1 1. Concepto y diferencia con otros institutos 1.1. Concepto Es un
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1. Concepto y diferencia con otros institutos 1.1. Concepto Instituto de Derecho Público Implica una potestad administrativa balanceada con garantías para el particular, que posee especial energía y gravedad en tanto sacrifica situaciones patrimoniales privadas. Instituto excepcional Implica un ataque al derecho de propiedad. 1.2. Diferencia con otros institutos Restricción administrativa Servidumbre administrativa Los daños que pueden ocasionarse a la propiedad privada durante la ejecución de obras o servicios públicos. Confiscación – Comiso Requisa Expropiación irregular Expropiación de hecho Expropiación indirecta. 1.1. Concepto Es un instituto de Derecho Público, mediante el cual la administración, para el cumplimiento de fines públicos, logra coactivamente la adquisición de bienes muebles o inmuebles, siguiendo un procedimiento determinado, pagando una justa y, en principio, una previa compensación1. Implica una potestad administrativa balanceada con garantías para el particular, que posee especial energía y gravedad en tanto sacrifica situaciones patrimoniales privadas. Esa prerrogativa está balanceada por garantías del particular, derivadas de límites y condiciones de la potestad y del hecho de que el particular pierde el objeto de su propiedad pero sin implicar el Enrique Sayagués Laso, Tratado de Derecho Administrativo, Tomo II, 7ª edición puesta al día al 2002 por Daniel Hugo Martins, FCU, 2202, Pág. 297. 1 1 empeoramiento patrimonial de su valor que ha de reestablecerse con la compensación. Instituto excepcional Se trata de un instituto excepcional para el Derecho Común que se justifica por fines públicos especialmente calificados, material y formalmente. El carácter coactivo de la adquisición no se altera ni subsiste en potencia por las circunstancias de que el expropiado acepte el procedimiento y el monto de la compensación. Implica un ataque al derecho de propiedad. En el régimen jurídico uruguayo, el derecho de propiedad, como derecho fundamental (art. 7 Constitución) es el derecho a ser propietario, la posibilidad en abstracto de que no se impida tener un patrimonio. Por eso se explica que se prive de la propiedad en concreto sobre determinado bien a través de la expropiación. El primero es un derecho natural, (el derecho de propiedad en abstracto), mientras que el segundo (el derecho de propiedad en concreto), es simplemente positivo porque la naturaleza no vincula a ningún ser humano con ningún bien material determinado. Le da a cada hombre el derecho a tener privadamente alguno pero no dice cuál. 1.2. Diferencias con otros institutos La expropiación se diferencia claramente de otros institutos con los cuales puede, sin embargo, asemejarse o vincularse. Art. 32 Constitución, expresa: “La propiedad es un derecho inviolable, pero sujeto a lo que dispongan las leyes que se establecieren por razones de interés general. Nadie podrá ser privado de su derecho de propiedad sino en los casos de necesidad o utilidad públicas establecidos por una ley y recibiendo siempre del Tesoro Nacional una justa y previa compensación”. 2 Del texto del citado Art. 32 de la Constitución, surgen las diversas limitaciones que puede tener el derecho de propiedad: a. Restricción administrativa b. Servidumbre administrativa c. EXPROPIACIÓN a. Restricción administrativa Consiste en la fijación de LÍMITES AL EJERCICIO NORMAL U ORDINARIO DEL DERECHO, sin importar su desmembramiento. Ejemplos: límites en alturas o retiros de edificación. Las restricciones administrativas: - responden a razones de interés general, - no dan lugar a indemnización, - son generales respecto de los propietarios en igual situación - y proceden directamente de la ley, si bien ésta puede establecer criterios y encargar a otra autoridad que aplique esos criterios en concreto y fije las limitaciones (Ejemplo: los órganos administrativos según ley 9515).2 b. Servidumbre administrativa AFECTA EL CARÁCTER EXCLUSIVO del derecho de propiedad, implicando su desmembramiento a favor del uso público, directo o indirecto, por razones de interés general, sea de forma permanente o transitoria. Ejemplo: servidumbre de saca de agua y de abrevadero, de colectores de saneamiento, de salvamento, de estudio, etc. que prevé el Código de Aguas; las dirigidas a la construcción, conservación y limpieza de caminos públicos (Código Rural); las que afectan a los inmuebles declarados monumentos históricos, la prohibición de realizar modificaciones que alteren las líneas, carácter o finalidad del bien o de darle un destino incompatible. Felipe Rotondo Tornaría, Manual de Derecho Administrativo, Edición ampliada y actualizada, FCU, 2005, Pág. 157 2 3 Dice Sayagués Laso que las servidumbres administrativas sobre la propiedad privada se distinguen de la expropiación por cuanto implican solamente una utilización transitoria de bienes ajenos, sin afectar el derecho de propiedad de sus dueños.3 Esto no excluye que en ciertas ocasiones se desapodere al propietario de una parte de sus bienes. Así ocurre con la servidumbre de extracción de piedra y otros materiales, para la ejecución de obras públicas, en la que se indemniza al propietario del fundo el valor de lo que se extrae. Cabe precisar que las servidumbres dan lugar a indemnización si determinan menoscabo de la propiedad. Si no se produce acuerdo sobre la procedencia de la indemnización o sobre su monto, se abrirá el contencioso de reparación. c. EXPROPIACIÓN Afecta el carácter permanente del derecho de propiedad, mediante la privación de la