La reordenación de las competencias locales tras

Observatorio de servicios públicos,
Innovación y Calidad.
LA REORDENACIÓN DE LAS COMPETENCIAS LOCALES TRAS LA
REFORMA:
EL ESTADO DE LA CUESTIÓN
VALENTÍN MERINO ESTRADA
Director del Observatorio
SUMARIO:
I.
INTRODUCCIÓN.
II.
EL DICTAMEN DEL CONSEJO DE ESTADO DE 22 DE MAYO DE 2014.
III.
LAS
PECULIARES
“NORMAS
INTERPRETATIVAS”
DE
LAS
COMUNICADES
AUTÓNOMAS
IV.
EL DICTAMEN DE LA ABOGACÍA DEL ESTADO DE 10 DE DICIEMBRE DE 2014.
V.
VERSIONES OPUESTAS RESPECTO A LOS INFORMES DEL ARTÍCULO 7.4.
VI.
EL ESTADO DE LA CUESTIÓN EN LOS PRINCIPALES ÁMBITOS DE MATERIAS
COMPETENCIALES.
1
I.-INTRODUCCIÓN.
Ha transcurrido ya un año desde la entrada en vigor de la Ley 27/2013, de
Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local. Poco tiempo para hacer un
balance de las transformaciones y efectos finales en el régimen local español, pero
suficiente para analizar las tendencias de su implementación y desarrollo.
El vector principal que guió la reforma del régimen local 2013 fue la consecución
efectiva de la estabilidad presupuestaria y la sostenibilidad financiera de las
Entidades Locales.
El legislador consideró que la simple aplicación a las Entidades Locales de los
principios, técnicas de control y contenidos de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de
Estabilidad Presupuestaria, no era suficiente. Que como refuerzo y para conseguir
eficazmente los objetivos era necesario además realizar un cambio en profundidad del
régimen local español. Así, lo expresó en el Preámbulo:
“La reforma del artículo 135 de la Constitución española en su nueva
redacción dada en 2011, consagra la estabilidad presupuestaria como principio
rector que debe presidir las actuaciones de todas las Administraciones Públicas. En
desarrollo de este precepto constitucional se aprobó la Ley Orgánica 2/2012, de 27
de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, que exige
nuevas adaptaciones de la normativa básica en materia de Administración Local
para la adecuada aplicación de los principios de estabilidad presupuestaria,
sostenibilidad financiera o eficiencia en el uso de los recursos públicos locales.
Todo ello exige adaptar algunos aspectos de la organización y funcionamiento de la
Administración Local, así como mejorar su control económico-financiero”.
Por ello, el objetivo esencial de la Ley 27/2013 era conseguir la aplicación efectiva
del principio de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiero. Pero desde esta
orientación no olvidemos que los concretos objetivos, que constan explícitamente en el
Preámbulo, son:
1.- Clarificar las competencias municipales para evitar duplicidades con las de
otras Administraciones.
2.- Racionalizar la estructura administrativa de la Administración Local, de acuerdo
con los principios de eficiencia, estabilidad y sostenibilidad financiera.
3.- Garantizar un control financiero y presupuestario más riguroso.
2
4.-
Favorecer
la
iniciativa
económica
privada,
evitando
intervenciones
administrativas desproporcionadas.
Tan pronto se publicó la Ley, e incluso antes, desde el Ministerio promotor se dijo
que “esta Ley ha conseguido resultados y ha alcanzado sus objetivos, antes
incluso de su entrada en vigor”. Esta afirmación se apoyaba en el hecho de que las
Entidades Locales habían cerrado el 2012 con un superávit del 0’22% del PIB,
cumpliendo con creces el objetivo de déficit, fijado en un -0’3%. Sin embargo, atribuir este
éxito a la Ley, antes de publicarse, es un exceso. En todo caso, pudieron influir otras
medidas previas, pero las verdaderas razones del éxito en el control del déficit son dos:
En primer lugar, que las Entidades Locales siempre fueron más eficientes, en términos
comparativos, y su endeudamiento era escaso y muy localizado. En segundo lugar, que
con la crisis fueron las primeras en reaccionar, priorizando políticas y eliminando lo
superfluo para centrarse en lo esencial.
La incidencia real de la Ley 27/2013 debemos analizarla a partir de los
niveles de cumplimiento y de las perspectivas de desarrollo de sus contenidos.
Con carácter previo, debemos tener en cuenta las condiciones en las que se gestó
la Ley, dado que han condicionado en buena medida las reacciones y resistencias
posteriores, así como determinadas cuestiones de interpretación.
Siempre he destacado dos aspectos positivos en la gestación de la Ley:
 Que trataba de ofrecer respuestas razonables a los principales problemas
diagnosticados en el Régimen Local español. Por ejemplo los que señaló en su día la
Recomendación 336 (2013) del Consejo de Europa de 30 de marzo de 2013.
 Que fue fruto de un proceso de conformación lenta, en el que no se cayó en la
tentación de los Decretos-Leyes “urgentes”, se dialogó con sectores afectados y se
atendieron las sugerencias del Consejo de Estado en buena medida
Pero también dijimos que un proceso de cambio tan importante sólo podía
tener éxito desde la inclusividad, lo que hacía necesario un esfuerzo real de
convencimiento y suma de puntos de vista, hasta alcanzar un razonable consenso. Algo
muy difícil en el contexto que vive España. Lo cierto es que la Ley no alcanzó un
consenso básico, ni político ni territorial. En este último aspecto, las Comunidades
Autónomas consiguieron eliminar contenidos destacados de la Ley, pero no se
conformaron. Su oposición a la norma, más o menos disimulada, era fuerte, y lo
sigue siendo. Sí se consiguió un “consenso” con la FEMP, pero más superficial que de
fondo.
