consejo de estado

1
REF: Expediente núm. 4321.
DE TELLEZ.
Actora: ROSANA SOLANO
VIA GUBERNATIVA - Recurso de Reposición Carácter potestativo / ACCION
DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - Caducidad
Si se considerara que no tiene incidencia alguna el haberse omitido demandar el
acto que resolvió el recurso de reposición, forzosamente tendría que concluirse
que la demanda fue instaurada después de ocurrido el fenómeno de la caducidad
de la acción, sin embargo, a pesar de que no existe constancia en el expediente
de la fecha de notificación del acto definitivo, de los documentos que obran en el
cuaderno de antecedentes administrativos se colige que dicha notificación ocurrió
antes del 31 de Mayo de 1.993, porque en esta fecha la entidad que expidió el
acto hace referencia al escrito del recurso de reposición, según consta a folio 82.
Luego, ello hace suponer que desde la fecha de la presentación de la demanda
(24 de Julio de 1.994), a la fecha de la notificación del acto administrativo
definitivo y principal, ya había transcurrido el término de cuatro meses consagrado
en el artículo 136 del C.C.A.
LICENCIA AMBIENTAL - Acción de nulidad y restablecimiento del derecho
Pese a que el artículo 73 de la Ley 99 de 1.993 consagra el ejercicio de la acción
de nulidad frente a los actos a través de los cuales se expide, modifica o cancela
un permiso, autorización, concesión o licencia ambiental de una actividad que
afecte o pueda afectar el medio ambiente, ello en manera alguna significa que
respecto de estos actos esté proscrita la acción de nulidad y restablecimiento del
derecho, como la aquí instaurada, donde, además de aducirse la afectación del
medio ambiente, se afirma que se ha ocasionado un supuesto daño o perjuicio a
un particular, a quien el mismo acto toma como interesado, ordenando su
notificación y dándole la oportunidad de interponer el recurso de reposición, y
respecto del cual dicho interesado solicita expresamente en la demanda su
resarcimiento a título de restablecimiento del derecho. En este caso concreto la
acción procedente es la de nulidad y restablecimiento del derecho y debe
analizarse a la luz de las disposiciones que gobiernan dicha acción,
concretamente en lo que atañe al ejercicio oportuno de la misma y al agotamiento
de la vía gubernativa.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
2
REF: Expediente núm. 4321.
DE TELLEZ.
Actora: ROSANA SOLANO
Santa Fe de Bogotá, D.C., treinta y uno (31) de julio de mil novecientos
noventa y siete (1.997).
CONSEJERO PONENTE. DOCTOR ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ
REF: Expediente núm. 4321.
Recurso de apelación contra la sentencia de 13 de
diciembre de 1.996, proferida por el Tribunal
Administrativo del Tolima.
Actora: ROSANA SOLANO DE TELLEZ.
Se decide el recurso de apelación oportunamente interpuesto por la apoderada de
la actora
contra la sentencia de 13 de diciembre de 1.996, proferida por el
Tribunal Administrativo del Tolima , que declaró probada la excepción de inepta
demanda y, en consecuencia, se inhibió de fallar sobre el fondo del asunto.
I - . ANTECEDENTES
I.1 - . ROSANA SOLANO DE TELLEZ, por medio de apoderada y en ejercicio de
la acción de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el artículo 85
3
REF: Expediente núm. 4321. Actora: ROSANA SOLANO
DE TELLEZ.
del C.C.A., presentó demanda ante el Tribunal Administrativo del Tolima tendiente
a que mediante sentencia se hicieran las siguientes declaraciones:
1ª: Es nula la Resolución núm. 575 de 20 de abril de 1.993, “Por la cual se hace
una aprobación Ambiental”, expedida por el Director General de la Corporación
Autónoma Regional del Tolima “CORTOLIMA”.
2ª: Como consecuencia de la declaratoria anterior y a título de restablecimiento
del derecho se condene a la demandada a reconocer y pagar a la actora los
daños ocasionados que se establezcan dentro del proceso y el valor
correspondiente a la corrección monetaria.
