La organización y los recursos humanos de la Universidad en

XXIX JORNADAS DE GERENCIA UNIVERSITARIA DE LAS UNIVERSIDADES ESPAÑOLAS
Universidad de Almería, 2011
La organización y los recursos humanos de la
Universidad en tiempos de crisis: Un modelo de
legitimidad y compromiso.
Mikel Gorriti Bontigui
Octubre de 2011
Introducción
El Estatuto Básico del Empleo Público (EBEP; Ley 7/2007, de 12 de abril) nos ha
introducido en una nueva institución dentro de la legislación de función pública: “el
empleo público”. Pasar de concebir la clásica Ley de Función Pública a una Ley del
Empleo Público, no es una diferencia semántica sin intención, porque hablar del
empleo público, no sólo significa ampliar su alcance a todas las personas que
trabajan en el sector público, sino poner el acento en algo objetivo (el empleo) y
hacer cambiar el enfoque desde el empleado, al empleo; desde el trabajador al
trabajo. Es como si se estableciera una jerarquía y un orden de prioridad: primero
pensar en qué hay que hacer, cómo se hace y cómo se sabe que está bien hecho, y
luego pensar en quién puede o debe hacerlo. Este cambio de norte implica muchas
cosas si pensamos que, hasta ahora, ha sido constante pensar la función pública
como las normas que regulaban la relación del trabajador/a público con la
Administración que lo contrataba y donde lo que tenía que hacer se daba, más o
menos, por supuesto. Y lo es más porque al decidir este cambio de orientación se
está dando mayor peso al servicio público; a los ciudadanos, y en el caso del
Personal de Administración y Servicio (PAS), a los clientes como receptores de los
productos y servicios de los/as empleados/as públicos, y por ello también
interesados en que la cosas se hagan bien. La crítica legítima de éstos es, en
definitiva, uno de los criterios de éxito de este tipo de función pública.
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La situación de crisis económica que en un análisis epidérmico cuestiona la eficacia
y, a veces, la legitimidad del empleo público, nos obliga a intensificar los pasos que
ya se están dando en el desarrollo del EBEP. Debemos ser conscientes de que en el
empleo público se debe ser más productivo, constatar y medir los objetivos que se
consiguen, así como gestionar la diferencia de quienes con sus capacidades y
esfuerzos se distinguen en el desempeño de sus puestos. Probablemente se han
acabado los tiempos donde no eran necesarias estas constataciones, pero llegar a
ellas no significará necesariamente confirmar que las cosas se hacen mal, no todas.
Coincido con otros autores (Jiménez Asensio, Palomar, Villoria, etc.) en que los
pilares para ello son la evaluación del desempeño y los directivos públicos, pero no
estoy seguro de que para la eficacia exigida sea necesario trabajar más, quizás
trabajar mejor. Es ahí donde, a mi juicio, reside la innovación, la legitimidad y el
compromiso. Por muy mal que estén las cosas, el empleo público en general y el
PAS en particular no están en cuestión; si no existieran habría que inventarlos.
Quizás el trabajo más exigente en el diseño de un nuevo PAS reside en ser capaces
de ver el sistema que le subyace; en ver la interdependencia de todas sus piezas, su
coherencia, sus leyes y en elaborar el diseño en función de éstas.
1. Elemento central de legitimidad y compromiso: El Puesto de Trabajo.
Un puesto de trabajo es un acotamiento horizontal y vertical de funciones.
El acotamiento horizontal es necesario por la especialización exigida por el entorno
complejo y cambiante, porque no todo el mundo puede hacer de todo aunque pueda
hacer cosas distintas (polivalencia). El acotamiento vertical es necesario por la
necesidad de coordinar los esfuerzos de las distintas divisiones del trabajo. De los
distintos acotamientos verticales y horizontales surgen las organizaciones, que no
son otra cosa que una estructura formal de relaciones entre puestos para acometer
las responsabilidades asumidas por estos.
Un puesto de trabajo es un conjunto de responsabilidades reunidas por razón de su
proceder o de otros criterios (ámbitos, recursos tecnológicos, territorialidad, etc.).
