U SOS E INSTRUMENTOS JURÍDICOS Órgano promotor de la justicia en defensa de la legalidad y los derechos de los ciudadanos El Ministerio Fiscal La aproximación al concepto de ministerio fiscal, desde su vertiente histórica, resulta bastante difícil, sobre todo si lo interpretamos desde el punto de vista de su significado actual más destacado, es decir, en su condición de órgano acusatorio ante los tribunales de lo criminal o lo que es igual, como aquel operador jurídico que ejerce y representa el ministerio público en los tribunales de la jurisdicción penal. E xisten muchas e importantes divergencias entre lo que ha sido el ministerio fiscal en la historia remota e incluso en la más actual, sobre todo, si tomamos como referencia el texto constitucional y los trascendentales matices que en el mismo se ofrecen sobre su consideración y competencias. Esto es, la de órgano promotor de la Justicia en defensa de la legalidad y los derechos de los ciudadanos. CONCEPTO Y FUNCIONES En su acepción más actual y genérica, por ministerio fiscal o, mejor, por fiscal, entendido como operador jurídico, se entiende aquel funcionario letrado, que representa y ejerce el Ministerio Público en los 56 / PROCURADORES • Junio 2003 juzgados y tribunales, defendiendo judicialmente los intereses de la sociedad, del Estado y de la causa pública, para promover la administración de justicia, buscando el esclarecimiento y penalización de los delitos públicos. En cuanto a sus funciones, históricamente y genéricamente hablando, éstas se bifurcan en dos ámbitos bien diferenciados: por un lado, la jurisdicción penal, en la que se suele considerar como el ministro que promueve la observancia de las leyes y que trata de delitos y penas, esto es, aquellos funcionarios encargados de acusar en nombre del poder social y que actúa en calidad de ministerio público en los delitos propios de esta jurisdicción. Y, por otro, en lo civil, donde mientras en algunos países se refiere a aquellos magistrados que representan el interés público en los negocios civiles, en nuestro entorno, significa la intervención del ministerio público actuando de oficio cuando la ley así lo exige, con miras a los intereses públicos y al amparo o defensa de personas o cosas que necesitan la protección directa y eficaz de la autoridad. En esta jurisdicción, el fiscal actúa a veces como parte y otras como abogado de la ley, con funciones meramente informativas, garantizando así el esclarecimiento de la cuestión La trascendencia jurídica y social de tales funciones ha hecho que históricamente el cargo de fiscal haya estado vinculado a la exigencia de dotes muy especiales en relación a las personas que lo habrían de desempeñar. En concreto: ciencia, imparcialidad, honradez, rectitud y experiencia. La Ley así lo ha reforzado, convirtiéndolo, prácticamente en todos los actuales Estados de Derecho, en un cargo público, permanente, con atributos elevados y trascendentales y con dotaciones suficientes. SITUACIÓN ACTUAL DEL MINISTERIO FISCAL La primera reforma Con la aprobación de la Ley 5/2000, de 12 de enero, reguladora de la Responsabilidad Penal de los Menores, se acomete una reforma del Estatuto Orgánico del Ministerio Fiscal vigente desde 1981. Se trata de una reforma impuesta, dado que la popularmente conocida como Ley del Menor establece un nuevo marco penal, fundamentado en principios orientados a la reeducación de los menores infractores y en el reconocimiento expreso de todas las garantías que se derivan del respeto de los derechos constitucionales y de las especiales exigencias del interés del menor. Esto exigía introducir cambios en el Ministerio Fiscal, tanto a nivel organizativo como de especialización funcional. Así, la novedad en esta modificación del Estatuto radica en dar una nueva redacción al apartado 5 de su artículo 3, donde se faculta al fiscal, como venía siendo habitual a “intervenir en el proceso penal, instando de la autoridad judicial la adopción de las medidas cautelares que procedan y la práctica de las diligencias encaminadas al esclarecimiento de los hechos” o –y aquí está la novedad–, “instruyendo directamente el procedimiento en el ámbito de lo dispuesto en la Ley Orgánica Reguladora de la Responsabilidad Penal de los Menores”. Mayor eficacia para potenciar el modelo constitucional El pasado 8 de mayo de 2003, el