I.2 - . En el acápite denominado “FUNDAMENTOS DE DERECHO”, la actora se
limitó a expresar que el acto acusado es violatorio de los artículos 58, 79 y 80 de
la Constitución Política, 27 y 28 del Código Nacional de los Recursos Naturales
Renovables, 4º de la Ley 10ª de 1.981 y la Ley 99 de 1.993.
En los hechos de la demanda, expresó que debe anularse la Resolución acusada
porque atenta contra los recursos naturales, la propiedad privada y porque a pesar
de que el señor Alcalde propuso otro proyecto de carreteable, que beneficia a
varias familias, no se ha querido tener en cuenta dicha propuesta.
4
REF: Expediente núm. 4321. Actora: ROSANA SOLANO
DE TELLEZ.
II - . LA SENTENCIA RECURRIDA
Para declarar probada la excepción de inepta demanda el a quo tuvo en cuenta,
principalmente, que en el presente caso no está plenamente individualizado el
acto demandado, ya que no se demandó la decisión que confirmó el acto
definitivo (la que resolvió el recurso de reposición), como lo ordena el artículo 138
del C.C.A.
III - . FUNDAMENTOS DEL RECURSO
La apoderada de la actora adujo como motivos de inconformidad, en esencia, los
siguientes (folios 79 a 80 ibídem):
Es cierto que en las pretensiones de la demanda no se habló del acto
administrativo que resolvió el recurso de reposición, pero en los hechos sí se hizo
y además se aportó con la demanda.
Por tratarse de una violación al medio ambiente, que compete a todos defenderlo,
no se debe proferir sentencia inhibitoria sino declarar la nulidad a partir del auto
que admitió la demanda con el fin de subsanar la anomalía.
5
REF: Expediente núm. 4321. Actora: ROSANA SOLANO
DE TELLEZ.
Además, si se declara la inepta demanda como excepción previa, debe darse un
término de 5 días para subsanar, conforme a lo establecido en el C. de P.C.
IV - . ALEGATO DEL MINISTERIO PUBLICO
En la etapa procesal correspondiente a alegatos de conclusión la Agente del
Ministerio Público no hizo uso de este derecho.
V - . CONSIDERACIONES DE LA SALA
Esta Corporación en sentencia de 28 de marzo de 1.996 (Expediente núm. 3603,
Actora: Sociedad Flota La Macarena, Consejero ponente, doctor Ernesto Rafael
Ariza Muñoz), precisó que el recurso de reposición en la vía gubernativa es un
recurso optativo, pues el obligatorio de interponer es el de apelación, al tenor de lo
preceptuado en el artículo 51 in fine del C.C.A.
El carácter potestativo de dicho recurso pone en evidencia que el acto que lo
decide cuando es confirmatorio tiene un carácter eminentemente accesorio frente
al acto principal, de ahí que para el evento de que en la demanda se omita
impugnar el acto que decide el recurso de reposición, tal omisión no podría
generar la ineptitud de la misma, dado el carácter accesorio de tal recurso.
6
REF: Expediente núm. 4321. Actora: ROSANA SOLANO
DE TELLEZ.
Pero tal precisión la hizo la Sala en el contexto de una demanda en la cual se
omitió impugnar el acto administrativo que resolvió el recurso de reposición,
confirmatorio del acto principal, pero se impugnó el acto que resolvió el recurso de
apelación y respecto de éste último sostuvo que éste junto con el acto principal
constituyen los presupuestos básicos para que la vía gubernativa se entienda
agotada, amén de que la notificación del acto que resuelve dicho recurso es la
que tiene incidencia para el cómputo del término de caducidad, esto es, para el
ejercicio oportuno de la acción.
En el caso sub examine la situación varía pues el acto administrativo principal,
esto es, la Resolución núm. 575 de 20 de abril de 1.993, “Por la cual se hace
una aprobación Ambiental”, expedida por el Director General de la Corporación
Autónoma Regional del Tolima “CORTOLIMA”, previó que contra ella sólo
procedía
el
recurso
de
reposición,
recurso
éste
que
fue
interpuesto
oportunamente por la actora y el cual fue resuelto por la citada entidad en forma
desfavorable a través de la Resolución núm. 0475 de 29 de marzo de 1.994,
obrante a folios 6 y 7.
