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FACULTAD LATINOAMERICANA DE CIENCIAS SOCIALES
SEDE ACADÉMICA MÉXICO
Maestría en Derechos Humanos y Democracia
VI (sexta) promoción
2012-2014
Reglas para un Marco Legal Único sobre Uso de la Fuerza en México
Tesis que para obtener el grado de Maestra en Derechos Humanos y Democracia
presenta:
Daniela Jiménez Gualdrón
Directora de Tesis: Mtra. Ximena Medellín
Línea de investigación: Estado de Derecho, Derechos Humanos y Democracia
México D.F., Julio 2014
Resumen
El objetivo de la presente investigación es demostrar a través de un análisis jurídico, la
necesidad urgente de un marco normativo único sobre uso de la fuerza en México por
medio de la expedición de una Ley General en la materia, fundamentada esencialmente
en el respeto, garantía y protección de los derechos a la vida y al integridad personal.
Con este propósito, se realizará una descripción y análisis del contexto de “violencia
armada” por el que ha atravesado México en el periodo 2006-2013 a fin de mostrar
como los índices alarmantes de violencia exigen que esta reglamentación se efectúe de
conformidad con los estándares internacionales e interamericanos sobre uso de la fuerza,
para finalmente proponer el contenido de normas básicas que deberán integrar una Ley
General en México.
Palabras Clave: uso de la fuerza, derecho a la vida, Corte IDH, Código de Conducta,
Principios Básicos, ley.
Abstract
The purpose of this investigation is to demonstrate, through a careful legal analysis, the
urgent need for Mexico to adopt a unique legal framework on use of force. The principal
argument of this work is to demonstrate that this framework should be adopted trough a
general law, based on the respect, guarantee and protection of the rights to life and
personal integrity. With this objective in mind, a description and analysis of the context
of armed violence, which has taken place in Mexico during the period 2006-2013, will
be carried out. Furthermore, it will be demonstrated that the existence of concerning
high level of violence demands that the legal framework to be adopted strictly complies
with international and Inter-American standards on use of force. Then, a proposal of
basic norms, which shall be integrated in a general uniform law applicable to all entities
in Mexico, will be made in the last part of this research.
Key words: use of force, right to life, IACtHR, Code of Conduct, Basic Principles, law.
i
A Romaric quien me enseñó a amar este país
A mi madre por su apoyo incondicional desde la distancia
ii
Agradecimientos
Muy especialmente agradezco a toda la comunidad de la Maestría en Derechos
Humanos y Democracia de la FLACSO por estos dos maravillosos años de aprendizaje
constante y de particular entrega y comprensión.
Mis agradecimientos son infinitos para mi Directora de Tesis, la Mtra. Ximena Medellín
por su disposición, seguimiento, valiosísimo asesoramiento y apoyo en todo este
proceso. De igual manera agradezco al Dr. Luis Ángel Benavides Hernández y a la Mtra.
Isabel Montoya Ramos por los valiosos aportes realizados a esta investigación, gracias a
los cuales pude consolidar el presente documento con un grado importante de coherencia
y argumentación.
No puedo dejar de agradecer a todos mis profesores y tutores de metodología y en
especial a la Dra. Paula Valle, quien estuvo presente en la etapa más complicada de todo
el proceso, por su apoyo constante y las mil soluciones que me encontró a todos los
inconvenientes que se fueron presentando.
A Romaric por haberme mostrado México desde infinitos matices, por haberme
empujado a conocerlo más, a investigarlo a entenderlo. Por haber leído mil veces mi
tesis y siempre enriquecerla con discusiones y argumentos brillantes, por asesorarme
siempre, por darme animo, por apoyarme incondicionalmente, por recordarme Colombia
cuando lo necesito y por su dedicación total.
Agradezco también la oportunidad increíble de haber vivido y conocido este país de
inmensos y hermosos contrastes, y de haberlo entendido un poco más a través de esta
investigación, la cual me permitió no solo aterrizar la realidad jurídica sino la social y
política de este país que me recibió por más de dos años.
iii
ÍNDICE GENERAL
Introducción ..................................................................................................................... 1
Capítulo I .......................................................................................................................... 9
La Violencia Armada en México ................................................................................... 9
Introducción .................................................................................................................... 9
1. La Violencia Armada en México ............................................................................. 11
2. Razones estructurales de la violencia armada .......................................................... 17
3. Descripción de la violencia armada en México: período 2006-2013 ....................... 19
3.1. La violencia armada durante el mandato del ex presidente Felipe Calderón ........ 20
3.2. La violencia armada que enfrenta el Presidente Enrique Peña Nieto .................... 24
4. La respuesta Estatal a nivel legislativo frente a la violencia armada ....................... 27
5. Consecuencias Humanitarias .................................................................................... 27
5.1. Violaciones del Derecho a la Vida ........................................................................ 28
Capítulo II ....................................................................................................................... 35
Análisis desde el DIDH de los Marcos Normativos Nacionales sobre uso de la fuerza
.......................................................................................................................................... 35
Introducción .................................................................................................................. 35
1. El derecho a la vida y a la integridad personal ......................................................... 38
2. Conceptualización: uso de la fuerza, uso de armas de fuego y uso de la fuerza letal
...................................................................................................................................... 41
3. Medidas preventivas, concomitantes y posteriores al uso de la fuerza .................... 42
4. Principios Rectores del uso de la fuerza ................................................................... 43
5. Excepcionalidad del uso de la fuerza, de armas de fuego y fuerza letal .................. 48
6. Medidas que buscan dar operatividad a los principios rectores y conceptos básicos
...................................................................................................................................... 51
6.1. Reglamentación o regulación del uso de la fuerza del uso de la fuerza ................ 51
6.2. Selección y Capacitación de funcionarios ............................................................. 52
6.3. Dotación de armas y equipo adecuado .................................................................. 54
6.4. Criterios de planeación de las operaciones en el mantenimiento del orden .......... 55
6.5. Presentación de informes, investigación y sanciones ............................................ 57
6.6. Responsabilidad del Superior y prohibición de alegar obediencia debida ............ 63
7. Temas relacionados con el uso de la fuerza ............................................................. 64
7.1. Prohibición de tortura y su vinculación con el uso de la fuerza ............................ 64
7.2. Tratamiento de personas bajo custodia ................................................................. 65
7.3. Trato debido a las personas afectadas por el empleo de la fuerza y armas de fuego
...................................................................................................................................... 67
7.4. Especial consideración de personas en situación de vulnerabilidad ..................... 69
iv
8. Análisis de las disposiciones normativas a nivel federal a la luz de los estándares
internacionales sobre uso de la fuerza en el DIDH. ..................................................... 70
Capítulo III ..................................................................................................................... 84
Popuesta de Marco Normativo Único sobre Uso de la Fuerza en México ................ 84
Introducción ................................................................................................................ 84
1. Carácter vinculante de los Principios Básicos, el Código de Conducta y los
Estándares interamericanos para México ..................................................................... 85
2. Necesidad de una Ley única sobre uso de la fuerza ................................................. 88
3. Necesidad de una Ley General, fundamentación legal y constitucional .................. 90
4. Criterios propios de una Ley General de uso de la fuerza ........................................ 94
4.1. Coordinación y grados de intervención ................................................................. 94
4.2. Normas sustantivas ................................................................................................ 95
4.3. Contenido de la ley general sobre uso de la fuerza ............................................... 95
5. Propuesta: marco normativo sobre uso de la fuerza ................................................. 96
Conclusiones ................................................................................................................. 111
Bibliografía ................................................................................................................... 117
Anexos ........................................................................................................................... 126
Anexo 1 ...................................................................................................................... 126
Código de Conducta para Funcionarios Encargados de Hacer Cumplir la Ley. ........ 126
Anexo 2 ...................................................................................................................... 131
Principios Básicos sobre el Empleo de la Fuerza y de Armas de Fuego por los
Funcionarios Encargados de Hacer Cumplir la Ley ................................................... 131
Cuadros………………………………………………………………………………...33
Cuadro 1……………………………………………………………………………..33
Quejas presentadas contra las autoridades de seguridad pública ante la
CNDH 2006-2013………………………………………………………………… 33
v
INTRODUCCIÓN
La presente investigación gira en torno a responder la pregunta planteada con base en el
problema detectado en el contexto de violencia en México. La pregunta es la siguiente:
¿Es necesario en el contexto actual de violencia armada contar con un marco normativo
único, claro y uniforme que deba respetar y aplicar las fuerzas armadas y de policía a
nivel federal, estatal y municipal para mantener el orden en México?
Esta pregunta la basé en el problema de investigación, el cual parte de un hecho
contextual: México atraviesa actualmente y desde hace varios años por una situación de
aumento grave de violencia, particularmente desatada por la delincuencia organizada,
sin que esto signifique que es la única y más relevante causa, sino un factor que
visiblemente genera graves violaciones a los derechos a la vida y a la integridad
personal.
En dicho contexto, resalta a nivel jurídico el problema de investigación, el cual consiste
en la ausencia de un marco normativo sobre uso de la fuerza con enfoque de respeto y
garantía de los derechos a la vida y a la integridad personal, como fundamento supremo
de estas reglas, y que además sea único, claro y uniforme, de obligatorio respeto y
aplicación por parte de las fuerzas armadas y las fuerzas de policía a nivel federal,
estatal y municipal para mantener el orden en estas situaciones de violencia armada,
fortalecer la seguridad y proteger los derechos humanos.
Con el objeto de dar respuesta a esta pregunta de investigación, y por tanto proponer una
posible solución al problema, establezco como argumento principal, que es
absolutamente necesaria la reglamentación del uso de la fuerza por medio de un marco
normativo, puesto que, es solo a partir de esta reglamentación que los funcionarios
encargados de hacer cumplir la ley en México tendrán un estándar único previsible. Ese
marco único deberá estar integrado por una serie de normas y principios fundamentales
que regirán el uso de la fuerza tanto de forma preventiva a su uso como de forma
concomitante y posterior. Con el fin de fundamentar este argumento principal o
hipótesis, sobre el cual cimento la investigación, he propuesto el cumplimiento de un
objetivo general y tres objetivos específicos.
1
El objetivo general está dirigido específicamente a determinar las reglas sobre uso de la
fuerza que deben conformar el marco común necesario en el contexto de violencia
armada en México al que se refiere la pregunta de investigación. Procederé, para dar
cumplimiento a este objetivo general, a desarrollar los tres objetivos específicos
propuestos. En el marco del primer objetivo específico, realizaré una breve descripción
del contexto de violencia armada en México en el período de tiempo 2006-2013 con el
propósito de mostrar como esta grave situación vuelve apremiante la regulación clara y
definida de las reglas sobre uso de la fuerza. El cumplimiento de este objetivo será
realizado en el capítulo I.
Posteriormente, de conformidad con el segundo objetivo específico, desarrollado en el
capítulo II, estudiaré los marcos normativos sobre uso de la fuerza existentes en México
en análisis paralelo a los estándares internacionales y regionales en la materia para
demostrar la falta de adecuación que presentan las normas nacionales. Finalmente, en
cumplimiento del último objetivo específico, estructurado en el capítulo III, determinaré
las reglas sobre uso de la fuerza que me permitirán elaborar una propuesta sobre el
contenido básico e inicial que debería contener una ley general en la materia, necesaria
en el contexto actual.
Todo lo anterior, se justifica en varias razones. La primera y más importante, es la
garantía, respeto y protección de los derechos a la vida y a la integridad personal, no
exclusivamente de aquellas personas ajenas a situaciones en las que se hace uso de la
fuerza, sino también, de todos los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley como
de aquellos hacia quienes se ejerce la fuerza. Justificación que baso en que el criterio
fundamental del que parten las numerosas disposiciones sobre uso de la fuerza es la
protección a la vida, teniendo como prioridad la protección a la integridad física de
personas “ajenas, concurrentes en tiempo y lugar al evento violento”(Gómez, 2011: 102)
así como de aquellas que participan directamente en estas acciones violentas.
En este orden de ideas, existe también como justificación, la necesidad de reglamentar
estas normas –argumento principal de la investigación- en la medida en que los
funcionarios encargados de hacer cumplir la ley requieren de claridad institucional y de
seguridad jurídica a fin de poder actuar de forma legítima y adecuada a los estándares
2
internacionales y regionales en la materia. La reglamentación de estas normas en sí
misma es de suma importancia, sin embargo, el hecho de que estas normas sean
comunes a todas las autoridades, de todos los niveles de gobierno, como se propone en
esta investigación, genera como consecuencia positiva que se facilite la cooperación y
coordinación entre los distintos cuerpos de seguridad y se disminuyan de esta manera
posibles usos arbitrarios de la fuerza.
Se realiza el análisis de estas reglas en el contexto específico de violencia generada
principalmente por la delincuencia organizada, por ser en estas situaciones violentas en
las que las violaciones al derecho a la vida, son muy visibles. No pretendo obviar otras
situaciones de suma relevancia en las que las reglas sobre uso de la fuerza se deben
analizar, como es el caso de la conducta policial en manifestaciones públicas o respecto
de personas privadas de la libertad. Sin embargo, escogí el estudio de estas reglas en
dicho contexto, por ser uno en el cual las violaciones son muy visibles y preocupantes
actualmente en el país.
De igual manera el análisis propuesto y la investigación en sí, se justifica en razón a su
relevancia jurídica práctica, académica y social. Se trata de un estudio y análisis
sistemático sobre uso de la fuerza en el contexto de violencia armada en México, que no
se ha realizado antes, ni a nivel de investigaciones, ni a nivel estatal. Este análisis
sistemático del uso de la fuerza y el posterior establecimiento de reglas claras, generará
un marco definido de protección a las personas, permitiendo que al saber como enfrentar
la situación actual, aunque sea a nivel jurídico como primera etapa, el espacio a la
arbitrariedad y el uso desproporcionado de la fuerza se reduzca enormemente (Jaramillo,
2008: 389).
Estado de la cuestión
Con el propósito de entender mejor la justificación y relevancia de esta investigación,
incluyo en la introducción, el estado de la cuestión. El estado del arte o estado de la
cuestión sobre el problema de investigación planteado, es en realidad muy escaso y
sobre todo no da cuenta de un proceso de sistematización. La literatura que analiza el
preocupante problema que genera la ausencia de un marco normativo único sobre uso de
3
la fuerza en México se reduce a algunos artículos de libros y revistas jurídicas, sin que
existan estudios profundos y sistemáticos sobre el tema, son solo llamados al sector
académico a tomar en serio la problemática ante la situación de violencia armada. Los
autores y organismos internacionales que exponen la necesidad de la expedición de un
marco normativo general sobre uso de la fuerza atendiendo a los niveles graves de
violencia son principalmente los siguientes.
Marcos Pablo Moloeznik, en su análisis sobre el monopolio legítimo de la fuerza por
parte del estado Mexicano, ha señalado como la ausencia de un marco legal que regule
el uso de la fuerza “se presenta como un asunto crítico” al cual el gobierno debería
atender de manera urgente (Moloeznik, 2011: 159), a través de un marco institucional
que contenga: normas, reglas y orientaciones operativas y entrenamiento y equipamiento
(Moloeznik, 2011: 170). Estas normas de acuerdo con el autor tienen que ser
compatibles con el derecho internacional de los derechos humanos que regulan el uso de
la fuerza en situaciones de disturbios internos, tales como el código de Conducta para
los Funcionarios encargados de hacer cumplir la Ley y los Principios Básicos sobre el
empleo de la Fuerza y de Armas de Fuego por los funcionarios encargados de hacer
cumplir la ley (Moloeznik, 2011: 171). En las reglas y orientaciones operativas destaca
el autor la importancia de delimitar y detallar el nivel de la fuerza en cada situación, así
como la necesidad de rendir cuentas cuando se recurra a la fuerza (Moloeznik, 2011:
171). Y por último en lo relacionado con el entrenamiento, el autor resalta lo importante
de estos rubros en el uso diferenciado de la fuerza (Moloeznik, 2011: 171).
Pablo Gómez, por su parte, dentro de las memorias sobre el Congreso Internacional: El
uso de la Fuerza Pública en un Estado Democrático de Derecho, publicado por el
Instituto Nacional de Ciencias Penales (INACIPE), ha señalado que una forma de asumir
el reto de la crisis de la violencia en la que se recurre a la utilización de las fuerzas
armadas en operaciones de seguridad pública es a través de una regulación jurídica sobre
uso de la fuerza basada en derechos humanos y en estricto apego a los compromisos
internacionales de México (Gómez, 2011: 108). En este mismo sentido, señala el autor
que “se requiere una ley sobre el uso de la fuerza que rija también sobre las fuerzas
4
armadas” (Gómez, 2011: 109), con el propósito de: i) proteger a las personas en general,
y de, ii) iniciar la construcción de corporaciones policiales profesionales.
De igual manera, dentro de las memorias del Congreso Internacional mencionado, Raúl
Cervantes Andrade, a partir del análisis sobre el artículo 21 constitucional, que
fundamenta la seguridad pública en México, señaló que este artículo, por no ser lo
suficientemente completo en lo relacionado al uso de la fuerza es obligación del Estado
Mexicano “generar una legislación que permita garantizar el debido respeto de los
derechos de las personas, y evitar el menoscabo por parte de las autoridades” (Cervantes,
2011: 62), adoptando para estos fines los estándares contenidos en los principales
instrumentos internacionales en la materia, esto es, los Principios Básicos y el Código de
Conducta, así como los Tratados Internacionales en materia de protección de estos
derechos (Cervantes, 2011: 62). La gran importancia de la reglamentación sobre uso de
la fuerza radica, según el autor, en que se eviten reiteradas violaciones a los derechos
fundamentales y se otorgue a las autoridades un “marco legal que brinde certeza jurídica
en cuanto a sus ámbitos de acción y limitantes” (Cervantes, 2011: 63).
En las memorias de este Congreso Internacional, José de Jesús Gudiño Pelayo, quien fue
Ministro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN), en análisis del dictamen
que analiza el expediente 3/2006 sobre los hechos acaecidos los días 3 y 4 de mayo en
Texcoco y San Salvador Atenco, señaló que si bien en la sentencia la SCJN, había
sentado criterios de superlativa importancia en materia de uso de la fuerza, la verdadera
aportación del “caso Atenco” consistió en “haber hecho visible el precario estado
normativo en que se encuentra el uso de la fuerza pública en (…) el país” (Gudiño,
2011: 162) y por tanto estas omisiones y lagunas legislativas, reglamentarias y
protocolarias son violatorias de los derechos humanos y contradictorias al Estado
democrático (Gudiño, 2011: 162). De esta manera, el autor reitera basado en el análisis
de la SCJN la necesidad de que el Estado Mexicano tome medidas normativas y
operativas para que el uso de la fuerza pública se haga con legitimidad (Gudiño, 2011:
163).
En este sentido, la jurisprudencia de la SCJN, es de igual manera importante, en este
caso, a nivel de estado de la cuestión, puesto que además de señalar la importancia de
5
los instrumentos internacionales en materia de uso de la fuerza así como algunas
sentencias de la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el tema, en el Caso
Atenco específicamente, fue reiterativa en señalar la urgencia y la necesidad de que el
Gobierno Mexicano tome acciones legislativas ante la ausencia, vacíos y lagunas que
existen en el ordenamiento jurídico en relación con las normas sobre uso legítimo de la
fuerza, debiéndose consagrar en leyes ordinarias, reglamentarias y en protocolos de
actuación (SCJN, 3/2006).
El estado de la cuestión en cuanto a la doctrina sobre el problema de investigación, se
complementa con los informes de organismos internacionales que con preocupación ante
la situación de violencia armada por la que atraviesa México, argumentan la necesidad
apremiante y urgente de reglamentar el uso de la fuerza.
Los relatores especiales de Naciones Unidas sobre Ejecuciones extrajudiciales, sumarias
y arbitrarias Christof Heyns y sobre la tortura y otros tratos crueles inhumanos o
degradantes Juan E. Méndez, en sus respectivas visitas a México han resaltado la
importancia de expedir una ley general sobre uso de la fuerza a fin de establecer criterios
y estándares claros con el objeto de garantizar el derecho a la vida, destacan que aunque
existen disposiciones normativas en la materia, estas no son suficientes, y se requiere de
una sola ley común que establezca criterios claros (Heyns, 2014: 30,31; Méndez, 2014:
10).
A nivel normativo nacional, el estado de la cuestión se traduce a nivel federal, en dos
Directivas sobre uso de la fuerza, una de la Secretaria de Marina (SEMAR) y otra de la
Secretaría de la Defensa Nacional (SEDENA), así como un Manual Común para estas
dos instituciones. De igual manera se traduce en dos Acuerdos, uno de la extinta
Secretaria de Seguridad Pública (SSP) y el otro de la Procuraduría General de la
República (PGR). Disposiciones que serán objeto de análisis en el capítulo II.
A nivel estatal, cuatro entidades federativas y el Distrito Federal han intentado regular el
uso de la fuerza a través de leyes en la materia, tales como el Estado de Oaxaca, el
Estado de Morelos, el Estado de Hidalgo, y el Estado de Puebla. Los marcos normativos
existentes, a pesar de ser un intento de reglamentar el uso de la fuerza ante la ausencia
6
de un marco normativo único, no logran dar solución al problema de investigación
planteado y por tanto según mi opinión hacen parte tan solo del estado actual de la
cuestión, tal como explicaré en el capítulo II.
El estado de la cuestión a nivel internacional se traduce en los estándares sobre
protección de los derechos a la vida y a la integridad personal en el marco de uso de la
fuerza, consagrados básicamente por las Resoluciones de Naciones Unidas, y, la
jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH)
principalmente en diez sentencias especificadas en el capítulo II.
De esta manera, en el Sistema de Naciones Unidas se tiene: i) el Código de Conducta
para los Funcionarios encargados de hacer cumplir la Ley (CCFEHCL), el cual según
Fernando Martínez Mercado es “el patrón básico para medir la conducta de la policía y,
como tal, refiere las obligaciones genéricas que atañen a estos funcionarios, cuales son
respetar la legalidad vigente y proteger la dignidad humana y los derechos humanos”
(Martínez, 2008: 12); y, ii) los Principios Básicos sobre el Empleo de Armas de fuego
por parte de los Funcionarios encargados de hacer cumplir la Ley (PBEFAF), los cuales
constituye una especie de reglamento del Código de Conducta, por lo cual especifican
las condiciones que deben cumplirse para el empleo de armas de fuego (Martínez, 2008:
12).
Metodología aplicada
Por último, es necesario, de forma introductoria, entender la metodología de
investigación seleccionada para desarrollar la presente investigación. Esta metodología
está constituida por dos métodos. El primero, es el método de “Análisis de Políticas
Públicas” en tanto que se advirtió de un problema considerado público, que se sitúa en la
etapa de incorporación en la agenda pública del Gobierno Mexicano, y que por tanto,
requiere acción gubernamental. Con base en la identificación del problema, pretendo
plantear como mejor solución legislativa posible, la expedición de una ley general sobre
uso de la fuerza, proponiendo normas y principios básicos e iniciales que la deben
conformar.
7
El segundo, es el método de “Análisis Jurídico” en tanto que todo el estudio que a
continuación procedo a realizar, se basa en un análisis de ese tipo, a través de la
interacción entre las normas existentes a nivel nacional como internacional. La
investigación con base en este metodología, parte de la aplicación de conocimiento y no
de creación del mismo, con el fin de adoptar estrategias factibles para la resolución de
un problema que requiere de acción gubernamental.
De acuerdo con en esta metodología, la unidad de análisis es el marco normativo federal
existente en México, el marco internacional y la jurisprudencia de la Corte IDH sobre
uso de la fuerza. Unidad analizada sobre una situación de violencia armada de 2006 a
2013 en México. En este sentido, las categorías analíticas serán los estándares sobre
protección de los derechos a la vida y a la integridad personal establecidos tanto en el
marco internacional: Principios Básicos y Código de Conducta, como en la
jurisprudencia de la Corte IDH.
8
CAPÍTULO I
LA VIOLENCIA ARMADA EN MÉXICO
Introducción
En el presente capítulo daré cumplimiento al primer objetivo específico propuesto para
esta investigación, el cual, va dirigido a analizar los antecedentes (2006-2013) de la
violencia armada en México, y la respuesta institucional normativa sobre uso de la
fuerza ante la misma. Para este desarrollo deberá tenerse en cuenta las especificaciones
siguientes.
En primer lugar, la violencia debe ser entendida como un “proceso, como la secuencia
dinámica de decisiones y hechos que se combinan entre sí para producir nuevos actos”
(Bergman, 2012: 74) y al mismo tiempo como “un instrumento de dominio e
imposición” (Bergman, 2012: 66).
El análisis de las causas que generan la violencia por la que atraviesa México no ha sido
realizado de manera sistemática y comprehensiva hasta el momento. De acuerdo con
varios autores (Bergman, 2012; Silva, Pérez, Gutiérrez, 2012: 48; Osorio, 2012: 74; y
Aguilar, 2012: 10) la carencia de análisis, estudios y evaluaciones rigurosas sobre las
causas de la violencia en México es uno de los principales problemas que existen y que
impiden definir estrategias claras de acción para combatirla. Por tanto, tampoco existen
estudios sobre posibles soluciones.
Dado que el estudio riguroso sobre la violencia en México es supremamente complejo,
puesto que exige ser abordado desde el punto de vista social, económico, cultural de
construcción social, etc. Sin embargo, en los términos de esta investigación, la violencia
en México la voy a abordar de manera ligada a la ausencia de un marco normativo sobre
uso de la fuerza, como uno de los muchos otros factores –causa y efecto- que no
propician una disminución de los niveles alarmantes de criminalidad en el país. Ante la
ausencia de este marco normativo, el uso ilegal, innecesario, desproporcionado y no
sujeto a rendición de cuentas de la fuerza ejercida por parte de las fuerzas armadas y de
9
policía, es más factible, traduciéndose esta posibilidad, particularmente en la violación
del derecho a la vida (Silva, Pérez y Gutiérrez, 2012:48)
Concretamente, voy a considerar a la violencia en México como violencia armada, por
tratarse de aquella desatada por la delincuencia organizada, como principal responsable
de la situación actual. Esto no significa que la criminalidad de la delincuencia
organizada sea el único factor que genera esta violencia, sino, el que más preocupa y
respecto del cual las cifras de violaciones a la vida son muy visibles.
El análisis sobre el uso de la fuerza1 lo abordo en este capítulo desde una perspectiva de
contexto, como una causa posterior y no de base de la violencia y al mismo tiempo como
una consecuencia a la misma. Intentaré explicar como la violencia en México puede
describirse como violencia armada a partir de las características propias de los actores no
estatales y de las funciones propias de los actores estatales. En segundo lugar, trataré de
explicar algunas causas estructurales de esta violencia, concentrándome en aquellas
relacionadas con el tema de investigación. En este sentido, una vez entendidos el marco
teórico sobre la violencia, pasaré a realizar una breve descripción del contexto de
violencia en México en el período 2006-2013 a fin de darle un sentido histórico al marco
teórico.
En seguida, explico muy brevemente cual ha sido la respuesta estatal frente a toda esta
violencia a nivel legislativo, dado que el análisis propuesto en la metodología es
enteramente jurídico. Por último, realizaré un análisis acerca de las consecuencias
humanitarias traducidas en cifras de violación del derecho a la vida, por ser el
fundamento del que parten las reglas sobre uso de la fuerza. Este análisis me permitirá
concluir con un primer argumento acerca de la necesidad de que tanto las fuerzas
armadas como las de policía que ejercen funciones de mantenimiento del orden,
dispongan de un marco normativo en el cual se establezcan reglas claras sobre el uso
legítimo de la fuerza.
1
El análisis sobre uso de la fuerza que realizo en esta investigación parte del estudio de un contexto de violencia generada por la
delincuencia organizada en el que convergen muchos factores, y uno de ellos es la ausencia de un marco jurídico único sobre uso de
la fuerza. Las reglas necesarias sobre uso de la fuerza, pueden ser analizadas desde varios contextos y enfoques diferentes como lo es
en la protesta o en detención. Sin embargo, por razones metodológicas, en esta investigación decidí el análisis de las reglas sobre uso
de la fuerza en el mantenimiento del orden en un contexto de violencia armada.
10
1. La Violencia Armada en México
El intento por dar una definición legal a la violencia en México ha sido un tema
particularmente discutido en los últimos años, justamente debido a las características
propias de los principales actores armados en este país. Esta violencia ha sido definida
de varias maneras, desde un “conflicto armado de baja intensidad”, a una “seria amenaza
criminal” (ICG, 2013: i) como es la opinión del gobierno Mexicano y de la comunidad
internacional.
En lo que sí ha habido consenso a diferencia del tipo legal de violencia que se presenta,
es en las características de los actores armados, las cuales sirven para definir a la
violencia sin que se pretenda realizar una calificación de la misma. A éstos, se les ha
descrito
como
“pandillas,
carteles
de
la
droga,
organizaciones
criminales
transnacionales, paramilitares o terroristas” (ICG: 2013, i), pero sea cual sea la
denominación, lo cierto es que los principales actores armados se han constituido en
grupos o escuadrones fuertemente armados con elementos militares, muy resistentes, y
cometen delitos muy diversos: trafican droga, realizan secuestros, supervisan
extorsiones, y cometen homicidios de la manera más brutal (ICG: 2013, i- iv).
De acuerdo con Jakob Kellenberger, ex presidente del Comité Internacional de la Cruz
Roja (en adelante CICR) los carteles criminales o delincuencia organizada, generan
niveles de violencia que en varias ocasiones son superiores a las generadas por los
grupos armados en los conflictos armados, con graves consecuencias para la población
civil (Kellenberger, 2011: pár. 3).
Estos actores armados poseen una serie de características particulares que determinan la
dinámica de la violencia armada y que deben ser tenidas en cuenta en el diseño de un
marco normativo sobre uso de la fuerza único para todas las Fuerza de Seguridad, tales
como: i) gran capacidad para desplegar operaciones generando graves situaciones de
violencia, ii) la organización y estructura que las rige, y iii) el tipo de delitos que
cometen, pues es muy difícil calificarlos como grupos armados organizados en el sentido
del Derecho Internacional Humanitario (en adelante DIH) o como simples delincuentes,
siendo organizaciones de delincuencia organizada que responden a características
propias y cuyo accionar supera la capacidad de reacción estatal, convirtiéndose, sin duda
11
alguna, en “uno de los problemas más graves por los que atraviesa la comunidad
mundial” (Moreno, 2001: 149).
Por su parte, las fuerzas de seguridad del Estado: fuerzas armadas y fuerzas de policía,
poseen funciones propias, las cuales considero requieren explicación a fin de entender
mejor el contexto de violencia armada. Las fuerzas armadas: Ejército, Fuerza Aérea
dirigidas por la Secretaría de Defensa Nacional (en adelante SEDENA) y la Armada
dirigida por la Secretaría de Marina (en adelante SEMAR), de acuerdo con los artículos
29 y 39 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal (LOAPF). Esta
realidad es problemática y atípica (Moloeznik, 2011: 143) pues el instrumento militar
mexicano se encuentra dirigido por dos instituciones separadas e independientes que no
actúan de manera conjunta (Moloeznik, 2011).
Las fuerzas armadas tienen por finalidad velar por los intereses vitales de la nación, tales
como la vigencia del Estado de derecho, el respeto por los derechos fundamentales y la
preservación de la soberanía e integridad territorial, en el marco de la denominada
seguridad nacional (CP, Art. 89.vi, 29 y 129; LOEFA, Art. 1).
De igual manera, a las fuerzas armadas se les encomienda la seguridad interior del país,
entendida como categoría de seguridad intermedia entre la seguridad nacional y la
seguridad pública, que de acuerdo con el Comité Internacional de la Cruz Roja (en
adelante CICR), se centra en situaciones de violencia doméstica que se define como
disturbios interiores y tensiones internas en las que las policías suelen ser rebasadas en
su capacidad disuasiva y reactiva, pero que sin embargo no rebasan niveles tales que
requieran de acción militar, sino de acción de guardia nacional (CICR, 1993). En
México esta categoría no es definida como tal, el articulo 89 de la Constitución habla de
seguridad interior como si se tratara de defensa nacional contra acciones exteriores, por
tanto las tareas de este tipo de seguridad le corresponden a las fuerzas armadas, lo cual
genera aún mas confusión (Moloeznik, 2011: 141; Montero, 2012: 22).
Las fuerzas de policía, por su parte, están dirigidas por un gran número de instituciones.
A nivel federal la Comisión Nacional de Seguridad (en adelante CNS) - que reemplazó a
la extinta Secretaria de Seguridad Pública Federal- es la dependencia de la
12
administración pública federal cuyos órganos administrativos desconcentrados son la
Policía Federal, el Órgano Administrativo Desconcentrado Prevención y Readaptación
Social (OADPRS) y el Servicio de Protección Federal (SPF). A nivel de las entidades
federativas y del Distrito Federal son las Secretarías de Seguridad Pública o equivalentes
quienes dirigen a los cuerpos de policía y a nivel municipal las diferentes autoridades en
la materia. De esta manera se tiene una institución federal que rige a tres órganos
desconcentrados, 32 instituciones de policía estatales y del Distrito federal y de 2.435
instituciones policiales a nivel municipal (Municipios de México, 2014), bajo el
supuesto de que todas cuenten con dichas.
A las fuerzas de policía se les encomienda la salvaguarda de la seguridad pública
(Moloeznik, 2011: 146; Montero, 2012: 13-15), basada en la protección humana, en la
cual, el objetivo es el bienestar ciudadano en su vida, integridad y libertad personales así
como el mantenimiento de la paz y el orden público (LGSNSP, Art. 2,3).
A pesar de la distinción de funciones de cada fuerza de seguridad según la categoría de
seguridad que les corresponde, al final, las fuerzas armadas mexicanas pueden
desarrollar funciones de policía en el mantenimiento del orden y en la lucha contra el
delito (Moloeznik, 2011: 160). La participación de las fuerzas armadas en tareas de
seguridad pública ha sido autorizado por la Suprema Corte de Justicia de la Nación (en
adelante SCJN) desde el año de 1996.
La SCJN determinó a partir de la interpretación de los artículos 29, 129 y 89 superiores
que a las fuerzas armadas les está permitido ejercer funciones de mantenimiento del
orden en apoyo de las autoridades civiles de conformidad con la constitución y las leyes.
Por tanto, no es necesario que se declare un estado de emergencia como lo estipula el
artículo 29 para que las fuerzas armadas intervengan, sino que, de acuerdo con la
opinión de la SCJN, esta intervención es necesaria precisamente para prevenir que se
configuren situaciones más graves que exijan dicha declaratoria2.
2
Debo aclarar, que con esta explicación no pretendo realizar un debate sobre si las fuerzas armadas deben o no ejercer funciones de
seguridad pública. Lo que pretendo es mostrar que en efecto por vía de interpretación constitucional de las normas superiores, las
fuerzas armadas están autorizadas a realizar este tipo de funciones, actualmente las realizan y no hay intención política actual de
retirarlas del escenario de seguridad pública como lo plantea el Gobierno en el Programa para la Seguridad Nacional 2014-2018. Por
tanto, en aras de proteger los derechos, lo mejor, más adecuado y realizable es regular el uso de la fuerza para que se establezcan
reglas claras tanto para las fuerzas de policía como para las fuerzas armadas, para de esta manera enfrentar la situación de violencia
13
De esta manera, la intervención de las fuerzas armadas en funciones de seguridad
pública no es violatoria del artículo 129 superior que dispone “En tiempos de paz,
ninguna autoridad militar puede ejercer más funciones que las que tengan exacta
conexión con la disciplina militar (…)” (CP, Art. 129). La intervención de las fuerzas
armadas de igual manera está autorizada bajo el supuesto del art. 89 VI el cual, según
interpretación de la SCJN, faculta al presidente de la república para disponer de las
fuerzas armadas a fin de proteger la seguridad interior (Tesis 38/2000) 3 . Esta
participación, sin embargo, no puede darse por decisión discrecional de las fuerzas
armadas, puesto que solo puede realizarse por solicitud expresa, fundada y motivada de
las autoridades civiles (Tesis 36/2000)4.