3
La Ley 27/2013 nació sin un consenso básico de fondo y sin una
aquiescencia positiva del conjunto del municipalismo español. Las contranormativas
de las Comunidades Autónomas, los recursos ante el Tribunal Constitucional, la
resistencia pasiva y en cierto modo activa de sectores doctrinales y responsables
políticos, están incidiendo fuertemente en los criterios de interpretación, en la aplicación y
en la efectividad de la Ley.
II.
EL DICTAMEN DEL CONSEJO DE ESTADO DE 22 DE MAYO DE 2014.
El Pleno del Tribunal Constitucional admitió a trámite al menos nueve recursos
contra la Ley 27/2013, formulados por los Gobiernos de las Comunidades Autónomas de
Andalucía, Cataluña y Canarias; por el Consejo de Gobierno del Principado de Asturias,
por los Parlamentos autonómicos de Extremadura, Cataluña y Andalucía; por el
Parlamento Foral de Navarra y por la representación parlamentaria de los Grupos
Socialista, de I.U., de C.H.A.; Izquierda Plural, UPyD y Mixto.
Más interés tiene el planteamiento de conflicto en defensa de la autonomía
local en relación con la Ley 27/2013 planteado por un amplio número de municipios,
encabezados por el de Barcelona, por ser el de más población. El contenido de los
recursos y del “conflicto” es muy similar, pero este último es un procedimiento novedoso y
específico. Además, el preceptivo Dictamen previo del Consejo de Estado, emitido el
22 de mayo de 2014 es muy interesante e ilustrativo de por dónde pueden ir las futuras
sentencias.
Los municipios promotores del “conflicto” impugnan un conjunto de preceptos de
la LRBRL y de la LHL, introducidos o modificados por la Ley 27/2013, con tres
argumentos nucleares:
a) El supuesto desapoderamiento competencial de los municipios (artículos 25.2
y 26.2)
b) La supuesta inclusión de mecanismos de tutela y de controles de oportunidad
(artículos 7.4, 57.3, 85, 92 bis…)
c) La vulneración del principio democrático (D.A. decimosexta).
El Consejo de Estado, en el Dictamen citado, apoyándose en su propio Dictamen
al Proyecto de Ley 27/2013 y en la doctrina consolidada del T.C. sobre la garantía
institucional de la autonomía local, especialmente en la S.T.C. 32/1981, de 28 de julio,
establece criterios respecto a cada uno de los preceptos impugnados, y llega a las
siguientes conclusiones:
4
“El Consejo de Estado es del siguiente Dictamen:
I.- Que existen fundamentos jurídicos suficientes para que el Ayuntamiento
de Barcelona y los demás municipios interesados presenten conflicto en defensa
de la autonomía local en relación con los artículos 26.2 y 116 ter y la disposición
adicional decimosexta de la Ley reguladora de las Bases del Régimen Local, en la
redacción dada por la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de Racionalización y
Sostenibilidad de la Administración Local.
II.- Que no existen fundamentos jurídicos suficientes para que el
Ayuntamiento de Barcelona y los demás municipios interesados planteen conflicto
en defensa de la autonomía local en relación con los artículos 7.4, 25.2, 57.3, 85, 92
bis, 116 bis y D.A. 9ª de la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local, y los
artículos 213 y 218 de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, con la
redacción dada por la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de Racionalización y
Sostenibilidad de la Administración Local”.
El Consejo de Estado acoge pues el argumento de que la D.A. decimosexta, que
permite aprobar en Junta de Gobierno determinados “planes” si en el Pleno no se alcanza
la mayoría suficiente, puede vulnerar el principio democrático. El gobierno y
administración corresponde al Alcalde y los Concejales, recuerda y cita la Sentencia del
T.C. 132/2012, para destacar la conexión del principio democrático con la autonomía
local. No pueden arrebatarse competencias al Pleno por mor de la “estabilidad
presupuestaria”.
El Consejo de Estado cuestiona la redacción del artículo 26.2, respecto a la
función coordinadora de las Diputaciones Provinciales, como veremos en el apartado III
correspondiente.
Pero el Consejo de Estado reitera, con los mismos argumentos que ya
esgrimiera en su Dictamen al Proyecto, que ni el artículo 25.2 supone un
“desapoderamiento competencial”, ni el 7.4 ó el 85, ni los demás impugnados,
implican “controles” de oportunidad contrarios a la garantía de la autonomía
constitucionalmente consagrada.
En materia competencial, el Consejo de Estado defiende la tesis de que el
contenido más o menos amplio de competencias propias no es determinante, sino
que éstas las fija el legislador. Lo que la Constitución garantiza es la
recognoscibilidad de la figura y un núcleo esencial que la haga viable. Lo importante –
viene a decir- no es la cantidad, sino la calidad: que las competencias propias se
5
ejerzan bajo la propia responsabilidad, sin condicionantes y sin estar amenazados
por “secuestros” oportunistas.