No obstante que, como ya se dijo, dicho recurso no es obligatorio de interponer,
en el caso de que el actor haga uso del mismo está en la obligación de demandar
el acto que lo resuelve, conforme lo dispone el inciso 3º del artículo 138 del
7
REF: Expediente núm. 4321. Actora: ROSANA SOLANO
DE TELLEZ.
C.C.A., además de que es a partir de la notificación de este último que empieza a
contarse el término de caducidad de la acción.
Tan cierto es ello que la demanda fue presentada el 28 de julio de 1.994, según
consta a folio 20. Y si se considerara que no tiene incidencia alguna el haberse
omitido demandar el acto que resolvió el recurso de reposición, forzosamente
tendría que concluirse que la demanda fue instaurada después de ocurrido el
fenómeno de la caducidad de la acción, sin embargo, a pesar de que no existe
constancia en el expediente de la fecha de notificación del acto definitivo, de los
documentos que obran en el cuaderno de antecedentes administrativos se colige
que dicha notificación ocurrió antes del 31 de mayo de 1.993, porque en esta
fecha la entidad que expidió el acto hace referencia al escrito del recurso de
reposición, según consta a folio 82. Luego, ello hace suponer que desde la fecha
de la presentación de la demanda (24 de julio de 1.994), a la fecha de la
notificación del acto administrativo definitivo y principal, ya había transcurrido el
término de cuatro meses consagrado en el artículo 136 del C.C.A.
Cabe precisar, además, que pese a que el artículo 73 de la Ley 99 de 1.993
consagra el ejercicio de la acción de nulidad frente a actos a través de los cuales
se expide, modifica o cancela un permiso, autorización, concesión o licencia
ambiental de una actividad que afecte o pueda afectar el medio ambiente, ello en
manera alguna significa que respecto de estos actos esté proscrita la acción de
8
REF: Expediente núm. 4321. Actora: ROSANA SOLANO
DE TELLEZ.
nulidad y restablecimiento del derecho, como la aquí instaurada, donde, además
de aducirse la afectación del medio ambiente, se afirma que se ha ocasionado un
supuesto daño o perjuicio a un particular, a quien el mismo acto toma como
interesado, ordenando su notificación y dándole la oportunidad de interponer el
recurso de reposición, y respecto del cual dicho interesado solicita expresamente
en la demanda su resarcimiento a título de restablecimiento del derecho.
En este caso concreto la acción procedente es la de nulidad y restablecimiento
del derecho y debe analizarse a la luz de las disposiciones que gobiernan dicha
acción, concretamente en lo que atañe al ejercicio oportuno de la misma y al
agotamiento de la vía gubernativa .
El hecho de haberse aportado con la demanda el acto administrativo que resolvió
el recurso de reposición no significa que deba entenderse que fue impugnado
pues de las pretensiones de la demanda ni de los hechos de la misma se deduce
dicha circunstancia.
De otra parte, y frente a la nulidad del auto admisorio de la demanda que plantea
la apoderada de la actora cabe resaltar que, además de no ser procedente, ésta
no es la oportunidad procesal para proponerla, habida cuenta que ya se profirió
sentencia de primer grado.
9
REF: Expediente núm. 4321. Actora: ROSANA SOLANO
DE TELLEZ.
Y, finalmente, dicha apoderada debe saber que en materia contenciosa
administrativa las excepciones no tienen el carácter de previas, sino de fondo,
razón por la cual se resuelven siempre en la sentencia, según lo ordena el artículo
64 del C.C.A.
Las consideraciones precedentes conducen a la Sala a confirmar la sentencia
apelada, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la
República y por autoridad de la Ley,
FALLA
CONFIRMASE la sentencia apelada.
Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.
CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, PUBLÍQUESE EN LOS ANALES DEL CONSEJO DE
ESTADO Y CUMPLASE.
10
REF: Expediente núm. 4321.
DE TELLEZ.
Actora: ROSANA SOLANO
Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada
por la Sala en la sesión del día 31 de julio de 1.997.
MANUEL S. URUETA AYOLA
ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ
Presidente
JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA LIBARDO RODRIGUEZ RODRIGUEZ