Sin embargo, a pesar de las confusiones existentes acerca de el tipo de fuerza de
seguridad de la cual se debe disponer en cada situación de seguridad que se presente, lo
armada que se atraviesa en un marco de respeto y garantía de los derechos a la vida y a la integridad personal, fundamentos de la
existencia de normas sobre uso de la fuerza.
3
EJERCITO, ARMADA Y FUERZA AEREA. SU PARTICIPACION EN AUXILIO DE LAS AUTORIDADES CIVILES ES
CONSTITUCIONAL (INTERPRETACION DEL ARTICULO 129 DE LA CONSTITUCION).- La interpretación histórica,
armónica y lógica del artículo 129 constitucional, autoriza considerar que las fuerzas armadas pueden actuar en auxilio de las
autoridades civiles, cuando éstas soliciten el apoyo de la fuerza con la que disponen. Por esta razón, el instituto armado está
constitucionalmente facultado para actuar en materias de seguridad pública en auxilio de las autoridades competentes y la
participación en el Consejo Nacional de Seguridad Pública de los titulares de las Secretarías de la Defensa Nacional y de Marina,
quienes por disposición de los artículos 29, fracción I, y 30, fracción I de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal,
tienen a su mando al Ejército, Armada y Fuerza Aérea, no atenta contra el numeral señalado del Código Supremo. Además, la
fracción VI del artículo 89 constitucional faculta al presidente de la República a disponer de dichas fuerzas para la seguridad interior.
Por estas razones, no es indispensable la declaratoria de suspensión de garantías individuales, prevista para situaciones extremas en
el artículo 29 constitucional, para que el Ejército, Armada y Fuerza Aérea intervengan, ya que la realidad puede generar un
sinnúmero de situaciones que no justifiquen el estado de emergencia, pero que ante el peligro de que se agudicen, sea necesario
disponer de la fuerza con que cuenta el Estado mexicano sujetándose a las disposiciones constitucionales y legales aplicables. Acción
de inconstitucionalidad 1/96. Leonel Godoy Rangel y otros. 5 de marzo de 1996. Unanimidad de once votos. Ponente: Mariano
Azuela Güitrón. Secretaria: Mercedes Rodarte Magdaleno. El Tribunal Pleno, en su sesión privada celebrada veintisiete de marzo en
curso, acordó, con apoyo en su Acuerdo Número 4/1996 de veinticuatro de agosto de mil novecientos noventa y seis, relativo a los
efectos de las resoluciones aprobadas por cuando menos ocho votos en las controversias constitucionales y en las acciones de
inconstitucionalidad, que la tesis que antecede (publicada en marzo de ese año, como aislada, con el número XXIX/96), se publique
como jurisprudencial, con el número 38/2000. México, Distrito Federal, a veintisiete de marzo de dos mil.
4
EJERCITO, FUERZA AEREA Y ARMADA. SI BIEN PUEDEN PARTICIPAR EN ACCIONES CIVILES EN FAVOR DE LA
SEGURIDAD PUBLICA, EN SITUACIONES EN QUE NO SE REQUIERA SUSPENDER LAS GARANTIAS, ELLO DEBE
OBEDECER A LA SOLICITUD EXPRESA DE LAS AUTORIDADES CIVILES A LAS QUE DEBERAN ESTAR SUJETAS,
CON ESTRICTO ACATAMIENTO A LA CONSTITUCION Y A LAS LEYES.- Del estudio relacionado de los artículos 16, 29,
89, fracción VI, y 129, de la Constitución, así como de los antecedentes de este último dispositivo, se deduce que al utilizarse la
expresión “disciplina militar” no se pretendió determinar que las fuerzas militares sólo pudieran actuar, en tiempos de paz, dentro de
sus cuarteles y en tiempos de guerra, perturbación grave de la paz pública o de cualquier situación que ponga a la sociedad en grave
peligro o conflicto, fuera de ellos, realizando acciones para superar la situación de emergencia, en los términos de la ley que al efecto
se emita. Es constitucionalmente posible que el Ejército, Fuerza Aérea y Armada en tiempos en que no se haya decretado suspensión
de garantías, puedan actuar en apoyo de las autoridades civiles en tareas diversas de seguridad pública. Pero ello, de ningún modo
pueden hacerlo “por sí y ante sí”, sino que es imprescindible que lo realicen a solicitud expresa, fundada y motivada, de las
autoridades civiles y de que en sus labores de apoyo se encuentren subordinados a ellas y, de modo fundamental, al orden jurídico
previsto en la Constitución, en las leyes que de ella emanen y en los tratados que estén de acuerdo con la misma, atento a lo previsto
en su artículo 133. Acción de inconstitucionalidad 1/96. Leonel Godoy Rangel y otros. 5 de marzo de 1996. Once votos. Ponente:
Mariano Azuela Güitrón. Secretaria: Mercedes Rodarte Magdaleno. El Tribunal Pleno, en su sesión privada celebrada hoy veintisiete
de marzo en curso, acordó, con apoyo en su Acuerdo Número 4/1996 de veinticuatro de agosto de mil novecientos noventa y seis,
relativo a los efectos de las resoluciones aprobadas por cuando menos ocho votos en las controversias constitucionales y en las
acciones de inconstitucionalidad, que la tesis que antecede (publicada en marzo de ese año, como aislada, con el número XXVII/96),
se publique como jurisprudencial, con el número 36/2000. México, Distrito Federal, a veintisiete de marzo de dos mil.
14
cierto es que las fuerzas armadas ejercen funciones de seguridad pública en el marco de
la violencia armada y aparentemente gozan de legitimidad constitucional para hacerlo.
Esta breve explicación sirve para señalar como, tanto fuerzas armadas como de policía
desarrollan funciones de mantenimiento del orden -propias de las segundas y no por eso
exclusivas- en el contexto de la violencia armada por el que se atraviesa.
Al desarrollar las fuerzas armadas funciones de policía, es aún más urgente y
absolutamente necesario que se establezcan normas claras sobre uso de la fuerza que les
sean de obligatorio cumplimiento y respeto, en función de la protección de los derechos
a la vida y a la integridad personal de la población en general, así como de los
funcionarios y de los miembros de la delincuencia organizada que se ven envueltos en
situaciones en las que se recurre a la fuerza.
Entendidos quienes son los actores involucrados y sus características en el problema
planteado para la presente investigación, doy paso a la fundamentación acerca de porque
considero que la situación de violencia en México puede ser descrita como violencia
armada.
La violencia armada, está relacionada con las altas tasas de criminalidad generada
principalmente por actores armados pertenecientes a grupos de delincuencia organizada
con las características que expuse anteriormente. La alta intensidad de la violencia se
presenta principalmente – no quiere decir que sea la única causa- por luchas entre
carteles rivales y cuerpos de seguridad y fuerzas armadas que son enviadas a
contrarrestarlos; también por la violencia que generan las propias fuerzas de seguridad
del Estado, pues a estas se les acusa de cientos de ejecuciones extrajudiciales y
desapariciones forzadas, (HRW, 2012, 2014) realizadas en el marco de sus vínculos con
los actores armados dedicados entre otras cosas al narcotráfico.
La violencia procede por tanto de estos actores armados no estatales como de las propias
fuerzas armadas y de orden público. Las características de la violencia en México
permiten denominarla como “violencia armada”, término que es utilizado por
organismos como el CICR, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (en
15
adelante CIDH), el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (en adelante
PNUD), y la Organización Mundial de la Salud (en adelante OMS) entre otras.
El término se refiere a situaciones de violencia que desbordan la capacidad de los
cuerpos encargados del mantenimiento del orden público pero que al mismo tiempo no
pueden ser calificadas de conflicto armado en el sentido del DIH y que además está
relacionada con la delincuencia organizada y se desarrolla en contextos urbanos (CIDH,
2013; CICR, 2012: 399, 84; UNDP y OMS, 2005: 1), afectando específicamente en
México “la seguridad y la vida diaria de la población y conduciendo a la asignación
continuada de fuerzas armadas en trabajos de policía en un esfuerzo por restaurar la ley
y el orden”5 (CICR, 2012: 399)
El Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF), ha señalado que la
violencia armada no está limitada a situaciones de guerra, y en el mundo actual se
padece en contextos en los que no se atraviesa por conflictos armados, es decir, en
contextos urbanos en los que la mayoría de las muertes violentas suceden (UNICEF,
2014). Oficialmente México no atraviesa por un conflicto armado no internacional en el
sentido del DIH, sin embargo, atraviesa por una grave situación de violencia desatada en
particular por la delincuencia organizada. Los altos índices violentos se relacionan con
violencia armada en la que se generan graves consecuencias a los derechos humanos (en
adelante DH) de la población.
En relación con el impacto en los DH ocasionado por este tipo de violencia, la
Declaración de Ginebra sobre Violencia Armada y Desarrollo de 2006, señala que:
“(…) la violencia armada destruye vidas y medios de vida, siembra inseguridad,
miedo y terror, y tiene un impacto profundamente negativo en el desarrollo
humano (…) impone costos enormes sobre los estados, comunidades e
individuos. (…) cierra escuelas, vacía los mercados, representa una carga para
los servicios de salud, destruye familias, debilita el estado de derecho e impide
que la ayuda humanitaria llegue a quienes la necesitan. Mata en forma directa o
indirecta a cientos de miles de personas por año, y lesiona a muchísimas más,
dejándoles a menudo secuelas irreversibles. Es una amenaza permanente a los
derechos humanos y al respeto que éstos demandan” (Declaración de Ginebra,
2006: 1).
5
Original en ingles: “Violence linked to organized crime persisted region wide, substantially affecting the security and daily life of
the population and leading to the continued deployment of the armed forces alongside police units in efforts to restore law and order”
16
Esta violencia desatada en México, brutal y crónica (Adams, 2012) es denominada en
esta investigación como violencia armada (CIDH, 2013; CICR, 2012) basándome para
esto en la denominación en los diferentes documentos e instrumentos internacionales
que soportan la definición.
Frente a la violencia armada ha habido una respuesta
institucional operacional como normativa.
2. Razones estructurales de la violencia armada
Uno de los elementos centrales planteados y que se genera como consecuencia del
problema a investigar es la falta de coordinación así como de cooperación y voluntad
tanto a nivel vertical como horizontal, es decir, entre niveles de gobierno como entre las
diferentes instituciones de seguridad pública, debido básicamente a la ausencia de un
marco normativo en materia de uso de la fuerza que lo regule. La falta de coordinación y
de cooperación en la ejecución de las tareas para el mantenimiento del orden se plantea
como una de las principales razones estructurales6 – no la única - de la violencia armada
por la que atraviesa México y que puede ser una razón de que no se logre disminuir los
índices violentos.
Esto no significa que el uso de la fuerza sea la causa de la violencia armada, considero
que es la falta de reglamentación en esta materia la que contribuye a esta violencia. Sin
embargo, el uso de la fuerza ilegal, innecesario, desproporcionado y ausente de normas
de coordinación ante esta violencia, es una causa, al mismo tiempo que propicia el
escalamiento de la violencia. Es un círculo de acción y reacción.
De acuerdo con Sinaia Urrusti Frenk, y Marcelo Bergman, los mercados ilegales como
el del narcotráfico no son en sí mismos de naturaleza violenta (Urrusti, 2012: 344;
Bergman, 2012: 72). En otras palabras, de conformidad con estos autores, los grupos de
delincuencia organizada que se dedican en mayor parte al narcotráfico no son
intrínsecamente violentos. Sinaia Urrusti señala, de acuerdo con los planteamientos de
Snyder y Durán Martínez que “la violencia en los mercados ilegales surge cuando no
hay esferas de protección por parte del Estado” (Urrusti, 2012: 344), lo cual quiere decir,
6
En el análisis sobre las causas estructurales a la violencia en México, pretendo describir las causas que generan violencia y que al
mismo tiempo están relacionadas con el tema sobre uso de la fuerza por parte de las autoridades. Soy consciente que existen una
pluralidad de causas desde todos los niveles de análisis: económico, político, social, educativo, cultural etc., sin embargo, en los
términos y propósitos de la presente investigación me limito a describir y profundizar aquellas causas relacionadas directamente con
la violencia armada en el marco del uso de la fuerza.
17
que cuando funcionarios públicos aplican la ley de forma parcial, esto es, no la aplican
en favor de ciertos grupos o la aplican selectivamente en contra de otros grupos a
cambio de parte de las ganancias de estas organizaciones, la violencia aumenta.
Sinaia Urrusti, de acurdo con los planteamientos de Lessing sobre las lógicas de la
violencia, en concordancia con las hipótesis de Snyder, Durán Martínez y Dal Bó,
plantea que la violencia es una estrategia de la delincuencia organizada para aumentar
las ganancias de sus actividades criminales como una primera lógica, y ante la falta de
consistencia y constancia en las ofensivas del gobierno, la violencia continúa en
aumento (Urrusti, 2012: 344). Significa esto, que el gobierno puede en algunas
ocasiones reaccionar a gran escala en contra de la violencia producida por la
delincuencia organizada y en otras de manera más suave, sin que exista un constante en
la ofensiva, pues según Lessing la severidad de la ofensiva no es lo definitivo en la
lucha, sino que siempre que tal sea constante, de esta manera es posible lograr que los
grupos sean menos violentos (En Urrusti, 2012: 343).
La violencia armada producida principalmente por las acciones de la delincuencia
organizada puede tener también como razones estructurales, que sea un medio utilizado
por los actores armados para forzar a las autoridades a negociar, o de igual manera, una
forma de construirse una reputación que genere miedo a las autoridades y a los grupos
rivales, así como un mecanismo para debilitar a las organizaciones enemigas a través de
la inculpación de las mismas de sus propios actos criminales (Lessing, En: Urresti, 2012:
344).
Las razones anteriores aunadas a la fragmentación de los principales grupos de
delincuencia organizada en pequeños grupos, ha multiplicado su presencia. Además de
la lucha por el control de territorios para delinquir, la diversificación de sus actividades a
delitos más violentos (Ríos, En: Urresti, 2012: 345) y las reacciones a la ofensivas del
gobierno son factores que contribuyen al aumento en los niveles de violencia armada.
Sin embargo, Urresti plantea que todos estas razones estructurales de aumento de la
violencia no solo se generan como consecuencia de las ofensivas del gobierno contra el
crimen organizado, sino que, ante todo depende de la coordinación entre las
18
instituciones y los niveles de gobierno. En el análisis realizado por Urresti en relación
con la alineación y coordinación de los niveles de gobierno y de las instituciones de
seguridad pública en la lucha contra el crimen organizado, concluyó que la coordinación
entre estos actores estatales es un factor importante en el mantenimiento del orden y en
la disminución de los niveles de violencia (Urresti, 2012: 362).
Por todo lo anterior, las razones estructurales de la violencia armada corresponden a
diferentes factores tales como la falta de constancia en las ofensivas del gobierno al
enfrentar a la delincuencia organizada que genera respuestas más y más violentas cada
vez por parte de estos grupos, como las luchas entre las diferentes organizaciones por el
control territorial y de mercados para la comisión de delitos, así como la ampliación del
tipo de delitos que cometen a algunos de características y de naturaleza aún más
violentas. Sin embargo, todas estas razones son además factores de aumento de los
niveles de violencia armada en tanto son consecuencia de la falta de coordinación y
cooperación entre los niveles de gobierno y las instituciones de seguridad pública.
3. Descripción de la violencia armada en México: período 2006-2013
La descripción de la situación de violencia armada en México, se realizará sobre el
período de tiempo 2006-2013. En esta descripción se proporcionará un marco general y
puntual sobre los rasgos más relevantes para el objeto de estudio de la presente
investigación, de acuerdo con las limitaciones metodológicas establecidas.
El objeto de la investigación no es calificar el tipo de conflicto por el que atraviesa
México desde el 2006, sino determinar las reglas sobre uso de la fuerza que deban
conformar un marco normativo único, claro y uniforme para todas las autoridades y su
necesidad en este marco de violencia.
De esta manera, la descripción del contexto de violencia en México permitirá
argumentar la justificación señalada para la investigación, esto es, es necesario un marco
único. En este sección mostraré, que debido a la violencia que existe en México, es
preciso estudiar y regular correctamente el uso de la fuerza en el país. La violencia en
México es, como ya se señaló, considerada en esta investigación como violencia armada,
sin que con esta denominación se esté calificando, simplemente se busca describirla.
19
Previo al período de análisis, es relevante mencionar que los enfrentamientos entre los
denominados carteles y las fuerzas de seguridad han causado una de las situaciones más
graves y violentas que no se tenían desde la década de 1920 con la Guerra Cristera
(1926-1929) la cual causó mas de 70.000 muertes (“In Mexico, 2010). Entre el año 2004
y el 2005 la violencia comenzó a ser más “feroz”, a escalar niveles preocupantes (ICESI,
2010: 5; ICG, 2013: ii) durante el mandato de Vicente Fox y “se disparó bruscamente
cuando su sucesor Felipe Calderón, inició una ofensiva, respaldada por Estados Unidos,
para aplicar la Ley en contra de los carteles” (ICG, 2013: 1-2).
Durante el período de Calderón del 01 de diciembre de 2006 a 30 de noviembre de 2012,
se desarrolló una de las peores crisis de seguridad que permaneció durante el 2013 y
sigue con mucha fuerza en el 2014. Actualmente, el presidente Enrique Peña Nieto quien
asumió la presidencia en diciembre 2012 afronta una de las peores situaciones de
violencia armada y grandes son los retos que tiene que enfrentar su gobierno.
3.1. La violencia armada durante el mandato del ex presidente Felipe Calderón
Durante su período presidencial Calderón le declaró la guerra al crimen organizado
sobre todo en el plano de la utilización de las fuerzas militares, apostando “por un
expediente centrado en la fuerza pública” (Salazar, 2011: 94). Esta estrategia de acuerdo
con Pedro Salazar, generó tres consecuencias colaterales: i) una cantidad
alarmantemente superior de muertos en los enfrentamientos entre autoridades y
criminales, frente a un número inferior de detenidos procesados judicialmente, ii) las
autoridades y el Ejército han incurrido en graves excesos, y, por tanto iii) la legitimidad
de las autoridades perdió credibilidad (Salazar, 2011: 94, 95).
Durante su período de administración se utilizó a las fuerzas armadas en tareas de
seguridad pública “no solo donde se acude al Ejército para realizar tareas de combate al
narcotráfico sino también en lugares donde las policías locales –consideradas deficientes
o corruptas para la garantizar la seguridad pública—han sido sustituidas con el Ejército o
con las policías federales”7 (Silva , Pérez y Gutiérrez, 2012:49).
De acuerdo con los autores, la naturaleza de las funciones de cada cuerpo de seguridad, explica en parte, “porque ante situaciones
parecidas miembros de las fuerzas de seguridad pública y de las fuerzas armadas responden de manera diferente” (Silva, Pérez,
Gutiérrez, 2012: 49), sin embargo, dada esta naturaleza propia, desde la administración de Felipe Calderón las fuerzas armadas
7
20
La ofensiva militar, bandera de la administración de Calderón dio inicio el 13 de
diciembre de 2006 con la incursión de más de 6000 soldados en las montañas de
Michoacán a fin de combatir los carteles de la droga (ICG 2013: 18). La estrategia
consistió en primer lugar, en el aumento de personal militar utilizado específicamente
para luchar en contra de los carteles de la droga. Para finales del 2007, había 45.000
soldados en misiones luchando contra los carteles, en el 2011, año de la cumbre de la
ofensiva militar, 96.000 soldados estaban dedicados a la lucha contra el narcotráficocerca del 40% de todo el personal activo- y se unieron en la ofensiva contra el
narcotráfico cerca de 16.000 infantes de marina (SEDENA, 2012).
En segundo lugar, la utilización casi exclusiva de las fuerzas armadas en la lucha contra
los carteles trajo como consecuencias grandes golpes al narcotráfico. A finales de la
administración de Calderón, las fuerzas de seguridad habían detenido las actividades de
25 de los capos más importantes y confiscado cantidades récord de narcóticos y efectivo,
incautando de los cárteles, 114 toneladas de cocaína, 11,000 toneladas de marihuana y
75 toneladas de metanfetaminas, así como $1 mil millones, más de 100,000 carros, 515
barcos y 578 aviones (PDR en: ICG, 2013: 28).
En el marco de esta “lucha contra el narcotráfico” la ayuda económica de Estados
Unidos bajo el convenio denominado “Iniciativa Mérida” firmado en marzo del 2007
durante la administración del ex presidente George W. Bush, tuvo como objetivo
fomentar y fortalecer la cooperación internacional en la lucha contra el crimen
organizado (Departamento de Estado de los Estados Unidos, n.d.). Estados Unidos a
través de esta iniciativa financió el combate a la delincuencia organizada relacionada al
narcotráfico con la concesión de $1.4 mil millones durante los años 2008 a 2010.
el gobierno de Barack Obama por un valor anual
aproximado de $330 millones en 2011 y 2012 (ICG, 2013: 21). Con este financiamiento,
las fuerzas de armadas en México lograron adquirir elementos militares de alta
tecnología, tales como helicópteros Black Hawk, aviones de reconocimiento y sistemas
de intervención telefónica, así como capacitaciones en reformas al sistema de justicia y
fueron empleadas en tareas de seguridad pública propias de las fuerzas de policía, sin que se expidiera un marco regulatorio sobre
uso de la fuerza aplicable a las fuerzas armadas.
21
entrenamiento para reforzar la capacidad institucional (Departamento de Estado de los
Estados Unidos, n.d).
La adquisición de este tipo de elementos militares presupondría, privilegiar el uso de
inteligencia policial por encima del uso de la fuerza, elemento esencial para prevenir la
violencia, sin embargo, como ya he mencionado y continúo haciéndolo, lo que sucedió
fue que se recurrió al uso de la fuerza por encima de todo, sin ningún tipo de reglas que
la controlara, contribuyendo por tanto al aumento de forma alarmante de los niveles de
violencia.
El aumento del número de efectivos del Ejército y de la Marina en el combate al
narcotráfico y los grandes golpes militares dados a los carteles generó una de las peores
crisis de violencia por la que el país sigue atravesando en reacción a las acciones
tomadas, así como por una profunda falta de coordinación entre las autoridades. En
respuesta al éxito del gobierno, la retaliación por parte de los carteles no se dejó esperar,
de acuerdo con Guillermo Pereyra, “como resultado de la intervención federal” (Pereyra,
2012):
los cárteles aumentaron las matanzas internas y los ataques contra sedes
policiales, soldados, funcionarios de seguridad y centros de drogodependientes.
El asesinato de políticos municipales y estatales de primera línea, los ataques
contra la población civil, el cierre de accesos a ciudades importantes a manos de
sicarios y los desplazamientos de personas de sus hogares por el aumento de la
violencia son elementos novedosos en la relación entre narcotráfico, Estado y
sociedad. (Pereyra, 2012)
Durante el año 2008 comenzó la denominada “escalada de violencia”, en la que se
produjo un aumento alarmante de fallecidos tanto de actores estatales como de actores
no estatales. De acuerdo con el informe de la SEDENA sobre la “relación de personal
fallecido en la aplicación de la campaña contra el narcotráfico y la Ley Federal de
Armas de Fuego y Control de Explosivos”, para finales del 2008, hombres armados
habían asesinado a más de 2.800 policías y más de 350 soldados y marinos8 (SEDENA,
2012). Los ataques a los miembros de las fuerzas armadas y de policía fueron
8
Las estadísticas sobre miembros de las fuerzas armadas como funcionarios que actúan en operaciones del mantenimiento del orden
son relevantes, pues contribuyen con el propósito de demostrar que es necesario un marco sobre uso de la fuerza, puesto que, las
normas que regulan dicha materia también tienen el fin de proteger la vida y la integridad personal de los funcionarios y no
solamente de aquellas personas hacia quienes se ejerce la fuerza o que resulten a afectadas de manera colateral.
22
incrementando de forma alarmante. Al mismo tiempo, se generó un incremento del total
de homicidios por rivalidad delincuencial9. Por ejemplo en 2008, las tasas de personas
fallecidas por presunta rivalidad delincuencial señalaron un total de 6.838 homicidios, en
2009 un total de 9.614 homicidios y en 2010 un total de 15.272 homicidios (PGR,
2011).
De acuerdo con International Crisis Group, esta escalada de violencia armada, fue el
resultado de la reacción de los carteles o de la delincuencia organizada relacionada con
el narcotráfico por varias razones. En primer lugar, los ataques dirigidos contra la
población civil10 fueron el resultado de una táctica dirigida a “estremecer la voluntad del
gobierno” bajo la atroz estrategia de dirigir ataques indiscriminados contra población
seleccionada de forma aleatoria (ICG, 2013: 23).
En segundo lugar, la escalada de la violencia tan cruenta, pudo deberse, a la estrategia
del gobierno en relación con la eliminación de los 37 líderes de los carteles compilados
en una lista por el gobierno. Esta estrategia partía del supuesto que eliminando los
líderes, los cárteles se fragmentarían en unidades más pequeñas y fáciles de controlar
(ICG, 2013: 23). Sin embargo, lo que ocurrió fue todo lo contrario puesto que la
violencia aumentó y los segundos al mando que asumían el liderazgo de los carteles
comenzaron enfrentamientos con carteles rivales por el control territorial (ICG, 2013:
23).
Frente a todos los sucesos de retaliación por parte de los carteles y al evidente aumento
de los niveles de violencia, durante el último período de su mandato, Calderón da un
giro a su estrategia y comienza a implementar un objetivo que debió haberse
implementado desde el principio como parte de su estrategia. El objetivo se encaminaba
a fortalecer las instituciones de seguridad y por tanto a establecer normas claras, sin
embargo, ninguna disposición ni federal ni general fue propuesta al legislativo en
materia de uso de la fuerza.
9
Las cifras sobre fallecimiento sobre presunta rivalidad delincuencial contiene datos de personas fallecidas, tanto de actores estatales
como no estatales, por tanto se deben entender incluidos en estas cifras tanto a presuntos miembros de la delincuencia organizada
como a miembros de las fuerzas de seguridad
10
Por ejemplo: el ataque con dos granadas al conglomerado de personas el día de la independencia en la plaza central de Morelia,
Michoacán en 2008 (ICG, 2013: 23)
23
De acuerdo con José Merino y Víctor Gómez, el signo distintivo del sexenio de Felipe
Calderón fue la violencia y su visibilidad, así como un proceso en el que se revirtió una
tendencia negativa de las tasas de homicidios, pero bajo la particularidad de estar
asociados específicamente a una causa: el crimen organizado (Merino; Gómez, 2012).
3.2. La violencia armada que enfrenta el Presidente Enrique Peña Nieto
El actual presidente, Enrique Peña Nieto asumió el poder el 1 diciembre de 2012.
Recibió la administración del país en un momento de grandes retos, particularmente en
temas de seguridad y de mantenimiento del orden. A un año de su administración el
análisis sobre cambios positivos en el país en esta materia no ha arrojado buenos
resultados.
Al inicio de su mandato, Peña Nieto firmó con los tres principales partidos políticos:
Partido de la Revolución Democrática (PRD), Partido Revolucionario Institucional
(PRI) y Partido Acción Nacional (PAN), un acuerdo político denominado “Pacto por
México”. El pacto se concretizó el 02 de diciembre de 2012 y contenía un total de 95
compromisos (“Pacto por México, 2013).
Dentro de los 95 compromisos firmados entre el gobierno federal y los partidos
políticos, en el lineamiento sobre defensa de los derechos humanos como política de
Estado, se incluyó en materia de seguridad, el compromiso 28. Este compromiso está
dirigido a la creación de parámetros claros para el uso de la fuerza pública, a través de la
expedición de una ley sobre uso legítimo de la fuerza (Pacto por México, 2012). Este
compromiso se fundamentó jurídicamente en la Ley Orgánica de Administración
Pública Federal (LOAPF) del 2 de enero de 2013 en la que se dio un plazo de seis meses
para concretar el compromiso (LOAPF). Sin embargo, para diciembre de 2013, un año
después de la firma del Pacto, no hubo avances en esta materia (“Pacto por México,
2013).
Una de las cinco grandes metas a cumplir planteadas por la administración del
presidente Peña Nieto fue la de alcanzar un México en Paz (PDR a, 2013). En el primer
informe de gobierno 2012-2013, se rindió cuentas sobre esta gran meta a partir de cuatro
ejes: i) Gobernabilidad Democrática ii) Planeación Democrática y Participación
24
Ciudadana iii) Política de Seguridad y Justicia, y, iv) Protección Civil y Prevención de
Desastres (PDR b, 2013)
En materia de Política de Seguridad y Justicia, que es el tema de interés para el presente
análisis, el gobierno rinde informe a partir de cuatro áreas en las que se obtuvo algún
tipo de avance. La primera es la prevención social del delito respecto de la cual, en el
año 2012 se creó el Programa Nacional para la Prevención Social de la Violencia que
cuenta con una Comisión Intersecretarial y 32 comisiones interinstitucionales en cada
una de las entidades federativas (PDR b, 2013: 14).
En la segunda área: Protección y Respeto a los Derechos Humanos, se destacan logros
como capacitación y difusión en materia de derechos humanos en la policía federal,
disminución de quejas contra la SEDENA, interpuestas ante la Comisión Nacional de
Derechos Humanos (en adelante CNDH). De igual manera se destaca la expedición de la
Ley General de Víctimas, la nueva Ley de Amparo y la firma de convenios con
organismos nacionales como la CNDH e internacionales como el CICR (PDR b, 2013:
15,16).
La tercera área es la Respuesta Coordinada en materia de Seguridad. Según el informe la
política de seguridad y justicia ha implementado formas de coordinación entre la
SEMAR, la SEDENA, la Secretaría de Gobernación (en adelante SEGOB)11, el Centro
de Investigación y Seguridad Nacional (CISEN) y la Procuraduría General de la
República (PGR) (PDR b, 2013: 17). Esta coordinación basada en la política de
seguridad que permite la realización de actividades y operaciones en conjunto,
aparentemente ha generado algunos logros. Entre ellos, se habla de una disminución del
46.8% en la tasa de homicidios dolosos vinculados al crimen organizado en el período
de diciembre de 2012 a julio de 2013 (PDR, 2013:19).
Pese a que se habla de logros en la disminución de la tasa de homicidios vinculados al
crimen organizado, en el informe no se plantean fuentes a partir de las cuales se toman
estas cifras, se desconoce la forma en la que se establecieron y no concuerdan con
11
En lo que va corrido del sexenio del Presidente Enrique Peña Nieto, la Secretaría de Seguridad Pública fue reemplazada por la
Comisión Nacional de Seguridad, dependencia de la administración pública federal cuyos órganos administrativos desconcentrados
son la Policía Federal, el Órgano Administrativo Desconcentrado Prevención y Readaptación Social (OADPRS) y el Servicio de
Protección Federal (SPF). La Comisión Nacional de Seguridad hace parte de la estructura de la SEGOB.
25
informes como el del Centro de Investigación para el Desarrollo (CIDAC) sobre los
ocho principales delitos cometidos en México, ni con el informe de México Evalúa
sobre indicadores de víctimas visibles e invisibles de homicidio que serán analizados en
la parte relativa a las consecuencias humanitarias.
Finalmente, en la cuarta área, relacionada con la Transformación del Marco legal e
institucional, los avances se refieren a renovación y reestructuración interna de la
SEGOB y de la PGR para mejorar su desempeño y resultados, así como al
fortalecimiento de la infraestructura penitenciaria (PDR b, 2013: 20). Sin embargo, en
materia de marco legal en uso de la fuerza, no se ha logrado ningún avance, ni siquiera
es mencionado en el informe, a pesar de ser un tema crucial en materia de seguridad y
justicia como medio para cumplir con la gran meta de tener un México en paz y al
mismo tiempo darle cumplimiento al compromiso asumido en el Pacto por México, así
como los compromisos internacionales en materia de derechos humanos (en adelante
DH)
Los diferentes medios de comunicación nacionales e internacionales, a diferencia del
informe del primer año de gobierno de Peña Nieto, plantean realidades muy diferentes.
En materia de seguridad existe conceso en afirmar que este tema ha quedado relegado a
un segundo plano, no se ha avanzado en temas legislativos en la materia (“Un año, siete
apuntes 2013; “La apuesta política, 2013) y específicamente nada ha sido iniciado sobre
la elaboración y posterior aprobación de la ley sobre uso legítimo de la fuerza, a pesar de
que “el gran desafío del Estado Mexicano es recuperar la gobernabilidad y la presencia
institucional en varios municipios o regiones del país que hoy son controlados por el
crimen organizado” (“La apuesta política, 2013), reglamentar situaciones que producen
serias violaciones a los derechos humanos es el primer paso en el cumplimiento de las
obligaciones estatales.
El tema de aumentar la seguridad y disminuir los niveles de violencia fue la bandera
principal de la campaña de Peña Nieto, sin embargo, los nulos avances en el tema, se
perfila como la gran desilusión a un año de su administración. La ausencia de un marco
normativo sobre uso de la fuerza, prometido a principios de su mandato es tan solo uno
de los ejemplos.
26
4. La respuesta Estatal a nivel legislativo frente a la violencia armada
En respuesta a la violencia armada, las instituciones mexicanas han reaccionado a nivel
legislativo básicamente con el diseño de directivas separadas por parte de las Secretarias
que pueden hacer uso de la fuerza, así como a nivel estatal. Las disposiciones federales
serán analizadas a profundidad en el siguiente capítulo. La respuesta institucional a nivel
legislativo frente a la violencia armada pretende regular el uso legítimo de la fuerza por
parte de las autoridades. Si bien se ha tratado de un esfuerzo por intentar disminuir la
violencia a partir de su regulación, el resultado traducido en índices de homicidios que
se analizará a continuación permite entender que la legislación existente no ha logrado
hacer frente al actual contexto armado.
Esta respuesta normativa en materia de uso de la fuerza se traduce básicamente en dos
directivas federales de las SEDENA y la SEMAR así como un Manual común para las
dos instituciones. Dos Acuerdos, uno de la PGR y otro de la SSP. De igual manera se
traduce en 5 leyes estatales de el Distrito Federal, Oaxaca, Morelos, Puebla e Hidalgo.
El análisis de las disposiciones federales será realizado de forma exhaustiva en el
capítulo II.
El punto que quiero señalar, sin entrar por ahora en detalles sobre estas normativas, es
que, ha habido un intento por tratar de aportar una solución para disminuir los índices de
violencia armada, a través del diseño normativo.
5. Consecuencias Humanitarias
En términos generales las consecuencias humanitarias de la violencia armada están
relacionadas con la afectación a los bienes jurídicos protegidos de la población, debido a
la comisión de delitos muy diversos por parte de los actores en el marco de la violencia
armada, tales como: tráfico de drogas, secuestros, extorsiones, y homicidios de la
manera más brutal (ICG: 2013, i- iv).
Pese a lo anterior, para efectos de esta investigación, el análisis se limita mostrar las
cifras sobre homicidios relacionados con la violencia armada, puesto que el derecho a la
vida es el criterio fundamental del que parten y sobre el cual se sustentan las normas o
reglas sobre el uso legítimo de la fuerza, teniendo como prioridad la protección a la
27
integridad física de personas ajenas y como segundo objetivo el respeto de los derechos
de las personas que participan directamente en las acciones violentas. De esta manera
siendo el objetivo fundamental de la presente investigación el estudio sobre el uso de la
fuerza, solo se estudian las cifras sobre homicidios.
