cargo la organización de las elecciones, su
dirección y vigilancia, así como el Registro Civil y la identificación de las
personas.
La realización de los escrutinios nacionales y la decisión de las reclamaciones que se presenten durante su desarrollo, se encuentra a cargo de
los jurados de votación; de las comisiones escrutadoras zonales, municipales y distritales; de los Delegados del Consejo Nacional Electoral y del propio
Consejo Nacional Electoral, órganos que intervienen sucesivamente en las
etapas en que se divide el escrutinio, de acuerdo con las siguientes reglas
generales:
El jurado de votación realiza la calificación, cómputo y contabilización de cada uno de los votos depositados en la mesa en la cual ejerce su
función. En materia de reclamaciones sólo son competentes para atender las que tienen por objeto el recuento de votos; las demás las remiten
junto con los documentos electorales a las comisiones zonales, municipales y/o distritales, según el caso. Estas comisiones, a su vez, son las
encargadas de realizar la contabilización y consolidación de las votaciones que se realizan en las zonas, 11 municipios o distritos, con base en
las actas de escrutinio de las mesas de votación instaladas dentro de las
mencionadas circunscripciones territoriales. En el caso de ciudades
zonificadas, las comisiones municipales y distritales harán la contabilización que les corresponde con base en las actas de las comisiones zonales
o auxiliares. Igualmente, tienen competencia para realizar, de oficio o a
petición de parte, el recuento de los votos depositados en una o varias
mesas, de acuerdo con las pautas trazadas por el Código Electoral.
10 El Código Electoral tiene previstos los jurados de votación, las comisiones
escrutadoras zonales, municipales y distritales, y los Delegados del Consejo Nacional
Electoral, como órganos transitorios encargados de la recepción de los votos y de los
escrutinios.
11 El artículo 79 del Código Electoral dispone que La Registraduría Nacional del
Estado Civil, previo concepto del Consejo Nacional Electoral, señalará los municipios
con más de veinte mil (20.000) cédulas aptas para votar que deben ser divididos en
zonas destinadas a facilitar las inscripciones, votaciones y escrutinios. Cuando se
trate de ciudades divididas en zonas, se designarán comisiones auxiliares encargadas
de hacer el cómputo de los votos depositados en cada una de ellas.
87
Antonio José Lizarazo Ocampo
En síntesis, en las votaciones de carácter nacional,12 dichas comisiones sólo tienen competencia para realizar el escrutinio parcial de la
misma y el cómputo de los votos depositados en la respectiva zona, municipio o distrito.13
Los delegados del Consejo Nacional Electoral deciden en primera
instancia las reclamaciones presentadas hasta ese momento, y contabilizan y consolidan la votación de la respectiva circunscripción territorial
en la cual cumplen su función. Finalmente, el Consejo Nacional Electoral realiza el escrutinio general de la votación, declara la elección y expide las correspondientes credenciales.
Lo anterior implica referirse a los delegados del Consejo Nacional
Electoral y a dicho órgano, en cuanto intervienen en la realización del
escrutinio general de toda votación nacional, como lo veremos en detalle
a continuación:
A. Delegados del Consejo Nacional Electoral
Los Delegados del Consejo Nacional Electoral —que algunos denominan Comisión Escrutadora Departamental—,14 integran el órgano
encargado de realizar, con base en las actas de escrutinio de las Comisiones Escrutadoras Zonales, Municipales y Distritales, el escrutinio
parcial de la votación nacional y el cómputo de los votos depositados por
cada candidato o lista, en las circunscripciones departamentales y en el
Distrito Capital de Bogotá15 para el cual fueron designados.
Estas comisiones están integradas por dos (2) ciudadanos de distinta filiación política que hayan sido Magistrados de la Corte Suprema de
Justicia, Consejeros de Estado, miembros del Consejo Nacional Electoral,
Magistrados de Tribunal Superior o Contencioso Administrativo, o sean o
hayan sido profesores de Derecho. Son elegidos por el Consejo Nacional
12
En el evento de que se trate de la elección de una autoridad u órgano de elección
popular perteneciente a la zona, municipio o distrito, la comisión tiene también
competencia para declarar la elección de la autoridad u órgano zonal (juntas
administradoras locales), municipal (concejos y alcaldes municipales) o distrital (concejos
y alcaldes distritales) y expedir las correspondientes credenciales.
13 Excepto en el Distrito Capital de Bogotá, cuya consolidación la harán directamente
los Delegados del CNE.
14 En cuanto les compete realizar el escrutinio de las votaciones realizadas en las
circunscripciones territoriales departamentales.
15 Cuando se trata de elecciones territoriales, los delegados tienen también
competencia para declarar la elección de Gobernador del Departamento, Diputados a
la Asamblea Departamental, Representantes a la Cámara por dichas circunscripciones
territoriales y Alcalde Mayor de Bogotá, y expedir las correspondientes credenciales.
88
Colombia
Electoral, mediante sorteo, dentro de los quince días anteriores a cada
votación, para lo cual previamente el propio Consejo elaborará una lista,
en número equivalente al doble de los departamentos, con ciudadanos
pertenecientes a los partidos que tengan mayor representación en el
Congreso y que reúnan los requisitos anteriormente mencionados. Actuarán como Secretarios de dichos órganos los respectivos Delegados del
Registrador Nacional del Estado Civil.
Los escrutinios que realizan los delegados del Consejo Nacional Electoral se iniciarán a las ocho de la mañana (8:00 a.m.) del martes siguiente a las elecciones, en la capital del respectivo departamento y en la
ciudad de Bogotá, con los resultados de las actas de escrutinios municipales o auxiliares del Distrito Capital y demás Distritos, y se irán consolidando en la medida en que los reciban hasta concluir el escrutinio
del Departamento o del Distrito Capital, según el caso.
Cuando faltare alguno de los Delegados del Consejo Nacional Electoral, los Delegados del Registrador Nacional y el Delegado del Consejo
que se haya hecho presente, designarán a quien deba reemplazar al ausente. Cuando faltaren los dos Delegados, los reemplazos serán designados por los dos Delegados del Registrador Nacional del Estado Civil y por el
Presidente del Tribunal Superior.
B. Consejo Nacional Electoral
El Consejo Nacional Electoral tiene, entre otras atribuciones, la
suprema inspección y vigilancia de la organización electoral y la de velar
por el desarrollo de los procesos electorales en condiciones de plenas garantías. Corresponde a esta corporación efectuar el escrutinio general de
toda votación nacional, consolidar los resultados, hacer la declaratoria de
elección y expedir las credenciales a que haya lugar,16 con base en las
actas de los escrutinios parciales realizados por sus delegados, así como
en las actas de los jurados de votación de las mesas instaladas en las
Embajadas y Consulados de Colombia respecto de los votos depositados
por los ciudadanos colombianos residentes en el exterior.
El Consejo Nacional Electoral se compone de nueve miembros elegidos por el Congreso de la República en pleno, para un período
institucional de cuatro años, mediante el Sistema de Cifra Repartidora,
16
En audiencia pública notificará la declaración de los resultados y proclamará la
elección de Presidente y Vicepresidente de la República, de acuerdo con el artículo
190 de la Constitución Política. En caso contrario, señalará las dos (2) fórmulas que
hubieren obtenido los más altos resultados las cuales habrán de participar en la segunda
votación.
89
Antonio José Lizarazo Ocampo
previa postulación de los partidos o movimientos políticos con personería
jurídica o por coaliciones entre ellos. Sus miembros son servidores públicos de dedicación exclusiva, tienen las mismas calidades, inhabilidades,
incompatibilidades y derechos de los magistrados de las altas Cortes de
Justicia17 y pueden ser reelegidos por una sola vez.
Sus decisiones, de acuerdo con el Código Electoral, se adoptan por
las dos terceras partes de sus integrantes. Los actos mediante los cuales
declara la elección que le corresponde son actos administrativos que se
notifican en audiencia pública y contra ellos no cabe ningún recurso en
la vía gubernativa.
El escrutinio general se realizará en sesión permanente en la fecha
y hora que señale el mismo Consejo y si no fuere posible terminarlo antes
de las diez de la noche del día en que tenga lugar se continuará a las diez
de la mañana del día siguiente, y así sucesivamente hasta concluirlo.
2.
La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo
La jurisdicción de lo contencioso administrativo,18 se encuentra
integrada por el Consejo de Estado, los Tribunales Administrativos y los
Juzgados Administrativos, siendo el Consejo de Estado 19 competente para
conocer privativamente y en única instancia de los procesos de nulidad
de los actos proferidos por el Consejo Nacional Electoral mediante los cuales declara las elecciones que le corresponden.
El Consejo de Estado es un órgano colegiado integrado por 27 magistrados, distribuidos en tres salas integradas así: la Plena, por todos
sus miembros; la de lo Contencioso Administrativo por veintitrés (23)
17 En realidad el artículo 264 C.P. se remite a los Magistrados de la Corte Suprema
de Justicia, pero se mencionan aquí en general los de las altas Cortes por cuanto el
artículo 232 C.P. establece para ellos los mismos requisitos y resulta más ilustrativa la
comparación. Igual ocurre con el régimen de inhabilidades, incompatibilidades y
derechos.
18 La jurisdicción de lo contencioso administrativo forma parte de la administración
de justicia, la cual se encuentra centralizada en cabeza del Estado y se realiza a través
de la Rama Judicial —constituida por las jurisdicciones ordinaria, contencioso
administrativa, constitucional y las jurisdicciones especiales de las comunidades
indígenas y de paz—.
19 El Consejo de Estado, desde el punto de vista territorial, es un órgano centralizado,
en cuanto tribunal supremo de lo contencioso administrativo con sede en la capital de
la República y con jurisdicción en todo el territorio nacional. Sin embargo, desde el
punto de vista funcional, es un órgano desconcentrado, en la medida en que los
asuntos electorales cuyo conocimiento le atribuyen la Constitución y la ley han sido
asignados por la Sala de lo Contencioso Administrativo a una de sus secciones (Sección
V), la cual actúa, en materia electoral, como tribunal supremo de lo contencioso
administrativo, con autonomía en la toma de sus decisiones.
90
Colombia
Consejeros, y la de Consulta y Servicio Civil por los cuatro Consejeros
restantes. La sala de lo Contencioso administrativo se subdivide en cinco
(5) secciones, cada una de las cuales, dentro de los asuntos de su competencia, actúa como máximo tribunal de la jurisdicción contenciosa.
La Sección V, integrada por cuatro (4) magistrados, tiene a su cargo el
conocimiento de los procesos electorales mencionados anteriormente.20
No obstante lo anterior, a solicitud del Ministerio Público o de oficio, la Sección V podrá remitir a la Sala de lo Contencioso Administrativo
aquellos asuntos que, encontrándose pendientes de fallo, por su importancia jurídica o trascendencia social ameriten ser decididos por ésta. La
Sala Plena decidirá si se avoca o no al conocimiento del asunto remitido.
Igualmente, la Sala Contenciosa podrá asumir de oficio el conocimiento
de asuntos que se estén tramitando en dicha Sección y que se encuentren pendientes de fallo.
Todas las decisiones que la Corporación en pleno o cualquiera de
sus secciones deban tomar, requerirán de la asistencia y voto de la mayoría de los miembros de la Corporación o sección.21 Es obligación de todos los Magistrados participar en la deliberación de los asuntos que
deban ser fallados por la sección, salvo cuando medie causa legal de
impedimento, enfermedad o calamidad doméstica debidamente comprobadas, u otra razón legal que imponga separación temporal del cargo. La violación sin justa causa de este deber es causal de mala conducta.
Si en la votación no se lograre la mayoría absoluta, se repetirá aquella, y si tampoco se obtuviere, se procederá al sorteo de Conjuez o
Conjueces,22 según el caso, para dirimir el empate o para conseguir la
mayoría requerida. Igualmente se designarán conjueces cuando quiera
que el número de Magistrados que deban separarse del conocimiento de
un asunto por impedimento o recusación o por causal legal de separación
del cargo, disminuya el de quienes deban decidirlo a menos de la pluralidad mínima requerida.
Los Magistrados del Consejo de Estado son elegidos por la misma
corporación,23 de listas enviadas por la Sala Administrativa del Consejo
20
21
Artículos 236 C.P. y 34 Ley 270 de 1996
Artículo 54 Ley 270 de 1996.
22 Conforme al artículo 99 del Código Electoral, los conjueces son designados por
la misma sala o sección en la que deberán prestar el servicio.
23 Los Magistrados no podrán nombrar a personas con las cuales tengan parentesco
hasta el cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad, primero civil, o con
quien estén ligados por matrimonio o unión permanente. Así mismo, los citados
funcionarios, una vez elegidos o nombrados, no podrán nombrar a personas vinculadas
por los mismos lazos con los servidores públicos competentes que hayan intervenido
en su postulación o designación.
91
Antonio José Lizarazo Ocampo
Superior de la Judicatura,24 las cuales deberán estar integradas como
mínimo por cinco candidatos por cada vacante, que reúnan los siguientes requisitos : i) Ser colombiano de nacimiento y ciudadano en ejercicio;
ii) Ser abogado; iv) No haber sido condenado por sentencia judicial a pena
privativa de la libertad, excepto por delitos políticos o culposos; v) Haber
desempeñado, durante diez años, cargos en la Rama Judicial o en el Ministerio Público, o haber ejercido, con buen crédito, por el mismo tiempo,
la profesión de abogado, o la cátedra universitaria en disciplinas jurídicas en establecimientos reconocidos oficialmente.
Los elegidos tienen períodos personales de ocho años y no pueden
ser reelegidos, toman posesión ante el Presidente de la República y permanecen en el ejercicio de sus cargos mientras observen buena conducta, tengan rendimiento satisfactorio y no hayan llegado a edad de
retiro forzoso.
Para efectos de la elaboración de las listas, el Consejo Superior de
la Judicatura invitará a todos los abogados que reúnan los requisitos,
aunque no pertenezcan a la carrera judicial, para que presenten su hoja
de vida y acrediten las calidades. Al definir la lista, el Consejo Superior
de la Judicatura deberá indicar y explicar las razones por las cuales se
incluyen los nombres de los aspirantes que aparecen en ella.
3.
Garantías de autonomía e independencia
Siguiendo la relación de garantías relevantes que en materia contencioso electoral y a partir de la experiencia de América Latina elaboró
hace algunos años J. Jesús Orozco Henríquez,25 en este acápite me referiré brevemente al reconocimiento de independencia, autonomía y competencia normativa a los órganos encargados del contencioso electoral
en el nivel nacional, así como al mecanismo de designación, requisitos,
estabilidad y régimen de responsabilidad de sus integrantes.
Tanto la Organización Electoral como la jurisdicción contencioso administrativa son autónomas e independientes, por expreso reconocimiento
constitucional. En efecto, en el Título V de la Constitución (artículos 113
y s.s.), relativo a la organización del Estado, se alude a la clásica tridivisión
24 El Consejo Superior de la Judicatura forma parte de la Rama Judicial y su Sala
Administrativa se encuentra integrada por seis magistrados elegidos para un período
de ocho años así: Uno por la Corte Constitucional, dos por la Corte Suprema de Justicia,
y tres por el Consejo de Estado;
25 Los Sistemas Contenciosos Electorales en América Latina, trabajo que forma
parte del Tratado de legislación electoral comparada de América Latina, que el doctor
Dieter Nohlen coordinó bajo el patrocinio de la Universidad de , los principios generales
del derecho y la doctrina son criterios auxiliares de la actividad judicial.
92
Colombia
del poder público en Ramas y se señala que además de los órganos que las
integran, existen otros autónomos e independientes, para el cumplimiento
de las demás funciones del Estado. El Consejo Nacional Electoral es uno
de esos órganos, de conformidad con los artículos 120 y 264 de la Constitución, que integran la administración pública,26 en cuanto ejercen funciones de naturaleza administrativa, pero no forman parte de la Rama
Ejecutiva ni de ninguna otra Rama del Poder Público.27 El Consejo de
Estado, por su parte, forma parte de la Rama Judicial y, por lo mismo, goza
de los atributos de autonomía e independencia que el ordenamiento jurídico reconoce a tales órganos.28
En materia de competencias normativas, el ámbito de acción es
muy restringido para la Organización Electoral y para las demás autoridades administrativas, por cuanto nuestra Constitución reserva a la ley
estatutaria la regulación de las funciones electorales (Artículo 152-c), ley
que según doctrina de la Corte Constitucional debe ser de contenido detallado.29 Cuestión distinta es la facultad que tienen tanto el Consejo
Electoral como el Consejo de Estado para darse su propio reglamento. El
Consejo Nacional Electoral, por su parte, como autoridad administrativa
que es, dispone de la facultad general de reglamentar los aspectos técnicos y operativos estrictamente necesarios para el cumplimiento de sus
competencias, pero ello con sujeción a la ley estatutaria y a los decretos
reglamentarios que de ella dicte el Presidente de la República.30
En cuanto a los mecanismos de designación y régimen de responsabilidad de sus integrantes, existe una diferencia sustancial entre los
26 Ley 489 de 1998, Artículo 39: “La Administración Pública se integra por los
organismos que conforman la Rama Ejecutiva del Poder Público y por todos los demás
organismos y entidades de naturaleza pública que de manera permanente tienen a su
cargo el ejercicio de las actividades y funciones administrativas o la prestación de
servicios públicos del Estado colombiano.”
27 Constitución Política, Artículo 113: Son Ramas del Poder Público, la legislativa,
la ejecutiva, y la judicial. Además de los órganos que las integran existen otros,
autónomos e independientes, para el cumplimiento de las demás funciones del Estado.
Los diferentes órganos del Estado tienen funciones separadas pero colaboran
armónicamente para la realización de sus fines.
28 Dice el artículo 5 de la Ley 270 de 1996 (Estatuto de la Administración de
Justicia) que la Rama Judicial es independiente y autónoma en el ejercicio de su
función constitucional y legal de administrar justicia. Y agrega que Ningún superior
jerárquico en el orden administrativo o jurisdiccional podrá insinuar, exigir, determinar
o aconsejar a un funcionario judicial para imponerle las decisiones o criterios que
deba adoptar en sus providencias.
29 Sentencia C-145/94: “(….) esta concepción amplia de la reserva de ley estatutaria
en materia de funciones electorales encuentra una sólida justificación democrática y
constitucional cuando se analiza el sentido de las reglas electorales en el
funcionamiento del principio democrático”.
30 En ejercicio de la potestad reglamentaria que le asigna el artículo 189-11 de la C.P.
93
Antonio José Lizarazo Ocampo
dos órganos, derivada de su pertenencia a ámbitos distintos del poder
público. El Consejo de Estado forma parte de la Rama Judicial y su integración y el régimen de sus servidores es el propio de dicha Rama, mientras que el Consejo Nacional Electoral es un órgano administrativo
autónomo cuya organización y funcionamiento tienen regulación especial. El Consejo Nacional Electoral combina la intervención directa de los
partidos y movimientos políticos en su designación con la exigencia de
requisitos de idoneidad a sus integrantes similares a los de los magistrados de las altas corporaciones de justicia. Se discute actualmente si a los
magistrados del Consejo Nacional Electoral se les aplica el fuero constitucional especial que la carta política reconoce a otros altos funcionarios
del Estado, entre ellos a los magistrados de las altas cortes de justicia, en
materia de responsabilidad disciplinaria y penal.31
Los miembros de ambos órganos tienen derecho a permanecer en
sus cargos durante el periodo para el cual fueron elegidos, mientras observen buena conducta, tengan rendimiento satisfactorio y no hayan llegado a la edad de retiro forzoso (65 años). Los Consejeros Electorales
pueden ser reelegidos por una sola vez.
En materia de responsabilidad disciplinaria y penal, los Magistrados
del Consejo de Estado, como los demás magistrados de las altas cortes, se
encuentran sometidos al régimen especial que la Constitución establece
para el Presidente de la República y otros altos funcionarios del Estado.32
Por otra parte, de conformidad con el artículo 90 de la Constitución
Política, el Estado responde patrimonialmente por el defectuoso funcionamiento de la administración de justicia y por el error jurisdiccional.
En caso de ser condenado como consecuencia de la conducta dolosa o
gravemente culposa del funcionario judicial, el Estado deberá repetir
contra éste.
Puede concluirse, entonces, que el sistema de control de legalidad
de los actos mediante los cuales se declara una elección popular en Colombia, garantiza plenamente el sometimiento de los mismos al ordenamiento jurídico, pues aunque los órganos encargados de realizar el
escrutinio puedan presentar algún grado de politización y su imparciali dad
31 Mientras se desarrolla el Acto Legislativo 01 de 2003 en materia de organización
y funcionamiento del Consejo Electoral, a sus integrantes se les sigue aplicando el
régimen de responsabilidad propio de los demás funcionarios de la administración
pública.
32 En este sentido, cuando incurrieren en faltas disciplinarias o en la comisión de
delitos, la Comisión Legal de Investigación y Acusación de la Cámara de Representantes
podrá acusarlos ante el Senado de la República, aunque hubieren cesado en el ejercicio
de sus cargos. En el juicio que se sigue ante el Senado se aplicarán las reglas previstas
en el artículo 175 de la Constitución Política.
94
Colombia
y autonomía, en algunos casos, puedan verse cuestionadas, sus decisiones son impugnables ante el Consejo de Estado, y las decisiones de éste
son definitivas e inatacables, salvo en los casos excepcionales mencionados en los cuales proceden los recursos extraordinarios de revisión y
de súplica ante la sala plena de la misma corporación.
III. Sistema de Medios de Impugnación y Procedimientos
Como ya dijimos, nuestro ordenamiento electoral tiene previstos
dos mecanismos para el control de legalidad de los procedimientos electorales: las reclamaciones en la vía gubernativa electoral y la acción electoral en la vía jurisdiccional.
1.
La vía gubernativa electoral
Como dice Augusto Hernández Becerra,
“las reclamaciones no pueden presentarse de cualquier manera,
sino siempre por escrito; no por cualquier motivo sino sólo por las
causales taxativamente señaladas en la ley; no por cualquier individuo, sino por aquellos a quienes la ley reconoce un interés o una
legítima personería de tal interés; no en cualquier oportunidad sino
en el transcurso de los escrutinios; no ante cualquier autoridad
sino ante las correspondientes corporaciones escrutadoras”.
Siguiendo las pautas trazadas para la realización del presente estudio, examinaremos a continuación esas y otras características relevantes de las reclamaciones pertinentes durante los escrutinios de las
votaciones nacionales.
A. Causales de Reclamación
De los artículos 122 y 192 del Código Electoral se derivan las siguientes causales de reclamación:33
Causales que dan lugar al recuento de votos:
• Cualquier hecho que genere duda razonable sobre la valoración o contabilización de los votos depositados en una determinada mesa, o sobre la exactitud de los cómputos hechos por
los jurados de votación.
33 Cabe señalar que estas causales son la mismas que se pueden alegar en los
escrutinios municipales, distritales y departamentales.
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Antonio José Lizarazo Ocampo
• Cuando en las actas de los jurados de votación aparezca una
•
diferencia del diez por ciento (10%) o más entre los votos por las
listas de candidatos para las distintas corporaciones públicas
que pertenezcan al mismo partido, agrupación o sector político.
Cuando en las actas de escrutinio aparezcan tachaduras,
enmendaduras o borrones, respecto de los nombres de los candidatos o los resultados de la votación.
Causales que dan lugar a excluir del cómputo las actas de escrutinio de
las mesas o puestos de votación o de las de una determinada circunscripción:
• Cuando la elección se verificó en días distintos de los señalados por la ley o por la autoridad con facultad legal para este fin.
• Cuando la mesa o mesas de votación funcionaron en lugares
o sitios no autorizados conforme a la ley.
• Cuando el acta (o actas) de escrutinio se extendió y firmó en
•
•
•
•
•
34
sitio distinto del lugar o local en donde debió funcionar la respectiva corporación escrutadora, salvo justificación certificada por el funcionario electoral competente.
Cuando los pliegos electorales se hayan entregado extemporáneamente, a menos que el retardo obedezca a circunstancias de
violencia, fuerza mayor o caso fortuito, certificados por funcionario público competente, o a hechos imputables a los funcionarios
encargados de recibir los pliegos.
Cuando los dos (2) ejemplares de las actas de escrutinio de los
jurados de votación estén firmados por menos de dos (2) de éstos.
Cuando se hayan destruido o perdido los votos emitidos en las
urnas y no existiere acta de escrutinio en la que conste el
resultado de las votaciones.
Cuando el número de sufragantes de una mesa exceda al número de ciudadanos que podían votar en ella.34
Cuando el número de votantes en una cabecera municipal,
un corregimiento, una inspección de policía o un sector rural
exceda el número total de cédulas aptas para votar en dicha
cabecera, corregimiento, inspección de policía o sector rural,
según los respectivos censos electorales.
Esta causal corresponde a un supuesto distinto al previsto en el artículo 135 del
C.E., disposición en la cual se establece que si hubiere un número mayor de tarjetas
electorales que el de ciudadanos que sufragaron, se introducirán de nuevo en la urna
y después de moverlos para alterar su colocación, se sacarán a la suerte tantos sobres
cuantos sean los excedentes y sin abrirlos se quemarán inmediatamente. En el acta de
escrutinio se hará constar la circunstancia de que habla este artículo, con expresión
del número de sobres excedentes.
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Colombia
Causales que dan lugar a excluir del cómputo los votos depositados
por una determinada lista o candidato:
• Cuando las listas de candidatos no se hayan inscrito o modifi-
•
cado en la oportunidad legal o cuando los candidatos no hubieren
expresado su aceptación y prestado el juramento correspondiente dentro de los términos señalados por la ley para la inscripción o para la modificación, según el caso.
Cuando en una mesa haya actuado como jurado de votación
el candidato, su cónyuge o uno de sus parientes hasta el segundo grado de consaguinidad o de afinidad o primero civil.
Causales que dan lugar a la corrección de las actas o de los cómputos:
• Cuando con base en las papeletas de votación y en las diligen-
•
cias de inscripción aparezca de manera clara e inequívoca
que en las actas de escrutinio se incurrió en error al anotar
los nombres o apellidos de uno o más candidatos.
Cuando aparezca de manifiesto que en las actas de escrutinio se incurrió en error aritmético al sumar los votos consignados en ella.
B. Legitimación
Las reclamaciones pueden ser presentadas ante los jurados de
votación o de mesa, por los testigos electorales acreditados —a razón de
uno por cada mesa de votación— por los partidos y movimientos políticos con personería jurídica que hayan inscrito listas o candidatos.35
Estos testigos se encuentran legitimados para supervigilar el proceso
de las votaciones desde el momento de apertura o instalación de la
mesa ante la cual fueron acreditados hasta la terminación del respectivo escrutinio.
Ante las demás corporaciones escrutadoras, por los candidatos inscritos, sus representantes o apoderados, así como por los testigos electorales acreditados ante la respectiva corporación por los partidos y
movimientos políticos con personería jurídica que hayan inscrito listas o
candidatos.
35 Aunque el Código no lo contempla, los grupos significativos de ciudadanos y las
organizaciones sociales que inscriban candidatos también pueden acreditar testigos
electorales ante los jurados y demás corporaciones escrutadoras, en virtud de los principios
de imparcialidad y de publicidad de los escrutinios.
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Antonio José Lizarazo Ocampo
C. Requisitos
Las reclamaciones deben presentarse por escrito, con fundamento
en alguna de las causales señaladas en el Código Electoral, y, debidamente motivadas, es decir, expresando las razones de hecho y/o de derecho que las fundamentan.
Cuando se solicita el recuento de votos es requisito señalar en forma clara y precisa la mesa o mesas en donde ello se pretende, ya que no
es procedente hacer esta petición en forma genérica e indiscriminada.
D. Oportunidad
Las reclamaciones que tienen por objeto el recuento de votos, sólo
pueden presentarse durante el escrutinio de mesa o durante el escrutinio zonal, municipal o distrital.
De conformidad con el artículo 122 del Código Electoral, los testigos
electorales también podrán presentar reclamaciones escritas ante los
jurados de votación, pero ellas serán resueltas por las comisiones
escrutadoras zonales, municipales o distritales.
Las demás reclamaciones pueden presentarse en cualquiera de
las etapas posteriores al escrutinio de mesa, ante las comisiones escrutadoras zonales, municipales o distritales, ante los delegados del Consejo
Nacional Electoral e, incluso, durante el escrutinio general que realiza el
Consejo Nacional Electoral.
E. Trámite
Todas las reclamaciones se tramitan de plano, en audiencia pública y su resolución se entiende notificada en estrados. Su trámite presenta las siguientes especificidades:
Trámite de las reclamaciones ante los Delegados del Consejo Nacional
Electoral.
Los delegados del Consejo Nacional Electoral resolverán las reclamaciones que se hayan presentado ante las Comisiones escrutadoras y
que no hayan sido resueltas por ellas,36 La normatividad al respecto es
36 La normatividad al respecto es confusa y permite otras interpretaciones, como la
de que todas las corporaciones escrutadoras tienen competencia para resolver
reclamaciones. Sin embargo, esa interpretación amplia no garantiza que el escrutinio
nacional sea realizado por el Consejo Nacional Electoral, como sí lo garantizaba el artículo
193, antes de su reforma por la ley 62 de 1988, en cuanto disponía: las comisiones
escrutadoras distritales, municipales o auxiliares carecen de competencia para resolverlas
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confusa y permite otras interpretaciones, como la de que todas las corporaciones escrutadoras tienen competencia para resolver reclamaciones.
Sin embargo, esa interpretación amplia no garantiza que el escrutinio
nacional sea realizado por el Consejo Nacional Electoral, como sí lo garantizaba el artículo 193, antes de su reforma por la ley 62 de 1988, en
cuanto disponía:
las comisiones escrutadoras distritales, municipales o auxiliares
carecen de competencia para resolverlas y las agregará a los pliegos electorales para que sean decididas por los Delegados del
Consejo Nacional Electoral; contra las resoluciones de éstos habrá apelación en el efecto suspensivo ante el Consejo Nacional
Electoral. así como las que ante dicha instancia se presenten por
primera vez.
Durante el escrutinio que realizan los delegados no son procedentes las reclamaciones que tengan por objeto el recuento de votos, pues
en esta instancia dicho recuento sólo procede cuando se cumplen las
siguientes condiciones: i) que la solicitud se haya formulado ante la
Comisión Auxiliar, Municipal o Distrital y ésta se hubiere negado a
practicarlo; ii) que su decisión hubiere sido apelada oportunamente; y
iii) que los delegados del Consejo Nacional Electoral encuentren fundada la apelación.
Trámite de las reclamaciones ante el Consejo Nacional Electoral.
El Consejo Nacional Electoral, finalmente, resolverá las reclamaciones que se presenten por primera vez ante esta instancia; las apelaciones que se hayan interpuesto contra las resoluciones que hubieren
adoptado sus delegados respecto de las reclamaciones resueltas por ellos;
así como los desacuerdos en las decisiones de su competencia.
El artículo 189 del Código Electoral le atribuye al Consejo Nacional
Electoral competencia especial para verificar los escrutinios hechos por
sus Delegados cuando compruebe la existencia de errores aritméticos
o cuando los resultados de las votaciones anotados en las actas de
escrutinio no coincidan entre si o existan tachaduras en las mismas
actas respecto de los nombres o apellidos de los candidatos o sobre el total
de votos emitidos a favor de éstos.
En esta instancia tampoco procede la solicitud de recuento de votos, a
menos que lo sea respecto de mesas ubicadas en el exterior. En los demás
casos el recuento solo podría darse excepcionalmente, en el evento de que
y las agregará a los pliegos electorales para que sean decididas por los Delegados del
Consejo Nacional Electoral; contra las resoluciones de éstos habrá apelación en el efecto
suspensivo ante el Consejo Nacional Electoral.
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una solicitud formulada ante las comisiones escrutadoras municipales o
distritales hubiere sido negada, la decisión apelada y, al decidir el recurso,
entre los delegados del Consejo se hubiere presentado desacuerdo.
F. Pruebas
Dice el artículo 192 del Código Electoral que El Consejo Nacional
Electoral o sus Delegados tienen plena y completa competencia para apreciar cuestiones de hecho o de derecho y que para resolver las reclamaciones que se les presenten durante los escrutinios únicamente tendrán
como pruebas los documentos electorales.37
Igualmente, antes de resolver, oirá a las partes38 en audiencia pública para la sustentación de sus recursos y éstas podrán dejar un resumen escrito de sus intervenciones. Oídas las partes, el Consejo convocará
a audiencia pública para notificar en estrados su Acuerdo, una vez que
haya sido discutido y aprobado en audiencias privadas por sus miembros.
G.
Forma de la decisión
Los actos que dicte el Consejo Nacional Electoral al resolver las
apelaciones, los desacuerdos y los vacíos u omisiones en las decisiones
de sus delegados, se denominarán “Acuerdos”, irán numerados y fechados, serán debidamente motivados y después de votada legalmente la decisión no podrá modificarse o revocarse. Las demás decisiones se
denominarán resoluciones y deberán ser motivadas.
H. Apelaciones
Las decisiones que adopten los delegados del Consejo Nacional Electoral al resolver las reclamaciones, son apelables ante esta corporación.
De los artículos 180 y 192 del Código Electoral se deduce el requisito de
que la apelación debe presentarse por escrito antes de que termine la
diligencia de los escrutinios y allí mismo deberá concederse el recurso
en el efecto suspensivo.
37 No obstante dicha advertencia perentoria, es preciso tener en cuenta que de los
artículos 122 y 192 del Código Electoral se desprende que para resolver las reclamaciones
relacionadas con el exceso de sufragantes en una determinada mesa, puesto o
circunscripción, es imprescindible tener como pruebas el respectivo censo y la lista de
sufragantes. Igual cosa ocurre con la causal relativa al error en el nombre o apellidos de
uno o más candidatos, caso en el cual se requieren las actas de inscripción de candidatos
o modificación de las mismas.
38 Se entiende por partes a los apelantes; sin embargo, el Consejo Nacional Electoral
ha aceptado que son partes en dicha audiencia los candidatos y testigos que tengan
interés legítimo en oponerse a las reclamaciones apeladas.
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La concesión del recurso de apelación no exime a los delegados de
la obligación de hacer el cómputo total de votos, el cual anotarán en el
acta de escrutinio so pena de incurrir en las sanciones previstas en el
artículo 159 del Código Electoral consistente en multa o sanción disciplinaria si fueren empleados públicos.
Durante el trámite y sustentación de la apelación ante el Consejo
Nacional Electoral no podrán alegarse causales o motivos distintos a los
del recurso mismo.
I. Notificaciones
Oídas las partes, el Consejo convocará a audiencia pública para
notificar en estrados su Acuerdo, una vez que haya sido discutido y aprobado en audiencias privadas por sus miembros. Tales Acuerdos se publicarán y contra ellos no cabe ningún recurso en la vía administrativa.
2.
La Vía Jurisdiccional
La acción electoral, 39 mediante la cual se accede a la vía jurisdiccional
en cuanto mecanismo de control de constitucionalidad y de legalidad de los
actos mediante los cuales se declara una elección, se tramita mediante el
procedimiento especial previsto en el Capítulo IV -artículos 223 a 251- del
Título XXVI, del Libro Segundo, del Código Contencioso Administrativo.
Esta acción es una especie de la acción pública de nulidad y, por lo
mismo, tiene por objeto exclusivo salvaguardar el orden jurídico general, de
manera tal que mediante ella no procede el restablecimiento de derechos
particulares,40 como se desprende de una atenta lectura de los artículos 223
y siguientes del C.C.A. Cabe precisar, sin embargo, que a más de la simple
declaración de nulidad, en los procesos electorales hay lugar, en ciertos eventos, a disponer la práctica de nuevo escrutinio y, como consecuencia de
39 Eduardo J. Couture dice en su Introducción al Estudio del Derecho Procesal Civil:
“…, la acción es un concepto unívoco que no puede tener ninguna clasificación,
porque todas las que se han hecho, o dicen relación con la pretensión…, o se refieren al
significado de una determinada decisión. Por consiguiente, (….) no es posible clasificar la
acción y ... lo importante es reconocerla como un derecho constitucional , un derecho
público, inclusive originado en el derecho internacional”. La acción es un derecho público
y sus fundamentos se encuentran en la Constitución Política y en el artículo 10 de la
Declaración Universal de los Derechos Humanos de las Naciones Unidas de 1948. Miguel
González Rodríguez define la acción como el poder jurídico que tiene todo sujeto de derecho
de acudir a los órganos jurisdiccionales para reclamar la satisfacción de una pretensión,
y viene a ser la forma típica de ejercer el derecho de petición (….)”. Como puede advertirse,
nuestra legislación no ha recogido esta concepción moderna de acción y la denomina
según la naturaleza de las pretensiones, como ocurre con la acción electoral.
40 La persona directamente afectada con el acto de elección puede ejercer la acción
de restablecimiento de sus derechos por medio de la acción de nulidad y restablecimiento
del derecho, prevista en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo.
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ellos, a una nueva declaración de elección y entrega de las respectivas credenciales a quienes resultaren así elegidos.
A. Causales de Nulidad
Sea la primera señalar que de conformidad con reiterada jurisprudencia del Consejo de Estado, en los procesos electorales no son admisibles como causales de nulidad electoral las causales de reclamación, sino
sólo las especiales prevista en los artículos 223, 227 y 228 del Código
Contencioso Administrativo, de los cuales se desprenden las siguientes:
•
•
•
•
•
•
•
•
•
Falta de calidades o requisitos exigidos para el cargo.
Violación del régimen de inhabilidades.
Violación del sistema electoral.
Violencia contra los escrutadores; o la destrucción o mezcla
de las tarjetas electorales por causa de violencia.
Alteración sustancial de las actas, después de firmadas por
los miembros de la corporación escrutadora.
Falsedad de los registros electorales o de los elementos que
hayan servido para su formación.
Declaración indebida de alguna nulidad durante el escrutinio.
Falta de cómputo de un registro o la alteración o cambio del
nombre de uno o varios candidatos.
Parentesco o vínculo matrimonial de los candidatos con los jurados de votación o con los miembros de las comisiones escrutadoras.
Además de las anteriores causales especiales, el Consejo de Estado
ha venido aceptando en estos procesos las causales generales de nulidad
del acto administrativo, previstas en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, razón por la cual puede demandarse la nulidad de estos actos cuando hayan sido expedidos por funcionarios u organismos
incompetentes; en forma irregular; con desconocimiento del debido proceso; mediante falsa motivación; o con desviación de las atribuciones
propias del funcionario o corporación que los profirió.
B. Legitimación
La acción electoral puede ser ejercida por cualquier persona natural o jurídica,41 entre ellas los partidos y movimientos políticos con
41 En algunos casos recientes el Consejo de Estado ha sostenido que la acción
electoral no puede ser promovida por personas jurídicas, por tratarse de un derecho
que el artículo 40-6 de la Constitución reserva a los ciudadanos.
102
Colombia
personería jurídica, aunque no hayan intervenido ni formulado reclamaciones durante los escrutinios. Igualmente, puede intervenir cualquier persona como parte para coadyuvar la pretensión de nulidad o
para oponerse a la misma, sin que para ello requiera demostrar ningún interés específico.
El Ministerio Público —en defensa del orden jurídico, el patrimonio
público y los derechos y garantías fundamentales— es parte en todos los
procesos que se adelanten ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, razón por la cual se encuentra legitimado para demandar la
nulidad de los actos electorales.
El Consejo Nacional Electoral y, en general, las comisiones
escrutadoras, no intervienen como parte demandada dentro de estos procesos, pero sí los ciudadanos cuya elección ha sido demandada. Si por virtud de la declaración de nulidad hubiere de practicarse nuevo escrutinio,
se entenderán demandados todos los ciudadanos declarados elegidos por el
acto cuya nulidad se pretende.
C. Requisitos
La demanda debe cumplir los mismos requisitos de toda demanda ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Su presentación, sin embargo, no requiere el agotamiento previo de la
vía gubernativa.
D. Oportunidad
La acción electoral procede dentro de los veinte días hábiles contados a partir del siguiente al de la notificación del acto por medio del cual
se declaró la elección. Las intervenciones adhesivas se admiten hasta
cuando quede ejecutoriado el auto que ordena el traslado a las partes
para alegar de conclusión.
E. Trámite
La demanda deberá ser repartida el mismo día de su presentación o
a más tardar al siguiente hábil. Puede ser corregida antes de que quede
en firme el auto que la admita y sobre la corrección se resolverá dentro
de los dos días siguientes.
Contra el auto que admita la demanda no habrá ningún recurso;
contra el que la inadmita podrá recurrirse en súplica ante el resto de los
magistrados dentro de los dos días siguientes a la notificación del auto y
se resolverá de plano.
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Antonio José Lizarazo Ocampo
El auto admisorio de la demanda deberá disponer:
• Que se notifique por edicto que se fijará durante cinco (5) días.
• Que se notifique personalmente al Ministerio Público.
• Que se fije en lista por tres (3) días una vez cumplido el térmi•
•
no de la notificación, con la prevención de que en este término se podrá contestar la demanda y solicitar pruebas.
Si por virtud de la declaración de nulidad hubiere de practicarse
nuevo escrutinio, como ya se dijo, se entenderán demandados
todos los ciudadanos declarados elegidos por los actos cuya nulidad se pretende. En este caso se les notificará mediante edicto que durará fijado cinco (5) días en la Secretaría y se publicará
por una sola vez en dos (2) periódicos de amplia circulación en
la respectiva circunscripción electoral. Si el demandante no
comprueba la publicación en la prensa dentro de los veinte (20)
días siguientes a la notificación al Ministerio Público del auto
que la ordena, se declarará terminado el proceso por abandono
y se ordenará archivar el expediente.
Cuando se pida la suspensión provisional del acto acusado, ésta
se resolverá en el auto que admita la demanda, el cual debe
ser proferido por la Sala o Sección. Contra este auto sólo procede, en los procesos de única instancia, el recurso de reposición
y, en los de primera instancia, el de apelación.
Practicadas las pruebas y vencido el término para alegar, el proceso
pasará al despacho para sentencia. El ponente deberá registrar proyecto
de sentencia dentro de los veinte días siguientes a la fecha en que haya
entrado el expediente para fallo, y éste deberá proferirse dentro del término improrrogable de treinta días contados desde la fecha en que se
registró el proyecto.42
Otras características relevantes del trámite de los procesos electorales son las siguientes:
• Deberán fallarse en una sola sentencia los diversos procesos
que se adelanten, aunque sean distintas las partes, o en unos
se persiga la nulidad o rectificación total y en otros sólo se ataque parcialmente el acto: i) Cuando se trate de las mismas elec42
En los Procesos que se refieran a elecciones de corporaciones públicas de origen
popular, por ningún motivo podrán prorrogarse los términos. El incumplimiento de
los términos constituirá causal de mala conducta, que se sancionará con la pérdida
del empleo. No obstante, podrá dictarse auto para mejor proveer con el fin de aclarar
los puntos dudosos de la controversia. Contra este auto no cabrá recurso alguno.
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•
•
•
ciones, el mismo registro de escrutinio o el mismo nombramiento, aunque sean distintas las causas de las respectivas demandas; ii) Cuando las demandas se refieren a un mismo registro,
aunque en una o varias se pida la nulidad y en otras se solicite
la simple rectificación; iii) Cuando el objeto final de las demandas sea el mismo, aunque se refieran a actos distintos cumplidos por corporaciones o funcionarios de distinta jerarquía.
La demanda no es desistible, ni conciliable, ni transable, por
los demandantes ni por los terceros intervinientes.
No procede la perención. Sin embargo, el numeral 4º del Art. 233
consagra una especie de perención que se denomina abandono,
por no cumplir con la publicación del edicto que allí se ordena.
No procede la condena en costas.
F. Régimen Probatorio
En los procesos ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo
se aplican, en cuanto resulten compatibles con su naturaleza, las normas
del Código de Procedimiento Civil en lo relacionado con la admisibilidad de
los medios de prueba, forma de practicarlas y criterios de valoración.
Las pruebas que las partes soliciten se decretarán junto con las que
de oficio ordene el ponente mediante auto que se debe proferir el día siguiente al del vencimiento del término de fijación en lista. Contra el auto
que deniegue algunas de las pruebas procede el recurso de súplica dentro de
los dos días siguientes al de su notificación y deberá resolverse de plano.
Para practicar las pruebas se concederá hasta un término de veinte días que se contarán desde el siguiente al de la expedición del auto que
las decrete. Podrán concederse quince días más cuando haya necesidad
de practicar pruebas fuera de la sede de la Sala o Sección (en el proceso
ordinario el término es de 30 días prorrogables hasta por 60 días más
cuando éstas deban practicarse fuera de la sede). Este auto se notificará
por estrado y contra él no procede recurso alguno. El Consejo de Estado no
podrá comisionar para practicar pruebas en el lugar de la sede.
Además, en la oportunidad procesal de decidir, la Sala o sección
también podrá disponer que se practiquen las pruebas necesarias para
esclarecer puntos oscuros o dudosos de la contienda. Para practicarlas
podrá señalar un término hasta de diez días, descontada la distancia,
mediante auto contra el cual no procede recurso alguno.
G. Efectos de las Sentencias
Las decisiones que se adopten como culminación de los procesos
electorales podrán consistir en la nulidad del acto administrativo me105
Antonio José Lizarazo Ocampo
diante el cual se declaró la elección o simplemente su corrección o adición. La ejecución de las sentencias corresponde a la misma Sección V,
cuando como consecuencia de lo resuelto en la sentencia deba practicarse
un nuevo escrutinio, caso en el cual en la sentencia se fijará día y hora
para su realización, que no podrá ser antes del segundo ni después del
quinto día hábil, contados a partir de la ejecutoria de la misma. Dependiendo de los resultados del nuevo escrutinio, se procederá a la cancelación
de las credenciales de los demandados, a la declaratoria de la elección de
quienes resulten elegidos y a la entrega de las respectivas credenciales.
Las sentencias que dicte la Sección V del Consejo de Estado mediante las cuales se declare la nulidad de un acto administrativo electoral tendrán fuerza de cosa juzgada erga omnes, mientras que aquellas que
nieguen la nulidad tendrán fuerza de cosa juzgada erga omnes pero sólo
respecto de la causa petendi juzgada.
H. Recursos
Hasta los dos días siguientes a aquél en el cual quede notificada
podrán las partes o el Ministerio Público pedir que la sentencia se aclare.
También podrá aclararse de oficio, dentro de dicho término, en el caso de
que se hubiere incurrido en error aritmético o hubiere motivo de duda
respecto de alguna de sus disposiciones. La aclaración se hará por medio
de auto que se notificará por estrado al día siguiente de dictado, y contra
él no será admisible recurso alguno. En la misma forma se procederá
cuando la aclaración se deniegue.
Contra las sentencias en firme caben los recursos extraordinarios
de súplica y de revisión, los cuales se tramitarán ante la Sala Plena de lo
Contencioso Administrativo, con exclusión de los Magistrados de la Sección que profirió la decisión, sin perjuicio de que puedan ser llamados a
explicarla.
El recurso de súplica podrá interponerse dentro de los veinte días
siguientes al de la ejecutoria de la sentencia impugnada, por violación
directa de normas sustanciales, ya sea por aplicación indebida, falta de
aplicación o interpretación errónea de las mismas. La interposición del
recurso no impide la ejecución de la sentencia. Si la Sala hallare procedente la causal invocada, infirmará la sentencia recurrida y dictará la
que deba reemplazarla. Si la sentencia recurrida tuvo cumplimiento,
declarará sin efectos los actos procesales realizados con tal fin y dispondrá que el Juez de conocimiento proceda a las restituciones y adopte las
demás medidas a que hubiere lugar.
El recurso de revisión, por su parte, podrá interponerse dentro de
los dos años siguientes a la ejecutoria de respectiva sentencia, por las
siguientes causales: i) Haberse dictado la sentencia con fundamento en
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documentos falsos o adulterados; ii) Haberse recobrado después de dictada la sentencia documentos decisivos, con los cuales se hubiera podido
proferir una decisión diferente, y que el recurrente no pudo aportar al
proceso por fuerza mayor o caso fortuito o por obra de la parte contraria;
iii) Haberse dictado sentencia penal que declare que hubo violencia o
cohecho en el pronunciamiento de la sentencia; iv) Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede
recurso de apelación.
I. Notificación
La sentencia se notificará a más tardar el día siguiente a su expedición, personalmente a las partes y al agente del Ministerio Público.
Pasados dos días sin que se haya hecho notificación personal, se notificará por medio de edicto, que durará fijado por tres días.
IV. La Jurisprudencia Electoral
1.
Fundamentación jurídica
Nuestra Constitución Política dispone en el artículo 228 que las
decisiones de la administración de justicia “son independientes”, principio que reitera el artículo 230 cuando establece que “los jueces, en sus
providencias, sólo están sometidos al imperio de la ley”, donde el término
“le”, al entenderse en su sentido genérico comprende, en primer lugar, a
la Constitución.
Tales disposiciones constitucionales se encuentran reiteradas y
desarrolladas en el artículo 5 de la ley estatutaria de la administración
de justicia, en los siguientes términos: “La Rama Judicial es independiente y autónoma en el ejercicio de su función constitucional y legal de administrar justicia. Ningún superior jerárquico en el orden administrativo o
jurisdiccional podrá insinuar, exigir, determinar o aconsejar a un funcionario
judicial para imponerle las decisiones o criterios que deba adoptar en sus
providencias”.
Cabe aquí una primera conclusión: la jurisprudencia en nuestro
sistema jurídico no constituye fuente formal de derecho, conclusión que
encuentra fundamento directo en el inciso segundo del artículo 230 de la
Constitución en cuanto se refiere a ella explícitamente como criterio
auxiliar de la actividad judicial.43 No obstante lo anterior, resulta imposi43 Art. 230 C.P.: “La equidad, la jurisprudencia, los principios generales del derecho
y la doctrina son criterios auxiliares de la actividad judicial.”
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ble desconocer el relevante papel de la jurisprudencia en la integración y
formación del derecho.
Entendida como el conjunto de interpretaciones judiciales de la ley
contendidas en las providencias dictadas por los jueces, podríamos afirmar
que la jurisprudencia electoral es el conjunto de interpretaciones judiciales de la ley electoral generada por el Consejo de Estado a través de la
Sección V de su sala contenciosa administrativa y por los tribunales administrativos cuando deciden controversias electorales. Dicha jurisprudencia puede ser generada también por la sala plena de lo contencioso
administrativo en los casos en que le corresponda decidir los recursos extraordinarios de revisión o de súplica contra las sentencias ejecutoriadas
proferidas por la Sección V, o de revisión contra las sentencias ejecutoriadas dictadas en procesos electorales por los tribunales administrativos.
Por las razones que se dejaron dichas en la introducción, tenemos que
también la Corte Constitucional genera jurisprudencia electoral al interpretar las disposiciones constitucionales en materia electoral y los derechos políticos fundamentales relacionados con las funciones electorales.
Tal jurisprudencia se aplica en nuestro medio conforme a las siguientes pautas o criterios fijados por la Corte Constitucional al interpretar las disposiciones anteriormente mencionadas:
• El Consejo de Estado y los tribunales administrativos en su
•
•
•
108
función de administrar justicia electoral son autónomos e independientes, no están obligados a seguir líneas o precedentes jurisprudenciales propios ni de ningún otro órgano judicial,
pues sólo se encuentran sometidos al imperio de la ley y, por
lo mismo, son enteramente libres e independientes de obrar
de conformidad con su criterio.
No obstante, el Consejo de Estado y los tribunales administrativos, en virtud del principio de igualdad en la aplicación de la
Constitución y de la ley, deben respetar el precedente propio y
las líneas jurisprudenciales trazadas por el Consejo de Estado
(órgano límite de la jurisdicción Contencioso Administrativa).
Si el juez, en su sentencia, justifica de manera suficiente y
razonable el cambio de criterio respecto de la línea jurisprudencial que su mismo despacho ha seguido en casos sustancialmente idénticos, quedan salvadas las exigencias de
igualdad e independencia judicial.
Cuando el término de comparación no está dado por los propios precedentes del juez sino por el de otros despachos judiciales, el principio de independencia judicial no necesita ser
contrastado con el de igualdad. Sin embargo, cuando el término de comparación está constituido por una sentencia judi-
Colombia
•
cial proferida por un órgano judicial colocado en el vértice de
la administración de justicia, es razonable exigir, en aras del
principio de igualdad en la aplicación de la ley, que los jueces
y funcionarios que consideren autónomamente que deben
apartarse de la línea jurisprudencial trazada por las altas cortes, que lo hagan, pero siempre que justifiquen de manera
suficiente y adecuada su decisión, pues, de lo contrario, estarían infringiendo el principio de igualdad.
Finalmente, constituye precedente obligatorio para todos los
operadores jurídicos la doctrina constitucional de la Corte Constitucional cuando ella cumple una función integradora, por
cuanto la aplicación de la ley comprende en primer lugar la
Constitución y el sentido de las normas constitucionales, su
alcance y pertinencia, son fijados por quien hace las veces de
intérprete autorizado de la misma.
2.
Jurisprudencia Relevante
A. Derechos políticos de los ciudadanos
a. DERECHO AL VOTO. Límites. Exclusión por sufragio
irregular. Protección del principio de eficacia del voto
“El derecho político a elegir y ser elegido constituye uno de
los pilares básicos del Estado Democrático, pues difícilmente
podría concebirse una democracia representativa sin la posibilidad real de que los ciudadanos accedan al ejercicio del poder político que subyace al voto popular. Sin embargo, tal y
como lo ha sostenido la Corte Constitucional, el voto es un
derecho complejo que involucra la capacidad individual para
decidir libremente una función social de configuración política y, al mismo tiempo, exige la existencia de una organización logística electoral. En tal contexto, el ejercicio del sufragio
no puede ser considerado un derecho absoluto, puesto que
está sometido al cumplimiento de condiciones y requisitos
previos y concomitantes cuyo desconocimiento lo invalida o
le impide producir efectos jurídicos. Por lo tanto, ha dicho la
jurisprudencia constitucional, “no basta con la mera expresión de la voluntad popular. Es menester que dicha voluntad
se haya expresado conforme al ordenamiento jurídico, de
suerte que cualquier desconocimiento de las prescripciones
en la materia, acarrean la nulidad de las elecciones o del voto
individualmente considerado”. Por estas razones, el sufragio
109
Antonio José Lizarazo Ocampo
irregular o el incumplimiento de condiciones de validez de
aquel (….), pueden conducir a la exclusión de los votos del
cómputo general, pues si bien es cierto que se deja sin efectos la expresión de la voluntad popular de algunos ciudadanos, no es menos cierto que deben prevalecer los intereses
generales que se buscan proteger, tal es el caso de los principios de transparencia e imparcialidad de las autoridades electorales, el de la eficacia y autenticidad del voto. Por ello, la
orden de exclusión de votos como consecuencia de la prosperidad de algunas causales de reclamación no constituye, por
sí solo, violación del artículo 40 superior”.
b. DERECHO AL VOTO. Elección de representante a la
cámara por circunscripción especial de colombianos
residentes en el exterior
“Señala el demandante que el acto administrativo demandado es violatorio de los artículos 176 incisos 1 y 3, 230 de la CP
y 13 de la Ley 649 de 2001; no resulta válido para esta Sala el
argumento del demandante en el sentido que la sentencia C169 de 2001 de la Corte Constitucional, se hace inaplicable
por cuanto en su opinión, de la parte resolutiva no se desprende una conclusión, respecto del tema en discusión, respecto a sí se podían o no contabilizar los votos depositados en
el territorio nacional por los candidatos inscritos como Representantes a la Cámara por la Circunscripción especial para
Colombianos residentes en el exterior. No hay ninguna duda
que tanto de la parte motiva como de la resolutiva de la sentencia se desprende que esos votos sí podían contabilizarse,
como claramente lo expresó la Corte, por tres razones que se
resumen a continuación, y que la llevaron a declarar la
inexequibilidad del segundo inciso y del parágrafo del artículo
5 del proyecto de ley estatutaria: Se consideró, en primer lugar, que por tratarse de una circunscripción especial y de alcance nacional, sin ninguna duda, todos los ciudadanos
colombianos residentes en el exterior gozan del derecho de
participar en la votación por los candidatos a Representante a
la Cámara por la Circunscripción Especial de Colombianos
Residentes en el Exterior. En segundo lugar, que si se impidiera a los colombianos que residen en el país votar libremente por el candidato de los que residen en el exterior, sin
ninguna duda “sería” una “restricción desproporcionada a su
derecho fundamental a la participación política”. Y en tercer
110
Colombia
lugar, al admitir esa limitación sin razón válida que la justifique entrañaría la transgresión del principio de igualdad, ya
que tal restricción no está prevista para ninguno de los demás grupos contemplados en el proyecto de ley. Se negarán
las pretensiones de la demanda”.
c. VIOLENCIA CONTRA ELECTORES CONSTITUYE CAUSAL
DE NULIDAD DE ACTAS DE ESCRUTINIO.
No participación de ciudadanos originada en amenaza
de grupos al margen de la ley
“La no participación de los ciudadanos en una contienda electoral por amenazas de grupos al margen de la ley que no fueron evitadas por el Estado, viola los artículos 40, 258 y 260 de
la Constitución. El asunto que la Sala debe resolver se
circunscribe a analizar si la ausencia de participación de los
ciudadanos inscritos para sufragar en 4 mesas de votación
ubicadas en el municipio de Mitú y en las de los municipios
de Carurú y Taraira alteró el resultado electoral contenido en
el acto electoral impugnado. En otras palabras, como la violación de las normas legales y constitucionales a que se hizo
referencia se concreta cuando el acto que declaró las elecciones impugnadas no contiene la verdadera voluntad popular,
es necesario determinar si la ausencia de participación por
actos ajenos a la voluntad de los ciudadanos y atribuibles al
Estado afectó el resultado electoral. Se tiene que para determinar si la ausencia de participación por actos ajenos a la
voluntad de los ciudadanos y atribuibles al Estado afecta el
resultado electoral, debe observarse el total de los votos con
que resultaron elegidos los candidatos y el total de los ciudadanos aptos para sufragar en las localidades donde no pudo
desarrollarse el debate electoral. El total de los ciudadanos
aptos para sufragar en los municipios de Taraira y Carurú es
de 1902 y, como número máximo, en las inspecciones de Yapú
y Yuruparí y en el corregimiento de Acaricuara, del municipio de Mitú pueden participar 1600 ciudadanos. Entonces, ese
número de votantes es capaz de modificar el resultado electoral, puesto que la diferencia de votos entre los candidatos que
obtuvieron la primera y segunda votación del departamento
es de 827 votos. De igual manera, la diferencia de votos entre
los candidatos que obtuvieron la segunda y tercera votación
es de 97 votos. Luego, el cargo prospera. Por todo lo expuesto,
se concluye que prospera el cargo por violación de los artícu111
Antonio José Lizarazo Ocampo
los 1º, 3º, 40, 258 y 260 de la Constitución y 128 del Código
Electoral”.
d. PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES. Eficacia normativa.
Aunque hubo transgresión de normas legales, la
realización de principios constitucionales, hizo inocua
la violación
“Las razones expuestas son suficientes para concluir que la
elección de alcalde celebrada el 10 de enero de 1999 en el
municipio de Chiriguaná ha debido realizarse, con base en el
censo utilizado para las elecciones celebradas en octubre de
1997 y no con el nuevo censo elaborado por la Registraduría
Nacional del Estado Civil, como en efecto ocurrió, y ello constituye una violación de la ley, concretamente del artículo 8 de
la Ley 49 de 1987 y artículo 8 de la Ley 6 de 1990. No obstante,
dado que la ampliación del censo electoral utilizado en la elección permitió la participación de nuevos sufragantes, en número de 1334 según el actor, conjuntamente con los inscritos
en el censo de 1997, la Sala analizará la naturaleza y alcance
de la infracción a la ley reseñada, frente a los principios de la
participación (artículo 1 C.N.) y de la soberanía popular (Artículo 3 C.N.) primordialmente. Ya se ha advertido de la transgresión de normas legales (señaladas por los demandantes),
por parte de las autoridades electorales, y ello configura, en
principio, causal suficiente de anulación de los actos administrativos. No obstante, dado que en el caso presente se trata de juzgar la legalidad de un acto administrativo electoral,
culminación de una actuación administrativa y política que
incluye la participación de los electores conjuntamente con
las autoridades, por el cual se decidió el titular del ejercicio
legítimo del poder del Estado, será preciso extender el análisis del cargo a definir si la realización de principios y valores
constitucionales tales como la participación (artículo 1 C N.)
y el principio de la soberanía popular (artículo 3 C N.) prevalecen sobre la regulación legal, lo cual haría inocua la violación
de la ley reseñada. Respecto de la eficacia normativa de los
principios constitucionales, la Sala acoge el análisis de la
Corte Constitucional en sentencia T-406 de junio 5 de 1992,
Magistrado Ponente Dr. Ciro Angarita Barón, para concluir
que la elección del 10 de enero de 1999 del Alcalde de
Chiriguaná, pese a haberse realizado sobre un nuevo censo,
(surgido de la adición de nuevos inscritos sobre el censo de
112
Colombia
1997), permitió que las personas cuyas inscripciones datan
del censo de 1997 depositaran sus votos y, en esa medida,
quienes así lo hicieron, participaron legítimamente en la elección (principio de participación Art. 1 C N) y ejercieron la porción de soberanía que les corresponde con arreglo al principio
consagrado en el artículo 3° constitucional, con lo cual se aseguró la observancia de dichos principios cuya eficacia normativa no puede ser soslayada por el juez y resulta prevalente
frente a la aplicabilidad de otras normas de rango legal”.51
B. Derechos y obligaciones de los partidos
y movimientos políticos
a. LEGITIMIDAD POLÍTICA. Asuntos irregulares
políticamente hablando, no tienen consecuencias
jurídicas. ESTATUTOS DE PARTIDO POLÍTICO.
Obligatoriedad sólo se predica para sus miembros
“Debe precisarse que mientras los estatutos del partido señalan una autoridad que designa los candidatos del mismo para
postularlo en las elecciones de dignatarios de las cámaras,
las normas sobre elecciones en el senado no establecen una
forma específica de postulación por lo que una forma distinta
de hacerla a la prevista en los estatutos, por sí misma, no
invalida la elección. Así desde el punto de vista político, puede
resultar que quien postule un candidato por fuera de los estatutos del partido a que pertenece puede llegar a hacerse acreedor de alguna sanción de carácter político, si así lo prevén sus
reglamentos internos; pero la consecuencia en relación con
el congreso no aparece consagrada en el reglamento de este
último por lo que no puede rechazarse un candidato por el
hecho de no ser propuesto con anterioridad, en el caso de autos
ante la junta y autorizado para postularse en la plenaria. Es
decir la legitimidad o ilegitimidad política no está revestida
de una legitimidad o ilegitimidad jurídica por lo que algo que
puede aparecer irregular, políticamente hablando, no tiene
consecuencia en el campo jurídico, concretamente en el electoral de que aquí hable, porque no hay regulación legal que
así lo señale. Para la sala esta aparente falta de correspondencia entre lo político y lo jurídico, obedece a la naturaleza
sui generis de los partidos (….) y por ello el control para el
caso específico solo puede llegar al punto que prevé la constitución y la ley, o sea, que la primera vicepresidencia del se113
Antonio José Lizarazo Ocampo
nado le corresponde al partido o movimiento mayoritario entre las minorías y no al procedimiento interno que utilice un
partido para escoger candidatos con anterioridad a la plenaria ni a la postulación que se haga en esta última, que está
atribuida a cada uno de los miembros del cuerpo colegiado”.
(Consejera ponente: MIREN DE LA LOMBANA DE MAGYAROFF.
quince (15) de mayo de mil novecientos noventa y siete (1.997).
Radicación número: 1615 y 1618. Actor: CARLOS E. CAMPILLO PARRA Y OTRO. Demandado: PRIMER VICEPRESIDENTE
DEL SENADO DE LA REPÚBLICA).
C. Reglas sobre el proceso y el contencioso en materia
electoral
a. ACCIÓN ELECTORAL. Finalidad. PRINCIPIO DE LA
EFICACIA DEL VOTO. Concepto. Presupuestos para su
aplicación
“La acción de nulidad electoral constituye un instrumento
jurídico procesal vital para el desarrollo de la democracia Colombiana, pues es un medio judicial de control de la regularidad del proceso electoral que hace efectivo el principio de
efectividad de los derechos políticos y garantiza la transparencia y la eficacia del voto. Sin embargo, también es lógico
que el resultado del proceso electoral tenga repercusiones
políticas y jurídicas de enorme magnitud. En especial, la decisión de anular una elección popular tiene incidencia social
y particular que no puede desconocerse, comoquiera que afecta la continuidad de la gestión administrativa, produce un
cambio político inevitable y afecta el derecho individual a ocupar un cargo público. Por ello, la nulidad de una elección popular por falsedad de los datos contenidos en las actas de
escrutinio debe obedecer a situaciones irregulares que afecten la verdadera voluntad popular, pues así se explica porqué
los intereses y derechos afectados con la decisión judicial
deben ceder frente a la regularidad del proceso electoral y la
veracidad de la expresión popular. Además, debe recordarse
que precisamente por la magnitud de los principios e intereses que subyacen al proceso electoral, la nulidad de los actos
electorales está sometida a estrictas condiciones que hacen
que las causas generadoras de esa anulación sean únicamente las generales señaladas en el artículo 84 del Código
Contencioso Administrativo y las especiales que contemplan
114
Colombia
los artículos 223, 227 y 228 de esa misma normativa. Finalmente, de acuerdo con el artículo 1º del Código Electoral, al
momento de aplicar e interpretar las normas electorales se
deberá tener en cuenta el principio de eficacia del voto, según el cual debe preferirse la interpretación que dé validez al
voto que represente la expresión libre de la voluntad del elector. De ahí que si la alteración de un dato o la falsedad de un
registro no modifican el resultado electoral, el intérprete debe
dar plena validez a los votos de la mayoría y hacer eficaz la
decisión de ésta”.
b. DEMANDA.- Requisitos. El rigorismo procesal no puede
desvirtuar la acción pública electoral
“No puede negarse que la demanda adolece del defecto señalado, en
la medida en que olvidó señalar los desarrollos legales de la norma constitucional que estima violada por el acto administrativo demandado. En
armonía con el principio de la prevalencia del derecho sustancial consagrado en el artículo 228 de la Constitución, es deber del juez emplear
facultades de la ley procesal, para evitar decisiones inhibitorias (Art. 37
del C. de P. C., modificado por el Art. 1.13 del D.E. 2282 de 1989).
(...) el rigorismo procesal no puede desvirtuar la acción pública electoral, es obligación del juez pronunciarse a fondo, salvo situaciones que lo impidan, lo que envuelve el cuidado
elemental de examinar la demanda, antes de darle curso,
que cumpla con los requisitos formales, y en caso contrario
ordenar corregirla o en últimas inadmitirla.
Pero cuando, como en este caso, la demanda no se hizo corregir en
la en la oportunidad procesal, el juez tiene el deber legal de interpretarla
buscando que se pueda producir un fallo de fondo”.
c.
PROCESO ELECTORAL. Facultad interpretativa del
juez. Prevalencia del derecho sustancial.
Interpretación de la demanda
“El carácter rogado de la jurisdicción contencioso administrativa no impide que el juez interprete la demanda en un sentido útil y eficaz que le permita al demandante acceder a la
administración de justicia para que se le resuelva de fondo el
conflicto jurídico que plantea. De hecho, la facultad que tiene
el juez para interpretar la demanda electoral deriva directamente del principio constitucional según el cual el derecho
sustancial debe prevalecer sobre la formalidad, de tal manera
115
Antonio José Lizarazo Ocampo
que se garantice a toda persona el derecho de acceso a la
administración de justicia y, en especial, el derecho a interponer acciones públicas en defensa de la Constitución y la
ley. En este orden de ideas y en razón a que la acción de
carácter electoral es pública, es lógico inferir que puede ser
instaurada por cualquier persona y que el juez contencioso
administrativo tiene la facultad de interpretar la demanda y
dar un sentido lógico a las acusaciones de la misma. Con base
en lo anterior, se tiene que a pesar de que la demanda no
está elaborada de manera técnica, al utilizar la facultad de
interpretación de la demanda la Sala encuentra que el demandante cumplió con los requisitos que contempla el artículo 137 del Código Contencioso Administrativo”.
d. PROCESO ELECTORAL. Función judicial en materia
electoral
“La función judicial en materia electoral está asignada a la
jurisdicción contencioso administrativa por los artículos 237.1
de la Constitución Política y 82 del Código Contencioso Administrativo y reglamentada en el Capítulo IV Título XXVI, Libro
Cuarto del mismo Código, artículos 223 y siguientes, que contiene el régimen de los procesos electorales. Su objeto es preservar la trasparencia del sufragio restableciendo el genuino
sentido de la votación, anulando los actos proferidos por las autoridades que declaran un resultado electoral viciado por causales
de ilegalidad, alterando la voluntad popular. A través de los procesos contencioso electorales se realiza un juicio de fondo, cualitativo, en el que el juez, con base en los planteamientos de la demanda
de nulidad electoral, evalúa si se configuran las causales de nulidad de los registros electorales previstas en la ley, y además, si
esa nulidad afecta el resultado electoral. La competencia de la
jurisdicción contencioso administrativa, entonces, está delimitada por la demanda que se analiza. El juez administrativo no
puede variar y menos crear o complementar la causa petendi,
pues su deber es resolver si hay o no lugar a acceder a las
pretensiones de la demanda con base en los antecedentes
fácticos y de derecho contenidos en ella y en los medios probatorios regular y oportunamente agregados al expediente; la
infracción de este deber atenta contra el principio del debido
proceso y del derecho de defensa, pues impide a los opositores
rebatir los hechos de la demanda y ejercer el legítimo derecho de controvertir y de aportar pruebas para desvirtuarlos”.
116
Colombia
V.
Evaluación del Funcionamiento del Sistema de Justicia
Electoral
Las reglas electorales contenidas en el Código Electoral vigente
—adoptado en 1986 como una compilación de normas electorales expedidas hasta 1985,44 con algunas modificaciones posteriores—, corresponden a concepciones políticas y jurídicas superadas por el Constituyente
de 1991. Esta desactualización es, sin lugar a duda, el mayor problema
que deben enfrentar las autoridades electorales a la hora de realizar los
escrutinios y resolver las impugnaciones que durante su desarrollo formulan los testigos electorales y los candidatos o sus apoderados.
En efecto, la legislación vigente corresponde a una época en que la
soberanía se reconocía a la Nación y el voto se concebía como una función, en tanto que a partir de la Constitución de 1991 la soberanía se
hace residir en el pueblo y el voto se concibe como un derecho fundamental. Este solo cambio conceptual obliga a encontrar soluciones diferentes
a las irregularidades que se puedan cometer durante los procedimientos
electorales.
Otros aspectos problemáticos para la solución de las controversias
electorales se relacionan con la fórmula de la exclusión de votos en algunos casos que tenían como supuesto el hecho de que los ciudadanos votaban mediante papeletas diseñadas y distribuidas por los propios candidatos,
mientras que ahora se vota mediante el uso de tarjetas electorales diseñadas y distribuidas por el Estado, impresas en papel de seguridad y numeradas, y entonces ya no sólo no resulta razonable la exclusión sino
que incluso podría considerarse inconstitucional.
Cabe resaltar, sin embargo, el importante esfuerzo legislativo que se
hecho para desarrollar la Constitución de 1991. Lamentablemente ha sido
disperso y producto de la urgencia de atender situaciones particulares,
generando nuevos problemas de aplicación de las disposiciones electorales. Probablemente el más notorio paso dado en la dirección de modernizar
la política lo constituyó el Acto Legislativo 01 de 2003, que introdujo significativos cambios al régimen político y electoral, entre los cuales es preciso mencionar los siguientes: i) Aplicación de nuevas reglas para la
asignación de curules en las corporaciones públicas de elección popular,
tales como el umbral, la cifra repartidora y el voto preferente; ii) Ampliación de los efectos jurídicos del voto en blanco, al establecer la invalidez
general de una elección cuando éste constituya la mayoría absoluta respecto del total de votos válidos depositados en la respectiva elección; iii)
44
El Código Electoral fue adoptado por el Gobierno mediante Decreto 2241 de 1986, en
ejercicio de las facultades extraordinarias que le confirió la Ley 96 de 1985.
117
Antonio José Lizarazo Ocampo
Autorización expresa del voto electrónico como mecanismo para el ejercicio
del derecho al sufragio. El Congreso ya expidió la Ley que desarrolla dicho
precepto; iv) Fijación de un término máximo para la duración de los procesos electorales ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
Más recientemente, mediante Acto Legislativo 02 de 2004, el Congreso abrió la posibilidad de la reelección presidencial y dotó a la oposición de nuevos instrumentos para el ejercicio de su actividad.
Precisamente, como una contribución a los esfuerzos de los últimos 14 años, el Consejo Nacional Electoral presentó el año pasado a consideración del Congreso un proyecto de ley mediante el cual se expide un
nuevo Código Electoral, constituyéndose ésta iniciativa en la mejor oportunidad para actualizar y modernizar nuestra legislación electoral.
Finalmente es preciso reconocer que —aunque no constituye fuente
de derecho—, la jurisprudencia del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional, ha contribuido de manera decisiva a la formación del derecho
electoral colombiano. La interpretación de las disposiciones electorales a
la luz de la Constitución de 1991 ha permito disponer de una serie de
pautas y de subreglas de derecho que seguramente, como ha ocurrido en
nuestra historia legislativa, especialmente en materia de derecho administrativo, serán incorporadas por el Congreso al derecho positivo. Para los
colombianos las reglas electorales constituyen parte medular de las reglas
de juego democráticas que requerimos para la construcción de la paz.
118
El contencioso y la jurisprudencia
electorales en Costa Rica
Luis Antonio SOBRADO GONZÁLEZ*
S UMARIO : I. La justicia electoral en Costa Rica: visión de
conjunto e instituciones competentes; II. El contencioso
electoral en Costa Rica: sistema de medios de impugnación
y procedimientos; III. La jurisprudencia electoral en Costa
Rica.
Según la Constitución Política vigente, promulgada en 1949, Costa
Rica es una república unitaria con forma de gobierno presidencialista.
Su artículo 168 estipula que, administrativamente, el territorio está dividido en provincias (siete), que se subdividen en cantones (ochenta y
uno) y éstos, a su vez, en distritos (más de cuatrocientos).
Se considera “democrática” (art. 1.º), pues en la república la soberanía “reside exclusivamente en la Nación ” (art. 2.º). De ahí que su gobierno
sea calificado, en su artículo noveno, como “popular” y “representativo”;
según la misma disposición lo ejercen “el pueblo y tres Poderes distintos e
independientes entre sí. El Legislativo, el Ejecutivo y el Judicial”.
Para asegurar el carácter representativo de los gobernantes, se declaran de elección popular al Presidente y los Vicepresidentes de la República, así como los Diputados a la Asamblea Legislativa; con el mismo
propósito los miembros de los supremos poderes están sometidos, en todos
los casos, a mandatos limitados en el tiempo, por lo que el gobierno también se adjetiva constitucionalmente como “alternativo”.
Paralelamente al gobierno nacional, coexisten ochenta y un gobiernos locales o municipales, encargados de la “administración de los intereses y servicios locales en cada cantón”. Cada uno de esos gobiernos
está compuesto por los regidores (integrados en un concejo municipal) y
un funcionario ejecutivo (art. 169), que legalmente se denomina alcalde.
El Código Municipal ordena instalar concejos distritales, como órganos inter-
* Magistrado propietario del Tribunal Supremo de Elecciones y profesor de Derecho
Constitucional de la Facultad de Derecho de la Universidad de Costa Rica.
119
Luis Antonio Sobrado González
nos de la respectiva administración local, integrados por cinco miembros.
Uno de ellos es el síndico, quien preside el concejo de distrito y a la vez
interviene, representando a su respectivo distrito, en el concejo municipal
del cantón, aunque sin derecho a voto en su seno (art. 172 constitucional).
Dado que los gobiernos municipales participan de la lógica democrática propia del gobierno nacional, sus miembros de igual modo se entienden representantes populares y, por ello, todos los funcionarios municipales
mencionados son también nombrados a través de elecciones periódicas.
Junto a las funciones ejecutiva, legislativa y judicial del gobierno, la
Constitución de 1949 prevé una cuarta, por medio de la cual se hace posible
la designación popular de los indicados miembros del gobierno nacional y de
los locales y, por ende, su transición democrática: la función electoral, cuya
autonomía reconoce (art. 95.1) y encarga al Tribunal Supremo de Elecciones
(en adelante el “TSE”). La creación de éste justamente constituye una de las
principales innovaciones, en términos históricos, de esa Constitución.
Aunque desde un principio se le concibió constitucionalmente como
un órgano estatal autónomo, mediante reforma del año 1975 se apuntaló
esa autonomía al reconocérsele expresamente el “rango e independencia de los Poderes del Estado” (art. 9.º).
Dicha función electoral consiste en la “organización, dirección y
vigilancia de los actos relativos al sufragio”, con exclusividad e independencia (art. 9.º y 99), mediante actos y resoluciones que “no tienen recurso” (art. 103).
El diseño constitucional del TSE aparece desarrollado en el Código
Electoral (Ley n.º 1536 del 10 de diciembre de 1952 y sus reformas) y en la
Ley Orgánica del TSE y del Registro Civil (n.º 3504 del 10 de mayo de 1965
y sus reformas).1
Ocupa la cúspide de la organización electoral, encontrándose bajo
su dependencia exclusiva el Registro Civil y las juntas electorales.
El Registro Civil, que está a cargo de una Dirección General, está dividido en dos departamentos: el Civil y el Electoral; órganos a través de los cuales ejerce sus atribuciones constitucionales. 2 Al Civil le corresponde, además
1 Las leyes y reglamentos que contienen todas las normas electorales citadas a lo
largo del presente trabajo pueden ser examinados en el sitio web del TSE
(www.tse.go.crg).
2 “Artículo 104.- Bajo la dependencia exclusiva del Tribunal Supremo de Elecciones
está el Registro Civil, cuyas funciones son: 1) Llevar el Registro Central del Estado
Civil y formar las listas de electores; 2) Resolver las solicitudes para adquirir y recuperar
la calidad de costarricense, así como los casos de pérdida de nacionalidad; ejecutar las
sentencias judiciales que suspendan la ciudadanía y resolver las gestiones para
recobrarla. Las resoluciones que dicte el Registro Civil de conformidad con las
atribuciones a que se refiere este inciso, son apelables ante el Tribunal Supremo de
Elecciones; 3) Expedir las cédulas de identidad; 4) Las demás atribuciones que le
señalen esta Constitución y las leyes”.
120
Costa Rica
de sus tareas de registrador civil, resolver las solicitudes de naturalización; al
Electoral, la emisión de las cédulas de identidad y elaborar las listas de electores o padrón electoral. La Dirección General del Registro Civil asume directamente el registro de partidos políticos y la inscripción de candidaturas.
Las juntas electorales también aparecen mencionadas en la Constitución (art. 93 y 102.4). De acuerdo con el artículo 39 del Código Electoral, son de dos tipos: cantonales, con asiento en cada uno de los ochenta
y un cantones de la república, y receptoras de votos, instaladas en los
distintos distritos electorales.3
El Tribunal desempeña su rol constitucional como órgano máximo
de la administración electoral y, simultáneamente, ejerce la jurisdicción electoral mediante el conocimiento del “contencioso electoral” (cuyas características se analizarán en los distintos capítulos de este trabajo),
y se le atribuyen adicionalmente competencias “cuasilegislativas”; atribuciones que, en general, ejerce de modo centralizado.
De acuerdo con el artículo 102 constitucional y en su condición de
administrador electoral, le compete al TSE:
• “Convocar a elecciones populares” (inc. 1.º).
• ·“Nombrar los miembros de las Juntas Electorales, de acuerdo
•
•
•
•
con la ley” (inc. 2.º).
·“Dictar, con respecto a la fuerza pública, las medidas pertinentes para que los procesos electorales se desarrollen en
condiciones de garantías y libertad irrestrictas… Estas medidas las hará cumplir el Tribunal por sí o por medio de los delegados que designe” (inc. 6.º).
·“Efectuar el escrutinio definitivo de los sufragios emitidos en
las elecciones de Presidente y Vicepresidentes de la República, Diputados a la Asamblea Legislativa, miembros de las
Municipalidades y Representantes a Asambleas Constituyentes” (inc. 7.º).
·“Hacer la declaratoria definitiva de la elección de Presidente
y Vicepresidentes de la República, dentro de los treinta días
siguientes a la fecha de la votación, y en el plazo que la ley
determine, la de los otros funcionarios citados en el inciso
anterior” (inc. 8.º).
·“Organizar, dirigir, fiscalizar, escrutar y declarar los resultados de los procesos de referéndum” (inc. 9.º).
3 Los distritos electorales no necesariamente coinciden con los administrativos,
puesto que el Código Electoral autoriza al TSE a dividir uno administrativo en dos o
más distritos electorales, “procurando así la mayor comodidad de los electores para la
emisión de sus votos” (art. 10).
121
Luis Antonio Sobrado González
Dentro de las atribuciones que denomino “cuasilegislativas” se
incluyen: la interpretación de las normas legales y constitucionales en
materia electoral (que se sustraen de su posible interpretación auténtica por parte de la Asamblea Legislativa según se analizará más adelante) y la consulta vinculante prevista en el artículo 97 de la Constitución
Política. Este último dispone que, para la discusión y aprobación de proyectos de ley relativos a materias electorales, la Asamblea deberá consultar al TSE; para apartarse de su opinión se necesitará el voto de las
dos terceras partes del total de sus miembros. Dentro de los seis meses
anteriores y los cuatro posteriores a una elección popular, el criterio
rendido por el Tribunal resulta vinculante de modo absoluto y lo coloca
en una posición senatorial: en tal período, “la Asamblea Legislativa no
podrá … convertir en leyes los proyectos sobre dichas materias respecto
de los cuales el Tribunal Supremo de Elecciones se hubiese manifestado en desacuerdo”.
I. La justicia electoral en Costa Rica: visión de conjunto
e instituciones competentes
De seguido se expondrá cómo se integra el TSE y sus principales
características organizativas, para pasar luego a revisar las garantías de
las cuales se le dota para asegurar su independencia e imparcialidad.
1.
Integración y principales características del TSE
El TSE es un órgano colegiado de naturaleza permanente, integrado por tres magistrados propietarios y seis suplentes. Sin embargo, un
año antes y seis meses después de las elecciones para escoger Presidente de la República y Diputados a la Asamblea Legislativa, se amplía con
dos de sus magistrados suplentes para formar, en ese lapso, un Tribunal
de cinco miembros (art. 100 constitucional).
Con motivo de las ausencias temporales de cualquier magistrado en
ejercicio, el Tribunal llamará por sorteo a alguno de los suplentes, quien
no podrá excusarse sino por motivo legal (art. 6 y 11 de la Ley Orgánica).
La designación de los magistrados electorales corre a cargo de la
Corte Suprema de Justicia del Poder Judicial, por los votos de no menos
de los dos tercios del total de sus miembros (artículo 100 de la Constitución). Aunque no se prescribe ningún procedimiento al efecto, a partir
del año 1999 se ha impuesto la costumbre de realizar un concurso abierto previamente a efectuar tales designaciones.
De acuerdo con el mismo artículo 100 de la Constitución, los magistrados electorales deben reunir las mismas condiciones o requisitos
122
Costa Rica
que se exigen a los magistrados judiciales; reenvío que nos remite al
artículo 159 y que los precisa del siguiente modo:
• Ser costarricenses por nacimiento o naturalización, aunque en
•
•
•
•
este último caso habrán de contar con domicilio en el país no
menor de diez años después de obtenida la carta respectiva.
Ciudadanos en ejercicio.
Pertenecer al estado seglar.
Mayores de treinta y cinco años de edad.
Poseer título de abogado y haber ejercido esa profesión durante diez años al menos, salvo que se tratare de funcionarios
judiciales con práctica no menor de cinco años.
El plazo de nombramiento es de seis años, con posibilidad de reelección. Sin embargo y como garantía de estabilidad e independencia del
organismo electoral, está previsto que el vencimiento del período de los
distintos magistrados se produzca escalonadamente, de suerte tal que
un propietario y dos suplentes deberán ser renovados (o reelectos) cada
dos años (art. 101 de la Constitución).
En cuanto a las causales y procedimiento de remoción se refiere, cabe
indicar que al gozar los magistrados electorales de las “inmunidades y prerrogativas que corresponden a los miembros de los Supremos Poderes” ( ibid.),
para poder ser perseguidos penalmente se requiere el previo desafuero legislativo y la respectiva suspensión, quedando su juzgamiento a cargo de la
Corte Suprema de Justicia. En cuanto a las faltas administrativas que puedan cometer, se aplica analógicamente la norma de la Ley Orgánica del
Poder Judicial que regula el régimen disciplinario de sus propios magistrados (art. 182), dado que no existe previsión al respecto en su ordenamiento
particular. Esto significa que el procedimiento disciplinario se desarrolla
ante el propio TSE, quien podrá imponer las sanciones de advertencia, amonestación y suspensión; si el TSE estima procedente decretar la revocatoria
del nombramiento del magistrado investigado, lo comunicará a la Corte
Suprema de Justicia para que resuelva lo que corresponda.
El propio Tribunal nombra a su Presidente, a quien corresponde
dirigir las sesiones y convocar extraordinariamente al Tribunal, así como
ejercer su representación legal. 4
4 “Además de las atribuciones que por otras disposiciones legales le correspondan,
el Presidente del Tribunal tiene las siguientes: a) Abrir y cerrar las sesiones; anticipar
o prorrogar las horas de despacho en caso de que así lo requiera algún asunto urgente o
grave, y convocar, extraordinariamente al Tribunal, cuando fuere necesario; b) Fijar el
orden en que deban verse los asuntos sujetos al conocimiento del Tribunal; c) Dirigir los
debates, y poner a votación los asuntos cuando el Tribunal los considere discutidos; y d)
Ejercer la representación legal del Tribunal. Las resoluciones que el Presidente dictare
en uso de las atribuciones que se le confieren en este artículo, no podrán prevalecer
contra el voto de la mayoría del Tribunal” (art. 13 de la Ley Orgánica).
123
Luis Antonio Sobrado González
Las sesiones del TSE son, en principio, privadas. Sin embargo, aquellas “en que se verifiquen escrutinios sólo los fiscales de los partidos que
hubieren participado en la elección cuya documentación se escruta, tienen derecho a asistir. Podrán también asistir fiscales o interesados a las
sesiones, cuando el Tribunal así lo acuerde a solicitud de parte interesada” (art. 10 de la Ley Orgánica).
El quórum requerido para sesionar lo es la mayoría de sus miembros, salvo para dictar los actos indicados en el artículo 7 de la Ley Orgánica, caso en que se exige la presencia de todos sus integrantes. 5 Por
su naturaleza, también resulta preceptivo ese quórum totalitario para
poder adoptar cualquier resolución expresiva de la potestad jurisdiccional del TSE.
Las decisiones del TSE deben ser apoyadas por la mayoría simple de
los magistrados presentes. Si no resultare mayoría de votos conformes de
toda conformidad, se hará una nueva votación en la cual participarán dos
magistrados suplentes. Si aún así no hubiere resolución de mayoría, el
magistrado cuyo voto fuere único, deberá adherirse forzosamente a cualquiera de los otros votos, con el fin de formar mayoría, sin que esta adhesión forzada pueda acarrearle ninguna responsabilidad (art. 8 de la Ley
Orgánica).
El Tribunal cuenta con las oficinas de apoyo que indica su Ley Orgánica (Secretaría, Inspección Electoral, Contraloría Electoral, Contaduría y Proveeduría), otras leyes (Auditoría Interna, por ejemplo) y los
reglamentos autónomos que ha dictado (Coordinación de Programas Electorales, Dirección Ejecutiva, etc.). Sus funcionarios son nombrados por
concurso y gozan de estabilidad en el empleo público, salvo algunos pocos
casos declarados como “cargos de confianza” (letrados y choferes de los
magistrados y el Coordinador de Programas Electorales).
2.
Garantías de independencia e imparcialidad
Ya hemos adelantado que el reconocimiento constitucional del “rango e independencia de los Poderes del Estado” y los requisitos y la forma
de designación de los magistrados electorales, garantizan la independencia del TSE, la libertad de criterio de sus miembros y, en general, la autonomía de la función electoral. En efecto, en su nombramiento no tienen
5
“a) Declaratoria de elección de Presidente y Vice-Presidentes de la República,
Diputados a la Asamblea Legislativa, o a una Constituyente, y Regidores y Síndicos
Municipales. b) Resultado de un plebiscito. c) Demandas de nulidad. d) Resoluciones
de fondo en los casos determinados por el artículo 102, incisos 3) y 5) de la Constitución
Política. e) Inscripción o cancelación de Partidos Políticos o de candidatos. f)
Nombramiento del Director General del Registro Civil. g) Cualquier otro que expresamente
determine la ley”.
124
Costa Rica
ninguna injerencia alguna los partidos políticos ni la Asamblea Legislativa; la desvinculación partidaria de los magistrados, una vez designados,
se asegura imponiéndoles una prohibición absoluta de participación política durante el período de su nombramiento (art. 88 del Código Electoral).
Además, la forma escalonada en el tiempo con que se hacen sus designaciones, evita eficazmente el riesgo de una defenestración colectiva del
organismo electoral y minimiza el de indebidas interferencias del Poder
Judicial.
A continuación se verá cómo esa independencia y autonomía se
refuerzan mediante la atribución, al TSE, de competencias naturales de
otros Poderes del Estado y a través de su inmunización frente a controles
interorgánicos usuales.
En lo que al Poder Judicial se refiere, la Constitución torna improcedente la revisión de las resoluciones del TSE a través del proceso contencioso administrativo o del recurso de amparo, dado que
declara que éstas “no tienen recurso” (art. 103); irrecurribilidad que,
sin embargo, sólo rige para sus actos electorales, no así para sus decisiones administrativas ni registrales. También resalta la circunstancia de que los ilícitos de parcialidad política y participación política
prohibida son del conocimiento exclusivo del TSE, cuyas sentencias
gozan de autoridad de cosa juzgada material, con lo cual se produce
una ruptura del principio de universalidad jurisdiccional del Poder
Judicial.
En lo que respecta a la Asamblea Legislativa, ya se mencionó que
la Constitución prohíbe que ésta interprete auténticamente la ley electoral, transfiriendo esa potestad al TSE (art. 121.1), y obliga a que el órgano parlamentario consulte la opinión del TSE durante el trámite de
elaboración de las leyes en esta materia (art. 97), cuyo criterio es
vinculante (de modo relativo, aunque absoluto en época electoral).
Por último, el Poder Ejecutivo se ve afectado de tres maneras:
•
•
Al Tribunal se le adscribe administrativamente el Registro
Civil, que en otras latitudes suele pertenecer al Poder Ejecutivo o entenderse como función municipal (art. 104). Con ello
se asegura una oportuna cedulación ciudadana, la fidelidad y
transparencia del padrón electoral y se previene cualquier
maniobra fraudulenta del gobierno de turno respecto de las
listas de electores.
Aunque es al Presidente de la República a quien constitucionalmente compete el “mando supremo de la fuerza pública”
(art. 139.3), el Tribunal puede —directamente o través de sus
delegados— dictar, con respecto a ésta, “las medidas pertinentes para que los procesos electorales se desarrollen en condi125
Luis Antonio Sobrado González
•
ciones de garantías y libertad irrestrictas” (art. 102.6); creándose por tal vía un mando compartido excepcional.
El respectivo departamento del Ministerio de Hacienda no
puede modificar, con motivo de la elaboración del proyecto de
presupuesto ordinario anual del Estado, los “gastos presupuestos por el Tribunal Supremo de Elecciones para dar efectividad al sufragio” (art. 177 constitucional).
II. El contencioso electoral en Costa Rica: sistema
de medios de impugnación y procedimientos
Según apunta Jesús Orozco Henríquez, en su acepción más restringida el contencioso electoral abarca “los medios procesales de control
de la regularidad de los actos y procedimientos electorales, esto es, hace
referencia al conjunto de controles o impugnaciones estrictamente jurisdiccionales frente a los actos y procedimientos electorales (excluyendo, en consecuencia, a los controles jurídicos provenientes de órganos de
naturaleza propiamente administrativa o política)”.6 A través éste, son
susceptibles de impugnación electoral los siguientes actos: “los relativos
al padrón electoral; los correspondientes al régimen de los partidos políticos; los relacionados con los actos preparatorios a la jornada electoral, y
los vinculados con los resultados electorales”.7
El TSE, conforme a lo ya explicado, desarrolla concomitantemente tareas de administración electoral, de jurisdicción electoral y de
naturaleza “cuasilegislativa”, que conjuntamente definen su función
electoral.
En tanto juez electoral, concentra para sí la resolución de todas las
modalidades del contencioso electoral y sus resoluciones —por no ser
susceptibles de recurso ante la Sala Constitucional de la Corte Suprema
de Justicia o de revisión posterior en sede contencioso administrativa—
pasan con autoridad de cosa juzgada material.8 Su ámbito jurisdiccional
exclusivo está delimitado por el concepto “materia electoral”, cuyos con-
6 El contencioso electoral/la calificación electoral , Tratado de derecho electoral
comparado de América Latina, México, IIDH/Universidad de Heidelberg/Tribunal
Electoral del Poder Judicial de la Federación/IFE, 1998, pág. 709 y 716.
7 Ibid., pág. 779.
8 Como desarrollo de la regla constitucional que niega todo recurso contra las
resoluciones del TSE (art. 103) y de la que niega el recurso de amparo contra “la
declaratoria de elección que haga el Tribunal” (art. 10) , el inciso d) del artículo 30 de
la Ley de la Jurisdicción Constitucional declara improcedente en general el amparo
“Contra los actos o disposiciones del Tribunal Supremo de Elecciones en materia
electoral”.
126
Costa Rica
tornos ha ido precisando la jurisprudencia y que trasciende el de la simple emisión del voto.9
Es, entonces, una jurisdicción electoral especializada, concentrada
y, además, uniinstancial, mediante la cual se imparte centralizadamente
justicia en materia electoral. La única excepción a esta regla de
uniinstancialidad está contemplada en el artículo 64 in fine del Código Electoral, que se refiere a la apelación de las decisiones adoptadas por las asambleas de los partidos políticos, que las conoce primero la Dirección General
del Registro Civil y, en segunda instancia, el TSE.