En materia competencial es pues previsible que la reforma supere el filtro del
Tribunal Constitucional, al menos a tenor de la doctrina conocida y del fundado criterio del
Consejo de Estado.
III.
LAS PECULIARES “NORMAS INTERPRETATIVAS” DE LAS COMUNIDADES
AUTÓNOMAS.
Diversas Comunidades Autónomas han dictado normas con rango de Ley
sorprendentes, ya que, teniendo un contenido material “reglamentario”, lo que
vienen a imponer es una determinada “interpretación” de la Ley 27/2013, contraria
a su espíritu, a la interpretación del Ministerio, del Consejo de Estado y de la lógica
de la reforma. Son las siguientes:
 Castilla y León: Decreto-Ley 1/2014, de 27 de marzo, de medidas urgentes
para la garantía y continuidad de los servicios públicos en Castilla y León, derivado de la
entrada en vigor de la LRSAL.
 Andalucía: Decreto-Ley 7/2014, de 20 de mayo, por el que se establecen
medidas urgentes para la aplicación de la LRSAL.
 Galicia: Ley 5/2014, de 27 de mayo, de medidas urgentes derivadas a la
entrada en vigor de la Ley 27/2013.
 Cataluña: Decreto-Ley 3/2014, de 17 de junio, por el que se establecen
medidas urgentes para la aplicación en Cataluña de la Ley 27/2013 y Decreto-Ley
4/2014, de 22 de julio.
 Murcia: Decreto-Ley 1/2014, de 27 de junio, de medidas urgentes para la
garantía y continuidad de los servicios públicos, derivado de la entrada en vigor de la
LRSAL.
 Madrid: Ley 1/2014, de 25 de julio, de adaptación del Régimen Local de la
Comunidad de Madrid a la Ley 27/2013, de 27 de diciembre.
Normas todas ellas con “rango de ley” y “contenido reglamentario”, con
predominio de la “urgencia” sin justificación.
Otras Comunidades, como País Vasco, Aragón, Comunidad Valenciana…., han
preferido acudir a normas de rango menor: Circulares interpretativas; Órdenes de la
6
Dirección General, etc. El contenido no es muy diferente, pero presentan, lógicamente,
una mayor coherencia en el sistema de fuentes.
Esta normativa de las Comunidades Autónomas desactiva el mecanismo de la
Ley 27/2013 y deja prácticamente sin contenido la reforma en dos cuestiones esenciales:
el alcance de las competencias propias del artículo 25.2 y la virtualidad y efectos del
artículo 7.4, afectando también al artículo 27.
En cuanto a la primera cuestión, la tesis fundamental de esta normativa
autonómica es la siguiente:
“Las competencias atribuidas como propias por leyes tanto estatales como
autonómicas, anteriores a la entrada en vigor de la Ley 27/2013, se ejercerán bajo la
propia responsabilidad, sin necesidad de ningún requisito adicional”
(Decreto-Ley 1/2014, de 27 de marzo, de Castilla y León y Circular de 1-IV-2014).
Se extienden las competencias propias más allá de las previsiones del legislador
estatal básico. Se limita la asunción de competencias por las CCAA. Se deja sin efecto el
recurso a los mecanismos de la delegación, tan bien definidos en el artículo 27 de la Ley.
La reordenación competencial pretendida como objetivo primero de la reforma,
según el Preámbulo de la Ley, prácticamente se difumina.
Comparemos dos preceptos muy similares y sin embargo radicalmente diferentes
en sus efectos:
 “Las Entidades Locales sólo podrán ejercer competencias distintas de las
propias y de las atribuidas por delegación cuando no se ponga en riesgo la
sostenibilidad financiera….., y no se incurra en un supuesto de ejecución
simultánea del mismo servicio público con otra Administración Pública”.
(Artículo 7.4 de la LRBRL en la redacción dada por la Ley 27/2013).
 “El ejercicio de nuevas competencias por las Entidades Locales que
fueren distintas de las propias y de las atribuidas por delegación sólo será posible
cuando no se ponga en riesgo la sostenibilidad financiera…. Y no se incurra en un
supuesto de ejecución simultánea del mismo servicio público con otra
Administración”.
(Artículo 3.1. de la Ley 5/2014 de Galicia).
El artículo 7.4 de la Ley de Régimen Local se refiere a las competencias (todas
ellas) que no sean propias ni delegadas, conforme a la legislación aplicable. Parece obvio
y así fue interpretado por el Ministerio. También avala esta tesis el Consejo de Estado de
7
forma clara, aunque no totalmente explícita, al sostener la constitucionalidad del artículo
7.4. Sin embargo, algunas leyes de Comunidades Autónomas lo limitan, como vemos, a
las nuevas competencias que, a partir de la entrada en vigor de la Ley 27/2013, se
quieran ejercer. Las que se venían ejerciendo, aunque sean “impropias”, no pasa nada.
¡Que sigan! ¿Dónde está la reordenación de competencias? ¿Qué pasa con el famoso
30% de gasto “impropio”? ¡Que todo siga igual! A partir de ahora no se podrán hacer
excesos. Pero los que se venían haciendo, ¡que continúen! Bueno, si quieren….
La Ley de Galicia, paradigmática de esta posición “contrarreformadora”, en su
artículo 3 nos dice incluso cuáles son nuevas y cuáles no.
