El Ministerio Fiscal - Consejo General de Procuradores de España

U SOS E INSTRUMENTOS JURÍDICOS
Órgano promotor de la justicia en defensa de la legalidad
y los derechos de los ciudadanos
El Ministerio Fiscal
La aproximación al concepto
de ministerio fiscal,
desde su vertiente histórica,
resulta bastante difícil,
sobre todo si lo interpretamos
desde el punto de vista
de su significado actual más
destacado, es decir,
en su condición de órgano
acusatorio ante los tribunales
de lo criminal o lo que es igual,
como aquel operador jurídico
que ejerce y representa el
ministerio público en los
tribunales de la jurisdicción
penal.
E
xisten muchas e importantes
divergencias entre lo que ha
sido el ministerio fiscal en la
historia remota e incluso en la más
actual, sobre todo, si tomamos como
referencia el texto constitucional y
los trascendentales matices que en el
mismo se ofrecen sobre su consideración y competencias. Esto es, la de
órgano promotor de la Justicia en
defensa de la legalidad y los derechos de los ciudadanos.
CONCEPTO
Y FUNCIONES
En su acepción más actual y genérica, por ministerio fiscal o, mejor, por fiscal, entendido como operador jurídico, se entiende aquel
funcionario letrado, que representa
y ejerce el Ministerio Público en los
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juzgados y tribunales, defendiendo
judicialmente los intereses de la sociedad, del Estado y de la causa pública, para promover la administración de justicia, buscando el esclarecimiento y penalización de los
delitos públicos.
En cuanto a sus funciones, históricamente y genéricamente hablando, éstas se bifurcan en dos
ámbitos bien diferenciados: por
un lado, la jurisdicción penal, en
la que se suele considerar como el
ministro que promueve la observancia de las leyes y que trata de
delitos y penas, esto es, aquellos
funcionarios encargados de acusar
en nombre del poder social y que
actúa en calidad de ministerio público en los delitos propios de esta
jurisdicción.
Y, por otro, en lo civil, donde
mientras en algunos países se refiere a aquellos magistrados que representan el interés público en los
negocios civiles, en nuestro entorno,
significa la intervención del ministerio público actuando de oficio
cuando la ley así lo exige, con miras
a los intereses públicos y al amparo
o defensa de personas o cosas que
necesitan la protección directa y eficaz de la autoridad. En esta jurisdicción, el fiscal actúa a veces como
parte y otras como abogado de la
ley, con funciones meramente informativas, garantizando así el esclarecimiento de la cuestión
La trascendencia jurídica y social
de tales funciones ha hecho que históricamente el cargo de fiscal haya
estado vinculado a la exigencia de
dotes muy especiales en relación a
las personas que lo habrían de desempeñar. En concreto: ciencia, imparcialidad, honradez, rectitud y experiencia. La Ley así lo ha reforzado,
convirtiéndolo, prácticamente en
todos los actuales Estados de Derecho, en un cargo público, permanente, con atributos elevados y trascendentales y con dotaciones suficientes.
SITUACIÓN ACTUAL
DEL MINISTERIO FISCAL
La primera reforma
Con la aprobación de la Ley
5/2000, de 12 de enero, reguladora
de la Responsabilidad Penal de los
Menores, se acomete una reforma
del Estatuto Orgánico del Ministerio
Fiscal vigente desde 1981. Se trata de
una reforma impuesta, dado que la
popularmente conocida como Ley
del Menor establece un nuevo marco penal, fundamentado en principios orientados a la reeducación de
los menores infractores y en el reconocimiento expreso de todas las garantías que se derivan del respeto de
los derechos constitucionales y de
las especiales exigencias del interés
del menor.
Esto exigía introducir cambios
en el Ministerio Fiscal, tanto a nivel
organizativo como de especialización funcional. Así, la novedad en
esta modificación del Estatuto radica en dar una nueva redacción al
apartado 5 de su artículo 3, donde
se faculta al fiscal, como venía
siendo habitual a “intervenir en el
proceso penal, instando de la autoridad judicial la adopción de las
medidas cautelares que procedan y
la práctica de las diligencias encaminadas al esclarecimiento de los
hechos” o –y aquí está la novedad–,
“instruyendo directamente el procedimiento en el ámbito de lo dispuesto en la Ley Orgánica Reguladora de la Responsabilidad Penal de
los Menores”.