propiedad de un bien, que es adquirido coactivamente por la Administración. OTRAS AFECTACIONES AL DERECHO DE PROPIEDAD Y DIFERENCIA CON LA EXPROPIACIÓN Los daños que pueden ocasionarse a la propiedad privada durante la ejecución de obras o servicios públicos, tampoco configuran una expropiación, porque no se quita al propietario su derecho sobre la cosa. En ciertos casos el daño puede ocasionar la destrucción parcial de la cosa. Pero esto no lo convierte en expropiación, porque la administración no adquiere la parte destruida. En todos los casos – dice Sayagués Laso – falta un elemento esencial de la expropiación, la privación del derecho de propiedad, ya que se afecta únicamente su utilización o goce. Enrique Sayagués Laso, Tratado de Derecho Administrativo, Tomo II, 7ª edición puesta al día al 2002 por Daniel Hugo Martins, FCU, 2202, Pág. 299 3 4 En ciertos casos puede llegarse a la destrucción total o parcial de la propiedad privada con o sin indemnización del particular propietario. Esto ocurre por razones sanitarias (es el caso de sacrificio de animales por razón de enfermedades contagiosas, para evitar la propagación de pestes etc.) o de peligro inminente (así ocurre con la demolición de edificios que amenazan ruinas o en ocasión de incendios, inundaciones etc.). Aunque en tales casos el derecho de propiedad desaparece por destrucción física de la cosa, no se configura expropiación porque la administración nada adquiere para sí. 4 También se opera la privación del derecho de propiedad en la CONFISCACIÓN de bienes y en el COMISO. En ambos casos hay una diferencia esencial con la expropiación, que radica en el fundamento de aquellos institutos, pues uno y otro tienen carácter de sanción. La confiscación de bienes como medida de carácter político está expresamente prohibida en nuestro derecho (art. 14 de la Constitución). El comiso está consagrado especialmente como sanción en ciertas infracciones fiscales. Más difícil es distinguir a la expropiación de la REQUISA. La noción de requisa depende del Derecho Positivo. Por ejemplo en Francia la expropiación procede solamente respecto de inmuebles y la requisa es el instituto que permite a la administración, en ciertos casos, obtener coactivamente bienes muebles. Por la razón expresada la distinción entre ambos institutos sólo puede establecerse con referencia a cada país. En nuestro derecho en mérito a lo dispuesto en el artículo 32 de la Constitución, la privación del derecho de propiedad sólo puede efectuarse mediante expropiación. 5 Enrique Sayagués Laso, Tratado de Derecho Administrativo, Tomo II, 7ª edición puesta al día al 2002 por Daniel Hugo Martins, FCU, 2202, Pág. 300. 5 Enrique Sayagués Laso, Tratado de Derecho Administrativo, Tomo II, 7ª edición puesta al día al 2002 por Daniel Hugo Martins, FCU, 2202, Pág. 300. 4 5 La Ley Orgánica de las FFAA, Decreto Ley 14.157, refiere a la requisa pero la circunscribe a la circunstancia del Art. 168 num. 17 de la Constitución: medidas prontas de seguridad. Es para asegurar los suministros necesarios para abastecer las fuerzas en servicios u operaciones. Esta noción de requisa coincide con el significado de la palabra según el Diccionario de la Real Academia Española: recuento y embargo de cosas que se hace necesario en tiempo de guerra. Sin embargo dicha noción se ha ampliado comprendiendo, además de los casos de guerra, los de otras circunstancias extraordinarias como las aludidas por el citado Art. 168 num. 17 de la Constitución.6 También se ha ampliado en lo que concierne a los objetos incluidos en la medida. Es así que se ha definido requisa como un instituto de Derecho Público, aplicable excepcional, generalmente legalmente a previstas circunstancias por el cual de carácter el Estado coactivamente y a través de procedimiento sumario, adquiere la propiedad de bienes muebles o el uso de bienes inmuebles, establecimientos comerciales o industriales e impone la prestación de servicios personales, mediante el pago de una indemnización posterior.7 EXPROPIACIÓN IRREGULAR, EXPROPIACIÓN DE HECHO Y EXPROPIACIÓN INDIRECTA. Es corriente en la doctrina y en la jurisprudencia, referirse a la expropiación irregular, la expropiación de hecho y la expropiación indirecta y vincular estas situaciones al instituto de la expropiación. Artículo 168.- Al Presidente de la República, actuando con el Ministro o Ministros respectivos, o con el Consejo de Ministros, corresponde: (...) 17) Tomar medidas prontas de seguridad en los casos graves e imprevistos de ataque exterior o conmoción interior, dando cuenta, dentro de las veinticuatro horas a la Asamblea General, en reunión de ambas Cámaras o, en su caso, a la Comisión Permanente, de lo ejecutado y sus motivos, estándose a lo que éstas últimas resuelvan. 7 Felipe Rotondo Tornaría, Manual de Derecho Administrativo, Edición ampliada y actualizada, FCU, 2005, Pág. 170 6 6 Según Sayagués Laso, cabe hablar de EXPROPIACIÓN IRREGULAR en los casos que se procede a la expropiación según el procedimiento establecido por la ley, pero incurriéndose en errores que lo vician. Sería el caso de una expropiación en la cual la administración ocupase un área mayor que la expropiada o invadiese con la obra parte de un predio contiguo al bien expropiado. En tales casos el particular puede accionar en juicio ordinario reclamando la indemnización correspondiente o la administración iniciar ulteriormente en debida forma la expropiación de la parcela ocupada.8 Hay EXPROPIACIÓN DE HECHO cuando la administración ocupa bienes de propiedad privada al margen de todo procedimiento de expropiación y por razones muy especiales se admite excepcionalmente que el particular no pueda reivindicarlos. Esto ocurre con motivo de la ejecución de obras públicas o cuando los bienes ocupados se han convertido en bienes dominiales.9 10 Cabe precisar que la solución expresada no puede admitirse en todos los casos. Es necesario que la administración hubiera podido expropiar el bien, o que el propietario, voluntaria o involuntariamente haya consentido pasivamente su ocupación. Teniendo en cuenta que en nuestro país el derecho de propiedad tiene protección constitucional (art. 32 de la Constitución), lo que supone una diferencia fundamental con otras legislaciones, es necesario afirmar criterios restrictivos en cuanto al punto examinado. Enrique Sayagués Laso, Tratado de Derecho Administrativo, Tomo II, 7ª edición puesta al día al 2002 por Daniel Hugo Martins, FCU, 2202, Pág. 300. 