9
En resolución n.º 4 de las 9:25 horas del 3 de enero de 1996, el TSE ha indicado:
“El sufragio, entonces, no comprende cualquier tipo de votación, sino tan solo aquella
que se relaciona directamente con el derecho ciudadano a elegir y ser electo para un
cargo público de elección popular … Por obvio que resulte, es preciso dejar claro que al
decir la Constitución Política “actos relativos al sufragio”, dentro de la competencia
atribuida al Tribunal, no sólo se comprenden los propios de la emisión del voto, sino
todos aquellos descritos por la propia Constitución o en las leyes electorales y que,
directa o indirectamente se relacionen con todo el proceso electoral”. Mediante sentencia
n.º 38 de las 9 horas del 10 del mismo mes y año, el TSE precisaba que integra esa
“materia electoral” lo relacionado con la cancelación de credenciales de funcionarios
de elección popular: “… aunque la elección del diputado proviene de la voluntad
popular a través del sufragio, es al Tribunal a quien la Constitución atribuye la facultad
exclusiva e inapelable de confirmar jurídicamente esa voluntad. Tanto es así que de
existir impedimento o incompatibilidad para que el elegido pueda ejercer el cargo, … el
Tribunal no podría declararlo electo ni entregarle su credencial por más que, por un
error grave, haya figurado como candidato y electo por la voluntad popular, en virtud
de que tal elección contiene un vicio de nulidad insubsanable … Por estas razones, la
credencial, que no es otra cosa que el signo objetivo de la decisión exclusiva e inapelable
del Tribunal que declara electo al diputado, tiene rango constitucional y con ese mismo
rango, legitima al ejercicio del cargo …”. Por su parte, la Sala Constitucional apuntó
que “… la jurisprudencia constitucional ha ido definiendo en forma casuística lo que
se entiende es actividad electoral, asuntos en los que — la mayoría de las veces— se ha
declarado incompetente para conocerlos por considerar que debían ser tramitados ante
ese tribunal constitucional especializado (Tribunal Supremo de Elecciones). De esta
suerte, ha indicado que la actividad electoral comprende las de organizar, dirigir y
fiscalizar todos los actos relativos con el proceso de elecciones nacionales (sentencia
número 0653-98), la cual se desarrolla en actividades tales como las siguientes: la
regulación de las normas que rigen la deuda política, así como el control que sobre esta
materia tiene el Tribunal Supremo de Elecciones (0980-91, 3666-93, 0515-94, 042898); el control de las regulaciones estatutarias relativas al derecho de elegir y ser
elegido en los procesos internos de los partidos políticos (sentencia número 3294-92);
la integración del Concejo Municipal, la declaratoria de la elección y las posteriores
sustituciones por pérdidas de credenciales de los regidores y síndicos municipales
(sentencia número 2430-94); la tramitación del proceso contencioso electoral para
conocer de la cancelación o anulación de credenciales de regidores municipales
(sentencia número 0034-98); el cierre de negocios comerciales en los que se expenda
licor y que se encuentran ubicados en el centro de la ciudad de San José a consecuencia
de la realización de las plazas públicas que celebran los partidos políticos (sentencia
número 0466-98); y la determinación por parte del Tribunal Supremo de Elecciones de
donde realizará la celebración solemne el día de las elecciones, para el conteo inicial
de los resultados de las elecciones nacionales (0563-98)” (resolución n.º 2000-6326).
127
Luis Antonio Sobrado González
A través de esos mecanismos jurisdiccionales, el Tribunal resuelve las controversias suscitadas a propósito del fenómeno electoral y, por
su medio, realiza un control jurídico sobre la conformidad de los distintos
actos con el ordenamiento electoral, lo que abarca normas de cualquier
naturaleza (constitucional, legal, reglamentaria y estatutaria). Se excluye el control de constitucionalidad de las normas electorales, por corresponder éste a la Sala Constitucional (art. 10 de la Constitución). No
obstante lo anterior, la jurisprudencia del TSE admite (a partir del dictado
de la resolución n.º 393-E-2000)10 la posibilidad de que éste, con motivo
de la tramitación de recursos de amparo electorales y por propia autoridad, desaplique para el caso concreto normas estatutarias contrarias a la
Constitución, sin perjuicio de que éstas puedan ser posteriormente conocidas, en una perspectiva de anulación erga omnes, por la jurisdicción
constitucional.
Como sucede con toda actuación jurisdiccional, es indispensable
que la intervención del TSE sea instada por el sujeto legitimado al efecto
o por su representante legal. Su firma, por mandato del artículo 161 del
Código Electoral, deberá ser autenticada por abogado o por el delegado
cantonal de la autoridad de policía del domicilio del gestionante.11 No obstante lo anterior, el Tribunal ha entendido que puede prescindirse de la
autenticación si el escrito lo presenta directamente el firmante y que tal
requisito no es preceptivo tratándose de memoriales suscritos por autoridades públicas o por los personeros de los partidos políticos.
A continuación se precisarán los distintos mecanismos de impugnación que en Costa Rica engloba el contencioso electoral, distinguiéndolos del siguiente modo: el vinculado con los resultados electorales (la
demanda de nulidad), el recurso de apelación contra actos electorales
de la administración electoral inferior u otro órgano administrativo, la
anulación o cancelación de credenciales de funcionarios de elección
popular y los relacionados con el funcionamiento de los partidos políticos (el procedimiento recursivo del artículo 64 del Código Electoral, el
recurso de amparo electoral y la acción de nulidad). Finalmente haremos referencia al juzgamiento de los ilícitos de parcialidad y participación política prohibida.
10
El texto de esta resolución, así como el de las demás que se citan en este trabajo,
puede ser consultado en la página web del TSE (www.tse.go.cr); el de las sentencias
de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, en el respectivo sitio en
internet (www.poder-judicial.go.cr/sala4/).
11 Como se verá, únicamente tratándose del recurso de amparo electoral se exime
de los requisitos de la autenticación y de demostrar personería por parte de quien
desee plantearlo en nombre de otro.
128
Costa Rica
1.
La demanda de nulidad
Está regulada en los artículos 142 a 148 del Código Electoral y sirve
de cauce procedimental para impugnar la validez de los siguientes actos
vinculados con los resultados electorales:
“a) El acto, acuerdo o resolución de una Junta ilegalmente integrada, ilegalmente reunida o que funcione en lugar u hora
diferente a los fijados conforme con esta ley;
b) El Padrón-Registro, acta, documento, inscripción, escrutinio
o cómputo que resultare de modo evidente no ser expresión
fiel de la verdad;
c) La votación y elección recaídas en persona que no reúna las condiciones legales necesarias para servir un cargo; y las que se
hagan contra los mandatos de la Constitución y de este Código.
No obstante lo dicho en el inciso a), es válida la votación celebrada
ante una Junta Receptora, de la cual haya formado parte un miembro
que no reúna las condiciones requeridas por la ley.
Resuelto con lugar un incidente de nulidad planteado con base en
el inciso c) de este artículo, el Tribunal Supremo de Elecciones, al hacer
la declaratoria de elección, procederá a la adjudicación de cociente sin
tomar en cuenta a tal persona” (art. 142).
Cualquier persona puede presentar la demanda de nulidad, puesto que
se declara de “acción pública”, y no obliga a rendimiento de fianza (art. 143).
Debe plantearse por escrito dentro del plazo de tres días “contados a
partir de aquel que le hubiere sido entregada la documentación que ha de
escrutar”; frase del Código que reglamentariamente ha sido aclarada en el
sentido de que el plazo corre a partir de la apertura, por parte del TSE, del
dispositivo que contiene la documentación electoral respectiva.12 La demanda debe puntualizar el vicio reclamado y la norma que le sirve de fundamento, y habrá de acompañarse de la prueba documental respectiva o
indicarse la oficina en que se encuentra (art. 144).
En cuanto al sistema probatorio vigente se refiere, tanto para las
demandas de nulidad como para toda otra impugnación electoral, los
artículos 159 del Código Electoral y 114 de la Ley Orgánica establecen
que la apreciación de las pruebas se hará conforme a las reglas de la
sana crítica. Sin embargo, en lo que atañe específicamente a las demandas de nulidad, cobra importancia lo dispuesto en el artículo 32 del
12 Art. 3.º del “Reglamento sobre la fiscalización del escrutinio”, decretado por el
TSE el 7 de noviembre del 2002 bajo el n.º 13-2002.
129
Luis Antonio Sobrado González
Código Electoral, según el cual “El Padrón-Registro es la plena prueba
del resultado de una votación, mientras no aparezca contradicho por
otro documento de igual valor o no se pruebe que es falso … ”. Igual valor
revisten las certificaciones entregadas a los miembros de las juntas
receptoras de votos y los fiscales de los partidos, relativas al resultado
del escrutinio efectuado por cada junta en particular (art. 32 y 121.k del
Código Electoral).
La demanda debe resolverse antes que el Tribunal haga la declaratoria de elección correspondiente (art. 146 del Código Electoral) y la sentencia se comunicará al público mediante publicación (art. 145).
Después de efectuada esa declaratoria, no podrá el TSE volver a
tratar de la validez de la elección ni de la aptitud legal de la persona
electa, a no ser por causas posteriores que la inhabiliten para el ejercicio
del cargo (art. 148).
2
El recurso de apelación contra actos electorales
de la administración electoral inferior o de otros
órganos administrativos
Por corresponderle al TSE en exclusiva la “organización, dirección y
vigilancia de los actos relativos al sufragio” (art. 99 de la Constitución),
conoce en apelación de los actos electorales dispuestos por la administración electoral inferior,13 o por otros órganos administrativos. Veamos:
1. Conforme se precisaba antes, el Registro Civil se encuentra
administrativamente bajo la dependencia del Tribunal; en materia electoral, le corresponde, a través de su Dirección General, conocer todo lo
relativo a la inscripción de los partidos políticos y las candidaturas, y,
mediante su Departamento Electoral, expedir cédulas de identidad y elaborar las listas de electores.
Sus decisiones con relevancia electoral son apelables ante el TSE;
recurso que está previsto en el artículo 112 de la Ley Orgánica.
Al no estar regulada la legitimación para interponerlo, se entiende
que goza de la misma el partido político afectado por el acto contra el que
se reclama, así como cualquier interesado que demuestre ser titular de
un derecho subjetivo o interés legítimo involucrado en la decisión.
El plazo de interposición es de tres días contados a partir de la
notificación del acto recurrido.
Si el recurso se formula en tiempo, el Registro lo admitirá inmediatamente después de interpuesto y enviará el expediente al Tribunal.
13 El inciso 4) del artículo 102 de la Constitución contempla expresamente la potestad
del TSE de “Conocer en alzada de las resoluciones apelables que dicten el Registro Civil
y las Juntas Electorales”.
130
Costa Rica
Dado que legalmente se atribuye al Registro juzgar su admisibilidad, la
jurisprudencia electoral ha admitido la posibilidad de apelar por
inadmisión las resoluciones del a quo que denieguen ilegalmente el recurso de apelación, rigiendo analógicamente las normas respectivas del
Código Procesal Civil (art. 583 y siguientes).
Recibido el expediente, el TSE resolverá dentro del término de quince
días, salvo que ordene prueba para mejor resolver; en este caso, el término se contará a partir del día en que la prueba haya sido evacuada. Dichos plazos han sido considerados como de naturaleza ordenatoria.
2. Las juntas electorales, de acuerdo con el art. 39 del Código Electoral, son: las cantonales (una en cada cantón de la República) y receptoras de votos (que se instalan en los distintos distritos electorales).
En cuanto a la apelación de sus actos, el Código Electoral sólo regula de modo expreso la posibilidad de que los fiscales partidarios apelen la
nulidad de un voto en particular decretada por una junta receptora de
votos, en los términos de su numeral 129 bis. De acuerdo con el mismo,
el TSE deberá resolver el recurso en un plazo máximo de un mes.
3. Los artículos 79, 80 y 83 del Código Electoral estipulan que la realización de manifestaciones, desfiles u otras actividades a celebrarse en
sitios públicos, deberá contar con la autorización previa de las autoridades
administrativas correspondientes (actualmente, la municipalidad respectiva). No obstante, durante los dos meses anteriores a las elecciones, requerirá también el permiso de la oficina o del funcionario que el TSE
designe. De acuerdo con el decreto n.º 10-2001, dictado por el TSE el 8 de
agosto del 2001, dicha oficina es la Inspección Electoral, salvo tratándose
de “piquetes”, que los autoriza la Jefatura del Cuerpo de Delegados.
De conformidad con el artículo 159 del Código, las decisiones adoptadas con motivo de las solicitudes de permiso tienen apelación ante el TSE.
El citado decreto reserva la legitimación para recurrir a los partidos políticos, representados al efecto por cualquiera de los miembros de sus comités ejecutivos nacionales o por el presidente de sus respectivos comités
ejecutivos provinciales o cantonales, previa acreditación de su personería.
El indicado numeral del Código Electoral establece que el recurso
deberá interponerse dentro de los dos días posteriores a la notificación de
la resolución respectiva.
4. El artículo 82 del Código Electoral atribuye a las delegaciones
cantonales de la autoridad de policía pronunciarse sobre la apertura o
cierre de locales como clubes políticos, autorizando o denegando las solicitudes correspondientes.
Las reglas del artículo 159 del Código también resultan aplicables
en este ámbito, por lo cual dichas decisiones también son apelables ante
el TSE, debiendo interponerse el recurso dentro del plazo de dos días después de comunicadas.
131
Luis Antonio Sobrado González
Mediante decreto n.º 11-2001, adoptado el 6 de agosto del 2001, el
TSE promulgó un reglamento denominado “Regulaciones sobre clubes políticos”. Su inciso noveno regula el referido trámite recursivo, estableciendo también como propia de los partidos políticos la legitimación para recurrir,
representados por cualquiera de los miembros de sus comités ejecutivos
nacionales o por el presidente de sus respectivos comités ejecutivos provinciales o cantonales, previa acreditación de su personería.
De acuerdo con ese reglamento, interpuesto el recurso, la autoridad de policía se pronunciará sobre su admisibilidad y, de ser procedente,
remitirá el expediente al Tribunal para que resuelva la apelación. Previo
a ello, el TSE podrá trasladar el expediente a la Inspección Electoral para
que, mediante investigación sumaria, realice una inspección y recabe
las pruebas pertinentes.
3
La anulación o cancelación de credenciales
de funcionarios de elección popular
El artículo 148 del Código Electoral, en forma clara, atribuye al TSE la
potestad de cancelar las credenciales de cualquier persona que ocupe puestos de elección popular, “por causas posteriores que la inhabiliten para el
ejercicio del cargo”. Su resolución n.º 38 de las 9 horas del 10 de enero de
1996 hacía ver cómo dicha atribución tiene base constitucional.14 S i n
embargo, también aclaró que, tratándose de los miembros de los Supremos
Poderes, resulta imprescindible el previo desafuero legislativo.15
No existe sin embargo un procedimiento genérico pautado al efecto, aunque sí en lo que en particular concierne a los funcionarios municipales de designación popular, conforme se analiza a continuación.
De acuerdo con el Código Municipal (art. 25), compete al Tribunal
cancelar o declarar la nulidad de las credenciales de los funcionarios
14
La naturaleza jurídica de la credencial y el manejo que de ella hace constitucional
y legalmente el Tribunal antes y durante su entrega al funcionario electo, pudiendo
incluso no hacerlo en los casos expresamente señalados, constituyen elementos
indicadores de una competencia implícita para cancelarla con posterioridad, cuando
su titular viole las prohibiciones establecidas en la propia Constitución bajo pena de
perderla … Por estas razones, no deben ser extraños al derecho electoral los hechos
posteriores al sufragio atribuidos a un diputado o a otro funcionario de elección popular
y que la propia Constitución sancione con la pérdida de su credencial”.
15 “La inmunidad acordada al diputado desde que es “declarado electo” cuando se trata
de un delito, conjuntamente con la facultad de la Asamblea para decidir si procede o no el
desafuero, es una protección y una condición de procedibilidad que, inclusive por mayoría
de razón, deben mantenerse y observarse cuando la sanción es la pérdida de la credencial.
Si el constituyente creyó necesario esa protección y ese procedimiento, aún tratándose de
delito, no hay razón suficiente para negarlos cuando los hechos pueden dar lugar a la
pérdida de la credencial. Esta, cuya gravedad es innegable, siempre será menor que la de
un delito y, sin embargo con respecto a este último, la Asamblea tiene la facultad
constitucional para impedir incluso que se realice el procedimiento penal respectivo”.
132
Costa Rica
municipales de elección popular (alcaldes, intendentes, regidores, síndicos y concejales de distrito) por las causales establecidas en esa ley (art.
18, 24, 56 y 58) u otras especiales (art. 7 de la Ley general de concejos
municipales de distrito, 38 y 39 de la Ley contra la corrupción y el enriquecimiento ilícito en la función pública, 63 de la Ley sobre la zona marítima terrestre y 73 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la
República), disponiendo la simultánea reposición del funcionario cesado.
De acuerdo con el artículo 1.º del “Reglamento sobre la cancelación
o anulación de credenciales municipales”, dictado por el Tribunal el 12
de enero del 2000 y reformado por decreto n.º 3-2003 del 15 de mayo del
2003, la solicitud debe ser planteada por el respectivo concejo municipal.
Sin embargo, el procedimiento también se iniciará a instancia de cualquier particular que presente denuncia fundada.
Si la solicitud no se ajusta a los requisitos dispuestos reglamentariamente, el Tribunal prevendrá su cumplimiento por una única vez.
Como regla general, previamente a la resolución de fondo de las
diligencias, debe sustanciarse el procedimiento administrativo ordinario regulado en la Ley General de la Administración Pública (art. 308 y
siguientes), dentro del cual la Inspección Electoral actúa como órgano
instructor y el Tribunal como órgano resolutor (art. 1.º del Reglamento).
Empero, no será necesario desarrollar ese procedimiento si la solicitud
se basa en la renuncia del funcionario municipal, previamente conocida
por el concejo municipal correspondiente, o su fallecimiento. Tampoco lo
será si se sustenta en ausencias del servidor y éste, en audiencia preliminar, no manifieste su oposición fundada (art. 2.º).
Cuando se inste la cancelación de credenciales invocando la comisión de una falta grave con violación de las normas del ordenamiento de
fiscalización contemplado en la Ley Orgánica de la Contraloría General
de la República u otras que protejan fondos públicos o la propiedad o buena fe de los negocios, se remitirá el asunto a la Contraloría para que ésta
recomiende lo correspondiente, luego de haber levantado el respectivo
expediente contra el presunto responsable. El Tribunal se pronunciará
cuando la Contraloría o los tribunales de justicia se hayan manifestado
sobre la supuesta violación de las referidas normas (art. 3.º).
Cuando se denuncien los hechos contemplados en el artículo 63 de
la Ley sobre la zona marítimo terrestre, el Tribunal lo comunicará a la
Procuraduría General de la República, a fin de que ésta investigue preliminarmente el asunto y ejerza eventualmente la acción penal. El Tribunal resolverá cuando los tribunales penales dicten el respectivo
pronunciamiento (art. 4.º).
En estos dos últimos supuestos, se tendrá siempre como parte del
procedimiento, en calidad de terceros interesados, a la Contraloría y
Procuraduría Generales de la República.
133
Luis Antonio Sobrado González
4.
El procedimiento recursivo del artículo 64
del Código Electoral
Corresponde al TSE “Vigilar, conforme al ordenamiento jurídico y los
estatutos respectivos, los procesos internos de los partidos políticos para la
designación de candidatos a puestos de elección popular” (art. 19.h del Código Electoral), así como los relativos a la escogencia de sus autoridades
internas (art. 95.8 de la Constitución); vigilancia que persigue garantizar
la regla constitucional que obliga a que el ejercicio de la actividad partidaria se haga con apego a la Constitución y la ley, debiendo ser democráticos
su estructura interna y funcionamiento (art. 98 de la Constitución).
Una de las vías para concretar esa vigilancia es el mecanismo
recursivo previsto en el numeral 64 in fine del Código Electoral, que autoriza a impugnar la validez de los acuerdos adoptados por las distintas asambleas partidarias, lo que corresponde resolver al comité ejecutivo superior
de la respectiva organización. Lo resuelto por esa autoridad partidaria,
puede ser apelado ante la Dirección General del Registro Civil; y, contra
su decisión, podrá recurrirse ante el TSE. El plazo para impugnar ante
esas sucesivas instancias es de cuarenta y ocho horas, las cuales dispondrán de tres días para resolver.
Conforme se aprecia, en este caso se rompe el principio de la
uniinstancialidad de los mecanismos propios de la justicia electoral costarricense.
Originalmente, el artículo en mención del Código exigía, como requisito de admisibilidad, que la impugnación fuere apoyada por un grupo
no menor del diez por ciento de los participantes en la asamblea cuyo
acuerdo se recurre. Sin embargo, actualmente se entiende legitimado al
respecto cualquier número de sus miembros, dado que por sentencia n.º
2000-11036 de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia se
declaró inconstitucional el comentado requisito.16
Ya hemos dejado asentado que la jurisdicción electoral aprecia la
prueba de acuerdo con las reglas de la sana crítica. Sin embargo, tratándose de este procedimiento en particular, el artículo 64 del Código Electo16
“… lo que a juicio de esta Sala no encuentra sustento razonable es la exigencia
de reunir el apoyo del diez por ciento de los miembros de la asamblea en el caso de que
alguno de ellos estime procedente cuestionar la validez de un acuerdo … Si la estructura
de las asambleas descansa sobre un sistema representativo, de manera que cada uno
de sus miembros representa un sector que podría ser muy considerable, … una
restricción de esta naturaleza puede conducir claramente a una indebida limitación
del derecho a acceder igualitariamente a la justicia, en perjuicio de las minorías, que
podrían estar siendo representadas por un porcentaje de miembros inferior a ese diez
por ciento que impone la norma en cuestión … lo que implica obstaculizar
innecesariamente el ejercicio legítimo de un derecho que en este caso, además, ejerce a
nombre del sector que representa, lo que acrecenta la irrazonabilidad de la norma …”.
134
Costa Rica
ral estipula que, con ocasión de éste, servirá como “plena prueba” el informe rendido por los delegados del TSE presentes en la respectiva asamblea partidaria.
5.
El recurso de amparo electoral
Conforme ha quedado expuesto, al TSE le corresponde vigilar los
procesos de los partidos tendientes a la postulación de candidatos, a la
selección de sus autoridades internas y, en general, garantizar que el
funcionamiento de las agrupaciones partidarias sea democrático y conforme al ordenamiento jurídico; exigencia que se introdujo a la Constitución por reforma dispuesta en el año 1997.
La Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, a partir de su
resolución n.º 2150-92, ha manifestado reiteradamente que los conflictos de
naturaleza electoral deben ser arbitrados por el TSE y que sólo en el supuesto
de que éste decline su competencia en un caso concreto, corresponde a la
Sala, si existiera de por medio la lesión a un derecho fundamental, decidir.
Ciertamente el medio de impugnación previsto en el artículo 64 del
Código Electoral está concebido como un control de legalidad y
constitucionalidad de los actos de los partidos políticos, en especial aquellos relativos a la postulación de candidaturas y a los procesos de selección de autoridades internas.
Sin embargo, constituye un engorroso e ineficiente mecanismo para
canalizar, a través suyo, la resolución de los conflictos intrapartidarios.
Dentro de sus múltiples limitaciones pueden citarse el circunscribir la
legitimación recursiva a los miembros de las asambleas, impide recurrir
contra actos dictados por otras autoridades partidarias, impone plazos
verdaderamente angustiosos para el recurrente y le obliga a recorrer dos
instancias previas antes de que el Tribunal examine la cuestión.
Así las cosas, eran remotas las posibilidades de una tutela jurisdiccional efectiva frente a los vicios legales en que las cúpulas partidarias
incurrieran, incluso cuando resultaran abiertamente arbitrarias o lesivas
del derecho fundamental de participación política de la militancia partidaria. A pesar de la jurisprudencia relativa a la plena competencia constitucional que al respecto tiene el Tribunal, éste no goza de una vía
legalmente diseñada para el adecuado abordaje jurisdiccional de esta
suerte de conflictos y, dado que tienden a surgir durante el proceso electoral y su resolución pierde interés pasado éste, solía ocurrir que el militante finalmente no recibiera oportuna atención a sus demandas de
justicia electoral (que ambas jurisdicciones se reenviaban) y, con desaliento, terminaba resignándose a su suerte.
Esta situación cambia radicalmente a partir del dictado de la sentencia del TSE n.º 303-E-2000.
135
Luis Antonio Sobrado González
En esa oportunidad, el órgano electoral determinó la necesidad de
reconocer vías alternativas de impugnación para la membresía partidaria que, dado el monopolio de los partidos en la nominación de candidaturas y la novedosa exigencia constitucional relativa a su accionar
democrático, no podía quedar en indefensión frente a actos irregulares
de las dirigencias, cuando éstos lesionaran su derecho fundamental de
participación política en los procesos internos de designación de candidaturas y de cargos de autoridad dentro del partido.
En tal hipótesis, la situación no podía ser tolerada por el Tribunal y se
imponía su lógica fiscalización. Y, dado que su competencia para resolver
estos conflictos internos, por su obvia electoralidad, descendía de la misma
Constitución, no podía rehuirse por la circunstancia de que no existiera
previsión legal o procedimiento idóneo, a la luz del principio de plenitud hermética del ordenamiento jurídico. Persuadida de lo anterior, la resolución
citada dispuso colmar la laguna legal detectada mediante las reglas usuales
de integración normativa, que en la especie suponían aplicar analógicamente
las reglas vigentes del recurso de amparo, pero bajo el entendido que su
conocimiento y resolución estarían en lo sucesivo a cargo del propio TSE.
Es ésta la génesis jurisprudencial del recurso de amparo electoral,
que ha cobrado plena vigencia durante los últimos cuatro años y permitido resolver una gran cantidad de conflictos intrapartidarios, sirviendo
entonces como garantía del funcionamiento democrático de los partidos
políticos, toda vez que ha permitido combatir a través suyo decisiones
que antes hubieran resultado impunes.
Conforme se aprecia, el recurso de amparo electoral surge entonces como una vía para que el Tribunal Supremo de Elecciones pueda ejercer su competencia constitucional y legal de fiscalizar el respeto a las
normas que disciplinan el funcionamiento interior de los partidos políticos y su necesario apego al principio democrático, en aquellos casos en
que la legislación no discipline un procedimiento específico para esos
efectos o éste resulte claramente tardío, insuficiente o ineficaz. 17
Por ello y a través de la resolución del TSE n.º 1555-E-2002 se aclaró
que el amparo electoral no sustituye los procedimientos recursivos previstos expresamente por la legislación electoral (como lo es el recurso del artículo 64 del Código Electoral arriba explicado): “se trata más bien de una
garantía jurisdiccional que rige únicamente en aquellos ámbitos donde esa
legislación no haya arbitrado medios de impugnación adecuados para que el
Tribunal Supremo de Elecciones pueda ejercer su competencia constitucio17
Aún y cuando la casi totalidad de los recursos de amparo han sido enderezados,
bajo la anterior lógica, contra decisiones de las autoridades partidarias cuando lesionen
el derecho de participación política de sus miembros, excepcionalmente se han admitido
amparos dirigidos contra actos u omisiones de otros sujetos que tengan el mismo
efecto, dada la ausencia de procedimiento idóneo para su fiscalización.
136
Costa Rica
nal y resulte necesario entonces acudir a la figura del recurso de amparo
electoral para respetar el imperativo constitucional de acceso a la justicia”.
Así lo había advertido el TSE con anterioridad, al declarar que el
amparo electoral no es la vía idónea para atacar las resoluciones que en
materia electoral dicte el Registro Civil, habida cuenta que el ordenamiento prevé la posibilidad de que éstas sean impugnadas a través del
recurso de apelación.18
La comentada aplicación analógica de la Ley de la Jurisdicción Constitucional en el conocimiento y trámite de los recursos de amparo electoral por parte del TSE, permite visualizarlo como un mecanismo de tutela
de los derechos políticos de los ciudadanos, para garantizar una plena y
eficaz participación política de su parte, frente a situaciones concretas
de amenaza o lesión a tales derechos por disposiciones u omisiones de
los partidos políticos e, incluso, en virtud de simples actuaciones materiales (art. 29 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional).
Se caracteriza por la sumariedad e informalismo del proceso.
Cualquier persona podrá interponer el recurso de amparo electoral
(art. 33). Por ello, aunque el recurso debe necesariamente fundarse en la
18 “ ...el conocimiento de recursos de amparo por parte del Tribunal Supremo de
Elecciones, supone una aplicación analógica de la Ley de la Jurisdicción Constitucional,
que se justifica ante la ausencia de un procedimiento legal que le permita al organismo
electoral ejercer su competencia constitucional de resolver conflictos suscitados a lo
interno de los partidos políticos con motivo de actos que lesionen los derechos
fundamentales de sus miembros. Es diversa la situación que se presenta con las
disposiciones del Registro Civil, en relación con las cuales sí existe un procedimiento
pautado para su revisión por parte del Tribunal, el cual puede dejarlas sin efecto por
considerarlas lesivas a los derechos fundamentales de los afectados o por cualquier
otra circunstancia que las haga contrarias a Derecho, en consonancia con lo dispuesto
en el inciso 4) del artículo 102 constitucional.
En efecto: el artículo 112 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Elecciones
y del Registro Civil establece: “Toda resolución del Registro podrá apelarse ante el
Tribunal, dentro del término de tres días posteriores a la notificación respectiva ... Si
el recurso se formula en tiempo, el Registro lo admitirá inmediatamente después de
interpuesto y enviará el expediente al Tribunal. Recibido el expediente, el Tribunal
resolverá dentro del término de quince días, salvo que ordene pruebas para mejor
proveer; en este caso, el término se contará a partir del día en que la prueba haya sido
evacuada”. Por su parte, el numeral 104 de la misma Ley agrega: “... Las resoluciones
que dictare el Registro... en materia electoral, lo serán [notificadas] mediante exposición
de copia literal o en lo conducente de la resolución, en el sitio señalado para tal fin en
el Registro, durante un mínimo de cinco horas de labor ordinaria, correspondientes al
mismo día.”; y el artículo 105: “... La notificación se tendrá por prac ticada ... En lo
electoral al día siguiente de la exposición de la copia” … A la luz de lo expuesto se
colige que, siendo el presente recurso planteado contra una resolución dictada por la
Dirección General del Registro Civil, en materia de inscripción de candidaturas a
puestos de elección popular para participar en las elecciones generales del 03 de
febrero del año 2002, la vía adecuada para impugnarla era la del recurso de apelación
establecido legalmente, y no la del amparo electoral, cuyo ámbito natural no da cabida
a gestiones de esta índole...” (sentencia n.º 2357-1-E-2001).
137
Luis Antonio Sobrado González
afectación de los derechos fundamentales de una persona identificada,
el recurrente podrá accionar en nombre de ella sin necesidad de ser su
representante legal. 19
Podrá presentarse en cualquier tiempo (art. 35) y sin necesidad de
agotar los procedimientos de impugnación que existan internamente (art.
31). Según el artículo 38 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, el
recurso de amparo no requiere de autenticación, podrá plantearse por
cualquier medio escrito y basta que exprese el hecho u omisión que lo
motivó, el derecho que se considera lesionado o amenazado, el responsable de tal hecho u omisión y las pruebas de cargo.
La tramitación estará a cargo del Presidente del Tribunal o del
magistrado a quien, por turno riguroso, corresponda y se sustanciará de
modo privilegiado, para lo cual se pospondrá cualquier asunto de naturaleza diversa. Los plazos son perentorios e improrrogables (art. 39).
Como regla de principio, su admisión a trámite va aparejada de
una protección cautelar consistente en la suspensión automática de los
efectos del acto impugnado (art. 41).
Salvo los casos en que proceda resolver interlocutoriamente, admitido el recurso se le pedirá informe sobre los hechos alegados al respectivo órgano o funcionario del partido, el cual deberá rendirlo dentro del plazo
de uno a tres días y enviar concomitantemente el expediente o la documentación en que consten los antecedentes del asunto. El informe se
entenderá rendido bajo juramento (art. 43 y 44) y si fuera negativo podrá
ordenarse una información, que deberá concluirse en tres días con recepción de las pruebas que sean indispensables y, en su caso, se oirá en
forma verbal al recurrente y al recurrido (art. 46). Antes de dictar sentencia y para mejor resolver, el Tribunal podrá ordenar la práctica de cualquier otra diligencia probatoria (art. 47).
Si se dictare sentencia estimatoria y el acto recurrido fuere de
carácter positivo, ordenará restablecer al agraviado en el goce de su derecho. Si se tratare de una omisión, deberá el recurrido suplirla dentro
del plazo perentorio que el Tribunal fije prudencialmente. Si lo impugnado fuere una actuación material o una amenaza, se dispondrá su inmediata cesación, así como evitar toda nueva violación o amenaza semejante
(art. 49). En cualquiera de los casos anteriores, condenará en abstracto al
partido al pago de las costas, daños y perjuicios irrogados, a liquidar en su
19 Según lo ha explicado la Sala Constitucional, “… éste es un recurso subjetivo,
en cuanto sirve para la tutela de derechos fundamentales … La legitimación, en
consecuencia, en la acción de amparo, se mide por el perjuicio o la lesión infringida
al accionante, o de la persona a favor de la cual se promovió el recurso, y no a cualquier
individuo por el simple interés a la legalidad …” (resolución n.º 363-91). En los
mismos términos se pronunció el TSE: “es preciso … que el reclamo sea hecho por
quien resulte individual y directamente lesionado por el acto o la omisión o la aplicación
o, aún por un tercero a favor de aquél” (sentencia n.º 393-E-2000).
138
Costa Rica
caso ante los tribunales contencioso administrativos y por la vía de la
ejecución de sentencia (art. 51).20
6.
La acción de nulidad
Es un mecanismo de protección residual para aquellos casos en
que el procedimiento recursivo del artículo 64 del Código Electoral, por las
comentadas limitaciones, no permita controlar la legalidad de las decisiones partidarias relativas a la postulación de candidaturas y a la designación de cargos internos de autoridad.
Surge también por vía jurisprudencial (a partir de la adopción de la
sentencia n.º 1440-E-2000) y bajo similares motivaciones a las que produjeron la instauración del recurso de amparo electoral.
Sin embargo no rige para la misma el informalismo propio de los amparos. Por ello y como requisito de admisibilidad, se exige el previo agotamiento
de los recursos internos establecidos estatutariamente. Además, el accionante
debe ser titular de la relación jurídica surgida como consecuencia de la producción del acto cuya anulación se pretende, para poder entender que goza de
legitimación al efecto (resolución n.º 453-E-2001). Por idéntico motivo, los documentos deben ser rubricados por el propio interesado o por su representante legal, debiendo someterse su firma al requisito de la autenticación.
7.
Las denuncias por parcialidad política y participación
política prohibida a los funcionarios públicos
De acuerdo con el artículo 154 del Código Electoral, las autoridades
competentes para conocer y sancionar las contravenciones y delitos electorales serán los tribunales penales ordinarios.
20 Sobre la aplicación analógica de esta regla en particular de la Ley de la Jurisdicción
Constitucional en el ámbito de la jurisdicción electoral, señalaba el TSE: “Al estar
prevista en esta última la condenatoria en abstracto al pago de daños, perjuicios y
costas como consecuencia natural de toda resolución estimatoria de un amparo, ya sea
que recaiga en relación con actuaciones de entes públicos (art. 51) o sujetos privados
(art. 62), por sí mismo y sin mayor forzamiento nos permite reconocer la existencia de
un poder-deber del Tribunal de acordar tal reparación como consecuencia accesoria
pero necesaria de la constatación de una vulneración de derechos fundamentales …
debe tenerse en cuenta que la realización cabal del valor justicia, obliga a que el Estado
disponga de mecanismos que aseguren una reparación equitativa de los daños y
perjuicios que se hayan causado indebidamente, conforme lo demanda el artículo 41
de la Constitución. Para que dicha reparación sea plena, en el ámbito de la jurisdicción
constitucional de la libertad, no sólo debe encaminarse a la restitución del ofendido
en el goce de sus derechos fundamentales, sino también al reconocimiento en su favor
de la indemnización de los daños y perjuicios irrogados. Así lo concibe no sólo nuestra
Ley de la Jurisdicción Constitucional, sino también el artículo 63 de la Convención
Americana sobre Derechos Humanos, en relación con los pronunciamientos de la
Corte Interamericana de Derechos Humanos” (resolución n.º 956-E-2001).
139
Luis Antonio Sobrado González
No obstante, a la jurisdicción electoral le compete el juzgamiento
de las denuncias por parcialidad política de los funcionarios públicos (usar
su cargo para beneficiar a un partido político) o cuando sean responsables
de formas de participación política que les estén prohibidas, en los términos del artículo 88 del Código Electoral.21 Esta competencia le está atribuida por el artículo 102 inciso 5.º de la Constitución.
Los detalles del procedimiento están regulados en el “Reglamento sobre denuncias por parcialidad o participación política” (decreto
del TSE n.º 3-2000 publicado en el Diario Oficial del 27 de octubre del
2000). Según sus artículos 2.º y 5.º, el mismo se iniciará por denuncia del representante legal de cualquier partido o persona que tenga
conocimiento de tales hechos, la cual deberá reunir los requisitos
estipulados en su numeral 3.º, correspondiéndole a la Inspección Electoral su instrucción y desarrollándose bajo las formas del procedimiento administrativo ordinario previsto en la Ley General de la
Administración Pública (art. 308 y siguientes).
De acuerdo con el artículo referido de la Constitución Política, la
declaratoria de culpabilidad que pronuncie el Tribunal “será causa obligatoria de destitución e incapacitará al culpable para ejercer cargos públicos por un período no menor de dos años, sin perjuicio de las
responsabilidades penales que pudiera exigírsele. No obstante, si la investigación practicada contiene cargos contra el Presidente de la República, Ministros de Gobierno, Ministros Diplomáticos, Contralor y
Subcontralor Generales de la República, o Magistrados de la Corte Suprema de Justicia, el Tribunal se concretará a dar cuenta a la Asamblea
21 “Prohíbese a los empleados públicos dedicarse a trabajos o discusiones de carácter
político electoral, durante las horas laborales y usar su cargo para beneficiar a un
partido político. El Presidente y los Vicepresidentes de la República, los Ministros y
Viceministros, el Contralor y el Subcontralor Generales de la República, el Defensor y
el Defensor Adjunto de los Habitantes, el Procurador General y el Procurador General
Adjunto, !os presidentes ejecutivos, directores ejecutivos y gerentes de las instituciones
autónomas, los gobernadores, los oficiales mayores de los ministerios, los miembros
de la Autoridad de Policía, los agentes del Organismo de Investigación Judicial, los
Magistrados y empleados del Tribunal Supremo de Elecciones, los Magistrados y
funcionarios del Poder Judicial que administren justicia, el Director y empleados del
Registro Civil y quienes tienen prohibición en virtud de otras leyes, no podrán participar
en las actividades de los partidos políticos, asistir a clubes ni reuniones de carácter
político utilizar la autoridad o influencia de sus cargos en beneficio de los partidos
políticos, colocar divisas en sus viviendas o vehículos ni hacer ostentación partidista
de cualquier otro género. No podrán presentarse a emitir su voto portando armas los
miembros de la Autoridad de Policía, los agentes del Organismo de Investigación Judicial
ni quienes desempeñen funciones semejantes de autoridad. En materia electoral, los
funcionarios incluidos en los párrafos segundo y tercero de este artículo, únicamente
podrán ejercer su derecho de emitir el voto el día de las elecciones, en la forma y
condiciones establecidas en este Código”.
140
Costa Rica
Legislativa del resultado de la investigación”. En este último supuesto,
levantada la inmunidad o renunciada por su titular, el TSE deberá pronunciarse sobre el fondo de la cuestión.
El artículo 153 del Código Electoral aclara que el límite máximo de
la inhabilitación prevista constitucionalmente, lo es de seis años.
III. La jurisprudencia electoral en Costa Rica
Siguiendo los lineamientos clásicos de raíz continental o romanista,
en Costa Rica la jurisprudencia se considera una fuente de derecho de
carácter secundario o subsidiario, en tanto su función es la de servir de
herramienta en la interpretación e integración de la norma legislada,
como fuente primaria que es del ordenamiento, aclarándola y actualizándola en la permanente tarea del operador jurídico de reconocer el sistema normativo para aplicarlo a la realidad normada.22
De acuerdo con los mismos lineamientos, las resoluciones jurisdiccionales y las interpretaciones que de las normas éstas hacen, sólo
tienen efectos dentro del caso concreto. Para entender que se produce
jurisprudencia, se requiere que los pronunciamientos provengan de los
tribunales de mayor rango del país y que reconozcan, en forma reiterada
y concordante, una determinada doctrina legal: “La jurisprudencia contribuirá a informar el ordenamiento jurídico con la doctrina que, de modo
reiterado, establezcan las salas de casación de la Corte Suprema de Justicia y la Corte Plena al aplicar la ley, la costumbre y los principios generales del Derecho” (art. 9 del Código Civil).
Por ello se afirma que la posibilidad de interpretar en forma obligatoria
y con eficacia erga omnes el ordenamiento jurídico, a través de un único
pronunciamiento, se reserva a la Asamblea Legislativa a través del instituto de la “interpretación auténtica” (art. 121.1 de la Constitución Política).
Sobre el valor formal de las normas jurisprudenciales, apunta nuestra Ley General de la Administración Pública que “tendrán el rango de la
norma que interpretan, integran o delimitan. Cuando se trate de suplir la
ausencia, y no la insuficiencia, de las disposiciones que regulan una materia tendrán rango de ley” (art. 7.º), con lo que queda resaltada la primacía
del derecho legislado y la subsidiaridad de las normas no escritas.
22 Según la Ley General de la Administración Pública costarricense, las “normas no
escritas” del ordenamiento, provenientes de la costumbre, la jurisprudencia y los principios
generales de derecho, “servirán para interpretar, integrar y delimitar el campo de aplicación
del ordenamiento escrito” (art. 7.º). “Caso de integración, por laguna del ordenamiento
administrativo escrito, se aplicarán, por su orden, la jurisprudencia, los principios generales
del derecho público, la costumbre y el derecho privado y sus principios” (art. 9.º).
141
Luis Antonio Sobrado González
1.
Fundamentación jurídica
No obstante, dicho entendimiento clásico aparece excepcionado en lo
que se refiere a los pronunciamientos de la Sala Constitucional de la Corte
Suprema de Justicia, cuya “jurisprudencia” y “precedentes” “son vinculantes
erga omnes” (art. 13 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional).
Similar excepción acontece en lo que respecta a las declaraciones
interpretativas del TSE. Al momento de reconocerle la Constitución al
Parlamento la potestad de interpretar auténticamente la ley, se aclara:
“salvo lo dicho en el capítulo referente al Tribunal Supremo de Elecciones” (art. 121.1). Dicha restricción parlamentaria cobra sentido a la luz
del artículo 102, inciso 3), constitucional, que encomienda al TSE “Interpretar en forma exclusiva y obligatoria las disposiciones constitucionales y legales referentes a la materia electoral”.
2.
Órganos competentes para generar jurisprudencia
electoral
De lo expuesto se colige que tanto la Sala Constitucional como el
TSE producen interpretaciones obligatorias y vinculantes erga omnes del
ordenamiento jurídico electoral, sin necesidad de la reiteración de fallos
concordantes que se le impone a las salas de casación.
La jurisprudencia electoral de la Sala Constitucional se genera a
partir del conocimiento de las acciones de inconstitucionalidad interpuestas contra normas electorales.
En el caso del TSE, la Constitución expresamente le encarga la función de “Interpretar en forma exclusiva y obligatoria las disposiciones constitucionales y legales referentes a la materia electoral” (inciso 3.º del artículo
102). De conformidad con el artículo 19 inciso c) del Código Electoral, dichas declaraciones interpretativas se producen al margen de cualquier
controversia concreta y a solicitud de los miembros del comité ejecutivo
superior de los partidos políticos inscrito e incluso en forma oficiosa.23
23 Sobre esta última posibilidad y mediante resolución n.º 1748 de las 15:30 horas
del treinta y uno de agosto de mil novecientos noventa y nueve, el TSE estableció que
éste “… puede percibir la exigencia de interpretar o integrar el ordenamiento electoral
cuando sus disposiciones no sean claras o suficientes, cuando su entendimiento literal
conduzca a la desaplicación o distorsión de sus principios rectores o a una contradicción
con mandatos constitucionales o cuando las previsiones requieran de una posterior
complementación práctica para que surtan efectos. Ante supuestos como esos, el Tribunal
Supremo de Elecciones puede acudir a su potestad de interpretación oficiosa, contemplada
en el artículo del Código Electoral arriba trascrito, cuando la necesidad de una mayor
concreción del sentido normativo de la disposición favorezca la efectiva y eficiente
organización, dirección y vigilancia de los actos relativos al sufragio, que es la función
que define constitucionalmente a este Tribunal (art. 99 de la Carta Política)”.
142
Costa Rica
El Tribunal produce jurisprudencia también por medio de las interpretaciones de la normativa legal que, expresadas a modo de ratio decidendi,
aparecen contenidas en sus resoluciones jurisdiccionales dictadas con
motivo de casos concretos bajo su conocimiento. Sin embargo, en este
caso sí se exige una reiteración de fallos concordantes para entender
tales resoluciones como generadoras de normas jurisprudenciales, tal y
como lo ha precisado la Sala Constitucional.24
Ante la existencia de dos órganos estatales que dan nacimiento a la
jurisprudencia electoral, surge la eventualidad de fallos antagónicos. La
Sala Constitucional ha tratado de ofrecer una solución a ella, en su sentencia n.º 3194-92. Ésta arranca reconociendo la capacidad de la Sala y el
Tribunal de dictar interpretaciones vinculantes de las normas jurídicas y
la imposibilidad de la primera de fiscalizar las del segundo.25 Sin embargo,
llega a la inquietante y contradictoria conclusión según la cual la Sala
estaría en capacidad de juzgar la constitucionalidad de las interpretaciones emanadas del Tribunal, en cuanto dimanen de ellas “normas no escritas” de carácter jurisprudencial.26
Una solución más acorde con el respeto debido por ambos órganos
jurisdiccionales respecto de sus ámbitos competenciales correspondientes, aunque parcial, aparece más tarde en la resolución n.º 1750-97 de la
Sala, cuya redacción fue empero dada a conocer hasta el año 2004. Ella
consiste en entender que las normas legales electorales son del exclusi-
24 “… la jurisprudencia, como fuente formal no escrita del ordenamiento jurídico,
deriva de la reiteración conforme en el tiempo de determinados lineamientos contenidos
en sus fallos dictados en procesos múltiples y frente a supuestos de hecho y de
derecho similares. El hecho de que una resolución concreta del TSE —o, para los
efectos, de cualquier otra instancia judicial o administrativa— posea determinada
potencia, resistencia o régimen de impugnación no es lo que le confiere el carácter de
jurisprudencia …” (resolución n.º 2004-08466 de la Sala Constitucional).
25 “En el sistema de la Constitución, su interpretación vinculante sólo está atribuida
a dos órganos del estado, a saber: a la Sala Constitucional, en el ejercicio de su
función jurisdiccional constitucional, y al Tribunal Supremo de Elecciones, en lo
relativo a la organización, dirección y fiscalización de los actos relativos al sufragio.
Esto significa que el Tribunal interpreta la Constitución Política en forma exclusiva y
obligatoria … y, por tanto, no cabe suponer que esa interpretación pueda ser fiscalizada
por otra jurisdicción, así sea la constitucional ...”.
26 “En conclusión, lo que se desprende de la Constitución es que son inimpugnables
ante la jurisdicción constitucional … los actos del Tribunal Supremo de Elecciones en
ejercicio de su competencia electoral: no, desde luego, las normas no escritas que nazcan
de sus precedentes o jurisprudencia … Dicho de otro modo: en el caso del Tribunal
Supremo de Elecciones, en materia electoral, no son impugnables ante la Jurisdicción
Constitucional sus actos subjetivos administrativos, sus disposiciones reglamentarias
autónomas y sus resoluciones jurisdiccionales —en el llamado “contencioso electoral”,
que sí le corresponde exclusivamente—; aunque sí lo son, naturalmente, las normas,
inclusive electorales, de carácter legislativo o ejecutivo … así como, en su caso, las
normas no escritas originadas en sus precedentes o jurisprudencia”.
143
Luis Antonio Sobrado González
vo resorte hermenéutico del Tribunal y que lo que valora la Sala, a través
de la acción de inconstitucionalidad, es la compatibilidad constitucional
o no de la norma interpretada, según el sentido que de la misma le haya
dado el Tribunal, sin que pueda la Sala imponer una interpretación “de
conformidad constitucional”. Es decir, debe limitarse a anular la norma
tal y como es entendida por el TSE o declarar sin lugar la acción, sin que
esté entonces fiscalizando la interpretación legal hecha por éste.27
Califico a esta solución de parcial, puesto que no da respuesta o
solución al problema que puede suscitarse con interpretaciones dispares, no ya de las normas legales de carácter electoral, sino de las constitucionales en la materia.
3.
Mecanismos para la difusión de la jurisprudencia
electoral
En cuanto a la jurisprudencia de la Sala Constitucional se refiere,
normativamente está preceptuada la necesidad de publicar íntegramente en el Boletín Judicial y reseñarse en el Diario Oficial las resoluciones
que declaren con lugar las acciones de inconstitucionalidad (art. 90 de la
Ley de la Jurisdicción Constitucional); mecanismo insuficiente, toda vez
27
“Normalmente la Sala, en ejercicio de su competencia como contralor supremo de
la constitucionalidad de las normas y actos de cualquier naturaleza sujetos al derecho
público (artículo 10 de la Constitución Política), además de la alternativa de anularlos,
pura y simplemente, por inconstitucionales, con efectos erga omnes y —de principio—
retroactivos, o tenerlos por constitucionales, confirmando así su plena validez, tiene
también la posibilidad de declarar la inconstitucionalidad, no de la norma o acto en sí,
sino tan sólo de su interpretación o aplicación por las autoridades públicas, o incluso la
de afirmar su constitucionalidad “a condición de que” se interpreten y apliquen en
determinada forma y con determinado contenido “conformes con la Constitución … No
obstante, estas dos últimas opciones —de declarar la inconstitucionalidad o condicionar
la constitucionalidad de la interpretación y aplicación de las normas o actos en cuestión,
no de las normas o actos en sí— no son totalmente disponibles para la Sala en la
llamada “materia electoral”, porque, si bien su competencia en materia de control de
constitucionalidad es única y plenaria, lo cierto es que … no puede soslayar la que la
Carta Fundamental otorga al Tribunal Supremo de Elecciones para “interpretar en forma
exclusiva y obligatoria las disposiciones constitucionales y legales referentes a la materia
electoral” …; lo cual obliga, entonces, a que, al ejercer el control de constitucionalidad
que le atribuye el artículo 10 de la Constitución, no pueda desatenderse de la interpretación
o aplicación de las normas o actos impugnados que en casos concretos haya hecho el
Tribunal, de modo que no sería decoroso condicionar su validez a una “interpretación
conforme” diversa de la suya; razón por la cual, en lo que hace a la materia electoral, no
tiene las mismas opciones que respecto de las demás, debiendo más bien considerar que
la interpretación que haya dado el Tribunal se integra con las propias normas o actos
interpretados, prácticamente, con un valor y efecto equivalentes a los de una
“interpretación auténtica”. Es decir, que, en estos casos, la eventual incompatibilidad
constitucional que la Sala estime de la interpretación del Tribunal desemboca, por obra
de las potestades de éste, en la inconstitucionalidad de la propia norma interpretada”.
144
Costa Rica
que también producen jurisprudencia los fallos que, en materia electoral, declaren sin lugar tales acciones.
También resultan insuficientes las normas relativas a la difusión
de la jurisprudencia emanada del TSE, dado que sólo es preceptiva la publicación de sus resoluciones cuando resuelvan demandas de nulidad (art.
145 del Código Electoral) y tratándose de las declaraciones interpretativas
que se produzcan al margen de todo caso jurisdiccional concreto. En este
último supuesto, el Tribunal “… ordenará publicar en el Diario Oficial la
resolución que se produzca y enviará copia literal, dentro de las cuarenta y
ocho horas siguientes, a cada uno de los partidos inscritos …” (art. 19.c del
Código Electoral). En los demás casos, sólo se publicarán las resoluciones
cuando el Tribunal “lo estime conveniente ” (art. 106 de la Ley Orgánica).
La referida insuficiencia se ha tratado de remediar mediante publicaciones diversas, la realización de seminarios y talleres especializados, la inclusión y sistematización de las resoluciones dentro del material
que custodian las bibliotecas institucionales y su difusión a través de los
sitios web del Tribunal y de la Sala Constitucional.
4.
Alcances de la jurisprudencia electoral (a quiénes obliga)
Conforme ya se explicó, la jurisprudencia electoral (tanto la proveniente de la Sala Constitucional como del propio Tribunal) es vinculante erga omnes.
5.
Vigencia de la jurisprudencia electoral
Los fallos en materia electoral rigen a partir de su comunicación.
Sin embargo, la interpretación que hacen del ordenamiento electoral se
aplica retroactivamente.
En el ámbito de la jurisdicción constitucional, existe empero norma expresa que indica que “La sentencia constitucional de anulación
podrá graduar y dimensionar en el espacio, el tiempo o la materia, su
efecto retroactivo, y dictará las reglas necesarias para evitar que éste
produzca graves dislocaciones de la seguridad, la justicia o la paz sociales” (art. 91 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional).
En lo que respecta a las interpretaciones del ordenamiento electoral
a cargo del Tribunal, también se presume su efecto retroactivo, máxime
que las mismas se asimilan jurídicamente a la interpretación auténtica
de la ley que, como es sabido, permite discernir el sentido de la ley interpretada en forma retroactiva. Sin embargo, el Tribunal en algunos pronunciamientos ha entendido que también puede dimensionar los efectos
de dichas interpretaciones, cuando vengan a cambiar la lectura tradicional de las normas escritas, para evitar situaciones de caos o de grave perjuicio a los actores políticos (así, por ejemplo, la sentencia n.º 1536-E-2001).
145
Luis Antonio Sobrado González
La jurisprudencia puede ser modificada o dejada sin efecto en cualquier momento por la Sala Constitucional o por el Tribunal, dentro de sus
respectivos campos competenciales, a través de nuevos pronunciamientos
(no hay regla expresa sobre requisitos necesarios al efecto). En cuanto a la
primera se refiere, hay declaración expresa en el artículo 13 de la Ley de la
Jurisdicción Constitucional, al establecer que la jurisprudencia constitucional es vinculante erga omnes salvo para la propia Sala Constitucional.
6.
Criterios relevantes en la jurisprudencia nacional
A continuación se analizan algunos aportes jurisprudenciales
emblemáticos del TSE, omitiendo los que han innovado profundamente
la justicia electoral costarricense, por haber sido analizados en los capítulos anteriores.
1. Sobre la necesidad de darle efectividad al sistema de cuota femenina: El Código Electoral regula de manera específica la participación política de la mujer. De sus artículos 58 inciso n) y 60, reformados al efecto en
1996, se deriva la obligación que tienen los partidos políticos de incluir
en sus estatutos el mecanismo que asegure esa participación en un porcentaje del 40% en la estructura partidaria, en las listas para los puestos
de elección popular y en las delegaciones de las asambleas distritales,
cantonales y provinciales. 28
Al haber sido consagrado legislativamente a mediados de la década
pasada ese sistema de cuota femenina en las listas, su eficacia debía ser
asegurada por el organismo electoral.
En el proceso electoral de 1998, los partidos políticos respetaron ese
porcentaje del 40% de participación femenina mínima en las nóminas
globalmente consideradas. Sin embargo, la tendencia fue colocar a las
candidatas en el “piso” de las listas; práctica que condujo a que en la
Asamblea Legislativa y los concejos municipales resultantes de esa elección en particular, las mujeres estuvieran presentes en una proporción
muy inferior a la señalada.
No obstante, mediante sentencia n.º 1863 de las 9:40 horas del 23 de
septiembre de 1999, aclarada y adicionada por otras posteriores, se dispuso
que ese mínimo del 40% no sólo debía aparecer reflejado en la lista partidaria globalmente considerada, sino también en sus “puestos elegibles”. Correspondería a los propios partidos diseñar fórmulas estatutarias que así lo
28
“… Las delegaciones de las asambleas distritales, cantonales y provinciales, deberán
estar conformadas al menos, por un cuarenta por ciento (40%) de mujeres …”. “Los
estatutos de los partidos deberán contener: … n) El mecanismo que asegure la participación
de las mujeres en el porcentaje establecido en el artículo 60 de este Código, tanto en la
estructura partidaria como en las papeletas para los puestos de elección popular …”.
146
Costa Rica
garantizaran y el Registro Civil sólo inscribiría aquellas listas que respetaran el mecanismo respectivo. Se agregó que, en caso de inercia en proceder
a tal rediseño estatutario, el Registro revisaría las nóminas utilizando el
“criterio histórico”; es decir, determinando los “puestos elegibles” de cada
partido según el promedio resultante de su historial electoral.
Dicho pronunciamiento permitió que, luego del proceso electoral
del 2002, Costa Rica tenga en la cámara de diputados una participación
femenina de un 35,08% (que contrasta con el 19,30% que existía en la
Asamblea Legislativa durante el período 1998-2002), lo que coloca a nuestro
país en el primer lugar de América Latina y dentro de los primeros diez
del mundo a este respecto.29
2. Resoluciones relativas al funcionamiento democrático de los partidos
políticos: En Costa Rica, buena parte de los partidos políticos omitían en sus
estatutos hacer referencia al plazo de nombramiento de sus autoridades,
incluyendo el de los delegados a las distintas asambleas, así como al procedimiento de renovación de éstas, con la consecuencia práctica de entender
que se trataba de designaciones vitalicias de la elite dirigente.
Esta situación se corrigió a partir del dictado de la resolución resolución n.º 1536-E-2001. Ella determinó que los partidos en general y “acorde
con el principio de democratización interna, deben renovar periódicamente sus estructuras internas. No puede aceptarse como válido, que
las designaciones de los asambleístas tengan carácter vitalicio o indefinido. En este caso deberá el partido ajustar su estatuto, en el sentido de
establecer un plazo y mecanismo que satisfaga sus propios intereses,
siempre y cuando no supere el plazo máximo de cuatro años que marca el
ciclo del período electoral costarricense”.30
Para que el pronunciamiento anterior pudiera resultar eficaz de
cara a las elecciones del 2006, se estipuló que durante el 2005 todas las
agrupaciones deberán haber cumplido con la renovación integral de sus
29 Karen Olsen de Figueres. El camino hacia la igualdad: las mujeres costarricenses
en el parlamento, Mujeres en el parlamento: más allá de los números, Suecia,
International IDEA, 2002, pág. 149.
30 Aunado a esa invocación del principio de democratización interna de las
formaciones partidas, el Tribunal recordó en esa oportunidad que el fortalecimiento
del sistema democrático del país está sustentado en la participación política de los
ciudadanos, la cual sólo puede resultar efectiva si las decisiones partidarias son el
resultado de un proceso que vaya “de abajo hacia arriba” y que se propicie la “circulación”
de las elites dirigentes para evitar la creación de círculos oligárquicos que monopolicen
la toma de decisiones al margen de la base partidaria. Y se agrega: “Cuando los
partidos políticos no establecen la renovación periódica de los delegados ante las
respectivas asambleas, sufren un desgaste, consecuencia de la fosilización de sus
estructuras … Impiden también la participación activa de los ciudadanos dentro de la
agrupación política, negándoles la posibilidad de ser parte integrante de la organización
partidaria, conduciendo esto a la pérdida del entusiasmo de los electores, pues desaparece
el incentivo de llegar a ocupar cargos o tener protagonismo político”.
147
Luis Antonio Sobrado González
estructuras internas, previa reforma estatutaria si fuere necesario, bajo
la advertencia de que en caso contrario no se dará curso a ninguna gestión que tenga incidencia en ese proceso electoral.
Con idéntico propósito de promover la democracia interna de los
partidos políticos, la jurisprudencia electoral ha determinado la imposibilidad de las asambleas de dejar sin efecto las candidaturas propuestas
mediante consulta popular.
El Código Electoral impone una estructura mínima para los partidos políticos que, pretendiendo con ello garantizar la democracia interna
de esas asociaciones políticas, se caracteriza por una articulación
piramidal de asambleas, a partir de la asamblea de base distrital —de
carácter abierto para todos los militantes del partido en cada uno de los
distritos administrativos del país— y que concluye en una asamblea superior integrada por representaciones de las asambleas inferiores.
A esa asamblea superior le corresponde la dirección política de los
partidos y sus acuerdos son obligatorios para sus restantes organismos;
asimismo, le compete ratificar las candidaturas a todos los cargos de elección popular, salvo los municipales, que habrán de ser ratificadas por las
respectivas asambleas cantonales (art. 61 y 74).
A partir de su resolución n.º 1671-E-2001, el Tribunal sin embargo
precisó que dicha ratificación no resulta necesaria cuando las designaciones se hagan con base en convenciones u otros procedimientos de
consulta popular previstos en los respectivos estatutos. Este tipo de procedimientos de postulación popular resultan expresivos de la voluntad de
las bases partidarias, la cual no puede ser ignorada por los órganos partidarios representativos, incluida la asamblea superior.
Con tal pronunciamiento, la jurisprudencia electoral disipó el mito
de la supuesta “soberanía” de las asambleas partidarias. Precisamente
comentando este punto y atendiendo a la naturaleza asociativa de los
partidos, la resolución n.º 46-E-2002 apuntaba que la autoridad primaria de un partido es la colectividad de sus miembros, la que se manifiesta de modo directo a través de las consultas populares, por ejemplo. Las
distintas asambleas de representantes no deben atribuirse esa “soberanía”, por lo que precisamente la asamblea superior no puede enervar
la decisión de la base partidaria sin menoscabar la regla del funcionamiento democrático interno que la Constitución impone a los partidos.
3. Sobre la proscripción de algunas formas indirectas de afectación de
la democracia interna en los partidos: Algunas resoluciones del TSE han
calificado como irrazonables ciertas normas y prácticas restrictivas de la
participación política, tomando en cuenta su efecto antidemocrático en
la práctica política interna de los partidos.
Así, por ejemplo, consideró el cobro de sumas altas como requisito
de inscripción de precandidaturas a cargos de elección popular (resolu148
Costa Rica
ción n.º 303-E-2000) y la exigencia de plazos de militancia arbitrarios o
desproporcionados como condición para poder aspirar a candidaturas de
elección popular en el seno de los partidos. Así lo entendió la resolución
n.º 859-E-2001, al establecer que la exigencia estatutaria de un partido
de contar con una militancia previa de al menos nueve años, vulnera el
derecho fundamental de participación política y los más elementales principios de la democracia representativa.
Por otro lado, la jurisprudencia electoral determinó la inadmisibilidad
de la intervención en asamblea mediante el uso de poderes especiales otorgados al efecto, por su impacto restrictivo en una participación real y efectiva
de los miembros de la organización y por propiciar prácticas antidemocráticas.31
4. Respeto al principio del debido proceso con motivo de las sanciones
que impongan los tribunales de ética y disciplina de los partidos: En innumerables resoluciones, el TSE ha definido como esencial la realización
de un procedimiento previo a la imposición de sanciones a los miembros
de los partidos por parte de sus tribunales internos de ética y disciplina,
en el que se le permita al investigado alegar y producir prueba.
Corresponde al propio partido, en ejercicio de su autodeterminación
estatutaria, fijar las características de las sanciones y del procedimiento,
con tal de que este último satisfaga los requerimientos constitucionales
mínimos del debido proceso.
5. Sobre los efectos de la expulsión o renuncia de un diputado respecto del
partido que lo postuló: En resolución n.º 1847-E-2003, el TSE determinó que
no constituye causal de pérdida de la credencial de diputado el que éste deje
de pertenecer al partido político que lo postuló, ya sea voluntariamente o por
expulsión debida a que se aparte del criterio partidario en su labor parlamentaria (la llamada “línea de partido”) o por cualquier otro motivo.
Como fundamento de lo así resuelto, en primer término, el Tribunal
consideró que ello no está previsto constitucional ni legalmente. Por ello,
la cancelación de la credencial de un diputado por el motivo indicado, “requeriría de una norma que habilitara expresamente al Tribunal para proceder de tal forma, como acontece por excepción en aquellos pocos países
del mundo —dentro de los cuales no está incluido el nuestro— que así lo
hacen, configurando con ello una forma exacerbada de partitocracia”.
31 Así, la sentencia n.º 919 de las 9 horas del 22 de abril de 1999, señalaba que si
los partidos deben responder a valores democráticos y participativos, “… necesariamente
se debe garantizar desde las bases, la legitimidad de quienes potencialmente puedan
asumir la titularidad de los órganos estatales, como depositarios de la soberanía de la
comunidad política. Para lograr ese cometido, la estructura y organización de las
diferentes Asambleas, deben forzosamente facilitar la deliberación, el pluralismo y la
participación, lo que evidentemente se logra a través de la concentración de sus
adherentes, en el caso de las distritales y de sus delegados en las subsiguientes y no
a través de un poder, que sin duda, contravendría lo expuesto”.
149
Luis Antonio Sobrado González
En todo caso, se explica cómo dicha omisión es coherente con la
caracterización constitucional de los diputados como representantes de
la Nación y no de los partidos que los nominaron.32
Pero además, condicionar la continuidad del mandato parlamentario
a la permanencia del diputado en el partido correspondiente, sería lesivo
de la libertad de asociación resguardada constitucionalmente.33
Finalmente, se abunda sobre las características del mandato parlamentario, que a la luz del artículo 106 de la Constitución Política (“Los
Diputados tienen ese carácter por la Nación y serán elegidos por provincias”) no tiene carácter imperativo sino representativo, resultando entonces incompatible con una posible revocación por parte del partido que
ha contribuido con la elección del respectivo diputado.34
32 “En el marco del ordenamiento jurídico vigente, los partidos políticos tienen el
monopolio en la nominación de los candidatos a diputados. La legitimación exclusiva
de los partidos políticos para presentar candidaturas encuentra su referente normativo
principalmente en el artículo 74 del Código Electoral. En sentencia 303-E-2000, este
Tribunal hizo referencia al tema calificando a los partidos políticos como los “ineludibles
intermediarios entre el gobierno y los gobernados —a tal punto que en nuestro régimen
legal vigente detentan un monopolio en la nominación de los candidatos a los distintos
puestos de elección popular—”. Pero una vez que el ciudadano resulta electo como diputado,
la Constitución Política garantiza su libertad e independencia de criterio por diversos
medios. Así, por ejemplo, su numeral 110 lo libra de toda responsabilidad por las opiniones
que emita en la Asamblea Legislativa y lo protege con el régimen de inmunidad. El
mismo rol garantista lo evidencia el que su cargo no se ponga en juego con su eventual
desvinculación con el partido que lo nominó, dado que —como insistiremos luego— no
actúa en su representación sino ejerciendo un mandato nacional”.
33 “En nuestro ordenamiento jurídico, este derecho fundamental muestra dos facetas:
por un lado el derecho positivo de asociarse para cualquier finalidad y por otro el
derecho negativo, es decir, la libertad de dejar de pertenecer a una organización. En
este sentido, el artículo 25 constitucional señala claramente que: “ Los habitantes de
la República tienen derecho de asociarse para fines lícitos. Nadie podrá se obligado a
formar parte de asociación alguna”. Supeditar el cargo del legislador a su permanencia
dentro de las estructuras partidarias que promovieron su candidatura violentaría, como
se dijo, el derecho a la libertad de asociación, en su manifestación negativa”.
34 “… en Costa Rica la representación política adopta la forma de “mandato
representativo” y no de “mandato imperativo”. Esto es, el conjunto de diputados representa
a la nación; los representantes no están ligados por un mandato preciso recibido de sus
electores ni del partido que los agrupa, puesto que los verdaderos mandantes no son
éstos, sino la nación. Ésta, al ser un ser colectivo incapaz de expresarse, no puede dar
instrucciones a sus representantes; solamente les da el mandato de representarla, es
decir, de expresarla. Así, los diputados son libres en cuanto a sus actos y a sus decisiones,
que son la expresión de la nación. Esto a diferencia del “mandato imperativo”, en que,
trasladando exactamente al derecho público el concepto de mandato de derecho privado,
la designación de los diputados es un mandato dado por los electores a los elegidos para
actuar en lugar suyo. En este supuesto, el mandatario debe adaptarse estrictamente a las
instrucciones de su mandante. Recibe de él un mandato “imperativo”. Entendido en
forma absoluta, el mandato imperativo no implica solamente que el elegido deba ajustarse
a las instrucciones de sus electores, sino que éstos dispongan también de una sanción
si el elegido no cumple su mandato; es el principio de la revocabilidad de los elegidos.
Siendo que la Constitución Política costarricense no establece esta forma de mandato
imperativo en relación con los diputados, no podría, por vía jurisprudencial, reformarse
este aspecto fundamental del sistema político de nuestro país. Para ello sería necesaria
una reforma constitucional”.
150
Costa Rica
6. Interpretaciones claves para la adecuada organización del proceso electoral ante la ausencia, oscuridad o contradicción de la norma electoral escrita:
Con motivo de los procesos electorales del 2002, el TSE debió dictar varias
declaraciones interpretativas sobre aspectos claves de la organización de
éstos, que no estaban regulados o que, estándolo, la normativa resultaba
claramente insuficiente, oscura o contradictoria. Quizás la más relevante
lo fue la n.º 135-E-2002, relativa a las reglas que regirían la celebración de
una segunda vuelta para la elección del Presidente de la República. Aunque
prevista como eventualidad en el artículo 138 constitucional, se trataba de
un supuesto que en la historia costarricense nunca se había presentado y
que, además, carecía de regulación legislativa. La resolución de mérito sentó las bases necesarias para colmar esa laguna legal, al interpretar que esa
segunda vuelta era una simple etapa eventual de un único proceso electoral, por lo que resultaban de aplicación extensiva las pautas generales del
Código Electoral. A partir de esa visión fue posible contestar una serie de
interrogantes formulados por el partido consultante, así como promulgar posteriormente el “Reglamento para la celebración de la segunda votación del
proceso electoral del 2002” (decreto n.º 2-2002 del 6 de febrero del 2002).
Previamente a esta definición, el TSE había aclarado un aspecto
importante sobre el mismo tema: su resolución n.º 2587-E-2001 definió
que los votos nulos o en blanco no tendrían incidencia alguna al momento de calcular el 40% de los votos, previsto constitucionalmente como
umbral para elegir Presidente en la primera vuelta.
La elección de Presidente y diputados se efectúa cada cuatro años,
el primer domingo de febrero. Tradicionalmente, los miembros de los gobiernos municipales se escogían en forma concomitante. Sin embargo,
la legislación fue reformada y, para el 2002, se celebró una elección municipal diferenciada el primer domingo del mes de diciembre. Las normas resultaban claras en cuanto a que correspondía elegir a los regidores
en el mes de febrero anterior, conjuntamente con el Presidente de la
República y los diputados, mientras que las votaciones de diciembre lo
eran para designar alcaldes y concejales de distrito. Empero, existían
normas contradictorias sobre el momento de designación de los síndicos;
problema que fue resuelto mediante sentencia n.º 1734-E-2001, que interpretó que su elección debía verificarse en diciembre.
7. La búsqueda de una mayor equidad en los procesos electorales: Dos
resoluciones destacan al respecto. En primer lugar, la que estableció el derecho de todos los candidatos presidenciales a participar en los debates públicos que se organizaran dentro del proceso electoral (n.º 2759-E-2001).
Por otro lado, la que reinterpretó el artículo 96 constitucional, en el
sentido de que también tendrían derecho a la contribución estatal los
partidos que, sin haber superado el umbral del 4% del total de votos válidos emitidos, eligieren al menos un diputado (resolución n.º 591-E-2002).
151
Luis Antonio Sobrado González
IV. Evaluación del funcionamiento del sistema
de justicia electoral
La historia costarricense de la última media centuria se ha caracterizado por una plena vigencia democrática en lo electoral, altas tasas
de participación ciudadana en los procesos electorales (salvo en el de
1998 y, especialmente, del 2002) y una elevada adhesión de los costarricenses a las instituciones democráticas.
Uno de los factores que explican tal situación es la existencia de un
TSE como organización y jurisdicción electorales autónomas, al que se le
rodea de excepcionales garantías de independencia e imparcialidad. Cobra también gran importancia al respecto la adscripción al TSE de un
Registro Civil centralizado, que permite garantizar la eficiente cedulación
y la fidelidad del padrón electoral, cuya elaboración esta fuera de la influencia del Poder Ejecutivo.
El contencioso electoral está confiado al TSE, quien resuelve las controversias electorales en forma exclusiva, en única instancia y a través de
decisiones que pasan con autoridad de cosa juzgada material. Se trata entonces de un contencioso jurisdiccional, concentrado y uniinstancial.
Los mecanismos de impugnación previstos en el Código Electoral
han permitido canalizar y resolver adecuadamente las disputas
interpartidarias que se han llegado a presentar, produciéndose por su
medio un control eficaz de la regularidad jurídica de los actos y procedimientos electorales. Sin embargo, el Código se preocupa de modo apenas
marginal por ofrecer cauces de solución a los conflictos intrapartidarios.
Ante tal insuficiencia legislativa y basándose en una reforma constitucional de 1997 (que estableció el necesario ajuste a la ley y la Constitución del funcionamiento de los partidos políticos, especialmente en lo
que atañe a sus procesos internos de selección de candidatos y autoridades), la jurisprudencia electoral abrió la posibilidad de atacar las decisiones partidarias a través del recurso de amparo electoral (cuando lesionaran
los derechos políticos y la plena participación política de sus miembros) y
la acción de nulidad (cuando la legalidad de dichas decisiones no fuere
posible fiscalizarla a través del procedimiento recursivo del artículo 64 in
fine del Código Electoral). El reconocimiento de ese recurso y esta acción
han producido un vigoroso ensanchamiento de la justicia electoral costarricense y, por intermedio suyo, permitieron una mejor realización de la
aspiración constitucional a favor de la democratización interna de los
partidos políticos.
La jurisprudencia electoral se genera a partir de los fallos del TSE y
de la Sala Constitucional (al conocer las inconstitucionalidades planteadas contra normas electorales). La jurisprudencia de aquél, no sólo proviene de sus resoluciones jurisdiccionales, sino también del ejercicio de
152
Costa Rica
su atribución constitucional de interpretar, de modo exclusivo, obligatorio y al margen de toda disputa concreta, las reglas constitucionales y
legales en materia electoral.
Los mayores logros de la jurisprudencia del TSE, a lo largo del último quinquenio, se expresan principalmente en el referido campo de la
democratización interna de los partidos políticos. Sin embargo, también
ha permitido que cobre efectividad el sistema legal de cuota femenina.
Por otro lado, el ejercicio agresivo de su atribución interpretativa, le permitió al TSE colmar lagunas legales sobre aspectos claves de la organización de los procesos electorales, así como aclarar disposiciones oscuras y
resolver angustiantes contradicciones normativas. Por último, destaca
la preocupación jurisprudencial por alcanzar mayores cuotas de equidad
en la disputa electoral.
153
Luis Antonio Sobrado González
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155
Sobre lo contencioso electoral
y la jurisprudencia electoral en Chile
Carmen Gloria VALLADARES*
S UMARIO : I. La Justicia Electoral: visión de conjunto e instituciones
competentes II. El Contencioso electoral: sistema de medios de
impugnación y procedimientos III. La Jurisprudencia Electoral.
I. La Justicia Electoral: Visión de conjunto
e instituciones competentes
El sistema electoral chileno está compuesto por cinco organismos
electorales autónomos. Estos son el Tribunal Calificador de Elecciones,
el Servicio Electoral, las Juntas Electorales, las Juntas Inscriptoras y los
Tribunales Electorales Regionales. También participan en tareas complementarias dos órganos pertenecientes al Poder Ejecutivo que son el
Ministerio del Interior y el Servicio de Registro Civil e Identificación.
De los organismos mencionados precedentemente constituyen, por
mandato del Capitulo VIII de la Constitución Política de la República, la
denominada “Justicia Electoral” los Tribunales Electorales Regionales y
el Tribunal Calificador de Elecciones.
1.
Tribunal Calificador de Elecciones
Es el máximo órgano electoral del país, tiene carácter jurisdiccional y es el encargado de validar todo el proceso que se desarrolla en una
elección para ungir a una autoridad política en procesos especialmente
convocados por la Constitución Política de la República o en los plebiscitos nacionales o comunales. Tiene su sede en la capital del país.
A. La integración del Tribunal Calificador de Elecciones
Está integrado por cinco Ministros. De los cuales cuatro deben ser
actualmente Ministros de la Excma. Corte Suprema de Justicia, desig* Secretaria Relatora del Tribunal Calificador de Elecciones.
157
Carmen Gloria Valladares
nados por sorteo. Y, además, está integrado por un ex Presidente o Vice
Presidente del Senado o de la Cámara de Diputados que haya ejercido el
cargo por un lapso no inferior a 365 días, el que será designado, también,
por sorteo por la Excma. Corte Suprema, designación que no puede recaer en personas que sean parlamentarios, candidatos a cargos de elección popular, Ministros de Estado, ni dirigentes de Partido Político.
Los Ministros duran cuatro años en sus cargos, pueden ser
resorteados para el próximo período en la medida que cumplan los requisitos constitucionales.
A los integrantes del Tribunal Calificador de Elecciones les afectan
las causales de incompatibilidad constitucional, que se extiende por seis
meses después de haber cesado en sus funciones, relativa a la de realizar otro empleo o comisión retribuidos con fondos del Fisco, de las municipalidades, de las entidades fiscales autónomas, semifiscales o de las
empresas del Estado o en las que el Fisco tenga intervención por aportes
de capital y con toda otra función o comisión de la misma naturaleza, con
excepción de los empleos docentes.
Cabe hacer presente que también hacen excepción a esta norma
los ingresos que perciban los Ministros que, además, cumplen actuales
funciones de Ministros de la Excma. Corte Suprema de Justicia.
Los Ministros del Tribunal son inviolables por las opiniones que
manifiesten y desde el día de su designación y mientras permanezcan
en el cargo no pueden ser procesados o privados de su libertad, salvo el
caso de delito flagrante.
También importa destacar que los Ministros del Tribunal Calificador de Elecciones perciben una remuneración equivalente a 53 dólares
americanos con 40 centavos, por cada audiencia, con un tope de treinta
por cada mes calendario. Normalmente el Tribunal sesiona una vez por
semana, en períodos interelectorales y lo hace todos los días en las épocas electorales.
A partir de la entrada en vigencia de la actual Constitución Política
de la República el Tribunal Calificador de Elecciones —1980— funciona
con el carácter de permanente. Desde su funcionamiento, entre 1925 a
1973, el Tribunal funcionaba con un carácter transitorio, esto es, se convocaba sólo para los períodos electorales a calificar.
Autoriza las actuaciones del Tribunal un Secretario Relator que
debe ser abogado y es ministro de fe y Jefe del Servicio.
B. Funciones
El Tribunal Calificador de Elecciones es un órgano constitucionalmente autónomo, independiente e inviolables las opiniones que se viertan. Conoce de asuntos en única instancia y en segunda y última instancia.
158
Chile
Conoce en única instancia del escrutinio general y de la calificación de las elecciones de Presidente de la República, de diputados y senadores; de las reclamaciones a que dieren lugar y proclamar a los que
resulten electos. También conoce de los plebiscitos que se convoquen
sean de carácter nacional o comunal. Resuelve las reclamaciones relativas a la inscripción de candidaturas que acepte o rechace el Director del
Servicio Electoral con ocasión de las elecciones para Presidente de la
República, Senadores y Diputados. Conoce de la formación defectuosa de
los Tribunales Supremos de los Partidos Políticos. También es de su competencia conocer de las denuncias que practique el Director del Servicio
Electoral con motivo de las infracciones a las Ley de Partidos Políticos y
de la Ley del Gasto Electoral. También nombra de los integrantes abogados de los Tribunales Electorales Regionales.
En segunda y última instancia conoce de los recursos de apelación que
se interpongan en contra de las resoluciones que pronuncien los Tribunales
Electorales Regionales, relativas a las elecciones de alcaldes y concejales, de
carácter gremial, vecinal y demás organizaciones comunitarias y grupos intermedios y en los procesos sobre remoción de alcaldes y concejales.
El Tribunal Calificador de Elecciones aprecia los hechos como jurado y al tenor de la influencia que, a su juicio, ellos hayan tenido en el
resultado de la elección o plebiscito y resuelve conforme a derecho.
C. Historia del Tribunal Calificador de Elecciones
El Tribunal Calificador de Elecciones presenta dos hitos importantes en su historia: la Constitución Política de 1925, con la Ley Nº 14.852
denominada “Ley General de Elecciones” y la Constitución Política de
1980, con las leyes N° 18.460 y N° 18.700, Orgánica Constitucional del
Tribunal Calificador de Elecciones y de Votaciones Populares y Escrutinios, respectivamente.
Anteriormente, desde la vigencia de la Constitución Política de 1833,
el proceso de calificación acerca de la validez o nulidad de las elecciones,
tanto presidenciales como parlamentarias, estaba entregado a las propias cámaras, respecto de sus miembros, y al Congreso Pleno, en el caso
de los comicios presidenciales.
La creación del Tribunal Calificador de Elecciones obedece a la necesidad de entregar a un órgano independiente y de carácter jurisdiccional, la tarea de verificar la legalidad de los actos eleccionarios.
La Constitución Política de la República del año 1925 estableció
que para designar a los integrantes del Tribunal Calificador de Elecciones se debía formar una comisión compuesta por el Presidente de la Excma.
Corte Suprema, el Presidente del Senado, el Presidente de la Cámara de
Diputados y el Presidente de la Iltma. Corte de Apelaciones.
159
Carmen Gloria Valladares
Reunidas estas autoridades en la oficina del Director del Registro
Electoral elegían —por sorteo— a los cincos miembros del Tribunal de la
siguiente manera:
• Un ciudadano que hubiera desempeñado el cargo de Presi•
•
•
dente o Vicepresidente de la Cámara de Diputados por más de
un año.
Un ciudadano que hubiere desempeñado el cargo de Presidente o Vicepresidente del Senado por más de un año.
Dos Ministros de la Excma. Corte Suprema de Justicia.
Un Ministro de la Iltma. Corte de Apelaciones.
El Tribunal Calificador de Elecciones quedaba formado por tres
miembros del Poder Judicial y dos miembros del Poder Legislativo, pertenecientes a Partidos Políticos.
Actuaba como Secretario del Tribunal el Director del Registro
Electoral.
La Constitución Política de la República del año 1980 modificó tres
aspectos básicos del Tribunal Calificador de Elecciones: La conformación
de las autoridades que nombraban a los miembros del Tribunal, la composición del mismo y, por último, otorgó total autonomía respecto de cualquier otro órgano.
El nombramiento de los miembros del Tribunal corresponde a un
solo poder del Estado, el Poder Judicial, representado por su órgano máximo, la Excma. Corte Suprema de Justicia.
El artículo 84 de la Constitución Política de 1980 estableció, originalmente, que el Tribunal Calificador de Elecciones se constituyera por
cinco miembros designados de la siguiente manera: Tres Ministros o ex
Ministros de la Excma. Corte Suprema, elegidos por ésta en votaciones
sucesivas y secretas, por la mayoría absoluta de sus miembros; un abogado elegido por la Excma. Corte Suprema en la forma señalada precedentemente, con 15 años de ejercicio de la profesión y haberse destacado
en la actividad profesional universitaria o pública y un ex Presidente del
Senado o de la Cámara de Diputados que haya ejercido el cargo por un
lapso no inferior a tres años, el que era elegido por sorteo por la Excma.
Corte Suprema de Justicia.
Las últimas designaciones no podían recaer en parlamentario, candidato a cargos de elección popular, Ministro de Estado, ni dirigente de
partido político.
Cabe resaltar que el quinto cargo de Ministro del Tribunal no pudo
ser proveído desde la instalación del Tribunal, en el año 1987, sino hasta
la reforma de la Constitución de 1980, en el año 1999, dado que los únicos ciudadanos que cumplían con el requisito de haber sido tres años
160
Chile
Presidente del Senado o de la Cámara de Diputados, se encontraban en
ejercicio parlamentario.
El 15 de noviembre de 1985 se publicó en el Diario Oficial la “Ley
Orgánica Constitucional sobre el Tribunal Calificador de Elecciones”. Esta
Ley entrega plena autonomía al Tribunal, sus miembros tienen fuero similar al de los parlamentarios y además son inviolables por las opiniones
que manifiesten y en los votos que emitan en el desempeño de sus cargos.
La reforma constitucional de noviembre del año 1999 intenta solucionar el problema de la vacancia del quinto miembro del Tribunal, reduciendo el tiempo de permanencia en el cargo de Presidente o Vice Presidente
del Senado o de la Cámara de Diputados, de tres años a sólo 365 días.
Además de lo anterior, la reforma modificó la composición del Tribunal y la forma en que sus miembros son elegidos.
2.
Tribunales Electorales Regionales
Los Tribunales Electorales Regionales, que constituyen el otro soporte de la “Justicia Electoral” igualmente tienen rango constitucional y
están encargados de conocer, en primera instancia, del escrutinio general y la calificación de las elecciones municipales; de las reclamaciones
contra la Resolución del Director del Servicio Electoral Regional correspondiente que acepta o rechaza las declaraciones de candidaturas para
alcaldes y concejales; y de las reclamaciones de nulidad de las elecciones
de los grupos intermedios.
Sus resoluciones son apelables ante el Tribunal Calificador de Elecciones. Existe uno por cada región del país (que son trece), salvo la región
metropolitana que tiene dos.
A. Integración
Los Tribunales Electorales Regionales están integrados por tres
miembros. Un ministro de la Corte de Apelaciones de la Región, designado por ésta, y por dos miembros designados por el Tribunal Calificador de
Elecciones de entre personas que hayan ejercido la profesión de abogado
o desempeñado la función de ministro o abogado integrante de Corte de
Apelaciones por un plazo no inferior a tres años.
Los miembros de estos Tribunales duran cuatro años en sus cargos
y pueden volver a ser designados.
B. Funcionamiento
Los Tribunales Electorales Regionales son órganos de carácter permanente, sesionan una o dos veces por semana en períodos no
161
Carmen Gloria Valladares
eleccionarios y diariamente en la calificación de las elecciones de concejales y alcaldes.
Para el cumplimiento de las tareas administrativas los Tribunales
Electorales Regionales tienen una planta de tres funcionarios, un Secretario relator, que debe ser abogado; un oficial primero y un oficial de sala.
Esto sin perjuicio que durante los períodos de elecciones municipales
están legalmente autorizados para contratar bajo el régimen de honorarios a personal coadyuvante.
Estos Tribunales Electorales Regionales tienen establecidos sus
procedimientos jurisdiccionales en la Ley Nº 18.593 que regula la competencia, funcionamiento, incompatibilidades e inhabilidades, requisitos
de procesabilidad de los requerimientos, notificaciones, sentencia y la
procedencia del recurso de reposición ante ellos mismos.
La ley para esta clase de miembros establece un sistema de recusación de sus integrantes y que descansan en vínculos de parentescos,
laborales, financieras, sociales, amistad, enemistad, y recompensas.
Otros servicios integrantes del sistema electoral chileno pero que
carecen de competencia para resolver asuntos contenciosos:
C. Servicio Electoral
El artículo 18 de la Constitución Política de la República consagra el
sistema electoral público de nuestro país. Uno de los organismos del sistema electoral público es el Servicio Electoral.
El Servicio Electoral es un organismo autónomo, con personalidad
jurídica y patrimonio propio, cuyo objeto es cumplir con las funciones que
le señale la ley y que se relaciona con el Presidente de la República a
través del Ministerio del Interior.
Las funciones que debe cumplir el Servicio Electoral se pueden resumir en las siguientes:
•
•
•
•
•
162
Supervigilar y fiscalizar a las Juntas Electorales y a las Juntas Inscriptoras.
Formar y mantener un boletín denominado Padrón Electoral, ordenado computacionalmente, que contiene la nómina alfabética
de las personas habilitadas para ejercer el derecho a sufragio.
Formar y mantener un registro alfabético de las personas a
quienes se haya suspendido el derecho a sufragio.
Formar y mantener la nómina de las personas que hayan perdido su calidad de ciudadanos.
Ordenar y resolver directamente sobre el diseño e impresión
de los libros, formularios y demás documentos que se utilizan
en el proceso de inscripción.
Chile
• Disponer la compra y confección del material que se utilizará
•
para las inscripciones y distribuirlo con la debida anticipación.
Formar y mantener el Archivo Electoral General.
El jefe superior del Servicio Electoral es su Director, que es nombrado directamente por el Presidente de la República con acuerdo de la
mayoría del Senado. Su remoción se realiza de igual manera.
Para ser designado Director se debe cumplir con el requisito de ser
abogado con más de 10 años de título y no haber desempeñado cargos de
representación popular o ser dirigente de partido político en los cinco años
anteriores a su designación.
Las funciones del Director son las siguientes:
•
•
•
•
Designar a los miembros de las Juntas Electorales y Juntas
Inscriptoras.
Establecer direcciones regionales.
Dar instrucciones generales sobre la aplicación de las normas electorales para su ejecución por los organismos establecidos en ellas.
Llevar el Registro de Partidos Políticos actualizado por regiones y ejercer las demás atribuciones que le encomiende la
Ley Orgánica Constitucional de los Partidos Políticos.
Ni el Director ni el personal del Servicio Electoral podrán militar en
los partidos políticos, ni participar en reuniones de carácter político partidista o de apoyo a candidatos a cargos de representación popular.
El Director del Servicio Electoral debe tener actualizado el padrón
electoral que se forma con los Registros de inscritos que le remitan las
Juntas Inscriptoras. Cada registro tiene como máximo 350 inscritos.
El Director del Servicio Electoral dispone la cancelación de las inscripciones por petición de la persona inscrita fundada en haber cambiado
de domicilio, pudiendo inscribirse en la Junta Inscriptora de su nuevo
domicilio. También debe cancelar la inscripción por fallecimiento de la
persona inscrita para lo cual el Registro Civil e Identificación le envía
mensualmente la nómina de las personas que han fallecido. De igual
manera cancela la inscripción de las personas que tengan más de una
inscripción electoral.
Es obligación del Director del Servicio Electoral y de los Secretarios de las Juntas Electorales mantener actualizados permanentemente los Registros Electorales, de modo que sólo figuren en ellos las
personas que se encuentren legalmente habilitadas para ejercer el derecho a sufragio.
163
Carmen Gloria Valladares
D. Juntas Electorales
Las Juntas Electorales son los organismos electorales que se relacionan directamente con el Servicio Electoral y con las Juntas Inscriptoras.
En cada provincia existe una Junta Electoral, tiene tres miembros. Y
debe tratarse de una provincia cuya capital sea asiento de Corte de Apelaciones. Está integrada por el Fiscal de esta última, el Defensor Público de la
capital de la provincia y el Conservador de Bienes Raíces de la misma. Su
presidente es el Fiscal y el secretario es el Conservador de Bienes Raíces.
En las demás capitales de provincias, las Juntas se integran con el
Defensor Público, el Notario Público y el Conservador de Bienes Raíces,
actuando como Presidente el Defensor Público y como Secretario el Conservador de Bienes Raíces. Si existiere más de un funcionario con los cargos mencionados, integra la respectiva Junta el más antiguo. Los miembros
de las Juntas Electorales son permanentes y conservan ese carácter en
tanto desempeñen la función pública requerida para su designación.
Las funciones de la Junta Electoral son:
• Proponer al Director del Servicio Electoral la nómina de
•
•
postulantes para integrar las Juntas Inscriptoras.
Designar, a proposición de los alcaldes, los locales en que se
constituirán y funcionarán las Juntas Inscriptoras.
Determinar, para las elecciones que se realicen en el país,
los locales de votación.
Las Juntas Electorales sesionarán en las ocasiones que la ley le
señale o cuando lo solicite el Presidente de la Junta o algunos de sus
miembros.
E. Juntas Inscriptoras
Son las encargadas de la inscripción de los ciudadanos que están
habilitados para poder inscribirse en los Registros Electorales para así
emitir su sufragio en los actos eleccionarios.
En cada comuna del territorio nacional existe una o más Juntas
Inscriptoras. Estarán integradas por tres miembros designados por el Director del Servicio Electoral, de los cuales dos son a proposición de la
Junta Electoral entre una cuaterna.
Los integrantes de la Junta Inscriptora deben cumplir los siguientes requisitos:
• Ser ciudadano mayor de 18 años de edad.
164
Chile
• Haber aprobado la enseñanza básica o su equivalente.
• Ser videntes.
• Tener domicilio en la circunscripción electoral de la respectiva Junta Inscriptora.
El cargo de miembro de una Junta Inscriptora es obligatorio y nadie
puede excusarse de su desempeño sino por causa debidamente justificada. Cesará en su cargo por suspensión de su derecho de sufragio.
Cada uno de los miembros de la Junta Inscriptora tendrá derecho a
un honorario de 5 dólares americanos por cada sesión a que asista, más
0,017 dólares por cada inscrito. Estos honorarios están exentos de todo
impuesto. El encargado de efectuar dicho pago es el Servicio Electoral.
Las funciones de la Junta Inscriptora son:
• Inscribir a los ciudadanos y a los extranjeros con derecho a
sufragio en los Registros Electorales.
• Otorgar comprobante con los datos de inscripción.
Las Juntas inscriptoras funcionan durante los siete primeros días
hábiles de cada mes, a partir de las 9 de la mañana y por espacio de tres
horas, suspendiendo su funcionamiento desde el centésimo día anterior
a una elección y lo reanudan el primer día hábil del mes subsiguiente a
la fecha en que el Tribunal Calificador de Elecciones comunique al Director del Servicio Electoral el término del proceso de calificación de una
elección o plebiscito.
Sin perjuicio de ello, durante los noventa días anteriores al cierre
del período de inscripciones por motivo de elección o plebiscito, las Juntas funcionarán todos los días hábiles.
Para el funcionamiento de cada Junta Inscriptora corresponde a
las Municipalidades proporcionar los locales, mobiliario y servicios que
requieran y velar por su seguridad, aseo y mantención.
La inscripción electoral es gratuita y debe realizarse ante la Junta
Inscriptora correspondiente al domicilio del ciudadano o extranjero habilitado para el derecho a sufragio.
La inscripción requiere necesariamente la presencia de la persona que la solicita y sólo se perfecciona al estampar ella su firma y su
impresión digital en ambos ejemplares del Registro.
Se inscriben en los Registros Electorales los chilenos que hayan
cumplido 18 años de edad, o los que los cumplan a más tardar el día de la
elección de que se trate.
Podrán, además, inscribirse en los Registros Electorales los extranjeros que hayan cumplido 18 años de edad y que se encuentren
avecindados en Chile por más de 5 años.
165
Carmen Gloria Valladares
Las personas que están declaradas en interdicción por caso de
demencia, procesadas por delito que merezca pena aflictiva o por delito que la ley califique como conducta terrorista o las que hubiesen
perdido la nacionalidad chilena, no podrán inscribirse en los Registros
Electorales.
Tanto la identidad como la edad para inscribirse se comprueba
mediante la Cédula Nacional de Identidad vigente, o con la correspondiente a extranjeros, emitidas ambas por el Servicio de Registro Civil e
Identificación (organismo dependiente del Ministerio de Justicia).
También hay dos órganos, dependientes del Poder Ejecutivo, que
cumplen funciones dentro del sistema electoral: El Ministerio del Interior y el Registro Civil e Identificación.
F. Ministerio del Interior
La Ley Nº 18.700 Orgánica Constitucional sobre Votaciones Populares y Escrutinios, en su artículo 175 bis, dispone que con el objeto de
mantener informada a la opinión pública del desarrollo de toda la elección o plebiscito, el Ministerio del Interior emitirá, el día de la elección o
plebiscito, boletines parciales que contengan información respecto de la
instalación de las mesas de votación y de la situación del orden público,
como asimismo, sobre los resultados que se vayan produciendo, en la
medida en que las mesas culminen su proceso de escrutinio.
Los boletines parciales que dé a conocer el Ministerio del Interior
durante el proceso electoral o plebiscitario, y los finales que emita a su término, y que digan relación con resultados, tienen un mero carácter informativo, provisorio y no constituyen escrutinio para efecto legal alguno.
G. Registro Civil e Identificación
El Registro Civil e Identificación es un organismo dependiente del
Ministerio de Justicia, quien a su vez depende del Poder Ejecutivo. Presenta dos funciones relevantes en el sistema electoral chileno. La primera dice relación con la cédula nacional de identidad que es emitida
por este organismo y que sirve como único documento de identificación
para poder inscribirse en los Registros Electorales, lo que habilita para
poder sufragar en las elecciones o plebiscitos.
