CN11-026_DIC_D11-045

CN11-026
DICTAMEN QUE EMITE LA AGENCIA VASCA DE PROTECCION DE DATOS EN
RELACION CON LA CONSULTA PLANTEADA POR EL AYUNTAMIENTO DE
XXXXX RELATIVA AL ACCESO A DOCUMENTOS OBRANTES EN
EXPEDIENTES MUNICIPALES.
ANTECEDENTES
Con fecha 9 de septiembre de 2011 tiene entrada escrito del Ayuntamiento de
XXXXX en el que se expresa lo siguiente:
“Como consecuencia de un expediente que deriva de actuaciones
urbanísticas, y en concreto sobre disciplina urbanística, se interpuso por una
particular, vecina del municipio, diferentes recursos contra actuaciones de
naturaleza municipal.
A tal efecto se interpusieron diferentes Querellas Criminales contra la
actuación realizada por diferentes funcionarios municipales afectos al Área de
Urbanismo, para lo cual el Ayuntamiento de esta anteiglesia procedió a la
designación de letrados que defendieran los intereses municipales.
En los procedimientos judiciales de naturaleza penal a que se ha hecho
referencia con anterioridad se dictó la correspondiente sentencia por la que se
absolvieron las posiciones de los funcionarios municipales. Las mencionadas
sentencias son firmes.
Hoy es el día en que la interesada de referencia, que reviste la condición de
letrada y que interpuso las acciones querellantes a que se ha hecho referencia,
solicita de esta Administración copia de los expedientes administrativos de
contratación que sirvieron de base para la designación de los letrados
designados por parte de este Ayuntamiento.
A su vez solicita copia del expediente de designación de un determinado
técnico municipal, en este caso Arquitecto municipal, que realizó visita de
inspección al mencionado inmueble, interesando consultar el expediente de
contratación y acceso a la función pública del funcionario de referencia.
Se ha puesto a disposición de la interesada todos aquellos datos referentes al
expediente de disciplina urbanística de los que ella es interesada legítima, y
respecto al expediente de disciplina urbanística relativo al inmueble se le están
entregando todos los documentos que solicita por tener la condición de
c/ Beato Tomás de Zumárraga, 71, 3º - 01008 Vitoria – Gasteiz - Tel. 945 016 230 - Fax. 945 016 231 [email protected] www.avpd.es
interesada legítima, pero entiende esta Administración que la petición que
formula respecto a la contratación por parte de este Ayuntamiento de los
letrados a que se ha hecho referencia con anterioridad y al expediente de
acceso a la función pública de uno de los técnicos pudiera ser excesivo en
cuanto a que no se ostentase la condición de interesado legítimo y directo.
A tal fin se solicita de la Agencia Vasca de Protección de Datos emita una
opinión al respecto en el sentido de si efectivamente los datos obrantes en los
mencionados expedientes se debieran entregar al particular o si por el
contrario no tiene derecho a los mismos, de conformidad a lo establecido en el
artículo 17.1.m de la Ley 2/2004, de 25 de febrero, de Ficheros de Datos de
Carácter Personal de Titularidad Pública y de Creación de la Agencia Vasca de
Protección de Datos.
Entiende esta Administración que respecto a los mencionados expedientes, al
ser documentos de carácter nominativo, sólo podrán ser examinados por
terceros que acrediten un interés legítimo.”
CONSIDERACIONES
I
El artículo 17.1 de la Ley 2/2004, de 25 de febrero, de Ficheros de Datos de
Carácter Personal de Titularidad Pública y de Creación de la Agencia Vasca de
Protección de Datos, en su apartado n) atribuye a la Agencia Vasca de Protección
de Datos la siguiente función:
“Atender a las consultas que en materia de protección de datos de carácter
personal le formulen las administraciones públicas, instituciones y
corporaciones a que se refiere el artículo 2.1 de esta Ley, así como otras
personas físicas o jurídicas, en relación con los tratamientos de datos de
carácter personal incluidos en el ámbito de aplicación de esta Ley.”
Corresponde a esta Agencia Vasca de Protección de Datos, en virtud de la
normativa más arriba citada, la emisión del informe en respuesta a la consulta
formulada.
II
En primer lugar, es necesario reseñar que la cuestión planteada es un asunto más
propio del derecho de acceso a archivos y registros regulado en la Ley 30/1992, de
26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del
Procedimiento Administrativo Común, que del derecho fundamental a la protección
de datos de carácter personal. A esta conclusión podemos llegar tanto por el
contenido de la consulta como por la argumentación jurídica que en la misma se
invoca.
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Aun tratándose de una cuestión de derecho administrativo general más que del
derecho fundamental a la protección de datos y con el mero ánimo de colaborar con
el Ayuntamiento consultante, realizaremos algunas consideraciones.