Mayor eficacia para potenciar
el modelo constitucional
El pasado 8 de mayo de 2003, el
Pleno del Congreso aprobaba de
manera definitiva el proyecto de ley
que modifica la Ley 50/1981, de 30
de diciembre, por la que se regula
el Estatuto Orgánico del Ministerio
Fiscal.
La reforma del Estatuto era considerada por el legislador como una
iniciativa con justificación por sí
sola, teniendo en cuenta que “de su
modernidad y del grado de eficacia
con el que ejerza las funciones que
le son asignadas dependerá, en buena medida, la efectiva vigencia de algunos de los valores constitucionales comprometidos en todo proceso
jurisdiccional”.
Esta idea es reflejada en el Pacto
de Estado para la reforma de la Justicia como la fórmula para asegurar
un Ministerio Fiscal más eficaz, a
través de sus propios órganos, acorde con lo establecido en el art. 124
de la Constitución que es donde se
define el modelo de la institución. Es
en este precepto constitucional donde se enmarca la reforma. El Pacto
distingue dos áreas en las que acometer el proyecto: de una parte, la
estructural y, de otra, la funcional.
La primera de ellas se refiere a la
organización interna del Ministerio
Público, donde es preciso, dice el
documento, revisar las funciones de
la Secretaría Técnica y de la Inspección fiscal. Asimismo, se plantea el
establecimiento de la temporalidad
en los cargos jerárquicos con criterios objetivos y se reconoce la conveniencia de un aumento de sus recursos humanos y medios materiales. El área funcional quedará
definida en la nueva Ley de Enjuiciamiento Civil y por lo que respecta al Estatuto personal de sus
miembros, el Pacto señala que han
de contemplarse cambios en el sistema de acceso, la formación, la especialización, el modelo de carrera o
el régimen retributivo, puesto que
se pretenden reforzar los criterios
de mérito, especialización, rendimiento y calidad del trabajo junto a
la antigüedad, que resultarán determinantes para la promoción, la adjudicación de destinos y el nivel retributivo.
Nuevas funciones
El Estatuto recién aprobado comienza modificando su artículo 3 al
objeto de ampliar las funciones del
Ministerio Fiscal. La más relevante,
el consagrar su actuación en los procesos civiles cuando esté comprometido el interés social o afecten a
menores, incapaces o desvalidos.
Además, introduce la función de velar por la protección procesal de las
víctimas e intervenir en los procesos
relativos a la responsabilidad penal
de los menores orientado su actuación a la satisfacción del interés superior del menor. A estas sumar las
cuestiones de inconstitucionalidad y
los procesos laborales.
Junto a las comparecencias o escritos como formas tradicionales de
producirse la intervención del fiscal,
el nuevo texto introduce la posibilidad de acudir a los medios tecnológicos, aunque precisa que deberán
asegurar el “adecuado ejercicio de
sus funciones” y ofrecer “las garantías precisas”.
Para el ejercicio de su funciones,
el texto aporta como novedad la remisión al fiscal de copia de cualquier
actuación. Esto viene a complementar lo fijado en el art. 4 en cuanto a
interesar la notificación de cualquier
resolución judicial y la información
sobre el estado de los procedimientos. Hasta ahora, sólo podía solicitar
su vista.
Límite a la investigación
Una enmienda aprobada en el
Senado en el último momento de su
tramitación, introduce en el proyecto la limitación de las investigaciones prejudiciales de la Fiscalía. Así,
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el artículo 9 establece que la duración de las diligencias “habrá de ser
proporcionada a la naturaleza del
hecho investigado, sin que pueda exceder de seis meses”, a excepción
de que el fiscal general del Estado
acuerde su prórroga mediante decreto motivado.
Consejo Fiscal
Dice el legislador que en el nuevo
Estatuto se “fortalece”el Consejo Fiscal como órgano de representación
de la Carrera, al aportarle la capacidad de informar las propuestas pertinentes respecto al nombramiento de los diversos cargos. La redacción del Estatuto del año 1981 decía
“Ser oído en …”. Este cambio, señala la Exposición de Motivos del texto
aprobado, “añade una garantía de
que el juicio de idoneidad no va a
ser fruto de la precipitación, sino del
análisis ponderado del grado de especialización y valía de cada uno de
los candidatos”. Y es que, a partir de
ahora, el sistema de promoción no
sólo se basará en la antigüedad, sino
también en criterios de idoneidad.