El otro dice relación con los difuntos o con las personas procesadas
o condenadas por delito que merezcan pena aflictiva, las que deberá comunicar mensualmente al Director del Servicio Electoral a fin de cancelarles la inscripción electoral.
166
Chile
II. El contencioso electoral: sistema de medios
de impugnación y procedimientos
La “Justicia Electoral” chilena tiene distintos medios de impugnación dependiendo de lo impugnado y el órgano ante quien se denuncia la
impugnación:
1.
Actos susceptibles de ser impugnados ante los Tribunales
Electorales Regionales
a. Las elecciones para proveer los cargos de dirigentes en las
organizaciones gremiales, sindicales, vecinales y demás organizaciones territoriales y grupos intermedios.
Estas elecciones son de competencia de los Tribunales Electorales por acción de nulidad o por calificación del respectivo comicio, esto es, de oficio para validar o no el proceso referido.
b. Las incompatibilidades que se produzcan entre los cargos directivos superiores de las organizaciones gremiales con los
cargos directivos superiores nacionales o regionales de los
partidos políticos.
c. Resolver las impugnaciones o reclamaciones por aceptación
o rechazo, respectivamente, de las declaraciones de candidaturas para los cargos de alcaldes y concejales.
d. Formar el escrutinio general de las elecciones municipales.
e. Calificar las elecciones municipales.
f. Resolver las reclamaciones de nulidad o solicitudes de rectificación de escrutinios de las elecciones municipales.
g. Resolver las reclamaciones de nulidad de las elecciones de
los consejeros regionales.
2.
Elementos fundamentales de los Procedimientos
de desahogo ante los Tribunales Electorales Regionales
Es la propia ley la que establece los procedimientos que regulan la
tramitación de las causas ante sus sedes.
La reclamación debe ser escrita y debe contener el nombre, apellidos, profesión u oficio y domicilio del reclamante; la individualización de organismo en que se haya efectuado el acto eleccionario
reclamado; la exposición precisa y circunstanciada de los hechos que la
motivan; la exposición de los fundamentos de derecho, si los hubiere; la
enunciación precisa y clara de las peticiones que se someten al conocimiento y fallo; el patrocinio de un abogado habilitado para el ejercicio de
la profesión. Asimismo se deben acompañar los antecedentes de hecho
167
Carmen Gloria Valladares
que sirvan de fundamento a la reclamación e indicarse las diligencias
probatorias con que se pretenden acreditar los hechos invocados.
El Tribunal ordena a costa del reclamante la notificación de la reclamación mediante la publicación de un aviso en un diario de los de
mayor circulación en la capital de la Región en el que se comunicará la
circunstancia de haberse presentado reclamación. Sin embargo, si el
reclamo se dedujere contra persona determinada se dispondrá, además, la notificación personal.
El reclamado tiene un plazo de diez días hábiles para contestar;
hecho, se recibe la causa a prueba y se traen los autos en relación fijando día y hora para escuchar las alegaciones verbales de los abogados de
las partes, escuchados se resuelve o queda en estado de acuerdo ante los
Miembros concurrentes.
La apreciación de la prueba se hace como jurado y la causa se falla
con arreglo a derecho. Contra la sentencia procede el recurso de reposición ante el propio Tribunal Electoral Regional y el de apelación para ante
el Tribunal Calificador de Elecciones.
3.
Actos susceptibles de ser impugnados ante el Tribunal
Calificador de Elecciones
El Tribunal Calificador de Elecciones conoce de:
a. Los recursos de apelaciones deducidos contra las sentencias
de los Tribunales Electorales que se han dictado con motivo
de las elecciones para proveer los cargos de dirigentes en las
organizaciones gremiales, sindicales, vecinales y demás organizaciones territoriales y grupos intermedios; de las incompatibilidades que se produzcan entre los cargos directivos superiores de las organizaciones gremiales con los cargos directivos superiores nacionales o regionales de los partidos
políticos; de las impugnaciones o reclamaciones por aceptación o rechazo, respectivamente, de las declaraciones de candidaturas para los cargos de alcaldes y concejales; y de las
reclamaciones de nulidad de las elecciones de los consejeros
regionales.
b. Formar el escrutinio general de las elecciones para proveer
los cargos de Presidente de la República, Senadores y Diputados; de los plebiscitos nacionales y comunales.
c. Calificar las elecciones para proveer los cargos de Presidente
de la República, Senadores y Diputados; de los plebiscitos nacionales y comunales.
168
Chile
d. Resolver las reclamaciones de nulidad o solicitudes de rectificación de escrutinios de las elecciones para Presidente de
la República, Senadores y Diputados; de los plebiscitos nacionales y comunales.
e. Recursos de queja deducidos en contra del Director del Servicio Electoral que resuelve materias de la Ley de Partidos
Políticos.
f. Reclamaciones contra las actuaciones del Director del Servicio Electoral en materia de la Ley de Gasto Electoral.
g. Reclamaciones contra la Resolución del Consejo Nacional
de Televisión que fija los tiempos gratuitos de propagando
electoral.
h. Reclamación contra la generación defectuosa de los Tribunales Supremos de los Partidos Políticos.
i. Denuncias del Director del Servicio Electoral en contra de los
Partidos Políticos por contabilidades incompletas o irregulares.
j. Auto Acordados sobre procedimiento y fallo de los recursos de
apelación, normas de contabilidad, recursos de queja.
El procedimiento se ha establecido mediante la dictación de Auto
Acordados que regulan la tramitación y fallo de los recursos de apelación.
El procedimiento es el propio de la doble instancia resguardando las
reglas del debido proceso entregando al recurrente un plazo para hacerse
parte, escuchar las alegaciones de los abogados y sentenciar.
En las causas de única instancia se han fijado procedimientos sumarios, recibiendo la causa a prueba y fallando.
Contra las resoluciones del Tribunal Calificador de Elecciones no
procede recurso alguno, salvo el de corregir errores de hecho.
III. La jurisprudencia electoral
En Chile la jurisprudencia no constituye una fuente del derecho y
ello en aplicación a lo dispuesto en el artículo 3º del Código Civil que
establece que los efectos de los fallos sólo afecta a las causas en que
actualmente se pronunciaren.
Sin embargo esta precisión, cabe señalar, en esta parte, que las
sentencias mas relevantes suelen ser publicadas en recopilaciones
doctrinarias y sirven de elementos de juicio para acotar las interpretaciones constitucionales y legales y con frecuencia se ven citadas por los
abogados y partes interesadas.
A vía de ejemplo se pueden citar los siguientes :
169
Carmen Gloria Valladares
a) Derechos políticos de los ciudadanos: Respecto de ciudadanos que
postulen a cargos de representación popular el Tribunal Calificador de
Elecciones ha precisado el concepto de residencia consagrado en el artículo 44 de la Constitución Política.
b) Derechos y obligaciones de los partidos políticos y otras formas de
organización ciudadana: Respecto de la generación de las Directivas Centrales de los partidos políticos y ante el requerimiento de los propios partidos, el Tribunal ha sostenido su incompetencia para conocer de esos
asuntos, el cual debe ser dirimido por el Tribunal Supremo de cada partido.
c) Reglas sobre la normatividad, el proceso y el contencioso administrativo: El Tribunal de acuerdo a las atribuciones que le concede la ley para
dictar Autos acordados y ante la diversidad de recursos que debe conocer,
ha precisado la forma procesal en que dichos recursos deben ser presentados, lo cual exige que éstos sean someramente fundados, contener peticiones concretas, al cual se le deben acompañar los medios probatorios
en que se funda.
IV. La evaluación del funcionamiento del sistema
de justicia electoral
En las organizaciones democráticas resulta indispensable que el
sistema de legitimación de las autoridades pase por una validación transparente que descanse en órganos eficientes, eficaces, oportunos, probos,
validados, respetuoso del debido proceso.
Chile se caracteriza por una gran vocación democrática para todas las instancias de su vida pública y doméstica y es la Justicia Electoral, en primera instancia, sectorial (regional) y luego la nacional
(Tribunal Calificador de Elecciones) en segunda instancia quien vela y
cumple este anhelado sentimiento de organización para resolver pacíficamente sus conflictos.
Todas las elecciones de sus dirigentes vecinales, gremiales, sindicales, comunitarios, deben ser calificadas por la Justicia Electoral y, además, pueden ser reclamables ante sus autoridades.
La integración de la Justicia Electoral a través de miembros no
políticos, independientes, hace que el sistema sea confiable.
La doctrina de las sentencias de la Justicia Electoral es recogida
por los autores nacionales y citadas por las partes en sus presentaciones
en defensa de sus posiciones jurídicas, lo que permite sostener que los
efectos de sus sentencias trascienden el límite de la contienda actual
para orientar las conductas y decisiones de otros jueces electorales y
especialmente de las partes.
170
El contencioso y la jurisprudencia
electoral en el derecho electoral
ecuatoriano
Carlos J. AGUINAGA A.
S UMARIO : I. La Justicia Electoral: Visión de Conjunto e
Instituciones Competentes; II. El Contencioso Electoral:
Sistema de Medios de Impugnación y Procedimientos; III. La
Jurisprudencia Electoral; IV. Evaluación del Funcionamiento
del Sistema de Justicia Electoral.
I. La justicia electoral: visión de conjunto
e instituciones competentes
Naturaleza y características fundamentales del sistema de
justicia electoral en el Ecuador. Integración, funcionamiento
y facultades de las autoridades competentes en la materia.
Garantías de independencia e imparcialidad.
La justicia electoral en el Ecuador está conferida por disposición de
los artículos 209 de la Constitución Política de la República y 18 de la Ley
Orgánica de Elecciones, al Tribunal Supremo Electoral, máximo organismo
del sufragio, que tiene jurisdicción nacional, goza de autonomía e independencia; además, el ordenamiento jurídico le otorga competencia privativa
para resolver sobre las siguientes materias: en lo jurisdiccional sobre lo
contencioso electoral; contencioso partidario; contencioso financiación política, es único juez de cuentas del dinero utilizado en la política; punitivo
por infracciones electorales, políticas, de gasto electoral y de publicidad electoral; normativas, ya que tiene facultad reglamentaria; disciplinarias, sobre aquellas conductas que no constituyen delitos electorales u otros delitos
que son de competencia de la jurisdicción ordinaria; administrativas electorales, del proceso electoral; y administrativas voluntarias.
* Ex Presidente del Tribunal Supremo Electoral
171
Carlos J. Aguinaga A.
Su naturaleza jurídica es mixta, constitutiva de varios caracteres,
por el lado de su integración es eminentemente política, ya que su nominación deviene de ternas presentadas por los partidos políticos, movimientos o alianzas que hayan alcanzado las primeras votaciones al H. Congreso
Nacional y éste, los selecciona escogiendo de las ternas que le son presentadas; y, por las materias que resuelve con competencia exclusiva, especial y privativa es jurisdiccional. Es un órgano de carácter autónomo, no
forma parte ni de la Función Ejecutiva ni de la Judicial, así expresamente
lo señala el artículo 118 de la Constitución. Sus decisiones son independientes y, en la mayoría de casos, no son recurribles a la justicia ordinaria, excepto en materia de control de la constitucionalidad y de lo
contencioso partidario, por disposición del artículo 68 de la Ley Orgánica de
Partidos Políticos.1 La Ley de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa
expresamente establece como excepciones a dicha jurisdicción, “las cuestiones que se susciten en relación con los actos políticos del Gobierno...,
sin perjuicio de las indemnizaciones que fueren procedentes, cuya determinación corresponde a la jurisdicción contenciosa administrativa”, art. 6
literal c) de dicha Ley; y, “las resoluciones expedidas por los organismos
electorales”, literal d) del mismo artículo de esa Ley.
Sus características las podríamos agrupar en: independiente, autónomo, político, jurisdiccional especial y órgano único.
El proceso de nominación e integración previsto en la norma suprema constitucional se deriva de la disposición constitucional ya citada,
que prescribe:
“art. 209.- ... Se integrará con siete vocales principales, quienes tendrán sus respectivos suplentes, en representación de
los partidos políticos, movimientos o alianzas políticas que
hayan obtenido las más altas votaciones en las elecciones
pluripersonales, en el ámbito nacional, los que presentarán
al Congreso Nacional las ternas de las que se elegirán los
vocales principales y suplentes...”. 2
Los vocales duran cuatro años en el ejercicio de sus funciones y
pueden ser reelectos indefinidamente.
El art. 130 numeral 11 de la Carta Política establece como autoridad nominadora al Congreso Nacional, quien los nombra, conoce las ex-
1
“Toda decisión del Tribunal Supremo Electoral o de los tribunales provinciales
será fundamentada; tiene el carácter de resolución administrativa de última instancia
y causará ejecutoria”. Corporación De Estudios y Publicaciones, Serie Legislación
Codificada, Quito, 2002, Sección I, Doc. 4, pag. 11.
2 Corporación de Estudios y Publicaciones, Serie Legislación Codificada,
Constitución Política de la República, Quito, 2001, p. 58. Esta norma tiene concordancia
con el artículo 130 numeral 11 de la Carta Política.
172
Ecuador
cusas o renuncias y designa a los reemplazos. Pero adicionalmente, establece que: “en los casos en que los nombramientos provengan de ternas,
éstas deberán ser presentadas dentro de los veinte días subsiguientes a la
vacancia del cargo. De no recibirse tales ternas en este plazo, el Congreso
procederá a los nombramientos, sin ellas. El Congreso Nacional efectuará las
designaciones dentro del plazo de treinta días contados a partir de la fecha
de recepción de cada terna. De no hacerlo, se entenderá designada la persona que conste en el primer lugar de dicha terna”. Entonces cabe designación
por votación mayoritaria simple o ipso jure, por el paso del tiempo como
queda antes indicado.
En lo que tiene relación con sus atribuciones constitucionales y
legales, las primeras le conceden, las siguientes:
a) Organizar, dirigir, vigilar y garantizar: procesos electorales,
art. 209; consultas populares, art. 105; procesos de revocatoria
del mandato, art. 110; organizará, supervisará y dirigirá los
procesos electorales para elegir representantes a organismos
deliberantes de competencia internacional, art. 210.; y, representantes al Parlamento Andino, disposición transitoria
décimo octava.
b) Juzgar las cuentas que rindan los partidos, movimientos políticos, organizaciones y candidatos, sobre el monto, origen y
destino de los recursos que utilicen en las campañas electorales, artículos 209 y 116 de la Constitución.
c) Dirigir los procesos de elección, designación, nominación o
selección de candidatos o ternas para constituir otros órganos u organismos del poder público, a saber: Consejo Nacional de la Judicatura, art. 206; Comisión de Control Cívico de
la Corrupción, art. 220; Tribunal Constitucional, art. 275 y
por leyes especiales u orgánicas integra el Consejo Superior
del Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social, el Consejo Nacional de Educación Superior, el Consejo Nacional de Evaluación y Acreditación, entre otros.
d) Proclamar electos al Presidente y Vicepresidente de la República, art. 130 numeral 1 de la Carta Magna.
e) Posee iniciativa especial legislativa, concedida por el art. 145
de la Constitución, en materias relativas al régimen de partidos, al ejercicio de los derechos políticos, al sistema electoral y las que correspondan a sus atribuciones específicas,
concordante con lo dispuesto en el art. 142 numeral 2 de la
Carta Política.
Las competencias nacidas de la ley se consagran en tres leyes orgánicas fundamentales para la consolidación democrática, la de eleccio173
Carlos J. Aguinaga A.
nes (LOE),3 la de partidos políticos (LPP),4 la de control del gasto y de la
propaganda electoral (LCGEPE),5 a saber:
a) El control de la jurisdiccionalidad en materia electoral, artículos 13 y 18 de la LOE;
b) Tiene potestad privativa, controladora y juzgadora para realizar exámenes de cuentas en lo relativo a origen, monto y destino de los recursos que se empleen en campañas electorales,
regulado por los artículos 3 y 8 de Ley Orgánica de Control del
Gasto Electoral y de la Propaganda Electoral, LOCGEPE;
c) Adicionalmente, la Ley le concede facultades de administración electoral, contenciosas electorales, regulatorias o normativas, administrativas y punitivas, artículo 20 de la LOE;
d) Posee la facultad reglamentaria de la Ley Orgánica de Elecciones, artículo 186;
e) Los procedimientos de votación no previstos en la ley y las
dudas y controversias son resueltos por el Tribunal Supremo
Electoral, art. 190 y 191 de la LOE; y,
f) Otras que le asignan otras leyes generales o especiales.
Otras leyes especiales y ordinarias le otorgan otras competencias, tal
como la Ley de Control Constitucional, la Ley del Seguro Social, la Ley de
Régimen Municipal, la Ley de Régimen Provincial, la Ley de la Comisión de
Control Cívico de la Corrupción, Ley del Consejo Nacional de la Judicatura,
Ley de Educación Superior y reglamentos generales o especiales.
Al tener una naturaleza jurídica mixta: jurisdiccional y política, las
garantías de independencia e imparcialidad, en la práctica y frente a
ciertos asuntos esenciales para el convivir democrático, han sido menoscabadas. La garantía de independencia no es absoluta sino relativa
por el origen de la nominación, derivado de la voluntad e influencia de los
partidos, movimientos o alianzas políticas, como quedó indicado. La de
imparcialidad, en estos 25 años de retorno al régimen democrático, se ha
visto mermada en algunos casos, por regla general se puede afirmar que
3 Promulgada la última Codificación en el Registro Oficial No. 117 de 11 de Julio
del 2000.
4 Expedida por la Dictadura, la Junta Militar de Gobierno, mediante Decreto Supremo
No. 2262, publicada en el Registro Oficial No. 535 de 28 de febrero de 1978, es decir,
se van a cumplir 27 años de su vigencia con muy pocas reformas legales, por lo que fue
Codificada hace unos años, la misma que se encuentra publicada en el Registro Oficial
No. 196 de 1 de noviembre del 2000.
5 Publicada en el Registro Oficial No. 41, Suplemento, del 21 de marzo del 2000,
legislación nueva sobre Financiamiento de la Elecciones, inexistente antes de esta
fecha.
174
Ecuador
existe imparcialidad. No hay una garantía de especialización, ya por el
escaso rigor de los requisitos 6 para admitir a los candidatos y ser designado como vocal de organismo supremo electoral, ya por la falta del requisito sine qua non para administrar justicia, ya que la calidad de juez
electoral amerita formación académica profesional en Derecho y esto no
ha ocurrido, como norma general.7
II. El contencioso electoral: sistema de medios
de impugnación y procedimientos
Funcionamiento del sistema de solución de controversias
(contencioso) en materia electoral, en el Ecuador. Medios de
impugnación establecidos, así como los elementos
fundamentales de los respectivos procedimientos para su
desahogo.
La solución de las controversias contencioso electorales en el Ecuador está encomendada exclusiva y privativamente al Tribunal Supremo
Electoral, el artículo 13 de la LOE prescribe que:
“Los organismos electorales tienen competencia privativa para resolver todo lo concerniente a la aplicación de esta Ley; a los reclamos que
interpongan los sujetos políticos a través de sus representantes legales,
apoderados o mandatarios especiales, según el caso, y los candidatos; y, a
la aplicación de las sanciones previstas en esta Ley”.
Los institutos jurídico electorales donde más comúnmente se producen las controversias en materia electoral, durante estos 26 años de
retorno al régimen democrático, han sido: formación del padrón electoral, integración de miembros de mesa, inscripción y calificación de las
candidaturas, aprobación de organizaciones electorales de independientes, votaciones, escrutinios o resultados electorales, adjudicación de escaños, violación a las garantías del sufragio, juzgamiento de infracciones
electorales y otros no jurisdiccionales contemplados en la Ley.
6 Ob. Cit., “Para ser elegido Vocal del Tribunal Supremo Electoral se necesita ser
ecuatoriano por nacimiento, tener por lo menos treinta años de edad, saber leer y
escribir y encontrarse en ejercicio de los derechos políticos”, art. 19, pag. 4. Las
prohibiciones son que no pueden formar parte de las directivas de los partidos ni
intervenir en ninguna contienda electoral, art. 175.
7 El Tribunal Supremo Electoral constituido para el período 1998 - 2003, sólo un
Vocal era Abogado y Doctor en Jurisprudencia, el autor de este estudio. En el siguiente
período 2003 – 2007, sólo dos teníamos esta formación académica. En el actual Tribunal
nominado recientemente — 25/11/2004— para completar el período, luego que fue
cesado inconstitucionalmente el elegido para terminar su período el 15 de enero del
2007, sólo 3 Vocales son Abogados o Doctores en Jurisprudencia.
175
Carlos J. Aguinaga A.
En materia de control sobre el origen, monto y destino de los recursos utilizados en campañas electorales, las materias contenciosas constantes en la Ley Orgánica de Control del Gasto Electoral y de la Propaganda
Electoral sujetas a lo contencioso constituyen, fundamentalmente, la presentación de las cuentas, art. 30 LOCGEPE; la recepción de aportes, contribuciones o entrega de cualquier tipo de recursos de origen ilícito, la
aceptación de aportes de personas jurídicas extranjeras o de personas
que tengan contratos o que mantengan litigios judiciales con el Estado,
la utilización de bienes y recursos públicos así como la promoción de nombres o partidos en obras o proyectos del Estado, art. 21 LOCGEPE; violación
a las prohibiciones y limitaciones establecidas en esta Ley; las violaciones a la publicidad electoral, art. 45 LOCGEPE; entre otras. La Ley Orgánica de Control del Gasto Electoral y de la Propaganda Electoral le concede
al Tribunal Supremo Electoral la jurisdicción coactiva para recuperar los
valores que nacen de las sanciones y responsabilidades pecuniarias de
esta Ley.
Todos están sometidos a esta Ley, los Partidos Políticos, las Organizaciones Políticas de Independientes, quienes integran una alianza política, los candidatos, las personas jurídicas públicas y privadas, y las
personas naturales, Art. 1 LCGEPE.
La información es pública, art. 5 LCGEPE, salvo durante el proceso
de investigación y juzgamiento.
Las Organizaciones Políticas deben notificar la organización y estructura de la campaña electoral, designar al representante (Director del
Partido) o Procurador Común (Alianzas) y al responsable del manejo económico de la campaña, art. 6 LCGEPE.
Son responsables del manejo económico los representantes de las
Organizaciones Políticas y demás partícipes en la gestión y manejo así
como las personas naturales que hayan participado de alguna manera en
las acciones que ameriten el establecimiento de responsabilidades.
El Recurso de revisión puede ser interpuesto, hasta dentro de 5
años, desde el último proceso eleccionario, por las causas siguientes:
a) Existan indicios de que la contribución tenga un origen ilícito
o proveniente del narcotráfico.
b) El total de las contribuciones exceda los límites de Ley.
c) Cuando por denuncia o petición motivada y sustentada existan indicios sobre la falsedad de los datos aportados por las
Organizaciones Políticas.
El Tribunal Supremo Electoral debe resolver abrir un expediente y
cabe evacuar prueba testimonial, documental o instrumental.
176
Ecuador
No hay sigilo bancario, según el art. 15 de la LCGEPE, ni de las
cuentas de campaña ni de las cuentas personales de los responsables
económicos, en el evento que se inicie un proceso de investigación por
mal manejo de los fondos de campaña.
No se efectuarán contrataciones por terceras personas, tampoco se
manejarán cuentas abiertas en el extranjero, ni se justificarán ingresos
y egresos por transferencia de bancos o corresponsales extranjeros.
La responsabilidad es sobre la integridad del manejo legal, de la
liquidación de cuentas y del reporte al órgano electoral sobre fondos, ingresos y egresos, art. 17 LCGEPE. Se establece la responsabilidad solidaria e indivisible, arts. 6 y 17 de la misma Ley para candidatos, partidos y
responsables económicos. Deben reportarse todos los gastos, quien infringe esta disposición será descalificado de la dignidad para la cual fue
electo. Si no fue electo no puede participar en dos procesos electorales
siguientes ni ejercer dignidad o cargo público.
El período de conservación de registros, es de 5 años, art. 18 LCGEPE,
se puede examinar en cualquier tiempo salvo que se haya juzgado, excepto los casos de revisión del art. 9 ya mencionado.
Obligatoriedad de registrar la contribución, sea en dinero o especie, a título gratuito u onerosa, art. 19 LCGEPE.
El aportante y quien recibe el aporte no podrán adquirir compromiso alguno contrario a la ley y el servicio público como correspondencia o
retribución al aporte entregado y recibido, art. 20 LCGEPE. Las contribuciones y aportes prohibidos son regulados en el art. 21 del mismo cuerpo
normativo. Está prohibida la recepción de aportes, contribuciones o entrega de cualquier tipo de recursos de origen ilícito, tales como: provenientes de operaciones o recursos originados en el narcotráfico o cualquier
actividad, operación u organización prohibida por la ley. Está prohibida la
aceptación de aportaciones que provengan de personas jurídicas extranjeras. Están prohibidos los aportes de instituciones financieras, de las
personas naturales o jurídicas que tengan contratos con el Estado (obra
pública, prestación de servicios públicos o la explotación de recursos naturales) y las que mantengan litigios judiciales con el Estado.
Los contribuyentes de una campaña, personas jurídicas o naturales, están obligados a declarar en su impuesto a la renta, el monto de la
contribución con identificación completa, art. 27 LCGEPE.
Se prohíbe recibir o entregar aportaciones 90 días después del día
de la elección, art. 28 LCGEPE.
La liquidación de los fondos y cuentas de campañas, ingresos y
egresos, balance consolidado, determinación de montos, listado de contribuyentes y justificativos, se deben conocer y aprobar por el candidato,
el órgano fiscalizador de la organización partidaria y por el o los partidos
políticos que patrocinen la candidatura, luego de 90 días del cierre de las
177
Carlos J. Aguinaga A.
votaciones y en 30 adicionales debe presentar al organismo electoral competente, art. 29 LCGEPE. El incumplimiento se sanciona con la pérdida
de los derechos políticos y la no actuación política alguna, para el responsable económico y al partido que no presenta cuentas, respectivamente,
art. 33 de la Ley de Gasto Electoral.
Las sanciones, además de la última mencionada, que prevé esta
Ley son las siguientes:
1) Descalificación o pérdida de la dignidad para la cual fue electo por no reportar gasto electoral, art 17;
2) Por aportaciones ilícitas: art. 37
- Al responsable del manejo económico, suspensión de los derechos políticos por 2 años;
- Al aportante, igual pena;
- Al candidato, electo o no, se condena al pago de multa, igual
al doble de la aportación ilícita recibida;
- El candidato electo perderá la dignidad para la cual fue elegido si se comprueba plenamente que recibió dolosamente, contribuciones provenientes del narcotráfico, sean que éstas
hayan sido entregadas a él personalmente o a quien fuere
responsable de la campaña.
De existir indicios de responsabilidad penal, se deben remitir los
documentos incriminatorios al Ministerio Público (Fiscalía).
Se establece también una multa a quien aporte pese a la prohibición de la Ley, equivalente al triple de la aportación, art. 39.
No puede acreditarse valor alguno de los fondos de asignación estatal a los partidos que estén en mora del pago de multas, art. 41.
La caducidad de presentar denuncias, art. 42, es de un año, caducidad que no corre en los casos de revisión del art. 9. Si fue juzgado, la caducidad es de dos años, La sanción caduca en dos años desde que fue impuesta.
La Jurisdicción coactiva, la ejerce el TSE, a través del Presidente,
art. 53. Las resoluciones del TSE, en esta materia, son definitivas y de
última instancia, causan ejecutoria.
Para los casos de sanciones de pérdida de la dignidad para la cual
fue electo, se aplicarán las reglas de subrogación definitiva contempladas en las leyes que regulan los deberes, atribuciones y prohibiciones de
la dignidad que ostenta, art. 57.
En el caso del Presidente de la República se deben aplicar las reglas
de la subrogación contenidas en el art. 168 de la Constitución. Le subroga
el Vicepresidente por el tiempo que falte para completar el período constitucional.
178
Ecuador
El Tribunal Supremo Electoral es organismo sancionador de última
y definitiva instancia, art. 36 LCGEPE.
Las controversias contenciosas partidarias que nacen de la Ley
Orgánica de Partidos Políticos y que le competen al Tribunal Supremo
Electoral se dan en el reconocimiento e inscripción de los partidos políticos, art. 9; fusión entre partidos, art. 18; inscripciones de directivas, estatutos y sus reformas, arts. 23, 20 y 22; casos de escisión para determinar
facciones legítimas, art. 25; resolución de asuntos relativos a la vida partidaria cuando existe resolución del órgano máximo partidario o cuando
las partes de común acuerdo así lo expresan, art. 26; cancelación de la
inscripción y declaratoria de extinción de los partidos políticos, arts. 34 y
36; negación de solicitudes para realizar manifestaciones públicas, art.
51; distribución de las asignaciones estatales o financiamiento estatal
de los partidos, arts. 59 y 60, infracciones partidarias contempladas en la
Ley, art. 63; y la determinación de la barrera legal de salida en la representación que según el art. 115 de la Constitución es del 5 % de los votos
válidos en dos elecciones pluripersonales nacionales sucesivas, art. 35
literal c). Sobre lo contencioso partidario, a mi entender, las resoluciones
son de última instancia y causan ejecutoria en sede administrativa, de
ahí que caben amparos constitucionales y recurrir a la vía jurisdiccional
contenciosa administrativa.
La Ley de Partidos establece otras causales de extinción, por constituir organizaciones paramilitares o no respetar el carácter no deliberante de la Fuerza Pública; por no participar en, al menos, 10 provincias
en elecciones plurinominales; por decisión libre y voluntaria sujeto a los
estatutos partidarios; por incorporación a otro partido o fusión; y, por no
obtener el 5 % de la representación política, art. 35 LPP.
La Legislación partidaria prohíbe la realización de desfiles, manifestaciones, marchas de distintos partidos, en un mismo lugar, fecha y
hora, art. 48 LPP; las contramanifestaciones, art. 54 LPP; castiga la participación de la ciudadanía en asuntos partidarios por medios coercitivos,
art. 55 LPP y sanciona con multa y destitución en el caso de los funcionarios públicos. Prohíbe expresamente recibir aportes económicos, directa
o indirectamente, de personas naturales o jurídicas que contraten con el
Estado o de empresas, instituciones o estados extranjeros, art. 59 LPP, su
incumplimiento acarrea una multa equivalente al doble del aporte, para
donante y donatario.
Los medios de impugnación que el ordenamiento legal electoral contempla son básicamente: el derecho de impugnación y los recursos de
apelación.
La legislación de gasto electoral contempla el recurso de apelación
y el recurso de revisión.
179
Carlos J. Aguinaga A.
En lo atinente a las regulaciones legales de partidos cabe la impugnación de las resoluciones, la revocatoria, la revisión y apelación cuando
se trata de asuntos que competen a los tribunales provinciales electorales inferiores.
En materia electoral, el derecho de impugnación y los recursos de
apelación y de queja corresponde ejercerlos o plantearlos, exclusivamente, a los partidos políticos, a través de su representante legal nacional o
provincial; a los movimientos, organizaciones y alianzas políticas, por
intermedio de su representante, apoderado general o especial, respectivamente; y, a los propios candidatos. Quien no tuviere esta calidad actuaría con ilegitimidad de personería (arts. 13 inciso 2do., 94, 96 y 97 LOE).
El derecho de impugnación sólo procede por dos causas: por
inhabilidades legales en las que incurran las candidaturas presentadas
para intervenir en las elecciones y del resultado numérico de los escrutinios electorales (art. 95 LOE). El recurso de apelación procede en contra
de las decisiones adoptadas por los organismos electorales, por las siguientes causas: de la aceptación o negativa de inscripción de candidatos; de la declaración de nulidad de la votación; de la declaración de nulidad
de los escrutinios; de la declaración de validez de los escrutinios; y, de la
adjudicación de puestos. (art. 96 y 148 LOE). En materia de juzgamiento
de infracciones electorales la impugnación de resoluciones de sanción
se ejerce a través del recurso de apelación. (art. 146 LOE). La acusación o
denuncia por delitos relativos al ejercicio del sufragio pueden presentarla los ciudadanos ecuatorianos, legalmente capaces, sin perjuicio de la
pesquisa de oficio del proceso a cargo de los organismos electorales. Cuando
se lo ejerce en contra del Presidente o Vicepresidente de la República, de
los Ministros de Estado y de los vocales del Tribunal Supremo Electoral
sólo pueden presentar denuncia o acusación los máximos dirigentes de
los partidos políticos, previa resolución de sus directivas o por los candidatos. (art. 150 LOE). Para el juzgamiento de delitos relativos al ejercicio
del sufragio consagrado en el Código Penal son competentes los jueces
penales ordinarios. (art. 142 LOE).
Los procedimientos y plazos para el tratamiento del derecho de impugnación y de los recursos de apelación y del de queja son sumarísimos.
(Ver Anexos 1 y 2).
Existen casos especiales en materia electoral que pueden llegar a
conocimiento y resolución del Tribunal Constitucional: 1) Para imponer
la sanción de suspensión de los derechos políticos por un año a los vocales designados del Tribunal Supremo Electoral que se negaren a ejercer
la función de vocal, ya que la misma es de carácter obligatorio. (art. 14
LOE). 2) Si el Tribunal Supremo Electoral no realiza la convocatoria a
elecciones dentro del plazo legal y luego del requerimiento que le formula
el Tribunal Constitucional, puede destituir a los vocales y llamar a los
180
Ecuador
suplentes y, si éstos también incumplen, puede designar interinamente
a vocales transitorios y notificar al Congreso Nacional para que efectúe
las designaciones de ley. (art. 45 LOE). 3) En el caso de que el Tribunal
Supremo Electoral negare la inscripción de una candidatura nacional,
Presidente y Vicepresidente de la República o representantes al Parlamento Andino. (art. 64 LOE). 4) En el evento que el Tribunal Supremo
Electoral no resuelva los recursos de apelación en el caso de las elecciones de Presidente y Vicepresidente de la República, de representantes al
Parlamento Andino, y los casos de consulta popular y revocatoria del mandato, el Tribunal Constitucional concederá un plazo perentorio de 5 días y
si no resuelven impondrá la sanción de suspensión de los derechos políticos por un año. (art. 96 LOE). 5) En el supuesto de presentarse recurso
de queja en contra de los vocales del Tribunal Supremo Electoral, a efecto
de sancionarles por el incumplimiento de la ley o los reglamentos o por
infracciones a las leyes o reglamentos. (art. 97 LOE). 6) Cuando el Tribunal Supremo Electoral no resuelva las reclamaciones dentro del plazo de
30 días, el Tribunal Constitucional concederá un plazo perentorio para su
resolución, caso contrario procederá a observarlos de conformidad con la
ley. (art. 164 LOE).
La Corte Suprema de Justicia es competente exclusivamente para
dos asuntos electorales, para el juzgamiento de las infracciones electorales al tratarse de los vocales del Tribunal Supremo Electoral y de las personas sujetas a fuero de la Corte Suprema de Justicia8 (art. 143 LOE) y
para pronunciarse sobre el levantamiento de la inmunidad de la que gozan los vocales del Tribunal Supremo Electoral, quienes no pueden ser
procesados ni privados de su libertad personal, y de las Cortes Superiores
cuando se trata de los organismos electorales inferiores. La inmunidad
no ampara cuando se trata de infracciones electorales ni en los casos de
delito flagrante. (art. 17 LOE).
Como podemos apreciar de la visión de conjunto de lo asignado al
órgano electoral en materia contenciosa, el Poder Jurisdiccional concedido al Tribunal Supremo Electoral es amplio y concentrador de competencias, distinto de otros sistemas electorales de América Latina como el
caso de México, Perú y Colombia, que distribuye las atribuciones constitucionales y legales en varios organismos electorales, separando la administración de justicia electoral de la actividad administrativa y técnica
de organización de los procesos electorales, que a mi entender es más
saludable para la Democracia.
8 Artículo 13 numeral 2 de la Ley Orgánica de la Función Judicial, en razón del
fuero conoce causas penales en contra de los Vocales del Tribunal Supremo Electoral.
181
Carlos J. Aguinaga A.
III. La jurisprudencia electoral
Fundamentación jurídica de la jurisprudencia electoral.
Autoridad competente para emitirla, así como los requisitos y
el procedimiento para su integración, ámbito de aplicación y
vigencia.
En el Derecho Positivo Ecuatoriano la Jurisprudencia Electoral no
constituye fuente de derecho obligatoria sino exclusivamente las resoluciones emitidas por la Corte Suprema de Justicia, al tenor de lo dispuesto en el art. 197 de la Constitución que dice:
“La Corte Suprema de Justicia en pleno, expedirá la norma dirimente que tendrá carácter de obligatorio, mientras la ley no determine lo contrario, en caso de fallos contradictorios sobre un mismo punto
de derecho, dictados por las salas de Casación, los tribunales
distritales o las cortes superiores”. 9
Como no es competente la Corte Suprema de Justicia para asuntos
contencioso electorales, no existen fallos o normas dirimentes sobre materia electoral, partidaria o de gasto electoral (financiamiento de la política).
El Tribunal Supremo Electoral es la autoridad competente y emite
sus resoluciones en materia electoral, competencia que tiene el carácter de especial, privativa y excluyente, al tenor del art. 13 de la Ley Orgánica de Elecciones; en especial, dicta sus pronunciamientos sobre
calificación de candidaturas, nulidad de las votaciones, validez o nulidad
de los escrutinios, proclamación de resultados y adjudicación de puestos,
los cuales son de última instancia y causan ejecutoria en sede jurisdiccional electoral, conforme lo señalan los artículos: 13, 66 séptimo inciso,
90 incisos tercero y quinto, 95 inciso cuarto, 96 inciso cuarto, 107 y 148
de la Ley Orgánica de Elecciones.
En el Sistema Electoral Ecuatoriano se ha ido generando jurisprudencia electoral. Lamentablemente no existe una sistematización de las resoluciones de última instancia en materia electoral ni un órgano de difusión
de los pronunciamientos en esta materia. Sus efectos son generales y de
aplicación obligatoria, su alcance es nacional y, por apelación conoce y re-
9
También está facultado cualquier juez o tribunal a declarar inaplicable un precepto
jurídico contrario a la Constitución, a petición de parte o de oficio, sin perjuicio de
fallar sobre el asunto controvertido. Esta declaración no tiene fuerza obligatoria sino
en las causas en que se pronuncian. El juez, tribunal o sala debe presentar un informe
sobre la declaratoria de inconstitucionalidad para que el Tribunal Constitucional resuelva
con carácter de obligatorio y erga ommes, art. 274 de la Constitución.
182
Ecuador
suelve los casos electorales que se presentan en las jurisdiccionales provinciales, de la provincia, cantón y parroquia, vía recurso de apelación.
Sí existen fallos contradictorios sobre el mismo asunto, en materia
electoral, relativos a los requisitos de admisibilidad para optar por una
candidatura, en torno a la aplicación de algunas cuasales para declarar
la nulidad de las votaciones y la nulidad o validez de los escrutinios.
En relación con los derechos y obligaciones de los partidos políticos
su competencia está circunscrita a las materias ya expuestas en el capítulo anterior, reconocimiento de partidos, casos de escisión, extinción de
las organizaciones políticas, distribución de los fondos de asignación estatal, determinación del porcentaje mínimo de representación política10
y juzgamiento e imposición de sanciones previstas en la Ley Orgánica de
Partidos Políticos.
Sobre otras formas de participación política derivado de la organización ciudadana, denominada la participación de los independientes, por
costumbre y, equivocadamente, por analogía, se han dictado resoluciones
sobre los movimientos independientes asimilando el régimen de partidos vigente, pero no existe una ley específica que regule la integridad de la participación y la representación de las organizaciones de independientes sino
exclusivamente normas legales aisladas y se encuentra legislado disposiciones que le otorgan competencias al Tribunal Supremo Electoral para aprobar
la participación de organizaciones electorales de independientes asignándole
número, aprobando la simbología, la reserva y el derecho del nombre de las
organizaciones nacionales, provinciales, cantonales y parroquiales de independientes, conforme lo señala el art. 70 de la Ley Orgánica de Elecciones. 11
Con referencia a otras formas de participación democrática como
la consulta popular y la revocatoria del mandato, las impugnaciones sobre la validez de los escrutinios y la proclamación de resultados, artículos
132, 121 y 128 inciso tercero de la Ley Orgánica de Elecciones es competencia exclusiva del Tribunal Electoral competente, según la modalidad
de la consulta electoral a aplicarse, ya que existe, por decisión Presidencial, por iniciativa ciudadana, nacional o local; por iniciativa de los organismos seccionales, Alcaldías y Prefecturas.12
10 Sobre el procedimiento de cálculo de la representación política alcanzada por las
organizaciones políticas han existido varios pronunciamientos contradictorios y existe vacíos
legales que han puesto en riesgo y entredicho la causal de extinción por este motivo.
11 La representación de estas organizaciones es mediante apoderado especial o en
forma directa por los candidatos y para participar en elecciones se requiere del uno
por ciento de respaldo de adherentes o electores empadronados en la jurisdicción que
se pretende terciar en las elecciones, artículos 71 y 72 de la Ley Orgánica de Elecciones.
12 La Constitución Política de la República regula la consulta popular y la revocatoria
del mandato del artículo 103 al 113, inclusive. No se ha dictado aún la Ley que regule
estos procesos, sin embargo se han producido 5 consultas populares provinciales, por
iniciativa de organismos seccionales.
183
Carlos J. Aguinaga A.
La Jurisprudencia electoral con relación a los derechos políticos de
los ciudadanos, en el caso del derecho de elegir han sido muy pocos los
pronunciamientos sobre esta libertad y derecho constitucional; y, con
referencia al derecho de ser elegido, muy variada y con pronunciamientos contradictorios sobre requisitos, inhabilidades o prohibiciones de los
candidatos y, en especial, sobre el domicilio civil, la residencia y el domicilio electoral, requisito para acceder a una candidatura cuando no se
tiene la condición de nacimiento de origen de la jurisdicción electoral en
donde se va a participar en las elecciones. El concepto de residencia,
elemento subjetivo del domicilio, está asociado a la candidatura de Diputado; el de domicilio civil a las de Alcalde, Prefectos, Concejales Municipales y Consejeros Provinciales; y, el de domicilio electoral al de miembro
de Junta Parroquial Rural.
Para cada instituto electoral la legislación electoral contiene normas sustantivas y adjetivas sobre el procedimiento de tramitación de lo
contencioso en materia electoral, reglas más específicas están señaladas en el Reglamento General a la Ley Orgánica de Elecciones y en el
anexo explicativo del presente trabajo.
CASO ESPECIAL DE NULIDAD DE ELECCIONES.
Un caso especial que se presentó en las elecciones del 21 de mayo
del 2000, fue un fraude generalizado e institucionalizado en el organismo electoral de la red territorial provincial de una de las 22 provincias
que integran la División Política Administrativa del Ecuador, la provincia
de Los Ríos. No existen causas para nulidad general o parcial de las elecciones de determinada jurisdicción electoral, por fraude sistemático e
informático, ya que las causales de nulidad de las votaciones y de nulidad
de los escrutinios vigentes no lo contempla ni en aquella época ni en la
actualidad, por lo que el Tribunal Supremo Electoral adoptó una resolución única e histórica, desde el retorno al régimen democrático y aplicando la Constitución, artículos 272 al 274, declaró la nulidad de la elección
de esa provincia, el 28 de julio del 2000 y convocó a un nuevo proceso
eleccionario para el 7 de agosto de ese mismo año. Esta resolución tuvo
evidentemente la acogida de la opinión pública nacional y el beneplácito
de los actores políticos, claro está excepción hecha del o los candidatos
que se beneficiaron con el fraude, habiéndose también seguido las acciones penales correspondientes, las que lamentablemente quedaron en la
impunidad, por un fallo de la justicia ordinaria penal que anuló dicho
proceso.
184
Ecuador
IV. Evaluación del funcionamiento del sistema de justicia
electoral
Funcionamiento de conjunto del sistema de justicia electoral
en el Ecuador
Si bien la Constitución en el artículo 118 distingue y separa a los
organismos electorales de los organismos y dependencias que forman
parte integrante de las funciones ejecutiva, legislativa y judicial, el Sistema de Justicia Electoral Ecuatoriano ha tenido interferencias e
injerencias de otros órganos u organismos que imparten justicia ordinaria o justicia constitucional. Se han dado y permitido abusos en el ejercicio de la acción de amparo constitucional, ello ha generado
pronunciamientos contradictorios sobre los mismos casos o materias similares, es decir, cuando han existido litis pendencia, identidad objetiva
o subjetiva, de acciones, materias y sujetos.
La Justicia Electoral en el Ecuador requiere de la separación e independencia de funciones, ya que en la actualidad confluyen en el Tribunal Supremo Electoral las funciones de administración de elecciones,
administración de justicia electoral y fiscal electoral, lo cual desnaturaliza los principios esenciales de la justicia y en razón de que no se puede
ser juez y parte de un proceso, más aún cuando la naturaleza política de
la designación de sus integrantes pone en riesgo permanente los principios de independencia e imparcialidad. 13
Los principios de inmediación y celeridad en la administración de
justicia electoral sí se cumplen, ya que la legislación electoral tiene plazos sumarísimos.
El poder de administrar justicia electoral con sujeción a los principios de la sana crítica, de la pertenencia y equidad electoral, cuando se
trata de materias delicadas como el resolver y juzgar sobre los recursos
económicos que se emplean en campañas electorales o cuando se resuelve sobre la extinción de las organizaciones políticas, han quedado en
duda y generado desconfianza ciudadana, por el beneficio o perjuicio de
ciertos fallos o resoluciones previas o finales, con tintes más políticos
que jurídicos.
En otros casos, los vacíos legales provocan que el juez electoral legisle o regule ciertas materias como el caso de los procesos de inscripción de directivas nacionales o cantonales, los procesos de validación de
13
A esta conclusión llego después de haber ejercido la magistratura electoral, por
casi 7 años, haciendo una autocrítica, ya que forme parte de la integración política del
organismo.
185
Carlos J. Aguinaga A.
respaldos y firmas de adherentes para apoyar candidaturas o para pedir
convocatoria a procesos de revocatoria del mandato o consulta popular,
por iniciativa ciudadana. Si no se tiene el cuidado de velar por la
constitucionalidad y la adecuación de la norma inferior a la legalidad, se
pueden cometer abusos en el ejercicio del poder público, lo cual genera
condiciones de inseguridad jurídica por un lado, y produce la ilegitimidad
e ilegalidad de la norma.14 De igual modo, cuando se resuelven en instancia definitiva y última, los casos en materia electoral, se debe evitar
la concentración del poder y su abuso, generando una verdadera independencia e imparcialidad, que en algunos casos, esto no ha sucedido.
Papel que cumple la jurisprudencia para la formación del derecho electoral
La jurisprudencia electoral es obligatoria para las partes y actores
del proceso electoral, en el caso de pronunciamiento y sólo ha servido de
referente, no obligatorio, en dictámenes futuros, al ser un órgano jurisdiccional político. La obligatoriedad de algunos fallos ha estado sujeta a la
conveniencia política o a los intereses de mayorías circunstanciales o
móviles temporales que alcanzan los partidos dentro del sistema político
ecuatoriano y que se ven reflejados en el H. Congreso Nacional.
Otro de los principios que, en ciertas resoluciones ha sido vulnerado, es el de la transparencia de los actos electorales y, también el de la
publicidad de los mismos. El ejercicio adecuado del Poder Electoral que le
concede la Constitución y la ley debe materializarse con plenitud dentro
del Estado de Derecho y debe ser con sujeción a la transparencia de la
integridad de los actos y resoluciones en las materias de su competencia; y, publicitadas adecuadamente tanto en sus procesos internos, en
los procedimientos adjetivos y en las consignaciones valorativas
sustantivas de los actos y resoluciones que del órgano se emana.
No existe un procedimiento legal de integración de la jurisprudencia electoral, no hay ninguna regulación sobre mecanismos para la difusión de la jurisprudencia electoral que no sea el de cumplir con las
notificaciones de los actos y resoluciones electorales en los casilleros
electorales (domicilios especiales electorales para efectos de notificaciones legales).
Al Tribunal Supremo Electoral se le concede una facultad especial
de interpretación, que yo lo denomino “principio in dubio pro electoral”,
14
Sobre la participación de la mujer en la política relativo a la cuota de participación
y su forma de establecerse se han generado controversias jurisdiccionales tanto en el
Tribunal Supremo Electoral cuanto ante la Jurisdicción Constitucional.
186
Ecuador
ya que: “En caso de duda, en la aplicación de esta Ley, Orgánica de
Elecciones, (Lo subrayado es mío) se interpretará en el sentido más
favorable a la expresión de voluntad del elector y por la validez de las
votaciones”, art. 189 LOE. De igual forma, le concede una facultad legislativa especial el art. 190, al prescribr que: “Todo procedimiento del
acto de votación no previsto en la Ley de Elecciones o en el reglamento
a la ley, será acordado por el Tribunal Supremo Electoral”. Y,
adicionalmente, le concede una facultad interpretativa, normativa y de
aplicación frente a los casos sujetos a su resolución, cuando el art. 191
establece que: “Las dudas y controversias que puedan presentarse o
que pudiera suscitar la aplicación en esta Ley serán resueltas por el
Tribunal Supremo Electoral”.15
En el Ecuador, la Justicia Electoral ha ido perfeccionando su accionar, en estos 26 años desde el retorno al régimen democrático (período
1979-2005), la Jurisprudencia Electoral en la mayoría de casos se ha practicado respetando criterios institucionales.
En la actualidad, se debate en el país una propuesta de consulta
popular por iniciativa del Presidente de la República y varios proyectos de
reforma constitucional que, justamente, pretenden cambiar la forma y el
origen de designación de los miembros del máximo órgano electoral pero
que, lamentablemente, no resuelven los problemas de fondo, como la separación de competencias, la desconcentración de un poder casi absoluto, la exigencia de requisitos rigurosos y académicos para acceder a tan
alta investidura, el sistema electoral vigente que ha causado mucha confusión y preocupación, ya que no permite una total transparencia electoral y otros temas de vital importancia para la consolidación de los procesos
electorales e institucionalización democrática del país.
15 Estas atribuciones fueron incorporadas a la legislación electoral mediante Ley
No. 71 del Plenario de las Comisiones Legislativas publicadas en el Registro Oficial
No. 283, Suplemento, de 25 de marzo de 1998, y soy el autor intelectual de las mismas,
cuando en esa época ejercía el cargo de Director Jurídico del Tribunal Supremo Electoral.
187
El contencioso y la jurisprudencia
electoral en El Salvador
Álvaro Artiga-González
Sumario: I. Introducción; II. La justicia electoral: visión
de conjunto e instituciones competentes; III. El contencioso electoral: sistema de medios de impugnación y
procedimientos; IV. Evaluación del funcionamiento del
sistema de justicia electoral.
I. Introducción
El desarrollo del contencioso y la jurisprudencia electoral en El Salvador es de reciente data. Organismos electorales autónomos y procesos
electorales limpios y competitivos apenas se remontan al año de 1994
cuando se realizaron las primeras elecciones libres, con sufragio universal, de la historia salvadoreña. Como se podrá notar a lo largo de
este trabajo uno de los principales desafíos para el desarrollo de la
justicia electoral en El Salvador es la influencia que sobre las resoluciones y funcionamiento de los organismos electorales ejercen los
partidos políticos.
El trabajo se divide en cuatro partes. Primero se presenta una visión de conjunto del sistema de justicia electoral haciendo énfasis en la
integración y funciones de los organismos electorales. En segundo lugar
se hace una presentación sucinta de los medios de impugnación y procedimientos que constituyen el contencioso electoral salvadoreño. En tercer lugar se describen algunos aspectos de la jurisprudencia electoral
ilustrándola con extractos de sentencias emanadas de la Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, por ser ésta y no el Tribunal
Supremo Electoral quien más ha aportado a su desarrollo. Finalmente se
presenta una evaluación global del funcionamiento del sistema de justicia electoral salvadoreño.
* Profesor de Ciencias Políticas de la Universidad Centroamericana José Simeón
Cañas.
189
Álvaro Artiga González
II. La justicia electoral: visión de conjunto
e instituciones competentes
Como la mayoría de países latinoamericanos, El Salvador vivió durante las dos últimas décadas del siglo XX un proceso de transición política desde un régimen autoritario. El origen de éste podría remontarse
hasta la época colonial. Por tanto, la experiencia democratizadora del cambio político de fin de siglo ha sido toda una novedad para la sociedad salvadoreña, en general, y para la vida institucional, en particular. Nunca
antes de 1979 los salvadoreños experimentaron qué era vivir en una democracia pese a la existencia de algunas instituciones que suelen encontrarse en las democracias. Es el caso, por ejemplo, de la celebración
de elecciones y la participación en las mismas por la vía de los partidos
políticos. No obstante, eran otras las reglas del juego que prevalecían para
acceder y ejercer el poder político.
Se puede discutir la naturaleza del régimen político salvadoreño
prevaleciente hasta 1979. Sin embargo, algunas notas serían indiscutibles. Por ejemplo, la presencia de los militares presidiendo el Ejecutivo
desde 1930. Dicha presencia tuvo dos formas fundamentales: o bien mediante caudillos, o bien de manera institucional. Por otro lado, el relevo
en el control del gobierno consistía en una combinación de elecciones no
competitivas, fraudes electorales y golpes de estado —el último de los
cuales fue precisamente el 15 de octubre de 1979, manifestación de la
quiebra del régimen e inicio de la transición política. Desde 1950, coroneles y generales se turnaron como presidentes de la república y para
legitimarse organizaron elecciones y crearon partidos políticos. Con el
mismo afán permitieron la existencia de algunos partidos de oposición e
incluso en 1963 introdujeron la representación proporcional para la elección de diputados. Antes de ese año, la oposición política no tenía otras
vías para expresarse que las calles y plazas.
La presencia de los militares en el gobierno ha sido explicada de
diversas maneras (Castro Morán, 1984; Menjívar et al, 1988; Guidos Vejar, 1980). Aquí lo que interesa es resaltar su protagonismo para comprender el alcance de la reforma política de 1992. El 16 de enero de ese
año se firmaron, en el Castillo de Chapultepec, México, unos Acuerdos de
Paz que ponían fin al enfrentamiento armado que desde 1981 mantenían
el gobierno salvadoreño y la guerrilla del Frente Farabundo Martí para la
Liberación Nacional (FMLN). Estos Acuerdos implicaron una reforma de
la Constitución que desde 1983 estaba vigente. Para lo que aquí interesa
hay que señalar que es en esta reforma donde se contempla la transformación del organismo electoral.
Hasta antes de 1994, año en que se lleva a cabo la primera elección
libre y competitiva de la historia salvadoreña, era el Consejo Central de
190
El Salvador
Elecciones (CCE) el responsable jurídico-administrativo de los procesos
electorales —presidenciales, de diputados y de concejos municipales. Este
Consejo era designado por la Asamblea Legislativa a partir de ternas presentadas por los tres órganos de gobierno. Pero tanto el Legislativo como
el Judicial estaban bajo control del Ejecutivo. Así las elecciones solían
ser fraudulentas o no competitivas y eso cuestionaba su legitimidad. Hay
que decir que desde la elección de Asamblea Constituyente en 1982 ya
no ocurrieron más fraudes electorales. En parte, ello se debió a la vigilancia nacional e internacional de que fueron objeto las 2 elecciones presidenciales (1984 y 1989) y las 3 de diputados y concejos municipales (1985,
1988 y 1991). Sin embargo, todas estas elecciones se llevaron a cabo en
medio del conflicto armado entre el gobierno y la guerrilla. En algunas
zonas del país fue imposible realizarlas. Y, en general, el espectro político
ideológico que va del centro a la izquierda no tomaba parte en ellas. De
hecho, la llamada izquierda democrática (centro-izquierda) estaba en el
exilio en una alianza estratégica —como Frente Democrático Revolucionario (FDR)— con el FMLN. Su primera incursión electoral ocurrió en
1989 en el contexto de una modificación en las posturas originales de la
oposición al régimen autoritario.
Como producto de los Acuerdos de Paz, el FMLN toma parte en las
elecciones generales de 1994 una vez que se ha transformado en partido
político legalmente reconocido y ha abandonado la vía armada como medio para alcanzar el poder. Aunque tales elecciones fueron organizadas
una vez más por el CCE, la presencia de una Misión de la Organización
de Naciones Unidas para El Salvador (ONUSAL) y de una miríada de observadores nacionales e internacionales sirvió de garantía de la limpieza del proceso y del respeto de los resultados.
Como se previó en los Acuerdos de Paz, resultado de esta elección
surgiría un nuevo organismo electoral: el Tribunal Supremo Electoral
(TSE) integrado por 5 magistrados propietarios con sus respectivos suplentes. Tres magistrados propietarios serían propuestos por los tres partidos políticos o coaliciones que obtuvieran más votos en la elección
presidencial. Los otros dos magistrados propietarios serían propuestos por
la Corte Suprema de Justicia. El TSE es presidido por el representante
del partido más votado en la mencionada elección (CE, Art.59). Esta disposición incluso tiene rango constitucional (Cn, Art.208).
Tal fue la forma de integración del máximo organismo electoral
ideada, en la reforma de la Constitución de 1983, para garantizar la confianza en la limpieza del proceso y el respeto de su resultado. El TSE se
renueva cada cinco años según los resultados de la elección presidencial. Este mecanismo de integración ha funcionado desde 1994, ha producido ya tres relevos (1994-1999; 1999-2004 y 2004-2009). Sin embargo,
a un poco más de una década de las primeras elecciones libres comien191
Álvaro Artiga González
zan a verse palmariamente sus limitaciones; la principal de las cuales
es la subordinación de las funciones del TSE a los intereses de los partidos políticos, especialmente de los que tienen representación en el seno
del TSE (ver más adelante, punto 4). Por otra parte, como se muestra en
el cuadro 1, dos de los miembros del TSE han pertenecido a los partidos
ARENA y FMLN. El tercero ha estado en disputa entre PDC, PCN y CD. Si
se toma en cuenta que PDC y PCN normalmente votan conjuntamente
con ARENA en la Asamblea Legislativa, formando mayorías, puede
sospecharse de la existencia de negociaciones a su favor entre estos tres
partidos de tal manera que decisiones que deben adoptarse en el TSE
queden vinculadas a decisiones en el ámbito legislativo.
Cuadro 1 Partidos representados en el TSE, 1994-2009
Periodo
presidencial
Partidos con
representación
en el TSE
Partidos
con representación
parlamentaria
1 9 9 4 -1 9 9 7
1 9 9 4 -1 9 9 9
ARENA
FMLN
PDC
1 9 9 7 -2 0 0 0
1 9 9 9 -2 0 0 4
ARENA
FMLN
CDU
2 0 0 0 -2 0 0 3
2 0 0 4 -2 0 0 9
ARENA
FMLN
PCNa
2 0 0 3 -2 0 0 6
ARENA (46.4)
FMLN (25.0)
PDC (21.4)
PCN (4.8)
Otros (2.4)
ARENA (33.3)
FMLN (32.1)
PCN (13.1)
PDC (10.7)
Otros (10.8)
FMLN (36.9)
ARENA (34.5)
PCN (16.6)
PDC (6.0)
Otros (6.0)
FMLN (36.9)
ARENA (32.1)
PCN (19.0)
PDC (6.0)
CDU (6.0)
a
Este partido fue el cuarto más votado en la elección de 2004. La presencia
de un representante de este partido en el TSE es cuestionada por diversos
actores políticos incluyendo al FMLN.
Fuente: Elaboración propia.
La nueva forma de integrar el máximo organismo electoral, el TSE,
le proporciona la autonomía frente al Ejecutivo que no tenía el máximo
organismo electoral anterior a 1994, el CCE. Sin embargo, esto no quiere
decir que tenga independencia total respecto del Legislativo e incluso del
Judicial. En primer lugar, porque es la Asamblea Legislativa la que decide, a partir de ternas, quiénes serán los magistrados, propietarios y suplentes. Tres ternas son presentadas por los partidos y/o coaliciones más
votados en la elección presidencial y dos ternas son propuestas por la
192
El Salvador
Corte Suprema de Justicia. Esta forma de designación implica que los
futuros magistrados del TSE deben gozar del beneplácito de la mayoría de
los diputados. Ello se agudiza en el caso de los candidatos a magistrados
propuestos por la Corte Suprema de Justicia puesto que para ser elegidos
deben contar con el favor de los dos tercios de los diputados. No resultaría
extraño que para tomar la decisión, los diputados tomen en consideración criterios extra jurídicos.
En segundo lugar, la autonomía del TSE no es total porque, pese a
ser declarado por la Constitución como “máxima autoridad en materia
electoral” (Cn, Art. 208), no tiene iniciativa de ley; las reformas en materia electoral pueden ser aprobadas o no, con o sin su consentimiento por
la Asamblea Legislativa; y, porque las decisiones del TSE pueden ser conocidas en amparo por la Sala de lo Constitucional.
En términos presupuestarios la autonomía del TSE se ve también
limitada. Es cierto que el Código Electoral (artículo 56) contempla la autonomía financiera del TSE, sin embargo, ésta se reduce a la elaboración
anual de su presupuesto de gastos —incluidos los relacionados con los
eventos electorales— en consulta con el Ministerio de Hacienda para
que sea incluido en el Proyecto de Presupuesto General del Estado, cuya
aprobación es competencia de la Asamblea Legislativa. En otras palabras, la autonomía financiera del TSE queda reducida a nivel de capacidad de propuesta. El Ejecutivo se queda así con una carta para ejercer
presión sobre el TSE y el Legislativo tiene la última palabra. Si el partido
de gobierno tiene, o logra formar, una mayoría legislativa la presión financiera sobre el TSE puede seguir criterios partidistas. Se refuerza esta
presión si se considera que el presidente del TSE es un representante,
precisamente, del partido del Presidente de la República.
Aunque la autonomía del TSE respecto de otros órganos del Estado
puede verse limitada en la práctica por intereses partidistas, el Código
Electoral contempla una serie de “garantías judiciales” o “jurisdiccionales”, es decir, “aquellos instrumentos jurídicos para lograr que los órganos electorales puedan actuar con autonomía e independencia frente a
los demás órganos del poder público y los propios partidos políticos, a fin de
estar en aptitud de resolver en sus méritos, de manera objetiva e imparcial, los casos litigiosos que se les presenten” (Orozco Henríquez, 1998:740).
Entre estas garantías —algunas de las cuales han sido ya comentadas—
se pueden mencionar: a) el reconocimiento jurídico de la independencia
o autonomía del órgano electoral supremo; b) el mecanismo de designación de los miembros del órgano electoral supremo; c) los requisitos profesionales y apartidistas que deben satisfacer; d) la estabilidad en el
ejercicio de su encargo; e) el régimen de responsabilidades aplicable; e)
su autonomía financiera; f) el ámbito de sus atribuciones normativas en
materia del contencioso electoral (ibid).
193
Álvaro Artiga González
Con respecto al reconocimiento jurídico de la independencia o autonomía de los organismos electorales, ya se dijo que es algo que el Código Electoral salvadoreño hace sobre el TSE (CE, Art. 56). Otra cosa es que
esta independencia o autonomía enfrente limitaciones prácticas para su
ejercicio.
En cuanto al mecanismo de designación de los miembros del órgano electoral supremo, en este caso el TSE, también ya fue comentado. Se
trata de una designación política en la que intervienen tanto la Asamblea Legislativa como la Corte Suprema de Justicia y, en cierta forma, el
Ejecutivo en la medida en que uno de los magistrados del TSE —su presidente— es propuesto por el partido que tiene el control del Ejecutivo. Aunque esta forma de designación no independice totalmente al TSE y lo
vuelva autónomo de la injerencia de los otros órganos del Estado, al menos elimina la total dependencia que tenía el CCE —anterior organismo
electoral supremo hasta 1994— del Ejecutivo.
Sobre los requisitos profesionales y apartidistas que deben satisfacer los miembros del organismo electoral vale hacer la siguiente consideración. Si bien esto no aplica para los tres representantes de los partidos
políticos en el TSE, si lo hace para los dos magistrados restantes propuestos por la Corte Suprema de Justicia, puesto que para ello deben “reunir
los requisitos para ser Magistrados de las Cámaras de Segunda Instancia
y no tener ninguna afiliación partidista” (CE, Art.60, inc, b). En el caso de
los magistrados propuestos por partidos o coaliciones, los requisitos para
su nombramiento son taxativamente:
a) Que sean propuestos por los tres partidos políticos que hubiesen obtenido el mayor número de votos en la última elección
presidencial,
b) Ser salvadoreño,
c) Mayor de treinta años,
d) Del estado seglar,
e) De notoria instrucción y honradez, y
f) Estar en el ejercicio de los derechos de ciudadano y haberlo
estado en los cinco años anteriores a su elección.
En cuanto a la elegibilidad que comparten todos los magistrados
miembros el TSE, el Art. 61 del Código Electoral establece que no podrán
ser magistrados del TSE:
1) El Presidente, el Vicepresidente, el Presidente de la Asamblea Legislativa, el Presiente y Magistrados de Corte Suprema de Justicia, el Presidente y Magistrados de Corte de
Cuentas de la República, el Fiscal General de la República, el
194
El Salvador
2)
3)
4)
5)
6)
7)
8)
Procurador General y el Procurador para la Defensa de los
Derechos Humanos;
Los militares de alta o los que lo hayan estado en los últimos
tres años previos a la elección;
Los funcionarios que ejerzan jurisdicción judicial;
El cónyuge y parientes hasta por cuarto grado de consanguinidad y segundo de afinidad de alguno de los Magistrados del tribunal o de los funcionarios del numeral uno de este artículo;
Las personas que hayan sido declaradas incapaces de ejercer
el sufragio.
Los que hubiesen manejado fondos públicos, mientras no obtuviesen el finiquito de sus cuentas;
Contratistas y subcontratistas que se costeen con fondos del
Estado, cuando tengan pendiente reclamaciones de interés
propio;
Los deudores de la Hacienda Pública o Municipal que estén
en mora.
Por otra parte, la estabilidad en el ejercicio del encargo busca garantizar la independencia de los magistrados respecto a presiones políticas. Los miembros del TSE duran cinco años en su puesto y dependiendo
de los resultados en la elección de la que saldrá un nuevo TSE —y, por
supuesto, del interés de los partidos— pueden ser reelectos. Hasta ahora
no se ha dado el caso pero no existe restricción legal alguna que lo impida. Pese a esta posibilidad es curioso que en El Salvador no exista una
carrera jurisdiccional electoral ni parece, por de pronto, ser una preocupación entre el gremio de abogados o las universidades que los forman.
Cuando se habla del régimen de responsabilidades aplicable se hace
referencia a la posibilidad, o no, que tienen los miembros de los órganos
electorales de ser destituidos sin el debido proceso (inmunidad); así como
también la existencia de mecanismos disciplinarios que incluso puedan
llevar a su destitución si incurren en conductas indebidas en el desempeño de sus funciones (Orozco Henríquez, 1998).
Constitucionalmente está mandado que los magistrados del TSE
—como funcionarios públicos que son— responderán ante la Asamblea
Legislativa por los delitos oficiales y comunes que cometan —y es ésta la
que decidirá si hay lugar o no para la formación de causa (Cn. Art.236).
Hasta entonces no se les puede suspender en el ejercicio de sus funciones para las que fueron electos— en segundo grado.
Finalmente, el ámbito de las atribuciones normativas en materia
del contencioso electoral del TSE incluye la opinión legislativa, la expedición de su propio reglamento interno y la reglamentación de la ley electoral. Las resoluciones que el TSE pronuncie, en el ejercicio de sus
195
Álvaro Artiga González
atribuciones, son declaradas de “acatamiento forzoso para las autoridades civiles, militares, partidos políticos y ciudadanos a quienes se dirijan
y su incumplimiento les hará incurrir en responsabilidad” (CE, Art.57). El
cuadro 2 resume algunas de las características del TSE que se han comentado y que vuelven relativa la autonomía del TSE. Vale la pena destacar que al ser el TSE un órgano permanente posibilita la continua
profesionalización del staff funcionarial que labora dentro de este organismo. Aunque los magistrados del TSE cambien cada cinco años, la mayor
parte de sus empleados permanece, lo cual va generando rutinas en el
quehacer del TSE.
Cuadro 2 Características principales del TSE
Característica
Naturaleza jurídica
Carácter
Integración
Designación
Descripción
Jurisdiccional- Administrativa
Permanente
Mixta
Política
Mandato
5 años
Número de miembros
Iniciativa de ley
Autonomía presu puestaria
5 magistrados propietarios
y 5 suplentes
No
No
Fuente: Elaboración Propia.
Junto al TSE existen como organismos electorales las Juntas Electorales Departamentales (JED), las Juntas Electorales Municipales (JEM)
y las Juntas Receptoras de Votos (JRV). La jurisdicción electoral queda
repartida entonces según un criterio territorial. El TSE tiene jurisdicción nacional, las JED a nivel departamental —equivalente a los estados
o provincias—, las JEM resuelven en el nivel municipal y las JRV en cada
mesa electoral. Esta división define también ante quién se puede interponer recursos.
En cuanto a su funcionamiento, el TSE es presidido por el magistrado propietario correspondiente al partido o coalición más votado. Sus
sesiones son ordinarias o extraordinarias y los magistrados —propietarios y suplentes— están obligados a asistir. Los magistrados propietarios
tienen voz y voto. Los suplentes únicamente tienen voz. Las sesiones
ordinarias se realizan cuando menos una vez a la semana y es necesario
que estén presentes, por lo menos, tres magistrados propietarios o suplentes cuando sustituyan al respectivo magistrado propietario. De acuerdo
con el reglamento de funcionamiento interno del TSE vigente hasta 2004
sus decisiones deben tomarse con un mínimo de 4 votos a favor, aunque
según el artículo 75 del Código Electoral (CE) establezca únicamente que:
196
El Salvador
“toda resolución o acuerdo emanado del Tribunal será adoptado por mayoría de los Magistrados Propietarios o de los que funjan como tales, salvo
lo contemplado en esta ley”.
En términos organizativos el TSE cuenta con las siguientes dependencias: Secretaría General, Gerencia Administrativa, Gerencia Financiera, Unidad de Procesamiento de Datos; Auditoría General, Asesoría
Jurídica, Unidad de Planificación, Unidad de Capacitación Electoral, Unidad del Proyecto Electoral y Registro Electoral. A éstas pueden agregarse
las dependencias que coyunturalmente el TSE considere necesarias especialmente en época electoral. Como resulta lógico, la Unidad de Asesoría Jurídica apoya al TSE en materia del contencioso y la jurisprudencia
electoral (CE, Art.95, núm. 5).
La formación en materia de derecho electoral que tengan los miembros de la Unidad de Asesoría Jurídica —la cual está a cargo de un abogado y notario— puede resultar clave en algunos casos para las resoluciones
que adopte el TSE ya que no todos los magistrados son especialistas ni
están obligados jurídicamente a serlo. De acuerdo con el artículo 60 del
Código Electoral, al menos los tres magistrados que provienen de los partidos políticos podrían tener una formación profesional distinta al derecho. Y en el caso de los magistrados provenientes de las propuestas de la
Corte Suprema de Justicia, aunque deben cumplir con los requisitos que
se le exige a cualquier otro magistrado de las cámaras de segunda instancia, tampoco está obligado a tener una formación previa en derecho
electoral.
Por otra parte, hay que destacar que no existe un procedimiento
especializado que rija al TSE en cuanto a la determinación de los procesos de selección, formación, ascenso y suspensión o separación de los
cargos de sus funcionarios o empleados, por lo que se les aplican las disposiciones generales relativas al nombramiento y cesación de los funcionarios públicos en general. Ello permite afirmar que el grado de
profesionalización del personal puede no ser el adecuado, dada la carencia de un sistema formalizado de selección, formación, ascenso y sanción. Es decir, la inexistencia una carrera electoral como servicio público.
El Código Electoral, establece únicamente que les corresponde a los magistrados miembros el nombramiento, suspensión y sanción del resto del
personal, con un mínimo grado de especificación. (Art. 80 núms. 3 y 13).
De hecho, en el caso de los funcionarios de “segundo nivel o jerarquía” se
les establecen dentro del Código requisitos mínimos para su acceso a los
cargos dentro del TSE, como lo puede ser a manera de ejemplo, el cargo de
la gerencia administrativa, que para acceder al mismo, se requiere: ser
salvadoreño, mayor de 25 años, graduado en profesión idónea, con experiencia para el cargo, y no tener parentesco con determinados funcionarios (CE, Art. 88).
197
Álvaro Artiga González
El TSE es una institución de rango constitucional, y si bien, su
regulación no es minuciosa en la ley fundamental, lo cierto es que su
reconocimiento en la Constitución tiene justamente, como objetivo o fin
último reconocerle al menos formalmente, un alto grado de autonomía e
independencia e imparcialidad. Por su parte, también la legislación secundaria, en este caso el Código Electoral de El Salvador, se decanta por
asegurar que el TSE, es un organismo con plena autonomía jurisdiccional, administrativa y financiera en materia electoral, y por consiguiente
no supeditado a organismo alguno del Estado. (CE, Art. 56). En cuanto a la
autonomía formativa, el TSE posee potestad reglamentaria para el desarrollo de los aspectos que considerara necesarios, así como los manuales
de organización y descripción de puestos correspondientes (CE, Art. 361).
Sin embargo, las resoluciones que tienen que ver con el contencioso y la jurisprudencia electoral que adoptan los magistrados del TSE no
obedecen únicamente a criterios jurídicos. Según el artículo 80 del Código Electoral, es una atribución del TSE “conocer y resolver de toda clase
de acción, excepción, petición, recursos e incidentes que pudieren interponerse de conformidad al presente Código” y el acuerdo respectivo debe
ser tomado por mayoría calificada (4 contra 1). Por la integración misma
del TSE tales acuerdos queda sujetos, antes que a los criterios jurídicos,
a los cálculos e intereses político partidistas. Si un acuerdo o resolución
ha de ser adoptada por el TSE, ello se ve influido por las negociaciones
políticas que incluso pueden darse fuera del ámbito del Tribunal, ya sea
en la Asamblea Legislativa, ya sea en la Corte Suprema de Justicia; órganos del Estado sujetos también a los intereses partidistas.
Sea que por contencioso electoral se entienda —en un sentido
amplio— “los diversos medios jurídico-técnicos de impugnación o control
(juicios, recursos, reclamaciones) de los actos y procedimientos electorales, ya sea que se sustancien ante un órgano de naturaleza administrativa, jurisdiccional o política, para garantizar la regularidad de las
elecciones y que las mismas se ajusten a derecho, corrigiendo causales
errores o infracciones a la normativa electoral” (Henríquez, 1998:709); o
sea que se reduzca la acepción de contencioso electoral vinculándola con
la noción de proceso —los actos que forman parte de un litigio cuya resolución, de conformidad con la ley, se somete a un órgano tercero imparcial de carácter jurisdiccional—, además del TSE interviene como
autoridad competente la Corte Suprema de Justicia, a través de la Sala
de lo Constitucional. Sin embargo, ésta sólo puede atender impugnaciones
por cuestiones de constitucionalidad.
La Sala de lo Constitucional está integrada por cinco magistrados
de la Corte Suprema de Justicia. Las decisiones en materia de los procesos de amparo, habeas corpus y controversias entre el Ejecutivo y el Legislativo son tomadas por mayoría simple, no así el de inconstitucionalidad
198
El Salvador
de leyes, decretos y reglamentos que requiere de mayoría calificada con
4 votos. Como el resto de magistrados de la Corte, los de esta Sala son
elegidos para un periodo de nueve años y son designados por la Asamblea
Legislativa, luego de un proceso de selección en el que se ven involucrados
el gremio de abogados, las universidades y el Consejo Nacional de la Judicatura. La inclusión de la Sala de lo Constitucional como parte del sistema del contencioso electoral dispersa la regulación del mismo porque
entonces quedan incluidos los códigos o leyes procesales relativos a los
que quedan sujetas sus resoluciones.
En cuanto a las Juntas Electorales Departamentales y Municipales
(JED y JEM) se repite la integración partidista de las mismas. Así, el
artículo 109 del Código Electoral establece que las JED se integrarán con
un máximo de seis miembros propietarios y sus respectivos suplentes,
cinco de los cuales son propuestos por los partidos o coaliciones contendientes que obtuvieron mayor número de votos en la última elección (CE,
Art. 113). Esta forma de integración implica también un carácter temporal para estos organismos. Se integran cada vez que hay elecciones y son
nombradas por el TSE. Las decisiones que toman las JED son por mayoría
y son ellas las que, en primera instancia, nombran a las JEM.
Entre las atribuciones que tienen las JED —que son de interés para
este trabajo— están: “conocer en grado de las resoluciones de las Juntas
Electorales Municipales, de conformidad con este Código” y “Decidir sobre los incidentes que se susciten en la votación, cuando no hayan sido
resueltas debidamente por las Juntas Electorales Municipales” (CE,
Art.112, núms. 3 y 4).
En cuanto a la integración de las JEM vale lo dicho para las JED con
lo cual se repite, a este nivel, la influencia de los intereses partidarios
en su labor. Para tomar decisiones también es necesaria una mayoría de
sus miembros. Si las JED no logran ponerse de acuerdo para nombrar a
los integrantes de las JEM, es el TSE quien nombra “a las personas que
creyere conveniente (CE, Art.113). Como las JED, las JEM tienen entre
sus atribuciones las de “conocer y resolver sobre cualquier situación que
interfiera en el normal desarrollo de la votación e informar a las Juntas
Electorales Departamentales y al Tribunal sobre las quejas que, en relación al proceso eleccionario, se presenten contra los Miembros de las
Juntas Receptoras de Votos” y “consultar a la Junta Electoral Departamental respectiva y al Tribunal, cuando surjan dudas en la aplicación de
este Código” (CE, Art. 116, núms. 4 y 9).
Las JRV siguen también el criterio partidista para su integración
aunque el número de sus integrantes se ha establecido en un mínimo de
tres y un máximo de seis y son nombradas directamente por el TSE (CE,
Art. 117). El número de JRV es establecido por el TSE a más tardar sesenta días antes de la elección (CE, Art.125). En materia del contencioso
199
Álvaro Artiga González
electoral, el CE (Art.126, núm.5) sólo establece que las JRV tienen, entre
otras atribuciones, la de velar por el cumplimiento de la ley y todas las
disposiciones relativas al proceso electoral.
A los organismos mencionados hasta aquí —TSE, Sala de lo Constitucional, Juntas Electorales y JRV— hay que agregar dos entidades más
que también participan del contencioso y la jurisprudencia electoral: la
Junta de Vigilancia Electoral y el Fiscal Electoral.
Todo partido político o coalición legalmente inscrita tiene derecho
a vigilar temporalmente el proceso electoral. Si se trata de partidos o
coaliciones contendientes pueden hacerlo desde la convocatoria hasta la
declaratoria en firme de los resultados electorales. En caso contrario solo
tienen el derecho de vigilancia hasta el cierre de inscripción de candidatos. A esta vigilancia temporal, el código electoral añade el derecho de los
partidos a acreditar ante el Tribunal un representante Propietario y uno
Suplente para efectos de vigilancia permanente (CE, Art.138). Estos representantes constituyen la Junta de Vigilancia Electoral (JVE) que tiene a su cargo “fiscalizar las actividades y funcionamiento de las
dependencias del Tribunal, y de los organismos electorales temporales”
(CE, Art.139) y entre sus atribuciones tiene la de “vigilar el cumplimiento estricto de las disposiciones legales durante todo el proceso electoral”
(CE, Art.143, núm.7). El TSE está obligado a convocar a la JVE, con carácter consultivo o de verificación, para realizar proyectos de trascendencia
en materia electoral e incluso debe incluir en su presupuesto anual, el
presupuesto de la JVE (CE, Arts. 141 y 144).
El artículo 333 del Código Electoral establece la existencia de un
Fiscal Electoral, dependiente de la Fiscalía General de la República, integrante del Ministerio Público. Aunque el Fiscal electoral no resuelve sí
puede interponer los recursos —revocatoria, revisión, apelación y nulidad— que el Código Electoral contempla (Arts. 308 a 324).
En resumen, si por contencioso se entienden los controles,
impugnaciones, juicios, recursos, reclamaciones contra cualquier acto
del proceso electoral, la naturaleza del contencioso salvadoreño es mixta:
administrativa y jurisdiccional. La máxima autoridad en materia electoral (el TSE) es de naturaleza jurídica administrativa y jurisdiccional. Esto
quiere decir que tiene atribuciones administrativas y jurisdiccionales.
Y, de acuerdo con el Código Electoral, es un organismo con plena autonomía jurisdiccional, administrativa y financiera en materia electoral, no
supeditado a organismo alguno del Estado. Ahora bien, la integración partidista no sólo del TSE sino de todos los demás organismos electorales
(JED, JEM y JRV) hace que en el cumplimiento de sus obligaciones, además de los criterios jurídicos, intervengan los criterios político partidistas. Este fenómeno es permitido, en parte, por el carácter vago de la
regulación del contencioso, genérico en el plano constitucional, además
200
El Salvador
de una deficiencia técnica legislativa y procesal. Al TSE debe agregarse
la Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia como organismos que resuelven en materia del contencioso electoral: el primero
sobre recursos administrativos y jurisdiccionales, la segunda sobre recursos de amparo. La calificación de las elecciones es responsabilidad
única del TSE.
III. El contencioso electoral: sistema de medios
de impugnación y procedimientos
Como se mencionó anteriormente, el sistema de justicia electoral
salvadoreño posee un órgano jurisdiccional autónomo o especializado para
resolver los contenciosos electorales pero que, en todo caso, deja abierta
la posibilidad que en un determinado momento, la Justicia Constitucional pueda pronunciarse respecto de las normas (proceso de inconstitucionalidad de las leyes) o de los actos (proceso de amparo), que dentro de
dicho proceso pudiesen violentar el texto constitucional.
Existen diversas acepciones bajo las cuales puede definirse el contencioso electoral. Aquí se está utilizando una noción amplia mediante la cual
se analizan el tipo de controles, impugnaciones, recursos o reclamaciones
contra cualquier acto del procedimiento electoral, ya sea que se trate de
actos relacionados con la preparación de las elecciones o con los resultados
electorales (Orozco Henríquez, 1998). En este sentido se hará referencia a
los procedimientos ante el Tribunal Supremo Electoral y someramente, a
los medios de control de constitucionalidad, que, como en el caso de El Salvador, pueden utilizarse en materia del contencioso electoral.
1.
Características básicas de los medios de impugnación
en el contencioso electoral salvadoreño
Conforme a un muy extendido punto de vista, los medios de impugnación son aquellos instrumentos jurídicos previstos por la ley para corregir,
modificar, revocar o anular los actos o resoluciones administrativos o jurisdiccionales cuando éstos adolecen de deficiencias, errores o ilegalidad.
En El Salvador contra las resoluciones de los organismos electorales se podrán interponer los siguientes recursos (CE, Art. 307):
1.- Revocatoria,
2.- Revisión,
3.- Apelación y
4.- Nulidad.
201
Álvaro Artiga González
Siendo que los organismos electorales definidos por la ley electoral
salvadoreña son: 1) el Tribunal Supremo Electoral, como organismo colegiado; 2) las Juntas Electorales Departamentales; 3) las Juntas Electorales Municipales y 4) las Juntas Receptoras de Votos; los mencionados
recursos podrán ser interpuestos únicamente ante tales organismos, por
los representantes legales de los Partidos Políticos y coaliciones contendientes, los Delegados Especiales de los Partidos Políticos en organización, o por medio de sus respectivos apoderados judiciales, el Fiscal
Electoral, el Fiscal General de la República, el Procurador para la Defensa
de los Derechos Humanos y los Representantes Departamentales de cada
Partido Político o Coalición debidamente acreditados antes los organismos electorales (CE, Art. 307).
Como puede observarse, básicamente la legitimación para interponer o iniciar acciones por las resoluciones tomadas por los organismos
electorales le corresponde a los miembros de Partidos Políticos o Coaliciones electorales en contienda. Luego, en un segundo orden, puede señalarse que la legitimación recae en órganos estatales cuya función es la
defensa de la legalidad (Fiscalía General de la República y el Fiscal Electoral, así como aquel cuya función es la tutela general de los derechos
humanos en El Salvador, es decir, la Procuraduría para la Defensa de los
Derechos Humanos).
2.
El recurso de revocatoria
Es una facultad que recae en los mismos organismos electorales y
que afecta a las decisiones tomadas por éstos siempre y cuando la decisión fuere injusta en sus partes, pero sin contrariar a la ley y no resolviere
definitivamente una situación. (CE, Art. 308). La petición de revocatoria
puede ser de oficio, es decir, puede provenir de la iniciativa de los organismos electorales, o bien a petición de parte, poseyendo en este caso
legitimidad para iniciarlo las personas y funcionarios antes descritos.
El recurso debe presentarse veinticuatro horas después de haberse
tomado la decisión que desea afectarse y el organismo electoral posee un
plazo para resolver de tres días posteriores a la solicitud. Sin embargo, si
la resolución afecta el proceso eleccionario, deberá ser resuelta en 24
horas. La resolución que admita o desestime este recurso, no admite
recurso alguno.
3.
El recurso de revisión
Se posee frente a las resoluciones definitivas pronunciadas por los
organismos electorales. La petición de revisión debe presentarse por escrito y 24 horas después de notificada, por aquellas personas que poseen
202
El Salvador
legitimidad para su interposición. Recibida la solicitud, se fallará sin más
trámite, ya sea confirmando, reformando o revocando la resolución controvertida en el plazo de 48 horas.
Contra los fallos pronunciados en revisión no existe recurso alguno. Por definición, la revisión la ejecuta el mismo órgano que dictó la
decisión afectada por el recurso.
4.
El recurso de apelación
Por su parte, el recurso de apelación debe presentarse por escrito ante
el organismo que pronunció la resolución de la cual se recurre, veinticuatro
horas después de la notificación de la misma al interesado legitimado.
Presentado en tiempo y siendo admisible, deberá remitirse al Organismo electoral superior, para que sea éste el que emita el fallo. No
obstante, también es posible efectuar una apelación “directa” ante el organismo superior, cuando ésta hubiese sido negada injustificadamente
(CE, Art. 314).
5.
Nulidades
En el Código Electoral se establece la necesidad que las nulidades
se encuentren expresamente definidas en la ley electoral, y debe ser
declarada, sólo a solicitud de parte. Deben también alegarse en tiempo.
Se definen como supuestos de nulidad:
a) La inscripción de un candidato en contravención a la ley. En
este supuesto se define un procedimiento sumario y especial
para presentar prueba de cargo y descargo, y las sustituciones de candidatos a que hubiese lugar en caso de ser declarada la nulidad.(CE, Art. 321).
b) La elección de un funcionario, en caso que fuese en contravención con los requisitos de ley.
c) El escrutinio definitivo del proceso electoral, por las causales
de: falta de notificación al partido o a la coalición, por no cumplirse el procedimiento de ley y por falsedad en datos o
resultados.(CE, Art. 324).
También pueden ser declaradas nulas las elecciones en las siguientes situaciones:
a) Si se han efectuado en horas diferentes a las señaladas, salvo caso fortuito o fuerza mayor.
203
Álvaro Artiga González
b) Cuando por fraude, coacción o violencia de las autoridades o
miembros de organismos electorales de partidos políticos se
hubiere hecho variar el resultado de una elección.
c) Por errores en la papeleta de votación que implicasen, incluir
o excluir a un partido político en la contienda.
d) Cuando los votos nulos y abstenciones, superen la totalidad
de votos válidos, o se compruebe que los votos válidos son superiores en número a la cantidad de ciudadanos que se
hubieren presentado a votar.
Finalmente debe destacarse que las resoluciones emitidas por el
TSE, en el ejercicio de sus atribuciones son de acatamiento forzoso, tanto para las autoridades civiles, militares, partidos políticos y ciudadanos,
a quienes se dirijan. (Art. 57 Código Electoral).
Por otra parte, dentro del Código Electoral se establece una serie de
procedimientos especiales que pueden en un momento ser de índole contenciosa. Tal es el caso del procedimiento para la cancelación de un partido político (CE, Art. 182 y ss). Además, existe una gran variedad de
supuestos que el Código Electoral tipifica como infracciones electorales,
como por ejemplo, el desarrollo de actividades proselitistas por organizaciones que no sean partidos políticos (CE, Art. 284), el proselitismo político por extranjeros (Art. 292), etc. y que pueden ser desarrolladas en un
procedimiento contencioso-sancionatorio. En tales casos, así como para
la actuación en general de los organismos electorales para la imposición
de las sanciones correspondientes se sigue un procedimiento “gubernativo”, que consiste en un sumario desarrollo de presentación de los hechos fundados en Derecho, apertura a pruebas y la emisión de la resolución
correspondiente.
El inicio de este procedimiento sancionatorio es de oficio o a petición de parte.
Asimismo, el Código Electoral faculta al ciudadano a solicitar información sobre los datos de inscripción contenidos en el Registro Electoral,
a efecto de poder actualizarlos.
IV. La jurisprudencia electoral
La fundamentación jurídica de la jurisprudencia electoral en El
Salvador está contenida básicamente en la Constitución y el Código Electoral. Por supuesto, existen además dos reglamentos que tienen, sin
embargo, un carácter más bien administrativo. Por un lado está el reglamento de funcionamiento interno del TSE y, por otro lado, el reglamento
que con motivo de los procesos electorales elabora el TSE para el funcio204
El Salvador
namiento de los demás organismos electorales. Sin embargo, el contencioso se fundamenta normalmente en los dos primeros.
1.
Autoridad competente
Básicamente se puede afirmar que son dos los organismos que se
han dado a la tarea de tratar de generar decisiones que profundicen sobre los contenidos e interpretaciones de la ley electoral en El Salvador y
que, de alguna manera, traten de establecer mecanismos para la dilucidación de controversias surgidas de los procesos electorales. Como se
señaló en la primera parte de este trabajo dichos organismos son: el Tribunal Supremo Electoral y la Sala de lo Constitucional. El primero por
razón de mandato constitucional para ser autoridad máxima en la materia electoral. La segunda porque también tiene competencia para definir
los diversos contenidos del derecho electoral cuando se ponga en duda el
contenido constitucional definido en dicha materia.
En la práctica en El Salvador se ha recurrido en forma reiterada a la
justicia constitucional quizá con mayor recurrencia que ante el mismo
TSE para el tratamiento de temas sobre el derecho electoral y su definición legal y constitucional. Ello ha implicado que la jurisprudencia constitucional sea rica y amplia en contenidos a la hora de tratar y construir el
derecho electoral desde la Constitución. Por su parte, el Tribunal Supremo
Electoral ha efectuado pronunciamientos aislados y poco sistemáticos.
Lo descrito en el párrafo anterior ha sido posible en la medida en
que dentro del sistema jurídico salvadoreño las vías para recurrir a uno u
otro órgano del Estado, no se encuentran en materia de inconstitucionalidad de las leyes, ordenadas en forma de agotamiento previo de recursos,
sino que puede recurrirse directamente a la Sala de lo Constitucional de
la Corte Suprema de Justicia de El Salvador.
2.
Procedimiento para su integración
Como ya se ha mencionado, dado que el sistema jurídico salvadoreño deja a salvo el poder acudir a la justicia constitucional, por situaciones vinculadas con el derecho electoral en El Salvador, el sistema de
integración radicaría en la autoridad que emita la decisión final. En este
sentido: si es la Sala de lo Constitucional, como órgano encargado de
declarar la inconstitucionalidad de las leyes en El Salvador, la que emite
y genera una jurisprudencia relacionada con el Derecho electoral, ésta
es de aplicación inmediata y erga omnes, dado que jerárquicamente la
fuente a la que se acude es la Constitución. De ahí que la ordenación de
la jurisprudencia electoral tiene como criterio de ordenación la jerarquía, dependiendo del órgano o ente que la hubiese emitido.
205
Álvaro Artiga González
En caso que existiese conflicto o contradicción entre la jurisprudencia elaborada por la Sala de lo Constitucional y el Tribunal Supremo
Electoral, este último deberá acatar las decisiones de la Sala, que se configura como interprete último de la Constitución salvadoreña.
3.
Ámbito de aplicación y vigencia
En principio, las decisiones se aplican a las partes en contienda.
Ello significa que las decisiones emitidas por el TSE tienen carácter
vinculante para aquellos afectados directamente con el fallo. Igual sucedería con la justicia constitucional en el caso del proceso de amparo, ya
que pone fin a una controversia por regla general entre un particular y
un organismo del Estado. En este caso, el efecto de la decisión es para las
partes pero cada vez más, en el ámbito de la justicia constitucional en El
Salvador, se viene utilizando la figura del precedente como mecanismo
que brinda seguridad jurídica frente supuesto iguales a futuro, aún cuando no opera de forma automática, sino que el tribunal debe volver a conocer y
reiterar la jurisprudencia previamente definida.
A manera de ilustración a continuación se detalla un extracto de la
jurisprudencia emanada en El Salvador, y relacionada con los grandes
temas del derecho electoral.
A. Derechos políticos de los ciudadanos
Respecto al derecho al sufragio activo, la Sala de lo Constitucional
de El Salvador, ha sostenido que este derecho “puede entenderse como el
derecho de todo ciudadano de participar en la estructuración y actividad
del poder concurriendo a la formación de la voluntad colectiva, ya sea
para elegir a los titulares de los cargos electivos, o bien para tomar decisiones sobre temas fundamentales que se les consulta. En este sentido
el contenido del sufragio no se agota con la designación de los representantes, sino que comprende los procesos de participación gubernamental, es decir, aquellos que consagran la intervención del cuerpo electoral
en la formulación de las decisiones políticas, jurídicas y administrativas
del poder del Estado” (Sentencia de inconstitucionalidad de 8/IV/2003.
Ref. 28/2002).
Con relación a las funciones del sufragio activo, se ha sostenido
que “el sufragio posee dos funciones básicas dentro de las democracias
contemporáneas: en primer lugar, en cuanto expresión del poder electoral, tiene por función, la selección y nominación, de quienes habrán de
ejercer el poder en el Estado; pero, además de dicha función electoral, el
sufragio tiene una función de participación gubernativa, vinculadas a
las formas semidirectas de democracia —plebiscito, referéndum y con206
El Salvador
sulta popular, Inter. alia— y que responde a las nuevas realidades y exigencias que la comunidad jurídicamente organizada plantea, en las que
el ciudadano quiere algo más que ser bien gobernado, ya que quiere tomar parte directamente en el gobierno. De ahí que paulatinamente se
han ido ampliando las intervenciones del sufragio en las diversas esferas de la actividad estatal. Ya no se trata sólo de una técnica o procedimiento para la elección de los representantes, sino de una partición directa
en el proceso de elaboración de las políticas nacionales” (Sentencia de
inconstitucionalidad de 8/IV/2003. Ref. 28/2002).