Pleno del Congreso aprobaba de manera definitiva el proyecto de ley que modifica la Ley 50/1981, de 30 de diciembre, por la que se regula el Estatuto Orgánico del Ministerio Fiscal. La reforma del Estatuto era considerada por el legislador como una iniciativa con justificación por sí sola, teniendo en cuenta que “de su modernidad y del grado de eficacia con el que ejerza las funciones que le son asignadas dependerá, en buena medida, la efectiva vigencia de algunos de los valores constitucionales comprometidos en todo proceso jurisdiccional”. Esta idea es reflejada en el Pacto de Estado para la reforma de la Justicia como la fórmula para asegurar un Ministerio Fiscal más eficaz, a través de sus propios órganos, acorde con lo establecido en el art. 124 de la Constitución que es donde se define el modelo de la institución. Es en este precepto constitucional donde se enmarca la reforma. El Pacto distingue dos áreas en las que acometer el proyecto: de una parte, la estructural y, de otra, la funcional. La primera de ellas se refiere a la organización interna del Ministerio Público, donde es preciso, dice el documento, revisar las funciones de la Secretaría Técnica y de la Inspección fiscal. Asimismo, se plantea el establecimiento de la temporalidad en los cargos jerárquicos con criterios objetivos y se reconoce la conveniencia de un aumento de sus recursos humanos y medios materiales. El área funcional quedará definida en la nueva Ley de Enjuiciamiento Civil y por lo que respecta al Estatuto personal de sus miembros, el Pacto señala que han de contemplarse cambios en el sistema de acceso, la formación, la especialización, el modelo de carrera o el régimen retributivo, puesto que se pretenden reforzar los criterios de mérito, especialización, rendimiento y calidad del trabajo junto a la antigüedad, que resultarán determinantes para la promoción, la adjudicación de destinos y el nivel retributivo. Nuevas funciones El Estatuto recién aprobado comienza modificando su artículo 3 al objeto de ampliar las funciones del Ministerio Fiscal. La más relevante, el consagrar su actuación en los procesos civiles cuando esté comprometido el interés social o afecten a menores, incapaces o desvalidos. Además, introduce la función de velar por la protección procesal de las víctimas e intervenir en los procesos relativos a la responsabilidad penal de los menores orientado su actuación a la satisfacción del interés superior del menor. A estas sumar las cuestiones de inconstitucionalidad y los procesos laborales. Junto a las comparecencias o escritos como formas tradicionales de producirse la intervención del fiscal, el nuevo texto introduce la posibilidad de acudir a los medios tecnológicos, aunque precisa que deberán asegurar el “adecuado ejercicio de sus funciones” y ofrecer “las garantías precisas”. Para el ejercicio de su funciones, el texto aporta como novedad la remisión al fiscal de copia de cualquier actuación. Esto viene a complementar lo fijado en el art. 4 en cuanto a interesar la notificación de cualquier resolución judicial y la información sobre el estado de los procedimientos. Hasta ahora, sólo podía solicitar su vista. Límite a la investigación Una enmienda aprobada en el Senado en el último momento de su tramitación, introduce en el proyecto la limitación de las investigaciones prejudiciales de la Fiscalía. Así, Junio 2003 • PROCURADORES / 57 el artículo 9 establece que la duración de las diligencias “habrá de ser proporcionada a la naturaleza del hecho investigado, sin que pueda exceder de seis meses”, a excepción de que el fiscal general del Estado acuerde su prórroga mediante decreto motivado. Consejo Fiscal Dice el legislador que en el nuevo Estatuto se “fortalece”el Consejo Fiscal como órgano de representación de la Carrera, al aportarle la capacidad de informar las propuestas pertinentes respecto al nombramiento de los diversos cargos. La redacción del Estatuto del año 1981 decía “Ser oído en …”. Este cambio, señala la Exposición de Motivos del texto aprobado, “añade una garantía de que el juicio de idoneidad no va a ser fruto de la precipitación, sino del análisis ponderado del grado de especialización y valía de cada uno de los candidatos”. Y es que, a partir de ahora, el sistema de promoción no sólo se basará en la antigüedad, sino también en criterios de