Las llamadas competencias impropias no existen…., sólo si alguien en el
futuro las “crea”, y para ello requerirá los informes preceptivos del 7.4, que quedan así
reducidos a la irrelevancia.
Otra de las formas de reducir al máximo los efectos del artículo 7.4 en estas
normas autonómicas son los criterios para entender que existe duplicidad. Siempre
dijimos que la existencia o no de duplicidades debería establecerse respecto de
programas, servicios o actividades concretas, no respecto a materias. Estas leyes siguen
este criterio, pero además lo sitúan de forma tan excepcional que prácticamente
nunca puede haber duplicidad. Así, para que se aprecie duplicidad, el programa tiene
que ser idéntico en su finalidad, destinatarios y aspectos del servicio que cubre. Además,
como dice el artículo 4 de la Ley 5/2014, de Galicia, se debe atender “a la demanda no
cubierta por los servicios existentes”. Es suficiente que cubra otro segmento de la
demanda, por razones territoriales u otras, para que se entienda que no existe duplicidad.
En la práctica, las CCAA dan su conformidad a cualquier propuesta de las
pocas que se formulan, ya que casi todo es considerado competencia propia. Y es
evidente que prefieren autorizar que delegar.
IV.
EL DICTAMEN DE LA ABOGACÍA DEL ESTADO DE 10 DE DICIEMBRE DE
2014.
La Dirección General de Administración Local de la Consejería de Administración
Local y Relaciones Institucionales de la Junta de Andalucía emitió, el 31 de marzo de
2014, un Informe a propósito de la cooperación internacional al desarrollo por parte de las
Entidades Locales, en el que llegaba a la siguiente conclusión:
“A modo de conclusión, y por todo lo expuesto, no se considera aplicable
el artículo 7.4 de la LRBRL que se solicita para el desenvolvimiento de la
8
cooperación internacional para el desarrollo por parte de las entidades
locales; siendo necesaria, por el contrario, la comunicación previa de las
actuaciones que se pretendan realizar a los órganos autonómicos y estatales con
funciones de coordinación sobre la acción exterior, para así propender el
aseguramiento de que sean conformes a los principios, fines, objetivos y áreas
priorizadas en la planificación”.
A la vista de este Informe, coherente con la posición “interpretativa” de las CCAA
antes expuesta, la Secretaría General de Cooperación Internacional para el Desarrollo
del Ministerio de Asuntos Exteriores y Cooperación solicitó Informe a la Abogacía del
Estado.
El 10 de diciembre de 2014, la Abogacía General del Estado –Dirección del
Servicio Jurídico del Estado-, confirmando un proyecto de la Abogacía del Estado en el
MAEC, emitió un Informe en sentido totalmente contrario al de la Comunidad Autónoma
de Andalucía:
“…. El ejercicio, por parte de los Municipios, de actuaciones de cooperación
internacional en materia de desarrollo sólo puede realizarse, tras la entrada en vigor
de la LRSAL, con arreglo al mecanismo de la delegación de competencia del
artículo 27 de la LRBRL en su nueva redacción o, de no procederse por esta vía,
con sujeción al régimen del artículo 7.4 de este texto legal y, en este último caso,
cumplimiento los requisitos exigidos por este precepto. No cabe, pues, el ejercicio
de dicha competencia con fundamento exclusivo en el artículo 20 de la LCID, vía de
actuación esta última que ha de entenderse suprimida tras la LRSAL. Por lo demás,
las consideraciones y la conclusión expuestas en relación con los Municipios son
igualmente aplicables, mutatis mutandis, a las demás entidades que integran la
Administración Local”.
Más allá del caso concreto o materia, el INFORME de 10 de diciembre de 2014
tiene un interés general, por cuanto realiza una interpretación del alcance del artículo
25.2 de la LRBRL:
“i) En primer lugar, se clarifica que los Municipios sólo podrán ejercer
competencias propias sobre las materias mencionadas con carácter numerus
clausus por el artículo 25.2 de la LRBRL”.
“”Con la nueva redacción dada al párrafo introductorio de este precepto
pretende evitarse que las leyes sectoriales del Estado o de las Comunidades
Autónomas atribuyan competencia a los Municipios, al margen del mecanismo de la
9
delegación regulado en el artículo 27 de la LBRL, en materias distintas de las
enumeradas por el artículo 25.2 de la misma norma, tal y como venía sucediendo
antes de la aprobación de la LRSAL. De este modo, la atribución de
competencias a los municipios en materias distintas de las incluidas en el
artículo 25.2 de la LBRL deberá realizarse siempre acudiendo a la técnica de
la delegación contemplada en el artículo 27 de la LBRL, de forma que tales
competencias habrán de ejercitarse por los Municipios como competencia
delegadas y no como competencias propias”.
“ii) En según término, la LRSAL ha reforzado los requisitos para la atribución
de competencias delegadas a los Municipios establecidos en el artículo 27 de la
LBRL, a fin de que la delegación sirva para ‘mejorar la eficiencia de la gestión
pública, contribuir a eliminar duplicidades administrativas y ser acorde con la
legislación de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera’.
iii) Por último, la LRSAL ha derogado el artículo 28 de la LBRL, ahora sin
contenido, en el que se preveía que los Municipios podían realizar actividades
complementarias de las propias de otras Administraciones Públicas. Esta supresión
no significa, sin embargo, que las Entidades locales no puedan desarrollar en sus
actividades complementarias, que ahora se contemplan, bajo la denominación de
‘competencias distintas de las propias y de las atribuidas por delegación’ en el
artículo 7.4 de la LBRL. La diferencia entre ambos regímenes se encuentra en que,
mientras el derogado artículo 28 de la LBRL no imponía a los Municipios ningún tipo
de requisito para la realización de ‘actividades complementarias de las propias de
otras Administraciones Públicas’, el nuevo artículo 7.4 de la LBRL establece una
serie de condicionantes para el ejercicio de ‘competencias distintas de las propias y
de las atribuidas por delegación’”.