Los puestos se definen con funciones, pero se deciden por tareas. Ambas son
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responsabilidad de la Administración correspondiente pero en lo que a tareas se
refiere, hay que preguntar a los/as trabajadores/as ya que en ellos/as reside la
experiencia necesaria para establecerlas (Análisis de Trabajo).
La
ausencia
de
puestos
en
una
Administración
implicaría
desorden,
desorganización, falta de supervisión, especialización y como resultado, falta de
eficiencia (costaría mucho tiempo y recursos aprender a hacer de todo), y de eficacia
(la incapacidad e ineficiencia impediría satisfacer las necesidades de los
administrados en contenido, forma y plazo). El número de puestos diferentes
obedece a la diferente naturaleza de las responsabilidades asumidas. El número de
puestos iguales (dotaciones, plazas) obedece a la cantidad de veces que algo debe
ser hecho, porque hay muchos ciudadanos o clientes que necesitan lo mismo (carga
de trabajo).
1.1. El origen de las funciones, la legitimidad de las mismas.
El entorno complejo que nos ha tocado vivir, los avances tecnológicos, los cambios
que ellos generan, y lo ya dicho en relación con el EBEP, obligan a concebir la
Administración Pública como una organización prestadora de servicios para aquellos
que con sus impuestos la sustentan. Tener que resolver el clásico problema de la
relación entre las funciones y los administrados, y la dispersión de puestos
artificialmente diferenciados por personalizarlos, ha obligado a reflexionar sobre qué
es un puesto de trabajo en cualquier Administración Pública.
Uno de los primeros resultados de esta reflexión es que de las posibles formas de
solventar la dispersión y asegurar que esta no se vuelva a dar, una es concebir los
puestos desde un punto de vista más general; como roles, más que como un
conjunto acotado de tareas concretas. Esta necesidad de elevar el concepto de
puesto, de liberarlo de la contingencia excesivamente cambiante de la ejecución real
y directa, lleva a la diferenciación entre la responsabilidad asumida (función) y la
ejecución propiamente dicha (tarea), diferenciación lingüísticamente complicada
pero conceptualmente clara. Ahondando en este argumento, las funciones son
propias del puesto independientemente de la forma como ellas se satisfagan; de
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cómo se lleven acabo. Las funciones, en tanto que responsabilidades, son estables
y pueden ser satisfechas de distintas maneras o mediante distintos procesos, los
cuales pueden variar por los contextos, la tecnología u otro tipo de contingencias, y
también por sus ejecutores, por su experiencia, conocimiento, destreza o, incluso,
actitud. La diferenciación función/tarea conlleva la diferenciación entre trabajo (al
que se refieren las funciones) y trabajador (al que se refieren las tareas por ser
ejecuciones reales hechas por alguien y observables). Esta diferenciación es el
auténtico cambio, el que genera una nueva concepción del Sistema de Organización
y Recursos Humanos en las Administraciones Públicas, y es base para la propuesta
que se realiza como modelo para el diseño organizativo y la gestión del PAS de las
universidades españolas.
Anteriormente, el trabajo y el trabajador eran (y todavía lo son en muchas
administraciones) dos realidades que se pensaban juntas, porque en la realidad no
existen puestos que no sean hechos por alguien. Esto, que es verdad, no exige que
función y tarea sean lo mismo. Es verdad que los puestos los hacen las personas,
los desarrollan, los hacen crecer o menguar, mejorar o empeorar, pero también es
verdad que las responsabilidades existen independientemente de quién y cómo se
ejecuten. En el viejo modelo las características de las personas, su buen hacer o sus
especificaciones conocidas, eran lo que previamente definía el puesto. La necesidad
de un nuevo puesto, se concebía de forma global, como idea general. Se podría
decir que al pensar en un puesto se pensaba primero en la necesidad global que
dicho puesto pretendía satisfacer (las menos veces) y luego en la persona (las más),
sin pensar en si dicha necesidad era un puesto nuevo o si dichas responsabilidades
ya existían o eran simplemente formas de ejecutar funciones asumidas por otros
puestos. Describir, y muchas veces valorar, los puestos de forma tan personalizada
los hace excesivamente vulnerables, bien sea por razones del/la ocupante (si se va,
se muere el puesto), o de la tecnología. Al describir y valorar exclusivamente por
tareas se pierde la relación de las propias ejecuciones con aquello que las legitima:
las necesidades del administrado que lo es por razón de alguna competencia legal
asumida por la Administración.