Sobre la naturaleza jurídica del sufragio ha afirmado que “las distintas concepciones, simplificando sus variantes y sus enlaces se reducen a considerar al sufragio como derecho, función o deber. (...) En el
ordenamiento constitucional salvadoreño el sufragio comparte una naturaleza dual: es un derecho subjetivo de participación política y un deber
de los ciudadanos —Cn, Arts. 72 y 73 ord 1°. El que el sufragio se constituya simultáneamente en deber u obligación constitucional no implica la
negación del contenido de tal derecho, sino que tal circunstancia atiende
a valoraciones que hizo el poder constituyente en cuanto a que el sufragio no responde sólo a intereses del titular, sino también al interés comunitario que exige la protección del mismo. En este contexto, para
armonizar la naturaleza del derecho con el deber que tiene el sufragio,
puede entenderse que la persona tiene primeramente el derecho subjetivo de sufragar consagrado en la Constitución; sin embargo, el titular no
puede optar entre ejercerlo o no ejercerlo, pues tal derecho se convierte
en deber constitucional; lo que el titular puede decidir es la forma o grado
en que lo va a ejercer. En otras palabras, el carácter de derecho de la
mencionada categoría jurídica le permite a su titular la posibilidad de
decidir la opción política por la cual votará, pero no la posibilidad jurídica
de optar entre votar o no votar, pues el sufragar es un deber. En consonancia con lo expuesto en los párrafos que anteceden puede afirmarse
que el sufragio es un derecho subjetivo de participación y un deber de los
ciudadanos que, objetivamente se traduce en el medio de expresión política y que, desde el punto de vista orgánico, permite establecer la composición de los órganos del Estado”.
Asimismo, y como características esenciales del sufragio pueden
señalarse: “En primer lugar, el sufragio constituye un derecho exclusivamente individual, reconocido únicamente a las personas naturales o físicas. Ni las personas jurídicas ni los partidos políticos pueden ser titulares
del mismo. Por otra parte, es un derecho exclusivamente político, ya que
se depende del mismo para la formación de la voluntad colectiva. Es decir, el sufragio constituye una manifestación de la soberanía popular a
través de la cual se canaliza el proceso de autodeterminación política de
la comunidad. También el sufragio es un derecho de ejercicio personal y
207
Álvaro Artiga González
directo; consecuentemente, no existe la posibilidad de delegarlo o transferirlo. Al respecto, el Art. 3 del Código Electoral estipula que el sufragio
es un derecho de los ciudadanos cuyo ejercicio es indelegable e irrenunciable. Y es que, debe recordarse que la voluntad general se constituye
directamente a partir de la manifestación de las voluntades individuales
de los electores. Es un derecho también de ejercicio periódico. El proceso
de formación de los órganos de representación tiene que repetirse periódicamente; es decir, los representantes deben de renovarse en los plazos
determinados por la Constitución, y precisamente en esta renovación
periódica descansa la legitimidad de todo el sistema político. En este sentido, cabe recordar que, si bien es cierto que el representante una vez ha
sido electo goza de legitimidad hasta el próximo ejercicio del sufragio, no
lo es menos que esa legitimidad que procede de la vinculación del representante con un acto concreto de la soberanía popular; se debilita a medida que se aleja del momento en que dicha expresión se produjo. De ahí
que sin renovación periódica, el proceso de representación democrática
queda falseado. Es además un deber constitucional; y consiguientemente,
no existe posibilidad jurídica de optar por no ejercerlo, pues no responde
sólo a intereses del titular sino también al interés comunitario. Finalmente el sufragio es una categoría jurídica que precisa de desarrollo legislativo, debido a su enorme proyección institucional. Ciertamente, debe
recordarse que esa libertad de configuración del legislador secundario
debe ceñirse al marco contenido en la Constitución. O lo que es lo mismo, los preceptos relativos al sufragio permiten un ancho haz de interpretaciones y pluralidad de realizaciones; marco dentro del cual el
legislador secundario puede actuar libremente para desarrollarlo”.
También se han definido los requisitos esenciales del sufragio: i)
ciudadanía (Cn, Art. 71), siendo los Arts. 90 y 92 de la Constitución los
que prescriben quiénes gozan de la condición de salvadoreños; ii) pleno
ejercicio de los derechos políticos (Cn, Arts. 74 y 75), sobre la base que el
ejercicio del sufragio requiere necesariamente capacidad, referida ésta
a cualidades de inteligencia y dignidad, por lo que se excluye de su ejercicio a aquellos que carecen de aptitudes intelectuales y a quienes por
su estado o condición están privados de su libertad o no tienen la dignidad indispensable requerida para sufragar; (iii) inscripción en el censo
electoral, exigida por el artículo 77 de la Constitución.
B. Derechos y obligaciones de los partidos políticos y
otras formas de organización ciudadana
La jurisprudencia constitucional reconoce que del artículo 85 inc.
1° de la Constitución se colige “que es a través de los partidos políticos
que se ejerce la representación del pueblo dentro del gobierno. Lo ante208
El Salvador
rior destaca la existencia del régimen de democracia representativa en
El Salvador, en donde es el pueblo quien designa a sus gobernantes; sin
que ello implique que fuera de los partidos políticos las opiniones de los
diferentes sectores de la sociedad —como parte del sistema político— no
sean válidas, pues las diferentes manifestaciones del derecho general de
libertad de que gozan los ciudadanos, concretadas en la libertad de expresión, asociación, etc., son formas por las cuales se coadyuva en la formación de la voluntad estatal, propio de un sistema político pluralista (...) en
la actualidad los partidos políticos tienen una función mediadora o
articuladora de la representación política, función que en muchas constituciones les está políticamente reconocida, tal y como ocurre en la constitución salvadoreña. No obstante, los partidos políticos cumplen una
función auxiliar, son sólo instrumentos de la democracia, es decir, la
democracia, no tiene por sujetos a los partidos, sino a los ciudadanos. Es
más, los partidos no agotan los cauces de expresión del pluralismo político como tampoco agotan los cauces de expresión del pluralismo social los
sindicatos, las asociaciones profesionales y las demás formaciones colectivas (sentencia de amparo de 26/VI/2000. Ref. 34-A-96).
C. Reglas sobre la normatividad, el proceso y el
contencioso electoral
a. El sistema electoral
Se ha afirmado en la jurisprudencia constitucional que el sistema
electoral regula “el proceso de transformación de votos en mandatos por
medio del establecimiento de reglas o normas para cuatro áreas que lo
componen: (i) distribución de las circunscripciones electorales, por la cual
se determina la extensión geográfica en la que los votos emitidos por los
electores se constituyen la base para la distribución de los escaños o
cargos electivos, y su magnitud; (ii) forma de la candidatura, mediante la
que se establece cómo deben ser presentadas las personas que compiten
por el voto de los electores, por medio de lista —planilla— o individual
—unipersonal—. (iii) procedimiento de votación que regula la forma de
expresión del voto, es decir, lo que determina si el voto es único, múltiple, preferencial o combinado, y (vi) fórmula electoral, por la que se fija el
procedimiento matemático para conversión de los votos en escaños o cargos. (Sentencia de inconstitucionalidad de 17/V/2002. Ref. 6-2000).
b. Las circunscripciones electorales
“En cuanto a la determinación territorial o geográfica de los distritos electorales, el constituyente deja que su diseño sea de libre configu209
Álvaro Artiga González
ración por el legislador secundario. Sin embargo, respecto del tamaño de
las circunscripciones electorales, establece una clara vinculación con la
población. Es decir, la Constitución ha determinado que el número de los
representantes a elegir en cada circunscripción electoral se fundamente en la población, lo cual se convierte en un constreñimiento o marco de
obligatorio acatamiento por el legislador electoral. En este contexto, es
evidente que el legislador secundario, en la distribución de los distritos
electorales, puede adoptar el diseño que mejor le parece que responde a
las realidades políticas y sociales imperantes. No obstante, la magnitud
de éstas en el territorio nacional —entendida magnitud como el número
de representantes que corresponden a cada circunscripción electoral deberá responder, en todo momento, a la distribución poblacional en el territorio nacional, lo cual habrá de determinarse por los medios objetivos
pertinentes —censo de población o cualquier otro medio confiable— que
le permitan a dicho legislador cumplir con el mandato constitucional”.
(Sentencia de inconstitucionalidad de 17/V/2002. Ref. 6-2000).
c. Sistema de representación proporcional
Para la jurisdicción constitucional, la finalidad básica de este sistema “es que exista el mayor grado de correspondencia posible entre la
cantidad de votos y los escaños obtenidos por los diversos partidos políticos; es decir, que los partidos estén representados en la Asamblea Legislativa en la proporción más aproximada posible al número de votos
obtenidos en la elección. El fundamento de tal exigencia deriva, en primer lugar, de lo prescrito en el Art. 78 Cn, en el sentido que el voto debe
ser igualitario: cada voto debe tener el mismo peso en la configuración
del Legislativo; y en principio, no debe haber votos de ciudadanos que no
tengan un impacto en la representación popular de dicho órgano. Pero
también deriva de lo prescrito en el Art. 85 Cn incs 1° y “°, en el sentido
que el gobierno, en general, debe ser representativo, y que el sistema
político debe ser pluralista (...).
Y es que el sistema de representación proporcional permite a un
mayor sector del electorado que pueda ver el éxito de su participación en
la elección; ello porque, aunque el partido de su preferencia no logre
mayoría relativa —mayor número de votos que cualquier otro partido— o
absoluta —mayor número de votos que todos los demás partidos juntos—
sí ve la posibilidad que el partido obtenga escaños o curules; es decir, el
ciudadano percibe que su voto es importante en la configuración del órgano representativo por antonomasia” (Sentencia de inconstitucionalidad
de 17/V/2002. Ref. 6-2000).
Además, señala la jurisprudencia constitucional en El Salvador,
sobre este tema que, “el sistema de representación proporcional puede
210
El Salvador
adoptar diversas modalidades, todas de libre elección y configuración del
legislador, y que son objeto de análisis y debate por los autores en Ciencia Política y Derecho constitucional: v.gr., lista abierta —o libre— vrs.,
lista cerrada —o bloqueada—; concluyendo que en un número fijo o variable en el cuerpo legislativo que resulta de tal elección. A su vez las fórmulas para determinar o convertir votos en escaños pueden variar y ser
v.gr., procedimiento del divisor o de cifra mayor —propuesto por el profesor D´Hondt— el de proporciones matemáticas —propuesto por Hare y
Niemeyer— o el de cociente electoral. Ello equivale a decir que el sistema de representación proporcional puro es un tipo ideal, que no se refleja
necesariamente en tal calidad en un sistema electoral; su configuración
legal depende de valoraciones jurídico-constitucionales pero también de
valoraciones políticas, dependiendo de los efectos que se pretende producir con una u otra modalidad del sistema”. (Sentencia de
inconstitucionalidad de 17/V/2002. Ref. 6-2000).
D. Sobre el Tribunal Supremo Electoral
Se ha sostenido por la jurisprudencia constitucional que “en la actualidad la autoridad máxima en materia electoral es el Tribunal Supremo Electoral, el cual posee una independencia funcional que se manifiesta
en un grado absoluto de autonomía técnica, administrativa y jurisdiccional, pues dicho ente no está supeditado a órgano de gobierno alguno para
la toma de decisiones concernientes a la materia electoral (...) Por ello,
en un intento de sistematización, pueden señalarse como caracteres
esenciales del Tribunal Supremo Electoral, los siguientes: (a) independencia funcional, manifestada tanto en su calificación, como autoridad
máxima en materia electoral, como en su autonomía económica, técnica, administrativa y jurisdiccional; (b) origen plural de los integrantes,
pues de los cinco magistrados, tres provienen de los partidos políticos, y
dos son a propuesta de la Corte Suprema de Justicia; (c) diversidad cualitativa de los integrantes, pues algunos responden a su origen político y
otros deben cumplir exigencias de carácter técnico. Los tres caracteres
esenciales del Tribunal Supremo Electoral expuestos en el párrafo anterior no pueden considerarse aisladamente, ni pueden dejar de realizarse
simultáneamente, pues en su esencia desvinculan a dicho tribunal de
todo interés eminentemente político partidista, y en su justificación, proporcionan procesos electorales auténticamente libres y competitivos como
factor esencial, aunque no único, de la democracia. La anterior no es
antojadiza pues: (a) en primer lugar, el origen plural de los magistrados
del Tribunal Supremo Electoral, supone independencia, o quizá más técnicamente, es la garantía de dicha independencia, porque si sólo está
conformado por personas ligadas al quehacer político nacional, se corre el
211
Álvaro Artiga González
riesgo que sus decisiones tiendan a favorecer a los partidos políticos que
hayan sacado mayor número de votos en las últimas elecciones presidenciales y, por ello, el contrapeso de los técnicos es sano para la conformación autónoma y cristalina de la voluntad de la máxima autoridad en
materia electoral; (b) en segundo lugar, porque la exclusión o reducción
—a la más mínima expresión posible— de influencias partidarias se consigue, también a través de la diversidad cualitativa de sus magistrados;
(c) en tercer lugar, porque la mayoría calificada necesaria para la elección de los magistrados técnicos —los que surgen de las ternas propuestas
por la Corte Suprema de Justicia— tiene como propósito o finalidad que
éstos sean personas cuyas cualidades sean reconocidas, aceptadas y, lo
más importante, ratificadas calificadamente por una amplia gama de
partidos políticos, pues difícilmente un mismo partido político tendrá representación en el seno de la Asamblea Legislativa, igual o superior a los
dos tercios del total de diputados; y (d) en cuarto lugar, porque la independencia del Tribunal Supremo Electoral, posibilitada por las razones anteriores, es necesaria por las propias categorías jurídicas subjetivas
protegibles en su jurisdicción —derecho al sufragio, derecho a optar a
cargos públicos, entre otras— y por la magnitud de las consecuencias
surgidas a raíz de los procesos electorales: la delegación del poder público
—que constitucionalmente está en manos del pueblo— a determinadas
personas integrantes de determinados partidos políticos”. (Sentencia de
amparo de 4/XI/1997. Ref. 44-C-96).
V. Evaluación del funcionamiento del sistema
de justicia electoral
La experiencia salvadoreña en materia de organización y realización de procesos electorales libres y competitivos es relativamente corta.
Su historia se remonta apenas a 1994, año en que se llevaron a cabo las
primeras elecciones sujetas a derecho. La legislación electoral fundamental tomó la forma de Código Electoral en el que se regulan: la organización y procedimientos electorales, la integración y funcionamiento de
los organismos electorales, los partidos políticos y lo relacionado con infracciones, sanciones y recursos. Este Código fue aprobado en diciembre
de 1992 y desde entonces varios de sus artículos han sido reformados.
En 2002 cuatro proyectos de ley fueron presentados a la Asamblea
Legislativa por el TSE que de ser aprobados constituirían la mayor reforma electoral a la que se vería sometida el Código vigente. Ello sería así
porque separaría en cuatro leyes la legislación actualmente contenida
en un solo Código. Los cuatro proyectos de ley presentados son: Ley de procedimientos electorales, Código Electoral, Ley General de Partidos Políticos
212
El Salvador
y Ley orgánica del Tribunal Supremo Electoral. El hecho de que, a principios
de 2005, todavía no han sido aprobados tales proyectos de ley muestra cómo
en la práctica se vulnera la disposición constitucional que establece que el
TSE será la autoridad máxima en materia electoral (Cn, Art.208).
No obstante, la misma existencia del TSE y del Código Electoral
significan, además de una novedad en la realidad política y jurídica del
país, la superación del control político que ejercía el Ejecutivo sobre los
procesos electorales antes de 1992. El pasado de fraudes electorales y de
realización de elecciones no competitivas influyó en la forma de integración que se escogió para el TSE. La única manera de generar garantías
mutuas para los partidos contendientes, especialmente para los de oposición, de que no se cometería fraude y que se respetarían los resultados
pasaba por la presencia de representantes de los partidos en el nuevo
organismo electoral supremo. Así se decidió que los tres partidos o coaliciones más votados en la elección presidencial tuviesen un representante en el TSE. Siguiendo este criterio partidista no se consideró
necesario que tales representantes, convertidos entonces en magistrados, tuviesen una formación profesional jurídica. Para balancear esta deficiencia dos magistrados —abogados de formación— fueron añadidos. El
nuevo TSE comenzó su andadura en 1994 y, por lo menos, hasta 2009
seguirá siendo integrado de forma mixta: 3 magistrados provenientes de
partidos políticos y 2 propuestos por la Corte Suprema de Justicia.
Sin embargo, lo que hacia 1994 podría considerarse como un avance —y única alternativa viable para garantizar la limpieza de las elecciones— diez años después ha mostrado sus limitaciones e incluso hay
indicios ya de un franco deterioro. La integración partidista de los organismos electorales —TSE, Juntas Electorales Departamentales y Municipales, y Juntas Receptoras de Votos— afecta no sólo la imparcialidad de
la justicia electoral sino también su prontitud. Es frecuente que con ocasión de elecciones la regulación de la propaganda electoral —sobre formas, lugares y fechas— sea violada sin que el TSE pueda hacer algo al
respecto. Esta inoperancia del organismo electoral alimenta las conductas indebidas e ilegales de los partidos contendientes. La campaña electoral para las elecciones presidenciales de 2004 estuvo llena de infracciones
a la legislación electoral en especial por parte de los dos partidos más votados: ARENA y FMLN. Aunque hubo algunas sanciones —especialmente económicas— no fueron suficientes para corregir la conducta transgresora
propiciando incluso el enfrentamiento entre los militantes de estos partidos
con lamentables resultados: lesionados, heridos y un muerto.
Como resultado de las elecciones presidenciales de 2004 se integró
un nuevo TSE que ha sido cuestionado porque para su integración no se
habría respetado lo dispuesto por la Constitución al establecer que los
representantes de los partidos políticos o coaliciones contendientes de213
Álvaro Artiga González
ben provenir de los tres más votados. En este caso, uno de los magistrados partidistas representa al cuarto partido. Y una de las primeras decisiones de mayor importancia de este nuevo TSE tenía que ver con la
cancelación de los partidos que en la mencionada elección no alcanzaron
el 3% de los votos válidos (CE, Art.182).
En las elecciones de 2004 compitieron 5 partidos —dos de los cuales lo hicieron en coalición. Tres de esos cinco partidos no alcanzaron el
umbral establecido y debía ser cancelada su inscripción en el registro
que lleva el TSE. Dos de los partidos que debían ser cancelados —uno de
los cuales tiene el magistrado que ha sido cuestionado— interpusieron
una demanda de amparo ante la Sala de lo Constitucional de la Corte
Suprema de Justicia para impedir su cancelación. La Sala de lo Constitucional resolvió con 4 votos que procedía el amparo por no haber motivado el TSE la resolución que ordenaba la cancelación, debiendo dictarse
una nueva cumpliendo el requisito omitido. El TSE fue quien finalmente
decidió que no procedía la cancelación de los partidos retractándose del
trámite que él mismo había iniciado —aunque no sus mismos integrantes puesto que las elecciones de 2004 implicaron una nueva conformación del TSE. La nueva resolución del TSE fue aprobada por 3 votos contra
2. Una decisión que también ha sido cuestionada incluso por los dos magistrados que votaron en contra porque, según ellos, violenta lo dispuesto
en su reglamento para este tipo de decisiones que deberían ser aprobados por al menos 4 votos.
Esta manera de sobreponer los intereses partidistas a los criterios
jurídicos también se ha puesto de manifiesto a raíz de otra resolución de
la Sala de lo Constitucional declarando inconstitucional el artículo 13 del
Código Electoral. Este artículo se refiere a la forma de asignación de los
escaños legislativos a las distintas circunscripciones electorales. Tal resolución fue emitida poco tiempo después de realizadas las elecciones de
diputados en 2003 y todavía no ha sido reformado el mencionado artículo.
Desde el punto de vista del desarrollo de la jurisprudencia electoral,
los problemas mencionados en los párrafos anteriores han sido favorables. En especial mediante la intervención de la Sala de lo Constitucional independientemente de lo atinada o no, prontas o no, que hayan sido
sus resoluciones y si fueron acatadas o no. Las resoluciones emitidas por
el TSE han estado influidas más por los criterios partidistas que por lo
estrictamente jurídico. Excepción hay que hacer de la labor desarrollada
para formular los cuatro proyectos de ley presentados por el TSE a la Asamblea Legislativa, pero al no ser aprobados el esfuerzo habría sido vano y el
desarrollo de la jurisprudencia electoral se habría visto frustrada una
vez más por criterios partidistas.
Si bien el TSE goza del reconocimiento jurídico de su autonomía
ello no significa que esté por encima del marco legal. Los miembros del
214
El Salvador
TSE y demás organismos electorales están obligados a cumplir con, y
velar por el cumplimiento de, las leyes de la República incluyendo, por
supuesto, el Código Electoral. Pese a las irregularidades mencionadas en
párrafos anteriores aún no se ha llevado a cabo causa alguna contra el
TSE o alguno de sus miembros. Como funcionarios públicos responden
ante la Asamblea Legislativa y sólo ésta decide si hay lugar a que se
inicie una causa contra ellos. Controlado como está el TSE por los partidos políticos que están en la Asamblea Legislativa, es difícil imaginar
que prospere proceso alguno en este sentido.
Una de las propuestas que han hecho diversas organizaciones civiles y jurídicas para hacer prevalecer el derecho sobre los criterios político
partidistas en el funcionamiento de los organismos electorales es la separación de funciones administrativas y jurisdiccionales. Se buscaría
así que los partidos políticos representados en el TSE dejen de ser juez y
parte a la vez. Para hacer honor a su nombre el TSE sería el organismo
jurisdiccional mientras que se crearía un organismo administrativo responsable de la organización y realización de las elecciones. En este organismo se permitiría la presencia de los partidos —si fuese necesaria—
no así en el TSE que debería ser independiente no sólo de los otros órganos del Estado sino de los partidos políticos mismos. Una modificación en
esta dirección supondría un cambio en el carácter del contencioso electoral vigente. Sin embargo, en la medida en que son los partidos políticos
representados en la Asamblea Legislativa los que tendrían que decidir
una tal acción, la misma queda supeditada al cálculo político y las conveniencias partidistas.
La despartidización del TSE y demás organismos electorales también
ha sido propuesta como medida correctiva pero tampoco ha prosperado. No
sólo porque la reforma implicada debe ser aprobada por los partidos en una
acción que parece ir contra sus intereses y el control que ejercen así sobre
los procesos electorales. Dicha propuesta no prospera también porque, dado
el carácter constitucional de la integración del TSE, es necesaria la aprobación de una Asamblea y su ratificación por la siguiente. Tal es el procedimiento estipulado para llevar a cabo reformas constitucionales (Cn, Art.248).
Otro aspecto que vale la pena resaltar al hacer una evaluación sobre el funcionamiento del sistema de justicia electoral es la no existencia de una carrera o especialización en derecho electoral. Fuera de la
oportunidad que ofrecen entidades como el Instituto Interamericano de
Derechos Humanos (IIDH), a través del Centro de Asesoría y Promoción
Electoral (CAPEL), para capacitar a los miembros de los organismos electorales; o de los intercambios de experiencias en materia electoral a través de la Unión de Organismos Electorales de América Latina y el Caribe;
no hay programas de formación y desarrollo profesional en el país. Es
cierto que el TSE organiza campañas de capacitación para los miembros
215
Álvaro Artiga González
de las Juntas Electorales pero ello se reduce especialmente a la parte
administrativa de los procesos electorales. Sin embargo, la misma integración partidista del TSE y demás organismos electorales sugiere ya la
preeminencia de la lealtad hacia los partidos sobre otros requisitos.
En el caso de los magistrados propuestos por la Corte Suprema de
Justicia se mencionó que entre los requisitos que deben cumplir para
ser miembros del TSE están el ser abogado de formación y no tener filiación partidista. Sin embargo eso no significa que deban ser especialistas
en materia electoral y ni siquiera haber tenido experiencia previa en
esta materia. Los requisitos profesionales que se les exigen son los mismos que deben cumplir para ser magistrados de las Cámaras de Segunda
Instancia (CE, Art.60, inc. b). Podría pensarse que la integración en el
TSE de dos magistrados con estas características desempeñarían una
función complementaria a la de los otros tres magistrados representantes de los partidos si no son abogados o especialistas en materia electoral. Resulta curioso que la falta de profesionalismo de los integrantes del
TSE no sea considerado un asunto de importancia y no aparezca en las
diversas propuestas de reforma a la ley electoral.
Se ha dicho que una de las “garantías judiciales” para la autonomía
de los organismos electorales tiene que ver con el periodo para el cual
son nombrados sus miembros (Orozco Henríquez, 1998). Que lo más adecuado resulta cuando dicho periodo es mayor que el del Presidente de la
República así como cuando los organismos electorales supremos son renovados parcialmente para garantizar cierta estabilidad. Ninguna de las
dos cosas sucede en el caso del TSE salvadoreño. Al depender la integración del TSE de los resultados de la elección presidencial, al interior del
TSE se reproduce la correlación de fuerzas políticas de la coyuntura electoral. Como esto se repite cada cinco años siguiendo el calendario de las
elecciones presidenciales, el desarrollo institucional del TSE y de la misma jurisprudencia electoral queda supeditado a la voluntad de los partidos.
El caso de la no cancelación de los partidos políticos que no alcanzaron el umbral de votos mínimos establecido por la ley en la elección presidencial de 2004 ilustra claramente la supeditación del funcionamiento
del TSE a los partidos y cómo ello influye en las resoluciones que emanan
del Tribunal, convertidas luego en jurisprudencia electoral. El artículo
182 del Código Electoral que regula esta materia todavía no ha sido reformado ni derogado. Sin embargo, el nuevo TSE decidió no aplicarlo aduciendo la inconstitucionalidad del mismo —cosa que no es su atribución
puesto que para ello está la Sala de lo Constitucional. En todo caso procedía la cancelación de los partidos porque mientras no se reforme o no se
derogue está vigente. Si el TSE decidió no acatar lo mandado por la ley
—aunque después hubiese iniciado el proceso de reforma o derogación—
es porque han sido criterios extrajurídicos los que han prevalecido.
216
El Salvador
La negativa del TSE para aplicar la ley vigente en el mencionado
caso se basa en la defensa del pluralismo político garantizado por la Constitución. Según el TSE la cancelación de los partidos que no alcanzaron el
mínimo de votos dispuesto por el Código Electoral llevaría a una situación
de bipartidismo interpretado como contrario al pluralismo. Cuando los
Constituyentes establecieron el pluralismo político lo hicieron pensando
prevenir un sistema político de partido único.
Puede parecer fuera de lugar mencionar aquí que el TSE todavía no
tiene infraestructuras físicas propias adecuadas para su labor. Pero sin
las mismas es difícil imaginar que sea prioridad el desarrollo institucional
del TSE para los partidos. No tiene biblioteca ni centro de documentación
digno de tal nombre. Los magistrados tienen sus bibliotecas —más bien
archivos— personales y cuando dejan sus cargos las mismas se van con
ellos. Problemas parecidos se registran incluso en la rotación del personal de apoyo a los magistrados. Esto no quiere decir que para los magistrados no sean importantes estos asuntos. El problema más bien reside
en la falta de voluntad de los partidos para fortalecer al mismo TSE. Las
capacitaciones que reciben los magistrados se van con ellos al final de su
periodo. Cada nuevo TSE ha implicado hasta la fecha un comenzar de
nuevo. Un fenómeno que se manifiesta incluso a nivel de muebles de las
oficinas de los magistrados.
Los problemas señalados en páginas anteriores sobre la idoneidad
de los miembros del TSE y de su necesaria imparcialidad se repiten en
los demás organismos electorales de menor nivel jerárquico, es decir, en
las Juntas Electorales —departamentales y municipales— y Juntas Receptoras de Votos. Siendo todos estos organismos de carácter temporal y
también bajo control de los partidos, es difícil su profesionalización y se ve
limitada su capacidad jurisdiccional para resolver conforme a derecho.
Finalmente vale la pena agregar un par de comentarios sobre la
confianza ciudadana en la labor del TSE y la limpieza o existencia de
fraude en las elecciones. La realización de elecciones limpias, apegadas
al derecho, en las cuales todos los actores involucrados se someten y
respetan la ley se traduce en confianza de la ciudadanía hacia las mismas y hacia sus organizadores y autoridades responsables. En parte, el
control del Ejecutivo sobre el viejo Consejo Central de Elecciones y los
fraudes electorales cometidos por éste antes de 1979 redundaron en poca
confianza hacia esta entidad y hacia la limpieza en las elecciones. El
TSE heredó esa percepción negativa y no ha logrado modificarla.
Una encuesta del Instituto Universitario de Opinión Pública (IUDOP)
de la Universidad Centroamericana “José Simeón Cañas” (UCA) de El
Salvador, realizada en febrero de 2004, un mes antes de las elecciones
presidenciales, puso en evidencia que el 45.5% de los encuestados —de
una muestra nacional representativa— opinaba que habría fraude; 32.3%
217
Álvaro Artiga González
opinaba que serían limpias y el resto (22.3%) no sabía. Al final del año el
IUDOP realizó otra encuesta de opinión. Esta vez para examinar cómo
evaluaban los salvadoreños la situación del país. En dicha encuesta se
incluyó una pregunta sobre la confianza que los encuestados tenían sobre distintas instituciones nacionales, entre ellas el TSE. La encuesta
mostró que el TSE era una de las instituciones que menos confianza
suscitaban entre la población (IUDOP, 2004b).
La poca confianza ciudadana en el TSE y la persistencia en la percepción de la existencia de fraude en los comicios —pese a que ninguno
de los partidos contendientes lo haya reclamado hasta la fecha— se ha
traducido en la ausencia el día de las votaciones. Los niveles de abstención electoral en El Salvador son de los más bajos en América Latina. En
Centroamérica sólo es superado por Guatemala. Con excepción de la última elección presidencial donde se registró una participación cercana al
60 por ciento, los niveles habían rondado los 40 puntos porcentuales. La
participación más baja se registró en 1999 con apenas 35 por ciento del
electorado habilitado para ejercer el sufragio. Las encuestas de opinión
más serias siempre fueron reiterativas en mostrar dos razones vinculadas con estos bajos niveles de participación. Por un lado, el sentimiento
de los ciudadanos de no sentirse representados por los partidos políticos.
Por otro lado, la percepción que se cometería fraude. Esta última percepción podría servir de indicador para evaluar la confianza que los salvadoreños y salvadoreñas tienen en la justicia electoral.
218
El Salvador
Referencias bibliográficas
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en el presente siglo. San Salvador, El Salvador: UCA Editores.
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San Salvador, El Salvador: UCA Editores.
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FLACSO.
Orozco Henríquez, Jesús (1998). “El contencioso electoral y la calificación
electoral”, en Nohlen, Dieter; Picado, Sonia y Zovatto, Daniel
(comps.). Tratado de Derecho Electoral Comparado de América Latina, pp. 708-807. México: Fondo de Cultura Económica.
Documentos:
Asamblea Legislativa, Constitución de la República de El Salvador.
Tribunal Supremo Electoral, Código Electoral.
219
Estados Unidos de América:
Descripción de su justicia electoral
Manuel GONZÁLEZ OROPEZA*
S UMARIO : I. Las elecciones como materia no justiciable;
II. Las elecciones como asunto jurisdiccional; III. La
proporcionalidad poblacional y la igualdad ante la ley;
IV. Los partidos políticos como objeto del escrutinio
judicial; V. Bush v. Gore.
I. Las elecciones como materia no justiciable
En el abigarrado sistema electoral de los Estados Unidos existen dos
principios fundamentales: 1. Las elecciones no son materia de una jurisdicción especializada en materia electoral, sino que sus controversias se
resuelven por los tribunales comunes, tanto estatales como federales; y 2.
La materia electoral es una función desempeñada primariamente por los
Estados de la Unión; de tal manera, éstos organizan las elecciones federales de acuerdo a sus reglas particulares.
Por supuesto, existen órganos electorales federales, así como los
Tribunales federales deciden en última instancia los problemas electorales de toda índole; sin embargo, los procesos electorales son mayormente implementados por autoridades estatales, de acuerdo a la
legislación del Estado respectivo y resuelto en sus disputas por tribunales estatales. En consecuencia, existen cincuenta sistemas electorales
diversos, que organizan una misma elección federal.
Aunque la organización electoral no influyó en México, donde desde
1917 existe el sufragio directo y cada ámbito de gobierno organiza sus
propias elecciones, la justicia electoral de los Estados Unidos condujo los
primeros pasos de nuestro país para restringir el escrutinio judicial en
los problemas electorales; es decir, para auto-restringir a los tribunales
ordinarios del conocimiento de los conflictos electorales, calificando a
* Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Nacional
Autónoma de México.
221
Manuel González Oropeza
éstos como “cuestiones políticas”, fuera del alcance de la administración
de justicia y siendo más pertinente su solución por órganos políticos, como
los Congresos o las legislaturas.
Esta influencia histórica de los Estados Unidos sobre México, tuvo
sus orígenes en el caso Luther v. Borden 48 US 1 (1849), decidido por la
Suprema Corte de los Estados Unidos el 3 de enero de 1849 sobre la legitimidad de la Legislatura de Rhode Island, que fue puesta a prueba por la
Rebelión de Thomas Wilson Dorr en 1842, por su partido popular contra el
gobierno del Estado. La controversia planteada fue en decidir cuál de los
dos gobiernos era el legítimo en el Estado, cuestión que la Suprema Corte
decidió no resolver por ser una cuestión política.
Desde un principio, la cuestión política fue definida en el contexto
de las elecciones y sobre la legitimidad de la autoridad que resultaba de
los comicios.
Roger Taney, el innombrable Presidente de la Suprema Corte de los
Estados Unidos que legitimó la esclavitud en 1857, fue el mismo que decidió el caso Luther, pero quizá a su pesar, se tuvo que fundar en la
genialidad de John Marshall quien desde Marbury v. Madison 5 US 137
(1803) y otros dos casos posteriores,1 fue el primero en sugerir la no
justiciabilidad de las cuestiones políticas con las siguientes palabras:
El terreno de la Corte es, solamente, decidir sobre los derechos de
los individuos, no investigar sobre cómo el Ejecutivo y sus colaboradores
desarrollan sus obligaciones en los cuales éstos tienen discreción. Cuestiones que en su naturaleza son políticas o que están encomendadas al
Ejecutivo, por la Constitución y las leyes, nunca pueden ser ventiladas
en esta Corte.2
Esta idea es popular en los orígenes de la justicia de los Estados
Unidos, en la cual la autoridad doctrinal de Emmerich de Vattel y su obra
escrita en 1758, El Derecho de Gentes o Principios de la Ley Natural, había
delineado cierta frontera entre el Derecho justiciable por los tribunales y
la Política entendible por los otros órganos políticos.3 Vattel fue un autor
popular y muy difundido en las postrimerías del siglo XVIII, citado ampliamente en los casos judiciales de la década de 1790, armonizó claramente
con la idea de los Constituyentes de los Estados Unidos en considerar que
1 Martin v. Mott 25 US 19 (1827) que versó sobre la exclusiva facultad del Presidente
de los Estados Unidos para decidir cuándo había una situación de emergencia que
ameritaba el envío de la movilización del Ejército, y Foster v. Nielson 27 US 253 (1829)
donde el Tratado de Límites con España fue incluido en el ámbito de las cuestiones
políticas, pues la determinación de las fronteras corresponde igualmente al Presidente.
2 Marbury v. Madison 5 US 170 (1803)
3 Robert Lowry Clinton. Marbury v. Madison and Judicial Review. University Press
of Kansas. 1989. p. 35.
222
Estados Unidos de América
el Poder Judicial debería estar alejado de la Política y restringirse a las
cuestiones propiamente judiciales de determinación de los derechos de
individuos.
La determinación de Alexander Hamilton en El Federalista (1788)
número 78, respecto a que el Poder Judicial es el “menos peligroso”
para la Constitución, por no tener poder sobre el Presupuesto, como el
Congreso, ni sobre la fuerza armada, como el Presidente, pues su único poder es el del “juicio” en las resoluciones que dicta,4 hacía que en
el ámbito de su competencia, no estuvieran cuestiones electorales o
políticas.
Por ello, no estaba permitido que los tribunales sustituyeran su
juicio o discreción por la de los legisladores o autoridades políticas en los
Estados; Taney, el rival de Marshall, no pudo más que confirmar la misma tesis en su resolución sobre Luther, y lo siguió haciendo en posteriores precedentes.5
Con varios precedentes en apoyo, la decisión del caso Luther v. Borden parecía obvia: el uso del auxilio federal era una atribución exclusiva
del Presidente de los Estados Unidos y la Suprema Corte de Justicia no
tenía facultades para decidir sobre la oportunidad de la medida, ni para
reconocer o, en su caso, desconocer a los dos poderes constituidos simultáneamente en el Estado de Rhode Island, debido al conflicto electoral
que los originó.6
Según este Presidente de la Suprema Corte, correspondería al Congreso decidir sobre la legitimidad de las autoridades en Rhode Island, 7 tal
como lo sugeriría de la misma manera, Benito Juárez en 1870 acerca del
ejercicio de la facultad del auxilio federal.8 La garantía de la forma republicana de gobierno, establecida en el artículo IV, sección 4, de la Constitución de los Estados Unidos, 9 que había sido argumentada en el caso
Luther era, por naturaleza, una garantía exigible ante los órganos políticos de gobierno.
4 Alexander Hamilton, James Madison y John Jay. The Federalist Papers. New
American Library. Nueva York. 1961. p. 465
5 Pennsylvania v. Wheeling & Belmont Bridge Co. 59 US 421 (1856). R. Kent
Newmyer. The Supreme Court under Marshall and Taney. AHM Publishing Corporation.
1968. p. 108
6 Joan Biskupic y Elder Witt. Guide to the US Supreme Court. Congressional
Quarterly Press. Tomo I.3a. edición. Washington. 1996. p. 227
7 Luther v. Borden 48 US 42 (1849)
8 Manuel González Oropeza.
La intervención federal en la desaparición de poderes.
UNAM. México. 2ª. Edición. 1983. pp. 45-46.
9 “Los Estados Unidos garantizarán a cada Estado de la Unión, una forma republicana
de gobierno (...)”
223
Manuel González Oropeza
La influencia de estas ideas en México fue patente a partir de la
jurisprudencia formada por Ignacio Luis Vallarta, quien cita la resolución Luther en el Amparo Salvador Dondé de 6 de agosto de 1881.10
Sin embargo, fuera del precedente explicado, la tesis de no
justiciabilidad de cuestiones políticas se ha alejado del ámbito electoral
para circunscribirse a algunos problemas de política exterior, como la
naturaleza de ciertos acuerdos internacionales como Tratados Internacionales,11 o a la compatibilidad del referéndum en un gobierno representativo,12 o cuando se trata de la expulsión de extranjeros o cuando se
traten cuestiones relacionadas con el proceso de terminación de un Tratado Internacional.13
II. Las elecciones como asunto jurisdiccional
Compatible con la separación entre las cuestiones políticas y los
asuntos jurisdiccionales, el Ministro Félix Frankfurter expresó su opinión en el caso Colegrove v. Greene 328 US 549 (1946) que resolver la
controversia sobre la redistritación electoral en el Estado de Illinois, implicaba involucrar a la Suprema Corte en materias que la pondrían en
relaciones inmediatas y activas con las luchas partidistas, por lo que era
contrario “a un sistema democrático involucrar al judicial en las políticas del pueblo”.14
10 Ignacio L. Vallarta. Cuestiones Constitucionales. Votos que como Presidente de
la Suprema Corte de Justicia dio en los negocios más notables resueltos por este
Tribunal de Enero a Diciembre de 1881. Tomo Tercero. Reimpresión. Librería Porrúa.
México. 1975. p. 254-255.
11 Que es el caso del Tratado de Libre Comercio que no fuera aprobado siguiendo el
procedimiento constitucional de ratificación de Tratados Internacionales, pero que
tampoco fue analizado por la Suprema Corte en su constitucionalidad pues la consideró
como una cuestión política. Made in the USA Foundation v. United States 534 US
1039 (2001) Moses David Breuer. “Casting a constitutional controversy as a nonjusticiable political question: Made in the USA Foundation v. United States”. 27 Brooklyn
Journal of International Law 1029. 2002. Demetrios G. Metropoulos. “Constitutional
Dimensions of the North American Free Trade Agreement”. 27 Cornell International
Law Journal 141. Winter 1994
12 Cuando una medida fue votada en referéndum y afecta los intereses de una
corporación, la Suprema Corte se ha rehusado a decidir sobre la constitucionalidad de
la medida, ante la existencia de un gobierno representativo.
Pacific Status Telephone and telegraph Co. v. Oregon 223 US 118 (1912)
13 Cuando James E. Carter decidió dar por terminado el Tratado de Amistad con
Taiwan para celebrar otro Tratado con China, algunos miembros del Congreso
sometieron su controversia ante la Suprema Corte, ya que en su consideración, los
Tratados al ser ratificados en su formación por el Senado e implementados por ley del
Congreso, el Presidente debería igualmente respetar esta participación del Congreso
ante la denuncia del Tratado. Goldwater v. Carter 444 US 996 (1979)
14 Colegrove v. Greene 328 US 553 (1946)
224
Estados Unidos de América
Sin embargo, aún concediendo que un tribunal pudiera resolver las
controversias político-electorales, la siguiente pregunta sería saber qué
tipo de tribunal sería el encargado de resolverlas sin mancillar la “pureza” de los tribunales jurisdiccionales, tal como se cuestionó en México
con la creación del Tribunal Contencioso-Electoral en 1987. Ante esta
pregunta, la respuesta podría ser que un tribunal no judicial, sino administrativo, creado por el Congreso, órgano político por naturaleza, podría
haberlo establecido en los Estados Unidos, como sucedió en México antes
de 1996, que pudiera resolver las cuestiones de legitimidad planteadas
en las elecciones.
¿Es posible la creación de tribunales no judiciales en los Estados
Unidos para resolver los conflictos electorales? Esta fue la primera opción
en México y ciertamente los Estados Unidos cuenta con una tradición de
tribunales no judiciales para una infinidad de asuntos. Ante la doctrina
de no justiciabilidad de los asuntos políticos, ésta podría haber sido la
solución para someter los conflictos electorales a tribunales del tipo contencioso-administrativo o, como se denominan en aquel país, tribunales
congresionales, pues son creados mediante ley del Congreso.15 Estos tribunales, reconocidos por el mismo Poder Judicial, desempeñan funciones jurisdiccionales bajo facultades otorgadas por el Congreso. La Ministra
Sandra Day O’Connor ha sido ponente importante en el reconocimiento
de esta delegación de funciones por el Congreso, al resolver casos como
Thomas v. Union Carbide Agricultural Products Co. 473 US 568 (1985), basado en el precedente de Palmore v. United States 411 US 389 (1973):
Ni esta Corte ni el Congreso han interpretado la Constitución en el
sentido de requerir que toda cuestión que se derive de la aplicación de leyes
federales... deba ser resuelta en un tribunal judicial, derivado del artículo III
constitucional, ante un juez inamovible y con garantías en su salario.
Desde 1856, los Estados Unidos han seguido la doctrina de los “derechos públicos”, mediante la cual, algunas cuestiones que son justiciables
pueden ser confiadas a tribunales no judiciales, en virtud de la legislación que crea tribunales “congresionales” (contenciosos-administrativos).
El Ministro Benjamín R. Curtis explicó en ese año la naturaleza de
estos tribunales cuando fueron creados para los territorios federales, que
todavía existían en esa época, establecidos con el propósito de: “examinar
y decidir diversas materias, que surjan entre el gobierno y otros, que por
su naturaleza no sean justiciables, aunque al final sean susceptibles de
15 Murray’s Lessee v. Hoboken Land & Improvement 18 How. 272 (1856): Los
Tribunales “Legislativos” son creados mediante una ley del Congreso, a diferencia de
los tribunales judiciales, que son denominados “constitucionales” pues son derivados
directamente del artículo III de la Constitución de los Estados Unidos, que establece el
Poder Judicial Federal.
225
Manuel González Oropeza
una decisión jurisdiccional”. Proseguía Curtis: Que la decisión correspondía al Congreso, bien para confiar la solución de conflictos en tribunales no judiciales, o bien para asignárselos a los tribunales ordinarios.
En el caso de Crowell v. Benson 285 US 22 (1932) ya se hizo una
extensa relación de tribunales congresionales que abarcan materias administrativas en las cuales se incluyen quiebras y comercio exterior,
aunque no la materia electoral.16 Todos estos tribunales fueron aceptados por el propio Poder Judicial de manera absoluta con la decisión
Commodities Futures Trade Commission v. Schor 478 US 833 (1986). Particularmente, esta decisión caracteriza como un derecho subjetivo la facultad del individuo para resolver los conflictos ante un tribunal ordinario,
pero con la posibilidad de renunciar a él y someter su controversia ante
cualquier otro medio de solución de controversias.17
Lo anterior opera incluso en el ámbito internacional en beneficio
de los inculpados de serios delitos que en Estados Unidos merecerían la
pena de muerte, y que los reos prefieren optar por la jurisdicción del país
donde se encuentran.18
No obstante, la materia electoral ha sido plenamente interpretada
por el Poder Judicial de los Estados Unidos, no hay tribunales especializados y tampoco hay necesidad de jurisprudencia, pues cada decisión es por
sí misma una tesis firme.
En lugar de jurisprudencia, los tribunales de los Estados Unidos siguen el principio de la fuerza del precedente, denominado stare decisis,
que proviene de la tradición inglesa del siglo XIV.
La tradición norteamericana nació con esta metodología de reportar
las sentencias: “para evitar una arbitraria discrecionalidad en los tribunales, resulta indispensable que deban estar sometidos a reglas estrictas y a
precedentes”, según lo explicó Hamilton en El Federalista número 78.19
16 Materias como migración, impuestos, tierras del dominio público, salud pública,
correos, pensiones y régimen de veteranos de guerra, son algunas de las materias
sometidas a la jurisdicción de estos tribunales. En algunos casos se restringió la
revisión de los tribunales ordinarios sobre las decisiones de los tribunales
congresionales. Heckler v. Chaney 470 US 821 (1985) and United States v. Erika Inc.
456 US 201 (1982).
17 Aún en los procesos penales se reconoce esta renuncia a un tribunal con jurado,
lo cual es una renuncia muy común, conocida con el nombre de “negociación de la
pena”, donde a cambio de reconocerse culpable ante un juez, previamente al juicio, se
le otorga una condena menor y evita la aplicación de la pena de muerte en aquellas
jurisdicciones donde existe. Duncan v. Louisiana 391 US 145 (1968) and Boykin v.
Alabama 395 US 238 (1969)
18 Youngjin Jung & Shik Hwang. “Where does inequality come from? An analysis
of the Korea-US Status of Forces Agreement”. 18 American University of International
Law Review 1129. 2003
19 The Federalist Papers. Op. Cit. p. 471
226
Estados Unidos de América
De tal manera, que los precedentes que vamos a explicar a continuación, son decisiones únicas que ya fijan cada una de ellas una tesis
firme, sin necesidad de reiteración ni de compilación como se hace en
México, pues la sentencia completa pasa a ser el precedente. La difusión
del mismo es abrumadora y no se requiere acudir a una publicación oficial, pues las resoluciones están en línea y existen diversas bases de
datos que los contienen.
III. La proporcionalidad poblacional y la igualdad ante la ley
El crecimiento poblacional es un factor que impacta las elecciones
en cualquier país. A partir de 1920, la población rural de los Estados Unidos comenzó a migrar a las ciudades y este poblamiento comenzó a requerir mayor representación en las ciudades que en las zonas rurales.
Para las elecciones del Congreso Federal, el artículo V, sección
4, de la Constitución establece que las elecciones de los Representantes y Senadores podrán ser reguladas mediante ley por cada entidad
federativa, pero el Congreso federal se reserva la facultad de alterar
dicha regulación.
A partir de 1872, la regulación federal de las elecciones requirió
que los distritos electorales federales tuvieran una igualdad en la población que elegiría a los integrantes del Congreso. Esta igualdad en la distribución poblacional fue confirmada en posteriores leyes de 1901 y 191120
y algunos casos comenzaron a identificar el “efecto salamandra”
(gerrymandering) que las leyes electorales estatales instauraban, rompiendo
la regularidad geográfica de los distritos electorales.
Esta forma irregular de algunos distritos presumía que habían sido
elaborados para excluir a minorías o para segregarlas de otros distritos,
en demérito de sus derechos políticos. La Suprema Corte se hizo cómplice de estas intenciones al decidir casos como Smiley v. Holm 285 US 355
(1932) y Wood v. Broom 287 US 1 (1932), con base en el argumento formalista de que la ley del 18 de junio de 1929 ya no contenía la disposición de
regularidad geográfica en los distritos contenida en la ley de 1911.
La situación comenzó a cambiar con el precedente de Gomillion v.
Lightfoot 364 US 339 (1960) en el cual la Suprema Corte identificó la redistritación de la ciudad de Tuskegee, en el Estado de Alabama, como
inconstitucional, por afectar los derechos civiles de los afro-americanos.
20 La Ley del 8 de agosto de 1911, en su sección 3, estableció que con base en el
censo poblacional de 1910, los distritos electorales deberían ser identificados en
territorios “contiguos y compactos”, conteniendo tan exacto como fuera posible “un
número idéntico de habitantes”.
227
Manuel González Oropeza
A diferencia del anterior caso de Colegrove, donde el aumento
poblacional en los distritos electorales de Illinois había sido por la migración y el paso del tiempo lo que había causado su desproporción poblacional,
mientras que en Gomillion la re-distritación había sido reciente a la resolución, con la evidente intención de excluir a la población negra de la
ciudad de Tuskegee, formando un distrito de veintiocho aristas, cuando
originalmente era un distrito perfectamente regular. 21
Lo mismo sucedió en Tennessee cuando en 1962 decidió la Legislatura re-distritar el territorio, a pesar de que la Constitución del
Estado obligaba esta re-distritación cada diez años, la última redistritación se había hecho hacía 60 años. En el caso Baker v. Carr
369 US 186 (1962) s e d e t e r m i n ó q u e e s t a r e - d i s t r i t a c i ó n e r a
justiciable, acabando así con la tesis de no justiciabilidad de las cuestiones electorales, y que dicha re-distritación era inaceptable pues
contravenía la Enmienda Catorce de la Constitución Federal, al provocar una gran desproporción en la distribución poblacional en los
distritos electorales, provocando con ello la marginación política de
los afro-americanos.
El Ministro William Brennan explicó en el caso Baker que el hecho
de que la Suprema Corte resolviera sobre la protección de los derechos
políticos no implicaba una “cuestión política”, pues la resolución no se
basaba en la cláusula constitucional de la garantía de la forma republicana de gobierno (Artículo IV, sección 4), sino en el principio de igualdad
ante la ley.
El sur de los Estados Unidos se ha caracterizado por sus tendencias
discriminatorias y su ingeniería segregacionista. Georgia tenía un sistema electoral basado en elecciones primarias en los condados para elegir a las autoridades estatales; lo anterior hacía que los condados más
poblados tuvieran el mismo número de votos que los condados más exclusivos y menos poblados, con la consecuente discriminación de los condados pobres y densamente poblados.
En el caso Gray v. Sanders 372 US 368 (1963), el Ministro William
Douglas se refirió a la proporcionalidad poblacional de la siguiente manera:
¿Cómo puede una persona tener dos o diez veces más el peso de su
voto que otra persona en una elección estatal, sólo por el hecho de que
ella vive en un área rural o porque vive en el condado más pequeño? Una
vez que la circunscripción geográfica en la cual un representante es electo,
todos los que participan en la elección deben tener un voto igualitario, a
21 La revisión judicial federal opera cuando el poder de un Estado es utilizado
como instrumento para evitar la protección de un derecho federal protegido por la ley.
Gomillion v. Lightfoot 364 US 346, 347 (1960)
228
Estados Unidos de América
pesar de la raza, sexo, ocupación, ingreso y sin importar dónde puede
estar su domicilio en ese distrito geográfico.22
Posteriormente, continuaron los precedentes en este mismo sentido, dando por primera vez en la historia de la justicia de los Estados
Unidos, una orientación de total justiciabilidad a las cuestiones políticas
y electorales, y consolidando el principio de “un hombre, un voto”. En el
caso Wesberry v. Sanders 376 US 1 (1964) se analizó la desproporcionalidad
de la población en el quinto distrito de Georgia, con sede en Atlanta, que
tenía entonces el doble de electores que la media de los demás distritos
en el Estado.
El Ministro Hugo Black que escribió la sentencia y acuñó la frase
“un hombre, un voto”, determinó que el principio de proporcionalidad
poblacional derivaba del artículo I, sección 2, de la Constitución,23 cuya
interpretación hacía que los representantes deberían ser electos.
Tanto como fuera posible, de que el voto de un hombre en una elección para el Congreso, debiera valer tanto como el de otro (“Un hombre,
un voto”).
Para 1964, el principio de igualdad poblacional en los distritos fue
aplicándose con mayor rigidez todavía. Otro ejemplo fue el caso Reynolds
v. Sims 377 US 533 (1964), cuya sentencia fue elaborada por el propio
Presidente de la Suprema Corte, Earl Warren. La desproporción poblacional
era mínima, pero Alabama no había hecho lo posible por disminuirla, por
lo que consideró necesario re-distritar para cumplir con el principio.
Pero quizá el extremo lo representa la resolución en Kirkpatrick v.
Preisler 394 US 526 (1969) donde la distritación de Missouri fue considerada inconstitucional, porque permitía una desproporción del 3.1% en la
población de sus distritos. A partir de este caso, la más mínima variación
ha sido considerada contraria a principio de igualdad ante la ley.
La década de los 60 durante el siglo XX, gracias a este principio
sostenido por la Suprema Corte de Justicia, 39 de 45 Estados que elegían
a más de un miembro para el Congreso de los Estados Unidos, modificaron sus distritos electorales. Para la siguiente década, las elecciones de
1972 lograron que 385 representantes fueran electos en distritos cuya
variación poblacional era escasamente del 1%.
En White v. Weiser 412 US 783 (1973) los distritos de Texas tuvieron
que ser rectificados, pues observaban una variación de casi el 5%. Aún
con una variación del 1%, la desproporción poblacional no fue tolerada en
Nueva Jersey, porque en consideración de la Suprema Corte, el Estado
22
23
Gray v. Sanders 372 US 379-381 (1963)
“La Cámara de Representantes debe estar integrada por miembros electos cada
dos años por el pueblo de los diversos Estados...”
229
Manuel González Oropeza
no había puesto a su alcance ninguna medida para evitarla. Karcher v.
Doggett 462 US 725 (1983).
Por lo anterior, la Suprema Corte de los Estados Unidos desechó la
tesis de no justiciabilidad de las cuestiones políticas, en lo referente a la
distritación electoral, con base en el principio de igualdad ante la ley y la
prohibición de prácticas discriminatorias en el ejercicio de derechos políticos. La regla de “un hombre, un voto” ha sido primero definida como una
posibilidad más que un principio rigorista, pero se ha venido a convertir en
un principio estricto; de esta manera, las resoluciones en los casos Gray y
Reynolds aceptaron la regla con un mínimo de variaciones poblacionales,
pero con los precedentes Kirkpatrick y Karcher se rigidizó al extremo.
Como se ha observado, el principio se ha desarrollado con relación
a las elecciones federales para los integrantes del Congreso Federal, pero
la Suprema Corte no ha aplicado la misma regla para las elecciones estatales en la integración de las Legislaturas locales, ni tampoco para la
representación en el gobierno de los condados o municipios.
Ejemplo de lo anterior son los siguientes casos: Mahan v. Howell
410 US 315 (1973) en donde la disparidad poblacional del 16.4% en los
distritos electorales de Virginia se consideró aceptable por el Ministro
William Rehnquist. En Gaffney v. Cummings 412 US 736 (1973) se resolvió
igual, a pesar de que Connecticut tenía una desproporción del 7.8%. De la
misma manera, White v. Register 412 US 755 (1973) para Texas con una
variación del 9.9% en los distritos de Texas.
Una paradoja resultó la resolución de Brown v. Thomson 462 US 835
(1983) donde la Suprema Corte de Justicia aceptó razonable la disparidad
poblacional de los distritos de Wyoming, el mismo día en que decidió el
caso Karcher donde no toleró el 1% de variación para los distritos federales en Nueva Jersey.
Hacia 1970, el principio logró extenderse a elecciones no políticas
para ocupar cargos públicos, sino a otras elecciones comunitarias. En
Hadley v. Junior Collage District of Metropolitan Kansas City 397 US 50 (1970)
se aprobó la resolución de que el principio de “un hombre, un voto” se
aplicaba a todo tipo de elecciones, incluso las de los distritos escolares.
Con respecto a los condados, base de la división político territorial
de los Estados en ese país, la ley de Alabama que modificó las facultades
de los “comisionados” o ediles de los condados y que selectivamente privó
de facultades a los comisionados negros, la Suprema Corte consideró en
Presley v. Etowah County 502 US 491 (1992) que como dicha ley no afectaba directamente cuestiones electorales no se violaba la Constitución ni
la Ley federal de Derechos Políticos.
Con la resolución en Holder v. Hall 114 S Ct. 2581 (1994) la Corte
tampoco consideró que la forma de gobierno adoptada en Georgia afectara
los derechos políticos de los electores, a pesar de que había un solo comi230
Estados Unidos de América
sionado como representante en cada condado, a pesar de probarse que el
20% de la población negra no tenía ningún representante en el condado
Bleckley.
Como se aprecia, muchos de estos precedentes han sido tomados
en los últimos años, cuando la integración de la Suprema Corte ha cambiado física e ideológicamente. El legado de Earl Warren protector de los
derechos civiles ha sido erosionado por la acción de William Rehnquist
quien ha logrado desechar el principio de igualdad en las elecciones estatales así como las ocurridas en los condados.
En algunos casos, los tribunales federales llegaban a ordenar mediante un plan de re-distritación, con medidas específicas para eliminar
la variación poblacional en los distritos locales, pero la Suprema Corte de
la época de Warren Burger logró revocar dichos planes, como en el caso
Chapman v. Meier 420 US 1 (1975), donde una disparidad del 20% no fue
suficiente para llevarla a cabo legalmente, pues se mencionó que la
distritación respetaba las líneas geográficas que los condados habían adoptado históricamente.
El efecto salamandra en el distrito 11 de Georgia fue aceptado para
incluir población minoritaria en el caso Millar v. Jonson 115 S Ct. 2647
(1994). Los efectos salamandras que originaron la jurisprudencia protectora de los derechos civiles, han sido desechados en los últimos casos
como en Davis v. Bandemer 478 US 109 (1986) donde algunos distritos
fueron rediseñados no en función de la composición étnica de la población, sino de las preferencias políticas que observaban sus electores. En
el presente caso, los votantes demócratas acusaron de la re-distritación
para incluir votantes republicanos en sus distritos. El Ministro Byron
White desechó la petición.
Por último, es significativo notar que el movimiento de “discriminación invertida” que comenzó en el caso Regents of the University of
California v. Bakke 438 US 265 (1978) para neutralizar la discriminación
contra la población mayoritaria blanca en el acceso a la educación superior, por medidas de privilegio hacia las minorías raciales, también ha
implantado su peso en los casos electorales, comenzando con la resolución en Shaw v. Reno 509 US 630 (1993) donde electores blancos impugnaron doce distritos federales en Carolina del Norte donde, según ellos, se
privilegiaba el voto de los electores negros. De la misma manera, en el
caso Miller v. Johnson 115 S Ct. 2475 (1994), el Ministro Anthony Kennedy
sentó el precedente por el cual los electores deberían ser tratados como
individuos, más que como miembros de un grupo racial.
Aunque el aserto de Kennedy resulta interesante para el liberalismo mexicano, la realidad de segregación centenaria de los Estados Unidos hizo necesaria la toma de medidas como las resoluciones de Brennan,
Black, Douglas y Warren para lograr la igualdad política de los votantes.
231
Manuel González Oropeza
IV. Los partidos políticos como objeto del escrutinio judicial
La Constitución de los Estados Unidos omitió establecer, siquiera
una simple referencia, a los partidos políticos; al contrario, hay evidencia
que dichas organizaciones, a las cuales Alexander Hamilton denominó
“facciones”24 fueron vistas con sospecha y el propio George Washington
advirtió en su famoso Discurso de Despedida del 17 de diciembre de 1796,
pronunciado ante el Congreso, “de la manera más solemne, contra los
nocivos efectos del espíritu partidista”.25
Quizá el primer problema entre la justicia y un partido político fue
la virtual proscripción que se hizo del Partido Comunista, ya que se consideró una organización subversiva cuyo interés era desplazar el gobierno, incluso de manera violenta, lo cual implicaba incitación a la rebelión.
La Ley de Registro de Extranjeros del 28 de junio de 1940 (Smith Act) determinó que todos los extranjeros que fueran miembros del Partido Comunista serían deportados automáticamente. Esto afectó incluso a
extranjeros que estaban en proceso de obtener la ciudadanía por naturalización, como sucedió en el caso Schneiderman v. United States 320 US
118 (1943).
La persuasión demagógica del senador por Wisconsin, Joseph
McCarthy, forzó la posición de la Suprema Corte para aplicar leyes que
denostaban a los miembros del Partido Comunista, hasta llegar a su arresto, por la única causa de pertenecer a esta asociación. En el precedente
de Dennis v. United States 341 US 494 (1951) la Suprema Corte desechó el
argumento de que la Ley Smith que proscribía el Partido por subversivo,
infringía la Primer Enmienda que garantiza, entre otros derechos, el de
asociación.
Sin embargo, en el posterior caso Yates v. United States 354 US 298
(1957) la Corte determinó que el Gobierno al acusar a 14 personas de
conspiración y pertenencia a una organización subversiva, debería de
probar que efectivamente incitaban a la violencia y que era necesario
perseguirlos.
La existencia de los partidos políticos se encuentra amparada en la
mencionada Primer Enmienda que garantiza la libertad de expresión y
24
25
The Federalist Papers Número 10. Op. Cit. p. 77-79
George Washington. Farewell Address. Applewood Books. p. 19.
Este discurso fue traducido en 1823 para los diputados constituyentes de México,
junto con una traducción de la Constitución de los Estados Unidos de 1787. Nuestros
diputados se inspiraron en ese discurso para mantener la Unión federal que amenazaba
en ese año con desintegrarse. Manuel González Oropeza. “Historia de dos influencias”.
Memoria del IV Congreso de Historia del Derecho Mexicano (1986). Tomo I. UNAM.
México. 1988. p. 483-484.
232
Estados Unidos de América
asociación,26 entre otras libertades. Este fundamento tan básico, hace
que la justicia interprete de diversas maneras la existencia y funcionamiento de los partidos políticos. 27
El bipartidismo que agobia a los Estados Unidos cuenta con medios
legales para hacerlo prevalecer, como se desprende de la resolución del
caso Timmons v. Twin Cities Area New Party 520 US 351 (1997). En este
caso, que involucra la ley de Minnesota que, como la mayoría de las demás leyes estatales, prohíbe la fusión de candidaturas, lo cual hace que
los candidatos sólo lo sean por un partido, coartando seriamente la existencia de candidatos de coalición con terceros partidos.
En el caso Timmons, el Partido Twin Cities Area, correspondiente del
nacional New Party, decidió postular como candidato al Congreso del Estado, a una persona que ya había sido registrado como candidato de otro Partido Político, la autoridad electoral decidió rehusar su registro. El Ministro
Rehnquist decidió el caso manifestando que la ley estatal no infringía la
libertad de asociación prevista en la Primer Enmienda. Resulta paradójico
que la base constitucional de los partidos políticos sea interpretada de
manera tan restrictiva como para evitar estas fusiones de candidatos. 28
También la regulación sobre las iniciativas populares que en la
mayoría de los Estados se permiten, ha sido objeto de una tesis interesante por parte de la Suprema Corte. En Buckley v. American Constitutional Law
Foundation 525 US 182 (1999), la ley estatal de Colorado que regula las
condiciones bajo las cuales se puede presentar iniciativas populares en
las elecciones, imponía seis requisitos que se consideraron inconstitucionales, tales como cierta edad del promovente, registro ante partidos políticos, plazo para difundir la iniciativa e identificación tanto del promovente
como del votante, todos ellos en su conjunto hacían que las peticiones o
iniciativas fueran abrumadas por requisitos inconstitucionales.
Con relación a las contribuciones de particulares hacia los partidos
políticos, la Suprema Corte de Justicia resolvió, poco después del escándalo de Watergate, que las contribuciones personales hacia las campañas y candidatos, era el ejercicio de la libertad de expresión, por lo que las
limitaciones legales impuestas a estas contribuciones tenían que respetar la libertad de quienes apoyaban con sus contribuciones a candidatos y
partidos políticos Buckley v. Valeo 424 US 1 (1976).
26 “El Congreso no debe aprobar leyes que... restrinjan... el derecho del pueblo a
asociarse pacíficamente...”
27 David K. Ryden (editor). The U.S. Supreme Court and the Electoral Process.
2a. edición. Georgetown University Press. Washington. 2002. p. 93
28 Michael A. Fitts. “Back to the future: The enduring dilemmas revealed in the
Supreme Court´s treatment of political parties”. Ryden (editor) The U.S. Supreme Court
and the Electoral Process. Op. Cit. p. 104
233
Manuel González Oropeza
De igual manera, la Corte ha decidido dos resoluciones en casos interpuestos por Colorado Republican Federal Campaign Comittee. En el primer caso,
denominado coloquialmente “Colorado I ”.29 La autoridad federal electoral (FEC)
sancionó al comité del Partido Republicano con base en la Federal Election
Campaign Act 2 USC section 441 a (d)(3) (1971) por haber gastado en programas
de radio para atacar al Partido Demócrata y sus posibles candidatos al Senado
Federal. 30 Según dicha autoridad, el Comité se había excedido en hacer uso
de financiamiento porque infringían la regla de los gastos de campaña.
El Comité se defendió con base en la Primer Enmienda ya que el
gasto de publicidad en el radio no se asociaba para apoyar ninguno de sus
candidatos particularmente, pues aunque esta controversias se dio en el
contexto de las elecciones para Senadores, los spots radiofónicos no apoyaban ni atacaban a ningún candidato en particular, sino que se trataba
de una campaña abierta de partido contra partido. La Suprema Corte resolvió anular la sanción de la FEC y proteger con base en la Primer Enmienda este tipo de campañas.
En el caso de Colorado II, 31 la Corte volvió a definir su posición respecto a los gastos de campaña. Según la Ley federal sobre campañas electorales
de 1971, antes citada, la definición de contribución para gastos de campaña
es de todo gasto hecho por una persona en cooperación, consulta o concierto
con... un candidato FECA 2 USC sección 441 a (a) (7) (B) (i). Sin embargo,
debido a la resolución en el caso de Colorado I, existen gastos “independientes” que se hacen sin ninguna coordinación con una campaña de un candidato en particular, pues los gastos se hacen por el partido político antes de
seleccionar a su candidato y antes de llegar a algún acuerdo con los nominados
para ser candidatos. El Comité Republicano creyó entonces que la
inconstitucionalidad de límites en los gastos de campaña relacionados a los
gastos independientes se aplicaba igualmente a los gastos coordinados con
algún candidato. La resolución en el caso de Colorado II enfatiza que sólo
para los gastos independientes se aplica la inconstitucionalidad, pues según expresión del Ministro David H. Souter, los partidos políticos no son organizaciones únicas respecto a su capacidad de corromperse, por lo que es
necesario imponerles límites a sus gastos de campaña.32
29 Colorado Republican Federal Campaign Commitee v. Federal Election Comisión
518 US 604 (1996)
30 Se hace la mención de Senado Federal, pues en 49 de 50 Estados que forman la
Unión Americana las Legislaturas estatales cuentan con la segunda Cámara.
31 Federal Election Comision v. Colorado Republican Campaign Committee 533 US
431 (2001)
32 Fitts. Op. Cit. p. 107. En el caso Ray v. Blair 343 US 214 (1952) se discutió la
posibilidad de que el elector en las primarias no pudiera ser obligado a apoyar al
candidato que la Convención Nacional del Partido correspondiente decidiera. Esta
manipulación partidista ha sido objeto de severas críticas.
234
Estados Unidos de América
Las elecciones en los Estados Unidos son indirectas en segundo grado
y aunque la American Bar Association ha propuesto desde 1980 la adopción de
elecciones populares directas, como se hacen en México desde 1917, no ha
prosperado la sugerencia, pues las maquinarias partidistas pueden establecer mecanismos y requisitos de control en las elecciones primarias. Las
elecciones primarias son la etapa en la cual se resuelve sobre quiénes serán los candidatos del partido para una elección, por lo que su importancia
para el proceso electoral es muy grande. Por ello, desde 1903, el Estado de
Wisconsin comenzó a regular el procedimiento de las primarias, seguido
inmediatamente por los demás Estados en años posteriores. 33 Durante la
época posterior a la Restauración, poco después de la guerra Civil, la segregación racial en materia política fue elaborada en virtud de leyes que imponían impuestos, o pruebas de que los votantes no eran analfabetas.
En un principio, las elecciones primarias se consideraron fuera de
la regulación y de la justiciabilidad, tal como se resolvió en el caso United
States v. Newberry 256 US 232 (1921). Pero cuando Texas excluyó a los
afro-americanos de participar en las primarias del Partido Demócrata, la
Suprema Corte declaró inconstitucional dicha disposición, por ser contraria a la Enmienda Catorce que establece la igualdad ante la ley Nixon
v. Herndon 273 US 536 (1927).
Cuando la segregación provino no de una ley estatal, sino de una
política del Comité Ejecutivo del Partido Demócrata en Texas, la discriminación se privatizó, pero aún así, la Suprema Corte intervino declarando inconstitucional dicha práctica, aunque proviniese de una
organización partidista, sin importar que no fuera una autoridad. Nixon v.
Condon 286 US 73 (1932).34
Pero la Corte no declaró abiertamente a las elecciones primarias
como parte integrante del proceso electoral sino hasta la resolución del
caso United States v. Classic 313 US 299 (1941) seguida por Smith v. Allright
321 US 649 (1944) donde se incluyó a las primarias como parte integrante
del proceso electoral y sujetas a las garantías previstas en las Enmienda
Catorce y Quince de la Constitución.35
Pero erradicar esta inercia segregacionista en Texas fue muy difícil,
y todavía hasta 1953 se tuvo que librar la última batalla legal. En esa oca-
33 Daniel H. Lowenstein. Election Law. Cases and Materials. Carolina Academic
Press. Durham. 1995. p. 318
34 Paul R. Petterson. “Partisan autonomy or State regulatory authority?. The Court
as a mediator”. Ryden (editor). Op. Cit. p. 114
35 Enmienda XIV, sección 1: “Ningún Estado puede... negar a ninguna persona,
dentro de su jurisdicción, la protección igualitaria de las leyes”. Enmienda XV, sección
1: “El derecho de los ciudadanos de los Estados Unidos para votar, no debe ser impedido
o denegado por los Estados Unidos, ni por ningún Estado, a causa de raza, color o
condición previa de servidumbre”.
235
Manuel González Oropeza
sión, una organización racista incrustada en el comité del Partido Demócrata en el Condado de Fort Bend, la Texas Jaybird Association,36 argumentó que su elección primara llevada a cabo en el condado, no implicaba
ninguna acción estatal propiamente dicha, por lo que la Suprema Corte
tuvo que intervenir en el caso Terry v. Adams 345 US 461 (1953) para cobijar cualquier tipo de selección en el proceso de nominación de candidatos,
como parte del proceso electoral y, por lo tanto, sujeta a la regulación estatal y a la protección de los derechos consagrados en la Constitución.
Como se aprecia, uno de los problemas que la justicia electoral ha
enfrentado en los Estados Unidos es discernir hasta dónde puede la regulación del Estado y la Federación intervenir en el control de los actos y
decisiones de los partidos políticos; los cuales han insistido en su carácter de organizaciones privadas.37 Por ello en México se les incluyó en la
Constitución como organismos de interés público.
Pero la condición de partidos políticos, como organizaciones esenciales en la actualización de los derechos civiles de los ciudadanos, también les beneficia como una manifestación de la libertad de asociación,
garantizada igualmente en la Primera Enmienda de la Constitución. Desde
el caso de Williams v. Rhodes 393 US 23 (1968) la Suprema Corte determinó inconstitucionales las leyes electorales de Ohio, por restringir en los
procedimientos de registro, el acceso de partidos minoritarios, en este
caso el denominado American Independent Party. 38
Aunque la Corte ha mantenido en diversas resoluciones la libertad de los partidos políticos para que en las primarias se elija con libertad
a los candidatos en los procesos electorales; ciertas facciones dentro de
los mismos partidos tratan de obstaculizar la nominación de un determinado candidato, por la vía de cobrar una cuota de participación, a efecto
de disminuir el número de electores simpatizantes. Esto ocurrió en las
elecciones para Senador en Virginia, donde el Partido Republicano postuló a Oliver North como candidato, pero los republicanos moderados no
vieron con simpatía su nominación, por o que implementaron una cuota
de USD $35.00 a $45.00 para los republicanos electores. En el caso Morse
v. Republican Party of Virginia 517 US 186 (1996) una Suprema Corte muy
dividida resolvió que la cuota infringía la Ley de Derechos Civiles y anuló
este tipo de requisitos para asistir a las elecciones primarias.
Al respecto se escribieron cuatro votos particulares de parte de los
Ministros Rehnquist, Antonin Scalia, Anthony Kennedy y Clarence
36 Esta organización tiene su origen desde 1888 y tiene entre sus objetivos agrupar
el voto de individuos de raza blanca en torno al Partido Demócrata y excluir a los
votantes negros que apoyan al Partido Republicano.
37 Lowenstein. Op. Cit. p. 297-298
38 Que paradójicamente era dirigido por un violador de derechos humanos, como lo
fue George Wallace. Petterson. Op. Cit. p. 116
236
Estados Unidos de América
Thomas. Ellos consideraron que esas decisiones de los partidos políticos
estaban fuera del alcance de la Ley de Derechos Civiles. El voto del Ministro Kennedy por ejemplo, retomó el precedente de Democratic Party of
the United States v. Wisconsin ex.rel. LaFollette 450 US 107 (1981) para definir la autonomía de los partidos políticos en su derecho para fijar los límites del derecho de asociación y decidir quién puede o no participar en los
asuntos partidistas.39
Considero que en México este asunto se resolvería con base en la
naturaleza de la garantía de asociación y de libertad de expresión que
están previstas en la Constitución. Dichas garantías son derechos públicos subjetivos que no deben quedar al arbitrio de las organizaciones que
son depositarias de su ejercicio y que por orden público, ningún acuerdo
de los partidos políticos, puede suspender o disminuir el ejercicio de dichos derechos.
Por otra parte, desde la Ley Pendleton de 1883 se introdujo el servicio civil de carrera que da estabilidad en el empleo a los funcionarios
medios de la Administración Pública y los aleja de los cambios caprichosos de los servidores electos a los cargos públicos. No obstante, la lucha
partidista no se doblega fácilmente y cuando en 1970 el demócrata Richard
Elrod, fue electo para el cargo de sheriff en Chicago, después de despedir
a quienes estaban afiliados al Partido Republicano, provocó que la Suprema Corte conociera el caso Elrod v. Burns 427 US 347 (1976) donde abordó
el problema del “patronazgo” político por vez primera.
La Corte consideró que esta práctica infringía los derechos de asociación y no se toleraría que la permanencia en el empleo dependiera de
la ideología o filiación partidista de los empleados públicos.40
Si bien la remoción de funcionarios por su simpatía o pertenencia
hacia el partido político contrario estaría prohibida por la anterior decisión, no fue sino hasta 1990 cuando se abordaría el problema de la contratación de nuevos funcionarios con base en simpatías políticas. En el
caso Rutan v. Republican Party of Illinois 497 US 62 (1990) este tipo de
contrataciones también fue declarada inconstitucional ya que provocaría
presión política sobre futuros empleados para afiliarse al partido político
en cuestión, limitando así su derecho de asociación.41
Después de dos precedentes más, decididos en 1996,42 los Ministros más conservadores de la Suprema Corte, Antonin Scalia y Clarence
Thomas, son los únicos que actualmente consideran que la contrata39
Petterson. Op. Cit. p. 121
Lowenstein. Op. Cit. p. 368-369
Cynthia Grant Bowman. “The Supreme Court´s patronage decisions and the
theory and practice of politics”. Ryden (editor). Op. Cit. p. 130
42 O´Hare Truck Service v. City of Northlake 518 US 712 (1996) y Board
Commissioners of Wabaunsee County v. Umbehr 518 US 668 (1996)
40
41
237
Manuel González Oropeza
ción, bien de empleados o de concesiones, debiera permitirse. Para Scalia,
la permisión o prohibición de este patronazgo debe corresponder al Poder
Legislativo y las decisiones anteriores implican un activismo judicial
que condena, pues ha demeritado la lealtad a los partidos políticos.43 En
otras palabras, Scalia está sugiriendo la vuelta a la tesis de no
justiciabilidad de cuestiones políticas que había sido olvidada para las
cuestiones electorales desde la década de los 60 del siglo XX.
V. Bush v. Gore
No ha habido elección más disputada en la época reciente que el
proceso electoral para la Presidencia de los Estados Unidos que transcurrió del 7 de noviembre al 18 de diciembre de 2000. Ésta ha sido la única
ocasión en la cual la suerte de la Presidencia dependió de la resolución
de la Suprema Corte de Justicia en el caso Bush v. Gore 531 US 98 (2000),
la cual se tomó por un solo voto de diferencia.
Las paradojas del sistema indirecto de elecciones y de la regulación estatal de las elecciones federales fueron más evidentes después
del caso que cerró el siglo XX. En la elección presidencial del 2000, los
votos populares de Florida que fueron seriamente cuestionados por el
Partido Demócrata por haber eliminado del padrón a ciertos electores que
presumiblemente estaban identificados como afiliados a dicho partido,
así como al formato de “mariposa” de la boleta, que inducía a errores por
parte del votante, eran para ellos indicios suficientes para pedir el recuento manual de cada voto emitido en los distritos electorales.
La ley de Florida que regula los procesos electorales, de todo tipo,
incluyendo los federales, deposita en el Secretario de Gobierno del Estado, plenos poderes para certificar la votación que se ha hecho por condado
y para certificar los recuentos manuales que hubiesen procedido de acuerdo a los supuestos previstos por la ley.44 Desde este punto de vista, el
control del proceso electoral está en manos de una autoridad gubernamental estatal, identificada con el Partido Político del actual Presidente
de los Estados Unidos y ofrecen un panorama de presumible parcialidad;
todo lo cual ha sido afortunadamente eliminado del sistema mexicano a
través de institutos electorales autónomos y sujetos a la revisión judicial
de tribunales electorales, ubicados dentro de los Poderes Judiciales.
43
44
Cynthia Grant Bowman. Op. Cit. p. 130-131
Florida Statutes Annotated .Title 102.112(1). Richard Posner. “Bush v. Gore.
Prolegomenon to an Assessment”. Cass R. Sunstein & Richard A. Epstein (editores).
The Vote. Bush, Gore & The Supreme Court. University of Chicago Press. Chicago.
2001. p. 171
238
Estados Unidos de América
Como el procedimiento de recuento manual es un procedimiento
extraordinario a petición del partido o candidato agraviado para corregir
errores en la votación, la ley de Florida así lo trata, por lo que le da un
plazo improrrogable de siete días para solicitarse, a cuyo término debería
efectuarse el recuento o, en caso contrario, la Secretaría de Gobierno del
Estado podía darlo por concluido, sin obligación de su parte de tomar en
consideración sus resultados. Adicionalmente, se mostró que en el recuento, las juntas escrutadoras podían “interpretar” el voto emitido de
manera distinta, según la metodología para hacer el recuento.45 Esta
defectuosa regulación estatal permitió los abusos que presuntamente se
cometieron en la elección presidencial.
Ante la decisión de la Suprema Corte de Justicia de Florida ordenando
una ampliación del plazo para efectuar el recuento de votos, la Suprema
Corte de Estados Unidos intervino a petición de George W. Bush. El argumento toral de la Corte en decidir el caso fue que la orden de continuar el
recuento por parte de la Suprema Corte de Florida, infringía el principio
contenido en el artículo II de la Constitución Federal, de que las elecciones
—aún las federales— son reguladas por las Legislaturas de los Estados y no
por decisiones judiciales; de tal manera, si la Ley de Florida indicaba plazos
fatales para llevar a cabo el recuento y otorgaba tal grado de discrecionalidad
a la Secretaría de Gobierno, estos factores deberían respetarse por lo que la
resolución de la Suprema Corte de Florida era inconstitucional. 46
La presión sobre Florida y el país para renovar el defectuoso sistema electoral que tiene el país, ya ha provocado las primeras consecuencias: los exPresidentes Gerald Ford y James Carter, en conjunción con el
Miller Center of Public Affairs de la Universidad de Virginia y la Century
Foundation, decidieron formar la National Commission on Federal Election
Reform que publicó en el 2002 un Reporte donde se sugieren algunas
reformas para evitar los problemas surgidos en la elección del 2000,47
donde se sugiere la adopción de equipo confiable y se agrega un anexo
donde se cuestiona la diversidad que existe actualmente en los métodos
de recuento de votos.48
Por su parte, Florida ya ha aceptado la utilización de máquinas electrónicas que aparentemente evitarán los errores de la elección del 2000.
45
El Condado de Broward tuvo distintos criterios para evaluar las boletas dudosas,
de manera distinta a la de otros condados, como el de Miami-Dade.
46 Jamón B. Raskin. Overruling Democracy. The Supreme Court vs. The American
People. Routledge. Nueva York. 2003. p. 13
47 Jimmy Carter, Gerald R. Ford, Lloyd N. Cutler y Robert H. Michel. Report of the
National Commission on Federal Election Reform. To assure pride and confidence in
the electoral process. Brookings Institution Press. Washington. 2002. 358 p.
48 Robert F. Bauer y Jason C. Rylander. “ Recounts and Contests ”. Op. Ult. Cit.
p. 343-353
239
Reino Unido de la Gran Bretaña
e Irlanda del Norte:*
Orígenes y justicia electoral
Manuel GONZÁLEZ OROPEZA**
S UMARIO : I. Orígenes del sistema electoral inglés; II. Valor
de los precedentes judiciales; III. Problemas actuales de
las elecciones.
I. Orígenes del sistema electoral inglés
La elección de representantes a un Parlamento comenzó a ser común a partir de 1295, cuando el Rey Eduardo I convocó a dicha elección
en los siguientes términos:
Como la más justa ley establecida por la sabiduría de príncipes sagrados exhorta e impone firmemente que lo que concierne a todos debe
ser aprobado por todos; de la misma manera que es evidente que a los
peligros comunes deben ser opuestos medios comunes.1
Aunque el compromiso del Rey Juan de firmar la Carta Magna el
15 de junio de 1215, podría inducir que la práctica de convocar a un Parlamento se debió a la insurgencia de los principales en un espíritu de
limitar la autoridad real; la evidencia histórica nos muestra que el Parlamento medieval inglés no surge con ese propósito. Más bien, el origen
está en el esfuerzo de los reyes para centralizar y controlar a los funcionarios locales. Los sucesivos reyes de la dinastía Plantagenet tendrían el
* Inglaterra y Gales fue el nombre originario de este país a partir del siglo XIII, pero
con la unión de Escocia en el siglo XVII, se convierte en la Gran Bretaña; posteriormente
se anexa Irlanda en 1801, que se separa en parte en 1922, por lo que oficialmente el
nombre de este país a partir de este último año es Reino Unido de la Gran Bretaña e
Irlanda del Norte.
* Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Nacional
Autónoma de México.
1 Ludwig Riess. The History of the English Electoral Law in the Middle Ages.
Octagon Books. Nueva York 1973. Reimpresión de la edición de 1940 de Cambridge
University Press. p. 1-2.
241
Manuel González Oropeza
honor de organizar la vida parlamentaria y con ella, la base de la Constitución inglesa.
La administración local del Reino comenzó con los condados (counties)
que provenían desde la época de los pueblos anglosajones, previos a la
Conquista Normanda del Rey Guillermo;2 pero que se adaptó en los tiempos posteriores, dándoles a las autoridades del condado, nombradas sheriffs,
gran libertad en el ejercicio de sus facultades.3
Los condados estaban divididos en circunscripciones, denominadas hundreds,4 que eran controladas por los sheriffs. En éstos se reconocían como las circunscripciones más pequeñas a los señoríos (manors).5
Finalmente, uno o varios señoríos formaban un liberty si eran gobernados al margen de la autoridad de un sheriff o no estaban sujetos a ningún condado.
Como se aprecia, la verdadera autoridad local de los sheriffs, planteaba un verdadero peligro para la autoridad real, por lo que los reyes
comenzaron a despojarle de su función jurisdiccional y nombraban para
ello a jueces itinerantes, así como la creación de liberties al margen de la
autoridad de aquellos, pero su más formidable medio para controlar y limitar su poder fue el Parlamento.
Ante las continuas protestas de los señores contra los abusos de los
sheriffs, Enrique III decidió en 1226 convocar a una reunión con cuatro
caballeros de honorabilidad comprobada, electos por cada uno de los condados más controvertidos por la autoridad de sus sheriffs, a dialogar en la
ciudad de Lincoln.
Eduardo I dictó en 1285 dos cédulas por las que impuso sanciones
enérgicas a los sheriffs que falsearan sus reportes u observaran una conducta negligente respecto al gobierno de sus condados.
Aparte de los agravios, los Parlamentos comenzaron a servir para
legitimar al Rey en la imposición de contribuciones y en la autorización
de gastos, para evitar los crónicos embates entre el Rey y los barones. No
obstante, las villas y condados nunca fueron consultados para establecer
impuestos. Correspondió a Eduardo I someter por vez primera un proyec-
2 En 1066, el Rey Haroldo inglés fue vencido en las batallas de Hastings y de
Stamford Bridge por los normandos.
3 Inicialmente, los condados eran propiedad de los condes (earls) y los sheriffs se
encargaron del gobierno y administración propiamente dichos. En los siglos posteriores,
los sheriffs fueron perdiendo el cúmulo de sus facultades para trasladárselas a
comisionados y jueces.
4 Las circunscripciones (hundreds) cayeron en desuso a partir de la segunda mitad
del siglo XIX. Siempre estuvieron bajo la autoridad del sheriff del condado respectivo.
5 Los señoríos (manors) florecieron de los siglos XI al XVI y quedaron extintos en el
siglo XX.
242
Reino Unido de la Gran Bretaña e Irlanda del Norte
to de ley ante ese Parlamento reunido en Enero de 1301, iniciado con ello
las facultades legislativas de ese cuerpo representativo.6
Eduardo I convocó ocho Parlamentos en el tiempo de su Reinado,
mientras que Eduardo II organizó 18 Parlamentos. La continuidad de los
Parlamentos se previó por Eduardo II quien, alrededor de 1312 dictó la
siguiente provisión:
Debido a que muchas personas son abusadas por los ministros del
Rey7 y que sin un Parlamento común no puede haber solución a esas
quejas, por lo tanto ordenamos que debe haber Parlamento una o dos veces por año.8
Las elecciones nacen con el Parlamento y la necesidad de elegir a
los representantes acreditados ante esa Asamblea. La convocatoria a elecciones contemplaba un plazo mediante el cual se tendrían que celebrar
las elecciones y además, prever el tiempo necesario para trasladarse al
lugar del Parlamento; en un principio, Eduardo I determinó un plazo mínimo de 40 días para celebrarlas, pero este plazo se extendió con sus
sucesores, como en el caso de la convocatoria del 26 de septiembre de
1300 en la que se previeron 116 días para llevarse a cabo.9
Aunque las sesiones del Parlamento no tenían una duración fija, se
organizaban nuevas elecciones cada vez que se convocaba un nuevo Parlamento. Originalmente, los distritos electorales fueron 37 que coincidían
con los condados ya delimitados desde la época de los Anglosajones, sin
importar tamaño o población. Por ello, los sheriffs fueron instrumentos de
la organización electoral en esta época. Para esta empresa, eran ayudados
por los alguaciles (bailiffs) que regían en las circunscripciones (hundreds)
y, a su vez, éstos se ayudaban por las autoridades de las aldeas.
No obstante, la discrecionalidad del sheriff comenzaba con la selección de circunscripciones y aldeas a las que convocaba para que eligieran representantes, pues no todas eran llamadas a votar. Algunas liberties
lo fueron, sólo si comprobaban un returnum brevium o una administración
propia e independiente.10
El sufragio para elegir estos representantes no conoció de limitaciones; sin embargo, en la primera Ley de Elecciones Generales de 1430,
se introdujo el voto censitario, donde los electores sólo podían votar si
demostraban su propiedad e ingresos por 40 chelines (shillings), dada la
6 Carl Stephenson y Frederick George Marcham. Sources of English Constitutional
History. A selection of Documents from A.D. 600 to the Present. Harper and Brothers
Publishers. Nueva York. 1937. pp. 165-166.
7 Se refiere a los sheriffs.
8 Riess. Op. Cit. p. 6.
9 Op. Ult. Cit. p. 17.
10 Idem. p. 34-36.
243
Manuel González Oropeza
experiencia donde gente “sin valor” pretendía tener la misma voz que los
más dignos caballeros del Reino, según expresión de Enrique VI.11
Las elecciones se hacían localmente en las plazas de los condados
con la presencia de las autoridades y jueces del condado y por unanimidad de los votantes.12 La regulación de las elecciones provenía de los reyes y una directiva a los condados se emitió en 1439 por Enrique VI,
ordenando que ninguna persona armada se presentara para llevar a cabo
la elección.13
Hay evidencias desde fines del siglo XIV y principios del XV de que,
siendo el sheriff el encargado de llevar a cabo elecciones, éste designaba
como representante a otra persona distinta a la que había resultado electa, el paralelismo que toman estos episodios con el jefe político del México
decimonónico es sorprendente. Esta infracción sólo implicaba que el funcionario era llamado a explicar y, en su caso, a rectificar el resultado de
la elección, sin un verdadero procedimiento contencioso.14
Los candidatos elegibles tenían algunas restricciones por razón de
un cargo ocupado, como los sheriffs, o profesión, como los abogados por
conflicto de interés. Una vez electo el representante, éste no era libre
para no presentarse ante el Parlamento o de renunciar a su cargo y, en
su caso, se tenía que obtener la autorización del Rey para liberarse de su
mandato.
II. Valor de los precedentes judiciales
La Gran Bretaña acuñó un sistema jurídico peculiar conocido como
Common Law, al cual se le traduciría fielmente, no semánticamente, como
Derecho Judicial. Las facultades que asumieron los tribunales para declarar nulas y sin valor las disposiciones del soberano o Rey fueron espectaculares en el siglo XVII. Sin embargo, en el mismo siglo, se forjó el
principio fundamental del sistema jurídico británico, la supremacía Parlamentaria, o la absorción de las facultades soberanas de aprobar y modificar las leyes a su discreción, por la Asamblea de Representantes.
Pero la soberanía Parlamentaria parece entrar en contradicción
con la independencia de los tribunales, quienes en ocasiones escapan a
11 J.R. Pole. Political Representation in England and the Origins of the American
Republic. University of California Press. Berkeley. 1971. p. 398 Ann M. Burkhart.
“The constitutional underpinnings of homelesness”. 40 Houston Law Review 230231. Verano 2003
12 Riess. Op. Cit. p. 42-45
13 Idem. p. 46
14 Idem. p. 57-59
244
Reino Unido de la Gran Bretaña e Irlanda del Norte
la intención del legislador para declarar el Derecho en sus sentencias,
de manera libre y con efectos generales, ultra vires.15
De esta manera, las resoluciones de autoridades judiciales han sido
objeto de múltiples valoraciones respecto al valor y trascendencia de sus
efectos. Sus resoluciones no tienen ningún paralelismo con las resoluciones mexicanas donde la jurisprudencia es un concepto ajeno al del Derecho Judicial de todos los países anglosajones. Saber si estas resoluciones
que emiten los jueces en las controversias entre particulares o, aún, entre entidades públicas sobre un aspecto concreto del Derecho pueden ser
tomadas en cuenta como criterios de interpretación válidos y vinculantes
para futuros casos, no sólo por el tribunal que las aprobó, sino por otros
tribunales, incluso, por otras autoridades; constituye un problema capital
del pasado y del presente en la administración de justicia.
Debido a que nuestro sistema deriva del Derecho Codificado de la
Europa continental, donde el papel de los jueces tenía que ser reducido
frente al papel protagónico de los legisladores, las resoluciones judiciales
y los jueces que las elaboraban no podían más que resolver los casos concretos que se sometían a su atención, sin poder aspirar más a contribuir
con políticas públicas o criterios interpretativos que guiaran la facultad
jurisdiccional en futuros casos.
En nuestro país, heredamos un sistema de jueces cuya función se
ejercía por delegación de la autoridad real, por lo que la justicia estuvo
relegada a ser una sub-función de la administración, en incluso, se les
tenía a cargo de funciones de defensa de las prerrogativas reales en contra de las usurpaciones de los nobles o demás autoridades menores, desde 1500 por los Reyes Católicos.16 Esta tradición combina la noción del
poder divino de los Reyes, cuya consecuencia fue la de considerar al gobierno como una función judicial, tal como se observa durante la Colonia
en la Nueva España, donde el Virrey es Presidente de la Audiencia y en
los Alcaldes Mayores cuya más destacada función consistía en administrar justicia. Los Reyes son pues, los jueces supremos.17
No obstante, lo mismo puede decirse de los sistemas del Derecho
Judicial (Common Law), donde los jueces hasta el siglo XVII eran considerados agentes del Rey en la aplicación de las leyes.18 Sin embargo, a
15
TRS Allan. “Constitucional dialogue and the justification of judicial review”.
Oxford Journal of Legal Studies. Diciembre de 2003
16 Luis Weckman. La herencia medieval de México. Tomo II. El Colegio de México.
1984. p. 557
17 Pierre Goubert y Daniel Roche. Les francais et l´Ancien Régime. Volumen 1. 2ª.
Edición. Armand Colin. Paris. 1991. p. 218
18 Manuel González Oropeza. Los orígenes del control jurisdiccional de la
Constitución y de los derechos humanos. Comisión Nacional de los Derechos Humanos.
México. 2003. p. 21
245
Manuel González Oropeza
partir de 1557, por lo menos, en la Gran Bretaña se reporta la notoriedad
de los precedentes, hecha valer por los mismos jueces.19
Incluso dentro de estos mismos precedentes, no pasó el siglo XVII
sin que el foro inglés ya distinguiera entre los criterios (holdings) y los
argumentos secundarios de los casos resueltos (obiter dictum o gratis
dictum). El célebre Tribunal de Agravios Comunes que dio vida a la revisión judicial en la Gran Bretaña, siguió esta identificación de los criterios en los precedentes, argumentos dignos de ser tomados en cuenta en
futuros casos. De esta manera, el juez John Vaughan enfatizó en el caso
Bole v. Horton 124 Eng. Rep. 1124 (KB) la importancia de los “criterios”
desde 1673.
Con estos antecedentes, los demás países bajo el sistema del Derecho
Judicial asumieron que la fuerza del precedente stare decisis et non quieta
movere lograría la certeza, predictibilidad y estabilidad en el conocimiento
del Derecho.20 Estas características que pretenden también ser logradas a
través de la codificación de nuestro sistema, corresponden a la función jurisdiccional, más que a la legislativa, en los países anglosajones y, aunque
en la actualidad, el principio está seriamente cuestionado por ser formalista y no por ser flexible a los cambios que se piden,21 no ha dejado de ser un
principio fundamental del sistema del Derecho Judicial actual.
Ante la necesidad de confiar en los precedentes y de publicitar los
criterios de las resoluciones judiciales, la introducción de la imprenta en
Inglaterra hacia la década de 1470, aparejó la práctica de publicar las
resoluciones para lograr fines más elevados en el camino de lograr la
independencia judicial. Los registros a mano de las sentencias de los
tribunales superiores habían sido una costumbre que desde el siglo XIV
se observaba para fines didácticos de los estudiantes del Derecho en los
Inns of Court y con la imprenta, estas sentencias reportadas de manera
deficiente comenzaron a publicarse con el nombre de Anuarios.