“Siendo ello así, y teniendo en cuenta la eficacia derogatoria de la LRSAL
(“a la entrada en vigor de esta Ley quedan derogadas cuantas disposiciones de
igual o inferior rango se opongan o contradigan lo en ella establecido”, disposición
derogatoria de la LRSAL), ha de entenderse que el nuevo régimen dispuesto por
dicho texto legal incide de lleno en la competencia de las Corporaciones locales…”.
“- En primer lugar, y puesto que las únicas competencias propias de los
Municipios son las enumeradas, en régimen de números clausus, en el artículo
25.2 de la LRBRL en su nueva redacción, entre ellas no aparece recogida, como
hubiera sido necesario, la cooperación internacional para el desarrollo.”
10
“En este punto debe precisarse, y la precisión es fundamental, que tras
la entrada en vigor de la LRSAL, no es jurídicamente admisible que el
Municipio ejerza la competencia de que ahora se trata (no incluida como
competencia propia en el artículo 25.2 de la LRBRL en su nueva redacción), al
margen del régimen dispuesto por el artículo 27 de este texto legal (es decir,
como competencia delegada por el Estado o por la respectiva Comunidad
Autónoma) y fundamento en la atribución de competencia que le hace el
artículo 20.1 de la LCID. Precisamente, la virtualidad de la reforma efectuada
por la LRSAL consiste en evitar que las leyes sectoriales (sean del Estado,
sean de las Comunidades Autónomas) atribuyan competencias a los
Municipios, en materias no comprendidas en el artículo 25.2, al margen del
mecanismo de la delegación que establece el artículo 27 (y con el régimen
jurídico dispuesto en este último precepto); admitir lo contrario equivaldría a
dejar sin efecto alguno la reforma introducida en este extremo por la LRSAL,
lo que, obviamente, no tendría sentido alguno”.
En resumen:
1º. La eficacia derogatoria de la Ley 27/2013 incide de plano en el modelo
competencial de los municipios. Las atribuciones anteriores no se
mantienen, al margen del contenido del artículo 25.2 en su nueva
redacción.
2º. Las únicas competencias propias de los municipios son las que
corresponden a materias enumeradas, en régimen de “números clausus”
en el artículo 25.2 de la Ley.
3º. Las leyes sectoriales tanto del Estado como de las Comunidades
Autónomas sólo pueden atribuir competencias propias a los municipios en
las materias del artículo 25.2 y no en otras.
4º. Admitir lo contrario equivale a dejar sin efecto alguno la reforma
introducida en materia competencial por la Ley 27/2013.
Pues sin efecto estará, señores. Porque las normas con rango de ley de las CCAA
están en vigor y la Administración del Estado no las recurrió ante el T.C. Algo que,
teniendo las cosas tan claras, sólo se explica por razones extrajurídicas, de mercadeo
político. Ésa es la realidad.
V.
VERSIONES OPUESTAS RESPECTO A LOS INFORMES DEL ARTÍCULO 7.4.
11
Tenemos en vigor un conjunto de normas “interpretativas” de las CCAA que
contradicen la “interpretación” del Estado. Ello nos conduce por dos caminos
absolutamente contrarios:
a) En materias competenciales que dependan del Estado.
Si la competencia es del Estado, como ocurre con la cooperación internacional al
desarrollo, los cambios introducidos en la legislación básica de régimen local serán en
buena medida efectivos. Si una Entidad Local quiere desarrollar un programa, servicio o
actividad en una materia que no sea de competencia propia ni esté delegada, tendrá que
seguir el camino que marca el artículo 7.4 de la LRBRL y conseguir los informes
vinculantes.
b) En
materias
competenciales
que
dependen
de
las
respectivas
Comunidades Autónomas.
En estos supuestos, la reforma está paralizada y todo continúa como antes. Las
Comunidades Autónomas no quieren delegar. El régimen jurídico de la delegación
establecido en los artículos 27 y 57 bis, con su cláusula de garantía, está tan bien
planteado que no quieren usarlo. Tratan de encontrar alguna justificación para declarar la
competencia como propia de las Entidades Locales y, si no es posible, autorizan con
facilidad el ejercicio de competencias del 7.4. Todo menos delegar.
Estos dos caminos son muy desiguales y desequilibrados, porque la inmensa
mayoría de las materias que tocan a los municipios son dependientes de la Comunidad
Autónoma y no del Estado.
La reestructuración del sistema competencial local no se está produciendo.
VI.
EL ESTADO DE LA CUESTIÓN EN LOS PRINCIPALES ÁMBITOS DE
MATERIAS COMPETENCIALES.
 Servicios sociales
En este ámbito se produjeron los cambios más importantes, ya que, tras la
entrada en vigor de la Ley 27/2013, la competencia municipal propia quedaba reducida a
dos conjuntos de programas muy concretos:
Evaluación e información de situaciones de necesidad social.