9 BIENES DOMINIALES: Perteneciente al dominio público. En nuestro derecho integran el dominio público los bienes corporales o incorporales, inmuebles o muebles, pertenecientes a cualquier entidad estatal, destinados al uso público. Se entiende que los bienes dominiales no pueden ser objeto de reivindicación. Por tanto, los propietarios que hubieren sido desposeídos de sus bienes, si éstos con posterioridad se convirtieron en dominiales, sólo pueden reclamar una indemnización compensatoria del valor de aquellos. Esta solución se justifica dentro de ciertos límites y tipifica una verdadera expropiación de hecho. 10 Enrique Sayagués Laso, Tratado de Derecho Administrativo, Tomo II, 7ª edición puesta al día al 2002 por Daniel Hugo Martins, FCU, 2202, Pág. 301. 8 7 EXPROPIACIÓN INDIRECTA es la que se produce en ciertos casos al suprimirse un derecho incorporal individual, como ocurre cuando la ley implanta el monopolio de una actividad hasta entonces libre y lícita privando a los particulares la posibilidad de continuar ejerciéndola.11 Ver Sayagués Laso Tomo I Nº 422 Enrique Sayagués Laso, Tratado de Derecho Administrativo, Tomo II, 7ª edición puesta al día al 2002 por Daniel Hugo Martins, FCU, 2202, Pág. 301. 11 8 2. Fundamento y bases constitucionales de la expropiación. 1.1. Fundamento 2.2. Las bases constitucionales de la expropiación Artículo 32 Artículos 231 y 232. 2.1. Fundamento El instituto de la expropiación se fundamenta en el interés general de la colectividad. Para el cumplimiento de sus fines específicos los organismos estatales necesitan con frecuencia disponer de ciertos bienes de propiedad privada, y a esos efectos, para facilitar el cumplimiento de dichos fines y satisfacer el interés general, se les otorga el poder de expropiar tales bienes. Ese poder supone una grave afectación al derecho de propiedad. Es en este sentido genérico que una parte de la doctrina sostiene que la expropiación es una limitación al derecho de propiedad, porque todo propietario está expuesto a que los bienes de su pertenencia puedan ser expropiados en los casos previstos por la ley. Pero considerada en forma más concreta, en sus efectos en los casos individuales, la expropiación es privación del derecho de propiedad, y por lo tanto se distingue de las limitaciones a la propiedad, que dejan subsistir el derecho de propiedad y restringen simplemente su ejercicio, y de las servidumbres administrativas (ver diferencias de la expropiación con otros institutos). El derecho de propiedad en los países democráticos está protegido por la Constitución y la ley. Pero ese derecho no es absoluto y debe ceder frente al interés colectivo, indemnizándose adecuadamente al titular de aquél.12 Enrique Sayagués Laso, Tratado de Derecho Administrativo, Tomo II, 7ª edición puesta al día al 2002 por Daniel Hugo Martins, FCU, 2202, Pág.301. 12 9 2.2. Las bases de la expropiación en la Constitución surgen de los Arts. 32. 231 y 232. Artículo 32.- La propiedad es un derecho inviolable, pero sujeto a lo que dispongan las leyes que se establecieren por razones de interés general. Nadie podrá ser privado de su derecho de propiedad sino en los casos de necesidad o utilidad públicas establecidos por una ley y recibiendo siempre del Tesoro Nacional una justa y previa compensación. Cuando se declare la expropiación por causa de necesidad o utilidad públicas, se indemnizará a los propietarios por los daños y perjuicios que sufrieren en razón de la duración del procedimiento expropiatorio, se consume o no la expropiación; incluso los que deriven de las variaciones en el valor de la moneda. De modo que se exige: - La ley (formal) que declare “la necesidad o utilidad pública” de la expropiación. Existe una garantía formal (por el acto jurídico exigido) y una de índole sustancial (razones más estrictas que el interés general). - Una compensación a favor del propietario expropiado, que se pagará en todos los casos (siempre) por parte del Tesoro Nacional (patrimonio de la entidad estatal). La compensación debe ser justa y previa. Justa: Que permita al interesado obtener una cosa absolutamente igual o colocarse en una situación análoga. Previa: La compensación debe pagarse antes de que el propietario deje de serlo respecto del bien expropiado. Aunque al respecto se debe tener en cuenta la excepción que establecen los Arts. 231 y 232 de la Constitución. - Un procedimiento expropiatorio que está regulado por normas legales y reglamentarias. - La indemnización de los daños y perjuicios provenientes de la duración de ese procedimiento, se consume o no la expropiación, se 10 llegue o no a la transferencia de la propiedad. Se trata de un caso específico de la responsabilidad estatal prevista por el artículo 24 de la Constitución, en la que se incurre sin necesidad de intimación judicial (deriva de la sola duración del procedimiento). - En la estimación de los perjuicios se incluye los que proceden de la desvalorización de la moneda, lo que, en rigor, es la aplicación de un principio general. Artículo 231.