Asimismo, el Consejo Fiscal pasa
de “conocer”, como señala el anterior
texto a “resolver” los recursos interpuestos contra resoluciones emitidas en expedientes disciplinarios por
los fiscales jefes.
En cuanto a novedades, se han
añadido cuatro competencias más al
Consejo Fiscal recogidas en el art. 14,
apartado 1. Se le otorga capacidad
para resolver los expedientes disciplinarios y de mérito que sean de su
competencia, al tiempo que será el
responsable de apreciar las incompatibilidades; conocerá los planes
anuales de la Inspección Fiscal; será
el encargado de conocer e informar
los planes de formación y selección;
y, finalmente, hará de órgano consultivo en la medida que informará
los proyectos de ley o normas reglamentarias relacionados con estructura, organización y funciones del
Ministerio Público.
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El recién aprobado Estatuto mantiene la composición del Consejo
Fiscal como órgano de extracción
corporativa, si bien toma un aire
más flexible con la supresión de la
representación por categorías y jefaturas.
Secretaría Técnica
Es el órgano de apoyo de la Fiscalía General del Estado que se ve
modernizado y adaptado a las necesidades con la reforma. Para ello, se
ha comenzado por ampliarle su cometido, atribuyéndole el ejercicio o
la coordinación de las funciones que
las leyes imponen al Ministerio Fiscal en materia de cooperación judicial internacional. A la cabeza de la
Secretaría estará un fiscal designado
directamente por el fiscal general del
Estado de entre los miembros de la
Carrera pertenecientes a la primera
o segunda categoría con quince años
de ejercicio profesional. Tendrá categoría de fiscal de Sala, pero sólo
mientras ejerza la jefatura de la Secretaría. Es ésta la mayor novedad en
la redacción de este artículo 16 que
no extiende la pertenencia a la primera categoría del máximo responsable de la Secretaría, una vez relevado del cargo.
Con esta medida se pretende, según pone de manifiesto la Exposición de Motivos del Estatuto, introducir “un elemento que refuerza esa
estrecha relación de confianza entre
el fiscal general del Estado y quien
ha de asumir la jefatura de su gabinete de asesoramiento”.
Delegación de Jefatura
El artículo 22 del texto aprobado
aporta algo más al anterior diseño
estatutario formado por la jerarquía
del fiscal Jefe, Teniente fiscal y Fiscales. Tal cambio se produce teniendo
en cuenta que la figura del fiscal va
evolucionando con la realidad social
y jurídica que le hace estar presente
en muchos más asuntos, con un alto grado de especialización, en nu-
merosos casos. Para acomodarse a
estas exigencias donde la expansión
funcional ha superado los criterios
de organización, el nuevo Estatuto
crea los delegados de jefatura en
aquellas Fiscalías donde lo aconseje
el número de asuntos y siempre que
la nueva figura no interfiera en la organización del servicio.
Con el objetivo de asumir funciones de dirección y coordinación,
se nombrarán previo informe del
Consejo fiscal, acorde con su nuevo
papel más reforzado. No es una categoría orgánica sino que viene a
dar apoyo a las jefaturas. Por tanto,
su número dependerá de la plantilla orgánica. Los delegados serán
nombrados a propuesta del fiscal
Jefe, previa convocatoria entre los
fiscales de la plantilla. Su cargo
coincidirá en el tiempo con el del
fiscal Jefe, es decir, cesarán cuando
se produzca un nuevo nombramiento de éste.
Juntas de fiscalía
Cada Fiscalía celebra periódicamente Juntas que reúnen a todos
sus componentes con la finalidad de
unificar criterios y estudiar asuntos
de especial interés. Sus acuerdos tienen carácter de informe.
La reforma del artículo 24 trata
de solventar los problemas que recientemente se han puesto de manifiesto en el seno de las Juntas, derivados de un funcionamiento que,
hasta ahora, podía prestarse a dificultades prácticas y de interpretación. Por tratarse de un órgano de
gran relevancia con un ámbito funcional basado en el principio de jerarquía, tradicionalmente se ha querido primar la participación democrática de forma que previa a la
toma de decisiones, exista el debate.
Esta misma postura se recoge en el
Libro Blanco del Ministerio Fiscal
donde se constata su “profundo significado como instrumento de participación democrática de los Fiscales en las decisiones de la Jefatura”.
Las buenas intenciones se han
visto desbordadas por la realidad, según admite el propio texto del nuevo Estatuto, con mayor incidencia en
la Fiscalía del Tribunal Supremo.