III
El tratamiento de datos a que se refiere la consulta es una cesión o comunicación de
datos, que se define en el artículo 3. i) de la Ley Orgánica 15/1999 de 13 de
diciembre de Protección de Datos de Carácter Personal, (en adelante LOPD) como
“Toda revelación de datos realizada a una persona distinta del interesado.”
La regla general de la cesión de datos contenida en la LOPD es el consentimiento.
Concretamente, el artículo 11.1 establece la siguiente previsión:
“Los datos de carácter personal objeto del tratamiento sólo podrán ser
comunicados a un tercero para el cumplimiento de fines directamente
relacionados con las funciones legítimas del cedente y del cesionario con el
previo consentimiento del interesado.”
En al punto 2 del artículo segundo se regulan las excepciones a la regla general,
siendo conveniente traer al caso planteado la excepción del apartado a)
“Cuando la cesión está autorizada en una Ley.”
La ley habilitadora de la cesión, es la Ley 30/92 de 26 de diciembre, de Régimen
Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo
Común, concretamente los artículos 35 a) y 37 de la Ley.
“Art. 35 a) Los ciudadanos, en sus relaciones con las Administraciones
Públicas, tienen los siguientes derechos:
A conocer, en cualquier momento, el estado de la tramitación de los
procedimientos en los que tengan la condición de interesados, y obtener
copias de documentos contenidos en ellos.”
En el artículo 37.1 se establece lo siguiente:
“Los ciudadanos tienen derecho a acceder a los registros y a los documentos
que, formando parte de un expediente, obren en los archivos administrativos,
cualquiera que sea la forma de expresión, gráfica, sonora o en imagen o el tipo
de soporte material en que figuren, siempre que tales expedientes
correspondan a procedimientos terminados en la fecha de la solicitud.”
En ambos artículos se regula por tanto el acceso a archivos y registros, si bien el
primer caso afecta a los procedimientos en trámite permitiendo el acceso a los
ciudadanos que tengan la condición de interesados y el segundo se refiere a los
procedimientos finalizados, dejando en principio abierto el acceso a todos los
ciudadanos.
Estos preceptos traen causa del mandato constitucional recogido en el artículo 105
b)
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“La Ley regulará:
…
El acceso de los ciudadanos a los archivos y registros administrativos, salvo en
lo que afecte a la seguridad y defensa del Estado, la averiguación de los
delitos y la intimidad de las personas.”
Es necesario no obstante, reproducir aquí los apartados 2, 3 y 4 del artículo 37 de la
LRJPAC:
“2. El acceso a los documentos que contengan datos referentes a la intimidad
de las personas estará reservado a éstas, que, en el supuesto de observar que
tales datos figuran incompletos o inexactos, podrán exigir que sean rectificados
o completados, salvo que figuren en expedientes caducados por el transcurso
del tiempo, conforme a los plazos máximos que determinen los diferentes
procedimientos, de los que no pueda derivarse efecto sustantivo alguno.
3. El acceso a los documentos de carácter nominativo que sin incluir otros
datos pertenecientes a la intimidad de las personas figuren en los
procedimientos de aplicación del derecho, salvo los de carácter sancionador o
disciplinario, y que, en consideración a su contenido, puedan hacerse valer
para el ejercicio de los derechos de los ciudadanos, podrá ser ejercido,
además de por sus titulares, por terceros que acrediten un interés legítimo y
directo.
4. El ejercicio de los derechos que establecen los apartados anteriores podrá
ser denegado cuando prevalezcan razones de interés público, por intereses de
terceros más dignos de protección o cuando así lo disponga una Ley,
debiendo, en estos casos, el órgano competente dictar resolución motivada.”
De la lectura de estos apartados del artículo 37 podemos entender que, a pesar de
tratarse de procedimientos terminados, también es precisa la acreditación de un
interés legítimo y directo, términos empleados por este precepto para regular el
acceso a documentos nominativos, aún cuando correspondan a procedimientos
terminados.
El propio Ayuntamiento de XXXXX ha realizado ya esa valoración en la solicitud que
ha recibido, concretamente en la parte referida a disciplina urbanística, al haber
facilitado a la solicitante los documentos a los que tiene derecho por su condición de
interesada. Se le plantea la duda a los servicios municipales en la licitud de la
entrega al solicitante, de varios expedientes de contratación y de un expediente de
acceso a la función pública. Ninguna respuesta concreta puede aportar esta Agencia
a las dudas planteadas por el Ayuntamiento, puesto que deberá ser él quien, a la
vista de los expedientes afectados y de las circunstancias del solicitante, determine
si concurre o no interés legítimo en quien formula la petición. No obstante, sí que
intentaremos aportar algún criterio general que pueda servir para lograr el acierto en
la decisión final.