- La ley dictada por mayoría absoluta del total de componentes de cada Cámara podrá disponer expropiaciones correspondientes a planes y programas de desarrollo económico, propuestas por el Poder Ejecutivo, mediante una justa indemnización y conforme a las normas del artículo 32. Artículo 232.- Dicha indemnización podrá no ser previa, pero en ese caso la ley deberá establecer expresamente los recursos necesarios para asegurar su pago total en el término establecido, que nunca superará los diez años; la entidad expropiante no podrá tomar posesión del bien sin antes haber pagado efectivamente por lo menos la cuarta parte del total de la indemnización. Los pequeños propietarios, cuyas características determinará la ley, recibirán siempre el total de la indemnización previamente a la toma de posesión del bien. De estas disposiciones introducidas en la Carta de 1967 surge que CABE EL PAGO DIFERIDO de la compensación como excepción y mediando determinadas garantías formales y sustanciales: - Ley aprobada por mayoría especial, con iniciativa privativa del Poder Ejecutivo. Dicha ley calificará la necesidad o utilidad pública respecto a bienes que se afectarán a “planes y programas de desarrollo económico”. - Por lo dicho, solo procede en caso de expropiaciones correspondientes a esos planes y programas 11 - Previsión de recursos efectuada por la propia ley - Plazo máximo para el pago diferido - Pago parcial, con tope mínimo, antes de la toma de posesión del bien - Pago previo total a pequeños propietarios legalmente caracterizados. 12 3. Elementos de la expropiación 3.1. Calificación del fin Se exige ley que declare la necesidad o utilidad pública de la expropiación. De acuerdo con la normativa vigente, la declaración puede hacerse para un caso concreto o de modo genérico. Efectos de la calificación La declaración genérica de necesidad o utilidad pública no obliga a efectuar ninguna expropiación. 3.2. Entidad expropiante 3.3. El expropiado 3.4. Objeto de la expropiación 3.5. La compensación Es un elemento económico fundamental Compensación justa y previa La compensación es un presupuesto de legitimidad del ejercicio de la facultad de expropiar Naturaleza: La expropiación no configura una compraventa ni la suma que recibe el expropiado es un precio. Suma de dinero libre de gravámenes salvo acuerdo en contrario Avalúo del bien Valor del bien en la época inmediata anterior a la expropiación Indemnización por daños y perjuicios que se sufrieren en razón de la duración del proceso expropiatorio Excepción al pago previo de la compensación 4. Un procedimiento 3.1. Calificación del fin Se exige ley que declare la necesidad o utilidad pública de la expropiación. Existe una garantía formal (por el acto jurídico exigido) y una de índole sustancial (razones MÁS ESTRICTAS QUE EL INTERÉS GENERAL). 13 GARANTÍA FORMAL: Por el acto jurídico exigido que implica la privación del derecho de propiedad, esta declaración se efectúa por ley formal. Las Juntas Departamentales, órganos legislativos de los gobiernos departamentales, no pueden declarar la necesidad o utilidad pública de las expropiaciones que quisieren llevar a cabo. Si bien las Juntas Departamentales ejercen la función legislativa en materia municipal (art. 273 de la Constitución), sus actos normativos se denominan decretos (art. 273 inc. 1 y art. 260 de la Constitución) y la necesidad o utilidad pública requiere ley. GARANTÍA SUSTANCIAL: En nuestro derecho la expropiación sólo procede en “los casos de necesidad o utilidad públicas” (art. 32 de la Constitución). La administración no puede recurrir a la expropiación cuando le parezca oportuno; sólo puede hacerlo cuando el fin perseguido es de tal importancia que configura un caso de necesidad o utilidad pública, declarado así por ley. La necesidad o utilidad pública refiere al fin perseguido: ejecución de una obra pública, funcionamiento de un servicio público, planes de urbanización, colonización etc. La noción de utilidad pública es sin duda más amplia que la de necesidad pública. Sayagués Laso dice que una serie de casos, como la expropiación por zonas o por motivos de ornamentación, evidentemente no podían tipificar situaciones de necesidad sin forzar el significado natural de los términos. Cabe precisar que la Constitución alude a casos de necesidad o utilidad pública que son razones más estrictas que el interés general. No obstante, cabe precisar, que la utilidad pública, es una noción de carácter evolutivo, que permite una interpretación flexible, adecuada a los nuevos requerimientos sociales, culturales, etc. y en ella quedan comprendidas las expropiaciones correspondientes a 14 planes y programas de desarrollo económico del Art. 232 de la Constitución. De acuerdo con la normativa vigente, la declaración puede hacerse para un caso concreto o de modo genérico. - Ejemplos de declaraciones de necesidad o utilidad públicas con carácter genérico expropiaciones de lo encontramos inmuebles para en la leyes que apertura, refieren a: ensanche o rectificación de calles, plazas, paseos públicos; en expropiación de edificios y terrenos necesarios para establecimientos oficiales de enseñanza; expropiación de bienes y derechos necesarios para establecimiento o ampliación de aeródromos o aeropuertos; áreas necesarias para construir zonas protegidas o parques nacionales. Las leyes que declaran la necesidad o utilidad públicas se interpretan