5.1. Violaciones del Derecho a la Vida
Sin pretender realizar un análisis exhaustivo sobre las violaciones a los derechos
humanos producidas en el contexto de violencia armada por el que atraviesa México, y
relacionando las consecuencias humanitarias con el tema central de la presente
investigación, la violación del derecho a la vida en términos de homicidios es el que
puede permitir entender los alarmantes niveles de violencia que se padecen actualmente.
El nivel de detalle de las estadísticas que a continuación pongo en consideración y que
podrían permitir establecer una relación entre el número de personas fallecidas y la
causa: uso excesivo o arbitrario de la fuerza por parte de funcionarios encargados de
hacer cumplir la ley (entiéndase tanto policía como militares) en el marco de la violencia
armada, es en realidad muy limitado. Sin embargo, de acuerdo con algunos autores,
puede haber una correlación entre la presencia de las Fuerzas Armadas y de la Policía
Federal en ciertos estados y las tasas de homicidios dolosos en los mismos (Escalante,
2011; Merino, 2011). La presencia de estas fuerzas de seguridad en los Estados, o su
mayor presencia en algunos estados más que en otros, también tiene una correlación con
la presencia de grupos de delincuencia organizada, en los que como se mostrará a
continuación las tasas de homicidios son las más elevadas del país.
Las fuentes de información que utilizo para mostrar las cifras de homicidios que pueden
estar relacionados con el uso arbitrario de la fuerza son básicamente: la Base de Datos
por Fallecimientos por presunta rivalidad delincuencial del Sistema Nacional de
Seguridad Pública (SNSP); los análisis realizados por la Organización México evalúa
que a su vez utiliza los datos proporcionados por el Instituto Nacional de Estadística y
Geografía (en adelante INEGI), la base por presunta rivalidad delincuencial y los datos
de la Compañía Lantia Consultores, así como el estudio realizado por Carlos Silva Forné
y otros para la revista Desacatos; la base de datos sobre tasas por cada 100 mil
habitantes del SNSP; las estadísticas del INEGI sobre tasas de homicidios; y, los
28
informes de actividades de la Comisión Nacional de Derechos Humanos (en adelante
CNDH) de 2006 a 2013.
En primer lugar, la Base de Datos por Fallecimientos por presunta rivalidad
delincuencial, se estableció a partir del 2006 en el marco del combate a la delincuencia
organizada. Esta base de datos solo fue elaborada hasta el año 2011 y solo es posible
tener acceso a la de ese año, las demás ya no están disponibles. Estas cifras, contienen
tanto muertes de miembros de la delincuencia organizada o que se presumen como tales,
como muertes de los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley en enfrentamientos
con estos grupos. La categorías utilizadas son las siguiente:
Muertes por ejecución: en las que la víctima o el victimario es o son
presumiblemente miembros de una organización vinculada al crimen organizado.
Muertes por enfrentamiento: las relacionadas con actos esporádicos y aislados de
violencia o alteración de la paz social por parte de las organizaciones criminales,
y con el uso de armas de fuego y equipo militar; o bien, en las que las fuerzas
policiales o armadas tuvieron que valerse de armas de fuego para hacer cumplir
la ley, o las producidas por antagonismos entre grupos del crimen organizado, o
por diferencias en el interior de los grupos criminales.
Muertes por agresión a la autoridad: las que resultan de ataques de grupos
criminales en contra de autoridades de cualquiera de los tres ordenes de gobierno,
cuando éstas no tuvieron posibilidades de responder en forma armada.
(Subrayado fuera de texto) (Vilalta, 2012: 28)
El registrar tanto las cifras sobre homicidios cometidos por parte de los funcionarios
como los cometidos por los presuntos miembros de la delincuencia organizada son
igualmente importantes y demostrativos de la necesidad de regular el uso de la fuerza en
el contexto de la violencia armada. Las reglas sobre uso de la fuerza, considero, no solo
están encaminadas a proteger los derechos a la vida y a la integridad personal de la
población en general, sino también que las afectaciones a tales derechos en la persona de
miembros de la delincuencia organizada se realice en estricto cumplimiento de las reglas
sobre uso excepcional de la fuerza letal- como se explicará en detalle en el capítulo II-.
Al mismo tiempo, las reglas de uso de la fuerza tienen un componente protector de los
propios funcionarios, puesto que, determinan no solo la forma en la que se puede usar la
29
fuerza hacia personas que generen graves situaciones en las que se ponga el peligro la
vida, sino también las medidas para que se salvaguarde la integridad y vida de los
funcionarios. Por tanto, la determinación de cifras sobre homicidios tanto de actores
estatales como no estatales es indicativo primero, de la situación de violencia armada
por la que atraviesa México y segundo del aumento que se genera de la misma por no
existir marco normativo único que regule el uso de la fuerza en este contexto.
En segundo lugar, el estudio sobre uso de la fuerza letal de Carlos Silva Forné, Catalina
Pérez y Rodrigo Gutiérrez, lo rescato, por ser el único dentro de la literatura sobre cifras
de homicidios, que intenta determinar la razonabilidad del uso de la fuerza por parte de
las fuerzas armadas y de la policía federal en “enfrentamientos” con presuntos miembros
de la delincuencia organizada de enero de 2008 a mayo de 2011. Para este análisis, los
investigadores se basan en dos fuentes de información, una oficial: las información sobre
enfrentamientos, fallecidos, heridos y detenidos suministrados por la SEDENA, y una no
oficial: archivos digitales de los periódicos El Universal y la Jornada sobre estos
enfrentamientos. Se recurrió a estas fuentes ante la ausencia de cifras oficiales que
además de registrar cifras sobre fallecidos, registren descripciones adecuadas sobre los
hechos en los enfrentamientos que permitan un análisis adecuado sobre la razonabilidad
del uso de la fuerza (Silva, Pérez y Gutiérrez, 2012).
El resultado de esta investigación arrojo que entre los años 2008 a 2011 se registraron un
total de 224 enfrentamientos entre la delincuencia organizada y fuerzas federales. En
133 enfrentamientos tuvo presencia el Ejército, en 38 la Policía Federal, en 14 la Marina,
en 26 la Policía Federal y el Ejército, en 9 el Ejército y la Marina, en 3 la Policía
Federal, el Ejército y la Marina, y, en 1 Policía Federal y Marina. Destacándose por
tanto la presencia del Ejército y la Marina en el mayor número de enfrentamientos
registrados.
Para la determinación del posible uso excesivo de la fuerza, los investigadores
construyeron el índice de letalidad a partir de la determinación del número de presuntos
delincuentes fallecidos sobre el de heridos. Para esto, concluyeron que:
30
i)
el total de fallecidos de la fuerzas de seguridad es casi 7 veces menor que el
de presuntos delincuentes (civiles)
ii)
el número de heridos en las fuerzas de seguridad es superior al de fallecidos,
mientras que los presuntos delincuentes fallecidos es siete veces más que el
número de heridos (Silva, Pérez y Gutiérrez, 2012: 54, 55).
De esta manera, el que exista un escandaloso numero de “civiles” o presuntos
delincuentes muertos en relación con el número de heridos y con el número de
miembros de las fuerzas de seguridad fallecidos, puede ser un indicador que sugiere, que
la fuerza letal podría estar siendo usada para fines diferentes a los de protección a la vida
en circunstancias extremas (Silva, Pérez y Gutiérrez, 2012: 56)
En tercer lugar, de acuerdo con el Centro de Análisis de Políticas Públicas México
Evalúa, el gran incremento en el número de muertes en México en el período que va de
2007 a 2012 está asociado al crimen organizado (México Evalúa, 2012: 6). La
organización determinó en informe de 2012 sobre víctimas visibles e invisibles de
homicidio que a partir del 2008 el incremento de los homicidios estuvo directamente
relacionado con el crimen organizado (México Evalúa, 2012: 29) y llegó a las siguientes
conclusiones en relación con la privación del derecho a la vida vinculada a las
actividades de estos grupos:
-
Del período que va de diciembre de 2006 a diciembre de 2010 la mitad de los
homicidios pueden atribuirse al crimen organizado (México Evalúa, 2012: 29)
-
La cantidad de muertes ocasionadas por el crimen organizado se concentran
sobre todo en estados del norte y algunos del sur. El desarrollo de las actividades
de los grupos de delincuencia organizada “ha causado la muerte de más del 85
por ciento de las personas que fallecieron por presunto homicidio en Sinaloa
(85.8) y Tamaulipas (85.3), y de más de la mitad en Chihuahua (76.5), Durango
(69.4), Coahuila (64.4), Aguascalientes (62.3), Sonora (60.2), Michoacán (58.7),
Nuevo León (53.1) y Guerrero (52.0).” (México Evalúa, 2012: 29)
-
De los 21 estados en los que hay más presencia de grupos de delincuencia
organizada y por tanto de fuerzas de seguridad, se pudo establecer que existe
relación directa entre su presencia y el incremento de la tasa de homicidios
31
dolosos por cada cien mil habitantes. Por ejemplo entre 2007 y 2010 la tasa de
homicidios en Juárez, Chihuahua pasó de 21.6 a 406.3 (México Evalúa, 2012:
30)
En cuarto lugar, en el período de 2011-2012, 22 mil 843 homicidios dolosos en todo el
país fueron registrados por el Secretariado Ejecutivo de Seguridad Pública dentro del
cuadro sobre tasas por cada 100 mil habitantes (SESP, 2014). Por su parte el INEGI en
informe sobre estadísticas de homicidio registrados en 2012 reveló que hubo 26 mil 037
homicidios en México, esto es, una proporción de 22 por cada 100 mil habitantes, siendo
Chihuahua y Guerrero con el índice más alto de 77 por cada 100 mil habitantes, frente a
Aguascalientes con 4 por cada 100 mil y Yucatán con 2 como las entidades federativas
con los índices más bajos (INEGI, 2013). Si bien el informe no relaciona los homicidios
con la actividad delincuencial, es visible que las Entidades Federativas con más tasas de
homicidios por cada 100 mil habitantes son justamente aquellas en donde la presencia de
la delincuencia organizada es más fuerte y por tanto de las fuerzas armadas y de policía.
En quinto lugar, durante el año de 2013 la SEGOB, SEDENA, SEMAR, así como la
PGR y la Comisión Nacional de Seguridad (CNS) en comunicado conjunto informaron
que se habían registrado 954 homicidios en el mes de mayo (“En mayo murieron, 2013),
es decir, 30.7 homicidios diarios relacionados con la delincuencia organizada. Este
documento ya no se encuentra en ninguna de los sitios web de las instituciones.
En el período diciembre 2012 a mayo 2013 en dicho comunicado se informó el registro
de 6 mil 247 homicidios dolosos en todo el país (“En mayo murieron, 2013). Por su
parte el Secretariado Ejecutivo de Seguridad Pública señala con base en las denuncias
ante las Procuradurías de las 32 entidades federativas, que durante el año 2013 se
registró un total de 18 mil 147 homicidios dolosos en todo el país (SESP, 2014).
Por último, las quejas recibidas por la CNDH en contra de las fuerzas de seguridad
permiten entender el problema desde la perspectiva estatal y de la escalada de la
violencia 2006-2013. En el período que va de 2006 a 2010 las quejas por violaciones a
los derechos humanos recibidos por la CNDH fueron en su mayoría contra la SEDENA
y proporcionalmente estas quejas aumentaron 677.4% de 2006 a 2010 (Silva C, Pérez C
y Gutiérrez, R, 2012: 50).
32
Las quejas por violaciones a los derechos humanos interpuestas en contra de autoridades
del sector de seguridad pública como la SEDENA, SEMAR, PGR, Policía Federal
Preventiva y la SEGOB tienen un aumento exponencial de 2006 a 2012 y una ligera
disminución en 2013, año en el que el Órgano Administrativo Desconcentrado
Prevención y Readaptación Social de la Secretaría de Seguridad Pública (OADPR) se
perfiló como la autoridad con más quejas.
Cuadro 1. Quejas presentadas contra las autoridades de seguridad pública ante la
CNDH 2006-2013
Año
Expedientes de
queja registrados
entre el 1 de enero
y el 31 de
diciembre
No. De expedientes
de queja que
señalan como
responsable a la
SEDENA
2006
5.475
182
2007
5.244
367
2008
6.004
1230
2009
6.083
1791
2010
6.916
1415
2011
8.995
1695
2012
11.011
1503
2013
9.008
811
No. De expedientes
de queja que
señalan como
responsable al
OADPR
1292
Tabla elaborada con base en los informes de actividades de la CNDH 2006, 2007, 2008,
2009, 2010, 2011, 2012, 2013
Como se puede ver de lo anteriormente expuesto, las consecuencias humanitarias en lo
relacionado con las violaciones del derecho a la vida son realmente alarmantes en lo que
va del período 2006 a 2013. El recrudecimiento de la violencia armada vinculada a las
33
actividades de la delincuencia organizada trae consecuencias en la vida de las personas
vinculadas o no con esta violencia.
Las reglas que rigen los “enfrentamientos” por parte de las fuerzas armadas y de policía
están generando la posibilidad de que la fuerza letal sea la regla y no la excepción, y sea
usada para fines diferentes a la protección de la vida. En este sentido, siendo el
fundamento de las reglas sobre uso de la fuerza el derecho a la vida, el contexto
mexicano estudiado en estos términos, permite concluir la necesidad imperante de la
expedición de un marco normativo que regule de manera única entre los distintos niveles
de poder y entre las instituciones de seguridad pública, el uso legítimo de la fuerza, a fin
de que los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley (policías y militares que
ejercen funciones de mantenimiento del orden) dispongan de reglas claras cuando tengan
que ejercerla.
El argumento se fundamenta en las cifras de violaciones del derecho a la vida y el
primer paso en la serie de medidas que se requieren para su garantía y protección es la
reglamentación por parte del Estado, como explicaré en los capítulos posteriores.
34
CAPITULO II
ANÁLISIS DESDE EL DIDH DE LOS MARCOS NORMATIVOS NACIONALES
SOBRE USO DE LA FUERZA
Introducción
A partir de la descripción del contexto de violencia armada en México presentada en el
capítulo anterior, expuse, como es posible que las consecuencias de la falta de
regulación única sobre uso de la fuerza en el país puedan ser traducidas en cifras de
violaciones del derecho a la vida. De esta manera, el análisis sobre hechos precedente
me permite trasladar dicho análisis en el presente capítulo a uno sobre derechos y
obligaciones en materia de uso de la fuerza. Por tanto, el análisis que realizaré tendrá
como fin desarrollar el objetivo dos planteado para esta investigación, estudiando los
marcos normativos sobre uso de la fuerza existentes en México en análisis paralelo a los
estándares internacionales y regionales en la materia.
Para el análisis y estudios propuestos, utilizaré los estándares internacionales y
regionales en la materia principalmente, así como las relatorías de Naciones Unidas y la
doctrina del CICR en relación con las reglas de aplicación de uso de la fuerza en otras
situaciones de violencia que no son conflictos armados en el sentido del DIH, como
complemento. Estos estándares internacionales se encuentran señalados en dos
instrumentos principales (documentos anexos a la presente investigación): i) El Código
de Conducta para Funcionarios encargados de hacer cumplir la Ley (en adelante el
Código o el Código de Conducta o CCFEHCL) aprobado por Asamblea General de
Naciones Unidas el 17 de diciembre de 197912 y, ii) Los Principios Básicos sobre el
Empleo de la Fuerza y de armas de fuego por los Funcionarios encargados de hacer
cumplir la Ley (en adelante los principios básicos o los principios o PBEFAF),
adoptados por el Octavo Congreso de las Naciones Unidas sobre Prevención del Delito y
12
Está compuesto por ocho artículos diseñados con varios objetivos: i) los principios precisados en el código deben ser utilizados en
las legislaciones y en las prácticas estatales y observados por los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley (en adelante los
funcionarios), ii) evita las posibilidades de abuso por parte de los funcionarios en el ejercicio de sus funciones, y iii) exhorta a los
funcionarios a respetar y defender los derechos humanos (en adelante DH), prohíbe la tortura, declara que el recurso a la fuerza se
dará sea estrictamente necesario y exige la protección de las personas bajo custodia (Naciones Unidas, 1979: 1). Las reglas del
código son un conjunto de disposiciones preventivas.
35
Tratamiento del Delincuente, celebrado en la Habana, Cuba del 27 de agosto al 7 de
septiembre de 199013.
Por su parte los estándares interamericanos, se encuentran en la jurisprudencia de la
Corte Interamericana de Derechos Humanos (en adelante la Corte o Corte IDH) sobre
uso de la fuerza, en la que los Principios Básicos y el Código de Conducta 14 han sido
objeto de análisis, reiteración y desarrollo o profundización. Esta jurisprudencia
corresponde básicamente a las siguientes sentencias: Caso Neira Alegría y otros Vs.
Perú, Sentencia de 19 de enero de 1995; Caso Caracazo Vs. Venezuela, Sentencia de 11
de noviembre de 1999; Caso de los “Niños de la Calle” (Villagrán Morales y otros).
Sentencia de 19 de noviembre de 1999; Caso Durand y Ugarte Vs. Perú Sentencia del 16
de agosto de 2000; Caso del Penal Miguel Castro Castro Vs. Perú, Sentencia de 25 de
noviembre de 2006; Caso Montero Aranguren y otros (Retén de Catia) Vs. Venezuela,
Sentencia de 5 de julio de 2006; Caso Zambrano Vélez y otros Vs. Ecuador, Sentencia
de 4 de julio de 2007; Caso Familia Barrios Vs. Venezuela, Sentencia de 4 de julio de
2007; Caso Uzcátegui y otros Vs. Venezuela, Sentencia de 3 de septiembre de 2012; y,
Caso Nadège Dorzema y otros Vs. República Dominicana, Sentencia de 24 de octubre
de 2012.
Lo que pretendo a partir del estudio de los estándares tanto del sistema universal como
de los interamericanos es lograr un diálogo sustantivo entre los mismos, a fin de lograr
abordar los criterios sobre reglas de uso de la fuerza de una manera sistemática y dando
cuenta de la forma en que los estándares internacionales e interamericanos se reiteran, se
complementan y en algunos puntos se desarrollan. El entendimiento y sistematización de esta manera- de los criterios que los Estados deben adoptar y desarrollar en la
13
De acuerdo con el preámbulo, los principios fueron adoptados en primer lugar considerando el servicio social que constituye el
ejercicio de la función que realizan los funcionarios, su bienestar y seguridad y la labor fundamental que desempeñan en la
protección del derecho a la vida, la libertad y seguridad de las personas. En segundo lugar teniendo en cuenta las normas sobre el
recurso excepcional al uso de la fuerza y las circunstancias en las que se puede recurrir a ella establecidas en el Código de Conducta
y en las Reglas Mínimas sobre el Tratamiento de los Reclusos. En tercer lugar los principios fueron adoptados teniendo en cuenta la
resolución 14 del Séptimo Congreso de las Naciones Unidas sobre la Prevención del Delito y Tratamiento del Delincuente, celebrado
en Verenna, Italia, relacionada con la importancia de conciliarse el recurso al uso de la fuerza y armas de fuego con el respeto de los
DH. Por último teniendo presente la resolución 1986/10 sección IX (del 21 de mayo de 1986) del Consejo Económico y Social en el
cual se invitó a los Estados miembros a aplicar el Código de Conducta, invitación acogida por la Asamblea General en resolución
41/149 (4 de diciembre de 1986). Los principios deben ser tenidos en cuenta y respetados por los gobiernos a nivel legislativo y a
nivel práctico específicamente por parte de los funcionarios así como de jueces, fiscales, abogados, miembros del poder ejecutivo y
legislativo y por la sociedad (Naciones Unidas, 1990).
14
La discusión acerca del carácter vinculante u orientador de los criterios sobre uso de la fuerza establecidos en estos instrumentos y
en la jurisprudencia de la Corte IDH, y la determinación de su obligatoriedad y vinculación por parte de México será efectuada en el
capítulo III.
36
regularización del uso de la fuerza me va permitir realizar el análisis de la legislación
existente en la materia, así como la posterior identificación de los criterios propios de
una ley, un protocolo y una política pública que serán objeto de análisis en el capítulo
III.
El desarrollo de este capítulo lo estructuré de la siguiente manera. En primer lugar, el
análisis parte del fundamento de las reglas de uso de la fuerza en el marco de los DH,
esto es, el estudio del contenido de los derechos a la vida y a la integridad personal así
como de las obligaciones que estos exigen por parte del Estado, el contenido de los
conceptos de uso de la fuerza y uso de armas de fuego y/o fuerza letal como
consecuencia de la inexistencia legal de la definición en el derecho internacional de los
derechos humanos (en adelante DIDH); la explicación de los tipos de disposiciones que
se deben tener en cuenta según se trate de la etapa preventiva, concomitante o posterior
al uso de la fuerza de conformidad con el esquema propuesto por la Corte; los principios
rectores del uso de la fuerza; y las reglas sobre la excepcionalidad de su uso.
En segundo lugar, explicaré todas las medidas que buscan dar operatividad a las normas
y principios que conforman el marco sobre uso de la fuerza tales como: la
reglamentación del uso de la fuerza, la capacitación y entrenamiento de los funcionarios,
los criterios para dotarlos de armas y equipos adecuados, los criterios de planeación de
las operaciones y los criterios para presentar informes, realizar investigaciones e
imponer sanciones correspondientes. Explicaré en este marco a qué tipo de medida
obedece cada uno de estos tópicos a fin de entender mucho mejor los criterios
orientadores.
En tercer lugar, procederé a realizar un análisis de los temas relacionados con el uso de
la fuerza como lo son la prohibición de tortura, el uso de la fuerza hacia personas
privadas de libertad, y todas las consideraciones relativas al tratamiento de personas
heridas y fallecidas después de las operaciones, así como los deberes de especial
consideración hacia personas en situación de vulnerabilidad.
37
En cuarto y último lugar, procederé al análisis de la legislación existente en México
sobre uso de la fuerza con base en todos los estándares y criterios internacionales e
interamericanos explicados y analizados previamente, lo cual me permitirá cumplir
plenamente con el objetivo planteado así como demostrar la falta de unificación de
criterios y la no adecuación de las disposiciones de derecho interno al marco
internacional. Este análisis planteará la antesala para responder a la pregunta de
investigación y elaborar la propuesta pretendida.
Para un mejor entendimiento del desarrollo del texto, por funcionarios encargados de
hacer cumplir la ley (en adelante funcionarios), de acuerdo con los comentarios al
artículo 1 del Código de Conducta y la jurisprudencia interamericana, deberán
entenderse incluidas a todas las autoridades que ejerzan funciones de policía, es decir,
tanto policías en el sentido estricto del término como autoridades militares que ejerzan
funciones de policía15 (Consejo de Derechos Humanos, 2014: II.A)
1. El derecho a la vida y a la integridad personal
El respeto, protección y garantía de los derechos a la vida y a la integridad personal,
consagrados en los artículos 4 y 5 respectivamente de la Convención Americana, es el
fundamento mismo del marco sobre uso de la fuerza en el mantenimiento del orden, – o
en el marco de los DH - es decir, toda regulación sobre en esta materia se debe
fundamentar en la protección de estos derechos. Bajo este fundamento, la Corte IDH ha
señalado los criterios fundamentales que deben tener en cuenta los Estados en materia de
uso de la fuerza y armas de fuego, recordándoles para estos efectos, la importancia que
tienen los Principios Básicos y el Código de Conducta. Estos instrumentos se basan en
15
La seguridad pública, de acuerdo con Moloeznik y Montero, se basa en la protección humana, en la cual el objetivo es el bienestar
ciudadano en su vida, integridad y libertad personales así como el mantenimiento de la paz y el orden público (artículos 2 y 3 Ley
General del sistema general de Seguridad Pública), por tanto el mantenimiento del orden le corresponde por tanto a las fuerzas
policiales (Moloeznik, 2011: 146; Montero, 2012: 13-15). A pesar de esta definición, al final, las fuerzas armadas mexicanas pueden
desarrollar funciones de policía en el mantenimiento del orden y en la lucha contra el delito (Moloeznik, 2011: 160). De esta manera,
“la participación de las fuerzas armadas en el ámbito de la seguridad pública e interior, de jure en México vive bajo el amparo del
Estado de Derecho; pero de facto, el estado de excepción o de emergencia domina el escenario político nacional, cuestionando los
principios de legalidad y seguridad jurídica” (Moloeznik, 2010: 1-15). Este interesante tema puede ser objeto de una tesis completa,
por tanto para efectos de la presente investigación, las autoridades militares desarrollan funciones de policía en el mantenimiento del
orden y por tanto se entienden dentro de la categoría de funcionarios encargados de hacer cumplir la ley. Este entendimiento, basado
en el Código de Conducta y en la jurisprudencia de la Corte IDH, así como en el Consejo de Derechos Humanos (Informe del
Relator Especial sobre ejecuciones extrajudiciales, sumarias y arbitrarias, 2014: II.A) permite que todo el entramado de normas y
principios del marco sobre uso de la fuerza se apliquen también a las fuerzas militares y se otorgue por tanto una mayor protección a
los DH de las personas.
38
esta protección fundamental desde las funciones y obligaciones propias de los
funcionarios, sin embargo, no desde el contenido de los derechos, siendo la Corte la que
desarrolla este contenido y lo encuadra dentro de las obligaciones de los Estados.
Desde la jurisprudencia interamericana, la Corte ha recordado el carácter esencial del
derecho a la vida en relación con los demás derechos, pues de la garantía de este derecho
depende la realización de los demás. En este sentido, el derecho a la vida es:
un derecho humano fundamental, cuyo goce es un prerrequisito para el disfrute
de todos los demás derechos humanos. De no ser respetado, todos los derechos
carecen de sentido (…) no siendo admisibles enfoques restrictivos del mismo.
(…) el derecho fundamental a la vida comprende, no sólo el derecho de todo ser
humano de no ser privado de la vida arbitrariamente, sino también el derecho a
que no se le impida el acceso a las condiciones que le garanticen una existencia
digna (Corte IDH, Caso Villagrán Morales y otros vs. Guatemala, 1999: 144)
En el marco del uso de la fuerza, el derecho a la vida y el mantenimiento del orden son
difíciles de equilibrar. Por un lado, los estados tienen la facultad y la obligación de
mantener el orden público, pudiendo, cuando las circunstancias así lo exijan, recurrir al
uso de la fuerza y a armas de fuego, pero por el otro lado, los estados tienen de igual
manera la obligación de garantizar los DH especialmente el derecho a la vida y a la
integridad personal.
El balance entre estas dos obligaciones podrá generarse en mi opinión y respaldada por
los estándares desarrollados por la Corte, a través de la regulación del uso de la fuerza
por parte del Estado, como una medida preventiva de protección de los derechos a la
vida y a la integridad física. Lo anterior dado que, el uso de la fuerza en el
mantenimiento del orden es una facultad del Estado aunque ésta implique la privación de
la vida en algunas circunstancias sin generar responsabilidad estatal, lógicamente
siempre que las privaciones no se hayan podido evitar a pesar de haberse respetado las
reglas (Corte IDH, Caso Neira Alegría vs. Perú, 1995: pár. 74).
En este sentido, la Corte ha señalado que el Estado tiene la facultad “e incluso la
obligación (…) de garantizar la seguridad y mantener el orden público (…)” (Corte IDH,
Caso Neira Alegría vs. Perú, 1995: pár.75; Caso Montero Aranguren vs. Venezuela,
2006: pár. 70). Sin embargo, en el ejercicio de esa facultad “el Estado no puede
39
desbordar el uso de la fuerza con consecuencias letales (…) justificándose en la sola
existencia de la situación” (Corte IDH, Caso Montero Aranguren vs. Venezuela, 2006:
pár.70). Este argumento lo basa la Corte, a partir del derecho a no ser privado de la vida
arbitrariamente contenido en el artículo 4.1 de la Convención Americana. Por lo cual, en
el marco de las acciones del Estado para mantener el orden en la lucha contra el crimen,
ésta “debe desarrollarse dentro de los límites y conforme a los procedimientos que
permitan preservar tanto la seguridad pública como el pleno respeto a los derechos
humanos” (Corte IDH, Caso Zambrano Vélez vs. Ecuador, 2007: pár. 96).
El razonamiento de la Corte sobre el contenido del derecho a la vida, supone un
desarrollo y complemento al principio básico 5 literal b, en el cual se señala que cuando
el uso de las armas de fuego sea inevitable, los funcionarios deberán reducir “al mínimo
los daños y lesiones y respetarán y protegerán la vida” (PBEFAF, principio 5). En este
mismo sentido, en la regulación del uso de la fuerza basado en la protección del derecho
a la vida y a la integridad física, se debe entender que tendrá que basarse de igual forma
en el respeto y protección de todos los DH en general, los cuales son realizables si se
protege la vida, de conformidad con el artículo 2 del Código de Conducta, el cual señala:
“En el desempeño de sus tareas, los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley
respetarán y protegerán la dignidad humana y mantendrán y defenderán los derechos
humanos de todas las personas” (CCFEHCL, Art. 2)16.
En materia de obligaciones respecto del derecho a la vida en el marco del uso de la
fuerza, al Estado se le imponen obligaciones positivas y negativas. De esta manera y de
conformidad con el artículo 4, relacionado con el artículo 1.1 de la Convención
Americana, la Corte ha reiterado que el Estado a través de sus agentes no podrá privar
arbitrariamente de la vida a ninguna persona como obligación negativa, y al mismo
tiempo deberán adoptar “las medidas apropiadas para proteger y preservar el derecho a
16
El comentario al artículo 2 del Código de Conducta señala que los DH a los cuales se refiere su mandato son aquellos
determinados y protegidos principalmente en los siguientes instrumentos internacionales – principalmente más no los únicos- : La
Declaración Universal de los Derechos Humanos, el Pacto Internacional de los Derechos Civiles y Políticos, la Declaración Sobre la
Protección de Todas las Personas contra la Tortura y Otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes, La Declaración de las
Naciones Unidas sobre la eliminación de todas las formas de discriminación racial, La Convención Internacional sobre la
Eliminación de Todas las Formas de Discriminación Racial, La Convención Internacional sobre la Represión y el castigo del Crimen
de Apartheid, La Convención para la Prevención y Sanción del Delito de Genocidio, Las Reglas Mínimas para el Tratamiento de los
Reclusos y La Convención de Viena sobre las relaciones consulares (Naciones Unidas, 1979).
40
la vida” (Corte IDH, Caso Villagrán Morales vs. Guatemala, 1999: pár. 144; Caso Penal
Castro Castro vs. Perú, 2006: pár. 237; Caso Zambrano Vélez vs. Ecuador, 2007: pár.
80) como obligación positiva.
En la materialización de la obligación positiva, la Corte ha señalado en concordancia
con los principios 18, 19 y 20, que “los Estados deben adoptar las medidas necesarias
para crear un marco normativo adecuado que disuada cualquier amenaza al derecho a la
vida (…). De manera especial los Estados deben vigilar que sus cuerpos de seguridad, a
quienes les está atribuido el uso de la fuerza legítima, respeten el derecho a la vida de
quienes se encuentran bajo su jurisdicción” (Corte IDH, Caso Montero Aranguren vs.
Venezuela, 2006: pár. 64,65,66).
Bajo está obligación, la Corte, en materia de
reparación ante uso ilegal, innecesario y desproporcionado de la fuerza, ha señalado que
las capacitaciones a funcionarios a las que se refieren los principios mencionados –los
cuales se explicarán más adelante-
constituyen una garantía de no repetición de
violación del derecho a la vida y a la integridad personal (Corte IDH, Caso Nadège
Dorzema vs. República Dominicana: pár. 270).
2. Conceptualización: uso de la fuerza, uso de armas de fuego y uso de la fuerza
letal
El concepto de uso de la fuerza no ha sido definido ni por los Principios Básicos, ni por
el Código de Conducta ni por la Corte IDH en jurisprudencia, lo cual significa que no
existe una definición legal en el DIDH (CICR, 2014: 247) y por lo tanto no hay
determinación legal de su campo de aplicación. La definición de estos conceptos debe
integrarse a toda regulación normativa sobre uso de la fuerza. Pese a que no existe
definición legal, en términos generales puedo afirmar que el uso de la fuerza se refiere a
un conjunto de reglas o normas que tienen por objeto la protección de la vida e
integridad de las personas regulando las actuaciones de los funcionarios en el marco del
mantenimiento del orden o de los DH ante situaciones violentas.
De acuerdo con el CICR, el uso de la fuerza en el marco del DIDH, es entendido como
un conjunto de principios y normas en virtud de los cuales las personas pueden esperar
ciertos niveles de protección por parte de las autoridades, por el mero hecho de ser
41
personas (CICR, 2008:12). Por su parte, el uso de armas de fuego, y de fuerza letal,
entendidos dentro del concepto de uso de la fuerza, considero, se refiere de igual manera
a todas los normas y principios que protegen a la persona en caso de que estas deban ser
utilizadas. Se trata sobre todo de normas de excepcionalidad. En este sentido, las normas
y principios sobre el uso de armas y de fuerza letal, buscan por un lado, establecer una
prohibición general de hacer uso de armas de fuego y de cualquier otro tipo de arma
cuya utilización pueda resultar letal, y por el otro lado, regular la forma en la que se
puede recurrir a estos medios atendiendo siempre a la protección de las personas.
El Código de Conducta por ejemplo, señala que los funcionarios tienen la obligación de
antes de hacer uso de medios violentos, procurar, en el ejercicio de sus funciones utilizar
vías alternas como procurar no hacer uso de armas de fuego (CCFEHCL, Art. 3.c). Y los
Principios básicos por otro lado, establecen en el principio 9 la prohibición general del
uso de armas y de fuerza letal únicamente bajo la excepcionalidad de defensa propia o
de terceros en caso de peligro inminente de muerte o lesiones graves (PBEFAF,
principio 9).
3. Medidas preventivas, concomitantes y posteriores al uso de la fuerza
La Corte en el marco de la necesidad de reglamentación del uso de la fuerza, ha
establecido un esquema de medidas preventivas, concomitantes y posteriores que deben
integrar el marco jurídico del uso de la fuerza. Todas estas medidas han sido
consideradas en función de la garantía del derecho a la vida y a la integridad personal
(Corte IDH, Caso Nadège Dorzema y otros vs. República Dominicana, 2012). En este
sentido, es necesario que en el diseño de un marco jurídico sobre el uso de la fuerza, se
regulen, en el cuerpo jurídico mismo, las medidas necesarias que se deben prever y
respetar en cada una de las etapas.
De esta manera, para que el recurso al uso de la fuerza y a armas de fuego pueda
realizarse en el más estricto respeto, protección y garantía de los derechos a la vida y a la
integridad personal, la reglamentación en materia de uso de la fuerza debe contener
previsiones sobre las medidas preventivas necesarias, tales como: contar con un marco
normativo en el cual se regule todo lo referido a la determinación de los criterios de
selección, entrenamiento y capacitación constantes a los funcionarios así como la
42
determinación de la manera en que se les va a dotar de un equipo defensivo y protector
adecuado.
De igual manera, el marco jurídico regulatorio deberá contener disposiciones dirigidas a
reglamentar las acciones concomitantes al uso de la fuerza, esto es, los momentos en los
cuales se puede recurrir a la fuerza, para lo cual es necesario que se señale: la forma en
la que se deben planear los operativos teniendo en cuenta siempre de manera estricta los
principios rectores del uso de la fuerza y los criterios para la utilización de la fuerza letal
y de armas de fuego.