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La función es el enunciado de un compromiso que la Administración asume con
relación a alguna necesidad de un/a administrado/a legitimada por alguna
competencia legalmente asumida.
En tanto que responsabilidad, compromete su obligación de “responder” ante la
necesidad legitimada por la competencia. No puede haber tarea sin función, ni
función sin cliente, ni cliente sin ámbito en el que se justifique legalmente su
necesidad. Por tanto la diferenciación función/tarea también permite legitimar las
funciones al relacionarlas directamente con un/a administrado/a.
1.2. La Organización, los Recursos Humanos y la Gestión de Personal
El puesto como rol, la diferenciación función-tarea, el mundo del trabajo concebido
distinto del de el trabajador, la función legitimada por la existencia de clientes
legalmente necesitados…, todo ello es también un método a la hora de diseñar la
Administración: primero existen las competencias, luego los clientes, luego las
necesidades, luego las funciones y por último las tareas. O lo que es lo mismo, el
método para diseñar la Administración, y por ende el PAS en su conjunto, consiste
en responder a la siguiente secuencia de preguntas: ¿Cómo organizo lo que debo
de hacer?, ¿Con quién lo hago?, ¿Qué relación establezco con quien lo hace? Todo
esto implica la diferenciación de tres partes o elementos de un sistema
interrelacionado. Estas partes son: Organización, Recursos Humanos y Personal. Si
lo dibujáramos sería así:
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Figura 1
Elementos:
Elementos:
• Contratos
• Relaciones Laborales
• Funciones
• Puestos
(Organización de las
responsabilidades)
Elementos:
• Tareas
• Perfiles: Aptitudes, Conocimientos, Destrezas y Rasgos de Personalidad)
(Adecuación de Personas a puestos; gestión de la diferencia)
Este es un modelo en el que sus tres campos de actuación implican profesionales
con formaciones distintas y criterios de éxito distintos. La novedad radica en la
irrupción de los recursos humanos, en las responsabilidades y tareas que los
gestores del PAS asumen para adecuar las personas a los puestos; en la gestión de
la diferencia. Las otras dos, normalmente ya se realizan, no son nuevas, pero a la
luz de esta nueva concepción asumen otras responsabilidades y retos, además de
aclarar la índole de todas ellas. Esto inevitablemente implica reflexión, diseño y
adecuación de las herramientas existentes en cada diseño organizativo del PAS.
Ubiquemos ahora las intervenciones o herramientas afectadas en el nuevo modelo.
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Figura 2.
Actividades:
Actividades
• Nóminas
• Sistema Retributivo
• Registro de Personal
• Provisión.
• Diseño organizativo
• RPT
• Diseño de Puestos
• Valoración de Puestos
Análisis de Puestos
Sistemas de Información
Asesoría Jurídica
Actividades:
• Selección
• Formación
• Carrera
• Evaluación de Desempeño
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Este es el modelo desde el que parte la propuesta de criterios para el diseño
organizativo y de los RRHH del PAS de las universidades españolas.
2. Criterios para la legitimidad y el compromiso.
Seguidamente se exponen una serie de criterios que definen un estado avanzado
del modelo si este se desarrollara en plenitud y partiera de la asunción de la eficacia
y le eficiencia como criterios últimos de diseño y gestión. Se exponen por áreas de
intervención.
2.1. Principios Generales.
o Este modelo es post-burocrático y basa todo sus criterios en el servicio público.
Es decir, se entiende por empleo público aquella actividad del PAS orientada,
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exclusivamente, a servir a los administrados: a satisfacer sus necesidades
legítimas.
o Este modelo tiene a la eficacia como el principio primero y superior de actuación.