Comprende los programas y actuaciones de información, valoración, diagnóstico y
orientación que se desarrollan en los CEAS. No todo lo que se hace, sino sólo eso, que
viene a ser la “puerta de entrada” a los servicios sociales.
12
Atención inmediata a personas en situación o riesgo de exclusión social.
Comprende los programas y servicios de:
-
Ayudas de emergencia.
-
Comedor social.
-
Albergues para indigentes.
-
Primera acogida a indocumentados y transeúntes.
-
Programas de alojamientos provisionales.
-
Detección y atención urgente a situaciones de riesgo de menores, de
personas mayores, etc.
-
Otros servicios de atención a urgencias sociales que se desarrollen en
centros municipales, así como subvenciones a entidades sociales para
esta finalidad.
La “prestación de servicios sociales” en general pasaba a ser considerada una
competencia de las Comunidades Autónomas, si bien “preferentemente delegable”.
¿Qué servicios se pueden y en principio se deben delegar a los municipios
con capacidad? En la Ley de Bases no se pone límite alguno y además el listado es
indicativo. Pueden ser objeto de delegación todos los servicios sociales de base, que no
estén como propios de los municipios y todos los servicios sociales especializados.
Sin ánimo de ser exhaustivos:
- Servicios de ayuda a domicilio en todas sus modalidades. Teleasistencia.
- Servicios de estancias diurnas.
- Servicios de estancias temporales.
- Residencias de la tercera edad, en su caso.
- Alojamientos, excepto los ya mencionados de carácter urgente y acción
inmediata, que son propios.
- Servicios de información y/o valoración especializados.
- Programas de intervención con personas mayores: envejecimiento activo, etc.
- Programas de intervención en familia e infancia. Autonomía personal.
- Centros ocupacionales y de atención a personas con discapacidad.
- Servicios de asesoramiento laboral, orientación, etc., de carácter social.
- Tramitación y gestión de renta garantizada de ciudadanía.
13
- Gestión de recursos sociales de la Comunidad Autónoma.
En el año transcurrido, las Comunidades Autónomas, en general, no han
delegado. Han procurado encontrar resquicios legales para entender, en la línea
antes expuesta, que se trata de servicios de competencia propia municipal, por
haberlo dispuesto así alguna norma con rango de Ley anterior a la entrada en vigor
de la Ley 27/2013. Pero nada más.
Por otra parte, los servicios sociales tienen su propia disposición transitoria, la
segunda: “Asunción por las Comunidades Autónomas de las competencias
relativas a servicios sociales”:
“Con fecha 31 de diciembre de 2015, en los términos previstos en las normas
reguladoras del sistema de financiación autonómica y de las Haciendas Locales, las
Comunidades Autónomas asumirán la titularidad de las competencias que se preveían
como propias del municipio, relativas a la prestación de los servicios sociales y de
promoción y reinserción social.
Las Comunidades Autónomas asumirán la titularidad de estas competencias con
independencia de que su ejercicio se hubiera venido realizando por Municipios,
Diputaciones Provinciales o entidades equivalentes o cualquier otra Entidad Local”.
Las CCAA debían elaborar previamente un Plan de evaluación, reestructuración e
implantación de los servicios. No se les impusieron plazos parciales. Lo deben hacer ellas
en su plan. Pero inmediatamente antes del 31 de diciembre de 2015 “habrán de asumir
la cobertura inmediata de la prestación”. Y sin que ello suponga un mayor gasto para
el conjunto de las Administraciones Públicas.
Si a 31 de diciembre de 2015 no han asumido los cambios, ni delegado, ¿qué
pasará? La Ley hace una previsión muy clara:
“Si en la fecha citada en el apartado 1 de esta disposición, en los términos
previstos en las normas reguladoras del sistema de financiación de las Comunidades
Autónomas y de las Haciendas Locales, las Comunidades Autónomas no hubieran
asumido el desarrollo de los servicios de su competencia, prestados por
Municipios, Diputaciones Provinciales o entidades equivalentes, o en su caso no
hubiesen acordado su delegación, los servicios seguirán prestándose por el
municipio, con cargo a la Comunidad Autónoma. Si la Comunidad Autónoma no
transfiere las cuantías precisas para ello, se aplicarán retenciones en las transferencias
que les corresponden por aplicación de su sistema de financiación, teniendo en cuenta lo
que disponga su normativa reguladora”.
14
¿Cómo debe interpretarse esta transitoria? ¿De qué servicios tiene que
hacerse cargo la Comunidad Autónoma?
En principio, y a salvo de lo que puedan disponer las normas reguladoras del
sistema de financiación, deberían hacerse cargo de todos aquéllos de su
competencia que presten las Entidades Locales. Lo dice claramente el apartado
quinto de la Disposición Transitoria Segunda.
En este sentido es preciso interpretar la expresión “asumirán la titularidad de
las competencias que se preveían como propias del Municipio” en referencia a la
legislación básica de régimen local. La LRBRL, en su artículo 25.2.k) decía:
“prestación de los servicios sociales y de promoción y reinserción social”. Por lo tanto,
preveía como propios los servicios sociales y ahora han dejado de serlo, todos menos los
de “evaluación e información de situaciones de necesidad social y atención inmediata a
personas en situación de riesgo de exclusión social”. La legislación básica provoca el
cambio y, consiguientemente, se establece la transitoria para que las Comunidades
Autónomas asuman las competencias.