Por último el marco jurídico deberá señalar la forma de actuación posterior a que se ha
hecho uso de la fuerza, por tanto se deberán: prever los procedimientos y directrices para
la elaboración de informes por parte de los funcionarios que hicieron uso de la fuerza,
las investigaciones necesarias que se deban realizar y en su caso las sanciones
correspondientes a que haya lugar. En este mismo sentido se deberán determinar los
procedimientos sobre la obligación de permitir el trato debido a las personas afectadas
por el uso de la fuerza y de armas de fuego.
4. Principios Rectores del uso de la fuerza
Entendidos los conceptos de uso de la fuerza, y las medidas a tomar en cada etapa, es
fundamental comprender el contenido de los principios rectores que la rigen. Estos
principios deben estar consagrados en el marco jurídico que regule el uso de la fuerza y
se constituyen como una medida de carácter concomitante, puesto que, éstos deben regir
las acciones de planeación de las operaciones en general, así como cualquier tipo de
reacción en el que sea indispensable recurrir a la fuerza y a armas de fuego. De acuerdo
con la jurisprudencia de la Corte, los principios rectores son el principio de legalidad, de
absoluta necesidad y de proporcionalidad.
Legalidad: en concordancia con los principios básicos, la legalidad del uso de la fuerza
se refiere, a la obligación general de los gobiernos de adoptar y aplicar normas y
reglamentos sobre el empleo de la fuerza y armas de fuego (PBEFAF, principio 1), a la
obligación de adoptar en su legislación como delito su empleo arbitrario o abusivo
(PBEFAF, principio 7), a la prohibición de invocar circunstancias excepcionales como la
43
inestabilidad política interna o cualquier otra para justificar el incumplimiento de los
principios básicos (PBEFAF, principio 8), y a la reglamentación sobre las circunstancias
específicas en las que se puede hacer uso de armas de fuego (PBEFAF, principio 11).
De igual manera este principio se refiere a que los funcionarios solo podrán ejercer sus
funciones en cumplimiento y respeto de los deberes que les impone la ley, mandatos
éstos, establecidos en el Código de Conducta, específicamente en los artículos 1 y 8
(CCFEHCL, Arts. 1, 8).
En reiteración de los anteriores mandatos, la Corte en el caso Nadège Dorzema vs.
República Dominicana, señaló que el principio de legalidad se refiere a que “el uso de la
fuerza debe estar dirigido a lograr un objetivo legítimo (…). Frente a ello, la legislación
y entrenamiento debían prever la forma de actuación” (Corte IDH, 2012: pár. 85). De
esta manera, el principio de legalidad en el marco del mantenimiento del orden exige
que en los eventos en los que se haga uso de la fuerza, ésta debe estar dirigida a lograr
un objetivo legítimo, y el logro de dicho objetivo tiene que estar precedido por una
forma de actuación legal en la situación dada, es decir, los medios empleados para lograr
el objetivo deben ser legales. El objetivo legítimo no puede ser otro que proteger una
vida frente a un peligro directo.
Absoluta Necesidad: este principio dicta la obligación de verificar si se pueden utilizar
otros medios disponibles para proteger la vida e integridad de la persona o proteger la
situación, antes de hacer uso de la fuerza o de armas de fuego. (Corte IDH, Caso Nadège
Dorzema vs. República Dominicana: 2012: pár. 85). De esta manera el uso de la fuerza
debe estar regido por la excepcionalidad, y su uso debe estar debidamente planificado y
limitado, por lo que “solo podrá hacerse uso de la fuerza o de instrumentos de coerción
cuando se hayan agotado y hayan fracasado todos los demás medios de control” (Corte
IDH, Caso Montero Aranguren vs. Venezuela, 2006: pár. 67).
La Corte IDH, citando al Tribunal Europeo de Derechos Humanos, (en adelante TEDH)
ha señalado que no se puede sostener que se cumpla con el requisito de absoluta
necesidad “para utilizar la fuerza contra personas que no representen un peligro directo,
“inclusive cuando la falta del uso de la fuerza resultare en la perdida de la oportunidad
44
de captura” ” (TEDH, Caso Kakoulli vs. Turquía, 2005: pár.108 En: Corte IDH, Caso
Nadège Dorzema vs. República Dominicana: 2012: pár. 85). De esto, puedo señalar, que
el requisito de absoluta necesidad para hacer uso de la fuerza, exige que se materialice
un peligro en concreto y no solamente la imposibilidad de cumplir con el objetivo, por
ejemplo, la imposibilidad de capturar a una persona cuando esta no representa un
peligro.
El razonamiento de la Corte se encuadra dentro del principio 4 y dentro del artículo 3 del
Código de Conducta al reiterar la excepcionalidad que debe regir el uso de la fuerza y de
armas de fuego, pues se exige la utilización de todo tipo de medios no violentos antes de
recurrir a los coercitivos (CCFEHCL, Art. 3; PBEFAF, principio 4).
Proporcionalidad: este principio es una imposición de límites al uso de la fuerza por
parte de los funcionarios, su utilización debe ser proporcionada al peligro que entraña
una situación determinada (Corte IDH, Caso Durand y Ugarte vs. Perú, 2000: pár. 68).
De acuerdo con la Corte, el principio de proporcionalidad se refiere por un lado a que “el
nivel de fuerza utilizado debe ser acorde con el nivel de resistencia ofrecido” (Corte
IDH, Caso Nadège Dorzema vs. República Dominicana: 2012: pár. 85) de conformidad
con los principios 5 y 9 (PBEFAF, principios 5, 9). Además en el respeto del requisito
de proporcionalidad la Corte ha señalado, siguiendo el principio 2 sobre uso
diferenciado de la fuerza, el principio 4 sobre utilización de medios no violentos antes de
recurrir al uso de armas de fuego, el principio 5 en relación con las exigencias de
respetar y cumplir cuando sea inevitable hacer uso de armas de fuego y el principio 9
sobre las circunstancias en las que se autoriza recurrir al uso de la fuerza (PBEFAF,
principios 2,4,5,9) lo siguiente:
los agentes deben aplicar un criterio de uso diferenciado y progresivo de la
fuerza, determinando el grado de cooperación, resistencia o agresión de parte del
sujeto al cual se pretende intervenir y con ello, emplear tácticas de negociación,
control o uso de fuerza, según corresponda (Corte IDH, Caso Nadège Dorzema
vs. República Dominicana: 2012: pár. 85)
En el Caso Neira Alegría vs. Perú la Corte explica para el caso en particular, como
funciona el requisito de proporcionalidad en el uso de la fuerza. Partiendo del hecho no
45
discutible de que el Estado tiene el derecho de hacer uso de la fuerza en el
mantenimiento del orden, y que ésta pueda implicar la privación de la vida, la Corte
contrasta las circunstancias del caso: alta peligrosidad de los detenidos en el Pabellón
Azul del Penal San Juan Bautista y el hecho de que estuvieran armados, (Corte IDH,
Caso Neira Alegría vs. Perú, 1995: pár. 74) con el uso desproporcionado de la fuerza:
demolición del pabellón (Corte IDH, Caso Neira Alegría vs. Perú, 1995: pár. 48). Así lo
señaló la Corte:
(…)la alta peligrosidad de los detenidos en el Pabellón Azul del Penal San Juan
Bautista y el hecho de que estuvieren armados, no llegan a constituir, en opinión
de esta Corte, elementos suficientes para justificar el volumen de la fuerza que se
usó en éste y en los otros penales amotinados y que se entendió como una
confrontación política entre el Gobierno y los terroristas reales o presuntos de
Sendero Luminoso (supra párr. 52) (…) (Corte IDH, Caso Neira Alegría vs.
Perú, 1995: pár. 74).
El principio de proporcionalidad, por tanto, obedece a la exigencia de tener límites al
momento de hacer uso de la fuerza. El cumplimiento de este principio no solo se
acredita cuando se argumenta su utilización en haberse alcanzado el objetivo propuesto,
sino en la peligrosidad de la situación o de la persona y en el recurso a medios
diferenciados de uso de la fuerza.
Los anteriores principios rectores, son los clásicos en el uso de la fuerza, pero, existen
otros principios rectores que desde mi perspectiva deberían también incluirse en las
reglamentaciones sobre uso de la fuerza, aunque parezcan estar implícitos en los
anteriormente explicados. Sin embargo, desde una perspectiva de DH, entre mejor se
expliquen las normas y sobre todo las prohibiciones mayor protección se puede otorgar
a las personas. Estos principios son los siguientes.
Precaución: según este principio, se deben considerar y tomar todas las medidas
posibles antes de hacer uso de la fuerza, sea en general o de armas de fuego y/o letal, así
como “evitar poner en peligro o lesionar a personas ajenas a la situación” y adoptar
todas las medidas para reducir al mínimo los daños (CICR, 2012: 19).
Todas las medidas de precaución deben tomar en cuenta el contexto en el que se podría
llegar a hacer uso de la fuerza (Heyns, 2014: pár. 73, 74) por ejemplo si trata de un
46
espacio abierto o cerrado o con gran presencia de población civil, tendrá que
considerarse en el marco de este principio la especial situación de vulnerabilidad en la
que se pueden encontrar las personas hacia las cuales se hace uso de la fuerza o que se
encuentran en el momento pero son ajenas a la situación.
No discriminación: de acuerdo con este principio, los funcionarios no podrán ejercer
niveles más altos de violencia contra personas en razón de su raza, color, etnia, sexo,
género, religión, nacionalidad o inclinaciones políticas 17 , y en general por cualquier
categoría en la que se está prohibido discriminar.
Este principio debe observarse no solo al momento en que se decida hacer uso de la
fuerza, sino además, al momento de rendir cuentas por este uso. En este sentido, de
acuerdo con el informe del relator especial sobre ejecuciones extrajudiciales, sumarias o
arbitrarias, la discriminación en el marco de las operaciones en el mantenimiento del
orden “también repercute en las pautas de rendición de cuentas” (Heyns, 2014: pár. 74).
El principio de no discriminación debe regir el uso de la fuerza en todas las etapas:
preventivas, concomitantes y posteriores.
Accountability
18
: este principio se refiere a la obligación de rendir cuentas
(Abramovich, 2006: 14). El CICR, ha señalado que la rendición de cuentas o
accountability deber ser también principio rector del uso de la fuerza (CICR, 2014: 247).
Este principio exige que cuando los funcionarios han hecho uso de la fuerza, están
obligados a rendir cuentas de las consecuencias. Si bien esta obligación comienza por el
funcionario considerado individualmente, ésta se extiende a los superiores jerárquicos,
colegas que han sido testigos, la institución a la cual pertenece el funcionario y al Estado
(CICR, 2014: 250).
El principio se fundamenta en el principio básico 22, al exigir a los Estados establecer
“procedimientos eficaces para la presentación de informes y recursos” (PBEFAF,
principio 22) para todos los eventos en que se haga uso de la fuerza, y en el principio 23
17
En general no se podrán aumentar los niveles de uso de la fuerza sobre la base de las denominadas categorías sospechosas. De
acuerdo con Roberto P. Saba, las categorías sospechosas son “aquellas características de las personas en virtud de las cuales está
prohibido discriminar” (Saba, 2008: 697).
18
El principio de accountability no tiene traducción al español.
47
que establece el derecho de las víctimas y de sus familiares a acceder, ya sea
directamente o través de representante legal, a procesos independientes incluido el
judicial (PBEFAF, principio 23).
En el marco del cumplimiento de este principio, el CICR ha señalado que se deberá
cumplir con lo dispuesto en los principios básicos 7 y 8, legislando como delito el
empleo arbitrario de la fuerza o de armas de fuego (PBEFAF, principio 7) y prohibiendo
la posibilidad de invocar circunstancias excepcionales internas para justificar la
violación de los principios (PBEFAF, principio 8) (CICR, 2014: 250). Dentro de este
principio también están contemplado lo relacionado a la responsabilidad del superior
establecida en el principio 24, la prohibición de alegar obediencia debida como causal de
exculpación establecida en el principio 26 y el deber de tomar medidas para que no se
impongan sanciones a los funcionarios que en el cumplimiento del Código de Conducta
y de los principios básicos se nieguen a hacer uso de la fuerza (CICR, 2014: 251).
5. Excepcionalidad del uso de la fuerza, de armas de fuego y fuerza letal
La excepcionalidad del uso de armas de fuego y/o fuerza letal o que pudiera ser letal,
está basado en los principios rectores, y en criterios específicos para recurrir a ella. La
reglamentación de estos criterios en un marco jurídico, permitirá consagrar una medida a
tener en cuenta de manera concomitante al uso de la fuerza.
Si bien el uso de la fuerza en general debe estar prohibido, en mayor medida y como
regla general el uso de las armas de fuego en contra las personas (Corte IDH, Caso
Zambrano Vélez vs. Ecuador, 2007: pár. 84), configurándose por tanto, en recurso
excepcional. El uso excepcional de la fuerza letal “deberá estar formulado por ley, y ser
interpretado restrictivamente de manera que sea minimizado en toda circunstancia, no
siendo más que el “absolutamente necesario” en relación con la fuerza o amenaza que se
pretende repeler” (Corte IDH, Caso Montero Aranguren vs. Venezuela, 2006: pár. 68;
Caso Familia Barrios vs. Venezuela, 2011: pár. 49; Caso Zambrano Vélez vs. Ecuador,
2007: pár. 84). Toda privación de la vida como consecuencia del uso excesivo de la
fuerza se considerará arbitraria (Corte IDH, Caso Montero Aranguren vs. Venezuela,
2006: pár. 68).
48
Las circunstancias excepcionales en las que se puede hacer uso de la fuerza letal
corresponden a las acciones de personas que generen: una amenaza inminente de muerte
o lesión grave a otras personas. De esta manera, el uso de la fuerza letal solamente podrá
ejercerse en contra de aquellas que generan graves situaciones (Corte IDH, Caso
Zambrano Vélez vs. Ecuador pár. 85). Este criterio de la Corte, es una reiteración y
profundización del principio 9, el cual señala:
El empleo de armas de fuego por parte de los funcionarios en contra las personas
solo procederá en los siguientes casos y siempre que medios alternos resulten
insuficientes: i) en defensa propia o de terceros, ii) en caso de peligro inminente
de muerte o lesiones graves, iii) con el propósito de evitar la comisión de un
delito particularmente grave que entrañe una seria amenaza a la vida, iv) con el
objeto de detener a una persona que represente peligro a la vida y oponga
resistencia v) para impedir su fuga. “Solo se podrá hacer uso intencional de
armas letales cuando sea estrictamente inevitable para proteger una vida”.
(itálicas fuera del texto) (PBEFAF, principio 9)
Por tanto, en el recurso al uso de la fuerza letal y por consiguiente cuando se prive de la
vida a personas, el Estado deberá probar en concordancia con el principio 4 y al artículo
3 del Código de Conducta (PBEFAF, principio 4; CCFEHCL, Art. 3) que se recurrió en
primera instancia a mecanismos menos letales haciendo uso diferenciado de la fuerza,
los cuales no fueron suficientes para lograr el objetivo legítimo y fueron proporcionales
al peligro o amenaza, por lo que finalmente, se exigió recurrir a las armas de fuego a fin
de proteger el derecho a la vida y a la integridad de las demás personas.
La Corte ha señalado de manera reiterada la necesidad de que en la legislación interna se
establezcan “pautas lo suficientemente claras para la utilización de la fuerza letal y
armas de fuego por parte de los agentes estatales” (Corte IDH, Caso Montero Aranguren
vs. Venezuela, 2006: pár. 75; Caso Zambrano Vélez vs. Ecuador, 2007: pár. 86). De esta
manera, la Corte ha considerado que dichas pautas claras para la utilización de la fuerza
letal debe obedecer a las directrices que se señalan en el principio 11, el cual establece
los siguiente:
Las normas y reglamentaciones sobre el empleo de armas de fuego por los
funcionarios encargados de hacer cumplir la ley deben contener directrices que:
49
a) Especifiquen las circunstancias en que los funcionarios encargados de hacer
cumplir la ley estarían autorizados a portar armas de fuego y prescriban los tipos
de armas de fuego o municiones autorizados;
b) Aseguren que las armas de fuego se utilicen solamente en circunstancias
apropiadas y de manera tal que disminuya el riesgo de daños innecesarios;
c) Prohíban el empleo de armas de fuego y municiones que puedan provocar
lesiones no deseadas o signifiquen un riesgo injustificado;
d) Reglamenten el control, almacenamiento y distribución de armas de fuego, así
como los procedimientos para asegurar que los funcionarios encargados de hacer
cumplir la ley respondan de las armas de fuego o municiones que se les hayan
entregado;
e) Señalen los avisos de advertencia que deberán darse, siempre que proceda,
cuando se vaya a hacer uso de un arma de fuego;
f) Establezcan un sistema de presentación de informes siempre que los
funcionarios encargados de hacer cumplir la ley recurran al empleo de armas de
fuego en el desempeño de sus funciones. (PBEFAF, principio11, En: Corte IDH,
Montero Aranguren vs. Venezuela, 2006: pár. 75; Caso Familia Barrios vs.
Venezuela, 2011: pár. 45).
Es importante señalar, que aunque en ciertas circunstancias se crea que el uso de la
fuerza letal es legal, absolutamente necesario y proporcional a la gravedad de la
amenaza, su utilización no siempre está justificada. Por ejemplo, la Corte en el caso
Familia Barrios vs. Venezuela señaló que aún cuando el individuo porte un arma, este
hecho por si solo no puede autorizar el uso de la fuerza letal, puesto que este hecho debe
estar acompañado de una “situación de amenaza inminente de muerte o lesión que
justifique el uso de la fuerza” (Corte IDH, 2011: 67).
En este mismo sentido, no se justifica la utilización de la fuerza letal aún cuando un
individuo se esté fugando y esto impida detenerlo, puesto que si el individuo con sus
acciones no representa una amenaza inminente de muerte o lesión, “no representa un
peligro directo”, generándose que el uso de la fuerza letal no es absolutamente necesario
y por tanto no se justifica (Corte IDH, Caso Nadège Dorzema vs. República
Dominicana, 2012: pár. 85).
50
6. Medidas que buscan dar operatividad a los principios rectores y conceptos
básicos
Comprendidos los criterios básicos y absolutamente fundamentales en materia de uso de
la fuerza y de armas de fuego y/o fuerza letal, los cuales deben integrarse en un marco
jurídico único, en esta sección explicaré las siguientes medidas que buscan dar
operatividad a todo lo anteriormente expuesto.
6.1. Reglamentación o regulación del uso de la fuerza del uso de la fuerza
Reglamentar el uso de la fuerza, es la forma inicial de dar operatividad a las normas y
principios desde una perspectiva de protección de los derechos a la vida y a la integridad
personal, y es, de acuerdo con la Corte una medida fundamental de carácter preventiva.
El deber de adoptar normas y reglamentos sobre uso de la fuerza y armas de fuego se
encuentra contenido en el principio 1 de los Principios básicos y respecto de este, la
Corte ha sido enfática y reiterativa en señalar el deber de los Estados de hacerlo y
cumplirlo.
En este sentido, la Corte ha señalado que “los Estados deben crear un marco normativo
adecuado que disuada cualquier amenaza del derecho a la vida. De allí que la legislación
interna deba ser lo suficientemente clara” (Montero Aranguren Vs Venezuela, 2006: pár.
75). En este mismo sentido, ha reiterado que “existe un deber del Estado de adecuar su
legislación nacional (…) y debe ser claro al momento de demarcar las políticas internas
tratándose del uso de la fuerza y buscar estrategias para implementar los Principios sobre
empleo de la fuerza y el Código de conducta” (Nadège Dorzema vs. República
Dominicana, 2012: pár. 80).
La adecuada reglamentación del uso de la fuerza a través de un marco regulatorio
adecuado y eficaz es una garantía de los derechos a la vida y a la integridad personal.
Por consiguiente, la ausencia o la inadecuada regulación del uso de la fuerza constituye
una violación a la obligación de garantía de estos derechos. De esta manera la Corte ha
señalado que cuando el Estado no cumple con esta obligación de garantía, por no existir
o existir regulación sobre uso de la fuerza de forma inadecuada, contraviene también el
deber de respetar los derechos contenido el artículo 1.1 de la Convención Americana, así
51
como el de Deber de adoptar disposiciones de derecho interno contenido en el artículo 2
(Nadège Dorzema vs. República Dominicana, 2012: pár. 82).
La regulación o reglamentación del uso de la fuerza por parte de los Estados de acuerdo
con la Corte debe entenderse como la implementación no solamente de leyes, sino
también de reglamentos, protocolos, procedimientos de acción y cualquier otro marco
regulatorio que resulte adecuado y ajustado con los estándares internacionales (Nadège
Dorzema vs. República Dominicana, 2012: pár.79). La reglamentación del uso de la
fuerza y de armas de fuego, debe estar acorde con la Convención Americana para lo
cual, se deberán incorporar adecuadamente los estándares internacionales sobre uso de la
fuerza (Montero Aranguren vs. Venezuela, 2006: pár. 144). La obligación de
reglamentar normas que protejan a los DH dimana también del artículo 2 de la
Convención Americana, según el cual se deben adoptar disposiciones de derecho
interno.
6.2. Selección y Capacitación de funcionarios
La selección de los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley en primer lugar, y su
posterior capacitación y entrenamiento en materia de uso de la fuerza y armas de fuego
en segundo lugar, es una medida fundamental de carácter preventivo. Los principios 18,
19 y 20 señalan la importancia de esta medida dada las vitales funciones que
desempeñan los funcionarios (PBEFAF, principios 18,19 y 20).
La selección de los funcionarios debe realizarse mediante procedimientos adecuados que
permitan determinar sus aptitudes éticas, psicológicas y físicas apropiadas para el
ejercicio eficaz de sus funciones (PBEFAF, principio 18). Una vez los funcionarios son
seleccionados con base en estos criterios, deben ser capacitados de forma profesional
continua y completa (PBEFAF, principio 18) y en todos los niveles jerárquicos
(Zambrano Vélez vs. Ecuador, 2007: pár. 157).
En reiteración y profundización de estos principios, la Corte ha considerado
imprescindible que los funcionarios “conozcan las disposiciones legales que permiten el
52
uso de las armas de fuego y que tengan entrenamiento adecuado para que en el momento
en el que deban decidir acerca de su uso posean los elementos de juicio para hacerlo”
(Montero Aranguren vs. Venezuela, 2006: pár.78) a fin de poder garantizar el derecho a
la vida y a la integridad personal (Zambrano Vélez vs Ecuador, 2007: pár. 147). Ha
señalado en el mismo sentido la Corte, que el entrenamiento y la capacitación deben
hacer especial énfasis en el uso de la fuerza y los estados de excepción con el mismo fin
perseguido de garantía de estos derechos (Zambrano Vélez vs Ecuador, 2007: pár. 147).
Las capacitaciones dirigidas a los funcionarios deben versar “sobre los principios y
normas de protección de los derechos humanos y sobre los límites a los que deben estar
sometidos, aún bajo los estados de excepción, el uso de las armas por parte de los
funcionarios (…)” (Caracazo vs. Venezuela, 2002: pár. 127). La Corte en varias
oportunidades ha ordenado a los Estados el diseño e implementación de programas de
capacitación para los agentes de seguridad o funcionarios en los que ha establecido
como contenido mínimo, lo siguiente:
-
La jurisprudencia de la Corte IDH en uso de la fuerza ( Caracazo vs. Venezuela,
2002: pár. 127; Familia Barrios vs. Venezuela, 2011: 341)
-
La jurisprudencia interamericana en materia de prohibición de tortura, integridad
y libertad personales (Familia Barrios vs. Venezuela, 2011: 341)
-
Las obligaciones internacionales de DH derivados de los tratados de los cuales es
parte el Estado miembro (Familia Barrios vs. Venezuela, 2011: 341)
-
Los estándares establecidos en la sentencia en la que se encuentra responsable al
Estado (Familia Barrios vs. Venezuela, 2011: 341)
-
Los principios rectores del uso de la fuerza: legalidad, proporcionalidad,
necesidad y excepcionalidad (Nadège Dorzema vs. República Dominicana, 2012:
pár. 270)
-
Los criterios de uso diferenciado y progresivo de la fuerza (Nadège Dorzema vs.
República Dominicana, 2012: pár. 270)
-
Las Acciones preventivas: reglamentación del uso de la fuerza, selección y
capacitación de funcionarios y dotación de equipo adecuado. Acciones
concomitantes: planeación de operativos, uso letal de la fuerza. Y Acciones
posteriores: presentación de informes, investigaciones y sanciones, trato debido a
53
las personas afectadas por el uso de la fuerza y armas de fuego (Nadège Dorzema
vs. República Dominicana, 2012: pár. 270)
-
De acuerdo a las funciones específicas de algunos funcionarios o la situación de
violencia concreta por la que atraviesa el país, los programas de capacitación
además de contener los rubros anteriores, deberán ir enfocados al uso de la
fuerza y protección a los DH en dichos aspectos. Por ejemplo en el caso Montero
Aranguren vs Venezuela que versó sobre hechos en sistema penitenciario la
Corte ordenó “un programa de capacitación sobre derechos humanos y
estándares internacionales en materia de personas privadas de la libertad” (2006:
pár. 149) o en el caso Nadège Dorzema se ordenó la impartición de capacitación
enmarcada en sensibilizar sobre la situación de vulnerabilidad de las personas
migrantes (2012: 81).
Las capacitaciones y los entrenamientos de acuerdo con la Corte, tienen una función
tanto preventiva, y reparadora, como de garantía de no repetición, puesto que en la
jurisprudencia respectiva ha impuesto la obligación de impartir programas de
capacitación a los funcionarios “a fin de evitar que hechos (…) se repitan” (Nadège
Dorzema vs. República Dominicana, 2012: pár. 269).
6.3. Dotación de armas y equipo adecuado
Dotar de equipo adecuado a los funcionarios es otra medida preventiva esencial y se
constituye de acuerdo con el principio 2 como la forma de garantizar el uso diferenciado
de la fuerza y de las armas de fuego y como una manera de disminuir su utilización
(PBEFAF, principio 2).
La Corte ha señalado que se debe dotar a los funcionarios de “distintos tipos de armas,
municiones y equipos de protección que les permitan adecuar materialmente su reacción
de forma proporcional a los hechos en que deban intervenir, restringiendo en la mayor
medida el uso de armas letales que puedan ocasionar lesión o muerte”, (Nadège
Dorzema vs. República Dominicana, 2012: pár. 80) así como equiparlos con las armas
estrictamente necesarias, atendiendo al contexto al cual se enfrentan en el
54
mantenimiento del orden, esto es, los funcionarios podrán hacer uso únicamente de los
medios “indispensables para controlar (…) situaciones de manera racional y
proporcionada, y con respeto al derecho a la vida y a la integridad personal” (Corte IDH,
Caracazo vs. Venezuela, 2002: 143.4).
La jurisprudencia de la Corte enfatiza la utilización excepcional de armas, y municiones
letales como principio básico. Para que esto se dé de esta manera, la dotación de equipo
adecuado a los funcionarios, así como el entrenamiento en cuanto a sus diferentes
formas y circunstancias de uso permitiría un uso diferenciado y proporcional frente a
cada situación de violencia.
De acuerdo con el CICR, y del análisis de los Principios Básicos, el Código de Conducta
y los criterios establecidos por la Corte en su jurisprudencia, no existe una definición
legal de armas de fuego (CICR, 2014: 256), sin embargo, puede entenderse como arma
de fuego, un tipo de arma que tiene un propósito letal muy elevado, en comparación con
otro tipo de equipo o de armas que dependiendo de las circunstancias, pueden llegar a
ser letales, pero que no fueron específicamente diseñadas con tal propósito (CICR, 2014:
256).
6.4. Criterios de planeación de las operaciones en el mantenimiento del orden
En la planeación de las operaciones así como en todo momento, los principios rectores
del uso de la fuerza y los criterios específicos del uso de la fuerza letal o de armas de
fuego son guía obligatoria.
De esta manera en la planeación de las operaciones, los funcionarios deben asegurarse
de que el operativo persiga un objetivo legítimo debidamente previsto en la legislación,
esto es, cumplir con el principio de legalidad, haciéndose la pregunta ¿puedo hacer uso
de la fuerza?. También los funcionarios deberán asegurarse de planear el operativo con
base el utilización de los medios menos lesivos posibles, y en todo caso hacer uso
diferenciado de la fuerza, cumpliendo de esta manera con el principio de absoluta
necesidad, para lo cual deberán preguntarse ¿Debo hacer uso de la fuerza?, así como
55
asegurarse de que se planee la utilización de la fuerza de manera proporcional a la
amenaza que se enfrenta para cumplir el objetivo en cada caso en particular,
respondiendo a la pregunta ¿Cómo debo hacer uso de la fuerza?.
Por último , los funcionarios deben entender que la utilización de la fuerza letal como
regla general esté prohibida y solo se planee hacer uso de ella cuando exista una
amenaza inminente de muerte o lesión grave. Por tanto el uso de la fuerza deberá
considerarse dentro de la planeación de los operativos como el último recurso disponible
(Corte IDH, Caso Zambrano Vélez vs. Ecuador, 2007: pár. 67).
Con especial relevancia la Corte ha considerado que el principio de proporcionalidad
“está relacionado con la planeación de medidas preventivas, toda vez que ésta comporta
una evaluación de la razonabilidad del uso de la fuerza” (Corte IDH, Caso Nadège
Dorzema vs. República Dominicana, 2012: pár. 87). De esta manera en la planeación de
las operaciones u operativos, el principio de proporcionalidad permitirá determinar: “a)
si con la implementación de medios menos lesivos se podría evitar las afectaciones, y b)
si existió proporcionalidad entre el uso de la fuerza y el daño que estaba encaminado a
repeler” (Corte IDH, Caso Nadège Dorzema vs. República Dominicana, 2012: pár. 87).
El objetivo fundamental de planear adecuadamente los operativos, es decir, las
actividades de los funcionarios, es el de “minimizar el uso de la fuerza y las fatalidades
que se pudieran presentar” (Corte IDH, Caso Nadège Dorzema vs. República
Dominicana, 2012: pár. 88). Esta planeación debe obedecer además de todas las medidas
preventivas, al tipo de operación que se va a realizar así como al contexto en el cual se
implementará. En el caso Zambrano Vélez vs. Ecuador, la Corte adoptando lo
establecido por la Corte Europea de Derechos Humanos (En adelante CEDH) señaló que
“la evaluación sobre el uso de la fuerza que haya implicado la utilización de armas debe
hacerse sobre todas las circunstancias y el contexto de los hechos, incluyendo las
acciones de planeación y control de los hechos bajo examen” (CEDH, Caso Erdogan and
others vs. Turkey, 2005: pár. 68; Makaratzis vs. Greece, 2004: pár. 59; MacCann and
others vs. United Kingdom, pár. 150, En: Corte IDH, 2007: pár. 89)
56
De esta manera, en la planeación de los operativos los funcionarios deberán asegurarse
de prever:
-
El uso de la fuerza como último recurso disponible
-
El respeto de los principios rectores del uso de la fuerza en garantía del derecho a
la vida y a la integridad personal.
-
La clara comprensión de las circunstancias de una amenaza inminente de muerte
o de lesión grave para recurrir al uso de la fuerza letal.
-
Diseñar la operación con base en el tipo de acción ya sea militar o policial que se
va a desplegar así como el contexto y la realidad propia en la que se va a
implementar.
-
No perder de vista que el objetivo de planear una operación, que es minimizar el
uso de la fuerza y las posibles fatalidades que se puedan generar.
6.5. Presentación de informes, investigación y sanciones
Dentro de las acciones de carácter posterior que deben ser reglamentadas en un marco
jurídico sobre uso de la fuerza, la presentación de informes, realización de
investigaciones y determinación de sanciones a que haya lugar, es de gran importancia y
relevancia en la lucha contra la impunidad. Siempre que se recurra al uso de la fuerza
deberán elaborarse informes por parte de los funcionarios, en concordancia con el
artículo 8 del Código de Conducta (CCFEHCL, Art. 8). Si en el marco de ese uso de la
fuerza, sea uso de armas de fuego y/o fuerza letal, se priva de la vida a alguien o se
compromete su integridad personal, deberán realizarse investigaciones a nivel
institucional así como investigaciones a nivel penal.
En los eventos en que se prive de la vida a una persona como consecuencia del uso
ilegal, innecesario y desproporcionado de la fuerza por parte de los funcionarios, esta
privación es entendida por la Corte, como una privación arbitraria y por tanto violatoria
del artículo 4.1 de la Convención Americana en relación con el deber de respetar los
derechos establecido en el artículo 1.1 de dicha convención (Corte IDH, Caso Nadège
Dorzema vs. República Dominicana, 2012: pár. 98).
57
En el caso Uzcátegui y otros vs. Venezuela por ejemplo, la Corte concluyó que los
agentes del estado había hecho uso ilegítimo, innecesario y desproporcionado de la
fuerza por lo que consideró que el Estado Venezolano era responsable por la “privación
arbitraria de la vida del señor Néstor José Uscátegui, en violación del derecho a la vida,
reconocido en el artículo 4.1 de la Convención Americana, en relación con el artículo
1.1. de la misma” (Corte IDH, 2012: pár. 143).
En este sentido, cuando se ha hecho uso de armas de fuego y/o fuerza letal, y como
consecuencia de la misma han habido heridos o privaciones del derecho a la vida, la
Corte ha señalado de conformidad con los principios 6 y 22 que además de realizar las
notificaciones correspondientes a los familiares, que explicaré a continuación, se deberá
proceder con “la rendición de informes de situación, los cuales deberán tener supervisión
administrativa y judicial” (Corte IDH, Caso Nadège Dorzema vs. República
Dominicana, 2012: pár. 100). Informes que deberán ser rendidos por los propios
funcionarios que hicieron uso de la fuerza.
Además de la elaboración de informes -como una primera etapa posterior al uso de la
fuerza- la Corte ha señalado la obligación de todos los Estados partes de la Convención
Americana de “investigar las violaciones de los derechos humanos y sancionar a los
autores y a los encubridores de dichas violaciones” (Corte IDH, Caso Caracazo vs.
Venezuela, 2002: pár. 115). De esta manera se garantiza el derecho de las víctimas a
acceder a la justicia a fin de que esta obligación del Estado se cumpla en su propio
beneficio y en beneficio de la sociedad (Corte IDH, Caso Caracazo vs. Venezuela, 2002:
pár. 115).
De acuerdo con la Corte en el caso Nadège Dorzema y otros vs. República Dominicana,
la única forma de garantizar y de que la prohibición general que tienen los funcionarios
de no privar a nadie de la vida de forma arbitraria sea eficaz, es que existan
procedimientos para verificar la legalidad del uso de la fuerza letal (Corte IDH, 2012:
pár. 101). De esta manera, la Corte ha señalado que de acuerdo con la obligación de
garantizar derechos consagrada en el artículo 1.1 de la Convención Americana, los
Estados tienen la obligación de investigar los casos de violaciones a los derechos, y esta
58
obligación “se ve especialmente acentuada en casos de uso de la fuerza letal” (Corte
IDH, Caso Nadege Dorzema vs. República Dominicana, 2012: pár. 101; Caso Zambrano
Vélez vs. Ecuador, 2007: pár. 88).
En este sentido, “una vez que se tenga conocimiento de que sus agentes de seguridad
han hecho uso de armas de fuego con consecuencias letales, el Estado está obligado a
iniciar ex officio y sin dilación una investigación seria, independiente, imparcial y
efectiva” (itálicas fuera del texto) (Corte IDH, Caso Nadege Dorzema vs. República
Dominicana, 2012: pár. 101; Caso Zambrano Vélez vs. Ecuador, 2007: pár. 88).