estrictamente y no pueden extenderse a situaciones no previstas expresamente. Si la ley declaró de utilidad pública solamente la expropiación de terrenos, esa clasificación no autoriza a expropiar inmuebles con edificios. Efectos de la calificación Cuando el legislador declara la necesidad o utilidad pública, ejerce una competencia discrecional atribuida a texto expreso por la Constitución. Por lo tanto, esa calificación no puede ser impugnada por los expropiados, ni revisada por la autoridad judicial. Así lo establece expresamente el artículo 16 inc. 2 de la ley. Esa discrecionalidad legislativa se refiere a la apreciación de si está configurada la necesidad o utilidad pública. Por o tanto si la ley adoleciera de defectos formales, podría ser impugnada mediante la acción de inconstitucionalidad. Igualmente cabría la posibilidad de impugnar la ley por inconstitucional, si fuera evidente la inexistencia de la necesidad o utilidad pública invocada y que se persigue una finalidad espuria, pues aquélla constituye un presupuesto necesario de la 15 expropiación. La inconstitucionalidad se daría por ejemplo respecto de una ley que declare con tanta amplitud la necesidad o utilidad pública que importara realmente una delegación legislativa. La declaración genérica de necesidad o utilidad pública no obliga a efectuar ninguna expropiación. No puede determinados ser los de otro bienes a modo, porque expropiarse. ni La siquiera misma están solución corresponde cuando la ley individualiza los bienes afectados por la declaración de necesidad o utilidad pública, sin perjuicio de la responsabilidad que pueda surgir en caso de demora de la administración en ejecutar la ley. Pero si del texto legal surge que la expropiación debe ejecutarse obligatoriamente, entonces hay que cumplir el mandato legal. 3.2. Entidad expropiante Puesto que el fundamento de la expropiación es la necesidad o utilidad pública, el titular de la potestad expropiatoria tiene que ser una entidad estatal. Es necesario distinguir tres cosas distintas: - la autoridad pública que declara la necesidad o utilidad pública - la autoridad administrativa que lleva adelante el procedimiento expropiatorio - la persona a la cual se destina el bien a expropiar. En nuestro derecho la autoridad pública que califica la necesidad o utilidad pública, es siempre el Poder Legislativo. El artículo 32 de la Constitución no permite dudas. Declarada la utilidad o necesidad pública, el ente expropiante inicia y lleva adelante los procedimientos hasta su terminación: las expropiaciones del Estado las realiza el Poder Ejecutivo, por el Ministerio respectivo. expropiaciones Los (únicamente Entes Autónomos solicitan al Poder tramitan Ejecutivo sus la 16 designación de los bienes a expropiar; algunas leyes han autorizado a hacerlo al directorio del ente autónomo). 13 Lo mismo hacen los Gobiernos Departamentales. En cuanto a los Servicios Descentralizados, hay que estar a lo que disponen sus respectivas leyes orgánicas. Las respectivas leyes orgánicas pueden conferir potestad expropiatoria a una persona pública no estatal o a un concesionario de servicio público. El artículo 43 de la ley de expropiaciones 3958 de 1912 prevé que los concesionarios de empresas de utilidad pública que den mérito a la expropiación, se sustituyen al Estado en los derechos que le son conferidos y en las obligaciones que le son impuestas por esta ley. SAYAGUÉS plantea el asunto de la constitucionalidad de estas expropiaciones cuya compensación no provendrá del Tesoro Público Nacional, el cual será en todo caso, garantía del pago de la compensación. El beneficiario de la expropiación puede ser o no la misma entidad expropiante. Aclara SAYAGUES que solo excepcionalmente las expropiaciones realizadas por un ente público no persiguen el cumplimiento de sus cometidos propios, y tienen como beneficiario a otro ente público. Así por ejemplo en 1935 se declaró por ley la utilidad pública la expropiación por el Estado de ciertas usinas de pasteurización de leche, para transferir luego su dominio a una persona pública no estatal, la Conaprole. 3.3. El expropiado Es el otro sujeto de la relación expropiatoria. Se trata de una persona física o una persona jurídica privada o de derecho público no estatal. Si el bien pertenece a una entidad estatal 13 Ver procedimiento expropiatorio: individualización del bien. 17 La cuestión tiene importancia y es de gran complejidad por los distintos intereses en juego. Los bienes de los entes públicos están destinados al cumplimiento de sus respectivos fines. Por tanto, si para el cumplimiento de sus fines un ente público pretende expropiar el bien de otro ente público, dificulta la actividad que éste también desarrolla con una finalidad pública. Esto llevaría a rechazar la expropiación de bienes pertenecientes a entes públicos. Pero, por otro lado, es evidente que la ejecución de ciertas obras o actividades, no pueden detenerse por la oposición de un ente público a enajenar un bien de su pertenencia. EN NUESTRO PAÍS LA SOLUCIÓN TRADICIONAL DISTINGUÍA según el bien correspondía al dominio público o al dominio fiscal. Los bienes que integran el dominio público no pueden ser objeto de expropiación porque la transferencia de dichos bienes entre entes estatales se opera por mutación dominial. Para los bienes que correspondían al dominio fiscal se admitía la expropiación. Sostenía Sayagués laso que debía prevalecer la voluntad legislativa que califica la necesidad o utilidad pública. La ley que declara la necesidad o utilidad pública respecto de una obra o actividad determinada, puede hacer necesaria la expropiación de bienes perfectamente individualizados. En ese caso la expropiación no puede ser detenida por la circunstancia de pertenecer dichos bienes a otras entidades estatales, porque el Parlamento ejerce una competencia atribuida expresamente por Constitución. Un ejemplo de esta hipótesis lo constituiría la ley que declarase de utilidad pública la construcción de una carretera con un trazado ya perfectamente determinado, por cuanto supondría necesariamente la expropiación de todos los inmuebles alcanzados por dicho trazado, aunque perteneciesen a otros entes estatales. 