Las novedades introducidas contemplan la posibilidad de que hasta
que se produzca el acuerdo del superior jerárquico durante la celebración de la junta, será el fiscal jefe quien goce del criterio ejecutivo.
Asimismo, los fiscales adscritos a
las Secciones de la Fiscalía del TS
organizarán Juntas de Sección, presididas por el respectivo fiscal de
sala. En estos casos, si la opinión expresada por el fiscal de sala es contraria a la de la mayoría, se pone
en manos del fiscal general del Estado la decisión del asunto, oído el
Consejo fiscal o la Junta de fiscales
de sala.
Para las Secciones de la Fiscalía
del TS con más de un fiscal de sala
en la jefatura, se arbitra la opción
de celebrar Juntas constituidas por
los fiscales de las diferentes unidades organizativas, siempre que no se
trate de asuntos de especial trascendencia o aquellos otros que afecten
a la unidad de criterio. En estos casos, se establece el debate en el seno
de la Junta de Sección, presidida por
el fiscal de Sala más antiguo.
De destacar la posibilidad que
ofrece el Estatuto aprobado de celebrar Juntas de fiscales jefes de las audiencias provinciales, convocadas a
petición de los fiscales jefes de los
tribunales superiores de Justicia. Tal
innovación se justifica en la amplia
demarcación de algunos tribunales
superiores de Justicia, así como en la
conveniencia de coordinar las funciones del fiscal en cada Comunidad
Autónoma.
Finalmente, se da opción a los
fiscales jefes de convocar juntas de
delegados de la jefatura que, si bien
no suplirán las funciones de la Junta
General, tienen capacidad para tratar cuestiones de dirección y coordinación.
adscritos a la Fiscalía en la
que han desempeñado su
cargo hasta que la plaza se
consolide.
Régimen Disciplinario
Temporalidad de los fiscales
jefe
La nueva redacción del artículo
41 es, junto al ya mencionado artículo 9, la que mayor polémica ha
suscitado. Se trata de nombrar a
los fiscales jefes por un periodo de
cinco años. Esto quiere decir que
aquellos que lleven más de cinco
años en el cargo tras la entrada en
vigor de este texto legal, finalizarán
su mandato, si bien se da opción a
la reelección. A lo que los grupos
políticos de la izquierda califican
de “caza y captura” contra los fiscales “molestos” para el Gobierno, el
proyecto de ley se justifica diciendo que una concepción estructural
moderna del Ministerio Fiscal, capaz de adaptarse a nuestro tiempo,
es incompatible con el “carácter
prácticamente vitalicio de sus jefaturas”.
El articulado establece que si
transcurridos ese periodo no existe
confirmación o nombramiento para otra jefatura, los que pertenezcan a la primera categoría quedarán
adscritos a la Fiscalía del Tribunal
Supremo, conservando su categoría.
Los de segunda categoría quedan
Se adapta a las mismas
características que el de
aplicación a la Carrera Judicial, con las salvedades
que imponen las diferencias entre ambos cuerpos.
Además, se incorporan
mejoras técnicas en la descripción de conductas y
sus respectivas sanciones.
Por esta razón, el número
de conductas sancionables
se ha ampliado considerablemente: por ejemplo se
describen hasta 14 como
faltas muy graves, en vez
de las seis que se recogían en el anterior Estatuto; y una docena para
las faltas graves, frente a las nueve
vigentes hasta ahora.
Se han aumentado, también, de
manera importante los plazos de
prescripción de las faltas. En la actualidad, con la nueva redacción del
art. 65 las faltas muy graves prescriben a los dos años, las graves al año
y las leves en el plazo previsto en el
Código Penal para la prescripción
de las faltas. En el Estatuto de 1981
estos plazos eran de 6 meses, 3 meses y un mes, respectivamente.
Las sanciones se endurecen, incorporando el traslado forzoso a Fiscalía con sede separada, al menos, en
100 km. de la de destino. Además, el
traslado forzoso lleva parejo no poder concursar en el plazo de uno a
tres años. La suspensión que, anteriormente se cifraba entre un mes y
un año, se fija ahora hasta en tres
años. Por último, se faculta al fiscal
general del Estado, oído el Consejo
fiscal para remover a un fiscal Jefe
sancionado con falta grave o muy
grave de la Jefatura. "
HELEN GLOVER
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