Con el fin de que se pueda iniciar una investigación con las características señaladas por
la Corte, es decir: seria, independiente, imparcial y efectiva sin dilación alguna y ex
officio, la legislación interna de cada Estado deberá establecer pautas claras para
“asegurar el control independiente acerca de la legalidad” (Corte IDH, Caso Familia
Barrios vs. Venzuela, 2011: pár. 49) del uso de la fuerza, pues una investigación
realizada de acuerdo a estos parámetros “constituye un elemento fundamental y
condicionante para la protección del derecho a la vida que se ve anulado en esas
situaciones” (Corte IDH, Caso Familia Barrios vs. Venzuela, 2011: pár. 49; Caso
Zambrano Vélez vs. Ecuador, 2007: pár. 81; Caso Montero Aranguren vs. Venezuela,
2006: pár. 66).
En materia de investigaciones realizadas por las propias instituciones, o investigaciones
internas, la Corte de acuerdo con los criterios de la CEDH, ha señalado que además de
las anteriores características señaladas, las investigaciones sobre uso excesivo de la
fuerza deben:
-
“estar abiertas al escrutinio del público con el objeto de asegurar la
responsabilidad de los agentes estatales tanto en teoría como en la práctica”
(Corte IDH, Zambrano Vélez vs. Ecuador, 2007: pár. 89; Caso Montero
Aranguren vs. Venezuela, 2006: pár. 82).
-
Evaluar el uso de la fuerza que implicó la utilización de armas con base en “todas
las circunstancias y el contexto de los hechos” (Corte IDH, Zambrano Vélez vs.
Ecuador, 2007: pár. 89; Caso Montero Aranguren vs. Venezuela, 2006: pár. 82).
59
-
Evaluar el uso de la fuerza incluyendo las acciones de planeación y control de los
hechos bajo examen (Corte IDH, Zambrano Vélez vs. Ecuador, 2007: pár. 89;
Caso Montero Aranguren vs. Venezuela, 2006: pár. 82).
En relación con las investigaciones en materia penal, la Corte ha señalado que en el
marco de uso excesivo de la fuerza, se deberán realizar todas las investigaciones
necesarias o continuar con las ya abiertas (Corte IDH, Caso Uzcátegui vs. Venezuela,
2012: pár. 248; Caso Nadège Dorzema vs. República Dominicana, 2012: pár. 249.a) de
acuerdo a lo siguiente:
-
Deben perseguir como fin: “individualizar, juzgar y eventualmente sancionar a
todos los responsables y remover todos los obstáculos, de facto y de jure que
puedan mantener la impunidad” (Corte IDH, Caso Uzcátegui vs. Venezuela,
2012: pár. 248).
-
La obligación de investigar debe ser cumplida en un plazo razonable (Corte IDH,
Caso Uzcátegui vs. Venezuela, 2012: pár. 248)
-
Las investigaciones deben estar dirigidas a identificar e individualizar de manera
efectiva a los autores o responsables de las violaciones (Corte IDH, Caso
Uzcátegui vs. Venezuela, 2012: pár. 248.b).
-
De las pruebas:
En relación con la importancia del contexto en la recolección de las pruebas: las
investigaciones deben ser realizadas “tomando en consideración la relación entre
los distintos hechos del caso y el contexto en que ocurrieron, evitando omisiones
en la recolección de la prueba y en el seguimiento de líneas lógicas de
investigación” (Corte IDH, Caso Uzcátegui vs. Venezuela, 2012: pár. 248.a)
Se debe emprender la investigación de acuerdo a los criterios de la debida
diligencia, la cual “implica que todas las autoridades estatales competentes están
obligadas a colaborar en recabar la prueba y abstenerse de actos que impliquen la
obstrucción” (Corte IDH, Caso Uzcátegui vs. Venezuela, 2012: pár. 248.c)
Para la relación de las investigaciones, las autoridades deberán tener a su
disposición todos los recursos tanto logísticos como científicos necesarios para
recolectar y procesar las pruebas (Corte IDH, Caso Uzcátegui vs. Venezuela,
2012: pár. 248.d).
60
Las autoridades deberán tomar todas “las medidas razonables para asegurar el
material probatorio necesario para llevar a cabo la investigación” (Corte IDH,
Caso Montero Aranguren vs. Venezuela, 2006: pár. 81)
-
De la independencia de las autoridades competentes:
Deberán gozar de independencia de jure y de facto de los funcionarios que
estuvieron involucrados en los hechos en los que se hizo un uso excesivo de la
fuerza. Esta independencia debe ser real y no solo jerárquica o institucional
(Corte IDH, Caso Montero Aranguren vs. Venezuela, 2006: pár. 81)
Es necesario asegurarse que “los distintos órganos del sistema de justicia
involucrados en el caso cuenten con los recursos humanos y materiales
necesarios para desempeñar sus tareas de manera adecuada, independiente e
imparcial” (Corte IDH, Caso Nadège Dorzema vs. República Dominicana, 2012:
pár. 249.b).
Es necesario que para que su participación sea imparcial e independiente
“cuenten con las debidas garantías de seguridad (Corte IDH, Caso Nadège
Dorzema vs. República Dominicana, 2012: pár. 249.b)
-
De la participación de las víctimas:
Los familiares de las víctimas, como las víctimas sobrevivientes deben tener
dentro de todas las etapas e instancias de la investigación acceso pleno y
capacidad de actuar (Corte IDH, Caso Caracazo vs. Venezuela, 2002: pár. 118)
así como en el juzgamiento de los responsables (Corte IDH, Caso Uzcátegui vs.
Venezuela, 2012: pár. 249; Caso Nadège Dorzema vs. República Dominicana,
2012: pár. 249.d)
Las actuaciones contrarias a los parámetros de investigaciones u omisiones de los
funcionarios por la ausencia de recursos efectivos, y por la impunidad en este
dominio, generan en los familiares de las víctimas un sufrimiento adicional que,
se constituye según la Corte, en una violación del derecho a la integridad
psíquica y moral de estos, contenido el artículo 5.1 de la Convención Americana
(Caso Nadège Dorzema vs. República Dominicana, 2012: pár. 105).
En esta materia de investigaciones penales, es igualmente importante señalar la
previsión del artículo 4 del Código de Conducta, en el cual se establece, que toda la
61
información de la cual tengan conocimiento los funcionarios de orden privado acerca de
las personas, deberán mantenerla en secreto “a menos que el cumplimiento del deber o
las necesidades de la justicia exijan estrictamente lo contrario” (CCFEHCL, Art. 4), y
por tanto, la revelación de este tipo de información se considera “impropia” (CCFEHCL,
comentario Art. 4).
En relación con la disposición anteriormente mencionada, no ha habido casi ningún
desarrollo, ni los principios, ni la jurisprudencia interamericana lo profundizan. Sin
embargo, de la lectura de este artículo, la lógica dicta que se trata de la posibilidad de
revelar información ya sea para preparar bien el operativo y prevenir cualquier uso
excesivo de la fuerza o para no obstruir la justicia y permitir el acceso a la misma. Así
por ejemplo, podría entenderse que este obligación “implica que todas las autoridades
estatales competentes están obligadas a colaborar en recabar la prueba y abstenerse de
actos que implique la obstrucción” (Corte IDH, Caso Uzcátegui vs. Venezuela, 2012:
pár. 248.c).
Cuando se compruebe la responsabilidad de los autores tanto intelectuales como
materiales así como de posibles encubridores de las violaciones a los DH en el marco de
una investigación realizada de manera ex officio, imparcial, independiente, en un plazo
razonable y en general cumpliendo con todos los criterios anteriormente explicados, las
sanciones deberán ser impuestas ya sea a nivel administrativo o penal (Corte IDH, Caso
Caracazo vs. Venezuela, 2002: pár. 118).
Los anteriores criterios que deben ser observados en las investigaciones por uso
excesivo de la fuerza, se han considerado en función de garantizar que no haya
impunidad. La impunidad es definida por la Corte como “la falta en su conjunto de
investigación, persecución, captura, enjuiciamiento y condena de los responsables de las
violaciones de los derechos protegidos por la Convención Americana” (Corte IDH, Caso
Uzcátegui vs. Venezuela, 2012: pár. 195). La investigación enjuiciamiento y condena de
los responsables al combatir la impunidad garantiza la no repetición de los hechos
violatorios y hace que la responsabilidad del Estado no se vea comprometida (Corte
IDH, Caso Nadège Dorzema vs. República Dominicana, 2012: pár. 102).
62
La ausencia de investigaciones o de defectos en éstas, que generen la imposibilidad de
determinar la causa de la violación del derecho a la vida o la integridad personal o de
individualizar a los responsables, supone, de acuerdo con la Corte, la violación de
garantizar tales derechos (Corte IDH, Caso Zambrano Vélez vs. Ecuador, 2007: pár. 90;
Caso Montero Aranguren vs. Venezuela, 2006: pár. 83). De esta manera “un proceso
jurídico que respete las garantías procesales debidas y llegue a una sentencia definitiva
es un requisito esencial sin el cual la decisión de un Estado (…) de dar muerte a alguien
viola el principio de “nadie podrá ser privado de la vida arbitrariamente” y por lo tanto
violaría el derecho a la vida” (Corte IDH, Caso Zambrano Vélez vs. Ecuador, 2007: pár.
90).
6.6. Responsabilidad del Superior y prohibición de alegar obediencia debida
Directamente relacionado con el anterior acápite, en materia de investigaciones penales,
los Principios Básicos y el Código de Conducta han establecido previsiones sobre la
adopción de todas las medidas necesarias para que se pueda establecer la
responsabilidad de los funcionarios superiores “cuando tengan conocimiento, o debieran
haberlo tenido, de que los funcionarios a sus ordenes recurren o han recurrido, al uso
ilícito de la fuerza y de armas de fuego, y no adopten todas las medidas a su disposición
para impedir, eliminar o denunciar ese uso” (PBEFAF, principio 24).
De igual manera, se ha dispuesto que los funcionarios deberán informar de todas las
violaciones a las normas y principios sobre uso de la fuerza a sus superiores inmediatos
o a otras autoridades cuando los inmediatamente superiores no estén disponibles o
recurrir a ellos no sea eficaz (CCFEHCL, comentario Art. 8). En estos eventos, los
Estados tienen que adoptar medidas para que no se imponga ninguna sanción penal o
disciplinaria a los funcionarios que denuncien este tipo de violaciones o se nieguen a
ejecutar ordenes en contra de las normas sobre uso de la fuerza (PBEFAF, principio 25).
Por otro lado, se establece la prohibición general de alegar obediencia de órdenes
superiores –obediencia debida- por parte de los funcionarios “si tenían conocimiento de
que la orden de emplear la fuerza o armas de fuego (…) era manifiestamente ilícita y
63
tuvieron una oportunidad razonable de negarse a cumplirla. De cualquier modo también
serán responsables los superiores que dieron las ordenes” (PBEFAF, principio 26).
7. Temas relacionados con el uso de la fuerza
En las secciones anteriores, realicé un análisis y explicación de temas que integran el uso
de la fuerza de manera irrefutable, a continuación, expondré asuntos que están
relacionados con el marco sobre uso de la fuerza en el mantenimiento del orden, que en
sí mismas, pueden constituir usos excesivos de la fuerza pero que al mismo tiempo
requieren de análisis a partir de marcos regulatorios específicos como serían los casos de
tortura y de detención. De igual manera explicaré temas relacionados con el uso de la
fuerza pero que por su propia naturaleza corresponden a actividades a desarrollar de
manera posterior a este uso, pero que se están ligados al marco sobre uso de la fuerza,
por constituirse en principios a los que los funcionarios están obligados.
7.1. Prohibición de tortura y su vinculación con el uso de la fuerza
Como se señaló en el apartado sobre la definición del concepto de uso de la fuerza (ver
sección 2), no existe una definición legal de ese concepto, y por tanto, tampoco un
establecimiento de su marco material de aplicación. De esta manera, del estudio
completo de los Principios Básicos, del Código de Conducta y de la jurisprudencia
interamericana, he podido establecer que la relación que existe entre el uso de la fuerza y
la prohibición de tortura, es que las normas y principios que conforman el marco sobre
uso de la fuerza en el mantenimiento del orden reiteran la prohibición general de
cometer este tipo de actos por parte de los funcionarios en el desarrollo de sus funciones.
El ámbito material de aplicación del concepto del uso de la fuerza, se da sobre todo a
situaciones donde los funcionarios utilizan dicha fuerza hacia personas que no están bajo
su control físico o material inmediato. En estas situaciones, cabe la aplicación y
valoración
de
los
principios
rectores
proporcionalidad.
64
de
legalidad,
necesidad
absoluta
y
Teniendo claro que existen otras situaciones en las cuales los funcionarios pueden usar
un grado manifiestamente excesivo de fuerza, como podría llegar a ser el caso de la
tortura u otros tratos crueles inhumanos o degradantes, en este caso, los principios
precitados no permitirían medir la fuerza utilizada, sino serán necesarios otros principios
establecidos en los instrumentos internacionales que previenen y prohíben la comisión
de este tipo de actos, como la Declaración sobre la Protección de todas las Personas
contra la Tortura y otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes, aprobada
por la Asamblea General de Naciones Unidas el 9 de diciembre de 1975, o la
Convención contra la Tortura y otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes
adoptada por la Asamblea General el 10 de diciembre de 1984.
Por lo tanto, el hecho de que un funcionario cometa tortura o tratos crueles, inhumanos o
degradantes en contra de una persona que se presume bajo su control, no tiene que ser
analizado bajo el supuesto de un uso ilegal, innecesario y desproporcionado de la fuerza,
sino como una violación de sus derechos en el marco de los estándares y normativa en
materia de tortura.
Este análisis lo baso, en la consideración de que en el supuesto de que una persona es
víctima de estos actos estando bajo el control de funcionaros, el estudio de la
racionalidad de la medida por medio del análisis de los principios de necesidad y
proporcionalidad no tienen ningún sentido ni cabida. No es posible analizar la necesidad
absoluta de un acto de tortura o de tratos crueles, inhumanos o degradantes contra una
persona, pues se estaría presumiendo la autorización a cometer este tipo de actos, y no es
posible tampoco analizar la proporcionalidad de este tipo de actos en relación con la
amenaza que representa la persona contra la cual se ejerce por la misma razón.
7.2. Tratamiento de personas bajo custodia
En el marco del uso de la fuerza, los funcionarios pueden, realizar arrestos. En estos
casos, los funcionarios tienen la obligación de remitir a la persona o personas detenidas
ante la autoridad competente en el plazo más corto posible señalado por la ley.
65
Las reglas sobre uso de la fuerza hacia personas que se encuentran bajo custodia de
funcionarios o privadas de la libertad, básicamente son las mismas reglas generales
exigidas en el mantenimiento del orden. Sin embargo, es necesario aclarar que todas las
reglas sobre uso de la fuerza que expliqué en las secciones anteriores serán aplicadas
siempre que estas personas privadas de la libertad salgan del control de las autoridades
(por ejemplo en caso de motines). Los principios básicos 15, 16 y 17 señalan estas
circunstancias, al advertir que los funcionarios “no emplearán la fuerza, salvo cuando
sea estrictamente necesario para mantener la seguridad y el orden en los
establecimientos o cuando corra peligro la integridad física de las personas” (PBEFAF,
principio 15).
En este mismo sentido, a los funcionarios les está prohibido emplear armas de fuego
“salvo en defensa propia o en defensa de terceros cuando haya un peligro inminente de
muerte o lesiones graves, o cuando sea estrictamente necesario para impedir la fuga de
una personas sometida a custodia o detención” (PBEFAF, principio 16), obviamente,
como ya se reseñó, el uso de la fuerza para evitar la fuga de una persona bajo custodia
solo será legal cuando sea estrictamente necesario para proteger una vida de
conformidad con el principio 9 (PBEFAF, principio 9).
De esta manera, si se comete algún tipo de uso excesivo de la fuerza contra personas
detenidas y estas se encontraban bajo el control de los funcionarios, deberá de igual
manera recurrirse al análisis de todo el entramado de normas que protegen a las personas
privadas de la libertad como las Reglas Mínimas para el Tratamiento de los Reclusos
Adoptadas por el Primer Congreso de las Naciones Unidas sobre Prevención del Delito y
Tratamiento del Delincuente, celebrado en Ginebra en 1955, y aprobadas por el Consejo
Económico y Social en sus resoluciones 663C (XXIV) de 31 de julio de 1957 y 2076
(LXII) de 13 de mayo de 1977, entre otras.
En los casos fallados por la Corte sobre uso de la fuerza en materia de personas privadas
de la libertad o bajo detención, analizados bajo estas normas por haberse constituido
motines, es decir, las personas salieron del control de los funcionarios, como en Neira
Alegría vs. y Durand y Ugarte, Penal Miguel Castro Castro, todas vs Perú (Sentencias de
66
1995, 2000 y 2006 respectivamente) y en Montero Aranguren vs. Venezuela (sentencia
de 2006), esta corporación ha reiterado la obligación de respetar y aplicar todas las
reglas sobre uso de la fuerza que he descrito anteriormente, es decir, ha reiterado los
principios básicos y las reglas del Código de Conducta (CIDH, 2011: pár. 220-240).
7.3. Trato debido a las personas afectadas por el empleo de la fuerza y armas de
fuego
En el marco del uso de la fuerza y de armas de fuego, como resultado de las acciones y
operaciones desplegadas por los funcionarios, puede haber personas heridas y/o
fallecidas. El marco jurídico en esta materia, debe de igual manera, reglamentar como
acción posterior al uso de la fuerza, todos los parámetros a seguir para que los
funcionarios permitan que las autoridades correspondientes atiendan a los heridos, traten
a los fallecidos así como la exigencia y la forma de notificación a los familiares de los
hechos ocurridos.
La Corte ha establecido, que cuando en el marco de las operaciones de uso de la fuerza
se presenten heridos “se les debe prestar y facilitar los servicios médicos
correspondientes y notificar lo sucedido lo antes posible a los parientes o amigos
íntimos” (Corte IDH, Caso Nadège Dorzema vs. República Dominicana, 2012: pár. 100)
de conformidad con los incisos c y d del principio 5 (PBEFAF, principio 5.c.d)
El desinterés por parte de las autoridades en prestar auxilio a heridos o la negligencia en
buscar a personas sobrevivientes luego del uso de la fuerza o de recuperar los cuerpos de
quienes han fallecido, es una privación arbitraria de la vida en violación del artículo 4 de
la Convención Americana (Corte IDH, Caso, Durand y Ugarte vs. Perú, 200: pár.
68,70,71;).
En el caso específico del trato a los fallecidos, la Corte ha señalado que en los eventos
de uso de la fuerza letal, los Estados tiene la obligación de:
-
localizar el cadáver
-
Exhumar el cadáver
-
Identificar mediante técnicas e instrumentos idóneos
67
-
Entregar los restos mortales a los familiares en un plazo razonable
-
Correr con los gastos de enterrar los restos de conformidad con los deseos de los
familiares de las víctimas (ya sea una ciudad o país) (Corte IDH, Caso del
Caracazo vs. Venezuela, 1999: pár. 124,125; Caso Montero Aranguren vs.
Venezuela, 2006: pár. 142)
Todos los gastos que genere la localización, exhumación, identificación, entrega y
entierro de los restos mortales de las víctimas del uso de la fuerza letal, deberán correr a
cargo de los Estados (Corte IDH, Caso del Caracazo vs. Venezuela, 1999: pár. 124,125;
Caso Montero Aranguren vs. Venezuela, 2006: pár. 142). En el caso Nadège Dorzema
vs. República Dominicana, la Corte por ejemplo, impuso al Estado como medida de
reparación a los familiares de las víctimas lo siguiente:
(…) en el plazo de un año contado a partir de la notificación de la presente
Sentencia, deberá determinar el paradero de los cuerpos y, previa comprobación
genética de filiación, de común acuerdo con sus familiares o representantes, estos
deberán ser repatriados a Haití y entregados a sus familiares, asumiendo el
Estado tales gastos y, en su caso, los gastos fúnebres. (Corte IDH, 2012: pár.
253)
En la localización e identificación de los cadáveres, los Estados pueden solicitar ayuda o
apoyo a los familiares con estos propósitos (Corte IDH, Caso Neira Alegría vs. Perú,
1995: pár. 64). Saber donde se encuentran los restos es un derecho de los familiares de
las víctimas y, “además de una exigencia del derecho a conocer la verdad, una medida
de reparación y, por lo tanto hace nacer el deber correlativo para el Estado de satisfacer
estas justas expectativas” (Corte IDH, Caso Nadège Dorzema vs. República
Dominicana, 2012: pár. 108). De igual manera, es un derecho de los familiares de las
víctimas, recuperar los restos y sepultarlos de acuerdo a sus creencias Corte IDH, (Caso
Nadège Dorzema vs. República Dominicana, 2012: pár. 108).
La entrega de los restos mortales solo puede ocurrir una vez se hayan identificado
plenamente y sin lugar a dudas, pues las dudas en la identidad de los restos y que bajo
esta incertidumbre sean entregados a los familiares, constituye de acuerdo con la Corte
“una violación del artículo 5.1 en relación con el 1.1 de la Convención, en perjuicio de
68
las personas fallecidas y sus familiares” (Corte IDH, Caso Nadège Dorzema vs.
República Dominicana, 2012: pár. 117).
7.4. Especial consideración de personas en situación de vulnerabilidad
Es necesario que en el marco regulatorio sobre el uso legítimo de la fuerza también se
establezcan criterios específicos de especial protección y asistencia a personas en
situación de vulnerabilidad.
De la jurisprudencia en materia de uso de la fuerza, tres casos se destacan en cuanto a la
falta de protección especial de ciertos grupos en situación de vulnerabilidad. En el caso
Nadège Dorzema vs. República Dominicana, los migrantes indocumentados o en
situación irregular fueron objeto de un particular tratamiento por parte de la Corte al
señalar que por su propia condición y situación “son los más expuestos a las violaciones
potenciales o reales de sus derechos y sufren, a consecuencia de su situación, un nivel
elevado de desprotección de sus derechos” (Corte IDH, 2012: pár. 152), razones por las
cuales se espera del Estado una protección especial.
En el caso Familia Barrios vs. Venezuela y en el caso Villagrán Morales vs. Guatemala,
el grupo en situación de vulnerabilidad fue el de los niños. En el primero, la Corte de
acuerdo con el artículo 19 de la Convención Americana, señaló que los Estados deben
adoptar una posición de garante y “debe tomar medidas o cuidados especiales orientados
en el principio del interés superior del niño” (Corte IDH, 2011: pár. 55), por lo que se
debe prestar particular atención a las necesidades y derechos de los niños en
consideración a su especial vulnerabilidad, esta particular consideración debe estar
presente “en cualquier procedimiento en el cual estén involucrados” (Corte IDH, 2011:
pár. 55).
En relación con el segundo caso, Villagrán Morales o caso de los Niños de la Calle, la
Corte hace énfasis en la especial gravedad del caso por tratarse de jóvenes y de niños
que además de su edad se encontraban en situación de calle y señala que el Estado, por
tratarse de personas en especial situación de vulnerabilidad, no solo había violado el
69
artículo 4 de la Convención Americana, sino numerosos instrumentos internacionales
que establecen la obligación de “adoptar medidas especiales de protección y asistencia a
favor de los niños bajo su jurisdicción” (Corte IDH, 1999: pár. 146).
El énfasis en la protección de personas en especial situación de vulnerabilidad que se
ven afectadas en sus derechos en el marco del uso de la fuerza por parte de los
funcionarios, evidentemente debe entenderse de forma más amplia (no solo niños (as) y
migrantes) y extenderse a cualquier persona o grupo que por “sus particulares
necesidades de protección (…) ya sea por su condición personal o por la situación
específica en que se encuentre” (Corte IDH, Caso Naège Dorzema vs. República
Dominicana, 2012: pár. 114) requiere de protección especial por parte del Estado.
8. Análisis de las disposiciones normativas a nivel federal a la luz de los estándares
internacionales sobre uso de la fuerza en el DIDH.
Teniendo claros, los estándares internacionales e interamericanos sistematizados y
analizados en las secciones precedentes, así como el contexto de violencia armada
establecido en el capítulo I, en esta sección, procederé al análisis de las disposiciones
normativas federales sobre uso de la fuerza que existen en México. De manera
preliminar, es importante que señale que la existencia de estas disposiciones no ofrece
una respuesta ni a la pregunta de investigación si soluciona el problema planteado sobre
la ausencia de un marco normativo único para todas las autoridades. Este análisis se
constituye sobre todo, en la forma de demostrar que las disposiciones normativas con
las que se cuenta actualmente no son claras, no están establecidas de conformidad con
los estándares en la materia y por tanto, me permiten señalar la urgencia de una
legislación única y común.
Las diferentes instituciones que dirigen el monopolio de las armas han expedido
directivas sobre uso de la fuerza, cada una, en ausencia de una disposición legislativa
única. Las secretarías que dirigen a las fuerzas armadas: la SEMAR en el año 2009
expidió la Directiva 003/09 que intenta regular el uso de la fuerza por parte del personal
naval, reformada en el año 2012 mediante acuerdo secretarial 27 del 23 de abril de ese
70
año y, la SEDENA expidió la Directiva para regular el uso de la fuerza por parte del
Ejército y la Fuerza Aérea también del 23 de abril del 2012. Estas dos instituciones, de
manera conjunta expidieron un Manual del Uso de la Fuerza, de aplicación común al
personal del Ejército, la Fuerza Aérea y la Marina, 30 de mayo de 201419.
Por su parte las instituciones que dirigen a las fuerzas de orden público: la extinta SSP
en el año 2012 mediante Acuerdo 04/2012 estableció las reglas sobre uso legítimo de la
fuerza por parte de las instituciones policiales de los órganos desconcentrados en la
Secretaria de Seguridad Pública, disposiciones actualmente vigentes; y la PGR mediante
Acuerdo A/078/12 determinó las reglas a seguir por parte de la Policía Federal
Ministerial.
Es importante señalar que a nivel de las entidades federativas y del Distrito Federal
existen leyes que han intentado regular el uso de la fuerza por parte de los funcionarios
de sus jurisdicciones, sin embargo, en esta investigación, no propuse como categoría de
análisis las leyes estatales por motivos metodológicos. Pese a esto, es relevante para el
presente estudio, señalar que los siguientes estados frente a la ausencia de reglas
generales y de la grave situación producida por la violencia armada 20 , se vieron
obligados a regular el uso de la fuerza por parte sus cuerpos de seguridad.
La Asamblea Legislativa del Distrito Federal en 2008 expidió la “Ley que regula el uso
de la fuerza de los Cuerpos de Seguridad Pública del Distrito Federal” del 22 de abril,
reglamentada, mediante Reglamento (valga la redundancia) del 25 de diciembre de
2010. La Sexagésima Primera Legislatura Constitucional del Estado de Oaxaca, aprobó
mediante Decreto No. 636 la “Ley que regula el uso de la Fuerza por los integrantes de
las Instituciones de Seguridad Pública del Estado de Oaxaca” del 10 de agosto de 2011.
El Estado de Morelos promulgó la Ley del 26 de junio de 2013 “para regular el uso de la
fuerza por parte de los elementos de las instituciones policiales del sistema de seguridad
pública del estado de Morelos”. El Estado de Hidalgo expidió la “Ley para prevenir,
sancionar y eliminar la tortura y el uso excesivo de la fuerza por funcionarios
encargados de aplicar y hacer cumplir la ley en el estado de hidalgo” del 8 de abril de
19
20
La expedición de este manual fue realizada durante la elaboración de la presente investigación.
Descrita en el capítulo I
71
2013. Por último, el Estado de Puebla promulgó el 19 de mayo de este año, la “Ley para
proteger los derechos humanos y que regula el uso legítimo de la fuerza por parte de los
elementos de las instituciones policiales del estado de Puebla”.
Vale la pena señalar, en términos muy generales, que estas leyes comparten criterios no
conformes con los estándares internacionales e interamericanos en la materia. Entienden
por ejemplo, el concepto de uso de la fuerza como técnicas y mecanismos para
neutralizar o someter a personas que generan situaciones peligrosas más no como un
conjunto de principios y normas de protección de los DH de las personas. Por el
contrario establecen criterios totalmente diferentes de lo que se debe entender por
legítima defensa. Resalto de manera preocupante, como el Estado de Hidalgo expide una
Ley que confunde los marcos normativos regulatorios sobre uso de la fuerza y sobre
prohibición de actos de tortura, así como el Estado de Puebla no incluye ningún tipo de
regulación de armas letales. De esta manera, a nivel estatal de manera general, puedo
señalar que existen criterios no conformes a los estándares que comparten las leyes así
como criterios totalmente contrarios en las mismas. Lo anterior me permite de forma
preliminar, afirmar la necesidad urgente de un marco jurídico único sobre uso de la
fuerza, atendiendo a las disposiciones de las entidades federativas.
En el análisis de las directivas, acuerdos y el Manual sobre uso de la fuerza que existen a
nivel federal voy a seguir el esquema planteado en la sección sobre estándares
interamericanos e internacionales a fin de que pueda tener un mejor entendimiento así
como con el propósito de mostrar las carencias, y la falta de criterios unificados
presentes.
Fundamentación de la directiva/acuerdo y Manual en el respeto y garantía del derecho a
la vida y a la integridad personal
Las Directivas de SEMAR y SEDENA así como su Manual conjunto y los Acuerdos de
la SSP y de la PGR no fundamentan dichas disposiciones normativas en el respeto y
garantía de los derechos a la vida y a la integridad personal de las personas, sino en la
legítima defensa, pues de manera general se entienden estas disposiciones necesarias
72
para poder argumentar el uso legítimo de la fuerza, esto es, poder defender el uso de la
fuerza en interés de la propia seguridad o de terceros.
En particular, las directivas de SEDENA y SEMAR, plantean como base para la
expedición de sus marcos normativos, “el incremento de actividades ilícitas” así como
“la amenaza a la vida y a la seguridad de los funcionarios” (Directiva de la SEDENA,
2012: considerando; Directiva de la SEMAR, 003/09, 2009: considerando).
Efectivamente la protección de la vida de los funcionarios es vital, sin embargo, lo es
también el respeto y garantía de los derechos a la vida y a la integridad de todas las
demás personas.
Definición de los conceptos de uso de la fuerza, uso de armas y fuerza letal
Las Directivas de SEDENA y SEMAR, su Manual conjunto y los Acuerdos de la SSP y
de la PGR definen un concepto sobre uso de la fuerza, sin embargo, la definición que
dan al concepto de uso de la fuerza no es el de un conjunto de principios y normas
encaminadas a proteger a los DH de las personas, las cuales deben observar los
funcionarios, sino por el contrario, entienden el uso de la fuerza como utilización de
técnicas, tácticas, métodos, armamento para poder controlar diversos niveles de agresión
(Directiva de la SEDENA, 2012: Art. primero. xi; Acuerdo de la PGR, A/080/12, 2012:
Art. tercero. xviii; Directiva de la SEMAR, 003/09, 2009: Art. segundo.29; Acuerdo de
la SSP, 04/2012, 2012: Art. 3.xviii, Manual de SEDENA y SEMAR, 2014: Art. 1).
En el mismo sentido SEDENA, SEMAR, PGR y la SSP definen los conceptos de uso de
armas y/o fuerza letal, puesto que, se limitan a definir que se entiende por arma, arma de
fuego, arma letal, fuerza letal y no señalan que en realidad estos conceptos se refieren a
principios y normas que consagran la excepcionalidad de su uso (Directiva de la
SEDENA, 2012: Art. primero; Acuerdo de la PGR, A/080/12, 2012: Art. tercero;
Directiva de la SEMAR, 003/09, 2009: Art. segundo; Acuerdo de la SSP, 04/2012,
2012: Art. 3).
En el Manual conjunto, SEDENA y SEMAR dan un concepto sobre uso de la fuerza
letal, pero basado de igual manera en el empleo de técnicas y no en la protección de los
73
DH (Manual de la SEDENA y SEMAR, 2014: Art. 5). Concebir los conceptos de esta
manera, permite el recurso a estos medios sin prescribir la obligación de protección que
es la base fundamental.
Inclusión de los principios rectores del uso de la fuerza, entendida como medida
concomitante
Los principios rectores del uso de la fuerza: legalidad, absoluta necesidad y
proporcionalidad para medir la racionalidad y que deben guiar el actuar de los
funcionarios en el uso de la fuerza y de armas de fuego no fueron integrados todos en las
Directivas de la SEDENA y de la SEMAR ni en el Manual común. Se incluyeron como
principios la proporcionalidad y la legalidad pero no la necesidad absoluta, sin embargo,
agregaron otros dos principios: el de racionalidad y el de oportunidad (Directiva de la
SEDENA, 2012: Art. Sexto; Directiva de la SEMAR, 003/09, 2009: Art. quinto; Manual
de la SEDENA y SEMAR, 2014: 3). La Directiva de SEMAR particularmente, incluye
los principios de proporcionalidad y legalidad dentro de la categoría de “se entenderá
por” es decir en el artículo en el cual se definen los términos a utilizar y no, como
considero deberían incluirse, en un acápite específico y explicativo de conceptos de tal
importancia.
Por su parte la SSP y la PGR incluyen en sus acuerdos los tres principios rectores
además de agregar al igual que en las directivas de SEMAR y SEDENA los principios
adicionales de racionalidad y oportunidad (Acuerdo de la SSP, 04/2012, 2012: Art. 8-13;
Acuerdo de la PGR, A/080/12, 2012: cuarto).
Los demás principios que de acuerdo con el CICR y el Relator sobre Ejecuciones
extrajudiciales, sumarias o arbitrarias consideran también como rectores del uso de la
fuerza: precaución, no discriminación y rendición de cuentas (accountability), no fueron
incluidos en ninguno de los marcos jurídicos.
Criterios sobre el recurso excepcional al uso de la fuerza, a tener en cuenta como medida
concomitante
74
En ninguno de los cuatro marcos normativos ni en el Manual se establece como regla
general la prohibición del uso de la fuerza ni el uso de la fuerza letal o de armas de fuego
como es lógico en mayor medida, sino más bien se presume que se va a recurrir a ella,
para lo cual señalan como procede.
Pese a lo anterior, sí se advierte que el uso de la fuerza letal solo procede cuando
medidas menos extremas resulten insuficientes para el cumplimiento de sus funciones
(Acuerdo de la SSP, 04/2012, 2012: Art.16), o cuando sea necesaria para repeler una
amenaza real, actual o inminente (Acuerdo de la PGR, A/080/12, 2012: Art. Sexto,
decimo tercero) o cuando esté en riesgo la vida o la integridad física de terceros o del
personal militar, utilizando un nivel estrictamente necesario (Directiva de la SEDENA,
2012: art. Noveno. iv).
De conformidad con el principio 11 y su reiteración por parte de la Corte IDH, en el
marco de uso de la fuerza y sobre todo de uso de armas y/o fuerza letal, la
reglamentación de su uso debe obedecer a:
- Circunstancias en que se puede hacer uso de la fuerza y los tipos de armas que se
pueden utilizar: los cuatro marcos normativos coinciden en señalar que antes de hacer
uso de la fuerza letal se deberá utilizar o se deberá privilegiar otros medios tales como la
disuasión o persuasión, reducción física, y utilización de fuerza no letal (Directiva de la
SEDENA, 2012: Art. Noveno; Acuerdo de la PGR, A/080/12, 2012: Art. Octavo,
noveno, decimo, decimo primero y decimo segundo; Directiva de la SEMAR, 003/09,
2009: Art. octavo, noveno; Acuerdo de la SSP, 04/2012, 2012: Art.16).