Subsidiariamente a la eficiencia (gestión racional de los recursos y gasto) y a la
legalidad vigente. En la medida de que la legalidad impida o dificulte la eficacia o
la igualdad, esta deberá ser cambiada.
o Se entiende por igualdad que personas con las mismas posibilidades tengan las
mismas probabilidades. Este modelo concibe la igualdad, en el caso de las
actividades de RRHH que afectan a los empleados públicos, como elemento de
partida, no como condición de llegada. Esta condición impediría la gestión de la
diferencia que es una de las claves del mismo.
o Se
entiende
por
eficacia
el
ejercicio
de
responsabilidades
mediante
comportamientos relevantes de los empleados públicos para la consecución de
productos y servicios que satisfagan las necesidades legítimas de los
administrados. Este criterio, en su versión individual, sólo puede ser matizado por
el bien común, el interés general y por la igualdad en el trato a todos los
admnistrados.
o El empleo público y no el empleado público es el centro de este modelo. Toda
actividad administrativa de diseño o normativa en relación con el PAS, tendrá al
desempeño eficaz del servicio público como el criterio básico de referencia para
evaluar todas sus actuaciones. También la gestión de la diferencia en relación a
dicho desempeño eficaz.
2.2. Organización del PAS
o El puesto de trabajo es el elemento nuclear de diagnóstico, análisis, descripción,
diseño y predicción de toda la actividad organizativa.
o Se entiende por puesto de trabajo el acotamiento horizontal (especialidad) y
vertical (jerarquía) de responsabilidades.
o Se entiende por función el enunciado de una responsabilidad que la
Administración asume en relación con alguna necesidad legítima de los
administrados.
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o Se entiende por tarea el enunciado de un comportamiento laboral relevante de
un empleado público que satisface la responsabilidad enunciada por la función.
o Toda función se materializa mediante tareas. No puede haber tarea sin función
de referencia. Ni función sin necesidad legitimada por una competencia legal
asumida por la organización pública.
o La diferenciación función/tarea genera la diferenciación trabajo/trabajador. Y ello
conlleva la creación de un sistema interrelacionado de tres subsistemas:
Organización (¿cómo organizo lo que debo de hacer?); Recursos Humanos
(¿con quién lo hago?) y Personal (¿qué relación mantengo con quien lo hace?).
La metodología del diseño organizativo debe responder a esta secuencia de
preguntas y por ende a este sistema.
o El
diseño
organizativo
es
una
decisión
administrativa
referida
a
la
estandarización de la forma de relacionarse los puestos de trabajo. Su criterio de
éxito es el ajuste: no hacer dos puestos lo mismo y no dejar sin hacer lo que hay
que hacer.
o El PAS funcionario tienen derecho a un puesto de trabajo con sueldo consolidado
y plaza (lugar) garantizados en orden a facilitar su independencia e imparcialidad.
Este derecho debe matizar la concepción actual de entender la titularidad como
posesión. Este hecho impide la actuación organizativa sobre los puestos. La
titularidad como posesión impide la adecuación organizativa a la complejidad
creciente de la sociedad.
o La valoración de los puestos de trabajo debe establecerse independiente de las
personas que los ocupan. Es la evaluación del desempeño, no la valoración del
puesto, la única que debe valorar la actuación del empleado público.
o Todo puesto de trabajo tiene las mismas funciones. Las distintas dotaciones de
un mismo puesto pueden tener distintas tareas en función del contexto del
desempeño y de la idiosincrasia y experiencia del empleado/a que lo
desempeña. Las tareas son cambiantes y el elemento más dinámico del diseño
organizativo.
o Los puestos de trabajo se podrán agrupar en función de su polivalencia. Se
entiende polivalentes aquellos puestos de trabajo que tienen conocimientos y
destrezas comunes. Esta agrupación de puestos determinará la forma en como
podrán agruparse los empleados públicos del PAS. Es el empleo y su
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desempeño eficaz el elemento sobre el que debe pivotar esta agrupación, no la
titulación ni el blindaje corporativo.
o En la medida que se inserten instrumentos, criterios y medidas profesionales y
eficaces de diseño organizativo deberán perder vigencia los Cuerpos. Este hecho
se matizará en función de la complejidad de los puestos.
o Deben repensarse los puestos de los Grupos C1 y C2 (administrativos y
auxiliares) y darles nuevos cometidos. La entrada de la ofimática y las TIC’s
permite que muchas de las actividades anteriores de auxilio administrativo ahora
sean actividades que los propios técnicos realizan (transcribir textos, correo,
etc.), y la modelización de muchos de los procesos que antes realizaban los
técnicos permite que muchas aplicaciones puedan ser mantenidas, alimentadas y
chequeadas por administrativos.