No obstante, habría que excepcionar de esta interpretación aquellos supuestos en
que una Ley autonómica haya dispuesto expresamente que “determinados servicios
corresponden a las Entidades Locales por delegación de la Comunidad Autónoma”. En
ese supuesto ya están delegados. Entendemos que son de la Comunidad, pero ésta, por
ley, los delegó. No tiene que asumirlos ni delegarlos. No operaría la Disposición
Transitoria, ya que no tiene sentido. Por ejemplo, la Ley 2/1998, de 4 de abril, de
Servicios Sociales de Andalucía, dice en su artículo 19 que “los Ayuntamientos serán
responsables de los Servicios Sociales de su ámbito territorial, de acuerdo con la Ley
reguladora de las Bases del Régimen Local y dentro del marco de la presente Ley” y
dispone que “serán competencia de los Ayuntamientos por delegación de la Junta
de Andalucía: ….
b) La gestión de los Centros de Servicios Sociales Especializados de ámbito
local en los municipios de más de 20.000 habitantes”.
La competencia estaría formalmente delegada por decisión de la Ley. Cuestión
distinta es que se cumplan o no las exigencias del artículo 27.6 de la LRBRL en la versión
dada por la Ley 27/2013. Deberían cumplirse.
En la práctica, y transcurrió más de la mitad del periodo establecido en la
Disposición Transitoria Segunda, la situación está peligrosamente estancada.
 Educación
15
Uno de los cambios más importantes en materia competencial que presentaba el
inicial Anteproyecto de Ley de racionalización era la eliminación de la competencia
municipal prevista en el artículo 25.2.n) de la LRBRL. Competencia “complementaria”, de
orden menor, sin capacidad de acción política ni de gestión responsable. Una tarea
instrumental respecto a las políticas decididas por otros y con un enorme gasto para los
municipios. Pero la asunción de estas “competencias” por la CCAA se presentaba
problemática y se cedió a las presiones. En la Ley 27/2013, el artículo 25.2.n) se mantuvo
(no exactamente igual), si bien con una curiosísima Disposición Adicional
decimoquinta, que afirma su provisionalidad. Es como una transitoria a la inversa. Las
Comunidades lo terminarán asumiendo, en los términos de las normas sobre
financiación. Pero no se dice plazo límite.
El asunto se dejó abierto y a la espera de las normas sobre financiación.
Ahora bien, la redacción del artículo 25.2.n) actual no es exactamente la misma
que antes.
Lo que era “sostenimiento”, se especifica como “conservación, mantenimiento
y vigilancia”. La limpieza y los suministros energéticos (gas y electricidad) de los
centros públicos de educación infantil, primaria y especial no corresponden a los
Ayuntamientos, conforme al nuevo artículo 25.2.n), No pueden considerarse incluidos
entre los deberes de conservación ni mantenimiento, de acuerdo con las prescripciones
del Código Técnico de la Edificación. Ciertamente, la Ley Orgánica de Educación venía
utilizando estos términos, luego el problema quizás no sea nuevo. Pero algo tiene que
significar el cambio en la legislación básica.
La desaparición del artículo 28 dejó las demás intervenciones municipales
en educación como a ejercer por delegación o por iniciativa, cumpliendo los
requisitos del artículo 7.4.
Entre las más frecuentes en municipios de tamaño grande y medio, están:
- Escuelas infantiles de primer ciclo (0 a 3 años)
- Realización de actividades complementarias en los centros docentes.
Ambas se consideran de preferente delegación en el artículo 27.
- Conservatorios elementales de música.
- Escuelas municipales de música y danza.
- Escuelas de teatro, etc.
16
- “Universidades populares” y programas de educación de adultos.
- Escuelas de jardinería y otras…..
Que no se contemplasen en el listado del artículo 27 no significa que no puedan
ser asumidas o delegadas por las CCAA.
Transcurrido un año, las Comunidades Autónomas no delegan. Intentan hacer
pasar estos programas como de competencia municipal propia, en general con menos
éxito que en el ámbito de los servicios sociales. Teniendo en cuenta que en este ámbito
no existe régimen transitorio, la solución es muy complicada. Las Comunidades, antes
que delegar, prefieren “autorizar”, acreditando la inexistencia de duplicidades del artículo
7.4.
 Salud
En el proceso de reordenación competencial que operó la Ley 27/2013,
desaparecieron las competencias propias de las Entidades Locales en materia de
salud, al eliminarse tanto el artículo 25.2.i) como el 28.
En el listado de materias preferentemente delegables del artículo 27 encontramos
la de:
- Conservación o mantenimiento de centros sanitarios asistenciales de titularidad
de la Comunidad Autónoma.
Y se estableció la Disposición Transitoria primera:
Asunción por las Comunidades Autónomas de las competencias relativas a
la salud.
Teniendo en cuenta que aquí el volumen económico y la problemática en las
ciudades es menor y que se estableció un proceso gradual de cinco años para que las
CCAA asuman estas responsabilidades, a 20% cada año, no parece que pudieran existir
dificultades.