Tal y como se ha expresado en consultas similares formuladas a la Agencia Vasca
de Protección de Datos, (consultas CN10-031 o CN10-027), este derecho de acceso
regulado en la Ley 30/1992 es diferente al regulado en la LOPD, concretamente en
el artículo 15.1 que regula el derecho del interesado a solicitar y obtener
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gratuitamente información de sus datos de carácter personal sometidos a
tratamiento, el origen de dichos datos, así como las comunicaciones realizadas o
que se prevén hacer de los mismos. Este derecho es un derecho personalísimo,
consistente en un control sobre los propios datos, mientras que a través del derecho
de acceso antes citado se puede acceder no sólo a los propios datos sino también a
datos de terceras personas.
El control sobre el ejercicio de este derecho de acceso de la Ley 30/92 no
corresponde a la Agencia Vasca de Protección de Datos, tal y como ha señalado el
Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, en sentencia de 8 de julio de 2009.
“Las conductas que describe el demandante no se corresponden a ejercicio
alguno de ese derecho fundamental sino al ejercicio del derecho de acceso a
archivos y registros, regulado en la Ley 30/1992, concretamente en el 35 a) o
en el 37.2 Es decir, se trata del derecho a acceder a la documentación
contenida en un determinado procedimiento, lo cual no entra en el ámbito de
actuación de la Agencia.”
Tal y como antes hemos señalado, reiterar que son las instancias municipales las
competentes para determinar la existencia de interés legítimo o no en cada uno de
los supuestos planteados.
El Tribunal Constitucional ha definido el concepto de interés legítimo como
“La titularidad potencial de una ventaja o de una utilidad jurídica, no
necesariamente de contenido patrimonial, por parte de quien ejercita la
pretensión, y que se materializaría de prosperar ésta. Luego, para que exista
interés legítimo, la actuación impugnada deber repercutir, de manera clara y
suficiente, en la esfera jurídica de quien acude al proceso” (STC 45/2004, de
23 de marzo, F.1)
Sin pretender inmiscuirse en las funciones propias del órgano municipal, podemos
hacer las reflexiones siguientes:
Tal y como señala Isabel-Cecilia del Castillo Vázquez, “la LOPD no viene sino a
consolidar la tensión ya existente entre la transparencia y el secreto, el derecho a
saber y la obligación de callar, el derecho a la información que se halle en manos de
la Administración y el derecho al respeto de la privacidad de las personas.
Significación que se traduce en un nivel apreciable de complejidad jurídica que ha
sido puesto de manifiesto por la doctrina más consolidada.
Sin embargo, debemos tener en cuenta que, tal y como señala LUCAS DURAN, la
necesaria tensión entre ambos principios no significa otra cosa que el hecho de que
cada principio no puede extenderse ilimitadamente en su propia dirección (hacia la
publicidad o hacia el secreto), por cuanto existe un contraprincipio que le resta
movilidad-al desarrollarse en sentido contrario- y que controla que cada avance en
aras a la transparencia o al silencio sea ponderado con su opuesto. De manera que
la obligada transparencia administrativa se verá, en ocasiones, coartada ante la
presencia de un interés concreto que, debidamente ponderado, prevalece frente al
interés general.”
…
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“Por ello, si es posible conciliar los aspectos protegidos por el secreto con el acceso
a la información, la Administración no podrá negarse a facilitar el acceso al
expediente.”
A nuestro juicio, un instrumento para conciliar ambos derechos es la aplicación del
principio de calidad de datos recogido en el artículo 4 de la LOPD.
“Los datos de carácter personal sólo se podrán recoger para su tratamiento,
así como someterlos a dicho tratamiento, cuando sean adecuados, pertinentes
y no excesivos en relación con el ámbito y las finalidades determinadas,
explícitas y legítimas para las que se hayan obtenido.”
Este principio, que implica un criterio de racionalidad en el manejo de los datos,
puede servir de guía al órgano gestor para satisfacer con acierto las pretensiones de
transparencia y privacidad. En este sentido, incluso cuando el peticionario, en su
caso, pueda a través de su condición de interesado acceder a la documentación
solicitada, en aplicación de este principio, el acceso debe estar limitado a aquellos
datos que guarden relación con la finalidad del tratamiento, sin que se pueda
acceder al resto de datos obrantes en el expediente.
Esto obliga al órgano gestor a una labor de análisis y ponderación tanto de la
información incluida en el expediente, como del contenido de la solicitud y la
condición del solicitante, sin que pueda a priori establecerse ninguna regla de
carácter general.
Por todo ello, de acuerdo con las consideraciones anteriores, por el Director de la
Agencia Vasca de Protección de Datos se formula la siguiente
CONCLUSIÓN
La licitud del derecho acceso a los documentos obrantes en el Ayuntamiento de
XXXXX, es una cuestión que escapa al ámbito de la Agencia Vasca de Protección
de Datos, que debe ser resuelta de acuerdo con la normativa recogida en la Ley
30/19992 de 26 de noviembre, de Régimen Jurídica de las Administraciones
Públicas y del Procedimiento Administrativo Común y del principio de calidad de
datos incluido en el artículo 4.1 de la LOPD.
En Vitoria-Gasteiz, a 26 de octubre de 2011
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