2.3. La Gestión de los RRHH en el PAS.
El análisis del puesto de trabajo
o El elemento central para diagnóstico, descripción, diseño y predicción de todo el
desempeño del PAS debe ser el análisis del puesto de trabajo.
o Analizar un puesto de trabajo orientado al trabajo consiste en conocer cuáles son
sus comportamientos laborales relevantes (tareas críticas) y analizarlas para
identificar los criterios de éxito de su desempeño, sus ejemplificaciones y sus
indicadores.
o Analizar un puesto de trabajo orientado al trabajador consiste en identificar el
perfil del puesto: lo que necesita saber, saber hacer, las capacidades, las
actitudes y la motivación.
La evaluación del desempeño
o Todos los empleados públicos del PAS deberán ser evaluados en su desempeño
(EBEP, 2007). Dicha evaluación deberá regirse por criterios de relevancia,
fiabilidad, objetividad y practicidad. Los contenidos de la evaluación serán las
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tareas relevantes del puesto de trabajo según los criterios de desempeño
identificados en el análisis de puestos.
o El fin principal de la evaluación de desempeño será mejorar el servicio público.
Por ello la primera consecuencia de una evaluación del desempeño negativa
será la identificación de una necesidad formativa. La segunda una reubicación
del empleado y una revisión del criterio selectivo, la tercera una actuación
disciplinaria.
o Los efectos retributivos de la evaluación del desempeño nunca superarán a su
trascendencia formativa y de carrera.
o La implantación de la evaluación del desempeño implicará necesariamente la
instauración de la figura del Directivo Público Profesional.
o La evaluación del desempeño será condición para la formación y la carrera del
empleado público. También para la validación de las inferencias realizadas con
los diseños y datos obtenidos de la formación y la selección del PAS.
Formación
o La formación es el cambio planificado para adquisición, retención y transferencia
de conocimientos y destrezas necesarios para el eficaz desempeño de las tareas
de un puesto de trabajo o área funcional.
o Los contenidos formativos son los conocimientos identificados en los análisis de
puestos o en las evaluaciones del desempeño. Los objetivos formativos son las
destrezas en ellos también identificados.
o Se entiende por necesidad formativa la diferencian entre lo que un empleado
público sabe y lo que debería saber para el desempeño eficaz de las tareas del
puesto de trabajo que desempeña o al que opta.
o La metodología formativa deberá ser acorde con el diseño instruccional
necesario para la adquisición de las destrezas concretadas en los objetivos
formativos.
o Hay tres tipos de formación: para el puesto de trabajo (a costa de la
administración), para la carrera (esfuerzo compartido empleado público y
administración) y la formación selectiva o de entrada.
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La selección
o Hay selección allí donde hay decisión selectiva.
o La selección del PAS se realizará en el acceso mediante las ofertas públicas de
empleo, en la carrera mediante la provisión de puestos y la promoción, y en la
formación de acceso y para la carrera.
o En el diseño de cualquier proceso y prueba selectiva se cuidará de la especial
relación entre el contenido de las pruebas y las tareas a realizar en el puesto o
puestos convocados. También la fiabilidad y validez de las pruebas, obtenidas
por investigación propia o de la literatura especializada.
o El criterio de éxito de cualquier proceso selectivo en el PAS será la predicción del
desempeño o su aprendizaje. También la ausencia de falsos positivos y
negativos.
o Se realizarán estudios para determinar el peso de las pruebas selectivas en
función del comportamiento de las mismas en distintos procesos selectivos
previos.
o El diseño de los procesos selectivos se establecerá en función de la complejidad
de los puestos. También en función de lo que se quiera predecir: el desempeño o
la formación. Será dicho criterio el que determine las pruebas selectivas y sus
contenidos (predictores).
o Los contenidos selectivos referidos a conocimientos (temarios) y destrezas
(pruebas prácticas) se determinarán a partir de la información aportada por el
análisis de puestos. De él también se determinarán los criterios de corrección de
los mismos.
o En los procesos selectivos de acceso este será no compensatorio (pruebas
excluyentes) y sólo mediante el modelo de oposición. El modelo de concursooposición se reserva para los concursos de traslados y la promoción de los que
ya son PAS.
o Deberá contemplarse la sobre-capacitación de los candidatos como un elemento
selectivo a tener en cuenta a la hora de realizar las correspondientes bases de
convocatoria (poder descartar a los sobre-cualificados).