La problemática está, o al menos estaba, en los centros o consultorios en el medio
rural. Para solventarlo, se articuló una “solución” de última hora. En el artículo 36 de la
LRBRL, en su nueva redacción, se introdujo una curiosa competencia “propia” de las
Diputaciones Provinciales:
“i) La coordinación mediante convenio con la Comunidad Autónoma respectiva de
la prestación del servicio de mantenimiento y limpieza de los consultorios médicos en los
municipios con población inferior a 5.000 habitantes.”
17
Con esta medida, utilizada eficazmente, la aplicación de la Disposición Transitoria
Primera, se veía facilitada enormemente, liberando a los municipios de una “carga”, que
no “competencia”. Pero en este primer año desde la entrada en vigor de la Ley, muy poco
o nada se está haciendo en esta materia.
 Promoción de la economía y creación de empleo
Hace más de doscientos años, la Constitución de 1812, en su artículo 321,
establecía como competencia de los Ayuntamientos: “Promover la agricultura, la industria
y el comercio, según la localidad y circunstancias de los pueblos y cuanto les sea útil y
beneficioso”. La Instrucción de 1813, más claro aún: “En el fomento de la agricultura, la
industria y el comercio, cuidará muy particularmente el Ayuntamiento de promover estos
importantes objetivos, removiendo los obstáculos y trabas que se opongan a su mejora y
progreso”.
Los
constituyentes
gaditanos,
como
buenos
liberales,
desconfiaban
profundamente de la intervención del poder de la Nación en la economía, pero los
Ayuntamientos eran otra cosa. Más que poder, eran una representación cercana de la
comunidad y debían actuar como un emprendedor, que conoce mejor que nadie la
manera de alcanzar el progreso de la comunidad. Actualmente, el municipio sigue siendo
un “poder cercano”, síntesis entre autoridad y peculiar emprendimiento. Pero el sistema
político-administrativo no le reconoce competencias en este sentido.
La sostenibilidad económica local obliga entre otras cosas a efectuar una profunda
reorientación estratégica de la Ciudad. En la actualidad, la prioridad absoluta debe
estar en los “lineamientos básicos del desarrollo económico”, orientados hacia la
nueva economía del conocimiento. La misión fundamental puede y debe ser contribuir
a generar economía y empleo en la Ciudad. Este giro necesario no sólo depende de la
iniciativa y compromiso de los gobiernos locales, pues requiere cambios en el
sistema competencial local.
El sistema competencial local en España presenta algunos desequilibrios
notables. En lo que afecta a esta cuestión, existe desequilibrio entre competencias
urbanísticas
notables,
que
muchos
municipios
no
ejercen
adecuadamente,
y
competencias de promoción económica, que no se reconocen. Existe una carencia de
competencias en el “fomento del desarrollo económico”, pero también en materia
regulatoria, que permita a los municipios impulsar cambios en el entorno que favorezcan
el emprendimiento y la competitividad.
En la Ley 27/2013 se perdió una ocasión para poner remedio a este problema
y reconocer al municipio con capacidad, competencias de regulación y promoción
18
económica y del empleo. Al contrario, sigue siendo la gran ausencia. No será por
falta de insistencia del municipalismo acerca de la importancia de este asunto para el
desarrollo y el crecimiento. Como competencias propias, nada de nada. En cuanto a la
posibilidad de delegación, evidentemente existe. Pero en el listado de materias de
preferente delegación únicamente aparecen dos que tienen relación con funciones
regulatorias en el ámbito económico:
- Inscripción de empresas en los registros administrativos de la Comunidad
Autónoma o de la Administración del Estado.
- Gestión de oficinas unificadas de información y tramitación administrativa (entre
ellas están las “Ventanillas Únicas Empresariales”, las VUDs….)
Ante esta situación, los municipios tenían tres alternativas: obtener la delegación
de la Comunidad Autónoma para desarrollar concretos programas de promoción
económica y de impulso a la creación de empleo; desarrollar programas correspondientes
a “competencias propias” conexas, particularmente la de promoción del uso de las TICs;
actuar en el ámbito de la nueva iniciativa, cumpliendo los requisitos materiales y formales
del artículo 7.4 de la LRBRL:
En el año 2014, las Comunidades Autónomas, en términos generales, no han
delegado. Por el contrario, han intentado por todos los medios que alguno de estos
programas pudiera ser considerado como competencia “propia” de los Ayuntamientos.
Por ejemplo, la Comunidad Autónoma de Castilla y León ha considerado que los
Programas de “Apoyo a los emprendedores a través del asesoramiento y la
financiación” son competencias propias de los Ayuntamientos, porque “el artículo 20 a)
de la Ley de estímulo a la creación de empresas de Castilla y León, referido a las
medidas de apoyo al desarrollo inicial de la idea de negocio, atribuye no sólo a la
Administración de la Comunidad de Castilla y León, sino también al resto de
administraciones y entre ellas a las locales, el desarrollo, de manera coordinada, de la
medida siguiente: “a) Apoyar la elaboración o revisión de planes de negocio y
estratégicos para el desarrollo del nuevo proyecto empresarial, en especial los nuevos
proyectos surgidos en el ámbito rural”. Un precepto tan genérico y ambiguo que ni
siquiera se refiere expresamente a las Entidades Locales es insuficiente para “entender”
como competencia propia lo que en la LRBRL no lo es. Se está reformulando todo para
que todo siga igual.
No parece malo que se reconozca este tipo de competencia propia. Pero lo que
está mal es hacerlo de esta forma.
19