19
“Se ha dicho que la sentencia fue emitida a pesar de lo contrario en dos
precedentes” Así reza una sentencia de los tribunales ingleses emitida en 1557. Harold
J. Berman y Charles J. Reid jr. “The transformation of English Law Science: From
Hale to Blackstone”. 45 Emory Law Journal 449. 1996. A partir de esta interpretación
en el sentido de que las sentencias judiciales tenían valor para ser tomadas en cuenta
por los mismos jueces en futuros casos, el juez Edward Coke construyó la revisión
judicial como una muralla contra la prerrogativa real y preparó así el camino a la
“Gloriosa Revolución” de 1688.
20 James Reeves. “A common endeavour”. Estates Gazette. 7 de Agosto de 2004
21 Cambios que pueden ser conservadores o liberales, como se aprecia en el caso
Planned Parenthood of Southeastern Pa. v. Casey 505 US 833 (1992), donde el
precedente de Roe v. Wade 410 US 113 (1973) sobre la inconstitucionalidad de la ley
tejana haciendo del aborto un crimen, no fue reconsiderado por la Suprema Corte de
los Estados Unidos, basándose en la fuerza del precedente sin tomar en cuenta,
aparentemente, las circunstancias que rodeaban el nuevo caso.
246
Reino Unido de la Gran Bretaña e Irlanda del Norte
Esta innovación aunada a la necesidad de formar los precedentes
que consolidarían la administración de justicia en torno a los jueces y no
a la autoridad real, asociaron indeleblemente el reporte impreso de las
decisiones de los tribunales a la cultura jurídica de todos los países. Desde un principio se aprecia que la importancia de reportar los casos decididos por los tribunales fue sublimada por la presencia de impresores
particulares que comenzaron a difundir las sentencias, independientemente del valor jurídico de las mismas.22
La tradición norteamericana nació con esta metodología de reportar sus casos: “Para evitar una arbitraria discrecionalidad en los tribunales, resulta indispensable que deban estar sometidos a reglas estrictas
y a precedentes”, según lo publicó Alexander Hamilton el 14 de junio de
1788 en su artículo de El Federalista número 78. Por ello, el principio
surgió con la pretensión de limitar la discrecionalidad judicial más que
de propiciarla. A partir de esta interpretación existen dos escuelas de
interpretación judicial, la “activista” que se ha dado y descrito en los
tribunales de los Estados Unidos, con respecto a la protección de los
derechos políticos, y la “restrictiva” que anima en la actualidad en muchos tribunales anglosajones, que se auto limita en sus resoluciones. 23
Parece que en la Gran Bretaña esta última escuela pareciera natural y
compatible con la soberanía parlamentaria que es la base de su sistema
constitucional.
No obstante, el alcance de la interpretación judicial ha llegado a
nuevas fronteras con el caso Inco Europe Ltd. & Others v. First Choice
Distribution & Others (2000) 2All ER 109 donde se analizó la denominada
nueva “legislación judicial”.24 Pero lo anterior, también aplica para modificar los precedentes que se juzgan erróneos, tal como lo manifestó Lord
Denning en la resolución Davis v. Johnson (1979) AC 264,25 donde el principio
de stare decisis no juega el papel que se visualizó por los teóricos originarios.
22
Bradley Stewart Chilton. “Star Trek and stare decisis: legal reasoning and
information technology”. Journal of Criminal Justice and Popular Culture. Volumen
8. Numero 1. 2001. p. 25
23 Ejemplo de la auto restricción ejercida por los tribunales ingleses, está la expresión
de Lord Wilberforce en la sentencia del caso Royal College of Nursing of the United
Kingdom v. Department of Health and Social Security (1981) 1 All ER 565: “Hay un
camino en el cual los tribunales no deben transitar, el colmar las lagunas de la ley (y)
tratar de suministrar una respuesta, si ésta no está prevista en la ley”.
24 En esta decisión unánime, Lord Nicholls, ponente de la sentencia, manifestó:
“En los casos apropiados, la Corte debe, al desahogar sus facultades interpretativas,
agregar palabras u omitirlas o sustituirlas”, para remediar errores obvios en la legislación.
Derek Auchie. “The indignified death of the casus omissus rule”. Statute Law Review.
Febrero 2004.
25 Rob R. Jerrard. “Recent judicial decisions: no public element hended in private
breach of peace”. Police Journal. Diciembre 2001
247
Manuel González Oropeza
Según el Derecho Judicial más antiguo, los jueces pueden decidir
qué opiniones hacen públicas y cuáles no. William Blackstone en 1765
afirmó en su libro de gran influencia que dado que las opiniones de los
jueces podían estar equivocadas, esos precedentes erróneos no constituían el Derecho.26
El sistema británico de solución de controversias electorales no
cuenta con un sistema contencioso electoral, propio de la tradición francesa, y completamente ajeno al de la Gran Bretaña, sino que son los
tribunales ordinarios dentro de la función jurisdiccional del Parlamento
quienes desempeñan la tarea de resolver las controversias electorales.
Como se ha visto, el concepto de la jurisprudencia mexicana tiene un alcance mucho menor que el de stare decisis, pues la Gran Bretaña innovó el concepto de la fuerza del precedente, donde la ratio
decidendi de cada sentencia, forma un precedente vinculante para futuras resoluciones de los tribunales. Al limitarlos a sus propias resoluciones, se les fortalece como creadores de una fuente del Derecho
distinta a la legislación. En este sentido, la verdadera división de poderes en la Gran Bretaña está en que los poderes legislativo y judicial
son soberanos en el ámbito de su competencia: el Parlamento aprobando y modificando las leyes y los Tribunales, cuyo máximo órgano se
encuentra en la Cámara de los Lores, parte del Parlamento, aplicándolos sometiéndose a los precedentes que van creando y a la manera en
que interpretan esas leyes.27
III. Problemas actuales de las elecciones
El Registro de electores en la Gran Bretaña es una obligación estatal que se lleva a cabo a nivel de los condados con un padrón revisado
desde 1918; tal obligación también existe en México por disposición constitucional, en el artículo 36, fracción I, que no es acatada. El correo y
26 Commentaries on the Laws of England. Volumen 1. p. 70-71. Lo mismo se
escribió por James Kent en sus Commentaries on the Constitution of the United
States (p. 475), según el cual, un precedente es prueba de lo que es el Derecho, pero
no es Derecho por sí mismo. Michael B. W. Sinclair. “Anastasoff v. Hart: The
constitutionality and wisdom of denying precdential authority to current Court
decisions”. 64 The University of Pittsburgh Law Review 695 . Verano 2003. De la
misma manera, el Ministro Félix Frankfurter de los Estados Unidos repitió esta fórmula
en Helvering v. Hullock 309 US 119 (1940) manifestando que el stare decisis era un
principio de política (judicial) y no una fórmula mecánica de adhesión a las últimas
decisisones de los tribunales.
27 Michel Rosenfeld. “Constitutional Adjudication in Europe and the United Status:
Paradoxes and contrasts”. International Journal of Constitutional Law. Octubre 2004.
248
Reino Unido de la Gran Bretaña e Irlanda del Norte
otros medios de comunicación son utilizados para actualizar el padrón
correspondiente cada año.28 El voto a la mujer se estableció desde 1928.
Desde 1987, los británicos votan cuando residen en el extranjero hasta
por 20 años.
Desde 1944 los problemas de delimitación de distritos electorales
(constituencies) se resuelven por las Comisiones de Límites Electorales
en lugar del Parlamento mismo que le daba rigidez al sistema. Dichas
Comisiones rinden Reportes Generales sobre Inglaterra, Gales, Escocia
e Irlanda del Norte sobre los cambios en la distritación, que son aprobados por el Parlamento. Hacia 1990, el número promedio de electores en
cada distrito electoral era de 69,600 votantes para los 659 distritos existentes en el Reino. 29 Estos cambios se han dado desde 1948 siguiendo en
lo posible la demarcación política de los condados y se percibe que los
distritos más densamente poblados votan generalmente por el Partido
Laborista, mientras que el Partido Conservador cuenta con adeptos más
dispersos territorialmente. Los Reportes elaborados por las Comisiones
tuvieron una periodicidad original de tres a siete años, pero actualmente
se efectúan cada diez o quince años. Para Inglaterra, la Comisión rindió
su último Reporte el 12 de abril de 1995 y se espera que en el 2007 actualice los distritos.
Debido a la imparcialidad y profesionalismo de las Comisiones no
hay resoluciones judiciales que cuestionen el principio de “un hombre, un
voto”, como en otros sistemas.30 Pero es notoria la desproporcionalidad
poblacional de los actuales distritos británicos. Actualmente, debido a la
Ley sobre el Acuerdo Belfast de Irlanda del Norte de 1998, se eligieron 108
miembros a la Asamblea de Irlanda del Norte, que cuenta con 1.6 millones
de habitantes, por lo que en términos absolutos constituye un representante por cada once mil electores, lo cual contrasta con la Asamblea de
Escocia, donde se elige a un representante por cada 30,613 votantes y con
la de Gales, donde la proporción es de uno por cada 36,717 votantes.31
28
A. H. Birch. The British System of Government. Frederick A. Praeger. Nueva
York. 1967. p. 78
29 Parliament. HMSO Publications Center. Londres. 1991. p. 29.
30 A pesar de la notoria disparidad poblacional existente en los distritos. La región
con mayor población es el más reciente distrito de Milton Keynes con 107,011 votantes
registrados, mientras que la más pequeña es la de Western Isles con 23 097 votantes
(1993).
31 John Morison. “Democracy, Governance and Governmentality: Civic Public Space
and Constitucional Renewal in Northern Ireland”. Oxford Journal of Legal Studies.
Junio de 2001. La misma desproporción se encuentra entre las Legislaturas de las
entidades federativas de México, a pesar de mandato constitucional contenido en el
artículo 116, fracción I, para aplicar un criterio de proporcionalidad poblacional en la
elección de sus integrantes.
249
Manuel González Oropeza
Los gastos de campaña fueron reglamentados por primera vez en
1883 y desde entonces se observa el principio de igualdad de candidatos,
fijando para ello topes de los gastos por distritos. Para un distrito promedio el tope fluctúa entre £6,244 y £6,964, el cual excluye los gastos personales de campaña del candidato, según se establece en la ley electoral
(Representation of the People Act 1989). Esta información se complementará más adelante.
En principio, los miembros del Parlamento que son electos respetan el “mandato” de sus electores. El término de duración máximo de un
Parlamento es de cinco años, pero desde 1945, la duración promedio es
de tres años cinco meses y ningún Parlamento reciente ha estado en el
cargo por el plazo máximo.32
Sin embargo, la duración del Parlamento puede verse afectada por
la disolución del mismo que la Reina efectúa, a petición del Primer Ministro. La nueva elección (by-election) es convocada a celebrarse dentro
de los 17 días posteriores a la disolución del Parlamento. Las razones
para disolver un Parlamento son estrictamente políticas valoradas en su
oportunidad y según las circunstancias. Una de ellas es la toma de políticas públicas que afectan o consolidan el “mandato” del electorado: En 1831
la disolución del Parlamento y la convocatoria a una nueva elección se
efectuó para atraer más representantes del entonces Partido Whig a
Westminster, a los cuales las leyes Tories habían limitado el acceso a
representación política. El Primer Ministro, Lord Grey, del Partido Whig,
solicitó la disolución y llevó a cabo de manera muy accidentada la Ley de
Reforma de 1832, cuyos logros fueron más simbólicos que reales, pues a
pesar de ella el voto censitario frenó la participación de votantes y uno de
cada siete adultos varones lograban votar.
De la misma manera se celebraron elecciones nuevas en los años
de 1910 y 1911, con el objeto de integrar un Parlamento que aprobara,
como sucedió, el 10 de agosto de 1910 una Ley por la que se eliminara el
veto absoluto que poseía la Cámara de los Lores en el proceso legislativo;
así como una Ley de Finanzas de Lloyd George que impuso un impuesto a
la propiedad raíz en su incremento obtenido por la plusvalía derivada del
entorno industrial y comercial ajeno a la inversión en la propiedad.
Un tercer ejemplo de elecciones para renovar el Parlamento, se dio
en 1906 y en 1923, con un propósito más de referéndum que de cambio de
integración del Parlamento, ya que versaron sobre las medidas proteccionistas en el comercio que se querían adoptar, sobre el viejo principio del
libre comercio.
32
250
Paul Silk. How Parliament Works. Longman. Londres. 4a. Reimpresión. 1993. p. 9.
Reino Unido de la Gran Bretaña e Irlanda del Norte
La parte III de la Ley de Representación Popular (1983) regula el
procedimiento contencioso para reclamar anomalías en un proceso electoral. Desde 1868 las demandas electorales (petitions) se sustancian ante
un tribunal electoral que consiste, sólo en Inglaterra, de dos jueces de la
división del Queen´s Bench (Tribunal Real), que puede operar in situ en el
distrito electoral afectado. Las demandas se presentan generalmente en
el plazo de tres semanas después de la votación. Las resoluciones de estos tribunales son técnicamente un Reporte que se presenta al Presidente de la Cámara respectiva (Speaker) que lo somete a aprobación de parte
de la Cámara. Aunque se reconoce que modernamente son muy pocas
las ocasiones en que se presentan estas demandas por fraudes o prácticas corruptas; muchas de estas demandas no repercuten en resoluciones de anulación de los resultados electorales. Se considera que la mayoría
de los casos de controversias sobre los resultados electorales, se refieren
a los candidatos que ganan una elección y que se descubre posteriormente que incurrían en una causal de inelegibilidad.
En este aspecto es interesante el caso Re Parliamentary Election for
Bristol South-East (1964) 2 QB 257 que consistió en el caso de Tony Benn,
hijo de Lord Stansgate, y que por lo tanto era inelegible para ocupar una
curul en la Cámara de los Comunes no obstante haber ganado las elecciones de Noviembre de 1950 del distrito de Bristol South East. En 1960
tuvo que salir de la Cámara debido a su linaje, pero promovió lo que sería
la Ley de Nobleza de 1963, que permitía renunciar al título nobiliario para
poder ocupar estas funciones en la Cámara de los Comunes.33
Por cuanto a las principales decisiones judiciales sobre elecciones
en la Gran Bretaña, se encuentran las relativas a la libertad de información y elecciones, donde el Queen´s Bench o Tribunal Real encontró que
las leyes electorales británicas infringían la Ley de Comunicaciones al
incluir en los registros electorales detalles personales de los votantes a
los cuales podían acceder las empresas con fines de mercadotecnia. Esta
resolución implica el reconocimiento de un derecho a la vida privada del
votante de importante repercusión.34
Efectivamente, en el caso Regina v. Wakefield Metropolitan District
Council (2002) QB 1052, el Ministro Maurice Kay resolvió que el votante
registrado Brian Reid Beetson Robertson tenía derecho a restringir a la
autoridad electoral para que los datos personales de su registro no se consultaran ni obtuvieran por parte de empresas y corporaciones que efectúan sondeos de mercadeo, ya que la negativa de la autoridad electoral
33 Stanley de Smith y Rodney Brazier. Constitutional and Administrative Law.
Penguin Books. Reimpresión de la 6ª. Edición. 1990. p. 258-259.
34 “Computers and Information Technology”. IT Law Today. Octubre 2003.
251
Manuel González Oropeza
ante esta petición viola el artículo 8º. de la Convención Europea para la
protección de derechos humanos y libertades fundamentales (1950), que
establece el derecho a la vida privada y a la protección de su identidad.
Un aspecto fundamental de las elecciones en la Gran Bretaña ha
sido la falta de representación de la mujer en la integración del Parlamento. Esta limitación está también en muchos otros países europeos,
pues según datos de la Unión Parlamentaria, sólo el 14.7% de los legisladores de la región son mujeres. En contraste, Argentina y Sudáfrica tienen un 30% de mujeres legisladoras, mientras que Estados Unidos tiene
tan sólo el 14%, la Gran Bretaña el 18% y Francia 12%.
De esta manera, se ha propuesto por la doctrina británica que se
establezca una “acción positiva”,35 similar a la “acción afirmativa” que
desde 1978 se ha propuesto en los Estados Unidos para que las minorías
de ese país accedan a los servicios públicos.36
En un principio, se consideró legítimo establecer “cuotas” de mujeres en el proceso de selección de candidatos o en el número de candidatos
propuestos por los partidos políticos; sin embargo, estas medidas se consideraron ilegales en 1996 por los tribunales laborales. El caso versó sobre
una directiva del Partido Laborista para adoptar un sistema de cuotas.
Este partido desde la década de 1980 había establecido cuotas para
designar comités y oficiales internos del Partido, pero en 1993, extendió
este principio a una elección general que logró la elección de 35 mujeres
representantes ante el Parlamento en la elección de 1997.
Contra esta directiva, Peter Jepson y Roger Dyas-Elliot, miembros
del Partido, demandaron esta medida ante el Tribunal laboral por constituir una medida discriminatoria basada en el sexo, masculino, de estos
políticos. La sección 13 de la Ley de Discriminación Sexual de la Gran
Bretaña establece como una práctica discriminatoria el que una autoridad o persona con facultad para autorizar o calificar a desempeñar una
profesión en particular o comercio, excluya a alguien en función de su
sexo. De esta manera, el precedente de Jepson & Dyer-Elliot v. The Labour
Party (1992) IRLR 116 ET, es equivalente al caso Bakke de los Estados
Unidos de “discriminación invertida”.
35
También se ha sugerido denominarla como “discriminación positiva”, entendiendo
ésta como el dar un trato preferencial a un grupo de previamente había sido discriminado
para compensarlo de los perjuicios ocasionados. Menis Amos. “Something positive on
Positive Discrimination”. New Law Journal. 7 de mayo de 1999. Vol. 149. Num. 6887
36 Meg Russell y Colm O´Cinneide. “Positive action to promote women in Politics.
Some European Comparisons”. International and Comparative Law Quarterly. Julio de
2003. Oxford University Press. Noëlle Lenoir. “The representation of women in Politics:
From quotas to Party in elections”. International & Comparative Law Quarterly. Abril
de 2001
252
Reino Unido de la Gran Bretaña e Irlanda del Norte
El Partido Laborista argumentó que el ser miembro del Parlamento
no es un empleo y la elección, menos aún, una contratación, sino un
cargo público. A pesar de estas argumentaciones atendibles, el Tribunal
laboral falló en enero de 1996 en contra del Partido y lo obligó a eliminar
el sistema de cuotas. El Partido decidió no apelar la resolución para evitar que un tribunal de mayor jerarquía sentara un precedente obligatorio
en esta materia, por lo que la decisión Jepson, como se le conoce, no goza
de la fuerza vinculante de los demás precedentes, pero es el único que se
ha fallado en esta materia y, aunque formalmente, no sea un peligro
para el sistema de cuotas, detuvo por varios años esta “acción positiva” e
impactó las elecciones de 1999 en Escocia y Gales.
Sobre este mismo tema, y como una alternativa al sistema de cuotas obligatorias impuestas por un Partido, el Partido Laborista llegó a un
acuerdo con el Partido Demócrata Liberal en Escocia, hacia 1995, para
proponer en la medida de lo posible dos candidatos, siempre un hombre y
una mujer, lo que provocó que hubiese la elección de un 54% de mujeres
representantes en Gales y 50% en Escocia. Este sistema se conoce con el
nombre de Twinning y se volvió a utilizar en las elecciones al Parlamento
Europeo de 1999, donde se eligieron precisamente 5 representantes
mujeres y otros 5 hombres.
No obstante, ninguno de estos sistemas había operado en el Parlamento de Westminster hasta que la Gran Bretaña quedó obligada a revisar la decisión Jepson, a partir de la resolución de la Corte Europea de
Justicia C-158/97 George Badeck & Other v. Hessischer Ministerpräsident
and Landesanwalt beim Staatsgerichtschof des Landes Hessen, que determinó cinco supuestos en los que una “acción positiva” era admisible sin
infringir la directiva 76/207/EEC, que señalaremos más adelante, de
igualdad de género en el trabajo; una de ellas, se refirió a que en todos los
órganos colegiados debiera haber mitad de posiciones para hombres y la
otra mitad para mujeres.37
A partir de los resultados de la elección del 2001, se aprobó una
reforma a la Ley de Discriminación Sexual en febrero del 2002 donde ya
se exceptúa de las prácticas discriminatorias el sistema de cuotas, pero
sólo en el ámbito laboral, por lo que queda abierta la pregunta si dicha
excepción se aplica al ámbito electoral.38 En prospectiva, la Gran Bretaña
se ha retrasado frente a los avances de Europa en esta materia, donde se
37 Este caso es discutido por el mismo Peter Jepson, quien litigó su caso en la
Gran Bretaña, en el artículo “The need for more women members of Parliament”. New
Law Journal. 7 de abril de 2000.
38 Lo cual en opinión de algunos autores requeriría una reforma específica a las
leyes electorales, precisamente por los argumentos del Partido Laborista que determina
que un cargo de elección popular no es un empleo.
253
Manuel González Oropeza
ha adoptado el principio de cuotas en algunos países, particularmente
mediante reforma a sus respectivas Constituciones.
Entre los casos resalta el ejemplo de Grecia, que reformó su Constitución el 6 de abril de 2001 en cuyo artículo 116(2) se lee:
Las medidas o acciones positivas para la promoción de la igualdad
entre hombres y mujeres no constituyen discriminación de género. El
Estado está comprometido para abolir las desigualdades que existan en la
práctica, en particular aquéllas que son en detrimento de las mujeres.39
Pero estas medidas no están al alcance fácilmente para un país como
Gran Bretaña que carece de una Constitución escrita. Por otra parte, la
directiva de la antigua Comunidad Europea 76/207/EEC sostiene la igualdad de géneros en el sentido tradicional, para evitar la discriminación de
la mujer, sobre todo en el trabajo, sin admitir ninguna excepción.40
El financiamiento de los partidos y las campañas electorales se regula a través de la mencionada Ley de la Representación Popular (RPA),
el precedente más significativo sobre este espinoso problema es Regina v.
Tronoh Mines Ltd. (1952) 1 All ER 697 por el cual se determinó que una
compañía minera no violó la ley electoral por haber pagado una inserción
periodística de una plana, criticando el programa económico del gobierno
en turno, previa a la elección, en el momento y las circunstancias que la
ley no permitía estas manifestaciones, precisamente porque el anuncio promovía tan sólo el voto por un gobierno distinto al cual criticaba, sin hacer
propaganda de un partido específico ni de un candidato en particular. 41
El financiamiento de las campañas políticas está ligado a la naturaleza jurídica de los partidos. Si bien los partidos se consideran asociaciones particulares, en contraste con Alemania y México, que se
consideran entidades de interés público, el papel que desempeñan en el
ejercicio de los derechos políticos y en la función pública a la que acceden
sus candidatos, no pueden escapar de la regulación estatal. En 1990 este
papel de los partidos políticos cambió pues el financiamiento proviene de
fuentes a nivel nacional en la Gran Bretaña, en contraste con la situación anterior, donde el financiamiento era problema de los partidos y los
candidatos.
La ley electoral consideró que el Estado debería financiar y regular
el financiamiento de los partidos políticos, fijando topes e introduciendo
39
Lita Surmava. “Positive Action in the European Community and the Member
States”. Stockholm University. Master of European Law. p. 11. www.juridicum.su.se/
jurweb/utbildning/master/ec_eommercial_law/assignments/Lita%Surmava.pdf
40 Y así se ha interpretado en varios precedentes de la Corte Europea de Justicia:
Caso C-450/93 Eckhard Kalanke v. Freie Hamertadt Bremen.
41 Lori A. Ringhand. “Concepts of equality in British Election Financing Reform
Proposals”. Oxford Journal of Legal Studies. Agosto 2002.
254
Reino Unido de la Gran Bretaña e Irlanda del Norte
transparencia en el financiamiento privado, pues de lo contrario, los partidos y candidatos estarían a merced de los intereses económicos y potentados del Reino. A partir de 1997, el financiamiento público nacional a
los Partidos británicos representa el 90% de su gasto. Adicionalmente, a
partir del caso Tronoh Mines, los “gastos independientes” erogados por
terceras partes que inciden en las campañas y en los procesos electorales, pero sin aludir a ningún partido político ni candidato en particular,
todavía están permitidos y sin regular.
Para la regulación del financiamiento de partidos y campañas políticas se estableció una Comisión del Parlamento, denominada Comisión
Independiente sobre el Financiamiento de Partidos Políticos, dirigida por
Lord Neill of Bladen, la cual reportó cien recomendaciones el 13 de octubre de 1998. En el período que siguió de consulta, verificada del 27 de julio
al 15 de octubre de 1999, se aprobaron 98 recomendaciones del Reporte y
éstas inspiraron la Ley de Partidos Políticos, Elecciones y Referéndums
(sic) aprobada en el año 2000.
Se introducen en dichas reformas los principios de rendición de
cuentas, obligando a los partidos a hacer públicas las donaciones mayores de 5 mil libras esterlinas a nivel nacional y de 1 mil libras esterlinas a nivel local, fijando además topes de gastos de campaña. Los
topes se fijan en razón del número de distritos electorales en que participa el partido, de tal manera, si el partido tuviera candidatos en
todos los distritos nacionales, su límite sería de £19.77 millones. Se
prohibieron las donaciones a favor de partidos hechas en el extranjero. Se reguló el procedimiento de referéndum y se fijaron los gastos
máximos para llevarlos a cabo, fijándose el tope en £5 millones para
un referéndum nacional, si el partido político cuenta por lo menos con
dos miembros en el Parlamento. Igualmente se regulan por vez primera, los gastos independientes propiciados por terceras partes y se establecen exenciones de impuestos para pequeñas donaciones
individuales a los partidos o a candidatos.
De la misma manera, a partir de esta Ley, se crea una Comisión
Electoral Independiente, encargada de la aplicación de las leyes electorales.
Derivados de la Comisión Neill se pueden desprender tres principios que animan la actual legislación electoral británica en materia de
igualdad de los partidos políticos:
1. Igualdad de medios económicos.- Lo cual requiere que el Estado
muestre un respeto igual a cada uno de los ciudadanos, tenga o no, posibilidades económicas para manifestarse en pro de un partido o una candidatura. En este sentido es de destacarse que, tradicionalmente, el
Partido Conservador ha gastado más que los otros dos Partidos que compiten con él por sus dimensiones, como son el Partido Laborista y el Partido
Liberal. No obstante, la igualdad en el gasto debe ser interpretada con
255
Manuel González Oropeza
relatividad, pues a pesar de este hecho, en el período de 1945 a 1995 el
Partido Conservador ha ganado las elecciones generales parlamentarias
en ocho ocasiones, mientras que el Partido Laborista también ha ganado
siete veces, así que la diferencia de una sola ocasión, no es tan significativa y el margen de gasto no es tan decisivo como se podría pensar. Por
ello, la Comisión no enfatiza la igualdad en el gasto de campañas para los
partidos políticos per se, sino el financiamiento debe ser un medio para
cuidar y respetar la igualdad de los ciudadanos que tienen para hacer
valer sus preferencias en unas elecciones.
2. Igualdad de influencia política.- Significa que la desproporcionada
influencia de los poderosos económicamente debe ser neutralizada para
que todos los partidos políticos gocen por igual de la misma influencia
política ante el electorado. El factor dinero no debe comprar extra-poder
de influencia ante el electorado. El ideal se lograría cuando haya una
sociedad donde la distribución de la riqueza sea equitativa, lo cual muy
pocos países desarrollados han logrado esta meta, ciertamente no en la
Gran Bretaña. Este aspecto es el único que habrá que neutralizar pues
la mayor influencia en el electorado, puede referirse también a la mayor información, liderazgo, carisma o prestigio, que no son mesurables
como el dinero y que, por lo tanto, no pueden neutralizarse sin reprimir
la libertad.
3. Igualdad de acceso a los medios de comunicación.- Que concreta
el ideal que el Ministro Oliver Wendell Holmes plasmó en su voto particular en el caso de los Estados Unidos Abrams v. United States 250 US 616
(1919). En su voto particular, Holmes manifestó que la esencia de la libertad de expresión era que no se restringieran las ideas, ya que la sociedad requiere de un “libre mercado de ideas”, donde se conjunten todo
tipo de ideas, sean buenas o malas, justas o injustas, para que el individuo seleccione la que mejor le convenga. De esta manera, los candidatos
y partidos políticos deben tener igual acceso a expresar sus ideas, planes
y propuestas de manera libre para beneficio del votante quien será el que
decida por quién votar.
Acorde con esa libertad, se discute actualmente si existe un
derecho a no votar en la Gran Bretaña, con la intención de dejar al
elector en plena libertad para ejercer su derecho o ejercerlo negativamente, como una abstención, ante candidatos y campañas que no
le satisfacen. Esta discusión se refiere a desacreditar la obligación de
los ciudadanos a votar y a aplicar sanciones a quienes incumplen estas obligaciones.42
42 Heather Lardy. “Is there a right not to vote?”. Oxford Journal of Legal Studies.
Junio de 2004.
256
Reino Unido de la Gran Bretaña e Irlanda del Norte
Pero la Comisión Neill reguló igualmente las relaciones entre partidos
políticos y sindicatos, particularmente en su relación natural con el Partido
Laborista. En el interesante caso Paul v. NALGO (1987) IRLR 413, la directiva
del sindicato NALGO dispuso de los fondos generales de la organización para
financiar campañas electorales, tanto internas del Sindicato como del Partido
Laborista; los miembros del sindicato demandaron a la propia organización
manifestando que la desviación de fondos sindicales para financiar campañas políticas no estaba autorizado por la Ley de Partidos Políticos del 2000, en
cuyo artículo 85(2) se consideraban a los sindicatos como terceros que podían
hacer donaciones a los candidatos y partidos, siempre que se hubiesen registrado ante la Comisión Electoral y ésta los hubiera certificado. 43
Otra Comisión del Parlamento nombrada en diciembre de 1997,
denominada Comisión Independiente sobre el Sistema de Votación, y
presidida por Lord Jenkins of Hillhead rindió su Reporte en Octubre de
1998, haciendo propuestas para introducir un sistema de representación
proporcional, que a diferencia de las recomendaciones de Comisión Neill,
han sido objeto de varias críticas.
El Reporte Jenkins parte de la base que el sistema de mayoría que
es imperante en el Parlamento desde la Edad media, debe ser complementado con un sistema dual de representación proporcional. Su propuesta señala que el Parlamento debiera seguir siendo de mayoría en un
85%, pero que el restante 15% sea cubierta por el sistema de representación proporcional que propone, denominada AMS (Additional Member
System). Este sistema requiere que el votante en lugar de votar por el
candidato único de su preferencia, pueda priorizar qué candidato es el de
su preferencia, por lo que vota por un orden de candidatos que se le presentan, sin límite alguno. Ante la mayoría de votos, el candidato que la
obtuvo gana sin mayor trámite. Sólo en caso contrario, cuando no hay
una mayoría absoluta, se van eliminando los candidatos con menores
votos y sumando los votos de los demás, hasta que se obtenga el candidato
con mayor número de votos recibidos en la elección. Este sistema ya se
aplicó en la elección para la Asamblea de Escocia del 6 de mayo de 1999.44
Por otra parte, la libertad de expresión y las campañas políticas han
resultado en interesantes debates en la Gran Bretaña. Sobre todo, la expresión que se cataloga como racista o “de odio”. La Ley de Incitación al
43
Como tercero en el proceso electoral, un sindicato puede aportar en donaciones
a las campañas hasta un total de £793,500 en Inglaterra, £108,000 en Escocia, £60,000
en Gales y £27,000 en Irlanda del Norte. K.D. Ewing. “The Political Parties, Elections
and Referendums Act, 2000. Implications for Trade Unions”. Industrial Law Journal.
Junio de 2001.
44 Francis Bennion. “The Scottish and Welsh Elections: a trial run of proportional
representation”. New Law Journal. Vol. 149. Num. 6886. 30 de abril de 1999.
257
Manuel González Oropeza
odio racial expedida en 1963 en la Gran Bretaña, no contempla el supuesto en el que durante las campañas, los partidos o los candidatos expresen algo inapropiado para las minorías raciales. Este problema se
presentó con Oswald Mosley quien después de haber sido prominente figura en los Partidos Conservador y Laborista, fundó en 1932 el British
Union of Fascits (BUF).45
Convencido de que el desempleo y los problemas de la Gran Bretaña
se debían a los judíos simpatizó con el nazismo y el fascismo, propiciando
manifestaciones y marchas en los vecindarios de Londres poblados por personas de ascendencia judía, y provocando en consecuencia grandes trastornos y confrontaciones. Como reacción, el Parlamento aprobó la Ley de Orden
Público de 1936, por la cual se proscribió el uso de uniformes y armas en las
manifestaciones públicas, así como el uso de palabras ofensivas.
Posteriormente, los tribunales decidieron el caso Jordan v. Burgoyne
(1963) 2 All ER 225 donde David Copeland, miembro del British National
Party dirigió ataques anti-semitas en la Plaza Trafalgar de Londres, a
unas cinco mil personas, prohibiéndosele y sancionándolo por dichas opiniones infamantes.
Cuando en el fragor de las elecciones, los votantes votan dos veces,
pretendiendo hacerse pasar por otra persona, se comete una falta electoral y un delito (personation) sancionado por las secciones 60 y 61 de la Ley
de Representación Popular de 1983.
Se dice que en la Gran Bretaña este fraude no es común y que sólo hay
casos que datan hace más de un siglo. Sin embargo, recientes casos demuestran lo contrario. En 1984, Catherine Phillips fue detenida por habérsele probado su fraude, pero fue sentenciada a dos meses de prisión. En el caso Re
Local Government Election for Eel Brook Electoral Division Hammersmith & Fulham
Council; Thompson v. Dann & Another (No publicado M/0273/94), una ciudadana se presentó a votar y cuando la mesa de la casilla le indicó que ya había
votado, o quizá, otra persona había votado por ella (personation) el Tribunal al
declarar la existencia de este fraude, sin tener a un culpable en custodia,
decidió que para preservar la “puridad de la elección ” habría que anular su
voto, lo cual ha generado múltiples reacciones en contra.46
Quizá el caso más escandaloso en época reciente, es el fraude descubierto en el barrio de Hackney en 1998, al norte de Londres, donde
Isaac Leibowitz y Zev Lieberman se comprobó que incluyeron en el pa-
45 Philip N.S. Rumney. “The British experience of Racist Hate Speech Regulation.
A liaison for First Amendment absolutists?”. Common Law World Review. Abril de
2003.
46 Piers Coleman. “Is it always the Returning Officer´s fault?”. New Law Journal.
10 de enero de 1997. Vol. 147. Num. 6774. p. 25
258
Reino Unido de la Gran Bretaña e Irlanda del Norte
drón a varios fantasmas con nombres de ciudadanos americanos, señalando como domicilios, lotes baldíos y casas deshabitadas. Los defraudadores electorales fueron sentenciados pero gozaron la libertad condicional,
por lo que en opinión de algunos debieran de aplicarse penas más severas
para estas prácticas que son más comunes de lo que se pensaba.
En las elecciones para ediles de un Condado, un juez equivocó el
fallo cuando decidió anular la elección, ya que faltaban por contar la mitad aproximadamente de las boletas y se había declarado un ganador.
Según la sección 48(1) de la Ley de Representación Popular había la opción de contar dichas boletas para que la autoridad judicial declarara en
este caso al ganador final de la contienda, sin embargo en el caso Marshall
v. Gibson (1996) se prefirió anular la elección.47
El término “corrupción” nació en la Gran Bretaña en el contexto de
las elecciones. Originalmente, una práctica corrupta era contra la ley
natural o divina, mientras que la ilegalidad se definía más benignamente
como infringir la ley humana, la corrupción era un mal por sí mismo,
mientras que la ilegalidad era un mal proscrito por la propia ley.
La primera regulación británica sobre la corrupción se hizo en el
contexto de las elecciones, a través de la Ley de Prevención de Prácticas
Corruptas, expedida por la Reina Victoria en 1854. La aplicación de esta
ley se hizo fundamentalmente en el caso Cooper v. Slade (1858) 27 LJR 449.
Dos candidatos en una elección enviaron una carta de un elector
residente en Huntingdon el 12 de agosto de 1854 manifestándole las razones por las que debería votar por ellos. Al final había un ofrecimiento
que palidece en comparación con las prácticas modernas: “Los gastos de
su transportación le serán reembolsadas”. Y era el caso de que este elector tendría que viajar 18 millas para votar en la vecina ciudad de
Cambridge, por lo que tendría que utilizar el ferrocarril.
Se supo de este ofrecimiento por el Comité Electoral y se consideró
que el ofrecimiento de reembolso del pasaje, constituía una violación al
artículo 2º. de la Ley de Prevención de Prácticas Corruptas.
En apelación, el Magistrado Willes definió el concepto de corrupción
como la acción voluntaria de provocar en otra persona la acción proscrita
por la ley, y consideró que, según la ley de 1854, corrupción significaba el
hecho de recompensar a alguien por haber votado en un sentido en particular. Lo que denominamos cohechar. De esta manera fue decidido el
caso y se condenó a los candidatos según la ley de prácticas corruptas.
En el siglo XX, se conoció el caso R. v. Smith 1960 2 QB 423 donde el
Ministro Lord Parker decidió un precedente de prácticas corruptas donde
se define la intencionalidad de la corrupción.
47 Jane Harte-Lovelace. “Compromised Results?”. New Law Journal. 25 de octubre
de 1996. Vol. 146. Num. 6765. p. 1557
259
Manuel González Oropeza
John Smith, candidato a un cargo público en un condado, deseoso
de demostrar la corrupción del entonces Alcalde, pretende engañarlo con
un cohecho a través de una tercera persona, para que después con evidencia que iba a recabar dicha persona, llamar a una conferencia de
prensa y exhibir al alcalde corrupto. No obstante, para desgracia de Smith,
el alcalde no recibió el dinero y rehusó corromperlo, por lo que sin saberlo, Smith sigue con su plan y el desenmascarado es él ante los medios de
comunicación.
A pesar de que Smith argumentó ante el tribunal que fue acusado
por violación a la ley de prácticas corruptas, que había hecho eso para
combatir precisamente a la corrupción, los jueces fallaron en el sentido
de interpretar la ley con una intencionalidad, no necesariamente de deshonestidad, sino de inducir a otra persona a hacer algo contrario al texto
de la ley, de propiciar la ilegalidad, aunque las intenciones del cohechador
sean buenas (¡).48
Como se observa, la Gran Bretaña es un libro abierto para la comparación y el conocimiento de las tendencias sobre justicia electoral. Es
un país creador de las instituciones representativas del Mundo Occidental y de la revisión judicial que descansa en la autoridad de los jueces
para respetar el Estado de Derecho.
Desde tiempos inmemoriales, la supremacía del Derecho requiere
del ejercicio de la soberanía parlamentaria y ésta ha sido respetuosa de
la independencia judicial, como un ciclo perfecto de creación y aplicación
normativa.49
48 Eric J. Tamashasky. “The Lewis Carroll Offense: The ever-changing meaning
of ´corruptly´ within the Federal Criminal Law”. 31 Journal of Legislation 129. 2004.
49 A. V. Dicey. Introduction to the study of the Law of the Constitution. MacMillan
Education. Londres. Reimpresión de la 10a. edición. 1987. p. 406-414
260
Contencioso electoral en Guatemala
Jorge Mario GARCÍA LAGUARDIA*
S UMARIO : I. Contencioso electoral. Marco teórico; II.
Sistema de justicia electoral; III. El contencioso electoral.
Sistema de medios de impugnación y procedimientos;
IV. Evaluación.
I. Contencioso electoral. Marco teórico
Los procesos electorales tienen el permanente riesgo de que las
normas que los presiden pueden ser quebrantadas por violaciones de diverso signo. Y ante esta situación, ha surgido el contencioso electoral
—judicial o administrativo— que se integra por los procedimientos que
se deben realizar para mantener la transparencia de las elecciones y la
pureza del orden jurídico, evitando por todos los medios las patologías electorales, lo que en América Latina adquiere importancia especial por el
contexto histórico y estructural de sus regímenes políticos. Se puede producir un quebrantamiento del proceso jurídico electoral, caso en el cual
intervienen autoridades administrativas específicas, o violaciones a los
derechos políticos de participación, considerados como derechos públicos
subjetivos, caso en el cual, intervienen autoridades judiciales. Puede
decirse que el contencioso electoral es “...el sistema de medios de impugnación que, previsto en la Constitución y desarrollado por la ley, tiene como fin garantizar que los actos y resoluciones electorales se sujeten
invariablemente a los principios de constitucionalidad y de legalidad”.1
Como apunta Héctor Fix Zamudio, se ha iniciado una nueva disciplina, el Derecho Procesal Electoral, que se ocupa del estudio de los
instrumentos de solución de los conflictos que surgen con anterioridad o
durante las jornadas electorales y que son resueltos por organismos ad-
* Ex Procurador de los Derechos Humanos.
1 Fernando Franco González Salas, “Evolución del contencioso electoral federal
mexicano 1916-1996”, Justicia Electoral , Revista del Tribunal Federal Electoral, Vol.
V, No. 8 (1966) o.5.
261
Jorge Mario García Laguardia
ministrativos o judiciales.2 Y dentro de este nuevo derecho electoral tienen importancia especial las garantías electorales, orientadas a proteger el derecho de participación política en condiciones de igualdad y la
pureza de los comicios y respeto de la voluntad ciudadana expresada en
las urnas. En las diferentes Constituciones se han establecido garantías
con las que se trata de salvaguardar el fundamental derecho de los ciudadanos de participar en los asuntos públicos por medio de representantes
libremente elegidos, principio que también se ha reconocido como un
derecho humano fundamental en los diversos tratados y convenciones
internacionales sobre la materia. El tribunal constitucional Español ha
sentado la tesis de que el artículo 23.1 de la Constitución que establece
el derecho de los ciudadanos a participar en los asuntos públicos por medio de representantes libremente elegidos, incluye la exigencia de un
sistema electoral democrático y libre, que cuente con mecanismos que
aseguren una elección correcta que respete la voluntad expresada por los
electores. 3 De ahí la importancia de que existan órganos independientes
e imparciales que resuelvan, y procedimientos que garanticen el respeto
de los derechos políticos de participación y el principio de igualdad.
Dos principios fundamentales son tutelados por el Derecho Electoral: el principio de legalidad y el de constitucionalidad. Significa que todos los actos o procedimientos electorales deben estar fundados en normas
legales a las cuales los órganos encargados deben sujetarse, y que a su
vez estas normas jurídicas deben estar encuadradas dentro del marco
constitucional. Todo el sistema se orienta a proteger estos principios 4 y
a asegurar la definitividad de todos los actos y etapas del proceso.
Podríamos resumir diciendo que existen tres sistemas contencioso
electorales. Uno de ellos encomienda el juzgamiento de los procesos elec-
2 Héctor Fix Zamudio, “Teoría de los recursos en el contencioso electoral” Manual
sobre los medios de impugnación en el Código Federal de Instituciones y Procedimientos
Electorales. México: Instituto de Investigaciones Jurídicas e Instituto Federal Electoral,
1992, Passim.
3 “En el ámbito del Arto. 23.1 de la C.E., y como garantía del derecho de los ciudadanos
a participar en los asuntos públicos por medio de representantes libremente elegidos, ha
de comprenderse la exigencia de un sistema electoral democrático y libre que cuenta con
mecanismos que aseguren el correcto desarrollo de la elección de modo que culmine con la
proclamación de los preferidos por el cuerpo electoral... el proceso contencioso electoral,
como posición final en el proceso garantizador del arto. 23.1 debe ajustarse, tanto en su
ordenación como en su desarrollo a las garantías proclamadas en el arto. 24 de la C.E.”,
Sentencia 21/1984 de 16 de febrero de l984 (B. O. E., num. 39 de 9 de marzo de l984),
Madrid: Jurisprudencia Constitucional, Boletín Oficial del Estado, 1985, pp. 225-242.
Vid. También Francisco Rubio Llorente, Derechos Fundamentales y principios
constitucionales (Doctrina jurisprudencial), Barcelona: editorial Ariel, 1995, pp. 240-260.
4 Jesús Orozco Henríquez, “Consideraciones sobre los principios y valores tutelados
por el Derecho Electoral mexicano” Justicia Electoral, Revista del Tribunal Electoral
del Poder Judicial de la Federación, No. 9 (1977), pp. 104 y 105.
262
Guatemala
torales a órganos que se integran a la justicia ordinaria y en los que
miembros de los órganos electorales, son funcionarios judiciales de carrera: son los casos de Brasil y Argentina, y después de la reforma de
l996, México.5 El otro, es el tradicional, que confiere esa atribución a
órganos de naturaleza política, especialmente al congreso de los Diputados, práctica que viene desde el derecho francés de la revolución y se
inicia en nuestra tradición en el primer constituyente español y en la
Constitución de Cádiz de l812: es un contenido estrictamente político. El
tercero tiene una data más reciente y se encomienda el control de la
regularidad de los actos electorales a organismos especiales, privativos,
que no se mueven dentro del sistema del poder judicial: son Tribunales
Electorales diversamente integrados que concentran la administración y
la resolución de las situaciones que se derivan de los procesos electorales.
A partir de 1980, en la región centroamericana se inició un difícil y
precario proceso, que aún hoy se recorre dificultosamente, de transiciones democráticas y abandono de regímenes autoritarios sumamente duros, que con base en la doctrina de la seguridad nacional y persiguiendo
reales y supuestos adversarios de un régimen democrático liberal (tutelado
por las Fuerzas Armadas, partidos conservadores de extrema derecha,
representantes de intereses económicos privados y por intereses extranjeros sobre todo norteamericanos) cometieron aberrantes y dantescas
violaciones a los derechos humanos.
Esas transiciones, tenían un signo variado, porque no se limitaban
a retornar a un régimen democrático, que en varios casos durante muchos años no había existido. Era un proceso en varias direcciones: de la
5 Ídem., “nuestro país se ha sumado a la tendencia hacia la “judicialización” de los
sistemas contencioso electorales que se observan en el mundo, propugnando porque la
resolución final de los conflictos e impugnaciones sobre los procesos electorales se
encomiende a algún órgano propiamente jurisdiccional... con lo que se espera erradicar
los conflictos post electorales que se pretenden llevar al margen de la institucionalidad”,
p.107. En un informe de Naciones Unidas, se expresa que “la compleja judicialización
del órgano encargado del contencioso electoral se inscribe, en derecho comparado,
dentro de un sistema que cuenta con pocos antecedentes en América Latina, desde
que solo en la Argentina y en el Brasil bien que con distintas variantes —y más
recientemente en el Paraguay—, el contencioso electoral se ha conferido a tribunales
especializados que forman parte del Poder Judicial. Empero, la relativa singularidad
del modelo no le quita mérito, pues sus beneficios en orden a la imparcialidad que
presuponen las decisiones emanadas de un tribunal judicial de estricto derecho, cuyas
integrantes, por su investidura como Magistrados deben estar al margen de toda
influencia ajena a la propia voluntad de la ley, son evidentes. Por lo demás se trata de
un sistema, que en este aspecto, funciona satisfactoriamente en los países que lo
adoptaron”, Análisis del sistema electoral mexicano. Informe de un grupo de expertos,
México: Instituto Federal Electoral, Tribunal Electoral del Poder Judicial de la
Federación, Oficina de Servicios para Proyectos de las Naciones Unidas y Programa
de las Naciones Unidas para el Desarrollo, 1997, p.27.
263
Jorge Mario García Laguardia
guerra a la paz, porque en muchos países había surgido una insurgencia
armada antisistema; del militarismo al fortalecimiento del poder civil,
porque las fuerzas armadas se habían hecho cargo del gobierno ejerciendo competencias que nadie les había otorgado; y del autoritarismo a la
democracia, buscando una nueva forma institucional que recuperara,
donde había existido, o que creara, donde era necesario, una nueva
institucionalización del estado de derecho.
En los diversos países, se dictaron nuevos textos constitucionales y
nuevas leyes electorales, que vinieron a modificar el régimen de exclusión política que caracterizaba a los gobiernos dictatoriales y se abrieron
espacios políticos que permitieron el surgimiento de un nuevo marco
institucional y el aparecimiento en el escenario de nuevos actores. Y la
reforma electoral estuvo en el centro del proceso, porque era indispensable encontrar nuevas fórmulas que garantizaran el ejercicio de los derechos políticos, y la realización, preterida, de una competencia equitativa
legítima. Y un aporte especial en esta línea, poco subrayada todavía, consiste en la creación del Poder Electoral, rompiendo el viejo esquema de
la división clásica de poderes y rescatando una vieja idea bolivariana del
diecinueve.
Ya en el Decreto Número 17 de la Junta Fundadora de la Segunda
República en Costa Rica, en l948, se estableció que el Tribunal Electoral
se llamara Supremo, por tratarse de un organismo “...que disfrutará de
todas las ventajas de un Poder del Estado”; y en la constitución de Nicaragua de 1987, en su artículo 7, expresamente que los órganos de gobierno
son: “El Poder Legislativo, el Poder Ejecutivo, el Poder Judicial y el Poder
Electoral”. Tendencia que parece tomar forma al establecerse Tribunales Electorales independientes y con amplias atribuciones en la mayoría de los países. Esto ha permitido que las elecciones sean libres, limpias
y competitivas, y que la oposición haya triunfado en varias ocasiones, y
accedido al gobierno.
Si el cuerpo legal constitucional en Guatemala es bastante homogéneo, moderno y avanzado, lo mismo sucede con la ley electoral dictada
en desarrollo de los principios constitucionales. En el siglo XIX la influencia de la constitución de Cádiz, en cuya elaboración participaron importantes representantes de la región con una gran calidad, 6 y que estuvo
vigente durante largos períodos, es muy clara, sobre todo en dos aspectos:
el sistema electoral indirecto en tres grados y el sufragio censitario que
eliminó en un largo período vastos sectores de la población de la participación política. Y especialmente en el sistema de verificación parlamen-
6 Jorge Mario García Laguardia, Centroamérica en las Cortes de Cádiz, 3ª edición,
México: Fondo de Cultura Económica, 1994.
264
Guatemala
taria de las actas, ya que el examen de la validez de las mismas se atribuye al propio poder legislativo, en un control estrictamente político.
El estudio de la estructura de los órganos encargados de planificar y
llevar a cabo los procesos electorales, es de una gran importancia porque
su integración y competencias nos permiten descubrir el grado de independencia en dichos procesos y si los mismos están realmente controlados por los ciudadanos a través del sufragio, sin intervención del Estado.
En reciente obra, el constitucionalista español Núñez de Rivero
comenta que “aunque no existe precedente en el constitucionalismo
mundial sobre la emergencia de tal poder estatal, ni tampoco se ha plasmado en el constitucionalismo posterior de país alguno, el hecho no resulta sorprendente, en virtud del grado de desarrollo que ha alcanzado en
los últimos años el Derecho Electoral en América Latina... la creación de
un poder específico electoral... es consecuencia de los procesos
democratizadores ocurridos en la última década en el continente latinoamericano, especialmente en el área centroamericana... previamente
otros estados de América Latina y entre ellos la totalidad de los componentes del istmo centroamericano creaban Tribunales Supremos o Consejos Electorales, que con una actuación independiente y diferenciada
de otras instituciones estatales cumplían similares funciones... desgajando las materias de competencia electoral de otros órganos e instituciones del Estado, en un proceso de centralización administrativa que ha
permitido que en la actualidad el grado de credibilidad de los resultados
electorales sea validado por la ciudadanía de estos países, así como por
las numerosas misiones de observación electoral que acuden a los mismos durante la última década”.7
II. Sistema de justicia electoral
La Constitución Política de la República es del año de 1985, y emitió
también la asamblea constituyente la Ley Electoral y de Partidos Políticos (decreto 1-85). La Constitución en el Título II, que se titula “Derechos Humanos”, en su Capítulo II desarrolla lo que denomina “Deberes y
Derechos Cívicos y Políticos” en el que se establecen aspectos esenciales
del sistema electoral, en sus artículos 135, 136 y 137.
En el artículo 135 se enumeran los derechos y deberes de los ciudadanos y que son: a) servir y defender a la Patria, b) cumplir y velar porque
se cumpla la Constitución; c) trabajar por el desarrollo cívico, cultural,
7 Cayetano Núñez Rivero, Los regímenes políticos contemporáneos,
Universidad Nacional de Educación a Distancia, 1997, pp. 233-234.
Madrid:
265
Jorge Mario García Laguardia
moral, económico y social de los guatemaltecos; d) contribuir a los gastos
públicos; e) obedecer las leyes; f) guardar el debido respeto a las autoridades y g) prestar servicio militar y social.
El 136 establece los deberes y derechos políticos y los enumera así:
a) inscribirse en el Registro de Ciudadanos, b) elegir y ser electo; c) velar
por la libertad y efectividad del sufragio y la pureza del proceso electoral;
d) optar a cargos públicos; e) participar en actividades políticas y f) defender el principio de alternabilidad y no reelección en el ejercicio de la
Presidencia de la República.
El artículo 137 reconoce el derecho de petición en materia política.
Reserva el mismo con exclusividad a los guatemaltecos, e indica que
toda petición en esta materia deberá ser resuelta y notificada, en un
término que no exceda de ocho días; si la autoridad no resuelve en ese
término, se tendrá por denegada la petición y el interesado podrá interponer los recursos de ley. La Corte de Constitucionalidad (Tribunal Constitucional) ha señalado que no establece esta norma constitucional “...la
insólita pretensión que las peticiones en materia política tengan carácter suspensivo, porque ello implicaría el congelamiento del ejercicio de
las potestades constitucionales de un órgano del Estado, ya que bastaría
una sucesión continua de peticiones para mantener en suspenso sine
die tales potestades” (Gaceta Jurisprudencial No. 5, Sentencia 30-0987, expediente No. 228-87, pagina 43).
El título V se refiere a la “estructura y organización del Estado”, y su
Capítulo I al “Régimen Político Electoral”. En su artículo 223, garantiza la
libre formación y funcionamiento de las organizaciones políticas y establece que sólo tendrán las limitaciones que esta Constitución y la ley
determinen. Da fin, de esta forma, con el régimen de exclusión política
que por muchos años ensombreció la vida democrática en el país. La Corte de Constitucionalidad ha expresado que “...los partidos políticos, por su
especial importancia, no tienen únicamente carácter de instrumento
electoral, sino son las instituciones permanentes de Derecho Público con
vocación para ocuparse de los problemas nacionales... los partidos políticos... son medios para determinar la política nacional (Constitución italiana), concurren a la formación de la voluntad política del pueblo (Ley
Fundamental de Bonn) y del sufragio (Constitución francesa), expresan
el pluralismo político, concurren a la formación y manifestación de la
voluntad popular y son instrumento fundamental para la participación
política (Constitución española). Siendo capital el papel de los partidos en
la organización de los procesos electorales...” (Gaceta Jurisprudencial,
Vol. 18, sentencia 19-10-90 , p. 101.).
Indica también la Constitución que todo lo relativo al ejercicio del
sufragio, los derechos políticos, organizaciones políticas, autoridades u
órganos electorales y proceso electoral será regulado por la ley constitu266
Guatemala
cional de la materia. La Corte de Constitucionalidad ha dicho que “...para
que un gobierno sea democrático y representativo, es necesario el ejercicio del sufragio, que debe estar sujeto a un proceso electoral que garantice su legitimidad, limpieza y efectividad y para ello la propia disposición
constitucional remite a la ley... dicha ley tiene carácter constitucional y
se emitió como Decreto Número 1-85 de la Asamblea Nacional Constituyente” (Dictamen solicitado por el Presidente del Congreso de la República, Gaceta Jurisprudencial, No. 16, página 11).
De acuerdo con el artículo 188, la convocatoria a las elecciones se
hará por el Tribunal Supremo Electoral como lo indica la Ley Electoral,
pero el artículo 169 preceptúa que es obligación del Congreso, o en su
defecto de la Comisión Permanente, convocar sin demora a elecciones
generales, cuando en la fecha indicada por la ley Electoral, el Tribunal
Supremo Electoral no lo haya hecho.
De conformidad con el artículo 173 constitucional, las decisiones
políticas de especial trascendencia deberán ser sometidas a procedimiento
consultivo de todos los ciudadanos, y que la consulta será convocada por
el Tribunal Supremo Electoral a iniciativa del Presidente de la República
o del Congreso de la República, que fijarán con precisión las preguntas
que se someterán a los ciudadanos. Este procedimiento también deberá
observarse en el caso de las reformas constitucionales, cuando se trate
de aquellos artículos que no sean de los contenidos en el capítulo que
desarrolla los derechos humanos, caso en el cual debe convocarse a una
Asamblea Constituyente. El artículo 280 establece que la reforma constitucional deberá ser aprobada por el Congreso con mayoría calificada de
dos tercios y que no entrará en vigencia sino hasta que haya sido ratificada mediante la consulta popular, caso en el cual entrará en vigor sesenta días después que el Tribunal Supremo Electoral anuncie el resultado
de la consulta.
La Corte de Constitucionalidad, ha expresado que “la Consulta Popular, denominada en la doctrina Referéndum Consultivo, significa (sic)
las funciones de sufragio y ejercicio del voto en virtud del cual el pueblo,
mediante el cuerpo electoral, decide en última instancia resoluciones
que le afectan en forma directa. Tiene, en general, dos componentes: a)
el órgano facultado que acepta, discute y aprueba una decisión política
importante, que habrá de reflejar sus efectos en la estructura normativa
del Estado y, por tanto, en la población, y b) el pueblo, en el que radica la
soberanía, que por medio del voto acepta o rechaza la propuesta aprobada,
de donde deriva su voluntad de adoptar o no la decisión sobre la que se
pronuncia en las urnas. La Consulta requiere, de la previa, suficiente y
comprensiva información que debe darse a la población para que concurra al acto electoral con pleno conocimiento de su propósito...” (Gaceta
Jurisprudencial No. 51, Sentencia 08-02-99, Expediente No. 931-98, p.28).
267
Jorge Mario García Laguardia
También ha señalado que “...el artículo 173 de la Constitución, es genérico y se aplica a todas aquellas decisiones políticas de especial trascendencia y, como no tiene orientación específica, se previó que las preguntas
las podía fijar el Presidente de la República o bien el Congreso, dependiendo del asunto que se tratara; sin embargo, cuando la Consulta Popular se hace con el fin de ratificar o no las reformas a la Constitución, lo
genérico de la consulta según el artículo 173 citado, desaparece, para dar
lugar al asunto específico de la ratificación...” (Gaceta Jurisprudencial
No. 37, Sentencia 10-08-94, expediente No. 341-94, p.24).
La vieja tradición de la democracia representativa se mantiene en
permanente desarrollo a través de la historia constitucional de Guatemala y culmina en la Constitución vigente que en su artículo 140 indica
que Guatemala es “un estado libre, independiente y soberano” y que su
sistema de gobierno es “republicano, democrático y representativo”, y en
el 137 establece que son derechos políticos de los ciudadanos “elegir y ser
electos”, “optar a cargos públicos” y “participar en actividades políticas”.
Como afirma Agustín Vedia, de los derechos políticos “...pudo expresarse que son el centinela avanzado de los derechos civiles, puesto que
sirviendo para la designación de los gobernantes y para vigilar el cumplimiento de la Constitución, sirven para custodiar también el respeto de
los derechos civiles. El mal uso de los derechos políticos, el abandono de
la vida cívica, la desnaturalización de las asociaciones o partidos políticos, conduce inevitablemente a momentos de agravio para los derechos
civiles, de inseguridad para su vigencia”.8
La Asamblea Constituyente, además de dictar la Constitución dictó
la Ley Electoral y de Partidos Políticos (Decreto 1-85) y la Ley de Amparo Exhibición Personal y de Constitucionalidad ( Decreto 1086), dando
así a estas dos últimas leyes un rango constitucional.
La Ley Electoral creó el Tribunal Supremo Electoral, como un
tribunal colegiado, permanente, independiente, de carácter privativo,
autónomo financiera y administrativamente aunque se conserva la estructura unitaria del Organismo Judicial. Se crea así un sistema de control concentrado en materia electoral a cargo de un tribunal específico
con jurisdicción nacional. Especial cuidado se tuvo en el mecanismo de
su designación, en el que se dio participación como una novedad y característica especial, a los sectores académicos y profesionales. Sus miembros son designados para un período de seis años por mayoría calificada
del Congreso de la República, de una nómina de cuarenta miembros que
8 Derecho Constitucional y Administrativo. Instituciones de Derecho Público.
Buenos Aires: ediciones Macchi, 1981,p.303. Jorge Mario García Laguardia, Derechos
políticos, sufragio y democracia, Guatemala: Cuadernos de Derechos Humanos,
Procuraduría de Derechos Humanos, 1990, Passim.
268
Guatemala
elabora una Comisión de Postulación, integrada por el Rector de la Universidad Nacional quien la preside, el Decano de la Facultad de Derecho de
la misma Universidad, un representante de los Rectores de las Universidades Privadas del País y otro del Colegio de Abogados —la colegiación por
disposición constitucional es obligatoria— electo en Asamblea General.
Sus atribuciones son muy amplias e importantes: convoca y organiza los procesos electorales, declara el resultado y la validez de las elecciones o en su caso la nulidad parcial o total; adjudica los cargos de elección
popular, notificando a los ciudadanos la declaratoria de la elección; resuelve acerca de la inscripción, sanciones y cancelaciones de organizaciones políticas; controla la actividad de los partidos; nombra libremente a
funcionarios de organismos menores; emite opinión sobre la legislación
en materia electoral teniendo iniciativa de ley; resuelve en definitiva acerca de las actuaciones del Registro de ciudadanos elevadas a su conocimiento, en virtud de recurso o de consulta y resuelve los recursos que debe
conocer de conformidad con la ley (Arto. 125 de la (Ley Electoral). Y contra
sus resoluciones definitivas, procede el recurso de amparo (Arto.248).
Su integración y el cúmulo de atribuciones así como el conocimiento
de los recursos como tribunal de alzada, con la reserva del amparo constitucional que analizaremos adelante, lo hace un órgano de gran eficacia
para garantizar el cumplimiento de los derechos políticos y la transparencia de los procesos electorales. Un antiguo Presidente del Tribunal,
afirma que “...aunque en algunos países se integran los Tribunales con
personas afiliadas a los partidos políticos y como un órgano meramente
administrativo, lo ideal es que sus miembros sean ajenos a cualquier
movimiento político organizado y que la entidad sea un verdadero tribunal de derecho, como es en Guatemala, sin que intervengan en la “cosa
pública”. La máxima autoridad electoral debe ser una institución privativa dotada de independencia en todos los aspectos (con los límites
institucionales de toda entidad estatal), inclusive el económico financiero, y sujetos sus actos a los controles fiscales y jurisdiccionales propios
de un régimen de derecho”.9
Existe un sistema piramidal de órganos que se encargan de los procesos, en cuyo vértice está el Tribunal Supremo Electoral. Los órganos
inferiores, en general responden a las divisiones territoriales, políticas o
9 Mario Guerra Roldán, El sistema electoral guatemalteco. Fundamentos filosóficos,
constitucionales y legales, Cuadernos Constitucionales México-Centroamérica, No.
20. México Centro de Estudios Constitucionales, México-Centroamérica, Instituto de
Investigaciones Jurídicas de la Universidad Nacional Autónoma de México, Corte de
Constitucionalidad de Guatemala, 1996, pp. 15-16. Ver también Carlos Escobar Armas,
La Ley Electoral y de Partidos Políticos de Guatemala de 1985. Sufragio y democracia.
San José de Costa Rica: Cuadernos de CAPEL, Centro de Asesoría y Promoción Electoral,
1987.
269
Jorge Mario García Laguardia
administrativas. En la base de la pirámide se encuentran las Juntas Receptoras de Votos, a las que se atribuyen competencia de gran importancia. Y como órgano privilegiado, el Registro Electoral. Son los siguientes:
Registro de Ciudadanos: cuya dirección tiene su sede en la capital
de la República, una delegación con sede en cada una de las cabeceras
departamentales, una subdelegación en cada una de las cabeceras municipales y las oficinas adicionales que el Tribunal Supremo Electoral
autorice para el mejor cumplimiento de las funciones del Registro.
Entre sus funciones están: lo relacionado con las inscripciones de
los ciudadanos; con el padrón electoral; inscripción de organizaciones
políticas y su fiscalización; inscripción de candidatos a cargos de elección
popular; conocer y resolver sobre inscripción, suspensión, cancelación y
sanciones de las organizaciones políticas; y las demás que señalen las
leyes, reglamentos o el Tribunal Supremo Electoral.
Se integra con el Director General, el Secretario y las unidades
administrativas siguientes: Departamento de Inscripción de Ciudadanos
y Elaboración de Padrones, Departamento de Organizaciones Políticas y
Unidad Coordinadora de Delegaciones y Subdelegaciones.
El Director General es nombrado por el Tribunal Supremo Electoral
y puede ser removido también por el mismo órgano. Entre sus atribuciones están: fiscalizar y supervisar todo lo relacionado con la inscripción de
ciudadanos; elaborar estadísticas electorales y resolver solicitudes de
organizaciones políticas.
Juntas Electorales Departamentales y Municipales: son órganos
de carácter temporal encargados de un proceso electoral en su respectiva
jurisdicción. Su sede será la cabecera departamental o municipal respectiva. Se integran con tres miembros propietarios y dos suplentes, nombrados por el Tribunal Supremo Electoral. En la última reforma se agregó
que para la integración de las Juntas se deberá tomar en cuenta la diversidad sociocultural de la nación y el género. Al terminar el proceso electoral se disuelven. Sus miembros se escogen entre ciudadanos alfabetos
radicados en el municipio correspondiente.
Entre las atribuciones de las Juntas Departamentales están: entregar material electoral; declarar el resultado y la validez de las elecciones municipales realizadas en el departamento o en su caso, la nulidad
parcial o total de las mismas; adjudicar los respectivos cargos; elevar al
Tribunal Supremo Electoral la documentación relativa a las elecciones
presidenciales o de diputados, así como lo relativo a consultas populares
una vez efectuadas las revisiones; cuidar la documentación y materiales
electorales recibidos para enviar al Tribunal Supremo; entregar a los
fiscales de partidos y comités cívicos los resultados de las votaciones
y publicarlas inmediatamente; y atender sugerencias y protestas de
los fiscales.
270
Guatemala
Las atribuciones de las Juntas Municipales son: nombrar, juramentar y dar posesión a los miembros de las Juntas Receptoras de Votos, dar
posesión a los fiscales de los partidos y comités cívicos; señalar los lugares de votación; entregar los materiales electorales a las Juntas Receptoras; supervisar el desarrollo de la elección; establecer el resultado de la
votación en su jurisdicción, debiendo publicar sus resultados; trasladar y
entregar toda la documentación del proceso electoral a la Junta Electoral
Departamental dentro del día siguiente de realizadas las elecciones.
Juntas Receptoras de votos: se integran por tres miembros nombrados por la Junta Electoral Municipal, y se disuelven al firmarse el acta
de votación y entregarse la documentación y materiales a la Junta Electoral Departamental. Los fiscales de partidos y comités cívicos podrán
comparecer en cualquier momento para presenciar la elección, cerciorarse de su correcto desarrollo y formular las observaciones y protestas
que estimen pertinentes.
Tienen las siguientes atribuciones: abrir y cerrar la votación; revisar los materiales y documentos electorales; identificar debidamente a
los votantes; vigilar el desarrollo y secretividad del proceso; marcar con
tinta indeleble el dedo índice de la mano derecha u otro en su defecto, de
quien ya depositó su voto; efectuar en presencia de los fiscales de los
partidos y comités que se encuentren presentes, el escrutinio y cómputo
de la votación; elaborar las actas en los libros registrados, hacer constar
las protestas de los fiscales; manejar el material con debido cuidado; trasladar el material electoral a la Junta Electoral Municipal inmediatamente de concluidas las labores de la Junta; anular la papelería electoral no
utilizada en presencia de los fiscales; entregar copia certificada del resultado obtenido a cada uno de los fiscales de los partidos políticos y comités cívicos que se encuentren presentes.
III. El contencioso electoral. Sistema de medios
de impugnación y procedimientos
Los conflictos a resolver pueden ser conflictos preelectorales y conflictos que se producen en el proceso electoral. Y los medios de impugnación son los siguientes:
1. Conflictos Preelectorales:
Recurso de revocatoria: Procede contra resoluciones definitivas
de las dependencias del Registro de Ciudadanos y lo resuelve el Director
del Registro que lo debe hacer en el plazo de ocho días (artos. 188 y 189 de
la Ley Electoral).
271
Jorge Mario García Laguardia
Recurso de apelación: Procede contra las resoluciones del Director
General del Registro de Ciudadanos y se interpone ante esta autoridad
en el plazo de tres días a partir de la ultima notificación. Se entiende por
resolución definitiva aquella que pone fin a un asunto y la que resuelve
un recurso de revocatoria. Interpuesto el recurso, el expediente y un informe circunstanciado se eleva al Tribunal Supremo Electoral en un plazo de tres días; el Tribunal dará audiencia a los interesados por un plazo
de tres días y dictará la resolución en el plazo de ocho días. Se abrirá a
prueba el expediente únicamente a solicitud de parte o si el Tribunal
Supremo Electoral lo estima pertinente, por el plazo de cinco días (Artos.
190, 191 de la Ley Electoral).
Recurso de aclaración y ampliación: Procede para decidir sobre
los dos aspectos referidos a las resoluciones indicadas antes ( Arto. 187
de la Ley Electoral).
Recurso de Amparo: En contra de las resoluciones del Tribunal
Supremo Electoral, únicamente cabe el recurso de amparo en los casos
determinados por la ley constitucional. En primera instancia conoce la
Corte Suprema de Justicia en carácter de tribunal constitucional y en la
segunda instancia la Corte de Constitucionalidad (Tribunal Constitucional). La acción está establecida en la Ley de Amparo, Exhibición Personal
y de constitucionalidad, y la decisión causa definitividad de lo resuelto
(arto. 192 Ley Electoral).
2. Conflictos en el proceso electoral:
Contra todo acto y resolución del proceso electoral procede el recurso de nulidad, el cual debe ser interpuesto dentro de los tres días hábiles
siguientes a la última notificación y ante la autoridad que haya motivado
el recurso, y será resuelto por el Tribunal Supremo Electoral dentro del
plazo de tres días luego de ser recibido (Arto. 246 Ley Electoral).
Y contra las resoluciones del Tribunal Supremo Electoral procede el
recurso de revisión, el que debe interponerse ante el mismo Tribunal dentro
de los tres días hábiles siguientes a la notificación que se haga al afectado, el
que deberá ser resuelto dentro del plazo de tres días siguientes al de su presentación, el que podrá ampliarse si fuere necesario en dos días más, a efecto
de poder recabar cualquier clase de pruebas pertinentes (arto. 247 Ley Electoral). Corresponde a lo que la doctrina denomina recurso de reposición.
Para interponer el recurso de amparo ante la Corte Suprema de
Justicia, se requiere como requisito indispensable, haberse hecho uso
del recurso de revisión. Adelante se hará un análisis del recurso de amparo que amerita consideraciones especiales.
Existe además otro medio de impugnación específica que es la Nulidad especial. La declara el Tribunal Supremo para invalidar la elección
272
Guatemala
e n cualquier municipio, si en más de la mitad de las Juntas receptoras
de votos éstas la hubieran declarado o se hubiesen sufrido actos de destrucción o sabotaje, antes, durante o después de la elección (arto. 235 de
la Ley Electoral).
Como puede verse, varios de estos recursos, son más que recursos
en sentido estricto, procesos impugnativos, porque no implican la continuación de un proceso seguido en primer grado, sino la inconformidad
contra resoluciones administrativas. Los que se hacen valer ante el Tribunal Supremo Electoral, sí son recursos jurisdiccionales stricto sensu,
así como el de amparo, que además es base para sentar jurisprudencia
del Tribunal Constitucional.
Dentro del proceso electoral, sólo las partes debidamente acreditadas o sus legítimos representantes pueden interponer los recursos indicados (artos. 246, 247, 248, 249 y 250 de la Ley Electoral).
Corresponden todos estos recursos a dos clases: los que son resueltos por los órganos inferiores dependientes del Tribunal Supremo Electoral, tanto en la etapa previa como durante el proceso electoral, que son
en sentido estricto, recursos administrativos que no implican el ejercicio de una función jurisdiccional; y los que se interponen ante el Tribunal Supremo Electoral, que pueden considerarse como medios de
impugnación de carácter estrictamente procesal, porque se interponen
ante un tribunal en sentido estricto.
3. Contencioso Constitucional. Recurso de Amparo:
Procede el recurso extraordinario de amparo contra resoluciones
del Tribunal Supremo Electoral. Se adopta así un sistema que modifica
una tradición de larga data, que encuentra sus antecedentes en el siglo
pasado en muchos países de la región, que negaba la tutela de los derechos políticos por la vía del amparo constitucional, por considerar que no
se trataba de derechos individuales. En España, antes de la constitución
vigente, tampoco se reconocía el derecho de amparo en esta materia;
entre los derechos individuales susceptibles del recurso de amparo ante
el Tribunal de Garantías Constitucionales de la Segunda República, en
la ley de l933, no figuraban los derechos electorales a que se refería el
artículo 36 de la Constitución de 1931.10
La Constitución guatemalteca de l985 dedica el Título VII a las
Garantías Constitucionales y Defensa del Orden Constitucional, cuyo
10
Francisco Fernández Segado “Los recursos contra la proclamación de candidaturas
y candidatos en el ordenamiento electoral español”. Justicia Electoral, Revista del
Tribunal Federal Electoral de México, Vol. II, No. 3 (1995) p.60.
273
Jorge Mario García Laguardia
contenido se explica por sí mismo en su división capitular: Exhibición
personal; Amparo; Inconstitucionalidad de leyes; Corte de Constitucionalidad;
Comisión y Procurador de los Derechos Humanos; y Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad (artos. 263-276).
El amparo está definido constitucionalmente en un solo artículo de
la Constitución, el cual preserva y profundiza la tradición que viene de
las reformas constitucionales de l921, en las cuales se instituyó por primera vez. El artículo 265 establece que “...se instituye el amparo con el
fin de proteger a las personas contra las amenazas de violaciones a sus
derechos o para restaurar el imperio de los mismos cuando la violación
hubiera ocurrido. No hay ámbito que no sea susceptible de amparo y procederá siempre que los actos, resoluciones, disposiciones, o leyes de autoridad lleven implícitos una amenaza, restricción o violación a los
derechos que la Constitución y las leyes garantizan”. Los diputados constituyentes fueron muy entusiastas y quisieron ampliar hasta el límite la
efectividad de la institución. El artículo 9º de la Ley estableció que “podrá
solicitarse amparo contra el Poder Público, incluyendo entidades descentralizadas o autónomas, las sostenidas con fondos del Estado, en virtud de
contrato, concesión o conforme a otro régimen semejante. Asimismo,
podrá solicitarse contra entidades a las que debe ingresarse por mandato
legal y otras reconocidas por la ley tales como partidos políticos, asociaciones, sociedades, sindicatos, cooperativas y otras semejantes”.
La Corte de Constitucionalidad ha interpretado que las expresiones de varios artículos constitucionales son reveladoras, en congruencia
con la doctrina sobre amparo, de que en el mismo no existe acción popular, sino es necesario hacer valer un derecho propio; el mismo Tribunal
Constitucional (la Corte de Constitucionalidad) ha fijado el concepto del
amparo al afirmar que “...la Constitución, como ley suprema y fundamental del ordenamiento jurídico, reconoce los derechos y libertades básicos de las personas que deben ser respetados, y en su caso, garantizados
por la autoridad. Además de instituir la tutela ordinaria de tales derechos, proveyó también de medios extraordinarios de control por los que se
asegure su vigencia. Uno de éstos es el amparo, que está llamado a brindar protección, tanto de índole preventiva como reparadora, contra aquellos actos u omisiones de autoridad que conllevan una amenaza,
restricción o violación de los referidos derechos y libertades, y por ello se
le conoce también como una garantía contra la arbitrariedad”.
En el artículo 10 de la Ley, se señalan los casos específicos de procedencia. La procedencia se “extiende a toda situación que sea susceptible de un riesgo, una amenaza, restricción o violación a los derechos que
la Constitución y las leyes de la República de Guatemala reconocen, ya
sea que dicha situación provenga de personas y entidades de derecho
público o entidades de derecho privado” y fija “entre otros”, una serie de
274
Guatemala
casos de procedencia, entre ellos, lo que en este análisis nos interesa,
en materia política cuando se vulneren derechos reconocidos por la ley o
por los estatutos de las organizaciones políticas; sin embargo, en materia
electoral, el análisis y examen del tribunal se concretará al aspecto jurídico, dando por sentadas las cuestiones de hecho que se tuvieren por
probadas en el recurso de revisión (Artículo 10 inciso g de la Ley de Amparo, Exhibición personal y Constitucionalidad ).
IV. Calificación de credenciales de diputados electos
La Constitución de 1985 vigente, entre las atribuciones específicas del Congreso de la República, incluye la de calificar las credenciales
que extenderá el Tribunal Supremo Electoral a los diputados electos
(arto. 170 inc. a). Así, se adopta un sistema mixto especial, porque además de las competencias atribuidas al Tribunal Supremo Electoral, e n
las condiciones que antes hemos expuesto, establece este sistema de
auto calificación por el legislativo, pero que puede ser impugnado ante el
Tribunal Constitucional. Debemos recordar que por calificación electoral se entiende: “...el procedimiento por el cual se resuelve sobre la validez o en su caso la nulidad de determinada elección, previo examen de
dos cuestiones específicas: primero, la satisfacción de las condiciones de
elegibilidad de un candidato y segundo, la regularidad del procedimiento
de elección en la medida que la misma se haya conformado a lo dispuesto
en la ley”.11
La disposición constitucional es evidentemente clara y terminante y el Congreso ha ejercido su competencia con mucha prudencia. El
Tribunal Constitucional por su parte, ha interpretado esta norma y ha
sentado el criterio de que el acto del Congreso está sujeto al contralor de
constitucionalidad como último recurso. Afirma la Corte que la disposición constitucional “...se entiende como la potestad de establecer si la
persona electa reúne las calidades exigidas por el orden constitucional
para pertenecer al órgano de representación nacional. Esta verificación
se contempla en la doctrina como una competencia que tiene el congreso
de ser juez de elegibilidad o compatibilidad de sus miembros y se dice
estar de acuerdo con la práctica revolucionaria francesa seguida hasta la
Constitución de 1946 inclusive... esta doctrina no está exenta de fuertes
críticas, por suponerse que debía ser más propia la competencia del órga-
11 Jesús Orozco Henríquez, “La calificación de las elecciones en el Derecho
Comparado”, conferencia dictada en Curso de Especialización en Justicia Electoral
Verano de 1992, México, Mss.
275
Jorge Mario García Laguardia
no judicial para evitar que la calificación de credenciales pudiera ser
instrumento de represalias del partido mayoritario sobre el partido rival.
Sin embargo, la regulación constitucional guatemalteca es clara, aunque si el Congreso, en ejercicio de esta potestad, cometiera un acto de
arbitrariedad, éste siempre estaría sometido al contralor de
constitucionalidad, en virtud del principio general de que todos los poderes públicos están sujetos a la Constitución y a las leyes, lo que, en este
caso, garantiza los derechos de las personas, cuestión que, en nuestro
sistema, enerva las objeciones que parte de los estudiosos del tema oponen a la referida potestad congresil de calificar las credenciales de sus
propios miembros...”.12
V. La jurisprudencia electoral
El Tribunal superior que sienta jurisprudencia es la Corte de
Constitucionalidad (Tribunal Constitucional). Las líneas generales que
se refieren al régimen y funcionamiento de la Corte están recogidos en
el texto de la Constitución, en su Título VI, artos. 268 a 272, que versan
sobre la función esencial del Tribunal que es la defensa del orden constitucional (Arto. 268); su independencia económica; integración (arto. 269):
requisitos de sus Magistrados (Arto.270): ejercicio de la presidencia (Arto.
271) y las funciones (Arto.272).
Una ley constitucional dictada por el propio Congreso constituyente
que elaboró la constitución, que es la Ley de amparo, exhibición personal y de constitucionalidad, Decreto Ley 1-86 de 8 de enero de 1986,
regula su funcionamiento.
La Corte se integra con cinco magistrados titulares, cada uno de
los cuales tiene un suplente, y son designados en la siguiente forma: a)
un magistrado por el pleno de la Corte Suprema de Justicia, b) un magistrado por el pleno del Congreso de la República; c) un magistrado por el
Consejo Superior Universitario de la Universidad de San Carlos de Guatemala, la Universidad del Estado: y un magistrado por la asamblea del
Colegio de Abogados. En el país la colegiación es obligatoria y existe un
único Colegio que agrupa a todos los abogados. Esos mismos órganos
eligen a los suplentes.
12
“Opinión consultiva solicitada por el Presidente del Congreso de la República,
referente a los alcances del artículo 164, de la Constitución de la República”, Gaceta
Jurisprudencial, Corte de constitucionalidad Número 9 (julio a septiembre de l988), p.
3. Ver también Opiniones consultivas a los doce años de justicia constitucional,
Guatemala: Corte de Constitucionalidad, 1988.
276
Guatemala
El artículo 43 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de
Constitucionalidad, expresa: “Doctrina legal. La interpretación de las
normas de la Constitución y de otras leyes contenidas en las sentencias
de la Corte de Constitucionalidad, sienta doctrina legal que debe respetarse por los tribunales al haber tres fallos contestes de la misma Corte.
Sin embargo, la Corte de Constitucionalidad podrá separarse de su propia
jurisprudencia, razonando la innovación, la cual no es obligatoria para
los otros tribunales, salvo que lleguen a emitirse tres fallos sucesivos
contestes en el mismo sentido”.
Por otra parte, en el artículo 10 inciso g) de la misma Ley se establece que el amparo procede: “En materia política, cuando se vulneren derechos reconocidos por la ley o por los estatutos de las organizaciones políticas.
Sin embargo, en materia puramente electoral, el análisis y examen del
Tribunal se concretará al aspecto jurídico, dando por sentadas las cuestiones de hecho que se tuvieron por probadas en el recurso de revisión”.
Es en el procedimiento de amparo en el que más se ha planteado la
defensa de los derechos individuales y políticos. Pero también dentro del
procedimiento de inconstitucionalidad de leyes, o del proceso consultivo
el Tribunal ha fijado su posición.13
A. Específicamente en cuanto a los derechos políticos, la inscripción de candidatos presidenciales ha sido conocida por la Corte en términos muy polémicos y con decisiones divididas, especialmente la
candidatura del General Ríos Montt que se vincula a la interpretación del
Artículo 186 de la Constitución que dice textualmente: “no podrán optar
al cargo de Presidente o Vicepresidente de la República: a) el caudillo ni
los jefes de un golpe de estado, revolución armada o movimiento similar,
que haya alterado el orden constitucional, ni quienes como consecuencia de tales hechos asuman la Jefatura de Gobierno; b) la persona que
ejerza la Presidencia o Vicepresidencia de la República cuando se haga
la elección para dicho cargo, o que la hubiera ejercido durante cualquier
tiempo dentro del período presidencial en que se celebren las elecciones;
13 Sobre la Corte de Constitucionalidad (Tribunal Constitucional) de Guatemala,
ver Jorge Mario García Laguardia, “El Tribunal Constitucional. Nueva institución de la
Constitución guatemalteca de 1985”. En La Justicia Constitucional: una promesa de la
democracia. San José Costa Rica: Instituto Latinoamericano de Naciones Unidas para
la prevención del delito y tratamiento del delincuente (ILANUD) y Agencia Española
de Cooperación Internacional (AECI). Pp. 125-244, del mismo autor, “La justicia
constitucional en Guatemala”, Anuario Iberoamericano de Justicia Constitucional, 1997,
Madrid: Centro de Estudios Constitucionales, 1997, pp. 207-219 y del mismo autor,
“La jurisdicción constitucional en Guatemala”, La justicia constitucional como elemento
de consolidación de la democracia en Centroamérica. Rubén Hernández Valle y Pablo
Pérez Tremps, coordinadores, Valencia, España: Tirant lo Blanch, 2000, pp. 129-151.
277
Jorge Mario García Laguardia
c) Los parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad y segundo de
afinidad del Presidente o Vicepresidente de la República, cuando éste último se encuentre ejerciendo la Presidencia, y los de las personas a que se
refiere el inciso primero de este artículo...”. La Corte de Constitucionalidad
ha emitido opiniones consultivas y sentencias. En 1990, l995 y 2003 dictó
resoluciones con orientaciones distintas. La Corte no estuvo integrada por
los mismos miembros en las diversas circunstancias, y las resoluciones
fueron tomadas con votación dividida y votos razonados de minoría.14
B. E n l a m a t e r i a e l e c t o r a l p r o p i a m e n t e s e h a n r e s u e l t o
impugnaciones sobre diversas materias,15 entre ellas:
1. Planteamientos de inconstitucionalidad Decreto 2-94 emitido por
el Tribunal Supremo Electoral, referido a la elección de Diputados al Congreso de la República.
2. Amparo contra el Tribunal Supremo Electoral. Acto reclamado: Acuerdo 307-95 que adjudicó curul de Diputado al Congreso de la República.
3. Planteamiento de inconstitucionalidad parcial artículo 3 del Decreto 35-90 del Congreso de la República y acción de inconstitucionalidad
total contra los Decretos 91-97, 6-90, y 35-90 del Congreso de la República y Acuerdo 61-90 y Decreto 1-90 ambos de Tribunal Supremo Electoral; del Tratado Constitutivo del Parlamento Centroamericano y su
Protocolo: del escrutinio de las elecciones efectuadas el once de noviembre de mil novecientos noventa; de la proclamación de diputados titulares y suplentes del Parlamento Centroamericano y del acto de
juramentación de los mismos.
4. Amparo contra el Tribunal Supremo Electoral. Acto reclamado:
Resolución del cuatro de enero de mil novecientos noventa y uno, que
declara sin lugar el recurso de revisión y Acuerdo once guión noventa
emitido por la Junta Electoral de Jutiapa del siete de diciembre de mil
novecientos noventa, por el que se adjudica el cargo de Alcalde del Municipio de Comapa, Departamento de Jutiapa.
5. Amparo contra el Tribunal Supremo Electoral y el Director General del Registro de Ciudadanos. Actos reclamados: a) resolución del Registro de Ciudadanos que declaró vacante la candidatura al cargo de Alcalde
14 Resoluciones y Dictámenes emitidos en aplicación del artículo 186 de la
Constitución Política de la República de Guatemala, al caso Ríos Montt. Guatemala:
Centro para la Defensa de la Constitución, 2003.
15 Luis Felipe Sáenz Juárez, La justicia electoral en Guatemala, Guatemala: Tribunal
Supremo Electoral, 2002 y III Conferencia de Justicia Constitucional de Iberoamerica,
España y Portugal. Ponencia de Guatemala, Guatemala: Corte de Constitucionalidad,
1999, pp. 64-66 y 76-86.
278
Guatemala
por tener el candidato impedimento legal para ser postulado; b) resolución dictada por el Tribunal Supremo Electoral que rechaza de plano por
extemporáneo, el recurso de nulidad interpuesto contra la resolución que
constituye el primer acto reclamado; c) resolución del Tribunal Supremo
Electoral que declaró sin lugar el recurso de revisión contra la resolución que constituye el segundo acto reclamado.
6. Acción de inconstitucionalidad contra al Decreto 2-93 del Tribunal Supremo Electoral que convoca a consulta popular a iniciativa del
Presidente de la República.
7. Acción de inconstitucionalidad del Acuerdo 18-93 emitido por
el Congreso de República que decide reformas a la Constitución de la
República.
8. Amparo contra el Tribunal Supremo Electoral. Acto reclamado:
Acuerdo 029-94 del Tribunal en el que se declaró válida la Consulta Popular convocada para la aprobación de reformas a la Constitución.
9. Acción de inconstitucionalidad parcial del Acuerdo 41-98 emitido
por el Congreso de la República, que aprueba reformas a la Constitución,
cuestionando el hecho de hacerse una sola pregunta a los ciudadanos
para aprobar o no la reforma a cuarenta y cuatro de sus artículos.
VI. Evaluación
El Tribunal Supremo Electoral, aunque el artículo 126 inciso q) ordena entre sus atribuciones y obligaciones: “Compilar y publicar la jurisprudencia en materia electoral”, inexplicablemente no lo ha hecho. La
Corte de Constitucionalidad (Tribunal Constitucional) ha realizado su
función adecuadamente, aunque algunos de sus fallos han sido muy discutidos, lo que nos parece normal dada la característica del Tribunal y de
sus competencias.
Los procesos electorales, desde el inicio de la transición política,16
1982, han sido realizados pacíficamente y las controversias suscitadas han
sido solucionadas a través de los mecanismos institucionales y legales previstos. Dentro del proceso de degradación de las instituciones del Estado y
debilitamiento del régimen de partidos que se sufre en el país, las instituciones electorales mantienen un adecuado nivel de respeto y credibilidad.
16
Jorge Mario García Laguardia, “Transición democrática y nuevo orden
constitucional. La Constitución Guatemalteca de 1985”, Constitucionalismo
iberoamericano del siglo XXI, Diego Valadés y Miguel Carbonell, Coordinadores, México:
Universidad Nacional Autónoma de México y Cámara de Diputados, LIX Legislatura,
2004, pp. 211-231.
279
Jorge Mario García Laguardia
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encargada de la resolución de conflictos electorales con énfasis en
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281
Estudio de Derecho Comparado
sobre lo Contencioso y la
Jurisprudencia Electoral
Italia
Leoncio LARA SÁENZ*
S UMARIO : I. La Justicia Electoral: visión de conjunto e
instituciones competentes II. El Contencioso electoral:
sistema de medios de impugnación y procedimientos III. La
Jurisprudencia Electoral IV. La evaluación del funcionamiento
del sistema de justicia electoral.
I. La justicia electoral: visión de conjunto
e instituciones competentes
Parece oportuno, antes de iniciar los planteamientos requeridos
por el estudio comparativo y sus términos de referencia, proporcionar
una visión de conjunto y un examen de las instituciones italianas
competentes en materia de Justicia Electoral entendida en sentido
amplio.
Para el efecto anterior analizaremos la estructura del Estado italiano y la conformación político-administrativa del mismo, así como la
distribución de poderes del estado, las instituciones constitucionales y
legales relativas a la democracia representativa, a la celebración y tipo
de elecciones, al sufragio y su manera directa y libre de ejercerse, así
como a la representación política y haremos breves apuntamientos
sobre partidos políticos y sobre las características de los procesos
electorales,1 para pasar posteriormente a examinar la justicia electoral
* Profesor de Técnicas en Investigación Jurídica del Posgrado en Derecho de la
Facultad de Derecho de la Universidad Nacional Autónoma de México.
283
Leoncio Lara Sáenz
en sentido estricto, es decir, al análisis de lo contencioso y los medios de
impugnación electoral.
1.
El sistema político y la división de poderes
en el Estado Nacional
La Constitución de Italia fue aprobada por las Cortes Constituyentes el 22 de diciembre de 1947; la misma establece que el país es una
República Democrática basada en el trabajo y que la soberanía radica en
el pueblo, el que la ejerce en la forma y límites que la propia Constitución
determina. Los derechos y las obligaciones de los ciudadanos se establecen constitucionalmente en cuatro categorías de relaciones: civiles; ético-sociales; económicas; y políticas.2
La estructura de la República, es decir su ordenamiento, como lo
llama la Constitución, comprende: el Parlamento; la Presidencia de la
República; el Gobierno integrado por el Consejo de Ministros, la Administración Pública y los Organismos Auxiliares; y el Poder Judicial, que se
denomina la Magistratura. Dentro de la estructura política administrativa del Estado italiano hay órganos autónomos llamados Regiones, Provincias y Comunas (Municipios). En materia de defensa de garantías
constitucionales, existen un Tribunal Constitucional y un sistema de
revisión de la Constitución y de las leyes constitucionales, el cual está a
cargo del Parlamento.
A. El Poder Legislativo
El Parlamento3 se integra con dos cámaras, la de Diputados y la de
Senadores. La Cámara de Diputados se integra con 630 diputados elegidos por la vía del sufragio universal y directo, el Senado de la República se
integra con 315 Senadores electos de manera universal y directa, por
electores que hayan cumplido los veinticinco años de edad, residentes de
la región donde se vota. Ninguna región tendrá menos de siete senadores, con las excepciones de la Región de Molise que tiene dos senadores y
la Región de Val D´Aosta que cuenta con un solo senador. Se integran al
Senado un pequeño número de miembros vitalicios designados no elegi dos,
entre los cuales se encuentran los ex Presidentes de la República y hasta
1 Se ratifica nuestra posición en la concepción teórica de la Justicia Electoral en
sentido amplio a que se refiere la voz: JUSTICIA ELECTORAL, del Diccionario Electoral
preparado por el Instituto Interamericano de Derechos Humanos, CAPEL, México,
UNAM- IIJ, TEPJF, IFE, T.-II , PP.753,755 y ss.
2 Cfr. Costituzione della Repubblica Italiana, Artículos 13, 29, 35 y 48.
3 Artículos 55 a 69 de la Constitución.
284
Italia
cinco ciudadanos distinguidos que sean nombrados Senadores por el Presidente de la República.
El Parlamento italiano entonces es bicameral y ambas cámaras, salvo
casos de excepción, se reúnen separadamente. Las dos cámaras tienen las
mismas competencias y las mismas funciones por lo que constituyen un
sistema igualitario o paritario, entonces, cualquier decisión del Parlamento
debe ser obtenida separadamente por la aprobación de cada cámara.
Las miembros de las cámaras duran cinco años en su período. Las
sesiones conjuntas se realizan para la elección de Presidente de la República, así como para recibir el juramento del mismo, también para elegir
a cinco Jueces de la Corte Constitucional, para elegir a 10 miembros del
Consejo Superior de la Magistratura y para indiciar al Presidente de la
República por alta traición y por atentados contra la Constitución.4 Las
Cámaras se reúnen de oficio el primer día laborable de febrero y del mes de
octubre, y pueden ser convocadas en sesión extraordinaria por iniciativa
de su Presidente, o por el Presidente de la República, o por un tercio de sus
miembros. Convocada una Cámara, automáticamente lo estará la otra.
La función legislativa la ejercen colectivamente las dos Cámaras,
la iniciativa de las leyes pertenece al Gobierno, a los Diputados y Senadores y a los organismos con esa prerrogativa por ley constitucional. El pueblo ejerce la iniciativa de ley a través de propuestas realizadas con el
carácter de Proyectos de Ley y firmadas cuando menos por 50 mil ciudadanos. Las leyes las promulga el Presidente de la República y éste tiene
el derecho de veto para solicitar nueva deliberación de una ley.
Cinco Consejos Regionales al menos, o medio millón de ciudadanos
podrán solicitar referéndum popular para otorgar aprobación total o parcial a una ley. No se admite el referéndum en materia de leyes tributarias,
presupuestales, de amnistía o para decidir la celebración de tratados internacionales. Los electores de Diputados y de Senadores están legitimados para participar y votar en el Referéndum. Ambas Cámaras aprueban
el presupuesto del Estado italiano y su balance presentado por el Gobierno.
La función de orientación y control político consiste en la definición y las orientaciones políticas del Estado y la ejerce el Parlamento
porque el mismo está integrado por representantes directamente elegidos por el pueblo, por lo que el Parlamento es la sede de los intereses y
exigencias de la sociedad civil, de tal manera que las discusiones y las
decisiones de los Diputados y los Senadores constituyen la orientación
política general.
El carácter de estas funciones se advierte especialmente respecto
al Gobierno, puesto que el Parlamento le otorga a su inicio, una moción de
4
Cfr. Constitución Artículos 83, 91, 104, 135 y 90.