El único marco normativo que se adapta más o menos a los estándares, es la Directiva
de la SEMAR, puesto que señala que se podrá hacer uso de “armas letales” en defensa
propia o de otras personas, en caso de peligro inminente de muerte o de lesiones graves
(SEMAR, Directiva 003/09, 2009: art. noveno). Es disposición de la SEMAR es de
resaltar, porque, armas letales puede ser cualquier arma letal o que pueda ser letal y no
se limita a decir armas de fuego y además establece las circunstancias prescritas en los
estándares analizados.
75
Por su parte la Directiva de la SEDENA, el Manual común de esta institución y la
SEMAR y el Acuerdo de la PGR, a pesar de que se prescribe como circunstancia para
usar la fuerza, la misma en los mismos términos de la SEMAR, no especifica el tipo de
fuerza y/o arma (Directiva de la SEDENA, 2012: Art. Noveno, Manual de la SEMAR,
SEDENA, 2014: 6, PGR, Acuerdo A/080/12, 2012: Art. decimo tercer). El Acuerdo de
la SSP, preocupa particularmente, pues señala que se recurrirá a la fuerza o armas de
fuego cuando otros medios no garanticen la consecución del logro pretendido (Acuerdo
de la SSP, 04/2012, 2012: Art. 16), no incluyendo por tanto la previsión más importante
sobre el recurso excepcional a la fuerza, toda vez que, el uso de la fuerza letal no se
autoriza simplemente para poder lograrse el objetivo propuesto, sino para proteger la
vida y la integridad personal de quienes se ven expuestos a estas situaciones.
Por otro lado, en cuanto a la definición de los diversos tipos de armas, es especialmente
preocupante la referencia a “armas incapacitantes” que contemplan la Directiva de la
SEMAR y el Acuerdo de la SSP, ya que, sin ningún tipo de previsión afirman que se
trata de armas que no ocasionan riesgos a la vida, sin embargo, y en el sentido del
principio de precaución, el recurso a este tipo de armas debería regularse bajo la premisa
de usarlas siempre que el contexto, las características propias de la persona contra la que
se usa y su especial situación de vulnerabilidad lo permitan (Directiva de la SEMAR,
003/09, 2009: Art. segundo.6; Acuerdo de la SSP, 04/2012, 2012: Art. 3.III).
En relación con la obligación de identificarse como funcionarios de cada institución
antes de hacer uso de la fuerza y cuando las circunstancias particulares lo permitan, solo
ha sido prevista por el Acuerdo de la PGR, la Directiva de la SEMAR y el Manual
común SEDENA, SEMAR (Acuerdo de la PGR, A/080/12, 2012: Art. noveno; Directiva
de la SEMAR, 003/09, 2009: Art. decimo segundo, decimo noveno; Manual de la
SEDENA y SEMAR, 2014: Art. 16).
En este punto, sin embargo es importante destacar que la Directiva de la SEMAR y de la
SEDENA así como el Acuerdo de la PGR, incluyen la prohibición de recurrir a armas de
fuego cuando el presunto agresor emprenda la huida y solo se autoriza cuando con la
fuga se genere una amenaza grave (Directiva de la SEDENA, 2012: Art. Decimo
76
primero; Acuerdo de la PGR, Acuerdo A/080/12, 2012: Art. Decimo cuarto; Directiva
de la SEMAR, 003/09, 2009: Art. decimo tercero).
Criterios de selección y capacitación de funcionarios, como medida preventiva
Como ya lo señalé anteriormente, estos criterios se encuentran contenidos en los
principios básicos 18, 19 y 20. La Directiva de la SEDENA no establece ninguna
disposición relativa a la selección y capacitación del personal del Ejército y de la Fuerza
Aérea mexicanos, sujetos a quienes se dirige la normativa. Por su parte la Directiva de la
SEMAR y los Acuerdos de la PGR y la SSP si bien contienen disposiciones sobre
capacitación y evaluación de los funcionarios nada señalan sobre su forma de selección.
En relación con la capacitación de los funcionarios, la SEMAR se limita a señalar que
dicha se realizará incluyendo el adiestramiento sobre “el uso de la fuerza física y el
empleo gradual de las armas incapacitantes no letales y letales (…)” (Acuerdo
Secretarial 27, de la SEMAR, 2012: Art. Decimo séptimo bis) y señala que una vez
capacitados los funcionarios, estos serán examinados de acuerdo con “las normas de
evaluación adecuadas” (Acuerdo Secretarial 27, de la SEMAR, 2012: Art. Decimo
séptimo), sin embargo no se señalan en donde o cuales son estas normas de evaluación
adecuadas.
Por su parte la SSP y la PGR además de señalar que las capacitaciones versaran sobre el
uso de la fuerza y que al final de las capacitaciones los funcionarios serán evaluados con
“normas adecuadas” (Acuerdo de la PGR, A/080/12, 2012: Art. Decimo séptimo;
Acuerdo de la SSP, 04 /2012, 2012: Art. 22) también señalan que la capacitación a los
funcionarios tendrá especial atención en la ética policial, en los derechos humanos, y en
la sustitución del empleo de la fuerza por medios de solución pacífica de conflictos, la
cual se impartirá de manera continua (Acuerdo de la PGR, A/080/12, 2012: Art. Decimo
octavo; Acuerdo de la SSP, 04/2012, 2012: Art. 24). El Acuerdo de la SSP es en el único
que se señala, que solo podrán portar armas de fuego los funcionarios que estén
autorizados para hacerlo después de haber recibido capacitación en su uso y en DH
(Acuerdo de la SSP, 04 /2012, 2012: Art. 25).
77
El Manual común de SEDENA y SEMAR, es el único que señala el “adiestramiento”
como una medida para disminuir daños a terceros, lo cual resalto positivamente, e
incluye en este rubro, conferencias y prácticas en casi todos los temas señalados en los
estándares, salvo por el de tortura y la jurisprudencia de la Corte, dejando además la lista
abierta a todos los temas que se requieran para un mejor desempeño de sus funciones
(Manual de la SEDENA y SEMAR, 2014: 12).
Además de lo anterior, en ninguno de los marcos se señala que las capacitaciones
deberán efectuarse en todos los niveles jerárquicos, ni que la base de las mismas deberá
ser el respeto de los DH en el marco del uso de la fuerza y de armas de fuego salvo en el
Manual Común. Tampoco se especifica que deberán versar sobre los principios rectores,
ni sobre los criterios específicos de utilización de la fuerza letal, ni sobre la forma de
planeación de operaciones, o la forma de presentación de informes tras haber hecho uso
de la fuerza. De igual manera nada se dice sobre capacitar para advertir acerca de las
investigaciones en las que podrían verse involucrados de no cumplir con todos los
criterios en la materia ni sobre las sanciones de las que serían acreedores en caso de
determinarse su responsabilidad, salvo en el Manual común.
Criterios de determinación sobre la dotación de equipo adecuado a los funcionarios en
atención al uso diferenciado de la fuerza, como medida preventiva
Como ya lo señalé anteriormente, la dotación de diferentes tipos de armas, municiones y
equipos de protección, haciendo énfasis sobre todo en la dotación mínima de armas
letales, es una forma de garantizar el uso diferenciado de la fuerza, de conformidad con
el principio básico 2.
El Acuerdo de la SSP y la Directiva de la SEMAR son las únicas que contienen
disposiciones al respecto. De esta manera, en los dos documentos normativos se señala
que se deberá dotar a los funcionarios de los equipos y armamentos idóneos de acuerdo
al servicio y las operaciones que realicen (Directiva de la SEMAR, 003/09, 2009: Art.
Decimo octavo; Acuerdo de la SSP, 04/2012, 2012: Art. 17), sin embargo, faltaría ser
más estrictos en el señalamiento y dejar sentado que existe una prohibición general sobre
78
la excepcionalidad de todo tipo de armas y de municiones letales o que puedan ser
letales.
Criterios de planeación de las operaciones en el mantenimiento del orden, como medida
concomitante
En ninguna de las Directivas de SEMAR y SEDENA, ni en los Acuerdos de la PGR y de
la SSP se hace mención alguna sobre los criterios de planeación de las operaciones a fin
de minimizar el uso de la fuerza y los daños fatales que se pudieran presentar. Es
preocupante por tanto que no se haga alusión alguna a las etapas fundamentales y
necesarias en la garantía de protección de los derechos a la vida y a la integridad
personal.
Por su parte el Manual común de SEDENA y SEMAR, sí establece y diferencia las
etapas y los criterios para la planeación de las operaciones denominándolas “acciones
previas” y “acciones a realizar durante una agresión con armas letales”, sin embargo, no
se señala cual sería la forma de proceder en eventos donde no se presente una agresión
con armas letales, puesto que, dependiendo del contexto y de las personas que generen
una situación con “armas no letales” se requiere de igual forma, de una planeación
basada en la protección. También se señala que se tendrá especial énfasis en la “atención
de la infancia y adolescencia”, (Manual de la SEDENA y SEMAR, 2014: Art. 15.a.b)
quedándose por fuera todas las demás personas o grupos de personas que de igual
manera pueden estar en situaciones de vulnerabilidad.
Criterios de elaboración de informes, realización de investigaciones e imposición de
sanciones
Las directivas de SEMAR y SEDENA, su Manual común y los Acuerdos de la PGR y de
las SSP contienen disposiciones sobre la obligación de elaborar informes. Todas señalan
que cuando se haga uso de la fuerza se deberá elaborar un informe detallado o
pormenorizado de los hechos acaecidos dirigido al superior jerárquico en cada una de las
instituciones (Directiva de la SEDENA, 2012: Art. Decimo cuarto; Acuerdo de la PGR,
A/080/12, 2012: Art. Decimo sexto; Directiva de la SEMAR, 003/09, 2009: Art. decimo
79
quinto; Acuerdo de la SSP, 04/2012, 2012: Art. 20, Manual de la SEDENA y SEMAR,
2014: 15.c.III).
Cabe destacar que los únicos marcos normativos que establecen que para la elaboración
del informe se deberá preservar todo el material probatorio a fin de poder reconstruir el
escenario es el de la SEMAR y el Manual común (SEMAR, Directiva 003/09, 2009: art
decimo quinto; SEDENA, SEMAR, Manual, 2014: 15).
En relación con las investigaciones a que haya lugar cuando se haga uso ilícito de la
fuerza los marcos normativos que lo prevén son el Acuerdo de la SSP y la Directiva de
la SEMAR, al señalar que se realizaran las investigaciones respectivas por parte del
órgano de control sin perjuicio de las sanciones civiles, administrativas o penales
(Acuerdo de la SSP, 04/2012, 2012: Art.28; Directiva de la SEMAR, 003/09, 2009: Art.
decimo noveno). El acuerdo de la PGR nada señala al respecto, y la Directiva de la
SEDENA se limita a ordenar preservación de la escena y de las evidencias del uso de la
fuerza cuando como resultado de esta, resultasen personas heridas o fallecidas (Directiva
de la SEDENA, 2012: Art. Decimo quinto) pero nada señala sobre la obligación de
investigar a los funcionarios y de imponer las respectivas sanciones.
En el Manual común no se habla de investigaciones por parte de los órganos internos de
control, no hay referencia alguna. Sin embargo, es muy claro en señalar que el uso
indebido de la fuerza genera responsabilidad penal y administrativa para los funcionarios
de estas instituciones, además de posibles responsabilidades a nivel internacional para el
Estado mexicano (Manual de la SEDENA y SEMAR, 2104: Art. 19,22).
Pese a estas referencias que hacen los marcos normativos, ninguno señala la forma en la
que se deben elaborar, es decir, no se establecen los parámetros mínimos a seguir en la
elaboración de informes, ni en la realización de investigaciones institucionales, ni
principios mínimos de las investigaciones penales a que haya lugar. Tampoco existe
referencia alguna a las normas penales que establecen el tipo de sanción al que serán
acreedores en caso de cometer violaciones por uso indebido de la fuerza.
Responsabilidad del Superior y prohibición de alegar obediencia debida
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El único marco normativo que señala la responsabilidad del superior que ordene el uso
ilegal, innecesario, desproporcional, discriminatorio de la fuerza o que tenga
conocimiento de que sus subordinados realizaron este uso y no haya adoptado las
medidas para impedir o denunciar esta utilización, así como la prohibición de
argumentar obediencia debida a las ordenes de un superior como causal de exculpación
es el Manual común de SEDENA Y SEMAR (Manual de SEDENA y SEMAR, 2014:
Art. 20, 21).
Prohibición General de cometer actos de tortura
La directiva de la SEMAR, hace referencia a la tortura, definiéndola, sin embargo, no
señala a este tipo de actos como una prohibición general hacia los funcionarios en el
ejercicio de sus funciones. Cabe recordar, que la prohibición general es la relación que
existe con el uso de la fuerza y es por tanto lo único que se debe señalar en el marco
regulatorio.
El Manual común, tiende a confundir el análisis sobre uso de la fuerza con el de tortura.
En el punto 14, señala las acciones que constituyen uso indebido de la fuerza. En primer
lugar, no es necesariamente positivo y por tanto, no es garantía para los derechos a la
vida y a la integridad personal que se establezca una lista cerrada de lo que constituye
uso indebido de la fuerza, pues permite, que otras situaciones que también pueden serlo,
por merito de lo consagrado, no lo sean.
En segundo lugar, dentro de esa lista cerrada, se establecen acciones como: “colocar a
una persona esposada en una posición que restrinja su respiración” (Manual de
SEDENA y SEMAR, 2014: 14), situación las que las personas ya están bajo el control
de los funcionarios, y por tanto su análisis corresponde al marco jurídico de la tortura u
otros tratos crueles, inhumanos o degradantes y no al de uso abusivo de la fuerza.
Criterios de trato debido a heridos, fallecidos y sus familiares
Siendo de capital importancia establecer todos los parámetros y criterios que deben
señalar la obligación por parte de los funcionarios de permitir el tratamiento debido a los
heridos, fallecidos y a sus familiares, ninguna de las Directivas ni de los Acuerdos hace
referencia alguna en esta materia. Como lo señalé anteriormente citando a la Corte, la
81
falta de estas disposiciones, es violatoria del derecho de los familiares de las víctimas a
saber la verdad y a ser reparadas, así como, violatorio del derecho de las víctimas
sobrevivientes a la integridad personal y la vida.
El Manual común por su parte, advierte como criterio general que en caso de que se
presenten heridos o muertos los funcionarios deberán permitir o procurar ellos mismos
cuando dispongan de los medios de atención médica necesarios (Manual de la SEDENA
y SEMAR, 2014: 15.c.iii). Sin embargo en relación con la notificación a familiares de
las víctimas nada se señala.
Especial tratamiento de personas en situación de vulnerabilidad
De la misma manera que en el anterior tópico, las Directivas y los Acuerdos bajo
análisis no contienen disposiciones sobre el tratamiento especial de las personas en
situación de vulnerabilidad que se ven afectadas de alguna manera por el uso de la
fuerza por parte de los funcionarios.
El Manual común, es el único que señala algunas referencias sobre este tema, sin
embargo, especifica una consideración especial únicamente para niños, niñas y
adolescentes en el desarrollo de operaciones que impliquen el uso de la fuerza, sin
incluir a las demás personas en situación de vulnerabilidad. Las demás personas o
grupos de personas en esta situación, tienen consideración específica solamente en las
acciones posteriores al uso de la fuerza, pero en general no se hacen mayores
especificaciones (SEDENA, SEMAR, Manual, 2014: 15.b.2, 15.c.5).
El análisis precedente, refleja no solamente una variedad de criterios que requieren de
una urgente armonización acorde con todos los estándares internacionales en la materia,
sino además denotan una clara falta de voluntad por establecer formas de coordinación
entre las autoridades de policía y militares y entre ellas mismas. En ninguna de las
directivas y acuerdos se plantea siquiera la posibilidad de apoyo a las demás autoridades,
ni reglas de coordinación entre las mismas. Es preocupante que incluso ante la
publicación de un Manual común para SEDENA y SEMAR, en este no se establezcan
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reglas de coordinación ni de coadyuvancia entre las tres fuerzas armadas sobre las cuales
recaen este marco normativo operacional.
De todas maneras, con el solo hecho de expedirse una disposición normativa única y
común, como lo sería una ley general, cuya viabilidad jurídica, procedo a analizar, la
cooperación y coordinación empezaría a tener una posibilidad de materializarse.
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CAPÍTULO III
PROPUESTA DE MARCO NORMATIVO ÚNICO SOBRE USO DE LA
FUERZA EN MÉXICO
Introducción
En este tercer y último capítulo pretendo cumplir con el objetivo tres planteado, el cual
me permitirá dar respuesta a la pregunta de investigación: ¿Qué reglas sobre uso de la
fuerza deberían conformar un marco normativo único, claro y uniforme que deba
respetar y aplicar las fuerzas armadas y de orden público a nivel federal, estatal y
municipal para mantener el orden en situaciones de violencia armada en México? así
como confirmar la hipótesis planteada y realizar mi propuesta sobre los principios,
normas y criterios fundamentales que debe regular una ley general de uso legítimo de la
fuerza en México.
Con el propósito de desarrollar todo lo anterior, estructuré el capítulo de la siguiente
manera: en primer lugar realizaré un análisis sobre el carácter vinculante de
los
Principios Básicos y el Código de Conducta así como de los estándares consagrados por
la Corte IDH en su jurisprudencia con el fin de recordarle al lector, las razones por las
cuales los estándares estudiados y analizados en el capítulo II deben ser consagrados en
una legislación general sobre uso de la fuerza en México.
En segundo lugar, explicaré el por qué de la necesidad de una ley sobre uso de la fuerza
desde las voces de los organismos internacionales así como desde las propias
instituciones mexicanas. En tercer lugar, desarrollaré un breve debate constitucional y
legal acerca de la necesidad de una ley general y su procedencia en el ordenamiento
jurídico mexicano. En cuarto lugar, teniendo claro el por qué de una ley general, pasaré
a explicar cuáles de todos los criterios, principios y normas sobre uso de la fuerza
desarrollados en el capítulo II, deben ser desde el mandato de la ley general
implementados y regularizados a través de manuales operacionales o protocolos y cuáles
a través de políticas públicas.
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Finalmente, todo el análisis posterior en este capítulo así como el desarrollado en el
capítulo I y en el capítulo II, me permitirán exponer la propuesta sobre los principios,
normas y criterios fundamentales que debe contener la ley general sobre uso de la fuerza
en México.
1. Carácter vinculante de los Principios Básicos, el Código de Conducta y los
Estándares interamericanos para México
Considero importante en este punto de la investigación recordarle al lector las razones
por las cuales los estándares internacionales contenidos en estos instrumentos y en la
jurisprudencia y estudiados en el capítulo II, son vinculantes para México, puesto que
esta aclaración es necesaria para que pueda proceder a realizar la propuesta. En dicha
propuesta incluyo todos estos principios y normas fundamentales contenidos en los
instrumentos mencionados.
Los Principios Básicos y el Código de Conducta son en principio instrumentos del soft
law, es decir, “son instrumentos cuya juridicidad o fuerza vinculante es ambigua o se
cuestiona, aunque tienen cierta relevancia jurídica” (Chicharro, 2012). Sin embargo, el
contenido de estos instrumentos de acuerdo con mi análisis, poseen un carácter
vinculante para los Estados, por las siguientes razones: en primer lugar, estos
instrumentos fueron adoptados por todos los Estados miembros de la Organización de
Naciones Unidas, incluido México, como un compromiso de regular el uso de la fuerza
y el empleo de armas de fuego (De Icaza, 2012: 112).
En segundo lugar, si bien los denominados instrumentos soft law se caracterizan por que
su contenido es orientador para los Estados, a diferencia del Hard Law como los
Tratados Internacionales o las Convenciones cuyo contenido sí obliga, cuando los
Estados incorporan las disposiciones no vinculantes en su derecho interno, ocurre un
proceso de otorgamiento de la condición de obligatoriedad (Bermúdez, Aguirre y
Manasía, 2006: pár. 4).
En este sentido, las instituciones SEDENA y SEMAR en el Manual común sobre uso de
la fuerza publicado en mayo del año en curso (2014) establecieron que además del
85
marco legal nacional, las normas y directrices contenidas en dicho manual están basadas
en el “marco legal internacional” constituido por el Código de Conducta y por los
Principios Básicos (SEDENA, SEMAR, 2014: 12). De igual manera, la SSP en el ya
mencionado y analizado Acuerdo 04/2012 en el que se emiten los lineamientos para la
regulación del uso de la fuerza pública, toma como base estos instrumentos del sistema
universal –además de bases constitucionales y legales- por haber sido “adoptados por el
Estado Mexicano” (SSP, 2012: considerando) y por tanto ser de obligatorio
cumplimiento.
En tercer lugar, aunque la naturaleza jurídica de las normas soft law es de principios
orientadores que contribuyen al desarrollo del derecho (Bermúdez, Aguirre y Manasía,
2006: pár. 4.2), la interacción que estos instrumentos tienen con tratados y convenciones
internacionales en materia de DH han permitido precisar el contenido de los derechos,
por lo que en estos casos algunos autores “cuestionan acertadamente la pertinencia de
considerar soft law instrumentos no jurídicamente vinculantes cuando justamente
precisan el contenido del derecho” (Mazuelos, Bellidos, 2005 En: Bermúdez, Aguirre y
Manasía, 2006: pár. 4.2).
De esta manera, este tercer argumento, va encaminado a señalar como los Principios
Básicos y el Código de Conducta han servido a la Corte IDH para desarrollar los
contenidos de los derechos a la vida y a la integridad personal en el marco del uso de la
fuerza por parte de los funcionarios, derechos consagrados en la Convención Americana
de la cual México es Estado parte. La Corte no solamente ha señalado los estándares
mínimos que se deben regular, respetar y garantizar en la materia, sino que además en
algunas oportunidades ha declarado la responsabilidad estatal por la violación de estos
derechos como consecuencia de no haberse adoptado las medidas necesarias para
adecuar el derecho interno de conformidad con estos estándares en violación del artículo
2 de la Convención (ver por ejemplo. Corte IDH, Caso Nadège Dorzema vs. República
Dominicana, 2012: pár. 307).
Ahora bien, qué ocurre con el carácter vinculante para México de la jurisprudencia de la
Corte IDH en la que estos instrumentos han sido objeto de análisis, reiteración y
86
desarrollo. La SCJN mediante la Contradicción de Tesis 293/2011 de ese mismo año,
estableció que la jurisprudencia emitida por la Corte IDH es vinculante para todas las
autoridades en el Estado Mexicano independientemente de que México haya o no sido
parte en el litigio internacional, ya que los criterios que emanan de la jurisprudencia
“dotan de contenido a los derechos humanos establecidos en la Convención Americana
sobre Derechos Humanos” (SCJN-CT-293/2011). El carácter vinculante de la
jurisprudencia de la Corte IDH, debe obedecer sin embargo, al principio pro persona, es
decir, se preferirán sobre los criterios de la jurisprudencia nacional siempre que otorguen
a la persona la protección más amplia, en concordancia con el mandato constitucional
del artículo 1 superior.
De acuerdo con lo anterior, los criterios contenidos en la jurisprudencia de la Corte en
materia de uso de la fuerza son vinculantes para México en tanto que no existe en la
jurisprudencia nacional criterios más protectores. La jurisprudencia nacional en materia
de uso de la fuerza, de la que destaco la sentencia emitida por el Tribunal Pleno de la
SCJN en ejercicio de las hasta entonces vigentes facultades de investigación contenidas
en el artículo 97 constitucional, sobre los hechos acaecidos los días 3 y 4 de mayo de
2006 en los poblados de Texcoco y San Salvador Atenco y sus consecuencias, contienen
algunos parámetros sobre la materia.
La SCJN en la sentencia del “caso Atenco” traspasa el contenido integro y destaca la
importancia y relevancia de los Principios Básicos y del Código de Conducta, así como
de algunas sentencias de la Corte IDH como Neira Alegría y otros vs. Perú 1995,
Durand y Ugarte vs. Perú 2000, Montero Aranguren y otros vs. Venezuela 2006 (SCJN,
SCJN, 3/2006: 9.2.). Si bien esta sentencia es un esfuerzo muy importante de la SCJN
puesto que trata de integrar algunos aspectos contenidos en estos instrumentos, así como
afirma el importante papel que juegan en el desarrollo de los DH, muchos aspectos y
criterios desarrollados en la jurisprudencia de la Corte IDH a partir de los Principios
Básicos y el Código de Conducta, no son de manera alguna entendidos de forma
exhaustiva (SCJN, 3/2006: 9.2).
87
No son entendidos de forma exhaustiva, primero por que solo recurre a tres sentencias
de la Corte de los años 1995, 2000 y 2006 dejando por fuera casos muy relevantes
suscitados antes del 2009 (SCJN, 3/2006: 9.2.4.3, 9.2.4.4, 9.2.4.6.). Segundo, a pesar de
traspasar la integridad de los instrumentos, restringe para el caso del uso de la fuerza
pública en México algunos criterios aplicables, en los que destacan los principios
rectores de la función de seguridad pública contenidos en el artículo 21 constitucional
así como los principios de necesidad y proporcionalidad contenidos en los instrumentos
internacionales (SCJN, 3/2006). Si bien, el haber asentado estos principios rectores del
uso de la fuerza –reitero- lo considero un esfuerzo absolutamente importante y
aplaudible, hicieron falta varios criterios protectores de los derechos a la vida y a la
integridad personal en el marco del uso de la fuerza.
La SCJN, se dirigió a establecer criterios de manera más exhaustiva para el momento en
el que se recurre a la fuerza y dejó de lado criterios de suma importancia como es todo lo
relacionado a los principios que deben implementarse y regularse en el marco de
medidas preventivas y posteriores al uso de la fuerza como muy bien se explicó en el
capítulo II.
Pese a esto, considero que la real importancia de esta sentencia así como su
trascendencia es que con preocupación resalta y reitera a lo largo del documento la
realidad deficiente y precaria del sistema jurídico mexicano en materia del uso de la
fuerza (SCJN, 3/2006: 9.3.) debiendo idóneamente consagrarse todas las disposiciones
sobre la materia en “leyes ordinarias, reglamentarias e incluso explicitadas en protocolos
de actuación (…)” (SCJN, 3/2006: 9.3) como se explicará a continuación.
2. Necesidad de una Ley única sobre uso de la fuerza
Desde el plano internacional, los Relatores especiales sobre ejecuciones extrajudiciales,
sumarias o arbitrarias, Christof Heyns y sobre la tortura y otros tratos crueles inhumanos
o degradantes Juan E. Méndez, han señalado la necesidad de una ley única sobre uso de
la fuerza en México.
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En el informe del Relator especial sobre ejecuciones extrajudiciales, sumarias o
arbitrarias en su visita a México en 2013, se señala la preocupación que genera la
“ausencia a nivel federal y en la mayoría de los estados de un marco legal coherente y
amplio sobre el uso de la fuerza” (Heyns, 2014: pár. 30). En este mismo sentido, el
relator en el informe señala haber constatado la existencia de protocolos sobre esta
materia pero remarca la necesidad de una “ley general”, puesto que “establecer los
criterios y los límites en el uso de la fuerza es clave para asegurar el derecho a la vida”
(Heyns, 2014: 30) y subraya además, que la expedición de esta ley es uno de los
compromisos firmados en el Pacto por México (Heyns, 2014: 30). De esta manera, el
relator le indica a México que la legislación debe obedecer al criterio de
excepcionalidad, así como a los principios de necesidad y proporcionalidad (Heyns,
2014: 31), y le recuerda que “el grado en el que se promulguen las leyes sobre uso de la
fuerza será un parámetro importante de la voluntad del Estado para establecer un marco
nacional más fuerte en materia de derechos humanos” (Heyns, 2014: 32).
En este mismo orden de ideas, en las conclusiones preliminares sobre la visita a México
(abril 21- mayo 2 2014) del relator especial sobre la tortura y otros tratos crueles
inhumanos o degradantes, el relator llama la atención sobre la ausencia de una
legislación a nivel federal que regule el uso de la fuerza en México a pesar de que “sí
existen algunas leyes estatales y regulaciones internas en la materia por parte de diversas
corporaciones civiles” (Méndez, 2014: 10).
De esta manera los relatores especiales de Naciones Unidas, recuerdan y resaltan con
preocupación la ausencia de una ley general aunque existan disposiciones estatales e
institucionales, puesto que es de suma importancia para la protección del derecho a la
vida y de los DH en general. Subrayo de esta manera la necesidad de una ley única sobre
el uso de la fuerza en México desde las voces del sistema universal de DH.
Desde el plano nacional, la SEDENA, SEMAR, han señalado como base argumentativa
para la expedición de sus respectivas directivas sobre uso de la fuerza, “la ausencia de
un ordenamiento legal que regule el uso de la fuerza por parte del Ejército y la Fuerza
Aérea Mexicanos (SEDENA, Directiva, 2012: considerando) y en el mismo sentido,
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“ante la ausencia de un ordenamiento federal que regule el uso legítimo de la fuerza por
parte del personal de la Armada de México” (SEMAR, Directiva 003/09, 2009:
considerando). Sobre estas mismas bases argumentativas se cimentó el recientemente
publicado Manual común a las tres fuerzas armadas de SEDENA y SEMAR de 2014, el
cual, valga señalar, a pesar de ser común no estableció bases de coordinación entre el
Ejercito, la Fuerza Aérea y la Armada Mexicanos.
Por su parte la SCJN en el paradigmático y ya mencionado caso Atenco, señaló que la
ausencia de un marco normativo en esta área a través de leyes y/o protocolos de
actuación (SCJN, 3/2006: 9.3) genera consecuencias sumamente negativas en la
seguridad pública puesto que “lastran el avance hacia una cultura policial a la altura de
una democracia y propician un estado de vulnerabilidad de los derechos de las personas
que son objeto de las acciones de policía y fuerza” (SCJN, 3/2006: 9.3.3).
Estos argumentos sumados a todos los demás presentados en los capítulos anteriores, me
permite reiterar la necesidad de una ley única sobre uso de la fuerza que deba ser
observada y respetada tanto por las Fuerzas Armadas como las de Policía y a todos los
niveles jerárquicos sean verticales u horizontales.
3. Necesidad de una Ley General, fundamentación legal y constitucional
El tema sobre uso de la fuerza es entendido por la SCJN como una de las atribuciones de
la función de seguridad pública a cargo del Estado Mexicano (SCJN, 3/2006: 800-801).
La base constitucional de la seguridad pública en México está consagrada en el artículo
21 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (en adelante
Constitución Política), y su fundamentación legal es la Ley General del Sistema
Nacional de Seguridad Pública (LGSNSP) de 2009 reglamentaria del artículo 21
constitucional. El artículo 21 superior así como el artículo 2 de la Ley General definen la
seguridad pública como sigue:
La seguridad pública es una función a cargo de la Federación, el Distrito Federal,
los Estados y los Municipios, que comprende la prevención de los delitos; la
investigación y persecución para hacerla efectiva, así como la sanción de las
infracciones administrativas, en los términos de la ley, en las respectivas
competencias que esta Constitución señala. La actuación de las instituciones de
90
seguridad pública se regirá por los principios de legalidad, objetividad,
eficiencia, profesionalismo, honradez y respeto a los derechos humanos
reconocidos en esta Constitución.
En la definición no se establece que la función de Seguridad Pública comprenda de
alguna forma el ejercicio o uso legítimo de la fuerza a diferencia de lo señalado por la
SCJN.
En este sentido, ¿qué se necesita para que el uso de la fuerza sea reglamentado mediante
una ley general? Mi consideración es que solo necesita de una buena argumentación por
parte del legislativo mexicano para su expedición. Digo esto, porque ni en la
Constitución, ni en la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos
Mexicanos se establecen los criterios exigidos para la expedición de una ley general o en
su caso de una ley federal. De acuerdo con Jacinto Faya Viesca, la Constitución Política
“al referirse al concepto ley, lo hace, empleando varias denominaciones, sin precisar los
elementos distintivos de cada una de ellas (…)” (Faya, 2000: 21).
Para citar un ejemplo en el marco de este razonamiento, es difícil entender cuáles fueron
los criterios jurídicos y constitucionales que se tomaron para decidir que la
reglamentación sobre la prevención y prohibición de la tortura se realizara a través de
una ley federal, cuáles los criterios para determinar que la reglamentación sobre la
prevención y la prohibición de los delitos de trata de personas se efectuara a través de
una ley general, y cuáles los criterios para la regulación en materia de víctimas a través
de una ley general. Si bien el fundamento constitucional de la Ley General sobre trata de
personas se encuentra contenido en el artículo 73 fracción XXI y por tanto es facultad
propia del Congreso General, la Ley Federal sobre tortura no contiene ningún
fundamento constitucional y la Ley General de Víctimas tiene como fundamento
constitucional el artículo 1 superior, en el cual nada se establece sobre la facultad del
Congreso para expedir leyes generales en esta materia.
Pero fuera de que exista o no la fundamentación, el tema que señalo es que las materias
que se reglamentan, se hacen en función de la protección de los DH que se ven afectados
por estas conductas, sin embargo el racionamiento para la expedición de cada ley parece
muy confuso.
91
En materia de seguridad pública, la Constitución Política no es clara, si bien se establece
dentro del artículo 73 fracción XXIII, que el Congreso podrá expedir “leyes que
establezcan las bases de coordinación entre la Federación, el Distrito Federal, los
Estados y los Municipios, así como para establecer y organizar a las instituciones de
seguridad pública”, no se especifica el tipo de ley, como si lo hace para el caso de
regular el tema de trata de personas mediante ley general.
En relación con la regulación de la seguridad pública mediante ley general, la SCJN en
la tesis IX/2009 emanada de la Controversia Constitucional 132/2006, interpretó que
para reglamentar las disposiciones en materia de seguridad pública se deberían tener en
cuenta que: i) se trata de una materia concurrente y por tanto se necesita de la
coordinación de todas las instancias de gobierno para conseguir el fin de combate a la
delincuencia organizada y, ii) tiene categoría de ley general (Tesis IX/2009, En: Mena,
2012: 30).
De esta manera, si uso el argumento de la SCJN y lo traslado al tema de uso de la fuerza,
partiendo del hecho que es una parte de dicha función, podría afirmar que: i) se trata de
una materia concurrente y por tanto necesita coordinación de todas las instancias de
gobierno para conseguir el fin común de proteger los derechos a la vida y a la integridad
personal de todas las personas así como de los propios funcionarios en el marco del uso
de la fuerza y, ii) tiene categoría de ley general. Sin embargo, considero necesario que
este tema pudiera llevarse a instancias de una reforma, toda vez que la única diferencia –
aunque no siempre es así- que encontré entre la potestad de expedir una ley general o
una federal, es que se establece la facultad constitucional de dictar leyes generales al
Congreso sobre cada materia específica, salvo en seguridad pública y reparación de
víctimas, pero sí en temas como por ejemplo, salud, educación, trata de personas y
secuestro. Es un tema de razones procesales más no de razones de fondo, pues en el
contenido de la materia y lo que implica en DH no existen criterios.
Es importante aclarar, que la naturaleza propia de la ley sobre uso de la fuerza es un
tema propio de otro estudio, y no se propuso en la presente investigación, sin embargo y
partiendo de los argumentos anteriores, sí considero que el uso de la fuerza en tanto
92
marco normativo encaminado a establecer las normas y principios de respeto y garantía
de los derechos a la vida y a la integridad personal, y en tanto atributo de la función de
seguridad pública, se debe reglamentar mediante una ley general. Su fundamento
constitucional sustancial podría ser al igual que en la Ley General de víctimas el artículo
1 superior. El uso de la fuerza se fundamenta como exhaustivamente he señalado en la
protección de los derechos a la vida y a la integridad personal, los cuales encuentran
sustento constitucional en el citado artículo 1 superior.