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Carrera
o Se entiende por carrera el conjunto de puestos y experiencias que un empleado
público acumula en su devenir laboral. También en la adquisición y consolidación
progresiva de un grado profesional.
o Este modelo basa su concepto de carrera en las agrupaciones de puestos por
polivalencia (áreas funcionales) y en los itinerarios formativos que se establezcan
para relacionar dichas agrupaciones; sus peajes formativos.
o La carrera está condicionada por la estructura organizativa de los puestos del
PAS. Las agrupaciones de puestos deben entenderse, también, como una
actividad organizativa pero realizada a partir de elementos de características
predicables de las personas: los conocimientos y las destrezas exigidas por los
puestos.
o La carrera se realizará mediante los procesos de provisión de puestos en los que
se aplicará el modelo de concurso-oposición. En dicho modelo se establecerá un
modelo mixto (compensatorio-no compensatorio) en función de la relevancia de
la fase para el desempeño de los puestos. En los procesos de provisión de
puestos complejos (Grupos A1 y A2) se establecerán pruebas prácticas
excluyentes. En los grupos A1 para plazas con jefatura se añadirá a éstas
entrevistas estructuradas para la evaluación de desempeños previos en relación
con la coordinación, supervisión y control de personas.
o La valoración de los méritos del concurso se establecerá en función de su
comportamiento predictivo en procesos de provisión previos obtenidos mediante
estudios de validez. En ausencia de estos estudios, dichos pesos se
determinarán por estudios de generalización de la validez en la literatura
especializada.
o La carrera del PAS no debe ser sólo vertical. La carrera horizontal se concibe
como la carrera en el puesto. Se establecerá mediante tramos y a ellos se llegará
por tiempo de desempeño favorable y por haber demostrado mejora en el puesto;
por creación o diseño de nuevas tareas o procedimientos plasmados en criterios,
modelo o aplicaciones. No será carrera horizontal la superación de cursos sino la
mejora del desempeño. Tampoco lo será el mero paso del tiempo (antigüedad) ni
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el eficaz desempeño (evaluación) de las tareas establecidas, pero ambos serán
condición de ella.
o La formación adquirida como peaje formativo será condición para presentarse al
concurso-oposición o al reconocimiento del grado profesional, pero éste último
sólo se adquirirá por la positiva evaluación del desempeño del puesto al que se
ha accedido o en el que se ha permanecido y profundizado en la modalidad de
carrera horizontal.
o Los órganos gestores del PAS actuarán de oficio para la adecuación de las
personas a los puestos según sus capacidades, intereses y desempeños
demostrados. Esta adecuación es un derecho de los empleados públicos y una
actividad básica de los servicios de recursos humanos del PAS, cumpliendo con
el principio de confluencia de intereses que debe guiar la gestión de la carrera del
PAS.
Epílogo
Los actuales tiempos de crisis económica obligan a repensar la organización y la
gestión del personal de administración y servicios en las universidades españolas.
Recordar la legitimidad de las responsabilidades asumidas por estos puestos y el
compromiso con el desempeño eficaz y eficiente son ingredientes imprescindibles
para subsistir en esta delicada situación y para enfrentar de forma argumentada y
demostrada posibles actuaciones de cirugía dura ordenadas desde el poder político.
Hemos de aprovechar esta coyuntura y el propio EBEP para refundarnos girando el
enfoque desde el empleado al empleo del PAS, rompiendo la zona de confort en la
que probablemente nos habíamos ubicado y espabilar. Sólo organizando de forma
ajustada los puestos y haciendo bien lo que legítimamente tenemos que hacer
podremos defendernos; justificar quienes y cuántos somos, y asegurar un servicio
público de calidad.
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