285
Leoncio Lara Sáenz
confianza para funcionar y en cualquier momento el Parlamento le puede
perder la confianza y obligarlo a renunciar y, entonces, operar en desacuerdo con la política general observada por el Gobierno.5
B. El Poder Ejecutivo
El Poder Ejecutivo del Estado italiano lo forman el Presidente de la
República y el Gobierno a través del Consejo de Ministros, la administración pública forma un cuerpo constitucional ad hoc para cumplir su cometido. El Presidente es nombrado por las dos Cámaras y en la elección
participan tres delegados por cada Región, la elección es secreta y se
requieren los dos tercios del voto del Parlamento para la designación.
Puede ser Presidente cualquier ciudadano que haya cumplido cincuenta
años de edad y goce de derechos civiles y políticos, el cargo dura siete
años y no existe la reelección.
El Presidente de la República tiene entre otras varias facultades,
diversas capacidades relacionadas con la actividad electoral como son,
convocar a elecciones para nuevas Cámaras, así como convocar a referéndum popular en los casos previstos por la Constitución, de hecho la
forma de gobierno parlamentaria que adoptó Italia convierte al Presidente en el Jefe del Estado italiano que celebra los actos más importantes de
la vida política del país, pero que sustantivamente se limita a oficializar
las decisiones tomadas por el Parlamento y por el Gobierno, sin ninguna
capacidad de intervención en las grandes decisiones políticas.
El Presidente integra la unidad nacional e internacionalmente es
el representante del Estado italiano en la realización de tratados y convenios; realiza un equilibrio del sistema fundamentalmente a través de las
decisiones del Presidente del Consejo de Ministros y de la disolución anticipada de las Cámaras, por lo que el Presidente no tiene funciones directas de gobierno sino que su función es la de la continuidad y el equilibrio
del sistema y el respeto de las normas fundamentales de la Constitución.
El Gobierno se integra con el Presidente del Consejo y los Ministros
que constituyen el Consejo, el Presidente de la Republica nombra al Presidente del Consejo quien se convierte en Primer Ministro6 y a los Ministros del Gabinete a propuesta de éste. El Gobierno deberá contar con la
confianza de las dos cámaras, el Primer Ministro dirige la política general del Gobierno, mantiene la unidad y orientación política y administrativa y promueve y coordina a los Ministros del Consejo. Los Ministerios
son órganos administrativos públicos.
5
6
286
Artículo 94 de la Constitución.
Cfr. Artículo 95 Constitucional.
Italia
El Gobierno cuenta con Organismos Auxiliares: El Consejo Nacional de Economía y Trabajo y el Consejo de Estado, que es un órgano de
asesoramiento jurídico, administrativo y de tutela de la justicia en sus
funciones de Tribunal, además el Tribunal de Cuentas, el cual ejerce el
control preventivo de la legitimidad de los actos del Gobierno y también la
gestión del presupuesto del Estado.7
C. El Poder Judicial
La Constitución no organiza directamente al poder judicial ordinario que en Italia es llamado la Magistratura Ordinaria,8 pero sí establece
los principios generales que someten a la ley y a los principios constitucionales a los jueces, determina, además, el ejercicio de jueces y magistrados ordinarios y prohíbe los extraordinarios, fija los límites de la
participación del pueblo, a través de la ley, en el otorgamiento de la justicia y establece el Consejo de Estado, el Tribunal de Cuentas y distingue
la justicia militar en tiempos de guerra y el fuero jurisdiccional militar
durante la paz.
La organización de la jurisdicción es la siguiente: el Juez de Paz
inicia la escala, el puesto tiene el carácter de honorario y juzga de causas civiles y penales de pequeña cuantía en las Comunas (Municipios)
más importantes de las Provincias. El Pretor es un juez de carrera que
constituye la primera instancia en materia civil y penal, su jurisdicción
territorial comprende varias Comunidades de una Provincia. El Tribunal
que es un Colegio formado por tres jueces de carrera y su materia es civil
o penal, su circunscripción comprende la Provincia completa, en ciudades importantes existen tribunales para los menores, ante los cuales se
desarrollan los procesos penales de los menores de 18 años y algunos
procesos civiles.
La Corte de Apelación es un Colegio formado por tres jueces de carrera y constituye exclusivamente la segunda instancia ya sea en materia penal o civil. Hay una Corte en la capital de cada región y en algunas
otras ciudades importantes, su jurisdicción en general comprende el territorio de la Región. La Corte de Asís es un Colegio formado por 2 jueces de
carrera y por 6 jueces populares sorteados entre los ciudadanos que cuentan con un diploma para enseñar en el Bachillerato. Son jueces en materia penal para delitos de especial gravedad, su competencia es regional.
Las Cortes de Asís para Apelación son tribunales colegiados formados por 2 jueces de carrera y 6 jueces populares nombrados por sor-
7
8
Artículo 94 Constitucional.
Cfr. Arts. 101 a 113 de la Constitución Italiana.
287
Leoncio Lara Sáenz
teo y que tengan diploma de enseñanza de bachillerato, son jueces de
segunda instancia respecto de las Cortes de Asís, su competencia territorial es regional. La Corte de Casación es un tribunal establecido
en Roma, la integran 9 magistrados y un presidente y juzga en materia civil o penal en revisión de las sentencias de los tribunales de
apelación.
La Corte Constitucional es el más alto tribunal italiano que tiene
como competencia los juicios relativos a la constitucionalidad de las leyes y de los actos que tienen fuerza de ley, tanto del Estado italiano como
de las regiones, y por consiguiente tiene competencia para anular las
leyes que son juzgadas inconstitucionales o contrarias a la Constitución.9
La Corte conoce también de los conflictos de atribuciones entre los poderes del Estado, o entre los poderes del Estado y las regiones o entre las
regiones; asimismo conoce del juicio de acusación promovida por el Parlamento contra el Presidente de la República y desde luego, sobre el juicio de admisibilidad de los referenda.
La Corte Constitucional se integra por quince Jueces que duran en
su encargo doce años y no son reelegibles de manera inmediata, son
seleccionados de entre magistrados, aun jubilados, de la jurisdicción superior, académicos ilustres de universidades, y abogados con más de veinte años de ejercicio. Los jueces son designados de la siguiente manera: 5
por el Presidente de la República, 5 por el Parlamento en ambas cámaras
con sesión común y una votación de dos tercios, 3 son electos por la Corte
de Casación, 1 por el Consejo de Estado y 1 por el Tribunal de Cuentas. La
Corte Constitucional elige a su Presidente, el que dura en el cargo tres
años y puede ser reelecto, los jueces gozan de fuero constitucional por
sus resoluciones y el Tribunal tiene su sede en la Ciudad de Roma. El
Tribunal expide sus decisiones en la forma de sentencias que son publicadas en la Gaceta Oficial (Gazzeta Ufficiale), las resoluciones son definitivas y contra ellas no procede recurso o apelación alguna.
Forma parte también del poder judicial el Consejo Superior de la
Magistratura, compuesto por 33 miembros: el Presidente de la República,
el Presidente de la Corte de Casación, el Procurador General ante la Corte de Casación, 20 miembros son elegidos por todos los magistrados ordinarios del poder judicial y 10 miembros electos por el Parlamento; los
electos duran en su encargo cuatro años y no son inmediatamente reelegibles, corresponde a este organismo constituirse como un órgano de designación de magistrados, vigilar y promover la carrera judicial, y proveer
la disciplina y responsabilidad de los miembros del poder judicial.
9
288
Cfr. Artículos 135, 136 y 137 de la Constitución Italiana.
Italia
En los procesos penales el ministerio público ejerce su monopolio a
nombre del Estado de perseguir los delitos, investigarlos y seguir los juicios penales, esta función la ejercen magistrados ordinarios que se denominan Procuradores de la República que ejercen en la Preturas y ante
los Tribunales y los Procuradores Generales que funcionan ante las Cortes de Apelaciones y la Corte de Casación; sin embargo, están organizadas sobre la base vertical de tal manera que existe un Procurador en Jefe
y Procuradores Auxiliares o Dependientes.
Todos los Magistrados o Jueces tienen a su disposición a la Policía
Judicial, que si bien depende administrativamente del Ministerio de Asuntos Internos, está sometida jurisdiccionalmente a los jueces cuando actúan
en un proceso en curso. En esta materia se puede mencionar que la Constitución puede ser revisada por medio de leyes específicas de Revisión Constitucional, mismas que deben de ser aprobadas por la mayoría absoluta de
los componentes de cada Cámara y pueden ser sometidas a referéndum
cuando así lo solicite una quinta parte de los miembros de una de las Cámaras o quinientos mil electores o cinco Consejos Regionales, una ley sometida a referéndum no se promulgará mientras no sea aprobada por mayoría de
votos válidos, la Constitución establece que la forma republicana de gobierno no podrá ser objeto de revisión constitucional. 10
2.
Las regiones, las Provincias y las Comunas (Municipios)
La organización administrativa y territorial local de la República
Italiana se integra con las Regiones, las Provincias y las Comunas (Municipios). Las regiones son entidades autónomas territoriales con personalidad jurídica propia y pública sujetas al control del Estado italiano con
fines administrativos y políticos que tienen capacidad legislativa principalmente sobre sus circunscripciones comunales, policía urbana y rural,
mercados, salud e instrucción profesional, museos y bibliotecas locales y
turismo, siempre y cuando las normas no interfieran con los intereses
nacionales o los de otras regiones.11
Las regiones tienen una autonomía financiera relativa toda vez
que tienen patrimonio propio y administran los impuestos de orden local,
pero de acuerdo a las políticas tributarias y financieras del estado nacional. Existen 20 regiones en Italia y cada una de ellas tiene un estatuto
propio que fija las disposiciones para la organización, administración y
10
Cfr. Art. 139 de la Constitución.
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Italia (Biblioteca Digital IFE), pp.14 y ss, además Díaz Vásquez, José Luis. Estructura
Política, Procesos electorales y el contencioso electoral en Italia, en “Justicia Electoral”
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11
289
Leoncio Lara Sáenz
operación de la región; sin embargo, existen estatutos especiales con
mucha mayor autonomía para las regiones de Val D´Aosta, Friuli-Venecia
Giulia, Trentino, Alto Adige, Sicilia y Cerdeña.
Los organismos de las Regiones son: el Consejo Regional, la Junta
Regional y el Presidente de la Junta. El Consejo es el órgano legislativo y
reglamentario. La Junta Regional es el organismo ejecutor operativo y
administrativo de la Región, el Presidente de la Junta Regional representa la Región, promulga leyes y reglamentos regionales y dirige la administración regional de acuerdo con las instrucciones del Gobierno
central. Está prohibido pertenecer a una u otra cámara parlamentaria y
ser miembro de un Consejo. El Presidente y los Miembros de la Junta
Regional son nombrados por el Consejo regional entre sus componentes.
En cada región existe un Comisario del Gobierno Central que residirá
en la capital de la Región que supervisa las labores del Consejo Regional, la
legitimidad de los actos establecidos por los Consejos Regionales. Ejerce
descentralizadamente un Gobierno Central un organismo del estado nacional, y en cada Región existen tribunales de justicia administrativa de primer
grado que eventualmente tienen secciones fuera de la capital de la Región.
Las Provincias y las Comunas son órganos descentralizados
administrativamente que realizan funciones administrativas dentro de una
circunscripción de jurisdicción dentro de la región y respecto a una población,
en esto se parecen la comuna (Il Comune) a los municipios latinoamericanos.
Italia tiene establecidas 95 provincias y 8 mil 74 Comunas (Municipios).
Las Comunas (Municipios) tienen funciones de administración local, de vivienda, infraestructura productiva, personal docente para educación primaria, salud, higiene, ambiente, red vial, transporte urbano,
comercio local, basura, limpieza urbana, suministro de agua, cementerios, policía urbana, rastros, ferias, mercados, regulación de precios; y en
materia electoral la elaboración de las listas nominales de electores,
ubicación de casillas, subdivisión de secciones electorales, entre otras.
Históricamente las Comunas (il Comune) (Municipio) son previas a
la organización monárquica y republicana, sus órganos de gobierno son
el Consejo Comunal, la Junta Comunal y el Síndico que es el jefe de
gobierno y titular del organismo administrativo descentralizado y el Consejo Comunal que se integra por Consejeros.
3.
El sistema electoral
A. Los electores y el voto
En Italia se denomina cuerpo electoral al conjunto de ciudadanos
que tienen el derecho al voto y adscripción al cuerpo electoral que es el
290
Italia
resultado de su incorporación a la listas electorales que cada Comuna
(Municipio) compila y prepara oficiosamente, sin intervención del interesado, mediante la incorporación de los ciudadanos domiciliados en el
territorio de la Comuna. Igualmente los ciudadanos italianos que habitan en el extranjero tienen el derecho al voto. 12
Desde 1948 están vigentes en Italia los principios de sufragio universal, directo y secreto. De conformidad a la Constitución italiana, todos
los hombres y mujeres que han alcanzado la mayoría de edad, 18 años,
son electores en general, pero se requiere tener 25 años para votar en
las elecciones del Senado. Mientras que pasivamente los candidatos a
diputados deben tener 25 años y los correspondientes a senador, 50 años.
El voto es personal, por lo tanto no puede delegarse o ser representado en su emisión, con igualdad de valor. El voto de todos los electores
tiene el mismo peso y cuenta igual al de todos. El voto es libre y secreto,
para lo cual la ley establece que se manifieste en una boleta en la
confidencialidad de una casilla electoral y que el elector, después de haber votado, deposite su boleta doblada al interior de una urna, por lo que la
ley dispone también que las boletas que tengan marcas que identifiquen
al votante serán nulas.
Todos estos requisitos garantizan la plena libertad sin supervisión
ni condicionamiento por parte de otros. El ejercicio del voto está considerado como un deber cívico y derecho que no puede ser limitado salvo por
cuestiones de incapacidad civil o por efecto de una sentencia penal no
impugnable y en los casos de indignidad moral establecidos por las leyes.13
B. Los partidos políticos
El proceso de la votación en Italia como en otros países es el producto de una evolución histórica; en efecto, al inicio de la formación del
Estado italiano los electores constituían el 2% de la población y hoy en día
el porcentaje del cuerpo electoral es el de 80% de la población, recuérdense
los bajos niveles demográficos de los italianos. Es en este panorama que
se realizan de conformidad al sistema electoral dos tipos de elecciones:
las políticas, en las que se eligen a los miembros del parlamento, Diputados y Senadores; y las administrativas, en las que se eligen a los integrantes de las juntas regionales, provinciales y comunales. Asimismo,
todos los ciudadanos, sin distinción de sexo, tienen acceso a los cargos de
elección popular.14
12
13
Cfr. Art. 48 de la Constitución.
V. Art. 58 de la Carta Magna Italiana.
14 V. Los Artículos 48 y 51 de la Constitución, V. Díaz Vasquez, J.L. op.cit. p. 75.
291
Leoncio Lara Sáenz
Todos los ciudadanos tienen el derecho a asociarse libremente sin
necesidad de autorización para las finalidades permitidas y no prohibidas
por la ley. Por lo tanto, los ciudadanos se pueden asociar libremente en
partidos políticos para concurrir con método democrático a la determinación de la política nacional.15
Los autores señalan que la Primera República (1948) estableció un
sistema de partidos, la partitocrazia, que durante varias décadas fue muy
estable pero que con motivo de la aparición de ideologías post materialistas y la disminución del peso de subculturas políticas comunitarias, así
como con el aumento de la volatilidad electoral y el drástico resurgimiento del individualismo liberal, se propició un tipo de participación electoral
partidista pragmático y no ideologizado.16
C. El sistema electoral
a. El sistema mayoritario y el sistema proporcional
La Constitución italiana no contiene disposiciones específicas sobre la naturaleza del sistema electoral, sino que define el principio del
sufragio universal y directo y agrega que las elecciones para el Senado se
desarrollan sobre la base regional,17 por lo tanto, es a nivel de leyes del
Parlamento donde se fijan los principios y las características del sistema
electoral italiano, el cual finalmente estableció, en los años posteriores,
un sistema proporcional puro, es decir, un sistema de correspondencia
estrecha entre los votos contabilizados y recibidos y la asignación de escaños; este sistema proporcional en 1993 tuvo un agregado de mayoría
bonificada, sin que ningún partido o grupo la alcanzara.18
A partir de 1993,19 con la reforma electoral y la introducción del
sistema del referéndum electoral, a través de la Ley 277/1993 se intro15 Sobre los Partidos Políticos Italianos V. Aguirre, Pedro (Coordinador) op. cit.
sección III; y Sturlese, Laura. Los efectos de la Nueva Ley Electoral en el sistema
político y de partidos en Italia, en Boletín mexicano de Derecho Comparado, nueva
serie, Año XXIII, No. 68, mayo-agosto de 1990, pp. 436 y ss.
16 Cfr. Artículo 49 de la Constitución y V. Aguilera Prat. Cesareo R. de. Ambigüedades
de la Transición Italiana en Revista de Estudios Políticos (Nueva Epoca), pp. 94 y ss.
17 cfr. Arts.56 y 57 de la Constitución.
18 Se refiere el texto a las Leyes No. 277 del 4 de agosto de 1993 para las elecciones
de Diputados, llamada mayormente Ley Mattarella, por el Diputado que presidió la
Comisión redactora; Ley No. 276 del 4 de agosto de 1993 para las elecciones en el
Senado y la tercera ley Electoral para la elección de los Consejos Comunales ( municipales)
y provinciales N. 81 del 25 de marzo de 1993.
19 Sobre este tema V: Mor, Gianfranco. La reforma Electoral en Italia, en Justicia
Electoral No. 4, Vol. III, 1994, pp. 27 y ss. Y Roccella, Alberto. La reforma del sistema
electoral regional italiano: una primera lectura, en Justicia Electoral, México, TEPJF,
No. 9, 1997, pp. 109 a 119.
292
Italia
dujo un sistema de mayoría con corrección proporcional, el cual funciona
de la siguiente manera: en lo que se refiere a la Cámara de Diputados el
territorio nacional fue dividido en 26 circunscripciones electorales territoriales que corresponden mayormente a una región salvo para Piamonte,
Lazio Campania y Sicilia, que fueron divididas en 2 circunscripciones y
Lombardía que fue dividida en tres circunscripciones electorales.
Para la elección del 75% del total de los 630 curules de diputados, o
sea 475 diputaciones, se realizaron elecciones uninominales y para tal
efecto cada circunscripción electoral fue dividida en tantos colegios
uninominales electorales como era el número de diputados para elegir
en la circunscripción electoral, en promedio cada colegio uninominal
comprendía una población de 120 mil habitantes. Para estos efectos se
indujo a los partidos a unirse en dos grandes coaliciones, de derecha y de
izquierda, por lo que cada coalición presentó un solo candidato en cada
colegio uninominal.
En este sistema de mayoría cualquiera podría ser candidato independientemente de su pertenencia a un partido, siempre y cuando lo
hiciera en un colegio uninominal sujeto a las siguientes condiciones:
suscripción de la candidatura por 500 ciudadanos electores de dicho colegio; que su candidatura esté relacionada con uno o varios partidos, con
un máximo de cinco, finalmente el requisito de presentarse como candidato en uno solo y exclusivo colegio uninominal.
Por lo tanto, cada elector manifiesta su voto y preferencia por
uno de los candidatos o candidatas que aparecen en las boletas electorales, por lo tanto se vota por las personas y de manera indirecta por
los partidos, y resulta electo el candidato que haya obtenido el mayor
número de votos.
Los partidos de cualquier manera podrían quedar fuera de la coalición y presentar a su propio candidato. Para la elección del 25% restante
de diputados, todos los partidos políticos se presentaron con candidatos de
manera individual, solamente los partidos políticos que superan el 4% de
límite de votos obtuvieron un escaño en la Cámara.
En este sistema del 25% de escaños por asignar, una cuarta parte
de los asignados a cada circunscripción electoral se somete a la elección proporcional, por lo que en cada circunscripción se presenta una
lista de candidatos que debe ser suscrita por un número de electores de
entre un mil y 4 mil, la lista puede comprender un número de candidatos iguales a un tercio de los diputados por elegir en la circunscripción,
pudiendo ser incluidos aquellos que sean candidatos en los colegio
uninominales.
En este caso cada elector manifiesta su preferencia por el partido y
no por la persona, por lo que al final del escrutinio, los votos obtenidos por
cada partido en cada una de las circunscripciones se suman a nivel na293
Leoncio Lara Sáenz
cional, sujetándose esta suma a dos reglas: la asignación de curules se
atribuye a las listas que hayan obtenido una votación superior al 4% a
nivel nacional, este tope lo llaman: sbarramento.
La elección por el método proporcional tiene el objetivo de corregir
los resultados obtenidos con el sistema mayoritario, por tal motivo los
partidos que hayan obtenido triunfos de sus candidatos que hayan sido
electos en un colegio uninominal, sufren una penalización, es decir,
por cada candidato electo vienen sustraído del total de votos un número
igual de votos más uno a aquellos recibidos en segundo lugar en el mismo colegio, lo cual sería suficiente para vencer en el colegio. Por lo cual
los partidos que no han logrado elegir a un candidato en los colegios
uninominales, por lo que por la vía del sistema mayoritario han perdido
completamente sus votos, con la sustracción planteada son compensados, a este procedimiento se le llama Scorporo.
Para la Cámara de Senadores, también después de la reforma de
1993, el 75% de los escaños fue atribuido con un sistema mayoritario en
circunscripciones y colegios uninominales, por lo tanto se votó por una
persona que es el candidato de uno o varios partidos y son electos Senadores los candidatos que obtuvieron más votos en la circunscripción
uninominal.
El 25% de los escaños es adjudicado con el método proporcional sobre la base de los votos reportados por los partidos en los colegios
uninominales de cada región, por lo que son electos los senadores en los
colegios uninominales que obtuvieron el porcentaje más alto de votación. Las circunscripciones electorales para las elecciones del Senado
fueron constituidas por regiones, por lo que los 335 escaños fueron adjudicados en las regiones en proporción a la población con residencia legal
en cada una de las mismas.
D. Las Elecciones Políticas
a. Los preparativos electorales
En las elecciones políticas se eligen a los diputados y a los senadores y en ambos casos existen procesos electorales diferenciados. Veamos
primero el de los diputados con algunas consideraciones previas. Los electores se integran y deben de estar inscritos en una lista de electores que
se forma y se revisa anualmente de oficio. En cada Comuna (Municipio)
existe entonces un Registro de Electores que de manera nacional es llevado y registrado por la Oficina Central Nacional de Servicios Electorales
del Ministerio del Interior.
El Registro se confecciona en cada Comuna en base a las actas del
Registro Civil. En las mismas están inscritos los ciudadanos y desde lue294
Italia
go aquellos que tienen derecho a ser electores. Para este efecto la Comuna expide un certificado de elector, en cada elección, a los inscritos en las
listas. En este certificado se señala la circunscripción y la sección electoral en la que se debe votar.
Las Listas Electorales de la Nación constituyen el Registro Nacional de Electores que funciona con una Comisión revisora y las Comisiones Electorales de Circunscripción. Las listas de electores se utilizan en
las elecciones nacionales políticas y en las elecciones administrativas,
comunales, provinciales y regionales.
El procedimiento electoral preparatorio20 se inicia con un Decreto
del Presidente de la República previa deliberación del Consejo de Ministros, mismo que debe ser publicado en la Gaceta Oficial de la República.
Los Síndicos de las Comunas (Municipios) están obligados a dar a conocer
a los habitantes dicho decreto a través de Avisos y Bandos, de tal manera
que las elecciones se llevan a cabo dentro de los cuarenta y cinco días
posteriores a la emisión de la Convocatoria.
Después de la Convocatoria se establece ante la Corte de Casación
la Oficina Electoral Central y Nacional dependiente del Ministerio del Interior del Gobierno, la cual se integra con Presidente designado oficialmente y cuatro consejeros seleccionados por el Primer Presidente. Ante
la Corte de Apelación o ante el Tribunal Administrativo cuya Jurisdicción se encuentra en una Comuna se instala una Oficina Circunscripcional
Central, la cual se integra por tres Consejeros, uno de los cuales es designado Presidente por el Presidente de la Corte de Apelación o por el del
Tribunal, los cuales deberán recibir las listas electorales o constituir los
Colegios Uninominales o Listas Uninominales, en su caso, para los diferentes tipos de candidaturas y para realizar sobre ellas los cálculos de la
votación.
Para efectos electorales el territorio nacional italiano está dividido en 26 Circunscripciones, así como el Valle de Aosta que constituye
una circunscripción y desde luego, según los datos del último Censo
Nacional y en base a su población, a cada circunscripción se le otorga el
número de escaños que le esperarían, toda vez que en cada una de las
mismas el 75% corresponde a los votos de mayoría y dentro de la misma
se constituye, como quedó dicho, un colegio uninominal para el otorgamiento de los cálculos de proporcionalidad. En el país se instalan 475
colegios uninominales.
20 De conformidad a la Ley Electoral No. 361 de 1993, el Reglamento de Actuación
N.277 del 4 de agosto de 1993 y del Reglamento del Congreso de los Diputados.
295
Leoncio Lara Sáenz
b. Las elecciones de Diputados
Considerado el Ministerio del Interior la máxima autoridad electoral nacional para los efectos de la elección de los Diputados, en la misma
y en la Oficina Central Electoral los representantes de los partidos políticos o de los grupos políticos organizados, presentan entre los días 44 y 42
previos a la votación, a través de delegados ad hoc, los documentos con los
símbolos y emblemas de que hacen uso habitualmente para ser reconocidos como partidos o grupos políticos, además de las listas de candidatos
para cada circunscripción, así como las candidaturas uninominales.
Las listas de las candidaturas para los colegios uninominales deben ser presentadas en cada circunscripción ante la Oficina de la Corte
de Apelación o del Tribunal que corresponda, entre los días 35 y 34 antes
de las elecciones. Para tal efecto quedarán además debidamente reconocidos los representantes de los partidos políticos o grupos, llamados delegados, en número de dos y con el registro de sus suplentes.
Treinta días después de la Convocatoria para celebrar elecciones,
el Síndico de la Comuna prepara los certificados de inscripción de las
listas electorales, los cuales deberán ser entregados a los electores dentro de los seis días posteriores a su elaboración. En los certificados se
indica la circunscripción electoral y la sección del elector, el lugar de su
casilla y las horas de votación, el certificado tiene una parte desprendible
con los mismos datos, la cual se separa el día de la elección y queda en
poder de las autoridades de las casillas para control de votación.
Los electores residentes en el perímetro de la Comuna (Municipio)
reciben en su domicilio el certificado y la recepción se comprueba con un
recibo que debe ser firmado por el propio elector o persona de su familia o
de su servicio, previa identificación. Los residentes que por algún motivo
no reciban el certificado pueden recogerlo en la Oficina del Comune que
realiza la distribución.
Un día antes de la elección el síndico entrega el material electoral
a cada Presidente de Oficina Electoral Seccional, en especial las boletas
que son de papel resistente de tipos y colores diferentes para los Colegios
Uninominales y para las Circunscripciones, las cuales se preparan y se
imprimen por el Ministerio del Interior y contienen las inscripciones
necesarias para identificar las candidaturas, su carácter y los partidos
políticos que las presentaron. Las urnas para la votación son proporcionadas también por el Ministerio.
Las cabinas y las urnas se reciben por el Síndico quince días después de la convocatoria a las elecciones. Las Secciones Electorales se
integran por un presidente, cuatro escrutadores, entre los cuales, a selección del presidente, uno funge como vicepresidente y otro funge como
secretario. La sala de votación tiene una entrada y una salida, se debe
296
Italia
procurar un acceso especial para las mujeres. En su conjunto podríamos
señalar que esta organización se asemeja a una casilla en las elecciones mexicanas.
El Presidente de la Sección Electoral asume la capacidad de llamar
a la policía y por lo tanto puede hacer uso de la fuerza pública, sea con la
policía o con las fuerzas armadas en caso de disturbios durante las votaciones. La votación se inicia una vez que los miembros de la casilla legitiman con sus firmas el material electoral, por lo que los votantes como
llegan votan, previamente deben de identificarse con documento oficial
con fotografía, pudiendo ser la cédula de identificación nacional o cualquier otro documento de identidad oficial, no existe un documento de
identificación electoral, sino que además de la identificación personal
deben exhibir el certificado electoral que concuerde con su identificación, para lo cual una vez identificado se desprende del certificado la parte que corresponde, solamente entonces el votante puede dirigirse a las
urnas y votar.
Ya que los electores votaron, el presidente de la oficina electoral
declara cerrada la votación y procede el escrutinio y a la distinción de
los votos de mayoría y los uninominales. El presidente, una vez que
termina el conteo de votos, delibera, oyendo el parecer de los
escrutadores, los resultados del escrutinio, agrupando los votos que fueron impugnados, remite la documentación electoral a la Oficina Central Circunscripcional, redactándose el Acta Electoral correspondiente
por el secretario.
Una vez que la Oficina de circunscripción realiza el recuento de los
votos y el examen de los votos nulificados y los votos protestados, deberá
pronunciarse provisionalmente sobre los incidentes ocurridos en la casilla, y enseguida, procede a proclamar electo en cada uno de los colegios
uninominales al candidato que ha recibido mayor número de votos. Posteriormente determina de la lista electoral de la circunscripción la cifra de
los votos obtenidos por los candidatos y comunica a la Oficina Central
Nacional por medio de un extracto del Acta relativa la cifra electoral
circuncripcional de cada una de las listas electorales, además del número total de los votos válidos de la circunscripción y el total de votos válidos
por cada lista electoral.
La Oficina Central Circunscripcional se pronuncia provisionalmente
sobre los incidentes, salvo que ya exista una resolución firme de los órganos jurisdiccionalmente encargados de hacerlo, levantando un acta que
se remite a la Secretaría de la Cámara de Diputados y a la Oficialía de
Partes de la Corte de Apelación.
Enseguida, la Oficina Circunscripcional Nacional al recibir las actas determina la cifra electoral nacional de cada lista, individualizando
aquellas en donde se haya conseguido en el plano nacional al menos el
297
Leoncio Lara Sáenz
4% y procede a asignar los escaños en base a los resultados generales, y
procede también a obtener el cociente electoral nacional para atribuir la
proporcionalidad de escaños por región, procurando enseguida la distribución en cada circunscripción de los escaños asignados en cada lista
electoral. Corresponde a la Cámara de Diputados erigida en Colegio Electoral, en exclusiva, convalidar la elección de sus propios integrantes.
E. Las elecciones de los senadores
El antecedente legal de la elección de los senadores lo constituye la
Ley No. 64 del 27 de febrero de 1958 y la ley vigente en esta materia es la
Ley No. 276 del 4 de agosto de 1993, la cual constituye la base normativa
sobre las elecciones de los senadores.
El Senado de la República es electo sobre la base regional, los escaños son repartidos entre las regiones a partir de los resultados del último
censo nacional y general sobre la población reportada por la más reciente
edición del mismo en la publicación oficial del Instituto Nacional de las
Estadísticas. Dicha repartición se realiza a través de un Decreto del Presidente de la República bajo la propuesta del Secretario del Interior, simultáneamente a la Expedición por la Presidencia del decreto de convocatoria a
los comicios de senadores.
El territorio de cada región, con excepción de la Región de Molise y
de la Región del Valle de Aosta, está repartido en Colegios Uninominales
en igual número al 75% de los escaños asignados a la región en cuestión. Para la asignación de los escaños faltantes por proporcionalidad,
cada región es considerada y constituida en una sola circunscripción
territorial.
El Senado es electo por sufragio universal, libre directo y secreto,
pero favoreciendo el equilibrio de la representación entre hombres y
mujeres. 21 Los escaños son atribuidos con el sistema mayoritario y la
votación se realiza ante los colegios uninominales de cada región. Los
escaños posteriores son atribuidos proporcionalmente en las circunscripciones regionales entre los grupos de candidatos concurrentes en los colegios uninominales. La votación se realiza en una sola jornada.
Una vez emitido el decreto presidencial de convocatoria a votaciones con deliberación previa del Consejo de Ministros, debe ser publicado
21 Para las elecciones Comunales en las listas de los candidatos, ninguno de los
sexos puede ser, por norma, representado en medida superior a los dos tercios, sin
embargo esta norma no tiene más que un carácter enunciativo. El mecanismo previsto
para los diputados prevé que en las listas presentadas para el reparto proporcional de
¼ de las curules se deben contener de manera alternada hombres y mujeres. Con
mayores explicaciones V.Gianfranco, Mor, op.cit. pp. 45 y ss.
298
Italia
en la Gaceta Oficial con 45 días de anticipación a la celebración de la
jornada electoral. Son elegibles Senadores los ciudadanos que al día de la
elección hayan cumplido 40 años de edad y los electores son todos los
ciudadanos que han cumplido los veinticinco años, se encuentran en las
listas de electores y reciban el certificado de votación.
El tribunal en cuya jurisdicción se encuentra uno o más colegios uninominales se constituye en tantas oficinas electorales circunscripcionales
como sea el número de colegios uninominales. Cada oficina la integran tres
de los magistrados del Tribunal y uno de ellos lo preside por designación del
Presidente del Tribunal. La Corte de Apelación o en su caso el Tribunal de la
Capital de la región se constituye en Oficina Electoral Regional con la intervención de cinco de sus magistrados, de los cuales uno preside, así como de
cuatro expertos electorales con atribuciones sólo técnicas, que son nombrados por el presidente.
Los partidos o los grupos políticos y los candidatos individuales que
pretendan presentar candidaturas deben depositar ante el Ministerio del
Interior los símbolos o emblemas con los cuales declaran su deseo de distinguir las candidaturas. Las candidaturas para cada colegio uninominal deben ser hechas por los grupos que las respaldan. Cada grupo debe tener tres
candidaturas y no debe ser superior este número a los colegios de la región,
los candidatos individuales que no tienen grupos de manera proporcional.
Bajo la pena de nulidad ningún candidato puede aceptar la candidatura en más de un colegio uninominal al Senado o a la Cámara de Diputados. En el caso de las mujeres, dato interesante, es que pueden señalar
su nombre propio de soltera o indicar el nombre de casada.
La presentación de las candidaturas se realiza por dos representantes llamados delegados y sus respectivos suplentes; las solicitudes de
inscripción de candidaturas deben estar suscritas por un mil a un mil 500
electores inscritos en las listas correspondientes en comunas de la región con 500 mil habitantes; 1 mil 750 a 200 firmas en el caso de 1 millón
de habitantes; y 3 mil 500 a 500 firmas en comunas con más de 1 millón
de habitantes. El candidato debe aceptar la candidatura y protestar no
haber aceptado otra candidatura en otros colegios.
La Oficina Electoral Regional otorga, una vez aceptadas las candidaturas, un número de orden a cada una de ellas y ordena la impresión de
las boletas electorales con nombre, contraseña y número de orden de
aceptación. En el caso del Valle de Aosta las boletas electorales deben
imprimirse en legua italiana y en lengua francesa.
La jornada de votación se realiza materialmente en las cabinas
dispuestas para tal efecto ante la presencia del presidente, el secretario
y los escrutadores en la oficina del colegio uninominal. Una vez realizada
la votación, la Oficina Electoral Circunscripcional efectúa el discernimiento de las boletas enviadas por las secciones y se suman los votos
299
Leoncio Lara Sáenz
obtenidos por cada candidato en cada sección, utilizando para este efecto
las actas levantadas en las casillas y se realiza la proclamación de vencedor al candidato que ha obtenido el mayor número de votos en cada
colegio uninominal.
En caso de empate se declara vencedor al más anciano; de esta
proclamación el presidente de la Oficina envía un comunicado al Senador proclamado y se envía la noticia a la Secretaria del Senado así como a
los síndicos de la región para que por su conducto se dé a conocer a los
electores. Finalmente la oficina manda oficio de proclamación y resultados del Senador Electo a la Oficina Electoral Regional, con copia a la Corte
de Apelación y al Tribunal Administrativo.
Una vez que las oficinas electorales circunscripcionales de la Región han rendido sus comunicaciones y actas, proceden a asignar los
escaños proporcionales no asignados por los colegios uninominales, lo
cual hacen con la presencia de los delegados de los grupos de candidatos,
para que se proceda a la definición de la cifra electoral obtenida por cada
grupo y la de los candidatos individuales los cuales no resultaron electos,
o teniendo por cocientes residuales y por número de orden los senadores
restantes, hecho lo cual se comunica al candidato electo, a la Secretaria
del Senado y a los síndicos de las comunas de la Región, marcando copia
a la Corte de Apelación o al tribunal sede de la oficina electoral regional.
Los escaños que se reparten proporcionalmente se distribuyen teniendo en cuenta los votos en la región de cada grupo político, los cuales
resultan de la suma de los votos obtenidos por los candidatos individuales
en los colegios uninominales de la región que concurran bajo las mismas
siglas, a los que deben restarse los votos de los candidatos ya proclamados electos. A este total o resultado se le aplica la fórmula llamada D´Hondt,
según la cual dentro de cada lista los escaños se reparten según las cifras individuales de votos obtenidos por cada candidato, estas cifras resultan de multiplicar por cien el número de votos válidos obtenidos por
cada candidato y dividir el producto por el total de votos válidos emitidos
en los colegios.22
F. Elecciones simultáneas de Diputados y Senadores
La misma Ley de Elección de Senadores contiene a partir de su
artículo 22 reglas para el caso de que haya coincidencia en el mismo día
de elecciones de diputados, de tal manera que el ciudadano esté inscrito
en las listas para la elección de las dos cámaras.
22 V. En este sentido una descripción más detallada en Presno Linera, Miguel
Angel. La reforma Electoral en Italia en “Revista Española de derecho Constitucional”,
Año 14, Número 40, enero-abril de 1994, pp.133 y ss, Madrid.
300
Italia
De conformidad a la Ley Electoral No.361 de 1993, el Reglamento de
actuación N.277 del 4 de agosto de 1993 y del Reglamento del Congreso de
los Diputados, una vez que se presenta a votar el elector y una vez que se
le reconoce su identificación, recibe del presidente de la casilla las boletas relativas a las dos votaciones, las cuales son de color diverso y las
regresa al presidente de la casilla, el cual las deposita en las urnas correspondientes. Las operaciones de votación se terminan a las 22:00 horas y los que esperan serán admitidos a votar.
Una vez cerrada la votación, la casilla y su presidente empiezan el
escrutinio preferencialmente con las urnas del senado; las operaciones
de escrutinio deben ser inmediatas y proseguir y terminar dentro de las
24 horas siguientes al cierre. En el caso de que las elecciones para el
Senado y para la Cámara de Diputados no sean simultáneas, el miembro
de la Cámara aún en funciones que acepta su candidatura para la otra
cámara, terminará ipso iure su mandato.
4. Elecciones Administrativas
A. Elecciones de Síndicos, Presidentes de Provincia,
Miembros de Consejos Comunales y Miembros de
Consejos Provinciales
Es importante destacar que las elecciones del rubro siguen los
dictados, principalmente, de la Nueva Ley sobre Elecciones Locales del
25 de marzo de 1993, No. 81; en cuanto a las candidaturas se debe
señalar que las listas para las elecciones locales, administrativas, se
integran con un candidato a síndico de comuna, o con un candidato
para presidente de una Provincia y de candidatos a los cargos de consejero comunal y23 con un candidato a consejero provincial.
La elección del síndico y del presidente de provincia es una elección directa. Anteriormente eran designados por los consejos comunales
y provinciales, por lo tanto la reforma ha optado por un sistema mayoritario de dos vueltas.24 Establece también esta normatividad un “premio de
mayoría”, consistente en la atribución de dos tercios de los escaños en
las juntas comunales que tengan menos de 15 mil habitantes, y en el
caso de las provincias, este premio se da a las listas electorales que se
hayan coaligado con el candidato al cargo de alcalde o presidente provin-
23
Sobre este tema V. Pietro Barrera, La nouva llegge elettorale per i comuni e le
province. La Sfida della democracia locale. Edizione delle autonomie, Roma, 1993, y
Vittorio Italia y Mario Basan (editores), L´elezione directa del sindaco (e del presidente
della provincia): commento alla Legge, 25 marzo 1993, Núm. 81. Giuffre, Milan, 1993.
24 Cfr. Arts 5, 6 y 8 de la Ley 81 de 1993 (citada en texto).
301
Leoncio Lara Sáenz
cial que haya obtenido una mayoría relativa de votos en el primer caso, y
la mayoría absoluta, para síndico o presidente.
Una característica acusada de la personalización de las elecciones
administrativas en cuestión se advierte claramente en las comunas
menores a 15 mil habitantes, que se asemeja a un procedimiento plebiscitario mayormente, sobre todo porque en estas elecciones de esta dimensión el voto de los electores para el consejo comunal está ligado al
voto al cargo de alcalde y el premio de mayoría llega a su máximo, puesto
que se refieren a los dos tercios de los consejeros del Consejo comunal,
es decir quien vota por el alcalde en estas elecciones, prácticamente
está votando por el consejo comunal.
Un aspecto interesante de estas votaciones administrativas lo constituye el asunto de género, puesto que se establece que en las listas de
candidatos ni hombres ni mujeres no pueden dejar de estar representados en cantidades mayores a los dos tercios de candidatos, y ordena que
los Estatutos de las Comunas y el de las Provincias deberán establecer
reglas que aseguren la igualdad de oportunidad para ambos sexos en las
elecciones. Los casos concretos no están regulados, por lo que la decisión
queda en manos de las autoridades judiciales cuando actos de inequidad
son denunciados.
La presentación de las candidaturas requiere de apoyo de firmas de
electores, cuyos números siguen los de la elección parlamentaria, es
decir en comunas de más de 1 millón de habitantes se deberá tener entre 2 mil y 3 mil firmas, y en las comunas pequeñas que tengan entre 2
mil y 20 mil habitantes se deberán reunir al menos 200 firmas.
B. Algunas reglas electorales generales
Otro aspecto muy importante de las reformas se refiere a la publicidad
de los gastos electorales, el acceso a los medios de comunicación y a la
propaganda electoral, lo cual constituye excepciones en el sistema electoral, en cuanto se determina la voluntad de los medios de comunicación para
difundir propaganda electoral, pero una vez que los medios hacen propaganda no pueden discriminar y no aceptar de otros partidos o grupos políticos.
Desde luego están prohibidas las manifestaciones propagandísticas encubiertas en los programas informativos, de entretenimiento, culturales y deportivos. Existe para esto un Ombudsman llamado: Il Garante
per le radiodifusiones e l´editoria, y se regulan cuidadosamente la publicidad y los gastos electorales y se está obligado sin excepción a realizar la
publicación de los gastos definitivos, con lo que se ha venido propiciando
la transparencia sobre el financiamiento de los partidos.
El sistema para la votación es complicado. En las comunas con
menos de 15 mil habitantes el elector tiene un voto único para el síndico
302
Italia
y la candidatura coaligada con éste, además de que estaría ya ejerciendo
el voto de preferencia a favor de uno de los candidatos al cargo de consejero, por lo que el elegido es el que obtenga más votos en primera o en
segunda vuelta (Ballotaggio).
En las comunas con más de 15 mil habitantes los votantes pueden:
emitir voto único, para el alcalde y lista de consejeros con él coaligada;
voto para alcalde sin transferir a lista con él coaligada; se puede además,
votar por el candidato alcalde y por una lista diferente del consejo comunal. En el primer y tercer caso se tiene el voto de preferencia cuando
ninguno de los candidatos obtiene la mayoría que es la manera de ganar
la votación. En este caso se convoca a una segunda vuelta a los dos candidatos que recibieron las votaciones más altas, resultando ganador el
que tenga el mayor número de votos a su favor.
Para las elecciones del Presidente de la Provincia el votante tiene
un solo voto tanto para el candidato a la presidencia como para los candidatos al consejo coaligados con él. Para estas elecciones en los municipios de menos de 15 mil habitantes se atribuyen dos tercios de puestos
en el consejo comunal al candidato a la presidencia que haya tenido
mayoría de votos, el tercio restante se distribuye proporcionalmente entre las demás listas de acuerdo a la fórmula D´Hondt. Estos sistemas de
cálculo electoral se aplican también a los Consejos Provinciales.
En las elecciones de consejero de los Consejos comunales y Provinciales se otorga a los votantes un “voto de preferencia”, en el sentido de
preferir a uno de los candidatos que forman parte de la lista que el mismo
votó. Ha sido criticado el sistema del premio de mayoría puesto que se
trata de reminiscencias del fascismo, señalan algunos,25 sin embargo,
los más sostienen que este premio consolida la candidatura del presidente y la obtención de un Consejo favorable y solidario, es decir una mayoría sólida para el síndico o para el presidente provincial.
Las reglas del término de duración de los encargos de los períodos
de los síndicos de comuna y de los presidentes provinciales se reducen de
cinco a cuatro años, y se permite una reelección no inmediata y en el
caso de dos mandatos seguidos no es reelegible.26
El presidente de las juntas regionales será electo de manera directa. El candidato al inicio de la lista regional que consigue el mayor número de votos válidos, aun sin reunir la mayoría absoluta, es electo presidente.
En estas elecciones no está prevista la doble vuelta (ballotaggio).
25
Sobre esta polémica V. Presno Linero, M.A. op. cit. p. 152.
Sobre las reglas generales se debe consultar la Ley 43 de 1995 Nuove norme per
le elzione dei Consigli delle región a statuto ordinario y la Ley Constitucional del 22
de Noviembre de 199 No. 1. Sobre reformas y revisiones y V. Roccella, Alberto, op cit
passim.
26
303
Leoncio Lara Sáenz
Cada candidato a la presidencia de la Junta Regional conduce una
lista regional y el sistema para elegir (tatarellum) al consejo regional es
mixto entre la proporcionalidad y la mayoría, un 80% de los puestos del
consejo es atribuido en modo proporcional entre las listas provinciales de
los partidos y el restante 20% es atribuido en bloque a la lista del candidato del presidente victorioso, lo cual constituye una especie de premio de
mayoría, puesto que las listas de perdedores no reciben ningún escaño
en las juntas regionales por haber perdido la elección.
Finalmente en este apartado pensamos conveniente referirnos de
forma sintética a la Ley que regula las campañas electorales que es la No.
212 del 4 de abril de 1956 y que toca asuntos tan importantes como la
fijación en las calles de propaganda electoral, la cual deberá hacerse exclusivamente en los espacios previamente destinados por la comuna para
tal efecto y solamente los podrán ocupar los partidos y los grupos políticos,
los cuales serán actualizados en términos de igualdad y se refieren a
gráficos, periódicos murales o manifiestos y su tamaño variará en términos de la población de la comuna: en aquellos de 10 mil habitantes, no
mayores de 2 metros de alto por 4 de ancho; hasta en comunas de más de
30 mil habitantes de 2 metros de alto por 8 de ancho.
Se prohíben las inscripciones murales o sobre las calles, o muros
de calles o rejas o empalizadas de calles y a partir del día 30 de los 45 del
proceso pre electoral quedará prohibida la fijación de cualquier tipo de
propaganda electoral luminosa o figurativa en lugares públicos, como tampoco se pueden repartir o lanzar volantes en lugares abiertos o públicos y
su violación trae por consecuencia la comisión de un delito electoral, en
este caso penado con seis meses de arresto y multa de 50 Euros.
C. Nuevas normas en materia de delitos electorales
La Ley No. 61 del 2 de marzo de 2004 27 establece una nueva normativa sobre los delitos electorales, refiriéndose al uso fraudulento de las
actas, listas electorales, boletas, certificados electorales y en general
cualquier documento electoral. Quien suscriba más de una lista electoral comete el delito de fraude penado en las elecciones políticas y en las
administrativas con penas de prisión de tres a seis meses o tres años y
multas de 200 a 1 mil Euros.
También para todos aquellos que con amenazas o con actos de violencia interrumpen el desenvolvimiento de las votaciones o impiden el
libre ejercicio del voto, o que de cualquier manera alteren el libre ejercicio del voto o los resultados de la votación, son sancionados con reclusión
de 2 a 5 años y con multa de 3 mil a 4 mil 500 Euros.
27
304
Cfr. Gazzeta Ufficiale N. 59 Marzo 11, 2004.
Italia
Los que alteren en todo o en parte las boletas electorales o alteren
los actos electorales, son sancionados con la pena de 1 a 6 años de prisión; en el caso que el delito sea cometido por un miembro de la oficina
electoral, la pena se agrava puesto que es de 2 a 8 años de cárcel y una
multa de 500 a 2 mil Euros.
II. El Contencioso electoral: sistema de medios
de impugnación y procedimientos
1.
La Justicia Electoral
El tema relativo a la justicia electoral28 suele presentarse, como ya se
dijo supra, en dos sentidos: el primero, amplio, considera todos aquellos principios, mecanismos, valores y medidas relativos a la consecución de la democracia representativa, tales como el efectivo sufragio, la integración de
órganos de representación política, la libertad de asociación y la constitución de los partidos políticos, el financiamiento público, el pluralismo y las
condiciones equitativas para el desarrollo de los procesos electorales.
El concepto estricto de justicia electoral regularmente se entiende
como el aspecto técnico de la misma, es decir, los juicios, los recursos,
los medios de impugnación de los actos, procedimientos y procesos electorales, que se substancian ante órganos administrativos, políticos o jurisdiccionales, para lograr que los procesos electorales y las elecciones
se ajusten en todo a derecho, es decir, a los principios constitucionales y
legales, resolviendo conflictos o controversias electorales y corrigiéndose
deficiencias o infracciones a la normativa electoral.
Dentro de este concepto técnico o restringido se puede todavía precisar el llamado contencioso electoral que se vincula estrictamente con
el concepto de proceso, el cual se refiere fundamentalmente a los medios
procesales de control de la regularidad de los actos y procedimientos electorales, más específicamente al conjunto de controles o impugnaciones
estrictamente jurisdiccionales, mismos que por naturaleza se diferencian de los actos de control administrativo que se refieren a órganos terceros no imparciales, sino más bien de carácter político.
Finalmente sería conveniente dejar sentado que en su connotación más aceptada el concepto de justicia electoral se refiere al conjunto
28 En este tema prácticamente se reproducen los conceptos planteados por Lara
Sáenz, Leoncio. Derechos Humanos y Justicia Electoral . México, Tribunal Electoral
del Poder Judicial de la Federación, Colección Cuadernos de Divulgación, No. 4,
México, 2003, pp. 36 y ss.
305
Leoncio Lara Sáenz
de medios jurídicos y recursos técnicos que se utilizan para garantizar la
regularidad de las elecciones y para corregir errores o infracciones electorales, medios que se utilizan para garantizar el derecho al sufragio, o
sea, a elegir o a ser elegido para desempeñar un cargo de representación
popular, y que se han establecido a favor de los ciudadanos, los candidatos
y los partidos políticos.
La clasificación de los sistemas de justicia electoral en el ámbito
doctrinal y comparado tiene un magnifico arranque taxonómico con
Maurice Duverger, 29 al distinguir este autor entre el contencioso político, que constituye la misma asamblea que surge de la elección, y el contencioso jurisdiccional, que se encomienda a un órgano judicial, en cuanto
a los mecanismos y órganos de resolución de las impugnaciones en los
resultados de las elecciones, mecanismo establecido por el orden jurídico
de un estado, que comprenden todas las impugnaciones que se interpongan no sólo contra los resultados de las elecciones sino respecto a todos
los actos y procedimientos electorales.
El caso italiano se remite al llamado sistema mixto, es decir que se
constituye en las elecciones políticas a través de recursos, protestas e
impugnaciones frente a los órganos electorales, nacionales, regionales y
provinciales, finalmente resueltos por las Cámaras de Diputados y Senadores que se erigen en colegios de calificación electoral, y el sistema
jurisdiccional que se sigue ante los Tribunales Administrativos Regionales, la Corte de Casación, el Tribunal Constitucional y el Consejo de Estado, para asuntos electorales en impugnación judicial y para violación de
garantías electorales.
2.
El Sistema de Medios de Impugnación3 0
Como en otros temas se debe acudir al concepto de medios de impugnación en el campo electoral, de tal manera que por tales entenderemos al conjunto de mecanismos e instrumentos jurídicos previstos
constitucional o legalmente en un sistema de derecho, tales como juicios, recursos, inconformidades, reclamaciones, apelaciones, cuyo objetivo sea el de corregir, modificar, revocar o anular los actos o resoluciones
electorales, ya sean administrativas o judiciales cuando tengan problemas de constitucionalidad o legalidad o tengan deficiencias o errores.
29
1988.
V. Instituciones Políticas y Derecho Constitucional, 6ª. Edic. Barcelona, Ariel,
30 V. además de Lara Sáenz. L. op. cit, p. 43 y ss, consúltese las voces conducentes
en el Diccionario Electoral del Instituto Interamericano de Derechos Humanos, México,
2003, T. II.
306
Italia
Hace más de diez años expresé respecto a los medios de impugnación lo siguiente: “Los medios de impugnación no constituyen un mero
ejercicio preciosista y complejo de un procesos recursal decantado del
orden electoral, sino que constituyen verdaderos derechos subjetivos que
por la vía de la acción integran la defensa de la certeza, la objetividad, la
imparcialidad y sobre todo la legalidad de los actos o resoluciones que las
autoridades electorales realicen, y por lo tanto se constituyen en verdaderas garantías constitucionales de la defensa del ejercicio, pureza y perfeccionamiento de la democracia”.31
3.
El Contencioso Electoral y los medios de impugnación
en el sistema electoral italiano
En el desarrollo del contencioso electoral italiano es necesario recordar que en las páginas anteriores se ha venido describiendo tanto el
sistema electoral de orden político en el caso de las elecciones de Diputados y de Senadores, como los procesos eleccionarios en materia de síndicos de comunas, presidentes de provincia y de región, así como los de los
miembros de las Juntas Comunales, Provinciales y Regionales.
Por otra parte, es necesario hacer una nueva distinción en cuanto
a los procesos electorales per se, es decir, existen los actos derivados de
la Convocatoria Presidencial a las Elecciones, tanto la de los ciudadanos
electores, como la de los partidos políticos o agrupaciones en la presentación de sus listas de candidatos, o de los propios candidatos en sus proposiciones; posteriormente la realización de la jornada de las elecciones;
más tarde, la suma de actos de proclamación e instauración, por lo que el
sistema descriptivo comprenderá estas etapas.
El sistema contencioso electoral italiano corre en dos vertientes, por un lado se realiza a través de la definición de los tribunales
administrativos y, por otro, puede llegar hasta la validación de las elecciones ante el Tribunal Constitucional en el respeto de los derechos
constitucionales de los electores o de los elegidos, toda vez que la Constitución Italiana, establece los derechos fundamentales de la democracia, pero no las normas derivadas del proceso eleccionario, las cuales
se dejan a las leyes del parlamento, así como también las diferentes
vías y medios de impugnación que se pueden oponer por los actores del
proceso electoral.
31 cfr. Lara Sáenz, Leoncio. El nuevo sistema electoral mexicano, México, UNAM–
IIJ, Centro de Estudios Constitucionales México-Centro América, 1992, p.18.
307
Leoncio Lara Sáenz
4.
Medios de impugnación en el caso de la elección
de diputados
A. Medios de impugnación en el proceso electoral
De conformidad a las disposiciones de la Ley No. 361 del 30 de marzo de 1957, mayormente modificada por la Ley 277 del 4 de agosto de
1993, se establece un recurso de oposición que pueden presentar los
partidos políticos contra actos de la Oficina Central Nacional, de los Servicios Electorales del Ministerio del Interior, relativos a asuntos de los
emblemas y símbolos partidistas y sus aplicaciones y usos en cuanto a la
duplicación o confusión con los de otras agrupaciones.
Por lo tanto, en el supuesto del acuerdo de cancelación o modificación se debe interponer el recurso dentro de los cuatro días siguientes a
la emisión del acuerdo y en igual término se deberán notificar a los depositantes respecto a las listas de las candidaturas. En el Ministerio del
Interior se radican los asuntos de este género en la Oficina Central Nacional de Servicios Electorales, la cual decide dentro de las 48 horas posteriores a la interposición; de cualquier manera esta resolución se vuelve
definitiva, salvo que se hayan cometido violaciones graves de procedimiento, en cuyo caso como juicio de garantías constitucionales debe ser
planteada ante el Tribunal constitucional; si no es así, la medida surte
efectos y se deberán efectuar los cambios conducentes a las medidas
dictadas.
Otro caso de recursos de oposición lo tienen los delegados de los
candidatos en los casos de los colegios uninominales o de listas de nominación y procede contra los siguientes actos en las oficinas centrales
nacionales:
• El rechazo de las listas y de las candidaturas uninominales
presentadas por personas diversas de aquellas designadas en
el acto del depósito de los emblemas y símbolos.
• El rechazo de candidaturas en los colegios uninominales y en
las listas que se han identificado con símbolos y emblemas
que no han sido depositados ante el Ministerio del Interior.
• La declaración de no validez de las candidaturas de los colegios
uninominales y la cancelación de los nombres de los candidatos que no han aprobado la misma en los términos de la ley.
• La cancelación de las candidaturas de menores de 25 años o
de aquellos candidatos que no han presentado acta de nacimiento o bien el certificado de inscripción en las listas de
una Comuna; y
• Cancelación de los nombres de los candidatos comprendidos
en otras listas ya presentadas en la misma circunscripción.
308
Italia
En el caso de cancelación de nombres de candidatos, el recurso
deberá ejercerse dentro de las 48 horas de la notificación de la eliminación, y procede hacerlo en la oficina central circuncripcional.
B. Recursos sobre el derecho a votar
De conformidad al número de recursos será precedente que la Corte de Casación se sume a la oficina recurrida para decidir todos los casos
dentro de los dos siguientes a la admisión de los mismos. Posteriormente
a la decisión dentro de las 24 horas siguientes, deberán notificarse las
resoluciones administrativas a los recurrentes y, en su caso, se dictarán
las medidas modificatorias, así como los cambios a los símbolos y emblemas, los cuales son publicados en las listas del Pretor de la Comuna en
cuestión, o en otros lugares públicos pero siempre quince días antes de la
jornada eleccionaria.
En lo que se refiere a los recursos al alcance de los electores se
debe señalar que existe un recurso que permite a los electores solicitar
al presidente de la Oficina Electoral Circuncidiaria Comunal el nombramiento de un Comisario para el caso de que los certificados electorales
no sean distribuidos oportunamente o bien que sean distribuidos irregularmente, en cuyo caso el recurso permite el nombramiento y acción del
Comisario ad hoc ante la Comuna para la correcta entrega de los certificados electorales.
El derecho a votar lo tienen los ciudadanos que se han inscrito en
las listas de los electores de las secciones electorales y que tengan su
certificado electoral emitido por la Comuna y recibido oportunamente en
tiempo y forma.
En el supuesto de que una persona sostenga el derecho de ser incluido en las listas electorales de una circunscripción y que por alguna
razón se le haya negado ese derecho, no se le haya incorporado en las
listas electorales o no se le haya consignado su certificado electoral, tendrá derecho a realizar un juicio ordinario ante los tribunales administrativos de los cuales podrá obtener sentencia, y si ésta es negativa, todavía
podrá apelar ante el Tribunal de Apelación o de Casación y, en su caso,
acudir ante el Tribunal Constitucional para remediar la pretendida cancelación de su garantía de votación.
C. Recursos sobre el resultado de las votaciones
Una vez cerrada las votaciones y realizado el escrutinio y completadas las actas electorales, el Presidente de la Sección Electoral deberá
pronunciarse en el acta general sobre los resultados de la votación, y es
en este momento que los recursos incidentales electorales de la votación
309
Leoncio Lara Sáenz
se pueden presentar, y éstos consisten en las reclamaciones verbales, o
los incidentes argüidos sobre la operación o las operaciones electorales
de la sección; los mismos deberán de ser resueltos de manera provisional, por lo que el mencionado Presidente deberá pronunciarse sobre éstos de manera provisoria.
Sobre la nulidad de los votos,32 el Presidente, además de pronunciarse provisionalmente sobre los reclamos e incidentes en materia de
votación, resuelve y por lo tanto se pronuncia con este efecto sobre la
nulidad de los votos. Asimismo, decide sobre la vía provisional la asignación o cancelación de votos que han sido protestados.
Por su parte, los votos impugnados deben reagruparse para los candidatos individuales en los casos de las circunscripciones uninominales
y candidatos individuales; se agrupan según sus propias características
de impugnación. Las impugnaciones sobre los votos nulos o protestados
deben de ser detalladas, específicamente en papeletas que deben estar
validadas inmediatamente por el presidente y al menos por dos de los
escrutadores.
El acta de los trabajos de la Oficina Electoral de Sección deberá ser
redactada por el secretario de la misma por duplicado y firmada cada folio
por todos los miembros de la Oficina y de los representantes de los candidatos de los colegios uninominales y los de las listas de electores que
estén presentes. En estas actas se deben mencionar todas las operaciones y trabajos de la sección, pero además se consignan todos las reclamaciones presentadas, así como las protestas hechas y los votos
impugnados, aun cuando hayan sido o no atribuidos a los colegios o a las
listas de electores, puesto que se considera que el acta es un documento
de carácter público.
La Oficina Central Circunscripcional se pronuncia provisionalmente
sobre cualquiera de los incidentes relativos a las operaciones y trabajos
electorales de su jurisdicción. La Oficina no puede discutir sobre la valoración de los votos y sobre los reclamos, las protestas y los incidentes
ocurridos, por lo tanto no puede variar los resultados del acta.
La Cámara de Diputados y la de Senadores tienen la facultad reservada como Colegio Electoral33 a la calificación política de las elecciones
de sus propios componentes. Las Cámaras se pronuncian en juicio definitivo sobre las impugnaciones, las protestas y en general sobre todos los
reclamos presentados a las oficinas de las secciones electorales o ante
32
Cfr. Ley 361 del 30 de marzo de 1957 sobre las elecciones de Diputados y
modificada sucesivamente hasta 1993, en especial Art. 71.
33 Cfr. Artículo 66 Constitucional : Cada Cámara resuelve sobre la legitimidad y
votación de la admisión de sus integrantes y los motivos de incompatibilidad o
inhabilitación para el nombramiento.
310
Italia
las oficinas centrales durante sus actividades, según lo establecido por el
numeral 3 del artículo 28 de la ley multicitada.
Los votos de las secciones cuyas operaciones electorales sean anuladas, no contabilizan y son invalidados. Las protestas y las reclamaciones que no han sido presentadas ante las oficinas de secciones o ante la
central deben de ser entregados a las secretarias de la Cámara. Ninguna
elección puede ser convalidada antes de los veinte días posteriores a la
proclamación de vencedores en los comicios.
La Cámara puede someter ante los tribunales ordinarios las actas
de las elecciones protestadas que así lo ameriten, en cuanto que sea
necesario precisar una materia de prueba, o bien determinar una interpretación de derecho, por lo cual los tribunales continuarán con los representantes de los partidos o con los candidatos individuales los juicios
correspondientes, pero deberán de informar de los mismos cada tres
meses a la presidencia de la Cámara, conforme a lo establecido por el
numeral 3 del artículo 28 de la ley en estudio, respecto a sus pronunciamientos o sentencias definitivas para la última calificación de las elecciones ahí contenidas, o bien informar sumariamente a la Cámara los
motivos por los cuales los juicios no han sido aún resueltos de manera
definitiva.
5.
El Contencioso electoral en las elecciones administrativas
A. Impugnaciones en las elecciones comunales
El Consejo de las Comunas tiene la capacidad de conocer, sustanciar y decidir sobre las condiciones de elegibilidad de los candidatos vencedores proclamados en un acto unitario. En su primera junta después
de las elecciones, precluye el derecho; cuando no lo hace el Consejo, el
turno pasa a la Junta Provincial administrativa.
En contra de las resoluciones del Consejo Comunal con el carácter
de Consejo electoral de los nuevos miembros se admite un recurso de revisión ante el Consejo dentro de los treinta días siguientes a la proclamación y publicación de los presuntos vencedores. El Consejo debe resolver
en un plazo no mayor de dos meses; si no lo hace o lo hace negativamente
para el recurrente, el Consejo Provincial puede conocer de la apelación,
planteada por el interesado, la cual resulta en una resolución con carácter
definitivo.
Sin embargo, para evitar el carácter político de estas decisiones,
las Cortes de Casación o la Corte de Apelación de Casación de competencia, funcionan como órganos jurisdiccionales, por lo que regularmente
este tipo de recursos de apelación los resuelven los tribunales por la vía
311
Leoncio Lara Sáenz
jurisdiccional de corte administrativo, que son promovidas por los representantes de los partidos o el interesado que ha sido elegido por tener un
derecho subjetivo político que ejercitar y estar legitimado para hacerlo.
B. Las impugnaciones administrativas de las elecciones
regionales, provinciales y comunales
De conformidad a la Ley No. 1034 del 6 de diciembre de 1971 se estableció la primera instancia de la justicia electoral administrativa asimilada a las instituciones de los tribunales administrativos regionales, los
cuales conocen en primera instancia de los asuntos litigiosos entre los
particulares y la administración pública regional, provincial y comunal,
por lo que constituyen una vía ordinaria de justicia de los actos y trabajos
del proceso electoral administrativo, y de conformidad al artículo 6º de
dicha Ley se establece la jurisdicción sobre los recursos que se ejerzan
en materia de elecciones de los órganos regionales administrativos.
El procedimiento puede ser promovido e iniciado por los partidos
políticos contra actos del síndico de la comuna o presidente provincial o
respecto a los actos de las oficinas electorales de sección, de circunscripción o las oficinas centrales electorales en los procesos administrativos
electorales. Contra las resoluciones puede ejercerse la apelación ante el
Consejo de Estado, que es la última instancia de decisión en esta materia, salvo problemas de anticonstitucionalidad, los cuales son resueltos
por el Tribunal Constitucional.
El contencioso electoral administrativo plantea diversos principios,
no es necesaria la presencia de profesionales abogados, los interesados
pueden ejercerlo. Los actos y las demandas son realizadas en papel no
fiscal y son efectivos para los trabajos de las elecciones, en cuanto a la
ilegibilidad, y la incompatibilidad de los consejeros comunales.
Por lo tanto el contencioso administrativo se refiere a todas las
impugnaciones sobre la regularidad o la legitimidad de los procedimientos
de las elecciones de los órganos que gobiernan, las comunas, las provincias y las regiones. El procedimiento es de carácter específico, de máxima
simplicitud y de carácter sumario, la cancelación parcial de los gastos fiscales y la audiencia pública inmediata en la cual se resuelve el recurso.
Las decisiones de los Tribunales Administrativos Regionales (TAR)
que juzgan y resuelven sobre la legitimidad de los resultados de las elecciones pueden ser impugnadas ante el Consejo de Estado dentro de los
cinco días siguientes a la resolución. Recuérdese que en estos juicios y
en los recursos de apelación se requiere un fundamento real de impugnación, por lo cual no se admiten recursos fundados sobre motivos indeterminados, ni sobre cuestiones de inferencia o hipotéticas, por lo que el
recurrente no puede limitarse a indicar o señalar los motivos de impug312
Italia
nación sino que debe alegar y acompañar la prueba adecuada a los hechos sobre los cuales funda, así como la motivación sobre los mismos.
Esta legislación administrativa desde anteriores leyes, por ejemplo
la Ley No. 1147 del 23 de diciembre de 1966, estableció las acciones populares y las impugnaciones permitidas a cualquier ciudadano elector
de las comunas, en lo que se refiere a todas las actividades del proceso
eleccionario, así como a los electores provinciales y por lo tanto se ejercen contra el consejo comunal y los consejos provinciales, los cuales están obligados a la devolución cuando se instaura la acción equivocadamente.
El Consejo de Estado es un órgano auxiliar del gobierno para el ejercicio del asesoramiento y de la administración de justicia administrativa,34 y su jurisdicción es la de tutelar los intereses legítimos y los derechos
subjetivos, entre otras materias los relativos a las elecciones regionales,
en las cuales ejerce el carácter de tribunal definitivo de apelación de
segunda instancia, salvo en materia de jurisdicción en la que puede plantearse todavía la resolución al Tribunal Constitucional, el cual exclusivamente decide en definitiva este tipo de conflictos.
III. La Jurisprudencia Electoral Italiana
En términos generales el concepto de jurisprudencia se refiere a
las resoluciones de los tribunales respecto a los juicios ventilados ante
ellos y desde luego la doctrina o los principios jurídicos que van integrando con la expedición de las mismas y con las interpretaciones de las leyes
que realizan.35
La jurisprudencia como actividad formadora de principios jurídicos
e interpretación de las leyes puede tener varias resultantes, a saber,
aclaratoria, cuando establece una noción clara sobre el sentido de una
norma, supletoria cuando el juez cubre la ausencia de norma; esto es
cuando cubre laguna de la ley; y la jurisprudencia integradora cuando la
norma se actualiza o integra derecho que por no existir o aplicarse a
otros supuestos impediría la resolución de un asunto.
Diferente planteamiento es el relativo a la jurisprudencia como
fuente creadora del derecho. Los estudiosos señalan36 que las fuentes
formales del derecho son la ley, la doctrina, los principios generales del
derecho, la costumbre y la jurisprudencia y casi siempre establecen un
34
Artículo 100 de la Constitución.
En este tema V. la voz Jurisprudencia Electoral en el Diccionario Electoral Cit.
T. II, pp. 740 y ss.
36 Entre otros baste destacar a García Maynez, Eduardo. Introducción al estudio
del derecho, México, Edit. Porrúa, 33ª. Edic. 1982.
35
313
Leoncio Lara Sáenz
rango de subsidiariedad de las fuentes en razón de la ley que sería la
prioritaria. En algunos sistemas la jurisprudencia se vuelve obligatoria
por mandato legal.37
En general en el derecho electoral italiano la jurisprudencia no es
explícitamente obligatoria en razón de la estructura no especializada de
las resoluciones del poder judicial o magistraturas que resuelven provisionalmente sobre los asuntos electorales, es decir, órganos administrativos regionales y los órganos políticos constituidos en Colegios Electorales
en el caso de las elecciones para senadores y diputados.
Las características del sistema electoral italiano obligan a que las
decisiones de los órganos electorales puedan ser revisadas por los tribunales administrativos, en apelación por la Corte de Casación o los Tribunales
Administrativos de Apelación regionales, así como finalmente por el Consejo de Estado y por la Corte Constitucional en cuestiones de garantías individuales, interpretación constitucional o en el caso del conflictos de poderes.
De estas apreciaciones no se advierte que la jurisprudencia tenga
efectos obligatorios, pero sí se pone de manifiesto la importante noción
de la misma en Italia, puesto que no sólo constituye la suma de las resoluciones de los tribunales y la doctrina que se forma con ésta, sino también los precedentes en la solución de casos concretos durante la
celebración de los comicios.
En efecto, la Constitución italiana refiriéndose a la declaración de
ilegitimidad constitucional de una norma legal o un acto administrativo
con fuerza de ley por el Tribunal Constitucional, establece que la referida
norma dejará de tener eficacia desde el día siguiente a la publicación de
la decisión. La parte final del artículo aplicada al encuentro de la obligatoriedad de las decisiones de los tribunales, es decir el carácter obligatorio
de la jurisprudencia, significa que la decisión del Tribunal se publicará y
comunicará a las Cámaras (Diputados y Senadores) y a los Consejos Regionales interesados, para que si lo consideran oportuno, procedan de acuerdo
con las normas constitucionales.38
Por su parte el Artículo 6 de la Ley de Procedimientos Administrativos,39 refiriéndose en general a los recursos interpuestos por diversas
partes y por lo tanto aplicables a los recursos electorales hechos valer por
los partidos o por los candidatos individuales, establece que el tribunal
37 Tal es el caso de la legislación mexicana en la que el Artículo 94 Constitucional
establece que la ley fijará los términos en los que la jurisprudencia será obligatoria y el
Artículo 99 de la Constitución en materia de criterios obligatorios de jurisprudencia
electoral.
38 Artículo 136 de la Carta Magna Italiana.
39 Ley No. 1147 del 23 de diciembre de 1966 que modificó a la Ley No. 570 del 16
de mayo de 1960.
314
Italia
administrativo es competente para decidir sobre los recursos concernientes a las controversias en materia de los trabajos relativos a las elecciones organizadas por los Consejos Comunales, Provinciales y Regionales,
por lo que sus resoluciones entonces contendrán una variada gama de
principios e interpretaciones sobre las leyes electorales que harán de
esta jurisprudencia una invaluable fuente del derecho electoral italiano.
En el artículo señalado en el párrafo anterior se contienen además
normas relativas a las acciones populares y a los medios impugnativos
de los procesos electorales y a los resultados de la jornada electoral, sobre
los cuales en el caso de ejercicio los tribunales han emitido una serie de
resoluciones que conforman una rica y variada jurisprudencia en materia del proceso electoral.
En lo que se refiere a las resoluciones de la Corte de Casación es de
destacarse que las mismas vinculan solamente a las partes del proceso y
eventualmente al juez a quo. Todos los demás jueces que se encuentren
ante casos análogos son libres de decidir por una interpretación diferente a la del caso en cuestión, adoptando una interpretación diferente de la
ley que fundamenta su resolución.
Sin embargo, los jueces toman en cuenta en sus resoluciones otras
decisiones de tribunales para casos análogos y tienden a uniformar sus
decisiones con las de la Corte de Casación, de donde este alto tribunal
desarrolla un papel de gran importancia, esto es, el de asegurar una interpretación uniforme de las leyes dentro del orden jurídico del país.
La orientación de la Casación puede cambiar con el tiempo, basado
en nuevas argumentaciones sobre casos análogos y anteriores o simplemente porque toma en cuenta el entorno social, conceptual de la sociedad respecto al derecho, por lo cual este tipo de jurisprudencia tiene la
gran tarea de ir construyendo nuevo derecho independientemente de la
renovación de las leyes.
1.
Algunos principios y temas planteados
por la jurisprudencia electoral
He considerado conveniente no hipotizar sobre los principios creados o establecidos como criterios de uniformidad por la jurisprudencia
electoral italiana, sino que a través del examen de diversas sentencias
de los tribunales que intervienen en las decisiones de las impugnaciones
o recursos electorales, se identifiquen algunos ejemplos del establecimiento de diversos principios sobre el desarrollo de los procesos electorales,40 a saber:
40
Se consultaron los siguientes anales de Jurisprudencia http://
www.servizidemografici.com/queryextr?tipologia=Giurisprudenza
315
Leoncio Lara Sáenz
• La Corte Constitucional Italiana ha sostenido y sentado el
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•
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41
316
principio en la sentencia Núm. 107/1976 que la elección de
un órgano político o administrativo mediante sufragio universal es la forma de expresión más correcta y adecuada de la
soberanía que el artículo 1 de la Constitución atribuye al pueblo, pero que es necesaria la participación popular y la voluntad expresada por los ciudadanos en el voto.41
El principio de la certeza de mayoría que se produce cuando
resultan irrelevantes las irregularidades de los actos electorales que no comprometen la certeza de la voluntad del electorado, por lo cual los jueces administrativos no pueden
pronunciar la nulidad de los actos impugnados y de los votos
de esta manera emitidos si su ilegitimidad no influye concretamente sobre los resultados electorales, según lo estableció la resolución Núm. 6772 del 30 de octubre del año 2003,
de la Sección V del Consejo de Estado.
Resolución No. 387 del 24 de julio de 1996, sobre el deceso del
síndico recién proclamado electo y por lo tanto la repetición
de las elecciones.
Resolución No. 1148 del 21 de septiembre de 1996, emitida
por la Sección V del Consejo de Estado, ratificando que a través de un documento oficial un especialista médico del lugar
donde se encuentre internado un ciudadano enfermo, podrá
ser asistido al ejercicio del voto.
La sentencia No. 309 del 26 de marzo de 1996 de la sección V
del Consejo de Estado sobre la manera de contabilizar el “premio de mayoría” para la asignación de escaños en elecciones
de diputados.
En la misma resolución el establecimiento del criterio de determinación de los cocientes electorales para la proporcionalidad de votos en materia de candidatos individuales.
Resolución No. 84 del 8 de abril de 1997 de la Corte Constitucional sobre la invalidez y efectos penales de la suscripción
de más de una lista electoral por un candidato individual.
Principio relativo a los límites de los gastos de la campaña
electoral y sanciones por exceso resuelto en recurso de casación en resolución No. 7171 del 5 de agosto de 1996.
Omisión de notificación al candidato no electo, en un recurso
por votos no atribuidos, resolución No. 16 del 31 de julio de
1996 del Consejo de Estado.
V. Presno Linera, M.A. La Reforma Electoral, cit. pp. 155.
Italia
• En el caso de la declaración de relación de listas de conseje-
•
•
ros comunales con un candidato síndico, no se admite dicha
lista en la competencia electoral, resuelto por la Sección V
256/01/05 No. 250 del Consejo de Estado.
Proceden por motivos de violación a las leyes los recursos para
la anulación de los resultados electorales resuelto por el tribunal Administrativo Veneto Venecia sección I resolución No.
188 del 21/1/2005.
La resolución No. 12362 del Tribunal Administrativo Regional Lazio Roma sección II de fecha 3/11/2004 que estableció
que en las elecciones comunales y provinciales la presentación de las listas de candidatos puede ser impugnada por falta
de legitimidad y los candidatos pueden ser recusados por no
cumplir los requisitos de norma.
IV. La evaluación del funcionamiento del sistema
de justicia electoral 4 2
1.
Avances y Dificultades de la legislación electoral
Como una primera aproximación a la evaluación formal del funcionamiento del sistema de justicia electoral y sobre la base de diversas
opiniones de los autores y estudios consultados, nos ha parecido oportuno
iniciar la misma realizando un señalamiento meramente enunciativo
de algunos de los avances y dificultades del sistema establecido por la
nueva legislación electoral italiana, a saber:
• El fomento de la participación de los ciudadanos en los procesos electorales.
• El propiciamiento de la incorporación de la mujer a la vida
electoral y política.
• Elección directa del síndico y del presidente de la provincia.
• La reducción del tiempo de los mandatos de los gobernantes
locales.
42 Toda vez que la evaluación del sistema tendrá que ser referencial, es conveniente
analizar las siguientes obras de donde se han tomado algunas de las consideraciones
evaluatorias sobre el sistema electoral italiano: Mor, Gianfranco. La reforma Electoral
en Italia, en Justicia Electoral número 4, vol VIII, 1994, pp. 27 y ss.; Pappalardo,
Adriano. La Nueva ley electoral en Italia, en Revista de Estudios Políticos (Nueva
Epoca), Núm. 89, julio-septiembre, 1995, pp. 61 y ss.; Cicconetti, Sistema Elettorali e
Sistema dei partiti, pp. 992 y ss.; y Presno Linera, M.A. La Reforma Electoral en Italia,
cit, passim.
317
Leoncio Lara Sáenz
• La prohibición de permanecer más de dos legislaturas en el
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318
desempeño de cargos parlamentarios.
La excesiva personalización de la vida política.
Una insospechada resultante en la aplicación de los premios
de mayoría.
El aumento inusitado de partidos políticos que no es una
consecuencia del paso de un sistema proporcional a un sistema mayoritario, puesto que el efecto político debió haber sido
el bipartidismo.
La falta de reglas que normen el papel de la oposición y por lo
tanto la existencia de minorías parlamentarias.
La falta de reglas de participación en los procesos electorales
de los medios de comunicación masivos.
El problema del doble voto y la cultura de sus efectos en las
elecciones regionales.
La confirmación del rol del referéndum sobre el Senado y el
llamado referéndum abrogatorio parlamentario.
La reducción en más de 20% de los miembros de los consejos
regionales.
Las diferentes modalidades de voto en razón del volumen de
las comunas, sobre bases de distritos o cincunscripciones
uninominales, escrutinios de lista y el voto de preferencia.
La introducción de limitaciones a los gastos electorales de los
candidatos, en las elecciones regionales, limitando gastos de
publicidad en periódicos y en la televisión.
La creación de circunscripciones convencionales en el extranjero para el voto de los italianos fuera de su país y también por correspondencia.
La concentración de la jornada electoral en todas las elecciones, parlamentarias y regionales.
Las listas de las candidaturas deberán estar avaladas por un
cierto número de ciudadanos electores.
Los sistemas de impugnación electoral antes de la jornada electoral la realizan los partidos políticos y las agrupaciones así como
los ciudadanos y los candidatos y son resueltas administrativamente por los órganos oficiales de la organización electoral.
Las Cámaras siguen siendo órganos de participación y calificación electoral de sus propios miembros, sin embargo pueden reenviar por defectos constitucionales al Consejo de Estado
diversos procedimientos para que éstos se desarrollen de
manera judicial.
El sistema contencioso electoral es mixto, siendo judicial a
nivel nacional ante la Corte Constitucional y el Consejo de
Italia
•
•
•
Estado y a nivel regional a través de los tribunales administrativos en su competencia electoral, y de recursos e
impugnaciones políticas sobre los preparativos electorales y
la jornada de votaciones
La revisión y la apelación pueden ser efectuadas por los tribunales de casación o por los propios tribunales administrativos regionales.
La jurisprudencia sigue siendo la mejor manera de interpretar las leyes y su relación con la Constitución, por lo que es
una fuente de creación del derecho electoral y en consecuencia de los medios de impugnación en la materia.
La jurisprudencia es entendida como una fuente formal del
derecho pero no es explícitamente obligatoria, sino que especialmente la de los tribunales de casación, se publica y existe
la costumbre de los demás jueces de observarla con el objeto
de proveer a la interpretación e integración uniforme.
2.
Evaluación formal del sistema contencioso
y de justicia electoral
La evaluación requerida por el estudio comparativo se realiza en términos formales, es decir, analizando las opiniones de los autores de investigaciones y estudios citados en el texto o incorporados en la bibliografía. Para
tener una idea más específica sobre los resultados del sistema de justicia
electoral se requeriría aplicar una metodología y realizar un estudio empírico que queda fuera de los términos de referencia del presente examen.
La lista en cuestión es la siguiente:
• El sistema de impugnación es mixto, puesto que la mayor parte
•
de los recursos del proceso electoral se desarrollan ante las
autoridades organizadoras de las elecciones: síndico, Oficina
Electoral Seccional, Oficina Circunscripcional, Oficina Central Regional, Oficina Nacional y los Servicios Electorales del
Ministerio del Interior, y finalmente los órganos políticos de
calificación, las Cámaras.
El sistema Judicial contencioso no es especializado sino que
es específico, es decir, en las elecciones políticas y en las
administrativas, los órganos de vigilancia y contención, así
como de protección de las garantías electorales constitucionales y legales, son los Tribunales Administrativos Regionales (TAR), los Tribunales de Casación, los Tribunales de
Apelación, el Consejo de Estado y la Corte Constitucional.
319
Leoncio Lara Sáenz
• El procedimiento contencioso ante órganos electorales es ex-
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320
pedito, a instancia de parte y con legitimación de interés.
Pueden promover los recursos o medios de impugnación así
como las apelaciones, tanto los ciudadanos en la llamada
acción popular, como los candidatos en elección individual
por colegios uninominales o los partidos políticos y agrupaciones políticas.
La carga de la prueba es para quien promueve y afirma, las
costas y los gastos del proceso en el ámbito administrativo
están reducidos a su mínimo y las formalidades son escasas.
En los procedimientos formales se siguen los principios procesales administrativos legales y en consecuencias son más
extensos y más formales los juicios electorales.
Los Funcionarios Electorales no siempre son técnicos sino
legos y por lo tanto se pueden hacer valer de técnicos para
desahogar los recursos y en general para el proceso electoral.
La magistratura en general y la especializada electoral es
siempre profesional y en los tribunales los jueces son de carrera y el ingreso de los mismos se produce en algunos niveles Consejo de Estado, Tribunal Constitucional por elección o
designación de autoridad superior.
El procedimiento administrativo, no obstante ser más expedito, moderno y menos formal, requiere de representación profesional dado su carácter técnico.
Las resoluciones judiciales pueden ser apeladas y en su caso
finalmente revisadas por el Consejo de Estado y por el Tribunal Constitucional en caso de alegarse la inconstitucionalidad
y la violación de garantías constitucionales.
La jurisprudencia se entiende como la resolución de los tribunales y se refiere a prácticamente todo el proceso electoral; no es de carácter obligatorio, somete a las partes y al
juez a quo en la revisión y las resoluciones de los tribunales
de casación y las del Consejo de Estado y del Tribunal Constitucional al ser publicadas tienden a ser seguidas por todos
los jueces.
La jurisprudencia electoral es complementaria, interpretativa
e integradora, inclusive al grado de crear nuevos principios y
nuevo derecho sobre la interpretación de las leyes vigentes.
El sistema es difuso y no es de especialidad electoral, por lo
que mayormente es conocido por los técnicos en derecho.
Los partidos políticos, más que los candidatos individuales, recurren con gran frecuencia sobre todo en materia de calificación y anulación de votos dado el sistema de conteo electoral.
Italia
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(La traducción de denominaciones es del autor)
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de Diciembre de 1947.
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323
Leoncio Lara Sáenz
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http://www.elezioni2001.rai.it
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Reglamento de la Cámara de Diputados
Versión en español en:
http://new.camera.it
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Ley No. 64 del 7 de febrero de 1958 y Ley No. 276, 4 de agosto de 1993
Ley Para la Elección de los Senadores
Ley N. 21 del 4 de abril de 1956, Ley que regula las campañas electorales.
Ley No. 61 del 24 de marzo de 2004, nueva Ley que establece normas en
materia de derecho penal electoral.
Nuevas Normas para la elección de los Consejos de las regiones con Estatuto Ordinario.
Nuove Norme per la elezione dei Consigli dekelle región a statuto ordinario.
Modificaciones a las Normas sobre el Contencioso Electoral Administrativo.
Modificazioni alle norme sul contencioso elettorale administrativo.
Ley No. 1147 del 23 de diciembre de 1966.
Publicada en la Gazzeta Ufficiale N. 329 del 31 de diciembre de 1966.
Ley del 6 de diciembre de 1971, No. 1034 Instituciones de los Tribunales
Administrativos Regionales.
La Jurisprudencia Citada en el Texto fue tomada de:
http://www.servizidemografici.com/queryextr?tipologia=Giurisprudenza
324
El sistema mexicano contencioso
electoral y criterios jurisprudenciales
relevantes
J. Jesús OROZCO HENRÍQUEZ*
Armando MAITRET HERNÁNDEZ**
Sumario: 1. Panorama del sistema mexicano contencioso electoral, a) Organismos competentes, b) Evolución del sistema, y
c) Naturaleza, estructura e integración del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación; 2. Garantías del sistema
contencioso electoral, a) Garantías judiciales u orgánicas, i)
Tribunal Electoral especializado y con autonomía orgánica,
funcional, normativa y administrativa, y ii) Juzgadores electorales independientes, imparciales, profesionales y
responsables, b) Garantías procesales, i) Jurisdicción electoral integral, federalista y plena, y ii) Proceso judicial electoral
accesible, efectivo, eficiente, transparente y apegado a las
debidas formalidades esenciales del procedimiento; 3. Criterios jurisprudenciales y relevantes del Tribunal Electoral, a)
Derecho a la impartición de justicia electoral accesible, completa y efectiva, b) Protección amplia de los derechos
político-electorales del ciudadano, c) Fortalecimiento del sistema de partidos políticos, d) Democracia interna de los
partidos políticos, e) Elecciones en pueblos y comunidades
indígenas, f) Derecho administrativo sancionador electoral,
g) Control efectivo de la regularidad constitucional y legal en
materia electoral; y 4. Consideraciones conclusivas.
* Magistrado del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación.
** Secretario de Estudio y Cuenta del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la
Federación
Los autores agradecen a Gabriela del Valle su valioso apoyo en la recopilación y
sistematización de parte importante del material utilizado. Cabe advertir que en el
mismo se incluye información que aparece en otros trabajos del propio autor y que se
encuentran publicados en Justicia electoral y garantismo jurídico, México, UNAMEditorial Porrúa, 2005, 335 pp.
325
J. Jesús Orozco Henríquez y Armando Maitret Hernández
El propósito de este trabajo es proporcionar un panorama sobre las
características básicas del sistema mexicano contencioso electoral, así como
de las principales tesis jurisprudenciales y relevantes del Tribunal Electoral
del Poder Judicial de la Federación, destacando al efecto la función garantista,
antiformalista y defensora de la Constitución que éste ha venido desempeñando en su tarea de impartir justicia electoral, en beneficio de los derechos fundamentales político-electorales de los ciudadanos y de los principios
de constitucionalidad y legalidad a los que deben sujetarse invariablemente
todos los actos electorales, tanto los provenientes de las autoridades electorales federales y locales como de los partidos políticos.
I. Panorama del sistema mexicano contencioso electoral
Como resultado de su propia evolución histórica y después de un
amplio consenso entre las principales fuerzas políticas, las bases del sistema contencioso electoral vigente en México se establecieron por reforma constitucional de 1996 (misma que se aprobó por la unanimidad de
los miembros del Congreso de la Unión y, en su oportunidad, por las correspondientes legislaturas locales) teniendo al Tribunal Electoral del
Poder Judicial de la Federación como eje fundamental.
a) Organismos competentes. En México, son dos las principales autoridades electorales federales: el Instituto Federal Electoral (IFE), encargado de organizar las elecciones federales (así como de resolver, a través
de diversos órganos, según el caso, el llamado recurso de revisión, que
tiene una naturaleza administrativa), y el Tribunal Electoral del Poder
Judicial de la Federación (TEPJF), cuyas salas tienen a su cargo resolver
jurisdiccionalmente las controversias, esto es, los medios de impugnación que se interpongan con motivo de los comicios, y asegurar que los
actos y resoluciones de las autoridades electorales se ajusten a los principios de constitucionalidad y legalidad.
El Instituto Federal Electoral es un organismo público autónomo, de
carácter permanente, que tiene a su cargo la función estatal y responsabilidad de organizar y administrar las elecciones federales (para Presidente de
la República, así como senadores y diputados al Congreso de la Unión). El IFE
se creó formalmente el 11 de octubre de 1990; esta autoridad electoral es
independiente en sus decisiones y funcionamiento, así como profesional en
el desempeño de sus actividades, para lo cual cuenta con un cuerpo de funcionarios seleccionados, capacitados y evaluados sistemáticamente, a través de un servicio civil de carrera, denominado Servicio Profesional Electoral.
Por mandato constitucional, todas las actividades que desarrolla el
IFE deben regirse por los principios de certeza, legalidad, independencia,
326
México
imparcialidad y objetividad. El IFE cuenta en su estructura con órganos
de dirección, ejecutivos, técnicos y de vigilancia, siendo el Consejo General su órgano superior de dirección; desde el punto de vista territorial,
cuenta con diversos órganos centrales, incluyendo al referido Consejo
General, así como con órganos delegacionales en cada una de las 32 entidades federativas y órganos distritales en cada uno de los 300 distritos
electorales uninominales.
Por su parte, el Tribunal Electoral (TEPJF) es, con la salvedad de la
acción de inconstitucionalidad contra leyes electorales, que es competencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, la máxima autoridad jurisdiccional en la materia y órgano especializado del Poder Judicial
de la Federación.
Las sentencias del TEPJF, recaídas a los medios de impugnación
contra actos y resoluciones electorales, tienen el carácter de definitivas
e inatacables, por lo que no pueden ser revisadas ni mucho menos modificadas por órgano alguno. La naturaleza jurídica, estructura y principales atribuciones del TEPJF se analizan más adelante.
A diferencia de otros países, que no cuentan con organismos electorales especializados y permanentes, o bien, en los que se reúnen en un
mismo tribunal (corte, jurado o consejo supremo) electoral —como ocurre
frecuentemente en América Latina— tanto las funciones administrativas
de organización de las elecciones como las jurisdiccionales de resolución
de las controversias electorales, en México se ha optado por conferir tales
funciones a instituciones distintas, como son el IFE y el TEPJF, que tienen
el carácter de permanentes, especializadas y con autonomía funcional.
Esto representa una garantía electoral más, de acuerdo con la tendencia
contemporánea en el derecho comparado hacia la “judicialización” de los
procedimientos contenciosos electorales, y permite un control interorgánico adicional para asegurar la autenticidad y legalidad electoral. Lo anterior también atiende el derecho a un recurso efectivo público ante un juez
o tribunal competente, independiente e imparcial, establecido con anticipación en la ley con las debidas garantías, tal como lo prescriben diversos
instrumentos internacionales de protección de los derechos humanos.
Además del IFE y el TEPJF, es importante mencionar la relevante
función que le corresponde al pleno de la Suprema Corte de Justicia de la
Nación (SCJN) al conocer y resolver las acciones de inconstitucionalidad
que, a partir de 1996, los partidos políticos, las minorías parlamentarias y
otros sujetos legitimados pueden promover para plantear la posible contradicción entre una ley o norma general de carácter electoral y la Constitución (cabe advertir que las reformas a las leyes electorales deberán
promulgarse y publicarse noventa días antes de que inicie el proceso electoral en que vayan a aplicarse); en caso de que la resolución de la Suprema Corte de Justicia de la Nación se apruebe por una mayoría de cuando
327
J. Jesús Orozco Henríquez y Armando Maitret Hernández
menos ocho votos (de los once miembros que la integran), se podrá declarar la invalidez de las normas impugnadas, acarreando que las mismas
sean expulsadas del sistema jurídico. Como un indicador de la trascendencia de esta vía de control jurisdiccional de la constitucionalidad de las
leyes, es pertinente precisar que la mayoría de las 222 acciones de
inconstitucionalidad promovidas hasta diciembre de 2004 versaron precisamente sobre la materia electoral, dando lugar a un importante cúmulo de criterios en beneficio de la justicia constitucional electoral.
Así, uno de los rasgos principales de la citada reforma constitucional de 1996, en el ámbito de la justicia electoral, fue el establecimiento de instrumentos procesales de control judicial de la
constitucionalidad de leyes y actos electorales (incluida la calificación
de la elección presidencial), con lo que se modificó una tendencia de
más de un siglo que había propiciado que tanto las leyes como los procedimientos comiciales en nuestro país estuvieran sustraídos a dicho
control jurisdiccional, en el entendido de que, si bien desde 1987 se
estableció el primer tribunal electoral, éste y los sucesivos sólo ejercían un control de la legalidad y no fue sino a partir del actual Tribunal
Electoral del Poder Judicial de la Federación que se le confieren atribuciones para ejercer también un control jurisdiccional de la
constitucionalidad de los actos electorales.1
En efecto, la referida reforma constitucional y la consecuente legal
se caracterizaron, entre otros aspectos, por el establecimiento de un sistema contencioso electoral plenamente judicial, en cuya cúspide se encuentra la Suprema Corte de Justicia de la Nación y en el que el Tribunal
Electoral del Poder Judicial de la Federación, en tanto máxima autoridad
jurisdiccional en la materia —con la salvedad de la acción de
inconstitucionalidad contra leyes electorales bajo la competencia de la
citada Suprema Corte— y órgano terminal en cuanto al control de la
constitucionalidad de actos y resoluciones en materia electoral, ocupa
un lugar central; al respecto, se crearon diversos instrumentos procesales para el control judicial de la constitucionalidad de leyes y actos o resoluciones electorales federales y locales, es decir, se incorporaron
auténticas garantías constitucionales electorales.2
1
Vid., Carlos Arenas Bátiz, Raúl Ávila Ortiz, J. Jesús Orozco Henríquez y Juan
Carlos Silva Adaya, El sistema mexicano de justicia electoral, México, Tribunal Electoral
del Poder Judicial de la Federación, 2000, pp. 25-80.