De esta manera considero que la expedición de una ley general sobre uso de la fuerza
podría tener como fundamento el artículo 1 y 21 superior así como la Ley General de
Seguridad Pública desde el punto de vista sustantivo y el artículo 73 superior fracción
XXIII como fundamento procesal, puesto que, en la mencionada fracción se faculta al
Congreso para expedir leyes –sin que se especifique la naturaleza de la ley- en materia
de seguridad pública, siendo el recurso al uso de la fuerza un elemento integrante de
dicha función.
Ahora bien, la expedición de una ley general sobre uso de la fuerza es necesaria y
urgente puesto que como bien lo señala el Relator especial de Naciones Unidas sobre
ejecuciones extrajudiciales, sumarias o arbitrarias en su informe general:
(…) el primer paso para salvaguardar el derecho a la vida consiste en establecer
un marco jurídico adecuado para el uso de la fuerza por la policía21, en el cual se
establezcan las condiciones que justifiquen el uso de la fuerza en nombre del
Estado y se prevea un sistema de depuración de responsabilidades para los casos
en que se traspasen esos límites.
Por tales razones, no es posible proceder al análisis de la eficacia de marcos jurídicos
existentes si de forma previa no se ha resuelto el problema de estandarizar y acomodar
las normas de conformidad con los estándares internacionales e interamericanos en la
materia. El primer paso, siendo éste el que planteo en la presente investigación, es contar
con un marco normativo con las características que anoté previamente para garantizar el
respeto de los DH.
En este mismo Informe General de 2014 sobre las ejecuciones extrajudiciales, sumarias o arbitrarias, el Relator especial de
Naciones señaló que para los efectos del informe se deberá entender por policía los siguiente: “también nos referiremos a los agentes
del orden como "la policía", si bien la expresión "funcionarios encargados de hacer cumplir la ley" o "agentes del orden" incluye a
todos los agentes de la ley que ejercen funciones de policía, especialmente las facultades de arresto o detención, incluidos los
miembros de las fuerzas militares que ejercen dichas funciones” (Heyns, 2014: pár. 22)
21
93
4. Criterios propios de una Ley General de uso de la fuerza
Una ley general es entendida como “aquella normatividad que tiene por objeto tanto la
coordinación de los tres niveles de gobierno: federal, estatal y municipal (…) versan
sobre materias específicas y de aplicación obligatoria (…). Son de competencia de
concurrente y establecen obligaciones y facultades (…) a los niveles de gobierno”
(Mena, 2012: 29). Como clasificación, las leyes generales (junto con las federales) son
consideradas leyes ordinarias y pueden ser a su vez reglamentarias de una disposición
constitucional (Faya, 2000: 21). Además son superiores jerárquicamente a las leyes
federales y locales puesto que “inciden en todos los órganos jurídicos parciales que
integran al Estado Mexicano (SCJN, 3/2006: 9.1.2).
4.1. Coordinación y grados de intervención
La coordinación que tiene por objeto las leyes generales, en este caso de uso de la
fuerza, debe ser entendida en todos los niveles de gobierno tanto horizontal como
vertical, es decir, dada la relevancia de la materia, los principios y normas deben ser
comunes y de obligatoria observancia tanto entre autoridades federales (Ejército, Fuerza
Aérea, Armada, Policía Federal) como entre policías estatales y municipales. El que
dichas normas sean comunes a todas las autoridades facilita que la coordinación y
cooperación se materialicen.
Los grados de intervención de las autoridades van a estar determinados por los supuestos
bajos los cuales actualmente, tanto la SCJN como el Gobierno Mexicano han autorizado
se puede dar. De esta manera, las fuerzas armadas podrán intervenir en operaciones de
seguridad pública en el mantenimiento del orden en apoyo o auxilio de las autoridades
de policía o autoridades civiles (Tesis, 38/2000) y siempre en estricto respeto y garantía
de los DH de conformidad con el artículo 1 constitucional (Tesis, 34/2000). Esta
intervención solo puede proceder bajo solicitud expresa fundada y motivada de las
autoridades civiles en situaciones que aunque no impliquen la suspensión de algunos
derechos, sobrepasan la capacidad de acción de las autoridades de policía (Tesis
36/2000).
94
La participación de las fuerzas armadas en actividades de seguridad pública, de acuerdo
con el Programa para la Seguridad Nacional 2014-2018, debe darse en un marco de
coordinación con otras autoridades federales así como con las demás autoridades de
seguridad (Consejo de Seguridad Nacional, 2014: 59). En el marco de la coadyuvancia a
las fuerzas armadas les está autorizado “realizar acciones para reducir la violencia,
coordinando esfuerzos de manera conjunta entre dependencias” (Consejo de Seguridad
Nacional, 2014: 59).
4.2. Normas sustantivas
De igual manera, de acuerdo con el estudio de la Ley General contra la Trata de
Personas y la Ley General de Víctimas, me es posible afirmar que las leyes generales
pueden también incluir normas sustantivas, puesto que es posible integrar en éstas el
contenido de las reglas y principios fundamentales en la materia dada. De esta manera
las normas sustantivas contenidas en las leyes generales determinan las bases o marco de
referencia de las demás leyes, protocolos o manuales operacionales así como políticas
públicas que se expidan en la materia, y al mismo tiempo se constituyen como medio de
control a éstas. En el caso de las normas sustantivas sobre uso de la fuerza contenidas en
la ley general, estas se consagrarían como el marco de referencia básico para todas las
demás regulaciones que se expidan en virtud de dicha ley así como en parámetro de
control al contenido de las mismas.
4.3. Contenido de la ley general sobre uso de la fuerza
Atendiendo a lo que se puede entender por ley general, la propuesta sobre las reglas que
debe contener una ley sobre uso de la fuerza, considero son las siguientes. Principios y
normas fundamentales sobre el uso de la fuerza, tales como: conceptos de uso de la
fuerza, uso de armas de fuego y/o de fuerza letal. Principios rectores. Excepcionalidad
del recurso al uso de la fuerza y en mayor medida del uso de armas de fuego y/ fuerza
letal. Principios fundamentales de obligada observancia en el marco de medidas
preventivas, concomitantes y posteriores.
95
De igual manera serán objeto de la ley general la determinación de bases generales de
coordinación entre las autoridades federales, y entre las autoridades federales, estatales y
municipales, así como los criterios generales que se deben considerar en la tipificación
de delitos y sanciones por uso abusivo y arbitrario de la fuerza haciendo remisión a la
ley penal.
Si bien considero que todos los principios y normas fundamentales anteriormente
señalados que se constituyen como marco básico de referencia en el uso legítimo de la
fuerza, deben estar contenidos en una ley general, algunos de estos, deben ser objeto al
mismo tiempo de amplio desarrollo por medio de manuales operacionales o de políticas
públicas como a continuación paso a explicar en el cuerpo mismo de la propuesta.
5. Propuesta: marco normativo sobre uso de la fuerza
La ley general o nacional sobre uso de la fuerza, deberá contener todos los principios y
normas básicas y fundamentales descritas en el capítulo II. Los asuntos propios de
manuales operacionales o protocolos y de políticas públicas de igual manera deberán
establecerse dentro de la ley general en tanto principios fundamentales, bajo la salvedad
que su desarrollo deberá profundizarse y especificarse en función del respeto y
protección de los derechos a la vida y a la integridad personal, en manuales
operacionales y políticas públicas.
Aclarado estos puntos, paso a realizar la siguiente propuesta respondiendo a la pregunta
sobre cuáles deberían ser las reglas sobre uso de la fuerza necesarias en la conformación
de un marco normativo único, claro y uniforme para todas las fuerzas armadas y de
policía en México. En el diseño de la propuesta, utilizo como modelo las leyes generales
de víctimas, trata de personas, salud y educación en cuanto la forma en que se expiden.
Propuesta de reglas que debe contener una “Ley General sobre uso de la fuerza” en
México
Objeto:
96
La base jurídica fundamental de la regulación sobre uso de la fuerza debe ser: el respeto,
la protección y la garantía de los derechos a la vida y a la integridad personal de todas
las personas y de los funcionarios que puedan verse afectados en el despliegue de
operaciones para el mantenimiento del orden y en las cuales deban recurrir al uso de la
fuerza en general o al uso de la fuerza armada y/o letal, en términos de:
-El artículo 1 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,
-Los tratados internacionales celebrados y ratificados en materia del derecho a la vida,
-Los Principios Básicos sobre el Empleo de la Fuerza y de Armas de fuego por los
funcionarios encargados de hacer cumplir la ley,
-El Código de Conducta para Funcionarios encargados de hacer cumplir la ley, y,
-Los criterios vinculantes emanados de la jurisprudencia de la Corte Interamericana de
Derechos Humanos en materia de respeto y garantía de estos derechos en el marco del
uso de la fuerza para el mantenimiento del orden.
Aplicación:
Esta ley general, debe ser de orden público y de observancia en todo el territorio
nacional, obligando a todas las autoridades a nivel federal, estatal y municipal
I
Conceptos y Principios Rectores del uso de la fuerza
1. Conceptos: los siguientes deberán ser definidos de la siguiente manera
Uso de la fuerza: es el conjunto de reglas o normas fundamentales que tienen por objeto
la protección de los derechos a la vida y a la integridad personal de las personas,
regulando las actuaciones de los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley en el
marco del mantenimiento del orden ante situaciones violentas.
Uso de armas de fuego y/o de la fuerza letal: el conjunto de normas y principios que
basados en la excepcionalidad tienen por objeto proteger los derechos a la vida e
integridad personal de las personas en caso de que cumpliendo con el criterio de
97
excepcionalidad deba ser usada por parte de los funcionarios encargados de hacer
cumplir la ley.
Funcionarios encargados de hacer cumplir la ley: se deberá entender por funcionarios,
todas las autoridades de policía o militares que ejerzan funciones de mantenimiento del
orden.
2. Principios Rectores del uso de la fuerza: los principios deberán ser definidos
como sigue
El uso de la fuerza en general y el uso de la fuerza letal y/o de armas debe estar regido
por los siguientes principios rectores:
Precaución: los funcionarios antes de hacer uso de la fuerza, sea en general o de armas
de fuego y/o letal, deben adoptar a fin de evitar poner en peligro o lesionar a personas
ajenas a la situación todas las medidas para reducir al mínimo los daños. Todas las
medidas de precaución deben tomar en cuenta el contexto en el que se podría llegar a
hacer uso de la fuerza así como la especial situación de vulnerabilidad en la que se
pueden encontrar las personas hacia las cuales se hace uso de la fuerza o que se
encuentran en el momento pero son ajenas a la situación.
No discriminación: los funcionarios no podrán ejercer niveles más altos de violencia
contra personas en razón de su raza, color, etnia, sexo, género, religión, nacionalidad o
inclinaciones políticas y en general cualquier categoría en la que se está prohibido
discriminar. Este principio deberá regir todas las etapas del uso de la fuerza: preventivas,
concomitantes y posteriores.
Legalidad: los funcionarios solo podrán hacer uso de la fuerza en caso de que se persiga
un objetivo legítimo en cumplimiento y respeto de los deberes que les impone la
presente ley.
El único objetivo que puede considerarse legítimo en caso de uso de la fuerza letal es
salvar la propia vida de los funcionarios o de una persona, o protegerla de lesiones
graves.
98
Necesidad Absoluta: el uso de la fuerza está regido por la excepcionalidad, y su uso
debe estar debidamente planificado y limitado. Solo podrá hacerse uso de la fuerza o de
armas de fuego cuando se hayan agotado y hayan fracasado todos los demás medios de
control. El uso de la fuerza y de armas de fuego únicamente procede hacia personas que
representen un grave peligro directo y solamente para cumplir con el objetivo legítimo
propuesto.
Proporcionalidad: los funcionarios deben utilizar un nivel de fuerza acorde al nivel de
resistencia ofrecido. Para esto deben aplicar un criterio de uso diferenciado y progresivo
de la fuerza, determinando el grado de cooperación, resistencia o agresión de parte del
sujeto al cual se pretende intervenir y con ello, emplear tácticas de negociación, control
o uso de fuerza como último recurso, según corresponda.
Rendición de Cuentas (Accountability): los funcionarios cuando hagan uso de la fuerza,
están obligados a rendir cuentas por las consecuencias generadas. La rendición de
cuentas comienza por el funcionario considerado individualmente, y se extiende a los
superiores jerárquicos, colegas que han sido testigos, la institución a la cual pertenece el
funcionario y el Estado.
II
Excepcionalidad del uso de la fuerza, de armas de fuego y de fuerza letal
3. Prohibición General: Por regla general el uso de la fuerza y en mayor medida el uso
de armas de fuego y de fuerza letal están prohibidos. El uso de la fuerza es el último
recurso y por tanto recurrir a estos medios es excepcional.
4. Interpretación restringida: Los criterios sobre el recurso excepcional al uso de la
fuerza y de armas de fuego y/o fuerza letal deben interpretarse de manera restringida
siempre, de manera que sea minimizado en toda circunstancia.
99
5. Cuando no existan otros medios menos coercitivos para lograr el objetivo legítimo
propuesto y controlar un grave peligro, el recurso excepcional al uso de la fuerza y
armas de fuego y/ fuerza letal deberá obedecer a lo siguiente:
- Los funcionarios antes de accionar las armas de fuego, se deberán identificar como
tales y darán una advertencia de su intención de emplear armas de fuego. Esta
advertencia no se dará si con ella se pone indebidamente en peligro a los funcionarios o
se crea un riesgo de muerte o daños graves a otras personas.
- Los funcionarios solo harán uso del nivel de fuerza absolutamente necesario en
relación con la fuerza o amenaza que se pretende repeler.
- Uso de armas de fuego y/o Fuerza letal: Las circunstancias excepcionales en las que
procede son:
a. En defensa propia o de terceros cuando sea estrictamente necesario para proteger una
vida.
b. Por acciones de personas que generen: una amenaza inminente de muerte o lesiones
graves a otras personas o a los funcionarios.
c. Con el propósito de evitar la comisión de un delito particularmente grave que entrañe
una seria amenaza a la vida.
d. Con el objeto de detener a una persona que represente peligro a la vida y oponga
resistencia.
c. Para impedir la fuga de un individuo y siempre que con sus acciones represente una
amenaza inminente de muerte o lesiones graves, es decir, siempre que representa un
peligro directo.
e. Cuando el individuo porte un arma y con este hecho se genere una amenaza inminente
de muerte o lesiones graves representando un peligro directo.
Las anteriores circunstancias especificadas así como las demás que se puedan presentar
para recurrir al uso de las armas de fuego y/o fuerza letal o que pudiera ser letal, deben
interpretarse siempre de forma restrictiva en protección de los derechos a la vida y a la
integridad personal, y solo procede ante peligro directo o amenaza inminente de muerte
o lesiones graves.
100
6. Los tipos de armas: las armas y municiones a las que se podrá recurrir en el recurso al
uso excepcional de la fuerza letal, y que podrán ser distribuidas, solo podrán ser las
autorizadas en la Ley Federal de Armas de Fuego y Explosivos y su Reglamento
III
Medidas Preventivas al uso de la fuerza
7. Las medidas preventivas son aquellas encaminadas a minimizar los posibles daños
que se puedan generar con el uso de la fuerza. Estas medidas deben obedecer a lo
siguiente:
La reglamentación de los principios y normas fundamentales en el recurso al uso de la
fuerza y armas de fuego en la ley general, constituye una parte del cumplimiento del
principio de legalidad. Todos los funcionarios deben siempre respetar y cumplir con
estas normas como una medida preventiva y todas sus actuaciones deben estar acordes
con el conjunto de estas disposiciones.
8. Constituyen medidas preventivas:
A. Selección y capacitación de funcionarios: los criterios para seleccionar y capacitar a
funcionarios deberán ser desarrollados en una política pública que atienda a estas
materias. En dicho desarrollo la política pública tendrá que observar los siguientes
principios:
La selección de los funcionarios debe realizarse mediante procedimientos adecuados que
permitan determinar sus aptitudes éticas, psicológicas y físicas apropiadas para el
ejercicio eficaz de sus funciones.
La capacitación de los funcionarios debe ser continua y completa y en todos los niveles
jerárquicos. Las capacitaciones deberán diseñarse con el objeto de crear en los
funcionarios una cultura de protección de los derechos a la vida y a la integridad
personal y en general una cultura de protección de los derechos humanos. Deben cubrir
como mínimo las siguientes materias:
-Respeto y garantía de los derechos a la vida y a la integridad personal
101
-Principios y normas de protección de los derechos humanos y sobre los límites a los que
deben estar sometidos, aun bajo los estados de excepción, el uso de las armas por parte
de los funcionario.
-Uso de la fuerza, uso de armas de fuego y uso de fuerza letal
-Principios rectores del uso de la fuerza
-Excepcionalidad del uso de la fuerza y de armas de fuego y fuerza letal
-Uso de armas de fuego y armas letales o que pueden llegar a ser letales, mediante
criterios de uso diferenciado de la fuerza
-Medidas preventivas, concomitantes y posteriores al uso de la fuerza
-Responsabilidad penal y administrativa por uso ilegal, innecesario, desproporcionado,
discriminatorio de la fuerza.
-Estándares interamericanos sobre protección de los derechos humanos en el uso de la
fuerza
-Obligaciones internacional de derechos humanos derivados de los tratados de los cuales
es parte México.
Únicamente podrán hacer uso de armas de fuego y/o fuerza letal los funcionarios que
previamente hayan sido capacitados en las anteriores materias.
Las capacitaciones deberán tener un enfoque preventivo así como uno de garantía de no
repetición de actos violatorios de los derechos a la vida y a la integridad personal en el
marco del uso de la fuerza.
Asuntos propios de una política pública en materia de uso de la fuerza
Las políticas públicas están dirigidas u orientadas a dar soluciones a problemas sociales
considerados públicos o problemas que van en detrimento del bienestar público o que
afectan a la dignidad humana (Méndez, Del Castillo, 2010:12). Las políticas públicas
para poder dar solución a los problemas sociales considerados públicos, tienen que
pasar por una serie de etapas entrelazadas e interrelacionadas absolutamente necesarias
(Méndez, Del Castillo, 2010:20). Ese “ciclo de vida de las políticas publicas” comienza
con la aparición de un problema público (Vázquez, Delaplace, 2012: 1.1).
102
El problema público es, violación de los derechos a la vida y a la integridad personal
por uso abusivo o arbitrario de la fuerza como consecuencia de una falta de
entrenamiento y capacitación en la materia a los funcionarios. Una vez se ha
identificado el problema, se pasa a la estructuración del problema y a la construcción de
múltiples posibles soluciones (Vásquez, Delaplace, 2012: 1.1), la estructuración se
refiere a la elaboración de un diagnóstico de cuales son las causas y las posibles
soluciones al problema (Vázquez, Delaplace, 2012: 1.1). En tercer lugar, se comienza
con la implementación de la política, y por último se pasa a la etapa de evaluación de
los resultados generados con la implementación (Vázquez, Delaplace, 2010: 1.1).
Estructurado el problema, una posible solución es diseñar programas de capacitación en
todas las materias exigidas para crear en los funcionarios una cultura de respeto,
protección y garantía de los derechos a la vida y a la integridad personal en el marco del
uso de la fuerza.
Atendiendo a lo anterior, los asuntos propios de una política pública son los
entrenamientos y capacitación de los funcionarios en materias necesarias para el uso
legal o legítimo, preventivo, absolutamente necesario, proporcional, sin discriminación
y sujeto a rendición de cuentas del uso de la fuerza.
B. Dotación de armamento y equipo adecuados a los funcionarios: los funcionarios
deberán ser equipados con armas y municiones así como con equipo protector que les
permitan adecuar materialmente su reacción de forma proporcional a los hechos en que
deban intervenir, restringiendo en la mayor medida el uso de armas letales que puedan
ocasionar lesión o muerte.
De esta manera, los funcionarios serán equipados con: i) uniformes que los identifiquen
plenamente; ii) identificaciones correspondientes; iii) equipo de protección: todos los
elementos que tengan por propósito proteger la vida y la integridad fisca de los
funcionarios; iv) Armas menos letales: todas aquellas armas que no fueron creadas con
propósitos letales, pero que dependiendo de las circunstancias pueden llegar a serlo; v)
Armas letales y las municiones correspondientes: herramientas destinadas a quitar la
vida, tales como las armas de fuego que tienen un alto potencial letal y han sido
diseñadas para matar.
103
La distribución de armas, su control y legalidad se regirá de acuerdo con los términos de
la Ley Federal de Armas de Fuego y Explosivos y su Reglamento.
IV
Medidas concomitantes
9. Planeación de los operativos: esta medida debe ser objeto de desarrollo en manuales
de derecho operacional o protocolos, sin embargo, el contenido de los mismos deberá
estar regido por los siguientes principios fundamentales:
El objetivo fundamental de planear adecuadamente los operativos, es decir, las
actividades de los funcionarios, es el de minimizar el uso de la fuerza y las fatalidades
que se pudieran presentar.
El uso de la fuerza es el último recurso disponible en la planeación de los operativos.
La fuerza letal está prohibida y solo se podrá planearse hacer uso de ella cuando exista
una amenaza inminente de muerte o lesión grave.
En la planeación de las operaciones así como en todo momento los principios rectores
del uso de la fuerza y los criterios específicos del uso de la fuerza letal o de armas de
fuego son guía obligatoria en garantía de los derechos a la vida y a la integridad
personal.
Los funcionarios deben asegurarse de que el operativo persiga un objetivo legítimo
debidamente previsto en la legislación.
Los funcionarios deberán asegurarse de planear el operativo con base en la utilización de
los medios menos lesivos posibles, y en todo caso hacer uso diferenciado de la fuerza.
104
Los funcionarios deberán asegurarse de que se planee la utilización de fuerza de manera
proporcional a la amenaza que se enfrenta.
Los funcionarios deberán diseñar la operación con base en el tipo de acción que se va a
desplegar así como el contexto y la realidad propia en la que se va a implementar.
Los funcionarios deberán tener especiales consideraciones en la planeación y ejecución
de las operaciones y en general en todo momento en que se use la fuerza, respecto de
personas o grupos de personas en situación de vulnerabilidad tales como los niños, niñas
y adolescentes, mujeres, personas adultas mayores y cualquier otro que por su situación
se encuentre en situación de vulnerabilidad.
En el marco de la planeación los funcionarios están obligados a realizar una evaluación
previa y detallada del nivel de riesgo en los operativos. Para esta evaluación los
funcionarios se tendrán que apoyar en el uso de los medios de inteligencia estratégica e
información adecuada con el fin de evitar el uso desproporcionado de la fuerza de
conformidad con el Programa para la Seguridad Nacional 2014-2018.

Asuntos propios de un manual operacional o protocolo de uso de la fuerza
Un manual operacional tiene por objeto “recoger y ordenar en un solo documento las
fuentes jurídicas para las operaciones de manera que articulen las normas y
procedimientos” (MDC, 2009: 8) para los funcionarios encargados de hacer cumplir la
ley. Un manual operacional trata de articular el marco jurídico con la dinámica
operacional y consolide de esta manera de manera clara el marco jurídico aplicable a las
operaciones (MDC, 2009: 8).
Atendiendo a lo que se entiende por manual operacional, entiendo como asuntos propios
de este tipo de regulación todos los principios y normas que se deben observar y
respetar en el marco de la planeación, ejecución y acciones posteriores a las operaciones
en las que se recurre a la fuerza.

105
V
Medidas posteriores
Cuando el uso de armas de fuego y/ fuerza letal haya sido inevitable los funcionarios
deberán permitir y/o realizar las siguientes acciones.
10. Las personas heridas y fallecidas
- Los funcionarios lo antes posible deberán permitir que las autoridades competentes o
proporcionar directamente cuando cuenten con los medios para hacerlo la asistencia y
servicios médicos a personas heridas o afectadas por el uso de la fuerza y de armas de
fuego y/o fuerza letal.
- Los funcionarios deberán tomar especiales medidas de protección y de asistencia
respecto de personas o grupos de personas en situación de vulnerabilidad.
- Los funcionarios deberán permitir que las autoridades competentes realicen las
siguientes acciones respecto de personas fallecidas: i) localizar el cadáver; ii) exhumar el
cadáver; iii) identificar mediante técnicas e instrumentos idóneos; iv) entregar los restos
mortales a los familiares en un plazo razonable; v) correr con los gastos de enterrar los
restos de conformidad con los deseos de los familiares de las víctimas
- Los funcionarios deberán notificar lo antes posible a los familiares o amigos íntimos de
las personas heridas o fallecidas.
11. Remisión de personas detenidas ante autoridad competente
Una vez haya terminado el uso de la fuerza por parte de los funcionarios, estos pueden,
como consecuencia realizar arrestos, en estos casos los funcionarios tienen la obligación
de remitir a la persona o personas ante la autoridad competente en el plazo más corto
posible señalado por la ley.
12. Prohibición general de tortura
Ningún funcionario podrá infligir, instigar o tolerar ningún acto de tortura u otros tratos
crueles inhumanos o degradantes en contra de ninguna persona.
13. Informes
106
Los funcionarios están obligados a rendir cuentas, debiendo elaborar informes completos
y detallados sobre los hechos constitutivos del uso de la fuerza. Deberán especificar el
nivel de fuerza utilizado frente a la amenaza o peligro presentado así como especificar el
número de personas heridas o fallecidas en dado caso.
Los informes estarán sujetos a un proceso de revisión eficaz por parte de las autoridades
administrativas o judiciales competentes.
14. Investigaciones institucionales
Cuando de los informes se establezca que los funcionarios hicieron uso de la fuerza y de
armas de fuego con consecuencias letales, el órgano interno de control deberá iniciar una
investigación ex officio, sin dilaciones injustificadas, seria, independiente e imparcial y
efectiva. Las investigaciones deberán regirse además por lo siguiente:
A. Los informes finales deberán ser públicos con el objeto de asegurar la
responsabilidad de los agentes estatales tanto en teoría como en la práctica de
conformidad con la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública
Gubernamental y a las leyes estatales en esta materia.
B. Los funcionarios deberán informar a la sociedad en general sobre la instauración y
avances en el proceso de investigación.
C. En la investigación se tendrá que evaluar el uso de la fuerza que implicó la utilización
de armas con base en el contexto y circunstancias específicas de los hechos .
D. En la investigación se tendrá que evaluar el uso de la fuerza incluyendo las acciones
de planeación y control de los hechos bajo examen.
E. Se tendrá que remitir la investigación a las autoridades judiciales en caso de uso
arbitrario e indebido de la fuerza
15. Investigaciones judiciales
En los casos de uso indebido de la fuerza por ser ilegal, innecesario, desproporcionado,
discriminatorio las investigaciones judiciales deberán además de realizarse ex officio, sin
dilaciones injustificadas y de ser serias, imparciales, independientes y efectivas, regirse
por los siguientes principios fundamentales:
107
A. La obligación de investigar debe ser cumplida en un plazo razonable
B. Deben perseguir como fin individualizar, juzgar y eventualmente sancionar a todos
los responsables y remover todos los obstáculos, de facto y de jure que puedan mantener
la impunidad.
C. Deben estar dirigidas a identificar e individualizar de manera efectiva a los autores o
responsables de las violaciones.
D. En materia de pruebas
Las investigaciones deben ser realizadas tomando en consideración la relación entre los
distintos hechos del caso y el contexto en que ocurrieron, evitando omisiones en la
recolección de la prueba y en el seguimiento de líneas lógicas de investigación.
Se debe emprender la investigación de acuerdo a los criterios de la debida diligencia, la
cual implica que todas las autoridades estatales competentes están obligadas a colaborar
en recabar la prueba y abstenerse de actos que implique la obstrucción.
Para la relación de las investigaciones las autoridades deberán tener a su disposición
todos los recursos tanto logísticos como científicos necesarios para recolectar y procesar
las pruebas.
Los funcionarios deberán tomar todas las medidas razonables para asegurar el material
probatorio necesario para llevar a cabo la investigación, cumpliendo de esta manera con
las obligaciones propias de la cadena de custodia.
E. En materia de independencia de las autoridades competentes
Gozarán de independencia de jure y de facto respecto de los funcionarios que estuvieron
involucrados en los hechos en los que se hizo un uso excesivo de la fuerza. Esta
independencia será real y no solo jerárquica o institucional.
Los distintos órganos del sistema de justicia involucrados en el caso tienen que contar
con los recursos humanos y materiales necesarios para desempeñar sus tareas de manera
adecuada, independiente e imparcial
108
Su participación será imparcial e independiente para lo cual contarán con las debidas
garantías de seguridad
F. En materia de participación de las víctimas
Los familiares de las víctimas como las víctimas sobrevivientes tendrán en todas las
etapas e instancias de la investigación acceso pleno y capacidad de actuar.
VI
Coordinación entre autoridades en los tres niveles de gobierno
16. Deberán establecerse las bases de coordinación22 entre las autoridades federales, y
entre éstas y las estatales y municipales de conformidad con el principio de
coadyuvancia a las fuerzas de policía que rige la función de las fuerzas armadas en el
mantenimiento del orden en los términos de la Ley General de Seguridad Pública y el
Programa para la Seguridad Nacional 2014-2018.
VII
Delitos y sanciones
Los delitos y sanciones sobre uso abusivo de la fuerza deberán ser objeto de la
legislación penal, sin embargo esta ley general deberá contener los principios
fundamentales en los que se deberá basar la tipificación.
17. La legislación penal deberá tipificar y castigar como delito el empleo arbitrario o
abusivo de la fuerza o de armas de fuego por parte de los funcionarios ya sea que se trate
del fuero federal o del fuero común. Se tendrá que considerar que el uso de la fuerza es
abusivo o arbitrario cuando este es ilegal, innecesario, desproporcionado y/o
discriminatorio y a raíz del mismo se generan muertes o heridas graves a una persona.
22
En el DIDH no está prohibido que las fuerzas militares ejerzan funciones propias del mantenimiento del orden que en teoría
corresponderían a las fuerzas de policía. Dado que en México, como muy bien se señaló en el capítulo I, ejercen este tipo de
funciones, la mejor forma de garantizar la protección de los derechos a la vida y a la integridad personal de la población en general es
que aparte de que todas las reglas sobre uso de la fuerza en el marco de los DH se les aplique, también en la legislación interna se
establezcan procedimientos de coordinación y de coadyuvancia entre todas las autoridades sean de policía o militares en todas las
tareas en las que sea necesario recurrir al uso de la fuerza.
109
En la tipificación del delito de uso abusivo o arbitrario de la fuerza la legislación penal
deberá considerar lo siguientes principios fundamentales:
Responsabilidad del superior: El superior jerárquico será igualmente responsable que el
funcionario que hace uso abusivo de la fuerza, cuando se compruebe que tenía
conocimiento o debió haberlo tenido, de que los funcionarios a sus ordenes recurren o
han recurrido, al uso ilícito de la fuerza y de armas de fuego, y no adopten todas las
medidas a su disposición para impedir, eliminar o denunciar ese uso.
Prohibición general de alegar obediencia de órdenes superiores: no se podrá alegar
obediencia debida por parte de los funcionarios si tenían conocimiento de que la orden
de emplear la fuerza o armas de fuego, a raíz de la cual se ha ocasionado la muerte o
heridas graves a una persona, era manifiestamente ilícita y tuvieron una oportunidad
razonable de negarse a cumplirla. También serán responsables los superiores que dieron
las ordenes ilícitas.
No se impondrá ninguna sanción penal o disciplinaria contra los funcionarios que en
cumplimiento de las normas y principios que rigen el uso legítimo de la fuerza a los
denuncien violaciones a estos principios y normas o se nieguen a ejecutar ordenes en
contra de las normas sobre uso de la fuerza.
18. Participación de las víctimas directas e indirectas en los procesos penales y
reparaciones correspondientes
Como principios fundamentales, la ley general sobre uso de la fuerza deberá señalar que
las víctimas o sus familiares tendrán derecho a participar en todas las etapas del proceso
penal, así como la obligación del Estado mexicano de repararlas en caso de que se
establezca la responsabilidad por parte de sus funcionarios, quienes en el marco de
operaciones para el mantenimiento de la seguridad, ejerza un uso abusivo y arbitrario de
la fuerza, de conformidad con la Ley General de Víctimas.
110
CONCLUSIONES
En términos generales, he podido concluir, que dada la situación de violencia armada
por la que atraviesa México y el análisis en paralelo de las disposiciones normativas en
materia de uso de la fuerza existentes a nivel nacional con los estándares internacionales
e interamericanos, existe una necesidad urgente y apremiante de la expedición de un
marco normativo único, claro y uniforme que deba respetar y aplicar las fuerzas armadas
y de policía a nivel federal, estatal y municipal, con el propósito fundamental de que
dichas autoridades actúen de forma legítima en situaciones que ameriten el uso de la
fuerza en el mantenimiento de la seguridad pública con total respeto, protección y
garantía de la vida y la integridad de las personas.
De igual manera, he podido verificar que el contenido de los estándares internacionales e
interamericanos sobre uso de la fuerza estudiados y analizados, son completamente
adecuados y deben ser integrados en el marco jurídico en México, por ser ante todo
disposiciones que imponen la obligación de respeto y garantía de los derechos a la vida y
a la integridad personal de todas las personas y de las autoridades.
De manera más concreta, he podido concluir las siguientes aspectos en la presente
investigación.
Basándome en la definición dada por diferentes organismos
internacionales como el CICR, UNICEF, la CIDH y en declaraciones como la
Declaración de Ginebra, puedo concluir que en México actualmente existe una situación
de violencia armada.
En esta situación, se generan graves violaciones a los derechos humanos especialmente a
la vida y a la integridad personal de la personas en general. Todo lo cual ocurre en un
contexto de violencia armada generada principalmente por actores armados
pertenecientes a grupos de la delincuencia organizada. La violencia armada se produce
entre otras razones, por luchas entre estos grupos y entre estos grupos y las fuerzas de
seguridad del estado. Estas luchas desbordan la capacidad de los cuerpos de seguridad
pública mexicanos, y no pueden considerarse por tanto como formas dadas en una
simple situación de violencia.
111
Una de las principales causas estructurales de aumento de la violencia armada, es la falta
de coordinación y cooperación entre los diferentes niveles de gobierno y entre las
autoridades federales entre si. La ausencia de un marco jurídico único y común para
todas las autoridades militares y de policía, es el medio a través del cual se podría
generar y facilitar esta coordinación y cooperación. Aunque en el marco normativo no se
establezcan normas absolutamente detalladas sobre las formas en que se podría generar
dicha coordinación, el solo hecho de establecerse normas comunes para el uso legítimo
de la fuerza permite que dicha pueda comenzar a materializarse.
Las cifras sobre homicidios, esto es, sobre violaciones del derecho a la vida, es una
forma que consideré valida para determinar como en el contexto de violencia armada en
México, la ausencia de un marco único que regule el recurso fuerza, puede ser un hecho
demostrativo su uso abusivo por parte de las autoridades militares y de policía.
De esta manera, aunque las estadísticas o cifras de las cuales se dispone de manera
pública no son nada detalladas ni desagregadas, he logrado concluir, de conformidad con
Escalante y Merino, que puede haber una correlación entre la presencia de las Fuerzas
Armadas y de la Policía Federal en ciertos estados en donde hay mayor presencia de
delincuencia organizada y las tasas de homicidios dolosos en los mismos (Escalante,
2011; Merino, 2011). Esto lo considero como una posible forma de demostrar que ante
la ausencia del marco único sobre uso de la fuerza, el uso abusivo de la misma está
siendo ejercida por los funcionarios en violación del derecho a la vida, ya sea de
presuntos miembros de la delincuencia organizada como de personas de la sociedad
civil.