18 En cambio, cuando la declaración de necesidad o utilidad pública es genérica o no individualiza suficientemente los bienes a expropiar, los procedimientos no pueden llevarse adelante y es necesario obtener un pronunciamiento legislativo expreso, salvo que el ente público propietario consienta la expropiación. Sería el caso de las leyes tan frecuentes en nuestro derecho, que declaran genéricamente la necesidad o utilidad pública de las expropiaciones requeridas para el cumplimiento de los fines de tal o cual ente público estatal. Si se admitiera que en base a una declaración genérica de utilidad pública, un ente estatal puede designar para ser expropiados bienes de pertenencia de otro ente estatal, se entraría muchas veces en un círculo vicioso, porque el ente expropiado podría a su vez expropiar dichos bienes fundándose en otra declaración de utilidad pública relativa a sus fines específicos. EN SÍNTESIS, SEGÚN SAYAGUÉS: a) Los bienes de los entes públicos están destinados al cumplimiento de sus respectivos fines. Por tanto, si para el cumplimiento de sus fines un ente público pretende expropiar el bien de otro ente público, dificulta la actividad que éste también desarrolla con una finalidad pública. Esto llevaría a rechazar la expropiación de bienes pertenecientes a entes públicos. Pero, por otro lado, es evidente que la ejecución de ciertas obras o actividades, no pueden detenerse por la oposición de un ente público a enajenar un bien de su pertenencia. b) Los bienes que integran el dominio público no pueden ser objeto de expropiación porque la transferencia de dichos bienes entre entes estatales se opera por mutación dominial. c) En cuanto a los bienes privados, el único criterio posible es hacer prevalecer la voluntad legislativa que califica la necesidad o utilidad pública. 19 Distingue si la ley declara la necesidad o utilidad pública respecto de una obra o actividad determinada, en cuyo caso puede hacer necesaria la expropiación de bienes perfectamente individualizados. En ese caso la expropiación no puede ser detenida por la circunstancia de pertenecer dichos bienes a otras entidades estatales, porque el Parlamento ejerce una competencia atribuida expresamente por Constitución. En cambio, cuando la declaración de necesidad o utilidad pública es genérica o no individualiza suficientemente los bienes a expropiar, los procedimientos no pueden llevarse adelante y es necesario obtener un pronunciamiento legislativo expreso, salvo que el ente público propietario consienta la expropiación. d) Se da preeminencia a la voluntad legislativa que declara la necesidad o la utilidad pública de bienes perfectamente individualizados. Con ese criterio, el expropiado puede ser una entidad estatal, en cuanto a sus bienes fiscales. - Solución a partir del Decreto Ley 14346 de 1975 Sin embargo, a partir de 1975 se ha seguido un procedimiento diverso. El cambio de destino de los bienes inmuebles entre entes estatales se produce por acto legislativo nacional que dispone afectaciones y desafectaciones por ser uno el patrimonio del Estado. Si el cambio de destino desafectación y nueva afectación, es a título oneroso, la propia ley puede fijar el monto de la compensación o de otro modo remitirse al acuerdo de las entidades interesadas. Si éstas no llegaren a un acuerdo se planteará una contienda interadministrativa a resolverse según Art. 313 de la Constitución. Artículo 313.- El Tribunal entenderá, además, en las contiendas de competencia fundadas en la legislación y en las diferencias que se susciten entre el Poder Ejecutivo, los Gobiernos Departamentales, los Entes Autónomos y los Servicios Descentralizados, y, también, en las contiendas o diferencias entre uno y otro de estos órganos. 20 También entenderá en las contiendas o diferencias que se produzcan entre los miembros de las Juntas Departamentales, Directorios o Consejos de los Entes Autónomos o Servicios Descentralizados, siempre que no hayan podido ser resueltas por el procedimiento normal de la formación de la voluntad del órgano. De toda contienda fundada en la Constitución entenderá la Suprema Corte de Justicia. 3.4. Objeto de la expropiación Puede tratarse de bienes incorporales o corporales, muebles o inmuebles (este concepto amplio encuentra ciertos límites naturales, pues hay cosas no susceptibles de expropiación, como el dinero, que el Estado debe procurarse mediante los procedimientos tributarios). Conforme al criterio expuesto, se admite la expropiación de ciertas universalidades, como los establecimientos industriales o comerciales. También se permite la expropiación por parte del Estado o del Municipio del derecho de autor con las siguientes reservas: a). La expropiación será individual por cada obra y sólo será procedente por razón de alto interés público. b). No podrá expropiarse el derecho a publicar o difundir la obra en vida del autor. No es indispensable expropiar el bien en su integridad; la expropiación puede ser parcial. Esto es frecuente tratándose de bienes inmuebles. Pero en ese caso, si el resto del bien queda muy afectado el propietario del bien puede exigir la expropiación (Ver Enrique Sayagués Laso, Tratado de Derecho Administrativo, Tomo II, 7ª edición, 2002, Numeral 893, Pág. 379). La distinta naturaleza del bien expropiado, se proyecta en una diversidad de trámites: - Bienes inmuebles: Regulados por ley de 1912 y en algunos casos se extendió a otros bienes. 