2 Vid., Héctor Fix-Zamudio, Justicia constitucional , Ombudsman y derechos
humanos, México, Comisión Nacional de Derechos Humanos, 2001, 2ª ed., pp. 259261 y 341-346; ídem y Salvador Valencia Carmona, Derecho constitucional mexicano
y comparado, México, Editorial Porrúa, 3ª ed., 2003; Hans Kelsen, “La garantía
jurisdiccional de la Constitución (La justicia constitucional)”, trad. Rolando Tamayo y
Salmorán, en Anuario Jurídico, núm. I, México, IIJ-UNAM, 1974, pp. 489-500.
328
México
Además de lo descrito en los párrafos que anteceden respecto del
IFE, el TEPJF y la SCJN, cabe mencionar a la Fiscalía Especial para la
Atención de Delitos Electorales, dependiente de la Procuraduría General
de la República, encargada de la persecución e investigación de los delitos electorales en el ámbito federal, regulados en el título XXIV del Código
Penal Federal, en el entendido de que el fincamiento de responsabilidades y, en su caso, la imposición de la pena respectiva, es competencia de
los tribunales penales federales (v. gr., juzgados de distrito y tribunales
unitarios de circuito).
Finalmente, por la naturaleza federal del sistema jurídico político mexicano, y dentro del marco de autonomía del que disfrutan
respecto de su régimen interior, los 31 Estados y, con su especificidad, el Distrito Federal, regulan sus propios procesos electorales, es
decir, los relativos a la renovación de sus órganos ejecutivo y legislativo locales, así como de sus ayuntamientos o delegaciones. Cada
entidad federativa asume las atribuciones relacionadas con la organización y calificación de las elecciones de sus autoridades locales,
así como la resolución de los correspondientes medios de impugnación, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 116, fracción IV,
inciso d), y 122, Apartado C, Base Primera, fracción III, de la propia
Constitución federal, a través de organismos administrativos y jurisdiccionales locales en materia electoral (con frecuencia denominados, respectivamente, institutos y tribunales electorales de la
entidad). Las autoridades electorales locales son autónomas en su
funcionamiento e independientes en sus decisiones, en el entendido
de que las resoluciones de los órganos electorales locales correspondientes pueden ser impugnadas ante la Sala Superior del TEPJF por
razones de constitucionalidad, siempre y cuando sean determinantes para el desarrollo del proceso electoral o el resultado final de las
elecciones, a través del juicio de revisión constitucional electoral y
en ciertos supuestos del juicio para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano.
Es así como el sistema mexicano de justicia electoral prevé un control integral, pleno, efectivo y eficiente de la constitucionalidad de toda
ley, así como de la constitucionalidad y, en su caso, legalidad de todo acto
o resolución de naturaleza electoral, a través de los medios de impugnación que conocen la Suprema Corte de Justicia de la Nación, el TEPJF y
el IFE (además, respecto de los comicios locales, los institutos y tribunales electorales de las correspondientes entidades federativas), según se
explica más adelante.
En términos de lo dispuesto en el artículo 41, párrafo segundo,
fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el sistema federal de medios de impugnación en materia electo329
J. Jesús Orozco Henríquez y Armando Maitret Hernández
ral3 tiene por objeto garantizar que todos los actos y resoluciones electorales se ajusten invariablemente a los principios de constitucionalidad
y legalidad, así como asegurar la protección de los derechos fundamentales político-electorales de los ciudadanos de votar y ser votados, al
igual que los de asociación y afiliación en dicho ámbito.
En este sentido, el sistema mexicano contencioso electoral (conformado por el conjunto de medios de impugnación en esta materia) tiene
por objeto garantizar la vigencia del Estado constitucional democrático de
derecho, el cual exige la celebración de elecciones libres, auténticas y
periódicas, estrictamente apegadas a la Constitución y la ley.
b) Evolución del sistema. La historia del contencioso electoral mexicano se puede dividir, en cuanto a los medios de impugnación contra los
resultados electorales, en tres etapas, que van desde la adopción de un
contencioso político a un contencioso jurisdiccional, pasando por uno mixto
que reunía a ambos:
i) Contencioso predominantemente político (1824-1987). La Constitución Federal de 1824, que es la primera de México independiente, siguiendo la tradición francesa (recogida a través de la Constitución de
Cádiz de 1812 y la Constitución de Apatzingán de 1814), así como la Constitución de los Estados Unidos de América de 1787, adopta el sistema
contencioso electoral de carácter político (conocido como autocalificación),
al reservar a las respectivas Cámaras del Congreso o a una parte de sus
miembros (los llamados colegios electorales) la facultad de juzgar finalmente, según el caso, la elección de los diputados o senadores; por otra
parte, se confería al propio Congreso o, generalmente, a su Cámara de
Diputados, la facultad de calificar la elección presidencial (dando lugar
en este último caso a una heterocalificación política).
3 La ley reglamentaria del citado sistema federal es la Ley General del Sistema de
Medios de Impugnación en Materia Electoral, la cual encomienda a diversos órganos
—según el caso— del Instituto Federal Electoral la competencia para resolver el llamado
recurso de revisión (de naturaleza administrativa) y a las distintas salas (Superior o
Regionales, según su competencia) del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la
Federación para conocer y resolver los restantes medios de impugnación (de naturaleza
jurisdiccional), en el entendido de que a través del juicio de revisión constitucional
electoral y en ciertos supuestos del juicio para la protección de los derechos políticoelectorales del ciudadano, la Sala Superior puede conocer de impugnaciones —por
razones, básicamente, de constitucionalidad — contra actos de autoridades electorales
de las entidades federativas, relacionados con elecciones locales. Por su parte, de
acuerdo con lo dispuesto en el artículo 116, fracción IV, inciso d), de la propia
Constitución federal, cada Estado —en ejercicio de su autonomía— establece su propio
sistema local de medios de impugnación en materia electoral, así como los órganos
administrativos y jurisdiccionales encargados de su sustanciación y resolución.
330
México
Este sistema prevaleció hasta el año de 1987 en que se crea el
primer tribunal electoral, estableciéndose un contencioso electoral mixto jurisdiccional y político (la única salvedad había sido el sistema previsto por las Siete Leyes Constitucionales de 1836, en que se daba una
heterocalificación, pues se encomendaba a la Cámara de Senadores calificar la elección de los diputados y al llamado Supremo Poder Conservador la elección de los senadores. Otra excepción relativa fue el
establecimiento en 1977 de un recurso de reclamación ante la Suprema
Corte de Justicia de la Nación para impugnar la resolución del Colegio
Electoral de la Cámara de Diputados respecto de la elección de alguno de
sus miembros; sin embargo, los efectos de la “resolución” de la Suprema
Corte equivalían a los de una mera opinión sin carácter vinculatorio,
pues si difería de la del colegio electoral, aquélla regresaba a la Cámara
de Diputados para que ésta emitiera la resolución definitiva e inatacable, lo cual fue severamente criticado por la doctrina constitucional pues
le restaba autoridad a nuestra Suprema Corte.
El contencioso político se adoptó también desde el siglo pasado en
las entidades federativas para resolver las elecciones locales. Sin embargo, a mediados del siglo XIX, el poder judicial había empezado a desarrollar la doctrina de “la incompetencia de origen” para cuestionar la
validez de la elección de algún funcionario en que se hubiesen presentado irregularidades. Es así como en 1876 José María Iglesias, entonces
Presidente de la Suprema Corte, cuestionó la reelección presidencial de
Miguel Lerdo de Tejada por presuntas irregularidades (considerando que,
debido a tales irregularidades y atendiendo al mecanismo de sustitución
presidencial previsto en la Constitución de 1857, al propio Iglesias, en su
carácter de Presidente de la Suprema Corte, le correspondía asumir la
presidencia de la República). Los riesgos o excesos que implicaba lo anterior dio lugar a la conformación de una doctrina distinta promovida por el
nuevo Presidente de la Suprema Corte, Ignacio L. Vallarta, en el sentido
de que los derechos políticos, al no constituir propiamente garantías individuales, no eran susceptibles de protección a través del juicio de amparo, la cual llegó a constituir jurisprudencia (que, en esencia, se encuentra
vigente hasta nuestros días), reservando a los órganos políticos la calificación final de las elecciones.
ii) Contencioso mixto jurisdiccional y político (1987-1993 y 1996). Con
el establecimiento del Tribunal de lo Contencioso Electoral Federal en
1987, ocasión en que fue concebido legalmente como “órgano autónomo
de carácter administrativo”, se previeron los primeros medios de impugnación de naturaleza jurisdiccional (el llamado recurso de queja) contra
los resultados de las elecciones de diputados y senadores, así como la
presidencial; sin embargo, las resoluciones recaídas a los recursos de
331
J. Jesús Orozco Henríquez y Armando Maitret Hernández
queja (a diferencia de las correspondientes a los recursos previos a la
jornada electoral, que sí eran definitivas e inatacables) podían ser modificadas libremente por los colegios electorales de las cámaras, únicos
que estaban facultados para declarar la nulidad de alguna elección, lo
cual generaba insatisfacción entre las fuerzas políticas y sectores importantes de opinión, preservando así también un contencioso electoral de
carácter político.
El Tribunal de lo Contencioso Electoral se integraba con siete magistrados numerarios y dos supernumerarios, designados por el Congreso de la Unión o su Comisión Permanente, a propuesta de los grupos
parlamentarios, teniendo un carácter temporal, pues sólo funcionaba
durante el proceso electoral.
En el año de 1990 se creó el Tribunal Federal Electoral como órgano
jurisdiccional autónomo y contra los resultados electorales se previó el
recurso de inconformidad, cuyas resoluciones (que sí podían declarar la
nulidad de la votación recibida en alguna casilla e, incluso, de toda una
elección de diputados o senadores) podían ser revisadas y, en caso de que
“hubiese violaciones a las reglas de admisión o valoración de pruebas, en
la motivación del fallo o cuando éste fuese contrario a derecho”, modificadas por “el voto de las dos terceras partes de los miembros presentes del
Colegio respectivo” (en el entendido de que las resoluciones del Tribunal
Federal Electoral recaídas a los medios de impugnación previos a la jornada electoral también eran definitivas e inatacables, elevándose a rango constitucional el principio de definitividad de las etapas del proceso
electoral).
El Tribunal Federal Electoral se estructuró originalmente con una
Sala Central de carácter permanente, integrada con cinco miembros, y
cuatro salas regionales de carácter temporal (sólo funcionaban durante
el proceso electoral), conformadas por tres miembros. Los magistrados
debían satisfacer los mismos requisitos que se exigían para ser ministro
de la Suprema Corte, además de aquellos que aseguraran su desvinculación política, y eran designados por dos terceras partes de los miembros
presentes de la Cámara de Diputados, de entre los propuestos (por lo menos dos para cada vacante) por el Ejecutivo Federal.
El sistema contencioso electoral mixto jurisdiccional y político prevaleció hasta 1993, tratándose de las elecciones de diputados y senadores, y hasta 1996, por lo que se refiere a la elección presidencial, como se
explica a continuación.
iii) Contencioso jurisdiccional (1993 y 1996 a la fecha). En el año de
1993 se fortaleció al Tribunal Federal Electoral y se le definió constitucionalmente como “máxima autoridad jurisdiccional en materia electoral”, desapareciendo el sistema de autocalificación, al eliminarse los
332
México
Colegios Electorales de las Cámaras de Diputados y Senadores del Congreso de la Unión, en el entendido de que la elección de Presidente de los
Estados Unidos Mexicanos continuó siendo calificada por la Cámara de
Diputados erigida en Colegio Electoral.
Al efecto, la facultad de determinar la legalidad y validez de la elección de senadores y diputados pasó a ser una atribución de los órganos
del Instituto Federal Electoral y, sólo en caso de controversia, el Tribunal
Federal Electoral intervenía, en última instancia y previa presentación
del medio de impugnación correspondiente, cuya resolución era definitiva e inatacable.
Con tal motivo, se creó una Sala de Segunda Instancia, integrada
por el Presidente del Tribunal Federal Electoral, quien la presidía, y cuatro miembros de la judicatura federal, designados estos últimos por dos
terceras partes de la Cámara de Diputados o, en su caso, la Comisión
Permanente, a propuesta del Pleno de la Suprema Corte. Esta Sala sólo
funcionaba para conocer de las impugnaciones (el llamado recurso de
reconsideración) contra las resoluciones de fondo recaídas a los recursos
de inconformidad, así como contra la asignación de diputados por representación proporcional, otorgándole a sus resoluciones, como se apuntó,
efectos definitivos e inatacables.
Finalmente, con la creación del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, se confirmó la atribución de sus salas respectivas
para resolver en forma definitiva e inatacable las impugnaciones contra
los resultados de las elecciones de diputados y senadores, a la vez que se
le confiere a su Sala Superior la facultad de realizar —una vez resueltas,
en su caso, las impugnaciones contra los resultados de la elección presidencial—, el cómputo de la elección de Presidente de los Estados Unidos
Mexicanos, procediendo a formular la declaración de validez de la elección y de Presidente electo, razón por la cual desaparece la atribución de
la Cámara de Diputados sobre el particular.
El paso de un sistema contencioso electoral de carácter político (que
prevaleció durante más de 175 años) a uno de naturaleza jurisdiccional
(con apenas 18 años, a partir del establecimiento del primer tribunal electoral), en cuanto a las impugnaciones contra los resultados electorales
federales, ha implicado un cambio en la cultura política y jurídica que
todavía no se encuentra plenamente enraizada ni comprendida en México.
Ciertamente, como la experiencia de derecho comparado lo demuestra en países que han tenido una evolución similar (piénsese, por ejemplo, en Gran Bretaña a partir de 1869; Uruguay, 1924; Chile, 1925; Costa
Rica, 1949, o bien, en Francia desde 1958), el establecimiento de un sistema contencioso electoral jurisdiccional ha requerido que las
impugnaciones correspondientes ya no se resuelvan conforme al principio de la oportunidad política (de acuerdo con los intereses del grupo o
333
J. Jesús Orozco Henríquez y Armando Maitret Hernández
partido político que conformaba la mayoría parlamentaria en determinado momento, ante quienes se ejercían presiones políticas para
intentar una decisión favorable) sino que se ajusten a los principios
de constitucionalidad y legalidad, atendiendo a la satisfacción de los
requisitos jurídicos y procesales para la formulación de agravios y la
aportación de pruebas, lo cual ha propiciado que cada vez más los
partidos políticos se vean en la necesidad de recurrir a abogados preparados y especializados en materia electoral para la defensa de sus
intereses.
c) Naturaleza, estructura e integración del Tribunal Electoral del Poder
Judicial de la Federación. Conforme con lo dispuesto en el artículo 99 constitucional, el Tribunal Electoral es (con excepción de la acción de
inconstitucionalidad contra leyes y normas generales electorales, que es
competencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación) la máxima
autoridad jurisdiccional en la materia y órgano especializado del Poder
Judicial de la Federación.
A diferencia de lo que ocurre con la mayoría de los órganos y tribunales electorales especializados latinoamericanos que son constitucionalmente autónomos de los tres poderes públicos clásicos —tal y como se
concebía al antiguo Tribunal Federal Electoral—, el nuevo Tribunal Electoral pertenece al Poder Judicial de la Federación [de manera similar a lo
que ocurre con la Cámara Nacional Electoral de Argentina, el Tribunal
Superior Electoral de Brasil, el Tribunal Superior de Justicia Electoral de
Paraguay (si bien éste no es federal) y la Sala Electoral del Tribunal Supremo de Venezuela].
El Tribunal Electoral cuenta con dos instancias: Una Sala Superior
y cinco salas regionales. Sin embargo, la mayoría de los asuntos los resuelve en forma uniinstancial y sólo algunos de los medios de impugnación que pueden interponerse contra los resultados electorales se
resuelven biinstancialmente.
La Sala Superior se integra con siete magistrados electos para un
periodo de diez años improrrogables y es la única de carácter permanente, cuya sede es el Distrito Federal. Elige a su propio presidente, de entre
sus miembros, para un periodo de cuatro años, el cual también es Presidente del Tribunal Electoral. Para sesionar válidamente requiere un
quórum de cuatro miembros, salvo para hacer la declaración de validez y
de Presidente Electo de los Estados Unidos Mexicanos, que exige la presencia de seis miembros. Para resolver basta el voto de la mayoría simple
de sus integrantes (en caso de empate, el presidente tiene voto de calidad), salvo que legalmente se prevea una mayoría calificada (v. gr., para
interrumpir una jurisprudencia y que deje de tener carácter obligatorio
se exige, cuando menos, cinco votos).
334
México
Las salas regionales se integran con tres magistrados electos para
un periodo de ocho años improrrogables, salvo que sean promovidos a
cargos superiores, y tienen un carácter temporal, debiendo quedar integradas a más tardar una semana antes del inicio del proceso electoral
federal ordinario y entrar en receso a la conclusión del mismo. Su sede
es la ciudad designada como cabecera de cada una de las (cinco) circunscripciones plurinominales en que se divide el país. Cada sala regional
elige a su presidente, de entre sus miembros, para cada periodo en que
deban funcionar. Para sesionar se requiere la presencia de sus tres miembros (la ausencia temporal de alguno no mayor de treinta días, se suple por
el secretario general o, en su caso, el secretario de mayor antigüedad).
Igualmente, debe tenerse presente que el Tribunal Electoral está
facultado para resolver los asuntos de su competencia con plena jurisdicción, por lo que en términos generales puede confirmar, revocar o, incluso, modificar los actos o resoluciones impugnados, llegando incluso a
sustituir al efecto a la autoridad electoral responsable.
El Tribunal Electoral cuenta con atribuciones jurisdiccionales para
resolver, en forma definitiva e inatacable, en los términos de la Constitución y según lo disponga la ley, los siguientes medios de impugnación
(en el entendido de que resuelve en única instancia o en forma biinstancial, dependiendo del tipo de asunto):
• Las impugnaciones relativas a las elecciones federales de di-
•
•
•
putados y senadores, a través del juicio de inconformidad ante
las Salas Regionales, cuyas resoluciones pueden ser impugnadas ante la Sala Superior mediante el recurso de
reconsideración;
Las impugnaciones que se presenten sobre la elección de Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, que son resueltas
en única instancia por la Sala Superior a través del juicio de
inconformidad respectivo;
Cabe mencionar que, una vez resueltas las impugnaciones
que se hubieren interpuesto contra los resultados de la elección de Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, la propia
Sala Superior realiza el cómputo final y procede a formular la
declaración de validez de la elección y de Presidente Electo
para el candidato que hubiese obtenido el mayor número de
votos;
Las impugnaciones respecto de los demás actos y resoluciones de los órganos del Instituto Federal Electoral, distintos a
los señalados en los dos puntos anteriores, que violen normas constitucionales o legales, a través del recurso de apela335
J. Jesús Orozco Henríquez y Armando Maitret Hernández
•
ción que es resuelto en única instancia —según la distribución de competencias prevista legalmente— por la Sala Superior o la Sala Regional correspondiente;
Las impugnaciones de actos o resoluciones definitivos y firmes de las autoridades de las entidades federativas competentes para organizar y calificar los comicios o resolver las
controversias que surjan durante los mismos, que puedan
resultar determinantes para el desarrollo del proceso respectivo o el resultado final de las elecciones (de gobernadores,
jefe de gobierno del Distrito Federal, diputados locales, diputados a la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, ayuntamientos o titulares de los órganos político-administrativos del
Distrito Federal), a través del juicio de revisión constitucional electoral que la Sala Superior resuelve en única instancia (estas impugnaciones sólo proceden cuando, habiéndose
agotado en tiempo y forma todos los recursos o medios de defensa establecidos en las leyes locales, la reparación solicitada es material y jurídicamente posible dentro de los plazos
electorales, y resulta factible antes de la fecha constitucional
o legalmente fijada para la instalación de los órganos o la toma
de posesión de los funcionarios elegidos);
Al respecto, es pertinente destacar que no existe impedimento teórico, técnico, ni jurídico alguno, derivado de la naturaleza del Estado federal mexicano, para que las resoluciones finales de los órganos electorales
locales puedan ser impugnadas por razones de constitucionalidad ante
un órgano jurisdiccional central tal como ocurre en otras materias ,
como es el caso del Tribunal Electoral que, al efecto, tiene el carácter de
un órgano nacional o del Estado federal (y no meramente de la Federación, de manera similar a la Suprema Corte en su función de intérprete
máximo de la Constitución federal). Así, por ejemplo, en los restantes
países federales latinoamericanos (Argentina, Brasil y Venezuela), existe la posibilidad de impugnar las respectivas elecciones locales ante un
órgano jurisdiccional central (nacional o federal); del mismo modo, tanto
el Tribunal Constitucional de Alemania como la Corte de Constitucionalidad de Austria llegan a conocer de impugnaciones de elecciones locales
en los correspondientes Länder;
• Las impugnaciones de actos y resoluciones (de autoridades
federales y locales, previo agotamiento, en su caso, de las instancias ordinarias) que violen los derechos político-electorales de los ciudadanos: votar, ser votado y de asociación (incluyendo la afiliación) libre, individual y pacífica para tomar par336
México
•
•
te en los asuntos políticos del país, a través del llamado juicio
para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano, que corresponde resolver en única instancia —de
acuerdo con la distribución de competencias prevista por la
ley— a la Sala Superior o a determinada Sala Regional;
Los conflictos o diferencias laborales entre el Instituto Federal Electoral o el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la
Federación y sus respectivos servidores, cuya resolución es
competencia en única instancia de la Sala Superior, y
Las impugnaciones en contra de la determinación e imposición de sanciones en materia electoral federal.
II. Garantías del sistema contencioso electoral
El sistema mexicano de justicia electoral se integra no sólo por un
conjunto de medios de impugnación que, de acuerdo con lo dispuesto en el
artículo 41, párrafo segundo, fracción IV, de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos, tiene por objeto garantizar que todos los actos y
resoluciones electorales se ajusten invariablemente a los principios de
constitucionalidad y legalidad, así como asegurar la protección de los derechos fundamentales político-electorales de los ciudadanos de votar y ser votados, al igual que los de asociación y afiliación en dicho ámbito, sino por
una serie de medidas o garantías para los órganos encargados de sustanciar
y resolver tales medios de impugnación (varias de ellas previstas en el artículo 99 del propio ordenamiento constitucional) a fin de asegurar la plena
eficacia y correcta resolución, conforme a derecho, en los méritos del caso y
en forma definitiva e inatacable, de tales medios de impugnación.
Las principales garantías del sistema mexicano de justicia electoral federal se dividen en dos grupos: las judiciales u orgánicas (relacionadas con el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación y los
correspondientes juzgadores electorales), así como las procesales (relativas al sistema de medios de impugnación en materia electoral y, básicamente, a la jurisdicción y al proceso judicial electorales).
Es necesario precisar que, en el ámbito del derecho, con el término
“garantías” se hace referencia a cualquier medio o instrumento jurídico
por el cual se aseguran, afianzan, protegen, respaldan, defienden, salvaguardan o apoyan determinados derechos o instituciones estatuidos en
favor de los justiciables o gobernados; en este sentido, por ejemplo, las
denominadas “garantías judiciales”, si bien directamente se confieren a
los órganos jurisdiccionales encargados de dirimir las controversias a fin
de salvaguardar, v. gr., su independencia e imparcialidad, cabe considerarlas como indirectamente establecidas en favor de los justiciables, pues
337
J. Jesús Orozco Henríquez y Armando Maitret Hernández
ellas contribuyen a asegurar la emisión de un fallo ajustado a derecho y
según los méritos del caso.
Con independencia de las atribuciones en materia contenciosa electoral de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, el Instituto Federal
Electoral, así como de los institutos y tribunales electorales locales, en el
presente trabajo sólo se abordarán las garantías procesales que derivan
del sistema federal de medios de impugnación electoral y, por lo que se
refiere a las garantías judiciales u orgánicas, las que se contemplan en
favor del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación y sus respectivos miembros.
a) Garantías judiciales u orgánicas. Con las garantías judiciales u
orgánicas se asegura el carácter jurídico de la función jurisdiccional en
materia electoral, al promover (tanto para el órgano judicial como para
los juzgadores que lo integran) la especialización material y la independencia que indispensablemente se requieren para establecer con rigor
técnico el sentido preciso del mandato de la ley y ajustarse a él con absoluta fidelidad, al margen de cualquier consideración ajena a lo jurídico.
Dentro de las garantías judiciales orgánicas se hace referencia, por una
parte, al Tribunal Electoral como entidad especializada y con autonomía
orgánica, funcional, normativa y administrativa, y, por otra parte, al régimen que asegura para los juzgadores electorales, independencia, imparcialidad, profesionalismo y responsabilidad.
i) Tribunal Electoral especializado y con autonomía orgánica, funcional, normativa y administrativa. El Tribunal Electoral del Poder Judicial
de la Federación goza de autonomía orgánica y funcional, toda vez que es un
órgano, separado y diverso de cualquier otro, que actúa sin subordinación
institucional a órgano alguno, y que se diferencia particularmente de la autoridad electoral administrativa y otros órganos judiciales, de los órganos ejecutivo y legislativo, así como de los partidos, agrupaciones políticas y demás
partes que acuden a su potestad para recibir justicia.
El Tribunal Electoral, asimismo, es un órgano especializado no sólo
en la función jurisdiccional sino, además, dentro de esta función, se especializa en la materia jurídico- electoral, lo cual promueve niveles crecientes de eficacia y eficiencia en el desempeño de sus funciones.
Actualmente, el Tribunal Electoral federal, de conformidad con el
artículo 99 constitucional, es la máxima autoridad jurisdiccional en la
materia (con excepción de la acción de inconstitucionalidad contra leyes
electorales que es competencia de la Suprema Corte de Justicia de la
Nación); es órgano especializado del Poder Judicial de la Federación, y en
el ejercicio de su función jurisdiccional sólo se subordina y debe obediencia a la ley, siendo la última instancia en la materia, ya que sus resolu338
México
ciones o sentencias son definitivas e inatacables, lo cual subraya su autonomía funcional.
Con la incorporación del Tribunal Electoral al Poder Judicial de la
Federación se fortaleció su autonomía funcional y se ampliaron sus atribuciones. Toda vez que las sentencias del Tribunal Electoral son definitivas e inatacables, ninguna otra autoridad (incluida la Suprema Corte)
puede revisarlas ni, mucho menos, modificarlas.
El único límite relativo, con el objeto de salvaguardar la uniformidad de
la interpretación constitucional, es la posibilidad de que ante una contradicción de criterios entre lo sostenido por una sala de la Suprema Corte y alguna
otra del Tribunal Electoral, exclusivamente respecto de la inconstitucionalidad
de algún acto o resolución, o bien, sobre la interpretación de un precepto
constitucional, corresponde al Pleno de la Suprema Corte resolver cuál es el
criterio que debe prevalecer, en el entendido de que los efectos de la resolución respectiva no podrán afectar los asuntos ya resueltos.
El Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación goza de
autonomía normativa en razón de que la Constitución le otorga la atribución de dictar él mismo las normas generales que reglamentan su funcionamiento interno. Esta facultad reglamentaria, que ordinariamente
corresponde al Poder Ejecutivo, se otorga al Tribunal Electoral a efecto de
garantizar su independencia respecto del ejecutivo, con base en la cual
ha expedido su Reglamento Interno y diversos acuerdos generales para
su adecuado funcionamiento.
Asimismo, cabe tener presente la facultad del Tribunal Electoral
para establecer, a través de su Sala Superior, jurisprudencia obligatoria
para las respectivas salas, el Instituto Federal Electoral e, incluso, para
las autoridades electorales locales en determinados casos. Se establece
jurisprudencia cuando en tres sentencias de la Sala Superior, no interrumpidas por alguna en contrario, se sostenga el mismo criterio de aplicación, interpretación o integración de una norma, así como cuando en
cinco sentencias de alguna sala regional, no interrumpidas por otra en
contrario, se sostenga el mismo criterio de aplicación, interpretación o
integración de una norma y la Sala Superior lo ratifique (a estos dos tipos
se les denomina “jurisprudencia por reiteración”); asimismo, cuando la
Sala Superior resuelva una contradicción de criterios entre dos o más
salas regionales o entre éstas y la propia Sala Superior (al cual se le
denomina “jurisprudencia por unificación”); finalmente, cuando la Sala
Superior realiza la declaración formal de algún criterio de jurisprudencia
emitido por el entonces Tribunal Federal Electoral en la primera o segunda épocas (recibiendo el calificativo de “jurisprudencia por declaración”).
Cabe advertir que la Sala Superior puede interrumpir la jurisprudencia
mediante pronunciamiento en contrario por mayoría, al menos, de cinco
votos de sus miembros.
339
J. Jesús Orozco Henríquez y Armando Maitret Hernández
Por último, conviene aludir también a la autonomía administrativa, en cuanto a que la administración, vigilancia, disciplina y carrera
judicial en el Tribunal Electoral se encuentra a cargo de su Comisión de
Administración (la cual se integra con el Presidente del Tribunal Electoral, quien la preside, un magistrado de la Sala Superior designado por
insaculación, así como tres miembros del Consejo de la Judicatura Federal); asimismo, su incipiente autonomía financiera, en tanto que el Tribunal propone su presupuesto al presidente de la Suprema Corte de
Justicia de la Nación, para su inclusión en el proyecto de Presupuesto del
Poder Judicial de la Federación, quien lo envía para su inclusión en el
proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación que debe someterse
anualmente a la Cámara de Diputados, sin que el Ejecutivo Federal pueda modificar el proyecto respectivo.
ii) Juzgadores electorales independientes, imparciales, profesionales y
responsables. Para que la impartición de justicia electoral se realice con
absoluta fidelidad al mandato de la Constitución y la ley, no basta que el
derecho declare imperativamente la juridicidad de la función jurisdiccional electoral, ni que los órganos judiciales gocen de autonomía orgánica y funcional; complementariamente se requiere también que los
juzgadores electorales actúen con absoluta independencia, imparcialidad y profesionalismo, sin reconocer subordinación a interés o voluntad
diversos a los que la propia ley expresa.
La independencia, imparcialidad y profesionalismo de los magistrados del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, dentro
del marco del derecho electoral, se garantizan:
• Estableciendo requisitos de idoneidad para ser designado magistrado electoral
• Regulando un procedimiento de designación de magistrados
•
•
340
que asegura que no queden vinculados con deudas de gratitud o compromiso respecto de individuo o grupo alguno
Determinando que los magistrados electorales estarán impedidos para intervenir en la resolución de aquellos casos concretos en los que existan causas que pueden motivar un interés personal en el asunto o que pueden poner en entredicho la objetividad e imparcialidad del juzgador
Asegurando a los juzgadores que la duración de su cargo y el
monto de su salario, en los plazos y términos predeterminados en la Constitución o la ley, no serán variados por la voluntad de persona o grupo alguno, sino sólo por reforma de la propia norma constitucional o legal
México
• Regulando un régimen de responsabilidades en virtud del cual
puede sancionarse a los juzgadores que abusen del poder público que ejercen
Por cuanto hace a los requisitos que garantizan la designación de
juzgadores idóneos, éstos se establecen tanto en la Constitución como en
la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación. Así, para ocupar el
cargo de magistrado de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder
Judicial de la Federación se requiere:
• Ser ciudadano mexicano por nacimiento, mayor de treinta
•
•
y cinco años, haber residido en el país durante los dos años
previos a la designación, contar con credencial para votar,
gozar de buena reputación y no haber sido condenado por la
comisión de delito. Esto es, para ser magistrado electoral
se exige arraigo en México, madurez y probidad personal
Ser licenciado en derecho con una experiencia profesional
mínima de diez años y, preferentemente, tener conocimientos en la materia electoral. La experiencia y el conocimiento
son fundamento básico de aptitud técnica, objetividad e independencia
No desempeñar ni haber desempeñado cargo partidista de dirección nacional, estatal, distrital o municipal, ni haber sido
registrado como candidato a cargo de elección popular, en los
seis años inmediatos anteriores a la designación, así como
tampoco haber sido secretario de Estado, procurador, diputado, senador ni gobernador durante el año previo a la designación. Los magistrados electorales no deben tener subordinación ideológica ni quedar incluidos en la disciplina institucional
de partido político alguno
Como puede notarse, dichos requisitos son más numerosos que
los previstos para ser ministro de la Suprema Corte de Justicia de la
Nación, pues a los de calidad personal y aptitud jurídica se adicionan
los de desvinculación partidista. Ahora bien, los requisitos necesarios
para ocupar el cargo de magistrado electoral de las salas regionales
del Tribunal Electoral, prácticamente son iguales a los arriba descritos, exceptuando la residencia en el país los dos años previos a la designación y el mínimo de práctica profesional que, en este caso, es
sólo de cinco años.
El procedimiento previsto para designar y cubrir las ausencias definitivas de los magistrados del Tribunal Electoral, es el siguiente:
· El Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación aprue341
J. Jesús Orozco Henríquez y Armando Maitret Hernández
•
•
ba por mayoría una terna de candidatos para ocupar cada una
de las plazas vacantes de magistrado.
La Cámara de Senadores o, en los recesos de ésta, la Comisión Permanente del Congreso de la Unión, por el voto de las
dos terceras partes de sus miembros presentes, elige, de entre
la terna propuesta, al magistrado que ocupará el cargo, en el
entendido de que la mayoría calificada exigida busca propiciar el consenso en la designación del respectivo magistrado
e impedir que una fuerza política, por sí sola, tome la determinación correspondiente (cabe señalar que la totalidad de
los magistrados que integraron por primera ocasión las diversas salas del Tribunal Electoral fueron designados por la
unanimidad de los miembros que entonces conformaban la
Cámara de Senadores del H. Congreso de la Unión)
Si ninguno de los candidatos de la terna obtiene en el Senado
una mayoría calificada de dos terceras partes, la Suprema Corte
deberá presentar al Senado una nueva terna.
Se puede afirmar que el procedimiento y los requisitos exigidos para
la elección de los magistrados electorales son los de mayor complejidad y
dificultad de los establecidos para la designación de cualquier otro integrante de un órgano constitucional mexicano, lo cual contribuye a asegurar su imparcialidad.
De este modo, no sólo se eliminó cualquier tipo de intervención del
presidente de la República en el procedimiento de designación sino, frente
a la posibilidad de que los juzgadores electorales adquieran compromisos
de gratitud o fidelidad con las personas que intervienen en su designación,
el derecho establece como garantía de imparcialidad e independencia para
los juzgadores electorales federales el que sean designados con la intervención sucesiva del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y
una mayoría calificada de la Cámara de Senadores, autoridades federales
de integración colegiada que, al tomar sus determinaciones, provocan que
el juzgador seleccionado por ellos adquiera un deber de fidelidad, no frente
a un individuo o grupo particular, sino frente a la Constitución, la ley y, en
general, ante todo el sistema republicano que intervino en su designación, ya que dichos órganos colegiados certifican la capacidad jurídica, idoneidad e imparcialidad política y desvinculación partidista de los designados
(los interesados en conocer los antecedentes e historial profesional y académico de los magistrados que actualmente integran las diversas salas
del Tribunal Electoral, pueden consultarlos en la página web http/
www.trife.org.mx).
También para garantizar que los juzgadores electorales actúen
siempre con imparcialidad, al margen de cualquier interés, no sólo ajeno
342
México
sino, incluso, propio pero diverso a los intereses que orientan al derecho
electoral, la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación establece
diecisiete ejemplos de causas que, al actualizarse respecto de un caso
concreto, motivan que el magistrado electoral se encuentre impedido para
conocer del asunto; entre esas causas están las siguientes: Tener parentesco, por afinidad o consanguinidad, o amistad o enemistad manifiesta, o
ser deudor o acreedor, respecto de alguno de los interesados o de su representante; tener interés personal en el asunto o tenerlo su cónyuge o sus
parientes; haber aceptado presentes, servicios o convites costeados por los
interesados o sus representantes, así como haber hecho promesas que impliquen parcialidad en favor o en contra de alguno de los interesados.
Finalmente, para garantizar que los juzgadores electorales conserven la independencia necesaria durante el desempeño de su cargo, en la
ley se prevén diversos medios jurídicos orientados a evitar que puedan
ser presionados con sanciones, represalias o, incluso, aparentes recompensas por parte de quienes obtengan sentencias judiciales contrarias
o, en su caso, coincidentes con sus intereses. Entre tales salvaguardas
jurídicas están las siguientes:
• Estabilidad en el cargo. Las leyes establecen para los cargos
•
•
judiciales periodos predeterminados de duración que no pueden ser reducidos o prolongados sino por disposición de la propia Constitución. Este derecho consolida la actuación independiente de los juzgadores, quienes no podrán ser destituidos o removidos por haber dictado resoluciones que no resulten del agrado o de la conveniencia de determinadas personas, sino sólo por las causas específicas de responsabilidad
que la Constitución y la ley establecen. En el artículo 99 constitucional se prevé para el cargo de magistrado electoral federal de la Sala Superior una duración de diez años improrrogables
y para el de magistrado electoral federal de sala regional una
duración de ocho años.
Estabilidad económica. Complementario a la estabilidad en
el cargo y también orientado a apuntalar la autonomía e independencia del juzgador, está su derecho de percibir como
salario la remuneración que la ley determina, y ésta no podrá
ser disminuida durante el desempeño de su encargo. La ley
dispone que los magistrados de la Sala Superior percibirán
un salario igual al de los ministros de la Suprema Corte, mientras que el salario de los magistrados de las salas regionales
se homologará al de los magistrados de circuito.
Dedicación exclusiva a la función. Los magistrados de la Sala
Superior del Tribunal Electoral no podrán aceptar ni desem343
J. Jesús Orozco Henríquez y Armando Maitret Hernández
peñar empleo o encargo diverso, salvo los no remunerados en
asociaciones científicas, docentes, literarias o de beneficencia, con el propósito de que tales juzgadores se mantengan
sin subordinación a cualquier persona u organización, ya que
solamente deben atender al mandato de la Constitución y la
ley, y también para evitar todo tipo de dependencia económica que pueda servir de vía para sancionar o recompensar su
actuación en los asuntos exclusivos de competencia jurisdiccional del Tribunal.
Las garantías de independencia de los juzgadores no protegen los
intereses particulares de éstos sino, exclusivamente, a la función jurisdiccional que debe ser desarrollada por personas independientes e imparciales. Las garantías de independencia e imparcialidad de los magistrados
del Tribunal Electoral, ni autorizan ni les dan impunidad para actuar en
exceso de su competencia; estos juzgadores federales, lo mismo que cualquier autoridad republicana, tienen a su cargo un poder público que deben
ejercer estrictamente dentro de los límites establecidos en la ley.
Atento a lo anterior, y como garantía en favor de los gobernados
destinatarios de la prestación del servicio público jurisdiccional, la Constitución también establece un régimen de responsabilidades políticas,
penales y administrativas, aplicables a los magistrados del Tribunal Electoral que, ante el eventual abuso de la potestad pública que ejercen y de
las garantías de independencia que en la ley se les otorga, excedieran los
límites de sus atribuciones legales en perjuicio de la función jurisdiccional y de la sociedad a la que sirven, siendo facultad de cualquier ciudadano formular la denuncia correspondiente.
Con fundamento en los artículos 110 y 111 constitucionales, los
magistrados del Tribunal Electoral podrán ser sujetos de juicio político
ante las Cámaras del Congreso de la Unión (lo que puede acarrear su
destitución y/o inhabilitación hasta por ocho años), cuando, en el desempeño de sus funciones, incurran en actos u omisiones que redunden
en perjuicio de los intereses públicos o de su buen despacho; también
serán responsables por los delitos que cometan, aunque para proceder
penalmente en su contra se requiere de la aprobación de la Cámara de
Diputados si se trata de un magistrado de la Sala Superior, o de la Comisión de Administración del propio Tribunal Electoral si se trata de un
magistrado regional.
Los magistrados electorales están obligados a presentar anualmente
una declaración pormenorizada de su situación patrimonial. Los magistrados de las salas regionales son responsables ante la Comisión de Administración del Tribunal por las faltas administrativas graves en que
incurran, pudiendo, incluso, ser suspendidos o destituidos del cargo.
344
México
b) Garantías procesales. Las garantías procesales promueven y aseguran determinados atributos tanto para la jurisdicción electoral como
para los procesos jurisdiccionales, básicamente con la finalidad de lograr
la efectividad y eficiencia del sistema de justicia electoral. El sistema se
considera efectivo en tanto que logra estar a disposición de todo aquel
(según el caso, ciudadano, candidato, partido político o agrupación política) cuyos derechos político-electorales son agraviados y proporciona una
solución oportuna al conflicto planteado. El sistema se estima eficiente
si guarda razonable correspondencia con la naturaleza y los propósitos de
las normas sustantivas cuya vigencia tutela, esto es, constituye un instrumento a la medida del derecho electoral sustantivo y capaz de proteger
y, en su caso, restituir auténticamente la vigencia de éste.
En relación con las garantías procesales, se hace referencia a las
características de integral, federalista y plena, que corresponden a la jurisdicción electoral, y, por otra parte, se expone al proceso judicial electoral con sus rasgos de accesible, efectivo, eficiente, transparente y apegado
a las debidas formalidades esenciales del procedimiento.
i) Jurisdicción electoral integral, federalista y plena. La jurisdicción es
la potestad por la que el Tribunal Electoral conoce de los conflictos o
impugnaciones que, con motivo de las elecciones, surgen por desobediencia o desconocimiento de la ley; hace comparecer a las partes involucradas
en ellos, declara lo que la Constitución y la ley ordenan para cada caso
concreto y, cuando así se requiera, dispone de la fuerza pública para hacer
efectivas las resoluciones dictadas por el propio Tribunal Electoral.
Para garantizar una jurisdicción electoral integral, federalista y
plena, el derecho mexicano le confiere al Tribunal Electoral del Poder
Judicial de la Federación:
• Competencia para controlar la constitucionalidad y legalidad
de todo acto o resolución de la autoridad electoral federal.
• Competencia acotada y respetuosa de la soberanía de los Es-
•
tados y de la autonomía del Distrito Federal, para controlar la
constitucionalidad sólo de determinados actos y resoluciones
de las autoridades electorales locales.
Todas las facultades necesarias para lograr la plena salvaguarda de los derechos electorales que tutela respecto de actos
provenientes de las autoridades electorales federales y, en
ciertos casos, de las autoridades electorales locales, o bien,
de los partidos políticos.
Actualmente, como se apuntó, la Constitución mexicana prescribe
que el sistema de medios de impugnación en materia electoral será ga345
J. Jesús Orozco Henríquez y Armando Maitret Hernández
rante de los principios de constitucionalidad y legalidad de los actos y resoluciones de la autoridad electoral, así como garante de los derechos político-electorales de los ciudadanos, de votar, ser votado y de asociación.
La jurisdicción electoral es integral, toda vez que ningún acto o
resolución de naturaleza electoral dictado por la autoridad federal encargada de organizar los comicios, queda fuera de su alcance a efecto de ser
jurídicamente revisado para verificar que haya cumplido con lo prescrito
en la Constitución y en las leyes, como se desprende de los diversos medios de impugnación previstos en la ley procesal electoral.
La jurisdicción a cargo del Tribunal Electoral, por otra parte, es federalista en la medida en que no traspasa los ámbitos competenciales
que exclusivamente corresponden a las autoridades locales electorales,
en los términos definidos por la Constitución. En efecto, la actuación de
las autoridades electorales de las entidades federativas, encargadas de
organizar, calificar o resolver las controversias que surjan durante los
comicios locales para elegir gobernadores, diputados locales y ayuntamientos, ciertamente que también puede ser impugnada ante el Tribunal Electoral, para que éste evalúe su constitucionalidad. Sin embargo,
cabe destacar que el citado Tribunal no fiscaliza toda actuación de los tribunales y autoridades locales, sino sólo aquellos actos o resoluciones definitivos y
firmes de las autoridades electorales locales, por razones de constitucionalidad
y siempre y cuando puedan resultar determinantes para el desarrollo del
proceso electoral respectivo o para el resultado final de las elecciones.
En este sentido, la Sala Superior del Tribunal Electoral ha sostenido
que, de ser jurídicamente viable, la normativa electoral de las diversas entidades federativas debe interpretarse de forma tal que, conforme con la Constitución federal, se prevean también medios locales para la defensa de los
derechos político-electorales de los ciudadanos y el control jurisdiccional de
la legalidad local, de manera que no sólo sea la instancia federal la que
garantice lo anterior sino también los tribunales electorales locales.
Asimismo, de acuerdo con una interpretación sistemática de diversas disposiciones constitucionales y legales, privilegiando la interpretación conforme con la Constitución, la propia Sala Superior del
Tribunal Electoral estableció jurisprudencialmente que los partidos políticos pueden ser sujetos pasivos o parte demandada en los juicios para la
protección de los derechos político-electorales del ciudadano, por lo que
éste es jurídicamente procedente contra actos o resoluciones definitivos
y firmes de los partidos políticos que sean susceptibles de vulnerar
irreparablemente los derechos político-electorales de sus afiliados, una
vez agotados los medios de defensa intrapartidarios previstos
estatutariamente para la eventual restitución.
La jurisdicción del Tribunal Electoral es plena porque incluye todas
las facultades necesarias para lograr la completa salvaguarda de los de346
México
rechos que tutela. El Tribunal Electoral tiene jurisdicción plena para garantizar la vigencia del derecho electoral, pudiendo revocar o modificar
todo acto o resolución jurídicamente irregular, ya sea por ilegal —esto es,
contrario a la ley electoral— o por inconstitucional —contrario o desapegado a la Constitución—, e incluso puede dictar un nuevo fallo que venga a sustituir al que hubiere revocado, aunque esto implique que, para
este solo efecto, se sustituya a la autoridad responsable —federal o local,
administrativa o jurisdiccional, o bien, en su caso y de manera excepcional, partido político— que lo emitió.
ii) Proceso judicial electoral accesible, efectivo, eficiente, transparente y
apegado a las debidas formalidades esenciales del procedimiento. Para garantizar un proceso judicial electoral (juicio, recurso y, en general, todo
medio de impugnación ante el Tribunal Electoral) accesible, efectivo, eficiente y transparente, el derecho mexicano establece como rasgos fundamentales de todo proceso, que sea:
• Disponible, sin requisitos u obstáculos injustificados de procedencia, para obtener una sentencia de fondo
• Accesible para la defensa de los derechos electorales, tanto
•
•
•
•
•
individuales como colectivos o difusos
Gratuito y sencillo en su tramitación
Expedito y oportuno
Apegado a las debidas formalidades esenciales de todo procedimiento judicial
Correspondiente a la naturaleza del derecho electoral cuya
vigencia tutela
Ajustado al principio de publicidad
El proceso judicial electoral es accesible porque los ciudadanos, partidos y agrupaciones políticas, sin requisitos u obstáculos procesales injustificados, pueden plantear sus impugnaciones y obtener una resolución
que decida sobre el fondo del conflicto planteado, de tal manera que ninguno de los sujetos electorales referidos queda sin protección o en estado
de indefensión cuando los intereses que les reconoce el derecho electoral resultan afectados por un acto de autoridad o, en su caso, de algún
partido político en situación de predominio.
Asimismo, el acceso a la jurisdicción del Tribunal Electoral está
garantizado no sólo para el actor o demandante, sino también para quien
sostiene un interés contrario a aquél —como es el caso del tercero interesado—, a efecto de que a éste se le otorgue la garantía de audiencia y
se cumpla así el principio de contradicción o bilateralidad de la instancia,
en atención al cual todas las partes tienen derecho a la impartición de
347
J. Jesús Orozco Henríquez y Armando Maitret Hernández
justicia electoral y, al efecto, a ocurrir al proceso con oportunidades iguales para instar.
El acceso a la jurisdicción electoral es gratuito, ya que no se establece la necesidad de caucionar u otorgar garantía alguna para acudir
ante la autoridad jurisdiccional, y sus servicios no tienen precio alguno
para las partes o sus representantes, ya que en México están prohibidas
las costas judiciales.
Contribuye aún más a facilitar el acceso a la justicia electoral, el
hecho de que los medios de impugnación en esta materia tienen una
tramitación sencilla para las partes, puesto que es suficiente la presentación del escrito de demanda ante la autoridad responsable, para
que ella misma dé inicio al procedimiento, integre el expediente respectivo y, posteriormente, lo haga llegar a la autoridad decisoria que
corresponda, de suerte que los promoventes no tienen necesidad de desplazarse de sus lugares de residencia para tramitar un medio de impugnación electoral.
A pesar de que existen diversos medios de impugnación previstos en la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, esta misma variedad no se ha convertido en un obstáculo
para el acceso a la justicia electoral, ya que el Tribunal Electoral ha
establecido el criterio de jurisprudencia de que el error en la designación de la vía no determina necesariamente su improcedencia, porque al escrito respectivo se le debe dar el trámite adecuado al medio
de impugnación realmente procedente, al igual que otros criterios también dirigidos a facilitar el acceso a su jurisdicción, los cuales se analizan más adelante.
En todos los medios de impugnación en materia electoral existe la
suplencia de la omisión o cita equivocada del derecho, y en cuatro de
dichos medios (recurso de revisión, recurso de apelación, juicio de inconformidad y juicio para la protección de los derechos político-electorales
del ciudadano, con la salvedad del recurso de reconsideración y el juicio
de revisión constitucional electoral) la suplencia se extiende a la deficiencia u omisión en los agravios, siempre que éstos puedan deducirse
claramente de los hechos expuestos en la demanda.
Los procesos judiciales electorales son también oportunos porque sus determinaciones se dictan sin dilación injustificada, buscando siempre que la resolución se produzca antes de que el agravio o la
afectación sea irreparable; además, la sentencia debe dictarse antes
de que se instale el órgano de gobierno o que tome posesión el funcionario electo respectivo, por lo que el Tribunal Electoral trabaja sin rezago judicial.
En el proceso judicial electoral se cumplen todas las formalidades
esenciales del procedimiento, ya que, como se ha advertido, los juicios
348
México
electorales se siguen ante una autoridad jurisdiccional predeterminada
por la ley, independiente e imparcial; incluyen reglas justificadas de acceso a la jurisdicción y al proceso; respetan la garantía de audiencia y el
principio de contradicción o bilateralidad de la instancia; se tramitan con
expeditez y publicidad; se expresan en resoluciones motivadas y fundadas, y concluyen en sentencia dictadas de acuerdo con los hechos que
se hubieren probado en el proceso (principio de congruencia) y referidas
a todas y cada una de las pretensiones de las partes (principio de
exhaustividad).
Por último, cabe señalar que el proceso judicial electoral, así como
coincide con los procesos de otros sistemas de justicia en la observancia
de principios y garantías procesales, también incluye diversas reglas que
lo convierten en una armadura adecuada y efectiva que corresponde al
cuerpo de normas que protege. Como ejemplos de esta correspondencia,
podemos citar los siguientes:
• En los medios de impugnación a través de los cuales se tutela
•
directamente el desarrollo cabal y jurídico de la función pública del cuerpo electoral —órgano colegiado integrado por la suma
de los ciudadanos—, consistente en elegir a quienes integrarán a las autoridades públicas representativas, la acción judicial o derecho de impugnar se otorga a los partidos políticos,
considerados éstos como representantes del interés público o
general. En aquellos medios de impugnación que, en cambio,
tutelan los derechos político-electorales del ciudadano individual y, como integrante del cuerpo electoral, sus derechos a
votar, ser votado y asociarse o afiliarse libre e individualmente
con fines políticos, la acción judicial o derecho de impugnar
se otorga a cada ciudadano, considerado como titular de un
interés propio.
Las pruebas que pueden aportarse al proceso judicial electoral son, fundamentalmente, documentales (públicas y privadas) que no requieren de preparación para su desahogo,
con el objeto de compactar la etapa probatoria y así lograr
que se instruyan o sustancien y resuelvan definitivamente los procesos o litigios derivados de las elecciones, con la
celeridad necesaria para que, llegada la fecha de instalación o toma de posesión de las autoridades electas, haya
certeza respecto de quiénes son los representantes populares que habrán de ejercer el gobierno democrático. Lo
anterior sin perjuicio de que, bajo ciertas reglas, se admitan otros medios de prueba y, cuando el tiempo disponible
lo permita, el Tribunal Electoral pueda ordenar la práctica
349
J. Jesús Orozco Henríquez y Armando Maitret Hernández
•
•
•
de todas aquellas diligencias para mejor proveer que estime convenientes.
También propias del juicio comicial y correspondientes con
la finalidad de éste, serían las reglas procesales que autorizan la suplencia de la deficiente expresión de agravios o las
que promueven el acceso de las partes al proceso, así como
las específicas atribuciones que la ley otorga al juzgador electoral para dirigir el curso del juicio, habida cuenta de que el
interés público subyacente en la materia impide dejar el proceso judicial a disposición exclusiva de las partes.
La definitividad o inimpugnabilidad de todos aquellos actos y
resoluciones de la autoridad electoral que no hubieren sido
oportunamente impugnados en los plazos legales, también es
una institución procesal que corresponde a la naturaleza del
derecho tutelado, ya que permite ir concluyendo de manera
consolidada las diversas etapas sucesivas de preparación de
la elección, jornada electoral y de resultados y calificación de
la elección.
La publicidad no sólo de las resoluciones judiciales electorales sino, incluso, de las sesiones en las que aquéllas se
decretan, es otro rasgo que también corresponde a la naturaleza netamente pública de la materia comicial. Asimismo, en beneficio de la transparencia judicial electoral, por
acuerdo de la Sala Superior del propio Tribunal Electoral,
las referidas sesiones públicas de resolución se transmiten, en tiempo real, a través de la página web del citado
órgano jurisdiccional (http/www.trife.org.mx), en tanto que
dentro de las veinticuatro horas siguientes se incorpora
en ésta el texto completo de las sentencias recaídas a los
correspondientes medios de impugnación electoral y aprobadas en la respectiva sesión pública. Igualmente, la propia Sala Superior ha determinado que, una vez resuelto
cualquier asunto, todo ciudadano interesado puede consultar el expediente en el archivo judicial que, por tanto, tiene carácter público.
III. Criterios jurisprudenciales y relevantes del Tribunal Electoral
Por lo que se refiere al sistema mexicano de justicia electoral, la
función garantista del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación se evidencia a través del análisis de los diversos criterios relevantes y tesis jurisprudenciales de la Sala Superior del propio órgano
350
México
jurisdiccional,4 los cuales cabe clasificarlos según se refieran al derecho
a acceder a la justicia electoral y a que ésta se imparta de manera completa y efectiva; la protección amplia de los derechos político-electorales
del ciudadano; el fortalecimiento del sistema de partidos políticos; la democracia interna de los partidos políticos; las elecciones en pueblos y
comunidades indígenas; el derecho administrativo sancionador electoral, y el control efectivo de la regularidad constitucional y legal en materia electoral.
a)
Derecho a la impartición de justicia electoral accesible,
completa y efectiva
i) El Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación ha demostrado una vocación garantista y antiformalista, que se manifiesta, por
ejemplo, en que basta que el actor exprese en su demanda con claridad la
causa petendi, precisando la lesión o agravio que le causa el acto o resolución impugnado y su pretensión, para que el Tribunal se ocupe de su
estudio, sin necesidad de sujetarse a determinados formulismos o solemnidades;5 incluso, los agravios pueden encontrarse en cualquier parte del escrito de demanda y no necesariamente en algún capítulo
particular,6 además de que el juez debe interpretar el ocurso por el cual
se interpone un medio de impugnación para determinar la verdadera
intención del actor.7
ii) El error en la elección o designación de la vía impugnativa no
determina necesariamente su improcedencia, debiéndosele dar al ocurso
el trámite que corresponde si es manifiesta la voluntad del inconforme de
oponerse a determinado acto.8 Incluso, el citado criterio debe hacerse ex4
Sin desconocer las significativas contribuciones de las Salas Regionales del citado
Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación y de los tribunales electorales de
las diversas entidades federativas e, incluso, de diversos órganos del Instituto Federal
Electoral e institutos electorales locales, muchos de cuyos criterios la Sala Superior del
referido órgano jurisdiccional —cuando ha conocido de impugnaciones respecto de sus
actos o resoluciones— se ha concretado a confirmarlos y hacerlos suyos.
5 El texto de la jurisprudencia puede consultarse bajo el rubro: AGRAVIOS. PARA
TENERLOS POR DEBIDAMENTE CONFIGURADOS ES SUFICIENTE CON EXPRESAR
LA CAUSA DE PEDIR, en Jurisprudencia y tesis relevantes 1997-2005, Compilación
Oficial, volumen Jurisprudencia, México, TEPJF, 2005, pp. 21-22.
6 Vid., tesis de jurisprudencia: AGRAVIOS. PUEDEN ENCONTRARSE EN CUALQUIER
PARTE DEL ESCRITO INICIAL, en Jurisprudencia ..., ibidem, pp. 22-23.
7 V i d., tesis de jurisprudencia: MEDIOS DE IMPUGNACIÓN EN MATERIA
ELECTORAL. EL RESOLUTOR DEBE INTERPRETAR EL OCURSO QUE LOS CONTENGA
PARA DETERMINAR LA VERDADERA INTENCIÓN DEL ACTOR, en Jurisprudencia
..., ibidem, pp. 182-183.
8 Vid., tesis de jurisprudencia: MEDIO DE IMPUGNACIÓN. EL ERROR EN LA
ELECCIÓN O DESIGNACIÓN DE LA VÍA NO DETERMINA NECESARIAMENTE SU
IMPROCEDENCIA, en Jurisprudencia ..., ibidem, pp. 171-172.
351
J. Jesús Orozco Henríquez y Armando Maitret Hernández
tensivo para cubrir no sólo los casos en que los actores equivoquen la vía
idónea de entre los distintos juicios o recursos previstos en la ley adjetiva
federal sino también aquellos en que el error sea producto de la confusión
derivada de intentar un medio impugnativo federal cuando lo correcto hubiese sido incoar uno de los previstos en las leyes locales respectivas.9
iii) Reiteradamente se han realizado interpretaciones amplias para
facilitar el cumplimiento de requisitos procesales por parte de los ciudadanos, partidos políticos y agrupaciones de ciudadanos, a fin de favorecer
el acceso a la administración de justicia (interpretaciones favor acti). Esta
labor se ha complementado al considerar que las causas de improcedencia (tanto para desechar como para sobreseer algún medio de impugnación) deben aplicarse de manera estricta y estar plenamente acreditadas.
iv) En la mayoría de los medios de impugnación electoral, se contempla legalmente la institución de la suplencia de la deficiencia en la
argumentación de los agravios, siempre que éstos puedan deducirse claramente de los hechos expuestos en la demanda, en beneficio del acceso
a la justicia y la tutela judicial efectiva, en el entendido de que cabría
ponderar si sería conveniente que dicha institución se ampliara a la totalidad de los respectivos medios de impugnación, teniendo en cuenta
que su objetivo es salvaguardar los principios de constitucionalidad y legalidad de los actos y resoluciones electorales, así como la naturaleza de
orden público de las normas que tutela.
v) Los partidos políticos tienen la capacidad para actuar en los medios de impugnación no sólo para la defensa de su acervo jurídico propio
sino, por su naturaleza de entidades de interés público, tienen derecho a
ejercer cierto tipo de acciones procesales que gozan de las características
de las de interés público o colectivas, por las cuales se tutelan los intereses difusos de comunidades indeterminadas o amorfas, y se ejercen en
favor de los integrantes de cierto grupo, clase (como la ciudadanía) o sociedad.10 Incluso, dada su naturaleza de entidades de interés público, así como
la legitimación procesal y las funciones que el orden jurídico les confiere,
algunos magistrados de la Sala Superior han estimado que los partidos
políticos cuentan con un interés en beneficio de la ley, con el objeto de
garantizar, a través de los medios de impugnación que tienen derecho a
promover, que los actos y resoluciones de las autoridades electorales se
ajusten invariablemente a los principios de constitucionalidad y legalidad.
9
Vid., tesis de jurisprudencia con el rubro: MEDIO DE IMPUGNACIÓN LOCAL O
FEDERAL. POSIBILIDAD DE REENCAUZARLO A TRAVÉS DE LA VÍA IDÓNEA, en
Jurisprudencia ..., ibidem, pp. 173-174.
10 Vid., tesis de jurisprudencia bajo el rubro: PARTIDOS POLÍTICOS NACIONALES.
PUEDEN DEDUCIR ACCIONES TUITIVAS DE INTERESES DIFUSOS CONTRA LOS
ACTOS DE PREPARACIÓN DE LAS ELECCIONES, en Jurisprudencia ..., ibidem, pp.
215-217.
352
México
vi) Asimismo, la Sala Superior ha establecido que, tratándose de
acciones tuitivas de intereses difusos o de grupo, es improcedente el desistimiento, pues para que éste pueda surtir sus efectos es menester la
existencia de una disponibilidad de la acción o del derecho respecto del
cual el actor se desiste, lo cual no sucede cuando se hacen valer por los
partidos políticos acciones colectivas o de grupo para garantizar la
constitucionalidad y legalidad de los actos involucrados con el proceso
electoral, las cuales responden a los intereses de la ciudadanía en general, como lo es la designación de los integrantes del órgano jurisdiccional
encargado de resolver las controversias electorales en las entidades
federativas.11
En sentido similar, un partido político no puede desistirse si la controversia versa sobre resultados electorales y el candidato carece de la
posibilidad jurídica de defender su derecho a través de algún medio de
impugnación, sin que conste que este último haya otorgado su consentimiento para que el partido abandone la instancia, toda vez que están
involucrados intereses colectivos o de la sociedad en general y el derecho
político-electoral del candidato a ser votado.12
vii) Las omisiones en materia electoral también se han considerado impugnables, en virtud de que si bien la ley se refiere expresamente a
actos y resoluciones como los susceptibles de ser impugnados, el primero
de esos términos debe entenderse en un sentido más amplio, es decir,
como toda situación fáctica o jurídica que tenga una suficiencia tal que
la haga capaz de alterar el orden constitucional y legal, ya sea que provenga de un hacer (acto en sentido estricto) o un no hacer (omisión propiamente dicha), siempre que, en este último supuesto, exista una norma
jurídica que imponga ese deber jurídico de hacer a la autoridad a la que
se imputa la omisión. Asimismo, tratándose de omisiones, por tratarse
de un hecho de tracto sucesivo, el plazo para presentar el medio de impugnación no fenece mientras subsista la omisión en el cumplimiento
de la obligación de que se trate.13
11 Vid., la tesis relevante: DESISTIMIENTO DE LA IMPUGNACIÓN EN CONTRA
DE LA INTEGRACIÓN DE UN TRIBUNAL LOCAL. ES LEGALMENTE INADMISIBLE,
en Jurisprudencia ..., op. cit., volumen Tesis Relevantes, pp. 495-496.
12 Vid., la tesis de jurisprudencia bajo el rubro: DESISTIMIENTO EN JUICIO DE
REVISIÓN CONSTITUCIONAL ELECTORAL, CUANDO SE CONTROVIERTE EL
RESULTADO DE LOS COMICIOS. EL FORMULADO POR EL PARTIDO actor ES
INEFICAZ, SI EL CANDIDATO NO CONSINTIÓ LA PERENCIÓN DE LA INSTANCIA
(Legislación de Puebla y similares), en Jurisprudencia ..., op. cit., volumen
Jurisprudencia, pp. 100-101.
13 Vid., tesis relevante: PLAZO PARA PRESENTAR UN MEDIO DE IMPUGNACIÓN,
TRATÁNDOSE DE OMISIONES, en Jurisprudencia ..., op. cit., volumen Tesis
Relevantes, pp. 770-771.
353
J. Jesús Orozco Henríquez y Armando Maitret Hernández
viii) En materia electoral, son procedentes las llamadas acciones
declarativas, esto es, aquellas que únicamente persiguen una declaración judicial sobre determinada situación jurídica.14
ix) Con el objeto de favorecer el acceso a la administración de justicia, cuando el escrito mediante el cual se ejerce un derecho en un procedimiento cumple con los requisitos esenciales, pero se omite alguna
formalidad o elemento de menor entidad que puede traer como consecuencia el rechazo de la petición, la autoridad electoral, antes de emitir
su resolución, debe formular y notificar una prevención al promovente,
concediéndole un plazo perentorio, para que éste manifieste lo que convenga a su interés respecto de los requisitos supuesta o realmente omitidos o satisfechos irregularmente, así como para probar, en su caso, que
su solicitud sí reúne los requisitos exigidos legalmente, o bien, para que
complete o exhiba las constancias omitidas, aun cuando en la ley en que
se regule el procedimiento de que se trate no se contemple expresamente esa posibilidad.
x) En general, la demanda no es susceptible de ser ampliada en
razón de que los principios de definitividad y preclusión lo impiden. Sin
embargo, en virtud de que el derecho a la tutela judicial y el derecho de
defensa y audiencia implican que los justiciables conozcan los hechos en
que se funden los actos afectatorios de sus intereses, para que puedan
asumir una actitud determinada frente a los mismos y estén en posibilidad de aportar las pruebas que estimen necesarias para justificar sus
pretensiones, cuando en fecha posterior a la interposición de una demanda surgen nuevos hechos estrechamente relacionados con aquellos
en los que el actor sustentó sus pretensiones o se conocen hechos anteriores que se ignoraban, se debe admitir la necesidad de que la autoridad
jurisdiccional del conocimiento le dé oportunidad de defensa respecto de
los hechos novedosos o desconocidos, como ocurre cuando, por ejemplo, la
autoridad responsable, al rendir su informe circunstanciado, hace mención de tales hechos, lo cual justifica, en este supuesto, la ampliación de
la demanda.15
xi) En aras de evitar que ciertos actos de autoridades electorales
que puedan vulnerar lo previsto en la Constitución federal y la ley sean
inmunes al control jurisdiccional, se ha considerado que los actos y resoluciones de las comisiones del Consejo General del Instituto Federal Elec-
14
2003.
Véase sentencia del expediente SUP-JDC-002/2003, resuelto el 22 de enero de
15 Vid., tesis relevante: AMPLIACIÓN DE DEMANDA. CASOS EN QUE SE ADMITE
POR NO AFECTAR A LOS PRINCIPIOS DE DEFINITIVIDAD Y PRECLUSIÓN, en
Jurisprudencia ..., op. cit., volumen Tesis Relevantes, pp. 343-344.
354
México
toral son susceptibles de impugnarse ante la propia Sala Superior, a través del recurso de apelación.16
xii) Aun cuando algunas leyes estatales no prevean en forma explícita
la intervención en algún tipo de juicio o recurso de quien tradicionalmente
se ha considerado tercero interesado por tener un interés incompatible con
el del actor, de cualquier modo se le debe dar la oportunidad de comparecer y
alegar en juicio, con base en una aplicación directa de los artículos 14 y 17,
en relación con el 116, fracción IV, inciso b), de la Constitución federal, que
establecen la garantía de audiencia o principio contradictorio. 17
xiii) La Sala Superior del Tribunal Electoral llegó a revocar diversas
resoluciones judiciales que, con pretendida base en alguna disposición
legal, consideraban que la presentación de los escritos de protesta ante
el órgano electoral administrativo es un requisito de procedibilidad para
un medio de impugnación judicial, por estimar que ello constituía un
obstáculo para el acceso a la justicia electoral y una violación al derecho
constitucional a la impartición de justicia por los tribunales18 (en el entendido de que, de acuerdo con lo establecido por la Suprema Corte de
Justicia de la Nación en la resolución de contradicción de tesis 2/2000,
en el sentido de que el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación carece de atribuciones para inaplicar en casos concretos disposiciones legales que estime inconstitucionales, la referida tesis de
jurisprudencia que estableció la Sala Superior del Tribunal Electoral ha
dejado de surtir efectos jurídicos hacia el futuro, tal y como lo ha reconocido el propio órgano jurisdiccional electoral en posteriores ejecutorias).
xiv) Con el objeto de garantizar la existencia de condiciones que no
dejen en estado de indefensión a los justiciables y por las cuales se tenga
certeza de que oportunamente conocieron los términos del acto que les
agravia, es necesaria la publicación de los convenios entre los institutos
electorales federal y los de las distintas entidades federativas, por los que
se fijen plazos para presentar la solicitud de expedición de la credencial
para votar con fotografía, a fin de que tengan carácter obligatorio para los
16 Vid., tesis de jurisprudencia: COMISIONES DEL CONSEJO GENERAL DEL IFE.
LA SALA SUPERIOR DEL TRIBUNAL ELECTORAL DEL PODER JUDICIAL DE LA
FEDERACIÓN ES COMPETENTE PARA CONOCER DE LA IMPUGNACIÓN DE SUS
ACTOS, en Jurisprudencia ..., op. cit. , volumen Jurisprudencia, pp. 52-53.
17 Vid., tesis relevante: TERCEROS INTERESADOS. DEBE ADMITIRSE SU
INTERVENCIÓN AUN CUANDO NO LO ESTABLEZCA LA LEY (Legislación de
Aguascalientes), en Jurisprudencia ..., op. cit., volumen Tesis Relevantes, p. 949.
18 V i d., tesis de jurisprudencia con el rubro: ESCRITO DE PROTESTA. SU
EXIGIBILIDAD COMO REQUISITO DE PROCEDIBILIDAD DE LOS MEDIOS DE
IMPUGNACIÓN EN MATERIA ELECTORAL, ES VIOLATORIO DEL ARTÍCULO 17 DE
LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, en Justicia
Electoral. Revista del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, suplemento
núm. 3, 2000, pp. 14-15.
355
J. Jesús Orozco Henríquez y Armando Maitret Hernández
ciudadanos,19 al igual que de todo acuerdo con efectos generales del Instituto Federal Electoral.20 Asimismo, es necesario notificar de manera
personal ciertos actos de los órganos legislativos locales que estén referidos a una comunidad en concreto o de las respectivas autoridades electorales dirigidos a alguna(s) persona(s) específica(s), a pesar de que hubieren
sido publicados en el periódico oficial del Estado.
xv) El ejercicio prudente y frecuente de facultades directivas por parte del Tribunal Electoral, a través de la práctica de diligencias para mejor
proveer, como los casos de apertura de paquetes electorales con el objeto
de esclarecer la verdad material y establecer si se actualiza o no alguna
causa de nulidad de la votación recibida en cierta casilla o, en su caso,
verificar un nuevo escrutinio y cómputo de la votación respectiva, también ha contribuido a asegurar una justicia electoral completa y efectiva.
xvi) Los actos de designación de los integrantes del órgano superior
de dirección responsable de la organización de las elecciones en cada entidad federativa, así como de los integrantes de los tribunales electorales
locales, por parte de las legislaturas locales o, en su caso, por los tribunales
superiores de justicia estatales, son actos materialmente administrativos
de organización o calificación de los comicios locales, razón por la cual son
impugnables ante la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación.21 Cabe precisar que, entre otros, los tres partidos
políticos con mayor fuerza electoral en el país han impugnado ante la Sala
Superior la designación de consejeros electorales y/o magistrados electorales cuando, en su opinión, tales designaciones no se realizan de acuerdo
con la normativa aplicable, habiendo obtenido todos y cada uno de ellos
sentencia estimatoria en los casos en que les ha asistido la razón.
xvii) La Sala Superior del Tribunal Electoral ha establecido que, con
base en el principio de plena ejecución de las sentencias, recogido en el
tercer párrafo del artículo 17 de la Constitución federal, tiene facultades
para exigir el cumplimiento de todas sus resoluciones,22 así como para
19
Vid., tesis de jurisprudencia: CREDENCIAL PARA VOTAR CON FOTOGRAFÍA.
EL CONVENIO QUE FIJA EL PLAZO PARA SOLICITAR SU EXPEDICIÓN DEBE
SATISFACER EL REQUISITO DE PUBLICIDAD PARA ESTIMARLO OBLIGATORIO, en
Jurisprudencia ..., op. cit., volumen Jurisprudencia, pp. 69-70.
20 Vid., tesis relevante: ACUERDOS Y RESOLUCIONES DEL INSTITUTO FEDERAL
ELECTORAL. SE REQUIERE SU PUBLICACIÓN PARA TENER EFECTOS GENERALES,
en Jurisprudencia ..., op. cit., volumen Tesis Relevantes, pp. 329-330.
21 Vid., tesis de jurisprudencia: ACTOS MATERIALMENTE ADMINISTRATIVOS
DE ORGANIZACIÓN O CALIFICACIÓN DE COMICIOS LOCALES. SON IMPUGNABLES
ANTE EL TRIBUNAL ELECTORAL DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN, en
Jurisprudencia ..., op. cit., volumen Jurisprudencia, pp. 16-18.
22 Vid., tesis de jurisprudencia: TRIBUNAL ELECTORAL DEL PODER JUDICIAL
DE LA FEDERACIÓN. ESTÁ FACULTADO CONSTITUCIONALMENTE PARA EXIGIR
EL CUMPLIMIENTO DE TODAS SUS RESOLUCIONES, en Jurisprudencia ..., ibidem,
pp. 308-309.
356
México
remover todos los obstáculos que lo impidan23 e, incluso, sustituir al efecto
a la autoridad responsable cuando ésta injustificadamente rehúse ejecutarlas, dando lugar a una aplicación directa de la Constitución y la integración normativa con base en principios generales del derecho, aun en el
supuesto de que legalmente no se encuentre previsto en forma explícita.
Asimismo, la Sala Superior ha sostenido que las diversas autoridades están obligadas a acatar sus sentencias, independientemente de que
no tengan el carácter de responsables, cuando por sus funciones deban
realizar actos para su cumplimiento.24
b) Protección amplia de los derechos político-electorales
del ciudadano
i) Reiteradamente y dentro del marco constitucional, el Tribunal Electoral ha protegido y expandido los derechos fundamentales de carácter político-electoral de los ciudadanos, rechazando posiciones reduccionistas
acerca de los derechos fundamentales y, en su lugar, favoreciendo interpretaciones de las normas que potencien el alcance y disfrute de tales
derechos.
Parafraseando a Riccardo Guastini,25 cabe sostener que mientras
las disposiciones constitucionales que confieren poderes a los órganos
del Estado deben ser objeto de una interpretación restrictiva,26 las disposiciones constitucionales que consagran derechos fundamentales deben
ser objeto de una interpretación extensiva.27
ii) El juicio para la protección de los derechos político-electorales del
ciudadano no sólo es procedente cuando se alegan presuntas violaciones
directas a los derechos de votar y ser votado, así como de asociación políti23
V i d. , t e s i s r e l e v a n t e : E J E C U C I Ó N D E S E N T E N C I A . L A T U T E L A
JURISDICCIONAL EFECTIVA COMPRENDE LA REMOCIÓN DE TODOS LOS
OBSTÁCULOS QUE LA IMPIDAN, en Jurisprudencia ..., op. cit., volumen Tesis
Relevantes, p. 519.
24 Vid., tesis de jurisprudencia: EJECUCIÓN DE SENTENCIAS ELECTORALES.
LAS AUTORIDADES ESTÁN OBLIGADAS A ACATARLAS, INDEPENDIENTEMENTE
DE QUE NO TENGAN EL CARÁCTER DE RESPONSABLES, CUANDO POR SUS
FUNCIONES DEBAN DESPLEGAR ACTOS PARA SU CUMPLIMIENTO, en
Jurisprudencia ..., op. cit., volumen Jurisprudencia, p. 107.
25 Cfr., Riccardo Guastini, Estudios sobre la interpretación jurídica, México, UNAMPorrúa, p. 121.
26 Vid., tesis relevante: INSTITUTO FEDERAL ELECTORAL. PARA EL EJERCICIO
DE UNA FACULTAD IMPLÍCITA, POR EL CONSEJO GENERAL, REQUIERE DE UNA
EXPRESA PARA LOGRAR LA EFECTIVIDAD DE ÉSTA, en Jurisprudencia ..., op.
cit., volumen Tesis Relevantes, pp. 656-657.
27 Vid., tesis de jurisprudencia de la Sala Superior con el rubro: DERECHOS
FUNDAMENTALES DE CARÁCTER POLÍTICO-ELECTORAL. SU INTERPRETACIÓN
Y CORRELATIVA APLICACIÓN NO DEBE SER RESTRICTIVA, en Jurisprudencia ...,
op. cit., volumen Jurisprudencia, pp. 97-99.
357
J. Jesús Orozco Henríquez y Armando Maitret Hernández
ca y afiliación político-electoral, sino cuando se aducen presuntas violaciones a otros derechos fundamentales que se encuentren estrechamente
vinculados con el ejercicio de los mencionados derechos político-electorales, como podrían ser los derechos de petición, de información, de reunión
o de libre expresión de las ideas, cuya protección sea indispensable a fin de
no hacer nugatorio cualquiera de aquellos derechos político-electorales,
garantizando así el derecho constitucional a la impartición de justicia completa y a la tutela judicial efectiva.
iii) Los ciudadanos que hayan figurado como candidatos independientes o no partidarios en las elecciones donde legalmente se encuentra permitido (v. gr., presidencias municipales auxiliares en el Estado de
Tlaxcala), tienen legitimación e interés jurídico para impugnar las resoluciones electorales no sólo por razones de elegibilidad sino también para
cuestionar los resultados correspondientes.28
iv) La normativa electoral de las diversas entidades federativas —de
ser jurídicamente viable— debe interpretarse de forma tal que, conforme
con la Constitución federal, se prevean también medios de impugnación
ordinarios locales para la defensa de los derechos político-electorales del
ciudadano y el control jurisdiccional de la legalidad electoral, de manera
que no sólo sea la instancia federal la que garantice lo anterior sino también los órganos jurisdiccionales estatales y del Distrito Federal,29 en pleno acatamiento de un federalismo judicial electoral. De este modo, a la vez
que se hace una interpretación extensiva del derecho fundamental a la
impartición de justicia, consagrado en los artículos 17, en relación con el
116, fracción IV, incisos c) y d); 122, párrafo sexto, apartado C, base primera, fracción V, inciso f), y 124, de la Constitución federal, se observa cabalmente el sistema de distribución competencial entre la federación y las
entidades federativas en materia jurisdiccional electoral, en concordancia con la estructura federal del Estado mexicano.
En este sentido, por ejemplo, se ha considerado que el recurso de
apelación previsto en la legislación de Michoacán también lo pueden interponer los ciudadanos que acrediten interés jurídico, por violación a
sus derechos político-electorales, aunque no se prevea expresamente.30
28
Vid., la tesis relevante: CANDIDATOS INDEPENDIENTES. ESTÁN
LEGITIMADOS PARA PROMOVER EL JUICIO PARA LA PROTECCIÓN DE LOS
DERECHOS POLÍTICO-ELECTORALES DEL CIUDADANO PARA IMPUGNAR LOS
RESULTADOS DE LA ELECCIÓN EN QUE PARTICIPEN (Legislación de Tlaxcala), en
Jurisprudencia ..., op. cit., volumen Tesis Relevantes, pp. 386-387.
29 Vid., sentencias recaídas en los expedientes SUP-JDC-041/2002, SUP-JDC772/2002 y SUP-JRC-020/2003, aprobadas el 7 de mayo y el 16 de agosto de 2002, así
como el 12 de marzo de 2003, respectivamente.
30 Vid., la tesis de jurisprudencia: APELACIÓN. CASO EN QUE LA PUEDEN
INTERPONER LOS CIUDADANOS (Legislación de Michoacán), en Jurisprudencia ...,
op. cit., volumen Jurisprudencia, pp. 28-29.
358
México
v) Los ciudadanos también están legitimados para interponer el recurso de revisión previsto en el artículo 35 de la Ley General del Sistema
de Medios de Impugnación en Materia Electoral y no tan sólo los partidos
políticos, como pudiera desprenderse de la literalidad del párrafo 3 de tal
precepto, atendiendo a una interpretación sistemática, conforme con lo
dispuesto en el artículo 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos y a fin de favorecer el acceso a la justicia electoral de los ciudadanos para combatir los actos y resoluciones que estimen los afectan.31
vi) Los registros a cargo de la Dirección Ejecutiva de Prerrogativas y
Partidos Políticos del Instituto Federal Electoral relativos a los documentos
básicos y cuadros dirigentes de los partidos políticos, así como a los procedimientos que sustenten su designación o elección, tienen el carácter de
públicos, por lo que el acceso a los mismos debe estar abierto a los ciudadanos peticionarios (en general y no sólo a los afiliados del respectivo partido), en virtud de que la información anotada está relacionada con entidades
de interés público y el registro lo lleva un organismo público autónomo sin
que legalmente se prevea que la respectiva información tenga carácter
confidencial. Ello debe ser así no sólo para garantizar el derecho constitucional a la información del ciudadano sino para que éste se encuentre en aptitud de ejercer libremente su derecho político-electoral de asociación en su
vertiente de afiliación.32 Es importante resaltar también que el citado criterio garante del derecho de información política-electoral, se estableció
pioneramente por la Sala Superior del Tribunal Electoral antes de la expedición de la reciente Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Gubernamental y en aplicación directa del artículo 6o. constitucional.
vii) La Sala Superior del Tribunal Electoral delimitó el contenido y
los alcances del derecho de acceso a la información pública en materia
electoral que otorga a los ciudadanos la Ley Federal de Transparencia y
Acceso a la Información Pública Gubernamental, estableciendo que el
referido derecho tiene una naturaleza eminentemente política, toda vez
que protege valores consustanciales a un Estado constitucional democrático de derecho, de forma tal que, dados los titulares, sujeto obligado,
materia o contenido y los valores jurídicamente tutelados, entre otros,
puede hablarse propiamente de un derecho político de acceso a la información pública en materia electoral.
En cuanto a los alcances de este derecho, se estableció que se refiere
a la información relativa al origen y destino de los recursos de los partidos
políticos, en particular del proveniente del erario público, recabada con mo-
31
32
Vid., ejecutoria dictada en el expediente SUP-JDC-1183/2002.
Vid., sentencias recaídas en los expedientes SUP-JDC-117/2001, SUP-JDC127/2001 y SUP-JDC-128/2001.
359
J. Jesús Orozco Henríquez y Armando Maitret Hernández
tivo de los procedimientos de fiscalización a cargo de la autoridad administrativa, ya sea que obre en los archivos de ésta, o bien, la que conserven los
partidos políticos como depositarios de la información relacionada con los
procedimientos de auditoría o verificación de los que hayan sido objeto.
Finalmente, a fin de tutelar jurisdiccionalmente el derecho referido, la propia sala se declaró competente para conocer de las impugnaciones
relativas a la contravención del mismo a través del juicio para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano.33
viii) En congruencia con lo inmediatamente anterior, se consideró
que la negativa del Instituto Federal Electoral a proporcionar la información relativa a los sueldos mensuales o ingresos que perciben los miembros de los órganos de dirigencia partidista, cuando la misma había
formado parte del procedimiento de fiscalización respectivo, era violatoria
del derecho de acceso a la información pública en materia electoral; al
respecto, se precisó que no es obstáculo el que la ley de transparencia no
contemple expresamente como sujetos obligados a los partidos políticos
nacionales, pues son propiamente los órganos competentes del Instituto
Federal Electoral quienes directamente se encuentran obligados a aportar dicha información cuando ésta haya formado parte de los procedimientos de fiscalización respectivos.
ix) Asimismo, en relación con el derecho de acceso a la información
pública en materia electoral, se otorgó la razón al IFE al negar a un partido
político el acceso a un expediente en sustanciación, pese a que fue quien
presentó la queja administrativa, bajo el argumento de que la Ley Federal de
Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental establece
que “los procedimientos administrativos seguidos en forma de juicio” son
parte de la información “reservada” y, por tanto, de circulación restringida.
x) En el caso de la legislación de Tlaxcala, en la que se establece
como requisito de elegibilidad el estar al corriente en el pago de las contribuciones federales, estatales o municipales, la Sala Superior estableció que dicho requisito, al ser precisamente de elegibilidad, resultaba
exigible para integrar el ayuntamiento y desempeñar el cargo, mas no
para ser registrado como candidato, pues el legislador no previó que, entre la documentación que debe acompañarse a la solicitud de registro
correspondiente se adjunte el documento con el que se acredite el cumplimiento de esa obligación, por lo que su revisión debe verificarse al
momento de la calificación de la elección respectiva.34
33
34
Vid., ejecutoria dictada en el expediente SUP-JDC-216/2004.
Vid., la tesis relevante: CANDIDATOS A MIEMBROS DE UN AYUNTAMIENTO.
EL REQUISITO CONSISTENTE EN ESTAR AL CORRIENTE EN EL PAGO DE
CONTRIBUCIONES es DE ELEGIBILIDAD (Legislación de Tlaxcala), en Jurisprudencia
..., op. cit., volumen Tesis Relevantes, p. 386.
360
México
c)
Fortalecimiento del sistema de partidos políticos
Resultan numerosas las sentencias en las que la Sala Superior del
Tribunal Electoral ha asumido posiciones jurídicas que tienden al fortalecimiento del sistema de partidos políticos, entre las que cabe destacar
las siguientes:
i) Atendiendo al derecho fundamental de los partidos políticos nacionales y estatales con registro a recibir financiamiento público, en una primera etapa, la Sala Superior del Tribunal Electoral llegó a inaplicar, en casos
concretos, disposiciones legales de las entidades federativas que contravenían la Constitución federal, al no prever la entrega de dicha prerrogativa
para los partidos políticos que hubieren obtenido recientemente su registro35 (si bien, como se apuntó, debido a la resolución de contradicción de
tesis 2/2000 de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, con posterioridad la Sala Superior se ha abstenido de inaplicar disposición legal alguna al
carecer de atribuciones para analizar su constitucionalidad en casos concretos). En otros supuestos y siempre que ha sido jurídicamente viable, la
propia Sala Superior ha realizado una interpretación conforme con la Constitución federal, que permita que todos los partidos políticos, incluso los de
nueva creación, cuenten con recursos públicos para realizar sus actividades ordinarias permanentes, así como para la búsqueda de los sufragios. 36
ii) Las boletas electorales sólo deben contener el color o combinación de colores y el emblema del partido o coalición respectiva, así como
el nombre del candidato y cargo para el que se postula, por lo que resulta
inválida la inclusión de un elemento distinto y alusivo a los candidatos
en el emblema, ya que ello iría en detrimento del sistema de partidos
políticos constitucionalmente previsto e implicaría la realización de propaganda durante la jornada electoral, además de que el contenido que la
ley prevé para las boletas tiene un carácter limitativo.37
iii) La Sala Superior ha sostenido que de la normativa aplicable no
se advierte que la adopción de determinados colores, símbolos y demás
elementos separados que conforman el emblema de un partido político, le
35
Al respecto, puede verse la tesis de jurisprudencia bajo el rubro: FINANCIAMIENTO
PÚBLICO LOCAL. LOS PARTIDOS POLÍTICOS DE NUEVA CREACIÓN TIENEN DERECHO
A RECIBIRLO (Legislación del Estado de Colima), en Justicia Electoral. Revista del Tribunal
Electoral del Poder Judicial de la Federación, año 2001, suplemento 4, p. 15.
36 Vid., tesis de jurisprudencia: FINANCIAMIENTO PÚBLICO LOCAL. EL DERECHO
A RECIBIRLO ES DIFERENTE PARA LOS PARTIDOS POLÍTICOS PARTICIPANTES
EN UNA ELECCIÓN ANTERIOR QUE NO DEMOSTRARON CIERTA FUERZA
ELECTORAL, RESPECTO DE LOS DE RECIENTE CREACIÓN, en Jurisprudencia ...,
op. cit., volumen Jurisprudencia, pp. 131-132.
37 Vid., tesis relevantes: BOLETAS ELECTORALES. LA INCLUSIÓN DE LA FIGURA O
IMAGEN DE CANDIDATOS IMPLICA UN ACTO DE PROPAGANDA PROHIBIDO y BOLETAS
ELECTORALES. NO DEBEN CONTENER ELEMENTOS DISTINTOS A LOS PREVISTOS
EN LA LEY, en Jurisprudencia ..., op. cit., volumen Tesis Relevantes, pp. 371-372 y 374.
361
J. Jesús Orozco Henríquez y Armando Maitret Hernández
generen el derecho exclusivo para usarlos frente a otros, dado que el uso
de esos elementos en el emblema de dos o más partidos no conduce, por
sí solo, al incumplimiento del objeto para el que están previstos (caracterizar y diferenciar a cada partido político), lo cual sólo se puede dar en el
caso de que su combinación produzca unidades o productos similares o
semejantes que puedan confundir a quien los aprecie u observe, impidiéndole distinguir con facilidad a cuál partido político pertenece uno y
otro, razón por la cual existe plena libertad para registrar los signos de
identidad compuestos con uno o varios de esos elementos, aunque otros
también los usen en los propios, siempre con la previsión de que la unidad que formen no pueda generar confusión con la de otro partido.38
iv) Al confirmar la negativa de registro como candidato independiente a un ciudadano en la elección para gobernador del Estado de Michoacán,
la mayoría de la Sala Superior estableció el criterio de que el derecho político-electoral fundamental de ser votado es de base constitucional y configuración legal, por lo que no tiene un carácter absoluto, y si bien la
Constitución federal no prevé el monopolio de los partidos políticos para la
postulación de candidatos, razón por la cual el legislador ordinario tiene
atribuciones para establecer la posibilidad de candidaturas independientes o no partidarias (como ocurre, por ejemplo, con las candidaturas para
presidencias municipales auxiliares de Tlaxcala), igualmente, no es necesariamente inconstitucional ni violatorio de los instrumentos internacionales de derechos humanos que el legislador ordinario (federal o local)
prevea que los partidos políticos son los únicos que pueden presentar solicitudes para registrar candidatos, en ejercicio de su potestad de regular
legalmente las calidades, requisitos, circunstancias y condiciones para el
ejercicio del citado derecho en aras del interés general y en atención a las
particularidades del desarrollo político y social de la respectiva entidad
federativa, salvaguardando el sistema plural de partidos políticos y los demás derechos, fines, principios y valores constitucionales involucrados,
máxime que resulta accesible a la ciudadanía formar un nuevo partido
político local en el Estado de Michoacán pues, al efecto, entre otros requisitos razonables, basta la voluntad de tan sólo el 0.45% del padrón electoral.39
38 Vid., la tesis de jurisprudencia: EMBLEMA DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS.
SUS COLORES Y DEMÁS ELEMENTOS SEPARADOS, NO GENERAN DERECHOS
EXCLUSIVOS PARA EL QUE LOS REGISTRÓ, en Jurisprudencia ..., op. cit., volumen
Jurisprudencia, pp. 110-111.
39 Vid., tesis relevantes: CANDIDATOS. LA CONSTITUCIÓN FEDERAL NO
ESTABLECE LA EXCLUSIVIDAD DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS PARA SU POSTULACIÓN
y CANDIDATURAS INDEPENDIENTES. LA NEGATIVA DE REGISTRO CON BASE EN
UNA DISPOSICIÓN LEGAL QUE ESTABLECE QUE SÓLO LOS PARTIDOS POLÍTICOS
TIENEN DERECHO A POSTULAR CANDIDATOS NO VIOLA LA CONSTITUCIÓN FEDERAL
NI LOS TRATADOS INTERNACIONALES (Legislación de Michoacán), en Jurisprudencia
..., op. cit., volumen Tesis Relevantes, pp. 387-388 y 394-395; asimismo, véase sentencia
recaída en el expediente SUP-JDC-037/2001, aprobada el 25 de octubre de 2001.
362
México
v) En el caso de una elección municipal en Veracruz, la mayoría de
la Sala Superior del Tribunal Electoral sostuvo que los votos emitidos en
favor de candidatos no registrados no son jurídicamente válidos ni eficaces a fin de que, en el caso de obtener el mayor número de votos, se les
expidan las constancias respectivas, pues el efecto de tales sufragios se
reduce a permitir que la autoridad electoral ejerza sus atribuciones relativas a la estadística electoral y a respetar el derecho a la libre manifestación de las ideas, teniendo en consideración que, constitucionalmente,
votar en las elecciones populares constituye una obligación de los ciudadanos de la República.
Lo anterior, toda vez que uno de los requisitos indispensables para
que a un grupo de ciudadanos se les otorgue la constancia de mayoría
correspondiente a una elección de ayuntamiento, en conformidad con el
orden jurídico electoral veracruzano, es que tales ciudadanos hayan sido
previamente registrados como candidatos en la etapa de preparación de
la propia elección, pues sólo de esa manera las autoridades electorales
administrativas y, en su caso, jurisdiccionales competentes estarán en
aptitud de comprobar que la celebración de la elección de mérito fue libre
y auténtica, en la medida en que se hubiese ajustado a los principios y
reglas constitucionales y legales aplicables, máxime que en dicha entidad federativa, incluso, agrupaciones municipales de ciudadanos tienen
derecho a postular candidatos a integrar los respectivos ayuntamientos.40
vi) La denominada “afiliación múltiple” a diversos partidos políticos se encuentra proscrita en el orden jurídico mexicano, toda vez que
considerar lo contrario implicaría generar una ficción para cumplir
con el requisito relativo al número de afiliados (que no se atendería en
términos reales), provocando que no se lograran los objetivos perseguidos con la norma legal que establece dicho requisito, esto es, iría
en detrimento del desarrollo de la vida democrática del país y de la
participación política de los ciudadanos, lo que finalmente se traduciría en la ineficacia de las agrupaciones y partidos políticos, puesto que,
a pesar de que existieran muchos de ellos con registros distintos, en
última instancia, se trataría de las mismas personas y los beneficios
u objetivos de promoción del desarrollo de la vida democrática y la cultura política se verían limitados a un número relativo de ciudadanos y
no real en términos absolutos.41
40
Vid., ejecutoria dictada en el expediente SUP-JDC-713/2004.
V i d., tesis de jurisprudencia: DERECHO DE ASOCIACIÓN POLÍTICOELECTORAL. SU EJERCICIO NO ADMITE LA AFILIACIÓN SIMULTÁNEA A DOS O
MÁS ENTES POLÍTICOS, en Jurisprudencia …, op. cit., volumen Jurisprudencia, pp.
92-94, así como la sentencia recaída en el expediente SUP-JDC-055/2002, aprobada
el 11 de junio de 2002.
41
363
J. Jesús Orozco Henríquez y Armando Maitret Hernández
vii) Los topes a los gastos de campaña se deben fijar para todos los partidos políticos respecto de cada elección, mas no de manera individual a cada
uno de los partidos políticos contendientes. Ello implica que el límite a las
erogaciones de los partidos políticos, coaliciones y sus candidatos se debe entender en función del total de lo que éstos pueden gastar en cada tipo de
elección, independientemente del financiamiento público que cada uno reciba, el cual se determina en buena medida según la fuerza electoral que posea. En este sentido, el tope de gastos de campaña, además de estar fijado en
función de cada elección, lo equitativo y legal es que el mismo sea determinado con base en elementos objetivos y en forma igualitaria para todos los partidos políticos contendientes, para que así se cumpla con la finalidad de propiciar
transparencia e igualdad de oportunidades en la contienda electoral. 42
viii) La pérdida del registro de un partido político no implica la desaparición de las obligaciones adquiridas durante su vigencia, como la
relativa a la presentación de sus informes sobre el origen y monto de los
recursos que haya recibido por cualquier modalidad de financiamiento.43
d) Democracia interna de los partidos políticos
i) El juicio para la protección de los derechos político-electorales del
ciudadano siempre se ha considerado un medio indirecto idóneo para promover la democracia interna de los partidos políticos, a través de la tutela de
los derechos de los ciudadanos a votar y ser votados en las elecciones, así
como de asociarse y afiliarse libre e individualmente a los partidos políticos, como ha ocurrido con motivo de la impugnación de los actos de las
autoridades electorales en el ejercicio de sus atribuciones.
ii) El mencionado juicio para la protección es procedente cuando
algún afiliado de un partido político impugne el acto de registro de uno o
varios candidatos por parte de la autoridad electoral, en el entendido de
que si se demuestra que los mismos no fueron elegidos o seleccionados
conforme con el procedimiento estatutario interno de su partido, el respectivo acto de la autoridad electoral debe revocarse por ser producto de
un error propiciado por la solicitud del representante partidario.44 Al respecto, debe tenerse presente que cuando se aduzcan meras violaciones
42
Vid., sentencia recaída en el expediente SUP-JRC-096/2002, aprobada el 9 de
mayo de 2002.