idoneidad. Asimismo, el Consejo Fiscal pasa de “conocer”, como señala el anterior texto a “resolver” los recursos interpuestos contra resoluciones emitidas en expedientes disciplinarios por los fiscales jefes. En cuanto a novedades, se han añadido cuatro competencias más al Consejo Fiscal recogidas en el art. 14, apartado 1. Se le otorga capacidad para resolver los expedientes disciplinarios y de mérito que sean de su competencia, al tiempo que será el responsable de apreciar las incompatibilidades; conocerá los planes anuales de la Inspección Fiscal; será el encargado de conocer e informar los planes de formación y selección; y, finalmente, hará de órgano consultivo en la medida que informará los proyectos de ley o normas reglamentarias relacionados con estructura, organización y funciones del Ministerio Público. 58 / PROCURADORES • Junio 2003 El recién aprobado Estatuto mantiene la composición del Consejo Fiscal como órgano de extracción corporativa, si bien toma un aire más flexible con la supresión de la representación por categorías y jefaturas. Secretaría Técnica Es el órgano de apoyo de la Fiscalía General del Estado que se ve modernizado y adaptado a las necesidades con la reforma. Para ello, se ha comenzado por ampliarle su cometido, atribuyéndole el ejercicio o la coordinación de las funciones que las leyes imponen al Ministerio Fiscal en materia de cooperación judicial internacional. A la cabeza de la Secretaría estará un fiscal designado directamente por el fiscal general del Estado de entre los miembros de la Carrera pertenecientes a la primera o segunda categoría con quince años de ejercicio profesional. Tendrá categoría de fiscal de Sala, pero sólo mientras ejerza la jefatura de la Secretaría. Es ésta la mayor novedad en la redacción de este artículo 16 que no extiende la pertenencia a la primera categoría del máximo responsable de la Secretaría, una vez relevado del cargo. Con esta medida se pretende, según pone de manifiesto la Exposición de Motivos del Estatuto, introducir “un elemento que refuerza esa estrecha relación de confianza entre el fiscal general del Estado y quien ha de asumir la jefatura de su gabinete de asesoramiento”. Delegación de Jefatura El artículo 22 del texto aprobado aporta algo más al anterior diseño estatutario formado por la jerarquía del fiscal Jefe, Teniente fiscal y Fiscales. Tal cambio se produce teniendo en cuenta que la figura del fiscal va evolucionando con la realidad social y jurídica que le hace estar presente en muchos más asuntos, con un alto grado de especialización, en nu- merosos casos. Para acomodarse a estas exigencias donde la expansión funcional ha superado los criterios de organización, el nuevo Estatuto crea los delegados de jefatura en aquellas Fiscalías donde lo aconseje el número de asuntos y siempre que la nueva figura no interfiera en la organización del servicio. Con el objetivo de asumir funciones de dirección y coordinación, se nombrarán previo informe del Consejo fiscal, acorde con su nuevo papel más reforzado. No es una categoría orgánica sino que viene a dar apoyo a las jefaturas. Por tanto, su número dependerá de la plantilla orgánica. Los delegados serán nombrados a propuesta del fiscal Jefe, previa convocatoria entre los fiscales de la plantilla. Su cargo coincidirá en el tiempo con el del fiscal Jefe, es decir, cesarán cuando se produzca un nuevo nombramiento de éste. Juntas de fiscalía Cada Fiscalía celebra periódicamente Juntas que reúnen a todos sus componentes con la finalidad de unificar criterios y estudiar asuntos de especial interés. Sus acuerdos tienen carácter de informe. La reforma del artículo 24 trata de solventar los problemas que recientemente se han puesto de manifiesto en el seno de las Juntas, derivados de un funcionamiento que, hasta ahora, podía prestarse a dificultades prácticas y de interpretación. Por tratarse de un órgano de gran relevancia con un ámbito funcional basado en el principio de jerarquía, tradicionalmente se ha querido primar la participación democrática de forma que previa a la toma de decisiones, exista el debate. Esta misma postura se recoge en el Libro Blanco del Ministerio Fiscal donde se constata su “profundo significado como instrumento de participación democrática de los Fiscales en las decisiones de la Jefatura”. Las buenas intenciones se han