21 - Bienes muebles: Existen pocas disposiciones, como un Decreto Ley del año 1877, que refiere a la expropiación de bienes muebles, en los casos graves e imprevistos de ataque exterior o conmoción interior que habilita la adopción de medidas prontas de seguridad; una ley de 1947 relativa a la potestad expropiatoria respecto a artículos de primera necesidad; Decreto Ley 14 157 -Ley Orgánica de las FFAA, refiere a la requisa para asegurar el suministro necesario para abastecer las fuerzas en servicios u operaciones en los casos del art. 168 inc. 17 de la Constitución. 3.5. La compensación Es un elemento económico fundamental el pago de una compensación a favor del propietario expropiado, que se pagará siempre por parte del Tesoro Nacional y que debe ser justa y previa. Compensación justa y previa - Justa: Que permita al interesado obtener una cosa absolutamente igual o colocarse en una situación análoga. - Previa: La compensación debe pagarse antes de que el propietario deje de serlo respecto del bien expropiado. Aunque al respecto se debe tener en cuenta la excepción que establece los Arts. 231 y 232 de la Constitución. La compensación es un presupuesto de legitimidad del ejercicio de la facultad de expropiar Los caracteres de justa y previa, hacen que la compensación constituya un presupuesto de legitimidad del ejercicio de la facultad de expropiar. Naturaleza: La expropiación no configura una compraventa ni la suma que recibe el expropiado es un precio. La Constitución establece con carácter excepcional el instituto expropiatorio adquiriendo fisonomía totalmente divorciada de las normas civilistas no estando en la compraventa. 22 Suma de dinero libre de gravámenes salvo acuerdo en contrario La compensación consiste en principio en una suma de dinero libre de gravámenes salvo que mediando acuerdo de partes, se abone en otra forma. Avalúo del bien Dice Sayagues Laso que no es posible admitir un criterio único, cualquiera sea éste: valor venal, valor de reposición, valor de uso etc. Todos los criterios pueden ser útiles y su aplicación depende de las circunstancias de cada caso. Generalmente el valor venal del inmueble es el índice básico que permite llegar a establecer el monto de la justa compensación a pagar al expropiado. Para fijar ese valor venal se tienen en cuenta las opiniones de los peritos, precios que resultan de compraventas realizadas en la misma zona, las mejoras existentes y las servidumbres que benefician o afectan el bien. Pero el valor venal es solamente el íncice básico a tener en cuenta en los casos generales. Con frecuencia será preciso atender el valor que resulta del destino del inmueble, de su rentabilidad, de su precio de costo, de sus perspectivas de futuro en cuanto suponen una valorización actual. El valor de la reposición también debe ser tenido en cuenta en muchos casos, lo cual lleva a incluir en la indemnización el monto de los impuestos que graven al expropiado a causa de la enajenación del bien y los gastos de adquisición de un inmueble análogo. Daniel Hugo Martins en la edición actualizada del Tratado de Derecho Administrativo de Sayagués Laso propone el siguiente ejemplo: la administración expropia varios inmuebles, entre los cuales dos casas exactamente iguales, ubicadas en el mismo lugar y construidas al mismo tiempo; una de ellas pertenece a la empresa constructora y está en venta; la otra la adquirió un particular para 23 vivienda propia, quién se instaló ya en ella; en el primer caso la justa compensación consiste en el valor venal de la finca debiendo el expropiado pagar los impuestos que pesan sobre el enajenante, pues de no mediar la expropiación la venta era el destino de la finca; en el segundo caso la justa compensación está dada por el valor venal de la casa, más el importe de los impuestos que gravan al vendedor, los gastos de adquisición de una casa igual y los de mudanza. El valor venal constituye una justa compensación en el primer caso; en cambio, en el segundo caso el pago del valor venal solamente configuraría una injusticia irritante, porque ese propietario, para quedar en la situación que tenía antes de la expropiación, se vería obligado a desembolsar una suma igual al monto de los impuestos del enajenante, los gastos de adquisición de otra casa igual y los de mudanza. El primer expropiado mantendría la situación económica; el segundo se empobrecería manifiestamente. Valor del bien en la época inmediata anterior a la expropiación La compensación debe ser estimada al valor del bien en la época inmediata anterior a la expropiación. La fecha de la expropiación no es la del decreto en el que se designa el bien; ese acto administrativo es sólo el primero de un largo proceso que puede durar años, cuya clausura se opera por la expropiación propiamente dicha. Es decir, con la operación mediante la cual el bien es incorporado al patrimonio de la persona pública expropiante. En el ínterin, la cosa perece para el propietario y es suyo el aumento de valor que en ella se produzca. Indemnización por daños y perjuicios que se sufrieren en razón de la duración del proceso expropiatorio Debe tenerse en cuenta, a su vez, que el Art. 32 de la Constitución, establece que se indemnizará a los propietarios por los 24 daños y perjuicios que sufrieren en razón