43 Vid., tesis de jurisprudencia: REGISTRO DE PARTIDO POLÍTICO. SU PÉRDIDA
NO IMPLICA QUE DESAPAREZCAN LAS OBLIGACIONES ADQUIRIDAS DURANTE
SU VIGENCIA, en Jurisprudencia ..., ibidem, pp. 284-285.
44 Vid., tesis de jurisprudencia: REGISTRO DE CANDIDATURAS. ES IMPUGNABLE
SOBRE LA BASE DE QUE LOS CANDIDATOS NO FUERON ELECTOS CONFORME A
LOS ESTATUTOS DEL PARTIDO POSTULANTE, en Jurisprudencia ..., ibidem, pp.
281-283.
364
México
estatutarias, mas no constitucionales, legales o de inelegibilidad, en la
selección interna de los candidatos de un partido político, los únicos que
cuentan con interés jurídico para impugnar el registro respectivo son los
ciudadanos afiliados al propio partido político, toda vez que a uno distinto
no le perjudica en forma alguna.45
iii) A fin de asegurar que se dé efectividad a los procedimientos
internos para la designación de dirigencias de los partidos políticos, así
como garantizar el cumplimiento de la normativa partidaria interna, la autoridad electoral encargada del registro de los integrantes de los órganos directivos de los partidos políticos, posee atribuciones también para
verificar previamente que el partido político interesado haya dado cumplimiento al procedimiento establecido en sus estatutos para llevar a
cabo la designación de sus dirigentes, a fin de que, una vez realizado
esto, se proceda al registro en los libros respectivos y aquélla no se convierta en una mera registradora de actos, 46 contando los afiliados del
propio partido con legitimación e interés jurídico para impugnar el acto
registral respectivo.
iv) En el marco de un cambio de criterio que dio lugar a la interrupción de una jurisprudencia,47 una nueva mayoría de la Sala Superior, al
revalorar los elementos existentes en la legislación aplicable del sistema de medios de impugnación en materia electoral y realizar una interpretación preponderantemente sistemática y funcional, así como
conforme con la Constitución federal, sostuvo que, de acuerdo con lo dispuesto, entre otros, en los artículos 17 y 41 del propio ordenamiento constitucional, así como 12, párrafo 1, inciso b), de la Ley General del Sistema
de Medios de Impugnación en Materia Electoral, los partidos políticos pueden ser sujetos pasivos o parte demandada en el juicio para la protección
de los derechos político-electorales del ciudadano, por lo que éste es jurídicamente procedente contra actos o resoluciones definitivos de los partidos políticos que sean susceptibles de vulnerar irreparablemente los
derechos político-electorales de sus afiliados, cuando no existan otros
45 V i d., tesis de jurisprudencia: REGISTRO DE CANDIDATOS. NO IRROGA
PERJUICIO ALGUNO A UN PARTIDO POLÍTICO DIVERSO AL POSTULANTE, CUANDO
SE INVOCAN VIOLACIONES ESTATUTARIAS EN LA SELECCIÓN DE LOS MISMOS Y
NO DE ELEGIBILIDAD, en Jurisprudencia ..., ibidem, pp. 280-281.
46 Vid., tesis de jurisprudencia: DIRECCIÓN EJECUTIVA DE PRERROGATIVAS Y
PARTIDOS POLÍTICOS. ESTÁ FACULTADA PARA REVISAR LA REGULARIDAD DE
LA DESIGNACIÓN O ELECCIÓN DE LOS DIRIGENTES PARTIDISTAS, en
Jurisprudencia ..., ibidem, pp. 104-105.
47 Vid., la tesis de jurisprudencia bajo el rubro: JUICIO PARA LA PROTECCIÓN DE
LOS DERECHOS POLÍTICO-ELECTORALES DEL CIUDADANO. ES IMPROCEDENTE
CONTRA ACTOS DE PARTIDOS POLÍTICOS, en la Compilación Oficial de Jurisprudencia
y Tesis Relevantes 1997-2002, volumen Jurisprudencia, pp. 118-119.
365
J. Jesús Orozco Henríquez y Armando Maitret Hernández
medios específicos para conseguir la restitución oportuna y directa de
esos derechos, originándose una nueva jurisprudencia bajo el rubro: JUICIO PARA LA PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS POLÍTICO-ELECTORALES
DEL CIUDADANO. PROCEDE CONTRA ACTOS DEFINITIVOS E IRREPARABLES DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS.48
v) Antes de acudir a una instancia administrativa o jurisdiccional
en busca de desagravio, atendiendo a la exigencia legal de que los estatutos de los partidos políticos prevean medios internos de defensa de los
derechos político-electorales de sus afiliados, el afiliado presuntamente
afectado debe agotar las instancias internas partidarias, en la inteligencia de que si pretendiera tanto la imposición de una sanción como la
restitución en el goce de su derecho político-electoral, una vez agotadas
tales instancias internas, primero debe promover el juicio para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano en busca de su
restitución y, una vez resuelto este último, incoar el respectivo procedimiento administrativo sancionador electoral.49
vi) Existen distintos momentos o hipótesis en que se pueden impugnar los estatutos de un partido político o una coalición, a fin de garantizar que se ajusten a los principios democráticos exigidos constitucional
y legalmente.50 En efecto, una primera ocurre al momento en que el Consejo General del Instituto Federal Electoral otorga el registro a una organización de ciudadanos como partido político o a dos o más partidos políticos
como coalición; uno segundo, cuando se realizan modificaciones posteriores a los estatutos y el mismo Consejo General declara la procedencia
constitucional y legal de la modificación, así como un tercer supuesto se
presenta cuando la autoridad electoral emite un acto o resolución electoral, cuyo contenido o sentido reconozca, como base fundamental de
sustentación, a las normas estatutarias que se consideran inconstitucionales o ilegales, o fueren efectos o consecuencias directos de ellas.
vii) La Sala Superior ha establecido que, teniendo en cuenta que,
entre otros preceptos, el artículo 27, párrafo 1, incisos c), d) y g), del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales impone a los
partidos políticos la obligación de prever en sus estatutos procedimientos
democráticos para la integración y renovación de sus dirigentes, así como
48 Vid., en Jurisprudencia y Tesis Relevantes 1997-2005, Compilación Oficial,
volumen Jurisprudencia, pp. 161-164.
49 Vid., tesis de jurisprudencia: MEDIOS DE DEFENSA INTERNOS DE LOS
PARTIDOS POLÍTICOS. SE DEBEN AGOTAR PARA CUMPLIR EL PRINCIPIO DE
DEFINITIVIDAD, en Jurisprudencia ..., ibidem, pp. 178-181.
50 Vid., tesis relevante: ESTATUTOS DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS. SU
CONSTITUCIONALIDAD DEBE ANALIZARSE AUN CUANDO HAYAN SIDO
APROBADOS POR AUTORIDAD ADMINISTRATIVA, en Jurisprudencia ..., op. cit.,
volumen Tesis Relevantes, p. 562.
366
México
para la postulación de sus candidatos, tales estatutos deben satisfacer
ciertos elementos mínimos de democracia para ser considerados constitucionales y legales, como son: a) La asamblea u órgano equivalente como
principal centro decisor del partido, conformada por todos los afiliados o,
al menos, un gran número de delegados o representantes; b) La protección de los derechos fundamentales de los afiliados, que garanticen el
mayor grado participación posible; c) El establecimiento de procedimientos disciplinarios, con las garantías procesales mínimas; d) La existencia
de procedimientos de elección, mediante votación directa o indirecta de
los afiliados, donde se garantice la igualdad y libertad en su derecho a
elegir dirigentes y candidatos, y e) La adopción de la regla de la mayoría
como criterio básico para la toma de decisiones dentro del partido.51
viii) Asimismo, se ha determinado que las normas estatutarias de un
partido político son susceptibles de una interpretación sistemática, en particular, de una interpretación conforme con la Constitución, por lo que si una
determinada formulación normativa admite varias interpretaciones posibles
y una de ellas conduce a un resultado incompatible o contrario a la Constitución, deberá elegirse aquella que la haga acorde.52 Al respecto, el Tribunal
Electoral del Poder Judicial de la Federación cuenta con atribuciones para
ordenar la inserción en las publicaciones partidarias de sus propios estatutos
del alcance o sentido de la norma así interpretada, con el objeto de dar cumplimiento a los principios de legalidad, seguridad jurídica y certeza.53
e)
Elecciones en pueblos y comunidades indígenas
i) Cualquier ciudadano miembro de alguna comunidad indígena tiene legitimación e interés jurídico para promover algún medio de impugnación para controlar la regularidad de comicios bajo el sistema tradicional de
usos y costumbres indígenas, como ocurrió en el caso de Tlacolulita, Oaxaca.54
51
Vid., la tesis de jurisprudencia: ESTATUTOS DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS.
ELEMENTOS MÍNIMOS PARA CONSIDERARLOS DEMOCRÁTICOS, en Jurisprudencia
..., op. cit., volumen Jurisprudencia, pp. 120-122.
52 Vid., la tesis relevante: ESTATUTOS DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS. ES
ADMISIBLE SU INTERPRETACIÓN CONFORME, en Jurisprudencia ..., op. cit. ,
volumen Tesis Relevantes, p. 561.
53 Vid., la tesis relevante: INTERPRETACIÓN DE ESTATUTOS PARTIDISTAS
CONFORME CON LA CONSTITUCIÓN. FACULTAD DE LA SALA SUPERIOR DEL
TRIBUNAL ELECTORAL DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN DE ORDENAR
LA INSERCIÓN EN LAS PUBLICACIONES ESTATUTARIAS DEL ALCANCE O SENTIDO
DE LA NORMA, en Jurisprudencia ..., ibidem, pp. 662-663.
54 Vid., sentencia recaída en el expediente SUP-JDC-037/99, aprobada el 10 de
febrero de 2000, así como la tesis relevante: PUEBLOS INDÍGENAS. SE DEBE
GARANTIZAR A LOS CIUDADANOS QUE LOS CONFORMAN UN EFECTIVO ACCESO
A LA JURISDICCIÓN ELECTORAL, en Jurisprudencia ..., ibidem, pp. 838-839.
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J. Jesús Orozco Henríquez y Armando Maitret Hernández
ii) Las normas procesales, especialmente aquellas por las que se
imponen cargas, deben interpretarse de la forma que resulten más favorables para las comunidades indígenas, atendiendo al carácter tuitivo o
tutelar de los medios procesales encaminados a la protección de los derechos político-electorales del ciudadano y para garantizar a tales comunidades el acceso efectivo a la jurisdicción del Estado.55
iii) Conforme con el marco constitucional y legal aplicable, si se
reconoce la validez y vigencia de las formas de organización social, política y de gobierno de las comunidades indígenas, así como sus usos y costumbres relacionados con el procedimiento electoral consuetudinario, los
ciudadanos y las autoridades comunitarias, municipales, estatales, del
Distrito Federal y federales, están obligados a respetar las normas consuetudinarias o reglas internas respectivas.56
iv) Aun cuando los principios rectores de corte constitucional que
rigen a toda elección no resultan exactamente aplicables a los comicios
que se llevan a cabo para la renovación de los representantes de los pueblos y comunidades indígenas a través del sistema tradicional de usos y
costumbres indígenas o de derecho consuetudinario, para que se les reconozca validez a los procedimientos o prácticas que se sigan, éstos no
deben ser incompatibles con los derechos fundamentales establecidos en
la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos ni con los derechos humanos contenidos en los instrumentos internacionales suscritos y ratificados por México.
En particular, el reconocimiento constitucional de las elecciones
por el sistema de usos y costumbres indígenas no implica convalidar situaciones o conductas tendentes a perpetuar o reinstaurar viejas desigualdades que tradicionalmente han perjudicado a individuos (en
particular, a las mujeres) o minorías pertenecientes a los conglomerados
indígenas, por ser irreconciliables con los valores, principios y reglas de
un Estado constitucional democrático de derecho.57
v) Con motivo de la impugnación al procedimiento interno de selección de candidatos en un partido político, cuya normativa estatutaria exige
55 V i d., la tesis relevante: PUEBLOS Y COMUNIDADES INDÍGENAS. LA
INTERPRETACIÓN DE LAS NORMAS PROCESALES DEBE HACERSE DE LA FORMA
QUE LES SEA MÁS FAVORABLE, en Jurisprudencia .ibidem, pp. 839-840.
56 Vid., la tesis relevante: USOS Y COSTUMBRES INDÍGENAS RELACIONADOS
CON EL PROCEDIMIENTO ELECTORAL CONSUETUDINARIO. CIUDADANOS Y
AUTORIDADES ESTÁN OBLIGADOS A RESPETARLOS (Legislación de Oaxaca), en
Jurisprudencia …, ibidem, p. 963.
57 Vid., las tesis relevantes: USOS Y COSTUMBRES. ELECCIONES EFECTUADAS
BAJO ESTE RÉGIMEN PUEDEN SER AFECTADAS SI VULNERAN EL PRINCIPIO DE
UNIVERSALIDAD DEL SUFRAGIO, así como USOS Y COSTUMBRES. LAS ELECCIONES
POR ESTE SISTEMA NO IMPLICAN POR SÍ MISMAS VIOLACIÓN AL PRINCIPIO DE
IGUALDAD, en Jurisprudencia ..., ibidem, pp. 956-957 y 963-964.
368
México
la presencia indígena en las candidaturas a cargos de elección popular que
postule, con el fin de lograr un espacio en el Congreso de la Unión a las
diversas comunidades que conforman las etnias de nuestro país, tras reconocer el carácter pluriétnico y pluricultural de México, la Sala Superior
determinó que para que proceda la acción afirmativa indígena no basta
sostener y ostentar la calidad como tal sino demostrar fehacientemente
que se es representante de alguna comunidad de esta naturaleza, lo cual
implica que exista vinculación con una entidad asentada en algún pueblo
o región étnica, o bien, con un comité de base que se haya autodefinido
como indígena, en virtud de que para lograr la posibilidad de defensa de
esas minorías es necesario el conocimiento palmario de su problemática,
que sólo se consigue con la pertenencia real al núcleo de que se trate.58
f)
Derecho administrativo sancionador electoral
i) Conforme con un criterio garantista, la Sala Superior del Tribunal
Electoral ha sostenido que los principios contenidos y desarrollados por el
derecho penal, en términos generales y en función de su pertinencia, son
aplicables al derecho administrativo sancionador electoral, en tanto especie
del ius puniendi estatal; 59 en este sentido, no sólo operan los principios nullum
crimen, nulla poena sine lege praevia, stricta et scripta y odiosa sunt restringenda
(toda infracción administrativa electoral y su sanción deben estar establecidas por escrito en una norma con suficiente cobertura legal en forma previa
a la comisión del hecho, cuya interpretación y aplicación debe ser estricta y
exacta) sino que la infracción de los partidos políticos a su normativa
estatutaria no acarrea necesariamente una sanción, si el quebranto jurídico respectivo es mínimo o irrelevante, o bien, no se lesionan los bienes
jurídicos que se tutelan, teniendo en cuenta que los sistemas punitivos son
un recurso de última ratio y atendiendo a los principios de necesidad o intervención mínima y de lesividad u ofensividad del hecho. 60
ii) De lo previsto en los artículos 14 y 16 de la Constitución federal,
por los cuales se salvaguarda a los gobernados de los actos arbitrarios de
molestia y privación, derivan ciertos criterios básicos que deben ser ob58
V i d., tesis relevante: ACCIÓN AFIRMATIVA INDÍGENA. VINCULACIÓN
INDISPENSABLE CON UNA COMUNIDAD (Estatutos del PRD), en Jurisprudencia ...,
ibidem, p. 317.
59 V i d., la tesis relevante: DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR
ELECTORAL. LE SON APLICABLES LOS PRINCIPIOS DEL I U S P U N I E N D I
DESARROLLADOS POR EL DERECHO PENAL, en Jurisprudencia ..., op. cit. , volumen
Tesis Relevantes, pp. 483-485, así como la tesis de jurisprudencia: RÉGIMEN
ADMINISTRATIVO SANCIONADOR ELECTORAL. PRINCIPIOS JURÍDICOS
APLICABLES, en Jurisprudencia ..., op. cit. , volumen Jurisprudencia, pp. 276-278.
60 Vid., sentencia dictada el 28 de marzo de 2003 en el expediente SUP-RAP-041/
2003.
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J. Jesús Orozco Henríquez y Armando Maitret Hernández
servados por la autoridad electoral administrativa en las diligencias de
investigación encaminadas a la obtención de elementos de prueba con
motivo de la fiscalización del origen, monto y destino de los recursos de
los partidos políticos, como es el caso de la idoneidad (la aptitud de la
prueba para conseguir el fin pretendido y tener ciertas probabilidades de
eficacia en el caso concreto), la necesidad o intervención mínima (ante
la posibilidad de realizar varias diligencias razonablemente aptas para la
obtención de elementos de prueba, deben elegirse las medidas que afecten en menor grado los derechos fundamentales de las personas relacionadas con los hechos denunciados) y proporcionalidad (la autoridad debe
ponderar si el sacrificio de los intereses individuales de un particular
guarda una relación razonable con la fiscalización de los recursos de los
partidos políticos para lo cual se estimará la gravedad de los hechos denunciados, la naturaleza de los derechos enfrentados y el carácter del
titular del derecho).61
iii) En el procedimiento administrativo sancionador electoral, la Sala
Superior ha reconocido que existen dos formas de iniciarlo. Una de ellas
parte del supuesto de que se haya presentado una queja o denuncia por
escrito, y la otra es el resultado de que la Junta General Ejecutiva lo
inicie al recibir un informe de un órgano del Instituto Federal Electoral
que, con motivo del ejercicio de sus atribuciones constitucional y legalmente conferidas, hubiere tenido conocimiento de la realización de una
conducta que pueda constituir una violación a cierta disposición legal. Lo
anterior, máxime que todo órgano del Instituto Federal Electoral tiene la
obligación de hacer del conocimiento de las instancias competentes cualquier circunstancia que pueda constituir un hecho que esté sancionado
por la legislación electoral, en atención a los principios rectores de la
función electoral y porque, de no hacerlo, incurriría en responsabilidad. 62
iv) De la regulación del procedimiento administrativo sancionador
electoral para la atención de quejas sobre el origen y la aplicación de los
recursos derivados del financiamiento de los partidos políticos, se desprende que dicho procedimiento se rige predominantemente por el principio inquisitivo, pues, una vez que se recibe la denuncia, corresponde a
las autoridades competentes la obligación de seguir con su propio impulso el procedimiento por las etapas correspondientes, de tal forma que la
61 Vid. , la tesis de jurisprudencia: PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
SANCIONADOR ELECTORAL. DEBE REALIZARSE CONFORME A LOS CRITERIOS
DE IDONEIDAD, NECESIDAD Y PROPORCIONALIDAD, en Jurisprudencia …, op.
cit., volumen Jurisprudencia, pp. 235-236.
62 Vid., la tesis de jurisprudencia: PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
SANCIONADOR GENÉRICO EN MATERIA ELECTORAL. LA INVESTIGACIÓN DEBE
INICIARSE CUANDO UN ÓRGANO DEL INSTITUTO FEDERAL ELECTORAL TIENE
CONOCIMIENTO DE ALGUNA VIOLACIÓN, en Jurisprudencia ..., ibidem, pp. 245-246.
370
México
autoridad competente debe agotar todas las medidas necesarias para el
esclarecimiento de los hechos planteados.63
v) La presunción de inocencia es una garantía dentro de los procedimientos relacionados con la supuesta comisión de una infracción administrativa electoral, por la cual se genera el derecho a ser tenido y tratado como
inocente mientras no se pruebe lo contrario, y tiene por objeto evitar que las
autoridades jurisdiccionales y administrativas, con la detentación del poder, involucren fácilmente a los gobernados en procedimientos sancionatorios
electorales con elementos simples y sin fundamento en un juicio razonable
sobre su autoría o participación en los hechos imputados. 64
vi) La Sala Superior ha concluido que la responsabilidad administrativa electoral consiste en la imputación o atribuibilidad a una persona
de un hecho predeterminado y sancionado normativamente, por lo que
no puede dársele un carácter objetivo exclusivamente, donde se tomen
en cuenta únicamente los hechos y consecuencias materiales, así como
los efectos perniciosos de las faltas cometidas, sino que también se debe
considerar la conducta y la situación del infractor en la comisión de la
falta (imputación subjetiva). La fijación de una sanción que corresponde
a un partido político por la infracción cometida, comprende tanto las circunstancias de carácter objetivo (la gravedad de los hechos y sus consecuencias, el tiempo, modo y lugar de ejecución) como las subjetivas (el
enlace personal o subjetivo entre el actor y su acción, v. gr., el grado de
intencionalidad o negligencia, y la reincidencia). Asimismo, la propia sala
ha considerado que una vez acreditada la infracción cometida por un partido político y su imputación subjetiva, la autoridad electoral, en primer
lugar, debe determinar si la falta fue levísima, leve o grave y, en este último supuesto, precisar si se trata de una gravedad ordinaria, especial o
mayor, a fin de establecer si alcanza o no el grado de particularmente grave, así como dilucidar si se está en presencia de una infracción sistemática, para proceder a imponer la sanción que legalmente corresponda.65
vii) En una de las más trascendentes ejecutorias de la Sala Superior se sostuvo que el Instituto Federal Electoral tiene atribuciones para
63
V i d., la tesis de jurisprudencia: PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
SANCIONADOR ELECTORAL. PARA LA ATENCIÓN DE QUEJAS SOBRE EL ORIGEN
Y LA APLICACIÓN DE LOS RECURSOS DERIVADOS DEL FINANCIAMIENTO DE LOS
PARTIDOS POLÍTICOS. ES ESENCIALMENTE INQUISITIVO, en Jurisprudencia …,
ibidem, pp. 242-243.
64 Vid., la tesis relevante: PRESUNCIÓN DE INOCENCIA. SU NATURALEZA Y
ALCANCE EN EL DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR ELECTORAL, en
Jurisprudencia ..., op. cit. , volumen Tesis Relevantes, pp. 791-793.
65 Vid., la tesis de jurisprudencia: SANCIONES ADMINISTRATIVAS EN MATERIA
ELECTORAL. ELEMENTOS PARA SU FIJACIÓN E INDIVIDUALIZACIÓN, en
Jurisprudencia ..., op. cit., volumen Jurisprudencia, pp. 295-296.
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J. Jesús Orozco Henríquez y Armando Maitret Hernández
acceder a la información protegida por los secretos bancario, fiduciario y
fiscal, en términos del artículo 117 de la Ley General de Instituciones de
Crédito, toda vez que, al realizar funciones de control, vigilancia y sanción respecto del origen y destino de los recursos que reciben los partidos
políticos, actúa como autoridad hacendaria federal para fines fiscales, lo
cual permite al citado organismo desempeñar cabalmente su función
fiscalizadora constitucionalmente prevista.66
viii) Asimismo, en relación con la existencia de sistemas de
financiamiento paralelo al institucionalmente previsto y fiscalizado para los
partidos políticos, se consideró que constituyen, por sí mismos, una infracción administrativa grave, toda vez que atenta en contra de los valores, principios y reglas que rigen el sistema de financiación y fiscalización de los
recursos de los partidos políticos previsto en la Constitución y la ley, mediante una transgresión general a los mecanismos que la autoridad electoral tiene a su alcance para un correcto y completo control del origen, monto
y destino de los recursos que les corresponden a los partidos políticos. 67
ix) El medio idóneo para impugnar una resolución del Consejo General del Instituto Federal Electoral recaída en un procedimiento administrativo sancionador electoral, instaurado con motivo de una queja
planteada por un ciudadano afiliado al partido político en contra del cual
se siga dicho procedimiento, es el recurso de apelación, mas no el juicio
para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano.68
Lo anterior implicó, por una parte, que se abandonara el criterio anterior de una mayoría distinta de la Sala Superior en el que se sostenía que el
procedimiento administrativo sancionador electoral previsto en el artículo
270 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales podría
tener como uno de sus efectos restituir al ciudadano quejoso en sus derechos político-electorales violados 69 (en tanto que la resolución que le recaiga
66
Vid., tesis de jurisprudencia: SECRETO BANCARIO. ES INOPONIBLE AL
INSTITUTO FEDERAL ELECTORAL EN EJERCICIO DE FACULTADES DE
FISCALIZACIÓN, en Jurisprudencia …, Ibidem, pp. 296-298.
67 Vid., la sentencia recaída en el expediente SUP-RAP-098/2003 y acumulados.
68 Vid., sentencia recaída en el expediente SUP-JDC-805/2002, resuelta el 27 de
febrero de 2003. Previamente, se había establecido el siguiente criterio contenido en la
tesis relevante: ELECCIONES INTERNAS DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS. EL CONSEJO
GENERAL DEL INSTITUTO FEDERAL ELECTORAL TIENE ATRIBUCIONES PARA
CONOCER DE INFRACCIONES A LOS ESTATUTOS E IMPONER LAS SANCIONES
RESPECTIVAS, en Jurisprudencia ..., op. cit., volumen Tesis Relevantes, pp. 523-524.
69 Vid., sentencia recaída en el expediente SUP-JDC-021/2000, resuelta el 30 de
enero de 2001, que dio lugar al siguiente criterio establecido por la mayoría de la Sala
Superior: DERECHOS POLÍTICO-ELECTORALES. SU VIOLACIÓN POR PARTE DE
LOS PARTIDOS POLÍTICOS NO SÓLO FACULTA AL CONSEJO GENERAL DEL
INSTITUTO FEDERAL ELECTORAL A IMPONER LA SANCIÓN CORRESPONDIENTE,
SINO QUE LO CONSTRIÑE TAMBIÉN A RESTITUIR AL AFECTADO EN EL GOCE
DEL DERECHO VIOLADO, en Jurisprudencia ..., ibidem, pp. 492-493.
372
México
a dicho procedimiento, según se estableció en el nuevo criterio, se debe
circunscribir a determinar si se acredita o no la comisión de una infracción
administrativa y, en su caso, imponer la sanción correspondiente) y, por la
otra, que se anunciara que el juicio para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano podría ser procedente para combatir directamente ciertos actos de partidos políticos, cuando algún afiliado a determinado
partido pretendiese ser restituido en el goce o ejercicio de su derecho político-electoral fundamental supuestamente violado a través de la posible infracción legal o estatutaria cometida por el propio partido político.
x) En cuanto a las denominadas precampañas, la Sala Superior del
Tribunal Electoral convalidó las atribuciones del Instituto Federal Electoral previstas reglamentariamente para exigir a los partidos políticos que
en sus informes anuales incluyan todos los ingresos y gastos relativos a
los procedimientos intrapartidarios de selección para la postulación de
sus candidatos a cargos federales de elección popular, así como para la
elección de los titulares de sus órganos de dirección en los comités ejecutivos nacionales y estatales u órganos equivalentes, cuando dichos
procedimientos internos impliquen la obtención y aplicación de recursos
económicos por parte de los candidatos respectivos.70
xi) Asimismo, la propia Sala Superior ha establecido que la prohibición de la realización anticipada de actos de campaña tiene por objeto
garantizar ante el electorado una participación igualitaria y equitativa a
los partidos políticos contendientes, evitando que una opción política se
encuentre en ventaja respecto de sus opositores. De ahí que, si algún
candidato o partido político realiza actos de campaña electoral sin estar
autorizado para ello, ya sea durante alguna contienda interna o habiendo
sido designado como candidato oficial, en la etapa previa al registro, es
procedente se le imponga la sanción respectiva, por violación a los principios que deben regir en todo proceso electoral, a pesar de no estar reguladas las precampañas en la legislación respectiva, ya que, de aceptarse
dicha circunstancia, se rompería el principio rector de igualdad o, en su
caso, equidad que impera en los comicios.71
70 Vid., sentencia recaída a los expedientes SUP-RAP-048/2002 y SUP-RAP- 055/
2002, aprobada el 30 de enero de 2003. Al respecto, vid., las tesis de jurisprudencia
aprobadas por la Suprema Corte de Justicia de la Nación bajo el rubro: PRECAMPAÑA
ELECTORAL. FORMA PARTE DEL SISTEMA CONSTITUCIONAL ELECTORAL, así
como: PRECAMPAÑAS ELECTORALES. LOS ARTÍCULOS 142 Y 148, FRACCIÓN III,
DE LA LEY ELECTORAL DEL ESTADO DE BAJA CALIFORNIA SUR, AL IMPONER
LÍMITES PARA SU INICIO, NO CONTRAVIENEN LOS ARTÍCULOS 6o., 7o., 9o. Y 31,
FRACCIONES I, II Y III, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL, en Semanario Judicial de
la Federación y su Gaceta, tomo XIX, febrero de 2004, pp. 632-633.
71 Cfr., IV Informe 2003-2004 del Magistrado Presidente José Fernando Ojesto
Martínez Porcayo, p. 23, en relación con la sentencia recaída en el expediente SUPJRC-31/2004, aprobada el 25 de junio de 2004.
373
J. Jesús Orozco Henríquez y Armando Maitret Hernández
xii) La Sala Superior ha considerado que la prohibición a los extranjeros prevista constitucionalmente para inmiscuirse en los asuntos
políticos del país, no comprende la proscripción del derecho a formular
denuncias o querellas, para que, en su caso, se proceda a la investigación de hechos que puedan constituir delitos o faltas administrativas,
yaque dicha restricción está referida sólo a los actos vinculados con las
decisiones fundamentales que se asumen con el ejercicio del poder supremo que confiere la titularidad de la soberanía nacional, concernientes a la organización política del Estado, la integración de los órganos
del poder público, la estructura del Estado, la forma de gobierno, la formación de leyes y los procesos electorales (su organización, preparación, jornada electoral y calificación), cuya manifestación directa se
concreta en los derechos políticos consignados en favor de los ciudadanos
mexicanos.72
g) Control efectivo de la regularidad constitucional
y legal en materia electoral
En los medios impugnativos que conoce y resuelve el Tribunal
Electoral, la interpretación de la ley siempre se hace a la luz de la Constitución, con el objeto de garantizar la regularidad constitucional y legal
electoral.
Relacionado con lo anterior, el Tribunal Electoral aplica reglas y
principios constitucionales; interpreta las normas aplicables, usando los
criterios gramatical, sistemático (incluyendo el conforme con la Constitución) y funcional; asimismo, en casos necesarios (como al actualizarse
alguna laguna legal), aplica directamente la Constitución o integra la ley
en conformidad con los principios generales del derecho.73
i) La invocación de principios constitucionales por parte del Tribunal Electoral ha sido recurrente para restablecer el orden constitucional
violado. Al respecto, ha identificado diversos principios fundamentales
del derecho electoral mexicano (como el de que las elecciones deben ser
libres, auténticas y periódicas; el sufragio debe ser universal, libre, secreto y directo; en el financiamiento público de los partidos políticos y sus
campañas electorales debe prevalecer el principio de equidad; la organización de las elecciones debe realizarse a través de un organismo público
72 Vid., la tesis relevante: ILÍCITOS ELECTORALES. LOS EXTRANJEROS ESTÁN
FACULTADOS PARA DENUNCIARLOS, en Jurisprudencia ..., op. cit., volumen Tesis
Relevantes, pp. 607-608.
73 Vid., J. Jesús Orozco Henríquez, “Consideraciones sobre los principios y reglas
en el derecho electoral mexicano”, en Isonomía. Revista de Teoría y Filosofía del Derecho,
núm. 18, ITAM-FONTAMARA, abril 2003, pp. 139-165.
374
México
y autónomo; la certeza, legalidad, independencia, imparcialidad y objetividad constituyen principios rectores del proceso electoral; en todo proceso electoral deben estar establecidas condiciones de equidad para el acceso
de los partidos políticos a los medios de comunicación, y en los procesos
supremoelectorales debe haber un sistema de medios de impugnación
para el control de la constitucionalidad y legalidad de los actos y resoluciones electorales), como se estableció por primera vez en la ejecutoria
relacionada con la elección de gobernador de Tabasco en el año 2000.74
ii) La conculcación de los principios constitucionales rectores de
certeza, legalidad, independencia, imparcialidad u objetividad, por parte
de las propias autoridades encargadas de preparar, desarrollar y vigilar los comicios, o bien, la indebida intervención de una autoridad gubernamental para favorecer facciosamente a un partido político,
equivalen a una violación sustancial que si es determinante para el
resultado de la elección da lugar a decretar la nulidad de la misma,
como ocurrió con la elección municipal de Santa Catarina, San Luis
Potosí, en 1997;75 gobernador de Tabasco en 2000;76 municipal de Ciudad Juárez en 2001;77 gobernador de Colima (donde se sostuvo, incluso,
que la prohibición al gobernador de hacer manifestaciones a favor o en
contra de un candidato no era violatoria de la libertad de expresión establecida constitucionalmente),78 y diputado federal de Torreón,79 ambas
en 2003.
iii) La utilización de propaganda con símbolos religiosos por parte de un partido político o su candidato durante una campaña electoral, también constituye una violación sustancial que, de darse en
forma generalizada y ser determinante para el resultado de la elec-
74
Vid., sentencia recaída en el expediente SUP-JRC-487/2000 y acumulado, que
dio lugar al siguiente criterio establecido por la mayoría de la Sala Superior:
ELECCIONES. PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES Y LEGALES QUE SE DEBEN
OBSERVAR PARA QUE CUALQUIER TIPO DE ELECCIÓN SEA CONSIDERADA VÁLIDA,
en Jurisprudencia ..., op. cit., volumen Tesis Relevantes, pp. 525-527.
75 Vid., tesis relevante: NULIDAD DE ELECCIÓN. VIOLACIONES SUSTANCIALES
QUE SON DETERMINANTES PARA EL RESULTADO DE LA ELECCIÓN (Legislación
de San Luis Potosí), en Jurisprudencia..., ibidem, pp. 729-730.
76 Vid., tesis de jurisprudencia: NULIDAD DE ELECCIÓN. CAUSA ABSTRACTA
(Legislación de Tabasco y similares), en Jurisprudencia ..., op. cit., volumen
Jurisprudencia, pp. 200-201.
77 Sobre esta última elección, vid., la sentencia recaída en el expediente SUP-JRC196/2001.
78 Vid., la tesis relevante: LIBERTAD DE EXPRESIÓN. NO SE VIOLA CON LA
PROHIBICIÓN AL GOBERNADOR DE HACER MANIFESTACIONES A FAVOR O EN
CONTRA DE UN CANDIDATO (Legislación de Colima), en Jurisprudencia ..., op. cit.,
volumen Tesis Relevantes, pp. 682-684.
79 Vid., sentencia recaída en los expedientes SUP-REC-009/2003 y SUP-REC010/2003, acumulados, del 19 de agosto de 2003.
375
J. Jesús Orozco Henríquez y Armando Maitret Hernández
ción, podría acarrear la nulidad de la elección correspondiente, como
ocurrió, por ejemplo, con la elección de miembros del ayuntamiento
del municipio de Tepotzotlán, Estado de México,80 y de diputado federal en Zamora, Michoacán, ambas en 2003; 81 previamente, atendiendo
a lo dispuesto en el artículo 271 del Código Electoral del Estado de
Tlaxcala, la propia Sala Superior confirmó la nulidad de la elección
de ayuntamiento del municipio de Muñoz de Sotelo, Tlaxcala, al haberse acreditado la realización de propaganda en favor del candidato
que obtuvo la constancia de mayoría, a través de agrupaciones o instituciones religiosas.82
iv) Con la finalidad de salvaguardar los principios de equidad y
libertad del voto que deben imperar en las contiendas electorales, la
Sala Superior ha sostenido que, en el caso de las legislaciones en que
se establece la obligación de suspender la publicidad de programas y
acciones gubernamentales, durante un cierto período previo a la jornada electoral, debe entenderse que dentro de tal prohibición se comprende la entrega injustificada de beneficios por parte de las
autoridades.83
v) En el mismo tenor, se ha establecido que si la autoridad electoral administrativa se percata, ya sea de oficio o a petición de parte, de
que en una campaña electoral uno de los contendientes vulnera los
principios de legalidad o igualdad, en ejercicio de sus atribuciones de
vigilancia de los procesos electorales y a efecto de salvaguardar los principios referidos, está en aptitud de hacer cesar o modificar la situación
imperante.84
vi) La Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la
Federación ha considerado obligatorio el criterio de jurisprudencia sustentado por la Sala Central del entonces Tribunal Federal Electoral que
permite preservar los actos de autoridad que resulten válidos aun cuando
80 Vid., sentencia recaída en el expediente SUP-JRC-069/2003, aprobada el 26 de
junio de 2003.
81 Vid., sentencia recaída en el expediente SUP-REC-034/2003, aprobada el 19 de
agosto de 2003.
82 Vid., sentencia recaída en el expediente SUP-JRC-005/2002, aprobada el 13 de
enero de 2002.
83 Vid., tesis relevante: SUSPENSIÓN DE PUBLICIDAD DE PROGRAMAS Y
ACCIONES GUBERNAMENTALES DURANTE LOS TREINTA DÍAS PREVIOS A LA
JORNADA ELECTORAL. COMPRENDE LA ENTREGA INJUSTIFICADA DE BENEFICIOS
(Legislación de Yucatán), en Jurisprudencia ..., op. cit. , volumen Tesis Relevantes,
pp. 941-942.
84 Vid., tesis relevante: CAMPAÑAS ELECTORALES. EL CONSEJO GENERAL DEL
INSTITUTO ELECTORAL VERACRUZANO TIENE ATRIBUCIONES PARA HACERLAS
CESAR O MODIFICARLAS, SI CON ELLAS SE VIOLAN LOS PRINCIPIOS DE
LEGALIDAD O IGUALDAD EN LA CONTIENDA, en Jurisprudencia ..., ibidem, pp.
376-378.
376
México
adolezcan de algunas irregularidades, con el objeto de impedir que la votación de los electores sea anulada, siempre y cuando aquéllas se traten
de vicios o irregularidades menores que sean insuficientes para invalidar tales actos de autoridad (utile per inutile non vitiatur).85
vii) En acatamiento del referido principio de conservación de los
actos públicos válidamente celebrados, se estableció que para decretar la
nulidad de los sufragios recibidos en una casilla, es requisito indispensable que la irregularidad en la que se sustente siempre sea determinante
para el resultado de la votación, aun cuando tal elemento no se mencione expresamente en la legislación.86
viii) Los principios constitucionales de autonomía en el funcionamiento de los organismos electorales e independencia de sus decisiones,
exigen que la designación de los integrantes de su órgano superior de
dirección se realice, en su caso, por mayoría calificada del respectivo
órgano legislativo a fin de propiciar el mayor consenso posible entre las
distintas fuerzas políticas y evitar que un solo partido político, por sí mismo, adopte tal decisión, como ocurrió en el llamado caso Yucatán con
motivo del proceso electoral 2000-2001.87
ix) A la luz de principios constitucionales, por ejemplo, se ha establecido que ciertas acciones o conductas consideradas, en sí mismas,
prima facie lícitas, al hacer una evaluación integral de las normas y principios involucrados, podrían devenir en ilícitas, al contravenir normas de
suprincipio, configurando hechos que califican como “fraude a la ley” o
“abuso del derecho”, como ocurre con la “afiliación o asociación políticoelectoral múltiple”.88
x) La solución de un conflicto normativo, entre lo dispuesto en una
constitución de una entidad federativa y una ley electoral local, debe considerarse como control de la legalidad y no de la constitucionalidad, por lo
que tanto los órganos jurisdiccionales electorales de las entidades
federativas como la propia Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder
Judicial de la Federación, con base en lo dispuesto en los artículos 99, párrafo
cuarto, fracciones IV y V, así como 116, fracción IV, incisos b) y d), relación con
el 41, párrafo segundo, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados
85
Vid., tesis de jurisprudencia con el rubro: PRINCIPIO DE CONSERVACIÓN DE
LOS ACTOS PÚBLICOS VÁLIDAMENTE CELEBRADOS. SU APLICACIÓN EN LA
DETERMINACIÓN DE LA NULIDAD DE CIERTA VOTACIÓN, CÓMPUTO O ELECCIÓN,
en Jurisprudencia ..., op. cit., volumen Jurisprudencia, pp. 231-233.
86 Vid., tesis de jurisprudencia número S3ELJ 13/2000, en Jurisprudencia ...,
ibidem, pp. 202-203.
87 Vid., tesis relevante: INSTITUTOS U ORGANISMOS ELECTORALES. GOZAN
DE PLENA AUTONOMÍA CONSTITUCIONAL, en Jurisprudencia ..., op. cit., volumen
Tesis Relevantes, pp. 658-660.
88 Vid., sentencia recaída en el expediente SUP-JDC-055/2002, aprobada el 11 de
junio de 2002.
377
J. Jesús Orozco Henríquez y Armando Maitret Hernández
Unidos Mexicanos, tienen competencia para conocer de tal conflicto, ya que la
correspondiente solución en manera alguna implica un pronunciamiento
sobre la constitucionalidad de una ley, puesto que esto último supone la confrontación o cotejo de la norma jurídica en que se basa el acto de autoridad,
con las normas y principios contenidos en la Constitución federal. 89
IV. Consideraciones conclusivas
Pues bien, como se mencionó al inicio de este trabajo, con la reforma constitucional y legal de 1996 se modificó sustancialmente el sistema
que durante más de una centuria sustrajo los conflictos electorales del
control judicial en cuanto a su constitucionalidad y legalidad, lo cual implicaba que tales conflictos electorales se resolvieran por órganos de naturaleza política —como las cámaras de los congresos—, con base en criterios
propiamente políticos (como la imposición de quien conformaba la mayoría
legislativa o la negociación), lo cual explica en gran medida la ausencia
durante ese período de una jurisprudencia y doctrina científica acerca del
derecho electoral en nuestro país, situación que sólo se empezó a superar
con el establecimiento del primer tribunal electoral hace poco más
dedieciocho años y, de manera particular, hace poco más de nueve años
con el actual Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, por lo
que se espera que la academia, por su parte, preste cada vez mayor atención a la función jurisdiccional electoral para contribuir al desarrollo científico del derecho electoral y el perfeccionamiento de nuestras instituciones.
El Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, por su parte y según se ha procurado mostrar, está consciente del reto y compromiso con la justicia electoral y la vigencia del Estado constitucional
democrático de derecho, con el objeto de garantizar la celebración de elecciones libres, auténticas y periódicas; el acceso a la justicia electoral y a
su impartición en forma completa y efectiva; el pleno respeto a los derechos político-electorales fundamentales de los ciudadanos; el fortalecimiento del sistema de partidos políticos; la democracia interna de los
partidos políticos; la salvaguarda de los derechos de los pueblos y comunidades indígenas en sus procedimientos electorales, así como la sujeción
de todos los actos de las autoridades electorales a los principios de
constitucionalidad y legalidad.
89 Vid., la sentencia recaída en el expediente SUP-JRC-026/2003 y acumulado,
que dio lugar a la tesis relevante: CONFLICTO ENTRE UNA DISPOSICIÓN LEGAL
LOCAL Y LA CONSTITUCIÓN DE LA RESPECTIVA ENTIDAD FEDERATIVA. EN EL
ÁMBITO NACIONAL, SU SOLUCIÓN CONSTITUYE CONTROL DE LA LEGALIDAD Y
NO DE LA CONSTITUCIONALIDAD, en Jurisprudencia ..., op. cit. , volumen Tesis
Relevantes, pp. 449-451.
378
El derecho comparado sobre el
contencioso y la jurisprudencia
electorales en Nicaragua
Rosa Marina ZELAYA VELÁSQUEZ*
Sumario: I. Naturaleza y características fundamentales
del sistema de justicia electoral vigente a nivel nacional:
integración, funcionamiento, atribuciones, independencia e imparcialidad; II. El contencioso electoral: sistema
de medios de impugnación y procedimientos ; III. La jurisprudencia electoral; IV. Evaluación del funcionamiento
del sistema de justicia electoral.
I. Naturaleza y características fundamentales del sistema
de justicia electoral vigente a nivel nacional: integración,
funcionamiento, atribuciones, independencia
e imparcialidad
La Constitución Política de Nicaragua en vigencia,1 establece que
Nicaragua es una República representativa y participativa y que son órganos de gobierno cuatro Poderes del Estado: Ejecutivo, Legislativo, Judicial y Electoral, que son independientes entre sí, deben coordinarse
armónicamente y están subordinados sólo a los intereses supremos de
la nación y a lo establecido en la propia Constitución.
La Constitución Política y la Ley Electoral —que es de rango constitucional— señala que le corresponde al Poder Electoral la organización,
dirección y vigilancia de las elecciones, plebiscitos y referendos y administrar el sistema de justicia electoral de la manera que se desarrollará
en el presente estudio.
* Ex Presidenta del Consejo Supremo Electoral
1 (Artos. 7 y 129 Cn.)
379
Rosa Marina Zelaya Velásquez
Los funcionarios de los cuatro poderes del Estado, elegidos directa o
indirectamente, responden ante el pueblo por el correcto desempeño de
sus instituciones y deben informarle de su trabajo y actividades oficiales. Deben atender y escuchar sus problemas y procurar resolverlos. La
función pública se debe ejercer a favor de los intereses del pueblo. Señala
el Arto. 131 Cn como una forma de acentuar la existencia de cuatro Poderes del Estado y la democracia participativa.
El Poder Electoral en Nicaragua se constituyó como tal en 1962, por
las reformas a la Constitución Política de 1950.2 Con la Revolución de
julio de 1979 se abrogó esta Constitución y con ella la existencia del Poder Electoral.
El Estatuto Fundamental de la República de Nicaragua dictado por
la Junta de Gobierno de Reconstrucción Nacional del 20 de julio de 1979,
en su artículo 9, sólo establecía como Poderes del Estado, la Junta de
Gobierno, el Consejo de Estado y los Tribunales de Justicia. No obstante,
seis años después, en febrero de 1984, en las Reformas al Estatuto Fundamental dictado por la Junta de Gobierno de Reconstrucción Nacional
se establece de nuevo el Poder Electoral,3 con miras a la organización de
las elecciones generales del 4 de noviembre de ese mismo año.
La Constitución Política de 1987, producto de la Asamblea Nacional
electa en noviembre de 1984 con funciones Constituyentes dentro de un
período de dos años —primeras elecciones posteriores al derrocamiento
del gobierno de Somoza— y sus posteriores Reformas —dictadas en marzo
de 1990, julio de 1995, enero del 2000 y julio de 2004— e incluso las tres
iniciativas de Reformas Constitucionales aprobadas en primera legislatura en noviembre y diciembre del 2004, mantienen al Consejo Supremo
Electoral como uno de los cuatro Poderes del Estado de la República.
Como antecedente importante del órgano electoral con rango de
Poder del Estado, se encuentra el Proyecto de Constitución para Bolivia
que Simón Bolívar, “El Libertador”, presentó en 1826 al Congreso Constituyente de Bolivia que decía: “el Poder Supremo se divide para su ejercicio en cuatro secciones: Electoral, Legislativa, Ejecutiva y Judicial (Arto.
8); “la soberanía emana del pueblo, y su ejercicio reside en los poderes
que establece la Constitución” (Arto. 7) y, “cada poder ejercerá las atribuciones que le señala esta Constitución sin excederse de sus límites respectivos” (Arto. 9).
2
Arto. 11 Cn se leerá así: “Arto. 11.- Son órganos del Gobierno: El Poder Legislativo,
el Poder Ejecutivo, el Poder Judicial y el Poder Electoral.”
3 Arto. 9: Serán Poderes del Estado: La Junta de Gobierno de Reconstrucción
Nacional, el Consejo de Estado, la Corte Suprema de Justicia y el Consejo Supremo
Electoral.”
380
Nicaragua
Resulta curioso como en 1962, en Nicaragua, haya tenido repercusión el pensamiento bolivariano —no obstante vivirse en esa época un
régimen autoritario para unos, dictatorial para otros— modelo que se conserva a la fecha, a pesar de las diferentes Constituciones Políticas y Reformas Constitucionales promulgadas.
En los últimos cuatro años se ha dado un intenso debate sobre la
naturaleza jurídica del Poder Electoral y propuestas de convertirlo en un
Instituto Electoral, con funciones estrictamente administrativas y que las
funciones jurisdiccionales sean atribuidas al Poder Judicial.
Sin embargo, también hay planteamientos que rebaten esa propuesta por considerar que con ello no se resuelve el problema de la
partidización del Poder Electoral —que fundamenta la esencia de la idea
de transformación de Poder del Estado a Instituto— y que no se logra la
eliminación de la influencia de los partidos políticos mayoritarios en las
decisiones en materia electoral, ya que el Poder Judicial también está de
igual forma partidarizado.
De ahí que fundamentan su propuesta de que se conserve el órgano electoral como un Poder del Estado y se establezca en la Ley Electoral que la elección de los Magistrados del Consejo Supremo Electoral,
se realicen en base a capacidades personales y no por afinidades partidarias y eliminar la forma actual de composición de sus órganos intermedios y primarios, repartida básicamente entre los partidos
políticos del primer y segundo lugar de las últimas elecciones como lo
establece la Ley Electoral de enero del 2000, como consecuencia del
pacto político de las dos fuerzas políticas que obtuvieron mayores votaciones en las elecciones de 1996.
1.
Forma de integración de las autoridades electorales,
atribuciones y competencias
El Poder Electoral se encuentra integrado por los siguientes organismos: el Consejo Supremo Electoral, CSE, que es el órgano superior.
Los Consejos Electorales de las Regiones Autónomas de la Costa Atlántica, CER, y de los Departamentos, CED y los Consejos Electorales Municipales, CEM, que son los órganos intermedios y las Juntas Receptoras de
Votos, JRV, que son los órganos primarios.
Así mismo el órgano electoral se da su propia organización administrativa basada en la Ley Electoral y en sus propias decisiones.
El Consejo Supremo Electoral se integra por 7 Magistrados Propietarios y 3 Magistrados Suplentes, que se eligen por un período de cinco
años por la Asamblea Nacional de listas separadas propuestas para cada
cargo por el Presidente de la República y por los Diputados ante la Asam381
Rosa Marina Zelaya Velásquez
blea Nacional, en consulta con las asociaciones civiles pertinentes. (Arto.
170 Cn.)
Una vez electos, dentro de los Magistrados Propietarios, eligen al
Presidente y Vicepresidente por un año, es permitida la reelección en
estos cargos y también la reelección como Magistrados. Dentro de su período gozan de inmunidad.
No obstante que, ni la Constitución Política de la República ni
la Ley Electoral establecen una composición de origen partidario para
la elección de los Magistrados del CSE, en la práctica a partir del
2000, los Diputados de la Asamblea Nacional de los partidos políticos
mayoritarios, en virtud de un pacto político entre ellos, han dispuesto
dividirse entre ambos la composición de los Magistrados, 4 para el
Partido Liberal Constitucionalista que obtuvo mayoría de votos en las
últimas elecciones generales y 3 Magistrados para el Partido Frente
Sandinista de Liberación Nacional. Sin embargo, los analistas políticos consideran que en la actualidad varió esa proporción a 4 Magistrados que votan a favor de las propuestas del Partido FSLN y 3 a favor
de las del PLC.
Durante el año 2005 se vence el periodo de los Magistrados, lo que
podría significar una oportunidad de replanteamientos de formas de integración del mismo.
Cada uno de los Consejos Electorales Regionales y Departamentales se integra por un Presidente, un Primer y un Segundo Miembro con
sus respectivos suplentes y son nombrados por el Consejo Supremo Electoral de ternas que para tal efecto deben enviar los representantes legales de los partidos políticos o alianzas de partidos políticos.
El Presidente con su respectivo Suplente y el Primer Miembro y su
respectivo Suplente de cada Consejo Electoral y de las juntas receptoras
de votos —según el Arto. 16 de la Ley Electoral— deben ser designados
alternativamente de entre los partidos políticos que hubiesen obtenido el
primero y segundo lugar en las últimas elecciones generales que se hayan realizado, el segundo Miembro y su respectivo Suplente se designa
de entre las ternas presentadas por las otras organizaciones políticas participantes en las elecciones.
Los Consejos Electorales Regionales y Consejos Electorales Departamentales, en su primera sesión deben pedir a los partidos políticos que
envíen sus ternas para la designación de los Consejos Electorales Municipales, procediendo para ello de la misma forma que el CSE para elegir a
los CED y CER de conformidad con la Ley Electoral.
A su vez, los Consejos Electorales Municipales nombran a los Presidentes y dos Miembros con sus respectivos Suplentes de cada junta receptora de votos de su circunscripción municipal, con la misma proporción
382
Nicaragua
partidaria. Deben integrarse a más tardar 15 días después de efectuadas
las elecciones4 y cesan en sus funciones 30 días después de efectuadas
las elecciones o cinco días después de la toma de posesión de las autoridades nacionales electas, regionales o municipales, según el caso.5
Los CER y CED cesan en sus funciones cinco días después de la
toma de posesión de las autoridades electas, con excepción del Presidente y su respectivo suplente, quienes según la Ley Electoral6 se deben
mantener en sus cargos con el objeto de ejercer funciones relativas al
registro civil, de cedulación y administración y mantener oficinas municipales de atención a ciudadanos en especial para atender asuntos relacionados con la cedulación.
La composición partidarizada del Poder Electoral —que en mayor o
menor grado incluye al personal técnico permanente— le ha restado credibilidad ante la opinión pública, ha sido causa de disfunción en los procesos electorales y repercutido en las resoluciones o decisiones
administrativas tomadas durante el proceso electoral en su conjunto y
sobre temas particulares relacionadas a la participación de los partidos
políticos distintos a los que componen el Consejo Supremo Electoral como
podrá apreciarse en el apartado cuarto de este estudio.
2.
Atribuciones del Poder Electoral
Las atribuciones más importantes del Poder Electoral son: Organizar y dirigir las elecciones, plebiscitos y referendos que se convoquen;
nombrar a los miembros de los organismos electorales intermedios; dictar las medidas pertinentes para que los procesos electorales se desarrollen en condiciones de plena garantía; demandar a los organismos
correspondientes, condiciones de seguridad para los partidos políticos participantes en las elecciones; conocer y resolver en última instancia de
las resoluciones que dicten los organismos electorales subordinados y de
las reclamaciones e impugnaciones que presenten los partidos políticos;
efectuar el escrutinio definitivo de los sufragios emitidos en las elecciones, plebiscitos y referendos y hacer la declaratoria definitiva de los resultados; otorgar y cancelar la personalidad jurídica como partidos políticos;
vigilar y resolver los conflictos sobre legitimidad de los representantes y
directivos de partidos políticos y sobre el cumplimiento de disposiciones
legales que se refieran a los partidos políticos, sus estatutos y reglamentos, según la Constitución Política y la Ley Electoral.7
4
5
6
Arto.
Arto.
Arto.
7 Arto.
16 L. E.
22 L. E.
16 L. E.
174 Cn y Arto. 10 L. E.
383
Rosa Marina Zelaya Velásquez
Es imperativo mencionar que el CSE envía su proyecto de presupuesto anual ordinario y el extraordinario para la ejecución del proceso
electoral que corresponda, no obstante está sujeto a las decisiones del
Poder Ejecutivo y Legislativo, en su caso. Una vez aprobado su presupuesto puede realizar las readecuaciones que estime conveniente en lo relativo a los gastos corrientes sin aumentar el techo presupuestario
establecido. Los gastos de capital no pueden ser modificados.
3.
Quórum
El quórum del CSE se forma con cinco de sus miembros y las decisiones se toman con el voto favorable de al menos cuatro de los mismos.
Requieren voto favorable de cinco de sus miembros, decisiones
taxativamente señaladas en la Ley Electoral: La elección del Presidente
y Vicepresidente del Consejo Supremo Electoral; el nombramiento y destitución de los miembros de los Consejos Electorales Departamentales,
Regionales y Municipales; la aprobación del presupuesto anual del CSE y
órganos subordinados y, el otorgamiento, la suspensión o cancelación de
la personalidad jurídica a un partido político.8
El quórum de los Consejos Electorales se forma con la mayoría de
sus miembros. Las decisiones se toman con la concurrencia de dos de
sus miembros. En caso de empate el Presidente tiene doble voto.9 En las
sesiones de los Consejos Electorales pueden participar sin derecho a voto
los fiscales de las organizaciones políticas nombrados para actuar ante
los mismos, cuando así lo solicite cualquiera de los miembros del Consejo. Arto. 20 L. E.
El quórum de las Juntas Receptoras de Votos se forma con la mayoría —dos— de sus miembros. Las decisiones se toman con la concurrencia de dos de sus miembros. En caso de empate, debe citarse de inmediato
al suplente del miembro del partido que falte, de no concurrir el Presidente tendrá doble voto. Si la ausencia es del Presidente actuará como tal el
Primer Miembro. 10
La resolución de los temas a conocer y resolver se toma por mayoría calificada o mayoría simple según sea el tipo de caso a tratarse, en
caso de empate el Presidente del organismo electoral correspondiente
tienen doble voto.
8 Arto. 12 L. E.
9 Arto. 20 L. E.
10 Arto. 26 L. E.
384
Nicaragua
4.
Naturaleza jurídica del Poder Electoral
El Consejo Supremo Electoral es un órgano administrativo con funciones jurisdiccionales que le corresponde —entre otras atribuciones—
conforme lo establece el Arto. 173, numeral 5 de la Constitución Política
de la República, conocer y resolver en última instancia de las resoluciones que dicten los organismos electorales subordinados y de las reclamaciones e impugnaciones que presenten los partidos políticos y este mismo.
Arto. 173 Cn in fine señala que de las resoluciones del Consejo Supremo
Electoral en materia electoral no habrá recurso alguno, ordinario ni extraordinario.
No obstante, en materia de partidos políticos, de las resoluciones
del Consejo Supremo Electoral puede recurrirse de amparo ante los tribunales correspondientes y le corresponde resolver lo concerniente a la
Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia (Artos. 164, numeral 3 y 188 Cn. y el art. 76 de la Ley Electoral).
La Corte Suprema de Justicia en pleno es la competente para
conocer y resolver los recursos por inconstitucionalidad de las leyes,
decretos y reglamentos que contradigan los preceptos constitucionales relacionados con los partidos políticos (Artos. 164, numeral 4 y
187 Cn.).
La Constitución Política de Nicaragua otorga al Consejo Supremo
Electoral y a la Corte Suprema de Justicia —a dos Poderes del Estado—
conocer y resolver sobre temas de los partidos políticos, lo que constituye
una garantía jurídica y política importante y confirma la vocación democrática y pluralista para la realización del sufragio y el ejercicio del poder
político, establecidos en los Artos. 2 y 5 Cn, como principios fundamentales que rigen el sistema político y el carácter participativo y representativo señalado en la Constitución Política. No obstante la actual
partidarizacion de ambos Poderes del Estado provoca incertidumbre en
las resoluciones a dictarse por los mismos.
II. El contencioso electoral: sistema de medios
de impugnación y procedimientos
El sistema de solución de controversias en materia electoral en
Nicaragua, le corresponde al Poder Electoral, que tiene una doble función: administrativa y jurisdiccional. A nivel nacional la jurisdicción la
ejerce el Consejo Supremo Electoral y luego se distribuye la competencia
de acuerdo con el tema y el territorio, tomando en consideración los órganos intermedios —Consejos Electorales Regionales y Departamentales—
y los órganos primarios —Juntas Receptoras de Votos—.
385
Rosa Marina Zelaya Velásquez
El ordenamiento jurídico nicaragüense establece la posibilidad a
los ciudadanos, representantes de agrupaciones políticas, partidos políticos o alianzas de partidos que, cuando sientan lesionados sus derechos
políticos, puedan interponer recursos de impugnación, apelación, nulidad y revisión, quejas y denuncias y de amparo, según se trate y, se efectúa ante las diferentes instancias del órgano electoral. Cuya tramitación
y resolución debe realizarse con prontitud por tratarse de temas que así
lo exigen.
1.
Aspectos susceptibles de recursos ante las autoridades
competentes
Se presentan a continuación, diferentes posibles situaciones que
ameritan la presentación de recursos, tipo de recursos a utilizarse, pruebas y procedimientos en lo general a seguir.
2.
Recursos sobre actos administrativos o previos
al día de las votaciones:
a) Los electores para ejercer su derecho a votar —la ciudadanía se
adquiere al cumplir los 16 años de edad— deben estar incorporados en el
Registro Electoral y tener su cédula de identidad o documento supletorio
e incluso todavía la Ley Electoral contempla la obtención de la Libreta
Cívica, aunque desde diciembre de 1999, concluyó el proceso de cedulación
ciudadana masiva e intensiva y desde las elecciones Regionales de la
Costa Atlántica sólo se utiliza el sistema de cedulación ciudadana como
forma de identificarse para votar ante la JRV.
El Registro Electoral lo debe organizar, actualizar y depurar el CSE, 11
los ciudadanos que sean excluidos del Registro Electoral o inhabilitados
temporalmente de la inscripción sin que medie ninguna razón legal —
condena legal o declaración de incapacidad— pueden demandar su inclusión en el Padrón Electoral ante el CSE e incluso ampararse si le es
denegado su derecho.
Los partidos políticos y alianzas de partidos políticos también, en su
caso, pueden interponer sus recursos de impugnación si una persona
está incluida en el padrón y tienen razones fundadas para solicitar su
exclusión del mismo o viceversa.
La Ley de Identificación Ciudadana y la Ley Electoral expresa que
la obtención de la cédula de identidad es un deber y un derecho, si a un
ciudadano se le niega su autorización puede recurrir ante el CSE y si
11
386
Arto. 33 L. E.
Nicaragua
este también le deniega su cédula puede recurrir de amparo ante los
Tribunales de Justicia. La cédula de identidad en Nicaragua no sólo sirve
para votar, sino que también para tomar posesión de cargos públicos, celebrar contratos de trabajo, obtener o renovar pasaportes, licencia de conducir, realizar operaciones bancarias en fin para cualquier diligencia u
operación en las que se deba acreditar la identificación personal (Arto. 4
Ley de Identificación Ciudadana).
La responsabilidad de autorizar la emisión de una cédula de identidad ciudadana recae en la dirección general de cedulación que la autoriza previo dictamen de la Comisión Nacional de Cedulación, que está
integrada por 5 miembros de los partidos políticos y el Director General de
Cedulación que la preside. (Artos. 8 y 10 Ley de Identificación Ciudadana)
De las resoluciones definitivas dictadas por la Dirección General
de Cedulación se puede recurrir ante el Consejo Supremo Electoral y se
agota con ello la vía administrativa. En contra de las resoluciones del
CSE el agraviado puede interponer recurso de amparo. (Arto. 11 Ley de
Identificación Ciudadana).
b) La autorización o denegación de la personalidad jurídica de los
partidos políticos —nacionales y regionales de la Costa Atlántica— su
cancelación o suspensión de un partido político le corresponde realizarlo
al CSE, de conformidad con la Ley Electoral (Artos. 69 y 72 L. E.).
Los partidos políticos o agrupaciones de partidos políticos afectados
pueden presentar recursos de revisión ante el propio CSE y en su caso de
Amparo ante los Tribunales de Justicia (arto. 76 L. E.).
También el CSE debe resolver los conflictos de legitimidad de los
representantes legales y directivos de los partidos políticos y sobre las
disposiciones legales que se refieren a los partidos políticos, sus estatutos y reglamentos. (Arto. 10.19 L. E.) De las resoluciones dadas en esta
materia por el CSE, a petición de las partes correspondientes dentro de
un partido político, el que se sienta afectado puede recurrir de Amparo
ante los Tribunales de Justicia.
El CSE dentro de sus atribuciones puede cancelar la personalidad
jurídica de los partidos políticos en el caso que, a) no participen en las
elecciones, o b) no obtengan el 4% de los votos válidos en las elecciones
nacionales, si van de forma individual o si fueran en alianza y ésta no
obtenga al menos el porcentaje de votos válidos equivalente al 4% multiplicado por el número de partidos políticos que integran la alianza. En
cuyo caso sólo la conservaría el partido bajo cuya bandera fue la alianza,
siempre y cuando obtenga la alianza el 4% mínimo. Concluidas las elecciones, el CSE revisa que partidos se encuentran dentro de estas causales
y de oficio dicta su resolución acerca de la personalidad jurídica de los
partidos. El o los partidos afectados pueden recurrir de Amparo ante la
Corte Suprema de Justicia contra la resolución del CSE.
387
Rosa Marina Zelaya Velásquez
c) La inscripción de partidos políticos o de las alianzas de partidos
políticos para participar en las elecciones y de las candidaturas a cargos
de elección popular deben realizarse ante el CSE, durante el período correspondiente establecido en el Calendario Electoral y llenando los requisitos y formalidades establecidos en la Constitución Política, la Ley
Electoral, leyes de la materia y las regulaciones del CSE, en las que se
determina quienes pueden ser electos —en razón de edad, calidades, requisitos a cumplir— y quienes no pueden ser candidatos a determinados
cargos de elección popular —por ser miembros activos de las fuerzas armadas, entidades religiosas, ocupar cargos de Ministros, Magistrados del
Poder Judicial o Electoral, sin haber renunciado en los términos previstos por la Ley— Los partidos y alianzas de partidos políticos pueden presentar recursos de impugnación ante el CSE contra las candidaturas
presentadas, si consideran que hay mérito para ello (Arto. 85 L. E.). Sobre
estas resoluciones no existe ulterior recurso.
d) Sobre la integración de los órganos intermedios (CER, CED, CEM)
y de los órganos primarios (JRV). La Ley Electoral establece cómo deben
estar integrados, si un partido político considera que existen dos miembros de un mismo partido en un mismo organismo, puede impugnar, de
igual forma si los nombrados no reúnen los requisitos para el cargo o el
partido político de donde fue seleccionado el miembro, no participa en las
elecciones.
e) En cada municipio el CSE debe establecer un número suficiente de JRV con una asignación máxima de 400 electores para votar en ellas, dos recintos de votación por cada junta, si las condiciones
del lugar lo permiten, los locales deben establecerse en casa comunales etc., para ello el CSE mediante resolución administrativa debe
dictar la demarcación correspondiente que debe notificar a las organizaciones políticas participantes en las elecciones 90 días antes de
las votaciones.
Los que disponen de 30 días a partir de la notificación para presentar las objeciones que estimen conveniente. El CSE dicta la resolución
definitiva la cual no tiene ulterior recurso.
f) En la demarcación y ubicación de las juntas receptoras de votos y
en el padrón electoral de las mismas, aprobadas por el CSE, debe respetarse el domicilio y circunscripción de los electores, de tal manera que si
se da una violación a este derecho puede el ciudadano presentar sus
objeciones dentro de los 30 días siguientes de su publicación ante el CSE
en su caso.
Los partidos o alianzas de partidos políticos también pueden impugnar las demarcaciones y ubicación de las juntas presentando sus recursos ante el CSE entre los 90 y 75 días antes de las elecciones. Arto. 37 L.
E. De la resolución del Consejo no cabe ulterior recurso.
388
Nicaragua
También pueden presentar sus objeciones sobre el padrón electoral y solicitar la inclusión o exclusión de los ciudadanos consignados en
el padrón electoral, dentro de los 30 días siguientes de su publicación ó 20
días de los últimos ingresos al padrón. Arto. 39 L. E.
3.
Recursos sobre actos el propio día de las votaciones:
a) La instalación de la JRV debe realizarse en los lugares, locales,
día y hora establecidos en la Ley Electoral y de conformidad con la Cartografía Electoral debidamente aprobada por el CSE, de manera tal que mientras dure la votación y hasta que se firme el acta de escrutinio está
prohibido cambiar de local; introducir de forma ilegal o extraer boletas de
las urnas electorales; retirar del local papelería o cualquier otro material
electoral o documentación alguna.
En caso se dé la violación de cualesquiera de los aspectos antes
señalados el fiscal de un partido o alianza de partidos políticos puede impugnar los resultados de esa JRV, debiendo ser firmado por el fiscal recurrente respectivo.
b) Según la Ley Electoral, el CEM debe hacer la revisión aritmética
de los votos de las actas de escrutinios de inmediato a ser recibidas de
cada JRV. Los CER y CED harán la revisión aritmética de las actas de los
CEM correspondientes y en su caso de los resultados departamentales.
Arto. 131 L. E.
4.
Recursos de revisión por errores aritméticos:
De las actas sumatorias de los CEM o CED, los fiscales podrán interponer recursos que serán resueltos en un plazo no mayor de 3 días. De
las resoluciones de los recursos de impugnación habrá apelación sólo
ante el CSE. Arto 132 L. E.
La Ley Electoral prevé los errores aritméticos de las JRV y los errores que pueden identificarse de forma notoria y evidente, los cuales deben ser corregidos por el respectivo CER o CED, de oficio, por indicación
del CEM o por los fiscales acreditados ante ese Consejo Electoral durante
el proceso de revisión, debiendo notificar la corrección aritmética que
corresponda al CSE. (Arto. 161 L. E.)
5.
Recurso de nulidad de las votaciones:
c) Causan nulidad las votaciones de una JRV cuando la Junta se
hubiera constituido ilegalmente; se hubiere realizado la votación en locales distintos a los señalados por las autoridades electorales correspondientes; cuando sin mediar causa justificada se entreguen los resultados
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Rosa Marina Zelaya Velásquez
fuera de los plazos que la ley establece y cuando la documentación electoral se haya alterado o esté incompleta de conformidad a lo que se establece reglamentariamente. Arto. 161 L. E.
También pueden los fiscales presentar su recurso de revisión de
errores aritméticos o de nulidad ante la JRV, en cuyo caso, debe ser incluida en el Acta de Escrutinio y enviada con el resto de la documentación de la votación al respectivo Consejo Electoral que dispone de 48 horas
para resolver, notificando su resolución al recurrente y al CSE (Arto 163
L. E.). Sólo que se hayan impugnado los resultados electorales de una JRV
en ella, podrán el CEM o el CED que corresponda, abrir las bolsas o paquetes que contengan las boletas electorales. (Arto 131 L. E.)
6.
Recurso de Apelación por declaratoria de nulidad de una
votación:
El que resulte perjudicado por la resolución del CED o CER al declarar nula la votación de una o varias JRV puede interponer un recurso de
Apelación ante el CSE. (Arto. 165 L. E.) El que deberá de resolver en forma
definitiva de la apelación presentada. De la cual no cabe ulterior recurso.
7.
Recurso de Revisión de los Resultados Electorales:
Publicados los Resultados Provisionales de los resultados de las elecciones que corresponda, dentro de los tres días posteriores a la publicación, los partidos o alianzas de partidos políticos pueden presentar recursos
de revisión ante el CSE (Artos 160 y 166 L. E.).
Una vez interpuesto el recurso de revisión, el CSE con los informes
de los organismos electorales debe mandar oír a los partidos políticos o
alianzas de partidos políticos para que respondan lo que tengan a bien
dentro de los tres días contados a partir de la notificación y el CSE resolver dentro de los cinco días siguientes (Arto. 167 L. E.).
El CSE podrá —al conocer del informe o del recurso— desestimarlo
o declarar nula la elección de uno o varios candidatos en cualquier tiempo antes de la toma de posesión.
La declaración de nulidad de una elección el CSE la toma si se comprueba la existencia de los vicios informados o reclamados y se verifica que
los votos anulados corresponden a más del 50% de los electores fijados en los
padrones electorales para las elecciones que se proponga su anulación.
Si la magnitud de las nulidades inciden en los resultados generales de las elecciones, el CSE debe declarar nula toda la elección o elecciones verificadas mediante una declaratoria pública de nulidad que debe
poner en conocimiento del Presidente de la República y de la Asamblea
Nacional, para que tomen las disposiciones del caso.
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Nicaragua
Declarada nula una elección total o parcialmente, el CSE debe convocar a nuevas elecciones.
Si se encontraren nuevas nulidades que para subsanarse se requiera realizar otras elecciones en fechas posteriores a la toma de posesión de los electos señaladas por la Constitución Política, la Asamblea
Nacional antes de expirar su período y disolverse, debe fijar la fecha de
las nuevas elecciones y en su caso elegir a un Presidente de la República
Provisional dentro de sus miembros (Arto. 149 Cn.) y tomar posesión el
10 de enero que es el día que le correspondería asumir al Presidente
electo por voto popular.
8.
Proclamación de los Electos
Una vez resueltos los recursos presentados o vencido el término establecido sin que mediare ningún recurso, el CSE mediante resolución
debe declarar electos según el caso: Al Presidente y Vicepresidente de la
República; a los Diputados ante la Asamblea Nacional, propietarios y suplentes; a los Diputados ante el Parlamento Centroamericano, propietarios y suplentes; a los Miembros de los Consejos Regionales de las Regiones
Autónomas de la Costa Atlántica; al Alcalde y Vicealcalde de cada municipio; a los miembros propietarios y suplentes de los Concejos Municipales.
Esta resolución el CSE debe mandarla a publicar en La Gaceta, Diario Oficial y enviarla a los medios de comunicación para su divulgación.
9.
Delitos electorales
La competencia de juzgar y sancionar los delitos electorales le corresponde al Poder Judicial mediante los tribunales penales. Excepto que
los acusados fueran el Presidente y Vicepresidente de la República, los
cuales deberán ser juzgados por la Corte Suprema de Justicia en pleno
(Arto. 130 Cn).
Para iniciar el proceso en el Poder Judicial, le corresponde a la
Procuraduría General de la República y al Fiscal General de la Nación
según la Ley Electoral.
La Ley Electoral establece que si se comprueban delitos electorales
cometidos por candidatos inscritos, se les debe cancelar su inscripción
como tales e inhabilitarlos para ejercer cargos públicos de 1 a 3 años. Si
la comprobación del delito se diera cuando ya los candidatos estuvieren
electos, no podrán ejercer el mismo (Arto. 177 L. E.).
A las personas que han cometido delitos electorales, además de la
pena principal se les puede imponer penas accesorias e inhabilitaciones
para el desempeño de cargo público durante un tiempo igual al doble de la
pena. (Arto. 176 L. E.)
391
Rosa Marina Zelaya Velásquez
La Ley Electoral en su Título XIV, establece el Capítulo Único de los
Delitos Electorales, en cuyos artos. 173 al 175, señala los delitos y faltas
electorales con sus respectivas sanciones. No obstante, adolece de carencia y vacíos jurídicos que dificulta la aplicación y ejercicio de las mismas, peor aún si no existe voluntad de aplicarlas.
10. Campaña Electoral. Reglamento de Ética Electoral.
Quejas y Denuncias
El CSE debe aprobar de conformidad con la Ley Electoral (Arto. 108
L. E.) y en consulta con los partidos políticos, 30 días antes de la Campaña
Electoral del proceso electoral correspondiente, un Reglamento de Ética
Electoral para regular específicamente lo relativo al comportamiento ético, especialmente durante la campaña electoral y recoge las prohibiciones, faltas y delitos electorales establecidos en la Ley Electoral.
Trata de prevenir situaciones de conflictos, insultos, violencia y
tensiones que redunden de forma negativa en el desarrollo de la Campaña Electoral y llama a las organizaciones participantes en las elecciones
a que su campaña sea educativa y formativa de los valores cívicos de la
ciudadanía y público en general.
También el CSE dicta un Reglamento que regula las Quejas y Denuncias que se presenten durante el proceso electoral, particularmente
en la Campaña Electoral y la intervención de la Fiscalía Electoral.
Un eje temático sustantivo es la financiación de las campañas electorales, la obtención de donaciones para las organizaciones políticas participantes en las elecciones procedentes del extranjero o nacionales,
temas sobre los cuales suelen presentarse quejas y denuncias durante
el proceso eleccionario correspondiente. Sin embargo no está lo suficientemente tratado en la legislación para atenderlos con la eficacia y celeridad que estos casos requieren.
El CSE dictó las “Normas de procedimiento para el ejercicio de los
derechos de ciudadanos y representantes de partidos políticos o alianzas
de partidos políticos sobre peticiones, quejas, denuncias y recursos durante el proceso electoral 2004” de autoridades municipales que en su
arto. 4 señala que el escrito de interposición de la queja o denuncia debe
contener:
El nombre y apellido, calidades, número de cédula del denunciante
o del representante legal de la organización política que interpone la queja; de igual forma los datos del denunciado. Relatar los hechos que motivan el escrito, las disposiciones legales que estiman violentadas, el nombre
de la organización política y persona natural, miembro de la organización
supuestamente infractora. Ofrecimiento de poder probar los hechos que
motiven la denuncia o queja. Señalar casa para oír notificaciones, lugar
392
Nicaragua
y fecha del escrito, firma del o los peticionarios. Y que se debe de acompañar al escrito de interposición, copia del documento que acredite la representación legal según el caso.
Estas normas señalan que los actores pueden ser el representante
legal del partido o alianza de partidos políticos, el representante de una agrupación de partido político, —los que deben demostrar su representación jurídica— el ciudadano afectado, que demuestra su condición con el número de
su cédula de identidad, el militante de un partido político que considere se le
están lesionando sus derechos en su organización política, que debe demostrar su afiliación política o cargo dentro de la junta directiva.
En determinados casos puede la propia autoridad electoral actuar
de oficio, sin necesitar impulso de las partes.
La Ley Electoral es muy amplia sobre el tipo de presentación de
pruebas a presentarse en los diferentes asuntos interpuestos ante la
autoridad electoral, en consecuencia se puede aceptar todo tipo de pruebas que coadyuven a la resolución del conflicto o litis planteada: documentales, deposición de testigos, declaraciones juradas, periciales,
etcétera.
Lo que sí establece la Ley Electoral y las normas de procedimiento
complementarias que dicta el CSE son los tiempos para la presentación
de la solicitud, demanda, queja o recursos, el período para la presentación de pruebas y alegatos y para que la autoridad electoral resuelva lo
que corresponda y los respectivos tiempos para la interposición de recursos correspondientes en contra de las resoluciones que dicten las autoridades de las instancias pertinentes.
11. Notificaciones
Para la notificación de una resolución, acuerdo resolutivo o instrucciones específicas sobre el desarrollo del proceso electoral se siguen
las mismas reglas del derecho común establecido en el Código de Procedimiento Civil y se utiliza la Tabla de Avisos fijada en el propio órgano
electoral.
En la Resolución dictada por el CSE, “Normas de Procedimiento
para el ejercicio de los derechos de ciudadanos y representantes de partidos políticos o alianzas de partidos políticos sobre peticiones, quejas, denuncias y recursos durante el proceso electoral 2004” para las elecciones
municipales de ese mismo año, la autoridad electoral establece el trámite de mediación, de manera que al presentarse una queja o denuncia
ante las autoridades regionales, departamentales o municipales de previo a cualquier actuación o diligencia, el funcionario facultado debe convocar dentro de las 48 horas siguientes al trámite de mediación entre las
partes.
393
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Puede ocurrir que las partes lleguen a un avenimiento, lo que
debe consignarse en una acta debidamente firmada, que se considera
como resolución definitiva e incluso el arto. 6 de esas Normas de Procedimiento le confiere el carácter de cosa juzgada y agotamiento de la vía
administrativa.
III. La jurisprudencia electoral
1.
Fundamentos jurídicos de la jurisprudencia electoral,
autoridad competente para emitirla, requisitos
y procedimiento para su integración,
ámbito de aplicación y vigencia.
La Constitución Política y la Ley Electoral consagran los derechos
políticos de los nicaragüenses y establecen las bases jurídicas y legales
sobre las que se deben desarrollar las elecciones, plebiscitos o referendos
que se convoquen y su aplicación en caso de conflictos.
La Ley Electoral faculta al Consejo Supremo Electoral a resolver
conforme las disposiciones del derecho común cualquier asunto en materia electoral que no esté previsto en ella, de forma subsidiaria el CSE
puede resolver basado en el ordenamiento jurídico ordinario.12
Así mismo la Ley Electoral confiere facultades reglamentarias al
CSE e incluso le señala de forma específica algunos Reglamentos a aprobar como el de acreditación y participación correspondiente a los observadores electorales nacionales e internacionales del proceso electoral
(Arto 10.8 L. E.), el Reglamento de Ética Electoral (Arto. 108 L. E.) y le
manda dictar su propio Reglamento que debe contener al menos: las normas para la elaboración y adquisición del material electoral; el manual
de organización y funciones de las áreas sustantivas y de apoyo electorales; las funciones del Secretario General, Secretario de Actuaciones y
Directores Generales y el procedimiento para la verificación y depuración del Padrón Electoral. Como puede observarse son temas relativos a
la administración del aparato organizativo del Poder Electoral y al desarrollo armónico del proceso electoral.
Para suplir algunos vacíos jurídicos de la Ley Electoral, el CSE puede dictar Resoluciones administrativas para regular los procedimientos
a seguir en determinadas situaciones o conflictos. Lo cual se ha venido
haciendo desde la realización de las elecciones de 1984 en la etapa contemporánea.
12
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Arto. 179 L. E.
Nicaragua
La vigencia de estas normas la establece cada Reglamento o normativas emitidas, que prácticamente es la misma duración del proceso
electoral que está regulando o períodos específicos dentro del mismo.
La legislación positiva nicaragüense no establece cuando existe
jurisprudencia, por lo consiguiente el órgano electoral o judicial puede
tomar o no en consideración sentencias o resoluciones dictadas con anterioridad, por ellos mismos o por otras autoridades electorales que se
hayan pronunciado en casos análogos al que están conociendo. Como
consecuencia, podría darse el caso en que la misma materia litigiosa sea
juzgada con sentencias o resoluciones contrarias entre sí.
Por otra parte en Nicaragua, como se ha señalado con anterioridad,
se dan dos situaciones jurídicas: a) Que según la Constitución Política y
la Ley Electoral —que es de rango constitucional— sobre las decisiones
del Consejo Supremo Electoral en materia electoral no cabe ulterior recurso; y b) Que sobre las decisiones del Consejo Supremo Electoral en
materia no electoral, como sobre partidos políticos, cédula de identidad
ciudadana, temas de carácter meramente administrativos —licitaciones,
actividades contractuales,— etcétera, en fin sobre todo lo que no es materia electoral, sí caben recursos ante los Tribunales Ordinarios de Justicia.
No obstante lo anterior, aunque no se considera jurisprudencia una
sola sentencia ni varias sentencias en un mismo sentido sobre un caso,
en el sentido de que las consideraciones jurídicas contenidas en ellas no
son vinculantes, deberían de tener al menos un valor para la interpretación del juez electoral o judicial y de hecho lo tienen por lo menos referencial,
aunque no sujetos a la obligación de tomarlas en consideración.
2.
Casos relevantes de resoluciones electorales en Nicaragua
En los diferentes procesos electorales realizados en Nicaragua durante los últimos casi 20 años han tenido peculiaridades similares en la
presentación de recursos y tipología de temas a presentarse:
Impugnaciones puntuales sobre la ubicación de Juntas Receptoras
de Votos, la inclusión o exclusión de un ciudadano en el padrón electoral
correspondiente, quejas por la no entrega del documento para ejercer el
derecho al voto, quejas y denuncias de representantes de los partidos
políticos durante las Campañas Electorales por destrucción de materiales de propaganda electoral, insultos a las personas de los candidatos,
líderes del partido o alianza de partidos, por la utilización de bienes y
recursos del Estado por parte de una o varias organizaciones políticas
participantes en las elecciones.
Partidos políticos que reclaman sobre falta de equidad en la distribución de los tiempos o en el abuso del uso en los espacios de medios de
comunicación, de los partidos con más posibilidades económicas.
395
Rosa Marina Zelaya Velásquez
Impugnaciones puntuales sobre los resultados de las elecciones en
juntas receptoras de votos. Revisiones aritméticas.
Dependiendo de que momento histórico, durante las elecciones
Generales de 1984 y 1990, y las de Consejos Regionales de la Costa Atlántica en 1998, se incluían dentro de los reclamos y recursos las demandas de seguridad ciudadana y del ejercicio de los derechos políticos
en las zonas de guerra que en esa etapa fue muy dura y compleja.
A. Derechos políticos de los ciudadanos
Para las elecciones generales del 20 de octubre de 1996, el señor
Álvaro Robelo González fue inscrito como candidato a Presidente de la
República por la Alianza Nicaragüense en el período hábil de presentación de las candidaturas señaladas por el Calendario Electoral para ese
proceso. No obstante durante el período de impugnaciones de candidaturas, fue impugnado, porque había renunciado a su nacionalidad nicaragüense y adquirió la italiana.
El CSE tramitó el recurso de impugnación mandando oír a la alianza que presentó como candidato al Sr. Robelo, la cual expresó que era
ciudadano nicaragüense, nacido en la ciudad de León, de padre y madre
nicaragüense y que adquirió la ciudadanía italiana al casarse con una
ciudadana italiana, pero que nunca renunció a su nacionalidad nicaragüense y presentó un Tratado suscrito por Italia y Nicaragua en 1917 y
otras consideraciones.
El CSE resolvió sobre su candidatura declarando que se encontraba inhibido por haber renunciado en alguna oportunidad, —como lo establecía la Constitución Política en su artículo 147 inciso “g”— a la
nacionalidad nicaragüense y en consecuencia no llenar los requisitos
para ser candidato a Presidente de la República durante esas elecciones.
De igual forma fue inhibido de presentarse a candidato a diputado en
esas elecciones por haber renunciado a la nacionalidad nicaragüense y
no haberla recuperado al menos cinco años antes de verificarse la elección de diputados, como señalaba el Arto. 134.2 Cn. en aquel entonces.
Así mismo solicitó se le otorgara su cédula de identidad ciudadana
nicaragüense y la Comisión Nacional de Cedulación, que resolvió que se
le entregaría la cédula de identidad una vez que el Sr. Robelo presentara
su certificado de recuperación de la nacionalidad nicaragüense.
El señor Álvaro Robelo González, de la resolución del Consejo Supremo Electoral, recurrió primero de revisión ante el propio CSE, una vez
que el CSE dictó resolución que ratificaba la inhibición a su candidatura,
recurrió de amparo ante la Corte Suprema de Justicia, que resolvió desfavorablemente a la petición de dejar sin efecto la resolución del CSE.l
entonces.lito por Italia y Nicaragua en 19.ativa be resloveraso. ejecuci
396
Nicaragua
Considerando el Sr. Robelo agotada la vía interna, presentó recurso ante
la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, por ser Nicaragua
suscriptor de la Convención Interamericana de Derechos Humanos.
Se transcribe partes relevantes de la resolución No. 12.144 dictada
por la Comisión Interamericana el cinco de marzo del dos mil uno, por su
importancia y el análisis jurídico que hace del caso del señor Robelo
González:
“Recursos relativos a los derechos políticos:
iii) El 20 de noviembre de 1996, la Corte Suprema, en su Sentencia Nº 159, expresó en cuanto a la solicitud del recurrente de ampliar el
Recurso a todos los Magistrados del Consejo Supremo Electoral por tener
conocimiento que ese Tribunal intentaba privarlo de su nacionalidad, lo
siguiente: “Este Supremo Tribunal considera que, aunque la ampliación
del Recurso a otros funcionarios distintos de los originalmente recurridos es inadmisible, la afirmación del recurrente carece de fundamento
legal pues el Consejo Supremo Electoral no tiene facultades para privar
de su nacionalidad a ningún ciudadano del país, competencia que le corresponde exclusivamente al Ministerio de Gobernación (…) y el Ministerio de Gobernación no ha tramitado ni privado de su nacionalidad
nicaragüense al Dr. Alvaro Robelo González”.
iv) En la misma Sentencia Nº 159, el Alto Tribunal agrega que: “La
resolución del Consejo Supremo Electoral (…) no ordena cancelar la nacionalidad del Dr. Alvaro Robelo González ni podría hacerlo como en
efecto no le ha privado de su nacionalidad nicaragüense, sino lo que determina, es incapacitarlo como candidato a la Presidencia de la República por no cumplir los requisitos establecidos especialmente en la
Constitución y las leyes de rango constitucional, todo lo cual es materia
eleccionaria”. La Corte señala también que: “en Nicaragua la materia
electoral es competencia de otro poder independiente del Estado, que es
el Poder Electoral, organismo autónomo con naturaleza dual administrativa-jurisdiccional, cuyas decisiones finales en esa materia no admiten
recurso alguno”. Por último, la Corte indica que no da lugar el recurso de
amparo con respecto a la pretensión del Dr. Robelo de dejar sin efecto la
resolución emitida por el Consejo Supremo Electoral.
50. El peticionario alega ser ciudadano nicaragüense, nacido en la
ciudad de León, el 6 de enero de 1947, de padre y madre nicaragüense.
Igualmente indica que adquirió la ciudadanía italiana el 24 de abril de
1976, al casarse con una ciudadana italiana; no obstante, nunca renunció a su nacionalidad nicaragüense.
51. De los elementos de prueba que obran en el expediente ante la
CIDH, se desprende que para el ordenamiento jurídico italiano, el Dr.
397
Rosa Marina Zelaya Velásquez
Alvaro Robelo posee la nacionalidad italiana, toda vez que la obtuvo de
conformidad con el artículo 4, inciso 3 de la Ley Nº 555 (italiana), del 13
de junio de 1912, que era la ley vigente al momento de nacionalizarse.
El mencionado artículo señala textualmente lo siguiente: La ciudadanía italiana, que comprende el goce de los derechos políticos, puede
otorgarse con decreto del Jefe de Estado, después de haber escuchado el
parecer del Consejo de Estado… al extranjero que resida desde 2 años en
el Estado y que haya brindado notables servicios a Italia o haya contraído
matrimonio con una ciudadana italiana.
52. En el caso en estudio, el peticionario alegó que para la ley italiana nunca fue impedimento el hecho de mantener su ciudadanía nicaragüense, puesto que en Italia no se le obligó a renunciar a la ciudadanía
de origen.
53. El ordenamiento jurídico nicaragüense que regulaba la nacionalidad del denunciante al momento de la adquisición de la ciudadanía
italiana, está contenido en la Constitución Política de 1974, la cual de
conformidad con el artículo 21 disponía lo siguiente:
La nacionalidad nicaragüense se pierde: 1) Por naturalización voluntaria en el país extranjero, que no sea de Centroamérica. El nicaragüense natural que así la perdiere recobrará su calidad de nicaragüense
si en cualquier momento volviere a Nicaragua.
54. Cuando el Sr. Robelo adquirió la ciudadanía italiana, el 24 de
abril de 1976, la Constitución Política de Nicaragua disponía la pérdida
ipso iure de la nacionalidad nicaragüense, con independencia de lo que
pudiese disponer la ley italiana.
55. Posteriormente, el Sr. Robelo ingresó a Nicaragua el 7 de enero
de 1993 utilizando su pasaporte italiano Nº 545752, tal y como se acredita
en la lista de entradas al país proporcionada por el Estado. Posteriormente, el 6 de junio de 1993, en su calidad de ciudadano italiano solicitó
cédula de residente extranjero en Nicaragua, la cual le fue otorgada el 15
de junio de 1993, como Cédula de Residencia Temporal Nº 29151, con
vencimiento el 14 de julio de 1994.
56. En Nicaragua la Ley de Nacionalidad Nº 149, publicada en la
Gaceta Oficial el 30 de junio de 1992, dispone en su artículo 15 lo siguiente: Los nacionales perderán la nacionalidad nicaragüense cuando
en forma voluntaria se nacionalicen en un Estado extranjero, excepto
que adquieran la nacionalidad de otro país centroamericano o se beneficien de un convenio de doble nacionalidad.
57. El peticionario alega que de acuerdo con la Convención ItaliaNicaragua sobre Ciudadanía, [5] del 20 de septiembre de 1917, y en vigor
desde 1923, él goza de la doble nacionalidad. Por lo tanto, la cuestión de la
doble nacionalidad del Dr. Alvaro Robelo debe verificarse también a la luz
de dicha Convención.
398
Nicaragua
58. El artículo 1º de la Convención de la Ciudadanía Italiana–Nicaragüense establece que: El ciudadano italiano residente en Nicaragua y
el ciudadano nicaragüense residente en Italia conservan y transmiten,
según las respectivas leyes de la Patria, la propia ciudadanía, salvo las
disposiciones contenidas en la presente Convención.
59. El artículo 4 de la misma Convención de Ciudadanía dispone
que: El ciudadano italiano que haya adquirido la ciudadanía nicaragüense y el ciudadano nicaragüense que haya adquirido la ciudadanía italiana, readquieren la ciudadanía de origen después de un bienio de residencia
en el territorio del Estado del que habían abandonado la ciudadanía.
60. En efecto, el artículo 1º de la Convención Italia-Nicaragua establece que el ciudadano nicaragüense residente en Italia conserva y transmite su propia ciudadanía, [6] pero cabe señalar que esa prerrogativa sólo
se refiere a los ciudadanos nicaragüenses que tienen status de residentes. [7] En el caso del Sr. Robelo esta disposición no se aplica, toda vez que
él no es residente, ya que al casarse con una ciudadana italiana, adquirió la nacionalidad italiana.
Esta tesis se ve reforzada con el artículo 4, citado anteriormente,
que señala claramente que el ciudadano nicaragüense que haya adquirido la ciudadanía italiana, “readquiere” la ciudadanía de origen después de un bienio de residencia en el Estado del cual había “abandonado”
la ciudadanía. Queda claro que al adquirir una nacionalidad se pierde
la otra. Y para recuperar la nacionalidad de origen el interesado tiene
que cumplir con la condición de dos años de residencia en el país de
origen.
Esto demuestra que la Convención de 1917 no es un Tratado de
doble nacionalidad del que pueda beneficiarse el Sr. Robelo. En su preámbulo, la Convención de 1917 expresa que su propósito es establecer las
normas relacionadas a la ciudadanía de los descendientes de las personas que emigran de Italia a Nicaragua y viceversa. Del espíritu del tratado se infiere que el mismo no puede aplicarse a la situación del Dr. Alvaro
Robelo, quien no es descendiente de italianos.
61. La Convención de Ciudadanía no contempla la existencia de
una doble nacionalidad de tipo general. Solamente se refiere a la posibilidad de elegir entre una u otra nacionalidad y ella se encuentra limitada
a los descendientes de italianos o de nicaragüenses que nacieran en el
territorio del otro Estado y, aún en estos casos, se halla condicionada a la
minoridad de sus destinatarios. Esta interpretación se ve confirmada por
el artículo 2, párrafo segundo de la Convención de 1917, que establece
que los descendientes de italianos o de nicaragüenses, “dentro del año de
la mayoría de edad, determinada según las propias leyes, podrán elegir
respectivamente la ciudadanía nicaragüense o italiana mediante declaración formulada personalmente ante la autoridad del Estado respecto
399
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del cual declina la ciudadanía”. Si la referida Convención fuera efectivamente de doble nacionalidad, tal disposición carecería de sentido, pues
sus destinatarios no tendrían que elegir, a su mayoría de edad, entre una
u otra nacionalidad.
62. La Comisión considera que la Convención de 1917 no es aplicable a la situación del Sr. Robelo y que fundamentalmente la ley nicaragüense no permitía poseer la nacionalidad italiana y la nicaragüense,
simultáneamente, después de la mayoría de edad. La adquisición de la
nacionalidad italiana implicó en este caso la pérdida ipso iure de la nacionalidad nicaragüense del Sr. Alvaro Robelo.
73. Dadas las consideraciones de hecho y de derecho que anteceden,
LA COMISIÓN INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS, DECIDE:
1.
2.
3.
Declarar inadmisible el presente caso.
Notificar esta decisión a las partes.
Publicar la presente decisión e incluirla en su Informe
Anual para la Asamblea General de la OEA”.
El caso del Sr. Robelo González tiene la relevancia de que utilizó los
diferentes recursos a su alcance ante las instancias nacionales —el órgano electoral, judicial, policial, migración y extranjería— y supra nacionales —Corte Centroamericana de Justicia y Comisión Interamericana
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