visto desbordadas por la realidad, según admite el propio texto del nuevo Estatuto, con mayor incidencia en la Fiscalía del Tribunal Supremo. Las novedades introducidas contemplan la posibilidad de que hasta que se produzca el acuerdo del superior jerárquico durante la celebración de la junta, será el fiscal jefe quien goce del criterio ejecutivo. Asimismo, los fiscales adscritos a las Secciones de la Fiscalía del TS organizarán Juntas de Sección, presididas por el respectivo fiscal de sala. En estos casos, si la opinión expresada por el fiscal de sala es contraria a la de la mayoría, se pone en manos del fiscal general del Estado la decisión del asunto, oído el Consejo fiscal o la Junta de fiscales de sala. Para las Secciones de la Fiscalía del TS con más de un fiscal de sala en la jefatura, se arbitra la opción de celebrar Juntas constituidas por los fiscales de las diferentes unidades organizativas, siempre que no se trate de asuntos de especial trascendencia o aquellos otros que afecten a la unidad de criterio. En estos casos, se establece el debate en el seno de la Junta de Sección, presidida por el fiscal de Sala más antiguo. De destacar la posibilidad que ofrece el Estatuto aprobado de celebrar Juntas de fiscales jefes de las audiencias provinciales, convocadas a petición de los fiscales jefes de los tribunales superiores de Justicia. Tal innovación se justifica en la amplia demarcación de algunos tribunales superiores de Justicia, así como en la conveniencia de coordinar las funciones del fiscal en cada Comunidad Autónoma. Finalmente, se da opción a los fiscales jefes de convocar juntas de delegados de la jefatura que, si bien no suplirán las funciones de la Junta General, tienen capacidad para tratar cuestiones de dirección y coordinación. adscritos a la Fiscalía en la que han desempeñado su cargo hasta que la plaza se consolide. Régimen Disciplinario Temporalidad de los fiscales jefe La nueva redacción del artículo 41 es, junto al ya mencionado artículo 9, la que mayor polémica ha suscitado. Se trata de nombrar a los fiscales jefes por un periodo de cinco años. Esto quiere decir que aquellos que lleven más de cinco años en el cargo tras la entrada en vigor de este texto legal, finalizarán su mandato, si bien se da opción a la reelección. A lo que los grupos políticos de la izquierda califican de “caza y captura” contra los fiscales “molestos” para el Gobierno, el proyecto de ley se justifica diciendo que una concepción estructural moderna del Ministerio Fiscal, capaz de adaptarse a nuestro tiempo, es incompatible con el “carácter prácticamente vitalicio de sus jefaturas”. El articulado establece que si transcurridos ese periodo no existe confirmación o nombramiento para otra jefatura, los que pertenezcan a la primera categoría quedarán adscritos a la Fiscalía del Tribunal Supremo, conservando su categoría. Los de segunda categoría quedan Se adapta a las mismas características que el de aplicación a la Carrera Judicial, con las salvedades que imponen las diferencias entre ambos cuerpos. Además, se incorporan mejoras técnicas en la descripción de conductas y sus respectivas sanciones. Por esta razón, el número de conductas sancionables se ha ampliado considerablemente: por ejemplo se describen hasta 14 como faltas muy graves, en vez de las seis que se recogían en el anterior Estatuto; y una docena para las faltas graves, frente a las nueve vigentes hasta ahora. Se han aumentado, también, de manera importante los plazos de prescripción de las faltas. En la actualidad, con la nueva redacción del art. 65 las faltas muy graves prescriben a los dos años, las graves al año y las leves en el plazo previsto en el Código Penal para la prescripción de las faltas. En el Estatuto de 1981 estos plazos eran de 6 meses, 3 meses y un mes, respectivamente. Las sanciones se endurecen, incorporando el traslado forzoso a Fiscalía con sede separada, al menos, en 100 km. de la de destino. Además, el traslado forzoso lleva parejo no poder concursar en el plazo de uno a tres años. La suspensión que, anteriormente se cifraba entre un mes y un año, se fija ahora hasta en tres años. Por último, se faculta al fiscal general del Estado, oído el Consejo fiscal para remover a un fiscal Jefe sancionado con falta grave o muy grave de la Jefatura. " HELEN GLOVER Junio 2003 • PROCURADORES / 59