Por otro lado, el uso de la fuerza no puede ser entendido como una serie de técnicas,
tácticas y métodos como actualmente se comprende en la normatividad mexicana
existente en la materia, sino como un conjunto de normas y principios encaminados a
proteger los derechos a la vida y a la integridad personal de la personas, así como a
establecer como prohibición general el uso de armas y/o fuerza letal o que puedan llegar
a serlo, en el marco de la garantía y respeto de estos derechos.
112
El derecho a la vida en el marco del uso de la fuerza, de acuerdo con la Corte IDH, que
reitera la importancia, así como desarrolla algunos aspectos de manera más profunda de
los Principios Básicos y el Código de Conducta, es el fundamento de estas reglas y
garantía de la realización de los demás derechos humanos. El equilibrio entre el respeto
y protección derecho a la vida y la facultad del Estado de recurrir al uso de la fuerza,
puede materializarse a través de la reglamentación de las mismas como medida
preventiva.
El uso de la fuerza no puede reglamentarse únicamente en función de normas que
establezcan como proceder en acciones violentas. Debe por tanto incluirse dentro de un
marco normativo en la materia, todas las medidas a tomar necesarias, de forma previa al
uso de la fuerza, a fin de propiciar su no utilización, así como las medidas que
obligatoriamente se deben tomar de forma posterior al recurso a la fuerza.
En la reglamentación sobre el uso de la fuerza no solo se deben considerar los tres
principios rectores “clásicos”, sino además, se deberán considerar tres principios
rectores adicionales que considero de gran importancia y relevancia. Es decir, en el
marco regulatorio se deberán incluir tanto los principios de
legalidad, necesidad
absoluta y proporcionalidad, como los principios de precaución, no discriminación y
accountability o rendición de cuentas.
La reglamentación sobre uso de la fuerza además de constituirse en una medida
preventiva y de fundamentarse en el derecho a la vida y en los seis principios rectores,
deberá además hacerlo en la excepcionalidad del uso de la fuerza y de armas de fuego
y/o de fuerza letal o que pudiera llegar a serlo. En este sentido el uso de la fuerza debe
estar prohibido como regla general y en mayor medida el uso de armas de fuego y/o
fuerza letal.
El uso de la fuerza en general debe ser siempre el último recurso y en mayor medida el
uso de armas de fuego y/o fuerza letal. Para lograr que sea el último recurso los
funcionarios tienen la obligación de hacer uso diferenciado de la fuerza y de armas de
fuego, es decir, deben emplear la fuerza en proporción a la amenaza que se presente.
113
El uso de la fuerza letal solo procede en cumplimiento del único objetivo legítimo
admisible: ante una amenaza inminente de muerte o de lesiones graves a otras personas
o a los propios funcionarios.
Las medidas que buscan dar operatividad a los principios rectores y conceptos básicos
sobre uso de la fuerza son tanto medidas consideradas preventivas como medidas
consideradas concomitantes y posteriores. Es de gran importancia que en el marco
jurídico se incluyan todos los principios fundamentales que establecen la forma en las
que se debe proceder a la selección y capacitación de funcionarios encargados de hacer
cumplir la ley en temas de DH, uso de la fuerza y armas de fuego, etc. . Esta medida de
carácter preventivo, como lo es la dotación de armas, municiones y equipo adecuado a
los funcionarios a fin de garantizar un equipo diferenciado de la fuerza son
fundamentales en la protección de los derechos a la vida y al integridad personal.
En el marco jurídico también deberán establecerse todos los principios que rigen la
planeación y ejecución de las operaciones, así como todas las normas fundamentales que
enmarcan las acciones posteriores al uso de la fuerza, tales como la obligación de
elaborar informes, la forma en que se deben realizar, las investigaciones institucionales
que se deben iniciar en caso de que se haya hecho uso de la fuerza, así como las
investigaciones penales a que haya lugar en caso de que con el recurso a la fuerza se
hayan generado heridos o personas fallecidas. Por lo anterior, es absolutamente
necesario que se tipifique en la legislación penal el uso abusivo de la fuerza y se
establezcan las sanciones correspondientes.
Los temas que están relacionados con el uso de la fuerza, y no por esto, ajenos a la
reglamentación en esta materia, deben ser objeto de la misma. Por tanto se debe
consagrar la prohibición general de realizar actos de tortura, y otros tratos crueles
inhumanos o degradantes.
Se debe dejar claro en la reglamentación que los funcionarios están en la obligación de
permitir el tratamiento humano y adecuado por parte de las autoridades competentes a
las personas heridas o fallecidas como consecuencia del uso de la fuerza.
114
En relación con el análisis paralelo de las disposiciones normativas existentes con los
estándares internacional e interamericanos en la materia, la mayoría de estos
importantísimos estándares no han sido incorporados en la legislación existente. Las
directivas de la SEDENA SEMAR, ni en los Acuerdos de la PGR y SSP, ni en el
Manual conjunto de la SEDENA y de la SEMAR. Algunos de estos principios son
incluidos y otros no. Destaca la ausencia en todos los marcos normativos de la inclusión
del principio de necesidad absoluta, no discriminación, precaución y rendición de
cuentas.
En estas disposiciones normativas se entiende de manera errada el concepto sobre uso de
la fuerza y uso de armas y/o fuerza letal, así como incorrectamente se fundamentan las
disposiciones sobre el recurso a la fuerza, en la legítima defensa y no en la protección
del derecho a la vida. La excepcionalidad del recurso a la fuerza letal no se establece de
forma exhaustiva y clara. Es decir, en cumplimiento del segundo objetivo específico
planteado, las disposiciones sobre uso de la fuerza existentes en la materia a nivel
federal, no incluyen de forma exhaustiva todos los principios y normas fundamentales
que rigen en la materia en torno a la protección de la persona humana.
Dadas las conclusiones anteriores, es posible concluir de igual manera que en México es
necesario, urgente y apremiante dada la situación de violencia armada, la expedición de
un marco normativo único sobre uso legítimo de la fuerza para los funcionarios
encargados de hacer cumplir la ley. Esta afirmación la baso no solo en mi análisis propio
de la situación y de los estándares internacionales, sino en el análisis y llamados a
reglamentar realizados por los relatores de Naciones Unidas para las Ejecuciones
extrajudiciales, sumarias y arbitrarias, y para la Tortura y otros tratos crueles inhumanos
o degradantes, así como por la doctrina especializada, las mismas instituciones federales
y la SCJN.
Este marco debe constituirse a través de una ley general que sea de orden público y
obligue a todas autoridades de los diferentes niveles. Deberá estar dirigida tanto a las
fuerzas de policía como a las fuerzas militares que según disposiciones jurisprudenciales
y gubernamentales Mexicanas están autorizadas constitucionalmente a realizar acciones
en el mantenimiento de la seguridad pública, y de conformidad con los estándares
115
internacionales son funcionarios encargados de hacer cumplir siempre que desarrollen
funciones de mantenimiento del orden.
La ley general sobre uso de la fuerza deberá contener todos y cada uno de los principios
y normas fundamentales emanadas de los estándares internacionales en la materia
estudiados en el capítulo II y estructurados en el cuerpo de la propuesta en el capítulo
III.
De esta manera, he podido confirmar tanto mi argumento principal, como he podido dar
cumplimiento al objetivo general y los específicos y de igual manera he podido dar
respuesta a la pregunta planteada y que sirvió de guía para esta investigación.
Por último es importante anotar que la presente investigación, es según mi consideración
un aporte importante para resolver el problema encontrado. De igual manera, es también
un intento por salvar los vacíos y lagunas que existen tanto a nivel doctrinario como a
nivel normativo en México. Es un intento inicial y básico de sistematizar los estándares
internacionales e interamericanos en materia de uso de la fuerza, aplicados al contexto
de violencia armada en México, con el objeto de realizar una propuesta sobre las normas
que deben conformar una ley generar en esta materia en el país.
Todo este conjunto de análisis y propuestas, es también la base de partida para futuras
investigaciones en la materia, que considero deben realizarse partiendo del hecho de que
he establecido el andamiaje necesario para discutir temas tales como, eficacia de estas
normas en el contexto Mexicano, o la procedencia o no de las fuerzas armadas en tareas
de seguridad pública, o reglas de coordinación a partir de la organización y naturaleza
propia de las fuerzas armadas y de policía en el marco del uso de la fuerza, y por que
no, la forma correcta de capacitar a todos los funcionarios para garantizar de base un
respeto por los derechos humanos.
116
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(CCFEHCL), aprobado por la Asamblea General de Naciones Unidas en su Resolución
34/169, 17 de diciembre de 1979.
NU. Principios Básicos sobre el Empleo de la Fuerza y de armas de fuego por los
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Operacional: Manual FF.MM 3-41 Público, Bogotá.
125
ANEXOS
Anexo 1
Código de Conducta para Funcionarios Encargados de Hacer Cumplir la Ley.
Aprobado por Asamblea General de Naciones Unidas, 17 de diciembre de 1979
INTRODUCCIÓN:
La Asamblea General de las Naciones Unidas aprobó el 17 de diciembre de 1979 un
Código de conducta para funcionarios encargados de hacer cumplir la ley, declarando
que quienes tiene esas atribuciones respetarán y protegerán la dignidad humana y
mantendrán y defenderán los derechos humanos de todas las personas.
La asamblea recomendó que se considerara la posibilidad de utilizarlo en el marco de la
legislación o la práctica nacionales como conjuntos de principios que han de observar
los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley.
La resolución que contiene el Código de conducta (No. 34/169) declara que la naturaleza
de las funciones de aplicación de la ley en defensa del orden público y la forma en que
dichas funciones se ejercen tiene una repercusión directa en la calidad de vida de los
individuos y de la sociedad en conjunto. La asamblea dijo que estaba consciente de que
los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley llevaban a cabo sus importantes
tareas concienzuda y dignamente; pero también se daba cuenta de que el ejercicio de
esas tareas entrañaba posibilidades de abuso.
El Código de conducta, además de exhortar a todos los funcionarios encargados de hacer
cumplir la ley que defiendan los derechos humanos, entre otras cosas prohíbe la tortura,
declara que debe usarse la fuerza sólo cuando sea estrictamente necesario y pide la plena
protección de la salud de las personas bajo su custodia.
A cada uno de los ocho artículos del Código de conducta acompaña un comentario que
da información para facilitar el uso del Código dentro del marco de la legislación
nacional o la práctica.
A continuación figura el texto del Código de conducta.
Anexo I
Artículo 1: Los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley cumplirán en todo
momento los deberes que les impone la ley, sirviendo a su comunidad y protegiendo a
todas las personas contra actos ilegales, en consonancia con el alto grado de
responsabilidad exigido a su profesión.
Comentario:
a. La expresión "funcionarios encargados de hacer cumplir la ley" incluye a todos los
agentes de la ley, ya sean nombrados o elegidos, que ejercen funciones de policía,
especialmente las facultades de arresto o detención.
126
b. En los países en que ejercen las funciones de policía autoridades militares, ya sean
uniformadas o no, o fuerzas de seguridad del Estado, se considerará que la definición de
funcionarios encargados de hacer cumplir la ley comprende a los funcionarios de esos
servicios.
c. En el servicio a la comunidad se procura incluir especialmente la prestación de
servicios de asistencia a los miembros de la comunidad que, por razones personales,
económicas, sociales o emergencias de otra índole, necesitan ayuda inmediata.
d. Esta disposición obedece al propósito de abarcar no solamente a todos los actos
violentos, de depredación y nocivos, sino, también toda la gama de prohibiciones
previstas en la legislación penal. Se extiende, además, a la conducta de personas que no
pueden incurrir en responsabilidad penal.
Artículo 2: En el desempeño de sus tareas, los funcionarios encargados de hacer cumplir
la ley respetarán y protegerán la dignidad humana y mantendrán y defenderán los
derechos humanos de todas las personas
Anexo I
Comentario:
a. Los derechos humanos de que se trata están determinados y protegidos por el derecho
nacional y el internacional. Entre los instrumentos internacionales pertinentes están la
Declaración Universal de los Derechos Humanos, el Pacto Internacional de los Derechos
Civiles y Políticos, la Declaración Sobre la Protección de Todas las Personas contra la
Tortura y Otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes, la Declaración de las
Naciones Unidas sobre la eliminación de todas las formas de discriminación racial, la
Convención Internacional sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación
Racial, la Convención Internacional sobre la Represión y el castigo del Crimen de
Apartheid, la Convención para la Prevención y Sanción del Delito de Genocidio, las
Reglas Mínimas para el Tratamiento de los Reclusos y la Convención de Viena sobre las
relaciones consulares.
b. En los comentarios de los distintos países sobre esta disposición deben indicarse las
disposiciones regionales o nacionales que determinen y protejan estos derechos.
Artículo 3: Los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley podrán usar la fuerza
sólo cuando sea estrictamente necesarios y en la medida en que lo requiera el desempeño
de sus tareas.
Comentario:
a. En esta disposición se subraya que el uso de la fuerza por los funcionarios encargados
de hacer cumplir la ley debe ser excepcional; si bien implica que los funcionarios
encargados de hacer cumplir la ley pueden ser autorizados a usar la fuerza en la medida
en que razonablemente sea necesaria, según las circunstancias, para la prevención de un
delito, para efectuar la detención legal de delincuentes o de presuntos delincuentes o
127
para ayudar a efectuarla, no podrá usarse la fuerza en la medida en que exceda estos
límites.
b. El derecho internacional restringe ordinariamente el uso de la fuerza por los
funcionarios encargados de hacer cumplir la ley, de conformidad con un principio de
proporcionalidad. Debe entenderse que esos principios nacionales de proporcionalidad
han de ser respetados en la interpretación de esta disposición. En ningún caso debe
interpretarse que esta disposición autoriza el uso de la fuerza desproporcionado al
objetivo legítimo que se ha de lograr.
Anexo I
c. El uso de armas de fuego se considera una medida extrema. Deberá hacerse todo lo
posible por excluir el uso de armas de fuego, especialmente contra niños. En general, no
deberán emplearse armas de fuego excepto cuando un presunto delincuente ofrezca
resistencia armada o ponga en peligro, de algún otro modo, la vida de otras personas y
no pueda reducirse o detenerse al presunto delincuente aplicando medidas menos
extremas. En todo caso en que se dispare un arma de fuego, deberá informarse
inmediatamente a las autoridades competentes.
Artículo 4: Las cuestiones de carácter confidencial de que tengan conocimiento los
funcionarios encargados de hacer cumplir la ley se mantendrán en secreto, a menos que
el cumplimiento del deber o las necesidades de la justicia exijan estrictamente lo
contrario.
Comentario:
Por la naturaleza de sus funciones, los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley
obtienen información que puede referirse a la vida privada de las personas o redundar en
perjuicio de los intereses, especialmente la reputación, de otros. Se tendrá gran cuidado
en la protección y el uso de tal información, que sólo debe revelarse en cumplimiento
del deber o para atender las necesidades de la justicia. Toda revelación de tal
información con otros fines es totalmente impropia.
Artículo 5: Ningún funcionario encargado de hacer cumplir la ley podrá infligir, instigar
o tolerar ningún acto de tortura u otros tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes,
ni invocar la orden de un superior o circunstancias especiales, como estado de guerra o
amenaza de guerra, amenaza a la seguridad nacional, inestabilidad política interna o
cualquier otra emergencia pública como justificación de la tortura u otros tratos o penas
crueles, inhumanos o degradantes.
Comentario
Anexo I
a. Esta prohibición dimana de la Declaración sobre la Protección de todas las Personas
contra la Tortura y otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o degradantes, aprobado
por la Asamblea General, y en la que se estipula que:
128
"Todo acto de esta naturaleza constituye una ofensa a la dignidad humana y será
condenado como violación de los propósitos de la Carta de las Naciones Unidas y de los
derechos humanos y libertades fundamentales proclamados en la declaración Universal
de Derechos Humanos y otros instrumentos internacionales de derechos humanos."
b. En la declaración se define la tortura de la siguiente manera:
"...se entenderá por tortura todo acto por el cual un funcionario público, u otra persona a
instigación suya, inflija intencionalmente a una persona penas o sufrimientos graves, ya
sean físicos o mentales, con el fin de obtener de ella o de un tercero información o una
confesión, de castigarla por u hecho que haya cometido, o de intimidar a esa persona o a
otras. No se considerarán torturas las penas o sufrimientos que sean consecuencia
únicamente de la privación legítima de la libertad, o sean inherentes o incidentales a
ésta, en la medida que estén en consonancia con las Reglas Mínimas para el Tratamiento
de los Reclusos."
c. El término "tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes" no ha sido definido por
la Asamblea General, pero deberá interpretarse que extiende la protección más amplia
posible contra todo abuso, sea físico o mental.
Artículo 6: Los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley asegurarán la plena
protección de la salud de la personas bajo su custodia y, en particular, tomarán medidas
inmediatas para proporcionar atención médica cuando se precise.
Comentario:
a. La "atención médica", que se refiere a los servicios que presta cualquier tipo de
personal médico, incluidos los médicos en ejercicio inscritos en el colegio respectivo y
el personal paramédico, se proporcionará cuando se necesite o se solicite.
b. Si bien es probable que le personal médico esté adscrito a los órganos de
cumplimiento de la ley, los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley deben tener
en cuenta la opinión de ese personal cuando recomiende que se de a la persona en
custodia el tratamiento apropiado por medio de personal médico no adscrito a los
órganos de cumplimiento de la ley o en consulta con él.
Anexo I
Artículo 7: Los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley no cometerán ningún
acto de corrupción. También se opondrán rigurosamente a todos los actos de esta índole
y los combatirán.
Comentario:
a. Cualquier acto de corrupción, lo mismo que cualquier otro abuso de autoridad, es
incompatible con la profesión de funcionario encargado de hacer cumplir la ley. Debe
aplicarse la ley con todo rigor a aquel funcionario encargado de hacerla cumplir que
cometa un acto de corrupción, ya que los gobiernos no pueden pretender hacer cumplir
la ley a sus ciudadanos si no puede, o no quieren, aplicarla contra sus propios agentes y
en sus propios organismos.
129
b. Si bien la definición de corrupción deberá estar sujeta al derecho nacional, debe
entenderse que abarca tanto la comisión u omisión de un acto por parte del responsable,
en el desempeño de sus funciones o con motivo de éstas, en virtud de dádivas, promesas
o estímulos ilegítimos, exigidos o aceptados, como la recepción indebida de éstos, una
vez realizado u omitido el acto.
c. Debe entenderse que la expresión "acto de corrupción" anteriormente mencionada
abarca la tentativa de corrupción.
Artículo 8: Los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley respetarán la ley y el
presente Código. También harán cuanto esté a su alcance por impedir toda violación de
ellos y por oponerse vigorosamente a tal violación
Los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley que tengan motivos para creer que
se ha producido o va a producirse una violación del presente Código informarán de la
cuestión a sus superiores y, si fuese necesario, a cualquier otra autoridad u organismo
apropiado que tenga atribuciones de control o correctivas.
Comentario:
a. El presente código se aplicará en todos los casos en que se haya incorporado a al
legislación o la práctica nacional. Si la legislación o la práctica contiene disposiciones
más estrictas que las del presente código, se aplicarán esas disposiciones más estrictas.
Anexo I
b. El artículo tiene por objeto mantener el equilibrio entre la necesidad de que haya
disciplina interna en el organismo del que dependa principalmente la seguridad pública,
por una parte, y la de hacer frente a las violaciones de los derechos humanos básicos, por
otra. Los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley informarán de las violaciones
a sus superiores inmediatos y sólo adoptarán otras medidas legítimas sin respetar la
escala jerárquica si no se dispone de otras posibilidades de rectificación o si éstas no son
eficaces. Se entiende que no se aplicarán sanciones administrativas ni de otro tipo a los
funcionarios encargados de hacer cumplir la ley por haber informado de que haya
ocurrido o vaya a ocurrir una violación del presente Código.
a. El término "autoridad u organismo apropiado que tenga atribuciones de control o
correctivas" se refieren a toda autoridad o todo organismo existente con arreglo a la ley
nacional, ya forme parte del órgano de ejecución de la ley o sea ajeno a él, que tenga
facultades estatutarias, consuetudinarias o de otra índole para examinar reclamaciones y
denuncias de violaciones dentro del ámbito del presente código.
b. En algunos países, puede considerarse que los medios de información cumplen
funciones de control análogas a las descritas en el párrafo c) supra. En consecuencia,
podría estar justificado que los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley, como
último recurso y con arreglo a las leyes y costumbres de su país y a las disposiciones del
130
artículo 4 del presente Código, señalaran las violaciones a la atención de la opinión
pública a través de los medios de información.
c. Los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley que observen las disposiciones
del presente Código merecen el respeto, el apoyo total y la colaboración de la
comunidad y del organismo de ejecución de la ley en que prestan sus servicios, así como
de los demás funcionarios encargados de hacer cumplir la ley.
Anexo 2
Principios Básicos sobre el Empleo de la Fuerza y de Armas de Fuego por los
Funcionarios Encargados de Hacer Cumplir la Ley
Adoptados por el Octavo Congreso de las Naciones Unidas sobre Prevención del Delito
y Tratamiento del Delincuente, celebrado en La Habana (Cuba) del 27 de agosto al 7 de
septiembre de 1990
Considerando que la labor de los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley *
constituye un servicio social de gran importancia y, en consecuencia, es preciso
mantener y, siempre que sea necesario, mejorar las condiciones de trabajo y la situación
de estos funcionarios,
Considerando que la amenaza a la vida y a la seguridad de los funcionarios encargados
de hacer cumplir la ley debe considerarse como una amenaza a la estabilidad de toda la
sociedad,
Considerando que los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley desempeñan un
papel fundamental en la protección del derecho a la vida, la libertad y la seguridad de las
personas, tal como se garantiza en la Declaración Universal de Derechos Humanos y se
reafirma en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos,
Teniendo presente que las Reglas Mínimas para el Tratamiento de los Reclusos prevén
las circunstancias en las que los funcionarios de establecimientos penitenciarios podrán
recurrir a la fuerza en el ejercicio de sus funciones,
Teniendo presente que el artículo 3 del Código de Conducta para Funcionarios
Encargados de Hacer Cumplir la Ley estipula que esos funcionarios podrán usar la
fuerza sólo cuando sea estrictamente necesario y en la medida que lo requiere el
desempeño de sus tareas,
Teniendo presente que en la reunión preparatoria del Séptimo Congreso de las Naciones
Unidas sobre la Prevención del Delito y Tratamiento del Delincuente, celebrada en
Varenna, Italia, se convino en los elementos que debían tenerse en cuenta en la
continuación de los trabajos sobre las limitaciones en el uso de la fuerza y de las armas
de fuego por parte de los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley,
Teniendo presente que el Séptimo Congreso, en su resolución 14, entre otras cosas,
subraya que el empleo de la fuerza y las armas de fuego por los funcionarios encargados
de hacer cumplir la ley debe conciliarse con el debido respeto de los derechos humanos,
131
Teniendo presente que el Consejo Económico y Social, en su resolución 1986/10,
sección IX, de 21 de mayo de 1986, invitó a los Estados Miembros a que prestaran
especial atención en la aplicación del Código a la cuestión del uso de la fuerza y armas
de fuego por parte de los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley, y que la
Asamblea General, en su resolución 41/149, de 4 de diciembre de 1986, entre otras
cosas, acogió con satisfacción esta recomendación formulada por el Consejo,
Considerando que es oportuno, teniendo debidamente en cuenta su seguridad personal,
atender al papel de los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley en relación con
la administración de justicia y la protección del derecho a la vida, la libertad y la
seguridad de las personas, a su responsabilidad de mantener la seguridad pública y la paz
social, y a la importancia de sus calificaciones, capacitación y conducta,
Los Principios Básicos que se enuncian a continuación, formulados para asistir a los
Estados Miembros en sus actividades destinadas a asegurar y fomentar el papel que
corresponde a los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley, deben ser tenidos en
cuenta y respetados por los gobiernos en el marco de sus respectivas legislaciones y
prácticas nacionales, y deben señalarse a la atención de los funcionarios encargados de
hacer cumplir la ley, así como de otras personas como jueces, fiscales, abogados y
miembros del poder ejecutivo y legislativo, y del público en general.
Disposiciones generales
1. Los gobiernos y los organismos encargados de hacer cumplir la ley adoptarán y
aplicarán normas y reglamentaciones sobre el empleo de la fuerza y armas de fuego
contra personas por parte de funcionarios encargados de hacer cumplir la ley. Al
establecer esas normas y disposiciones, los gobiernos y los organismos encargados de
hacer cumplir la ley examinarán continuamente las cuestiones éticas relacionadas con el
empleo de la fuerza y de armas de fuego.
2. Los gobiernos y los organismos encargados de hacer cumplir la ley establecerán una
serie de métodos lo más amplia posible y dotarán a los funcionarios correspondientes de
distintos tipos de armas y municiones de modo que puedan hacer un uso diferenciado de
la fuerza y de las armas de fuego. Entre estas armas deberían figurar armas
incapacitantes no letales para emplearlas cuando fuera apropiado, con miras a restringir
cada vez más el empleo de medios que puedan ocasionar lesiones o muertes. Con el
mismo objetivo, también debería permitirse que los funcionarios encargados de hacer
cumplir la ley cuenten con equipo autoprotector, por ejemplo, escudos, cascos, chalecos
a prueba de balas y medios de transporte a prueba de balas a fin de disminuir la
necesidad de armas de cualquier tipo.
3. Se hará una cuidadosa evaluación de la fabricación y distribución de armas no letales
incapacitantes a fin de reducir al mínimo el riesgo de causar lesiones a personas ajenas a
los hechos y se controlará con todo cuidado el uso de tales armas.
4. Los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley, en el desempeño de sus
funciones, utilizarán en la medida de lo posible medios no violentos antes de recurrir al
empleo de la fuerza y de armas de fuego. Podrán utilizar la fuerza y armas de fuego
132
solamente cuando otros medios resulten ineficaces o no garanticen de ninguna manera el
logro del resultado previsto.
5. Cuando el empleo de las armas de fuego sea inevitable, los funcionarios encargados
de hacer cumplir la ley:
a) Ejercerán moderación y actuarán en proporción a la gravedad del delito y al objetivo
legítimo que se persiga;
b) Reducirán al mínimo los daños y lesiones y respetarán y protegerán la vida humana;
c) Procederán de modo que se presten lo antes posible asistencia y servicios médicos a
las personas heridas o afectadas;
d) Procurarán notificar lo sucedido, a la menor brevedad posible, a los parientes o
amigos íntimos de las personas heridas o afectadas.
6. Cuando al emplear la fuerza o armas de fuego los funcionarios encargados de hacer
cumplir la ley ocasionen lesiones o muerte, comunicarán el hecho inmediatamente a sus
superiores de conformidad con el principio 22.
7. Los gobiernos adoptarán las medidas necesarias para que en la legislación se castigue
como delito el empleo arbitrario o abusivo de la fuerza o de armas de fuego por parte de
los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley.
8. No se podrán invocar circunstancias excepcionales tales como la inestabilidad política
interna o cualquier otra situación pública de emergencia para justificar el
quebrantamiento de estos Principios Básicos.
Disposiciones especiales
9. Los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley no emplearán armas de fuego
contra las personas salvo en defensa propia o de otras personas, en caso de peligro
inminente de muerte o lesiones graves, o con el propósito de evitar la comisión de un
delito particularmente grave que entrañe una seria amenaza para la vida, o con el objeto
de detener a una persona que represente ese peligro y oponga resistencia a su autoridad,
o para impedir su fuga, y sólo en caso de que resulten insuficientes medidas menos
extremas para lograr dichos objetivos. En cualquier caso, sólo se podrá hacer uso
intencional de armas letales cuando sea estrictamente inevitable para proteger una vida.
10. En las circunstancias previstas en el principio 9, los funcionarios encargados de
hacer cumplir la ley se identificarán como tales y darán una clara advertencia de su
intención de emplear armas de fuego, con tiempo suficiente para que se tome en cuenta,
salvo que al dar esa advertencia se pusiera indebidamente en peligro a los funcionarios
encargados de hacer cumplir la ley, se creara un riesgo de muerte o daños graves a otras
personas, o resultara evidentemente inadecuada o inútil dadas las circunstancias del
caso.
11. Las normas y reglamentaciones sobre el empleo de armas de fuego por los
funcionarios encargados de hacer cumplir la ley deben contener directrices que:
133
a) Especifiquen las circunstancias en que los funcionarios encargados de hacer cumplir
la ley estarían autorizados a portar armas de fuego y prescriban los tipos de armas de
fuego o municiones autorizados;
b) Aseguren que las armas de fuego se utilicen solamente en circunstancias apropiadas y
de manera tal que disminuya el riesgo de daños innecesarios;
c) Prohíban el empleo de armas de fuego y municiones que puedan provocar lesiones no
deseadas o signifiquen un riesgo injustificado;
d) Reglamenten el control, almacenamiento y distribución de armas de fuego, así como
los procedimientos para asegurar que los funcionarios encargados de hacer cumplir la
ley respondan de las armas de fuego o municiones que se les hayan entregado;
e) Señalen los avisos de advertencia que deberán darse, siempre que proceda, cuando se
vaya a hacer uso de un arma de fuego;
f) Establezcan un sistema de presentación de informes siempre que los funcionarios
encargados de hacer cumplir la ley recurran al empleo de armas de fuego en el
desempeño de sus funciones.
Actuación en caso de reuniones ilícitas
12. Dado que todas las personas están autorizadas a participar en reuniones lícitas y
pacíficas, de conformidad con los principios consagrados en la Declaración Universal de
Derechos Humanos y en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, los
gobiernos y los organismos y funcionarios encargados de hacer cumplir la ley
reconocerán que la fuerza y las armas de fuego pueden utilizarse solamente de
conformidad con los principios 13 y 14.
13. Al dispersar reuniones ilícitas pero no violentas, los funcionarios encargados de
hacer cumplir la ley evitarán el empleo de la fuerza o, si no es posible, lo limitarán al
mínimo necesario.
14. Al dispersar reuniones violentas, los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley
podrán utilizar armas de fuego cuando no se puedan utilizar medios menos peligrosos y
únicamente en la mínima medida necesaria. Los funcionarios encargados de hacer
cumplir la ley se abstendrán de emplear las armas de fuego en esos casos, salvo en las
circunstancias previstas en el principio 9.
Vigilancia de personas bajo custodia o detenidas
15. Los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley, en sus relaciones con las
personas bajo custodia o detenidas, no emplearán la fuerza, salvo cuando sea
estrictamente necesario para mantener la seguridad y el orden en los establecimientos o
cuando corra peligro la integridad física de las personas.
16. Los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley, en sus relaciones con las
personas bajo custodia o detenidas, no emplearán armas de fuego, salvo en defensa
propia o en defensa de terceros cuando haya peligro inminente de muerte o lesiones
134
graves, o cuando sea estrictamente necesario para impedir la fuga de una persona
sometida a custodia o detención que presente el peligro a que se refiere el principio 9.
17. Los principios precedentes se aplicarán sin perjuicio de los derechos, obligaciones y
responsabilidades de los funcionarios de establecimientos penitenciarios, tal como se
enuncian en las Reglas Mínimas para el Tratamiento de los Reclusos, sobre todo las
reglas 33, 34 y 54.
Calificaciones, capacitación y asesoramiento
18. Los gobiernos y los organismos encargados de hacer cumplir la ley procurarán que
todos los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley sean seleccionados mediante
procedimientos adecuados, posean aptitudes éticas, psicológicas y físicas apropiadas
para el ejercicio eficaz de sus funciones y reciban capacitación profesional continua y
completa. Tales aptitudes para el ejercicio de esas funciones serán objeto de examen
periódico.
19. Los gobiernos y los organismos encargados de hacer cumplir la ley procurarán que
todos los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley reciban capacitación en el
empleo de la fuerza y sean examinados de conformidad con normas de evaluación
adecuadas. Los funcionarios que deban portar armas de fuego deben estar autorizados
para hacerlo sólo tras haber finalizado la capacitación especializada en su empleo.
20. En la capacitación de los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley, los
gobiernos y los organismos correspondientes prestarán especial atención a las cuestiones
de ética policial y derechos humanos, especialmente en el proceso de indagación, a los
medios que puedan sustituir el empleo de la fuerza y de armas de fuego, por ejemplo, la
solución pacífica de los conflictos, el estudio del comportamiento de las multitudes y las
técnicas de persuasión, negociación y mediación, así como a los medios técnicos, con
miras a limitar el empleo de la fuerza y armas de fuego. Los organismos encargados de
hacer cumplir la ley deben examinar sus programas de capacitación y procedimientos
operativos a la luz de casos concretos.
21. Los gobiernos y los organismos encargados de hacer cumplir la ley proporcionarán
orientación a los funcionarios que intervengan en situaciones en las que se empleen la
fuerza o armas de fuego para sobrellevar las tensiones propias de esas situaciones.
Procedimientos de presentación de informes y recursos
22. Los gobiernos y los organismos encargados de hacer cumplir la ley establecerán
procedimientos eficaces para la presentación de informes y recursos en relación con
todos los casos mencionados en los principios 6 y 11 f). Para los casos con respecto a los
cuales se informe de conformidad con esos principios, los gobiernos y los organismos
encargados de hacer cumplir la ley asegurarán que se establezca un procedimiento de
revisión eficaz y que autoridades administrativas o judiciales independientes estén
dotadas de competencia en circunstancias apropiadas. En caso de muerte y lesiones
graves u otras consecuencias de importancia, se enviará rápidamente un informe
detallado a las autoridades competentes para la revisión administrativa y la supervisión
judicial.
135
23. Las personas afectadas por el empleo de la fuerza y de armas de fuego o sus
representantes legales tendrán acceso a un proceso independiente, incluido un proceso
judicial. En caso de muerte de esas personas, esta disposición se aplicará a sus
herederos.
24. Los gobiernos y los organismos encargados de hacer cumplir la ley adoptarán las
medidas necesarias para que los funcionarios superiores asuman la debida
responsabilidad cuando tengan conocimiento, o debieran haberlo tenido, de que los
funcionarios a sus órdenes recurren, o han recurrido, al uso ilícito de la fuerza y de
armas de fuego, y no adopten todas las medidas a su disposición para impedir, eliminar o
denunciar ese uso.
25. Los gobiernos y los organismos encargados de hacer cumplir la ley adoptarán las
medidas necesarias para que no se imponga ninguna sanción penal o disciplinaria contra
los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley que, en cumplimiento del Código de
conducta pertinente y de estos Principios Básicos, se nieguen a ejecutar una orden de
emplear la fuerza o armas de fuego o denuncien ese empleo por otros funcionarios.
26. Los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley no podrán alegar obediencia de
órdenes superiores si tenían conocimiento de que la orden de emplear la fuerza o armas
de fuego, a raíz de la cual se ha ocasionado la muerte o heridas graves a una persona, era
manifiestamente ilícita y tuvieron una oportunidad razonable de negarse a cumplirla. De
cualquier modo, también serán responsables los superiores que dieron las órdenes
ilícitas.
----------* De conformidad con el comentario al artículo 1 del Código de conducta para
funcionarios encargados de hacer cumplir la ley, la expresión "funcionarios encargados
de hacer cumplir la ley" incluye a todos los agentes de la ley, ya sean nombrados o
elegidos, que ejercen funciones de policía, especialmente las facultades de arresto o
detención. En los países en que ejercen las funciones de policía autoridades militares, ya
sean uniformadas o no, o fuerzas de seguridad del Estado, se considerará que la
definición de funcionarios encargados de hacer cumplir la ley comprende los
funcionarios de esos servicios.
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