de la duración del proceso expropiatorio, se consume o no la expropiación, incluso los que deriven de las variaciones en el valor de la moneda. Se trata de un caso específico de responsabilidad estatal, prevista por el Art. 24 de la Constitución, en la que se incurre sin necesidad de intimación judicial; deriva de la sola duración del procedimiento. Excepción al pago previo de la compensación El Art. 231 de la Constitución, prevé que la ley dictada por mayoría absoluta del total de componentes de cada Cámara, podrá disponer expropiaciones correspondientes a planes y programas de desarrollo económico, propuestos por el PE, mediante una justa indemnización y conforme a las normas del Art. 32. Es decir que se trata de una hipótesis en la que se requiere: - Ley aprobada por mayoría especial - Iniciativa privativa del PE - Calificación de necesidad o utilidad públicas, respecto a bienes que se afectarán a planes y programas de desarrollo económico. El Art. 232 prevé que dicha indemnización podrá no ser previa, pero en ese caso: a) Debe haber una previsión de recursos efectuada por la propia ley para asegurar el pago total; b) El plazo máximo para el pago diferido no superará nunca los 10 años; c) Antes de la toma de posesión del bien, se tiene que haber pagado, al menos, la cuarta parte del total de la indemnización; d) Los pequeños propietarios cuya características determinará la ley, recibirán siempre el total de la indemnización previamente a la toma de posesión del bien. 25 4. Un procedimiento La expropiación se desenvuelve a través de una serie de conjunto de actos y hechos, conducentes a la obtención coactiva de un bien, lo que constituye un procedimiento administrativo especial, sin perjuicio de la eventual vía jurisdiccional. Dicho procedimiento debe asegurar la correcta designación de los bienes a expropiarse, el acierto al fijar la justa compensación a pagar y la máxima rapidez posible en la terminación del trámite. El procedimiento está regulado por Ley de 1912 con sus modificaciones. La ley 3.958 DE 1912 estructuró el proceso expropiatorio en 2 etapas: A) La primera, previa y necesaria, de carácter administrativo. B) La segunda, eventual y contingente, de carácter jurisdiccional, cuando en la primera, no se arribe a un advenimiento por aceptación expresa o tácita de la oferta amigable que efectúe la administración. El procedimiento judicial de la expropiación versará exclusivamente sobre la determinación de la cuantía de las indemnizaciones; no refiere pues al trazado de la obra, etc. que, o fue consentido o su oposición fue presentada y resuelta en vía administrativa o contencioso – administrativa. VER PROCEDIMIENTO EXPROPIATORIO 26 EL PROCEDIMIENTO EXPROPIATORIO Etapas del procedimiento son las siguientes: 1. INDIVIDUALIZACIÓN DEL BIEN 1.1. Designación del bien expropiado 1.2. Formación de un expediente por cada bien a expropiar 1.3. Período de manifiesto 1.4. Período de observaciones u oposiciones 1.5. Notificación 2. Fijación de la compensación 2.1. Tasación del bien 2.2. Aceptación o no de la tasación 3. EL JUICIO EXPROPIATORIO 4. ESCRITURACIÓN DEL BIEN ALGUNAS SITUACIONES ESPECIALES: A. Desistimiento B. Está abolido el derecho restitutorio o retrocesión C. Los terceros cuyos derechos reales o personales se vean afectados D. Ocupación urgente del bien EL PROCEDIMIENTO EXPROPIATORIO La expropiación se desenvuelve a través de una serie o conjunto de actos y hechos, conducentes a la obtención coactiva de un bien, lo que constituye un procedimiento administrativo especial, sin perjuicio de la eventual vía jurisdiccional. Dicho procedimiento debe asegurar la correcta designación de los bienes a expropiarse, el acierto al fijar la justa compensación a pagar y la máxima rapidez posible en la terminación del trámite. El procedimiento está regulado – específicamente en el caso de inmuebles - por Ley de 1912 con sus modificaciones. 27 Etapas del procedimiento son las siguientes: 1. INDIVIDUALIZACIÓN DEL BIEN 1.1. Designación del bien expropiado Se trata de una resolución administrativa que individualiza el bien concreto. Incluso procede cuando la ley indica dicho bien, situación en la cual el auto de designación tiene el sentido de iniciar el procedimiento expropiatorio. Es importante destacar que el acto administrativo de individualización del bien a expropiar no produce otro efecto que el de iniciar el procedimiento expropiatorio, de modo que no afecta el dominio del bien, que continúa siendo de su propietario. En el ámbito nacional la designación la realiza el Poder Ejecutivo, salvo casos excepcionales en que la ley autoriza a realizar la designación a un ente autónomo, como es el caso de la facultad del Directorio del Instituto Nacional de Colonización, controlada por el Poder Ejecutivo. En el ámbito departamental la competencia es del Intendente con la anuencia de la Junta Departamental. Art. 275 Num. 7 Constitución.14 1.2. Formación de un expediente por cada bien a expropiar Corresponde a la respectiva entidad expropiante, la que agregará planos de los terrenos o edificios que se requieran para la obra proyectada, con determinación de la extensión a expropiarse y el anteproyecto de la obra, lo que permitirá el control de la designación, apreciar la obra afecta el padrón designado etc. 1.3. Período de manifiesto 14 Artículo 275.- Además de las que la ley determine, sus atribuciones son: (...) 7) Designar los bienes a expropiarse por causa de necesidad o utilidad públicas, con anuencia de la Junta Departamental”. La resolución de designación del bien inmueble se inscribe en la Sección Expropiaciones dentro de los 30 días de dictada. 28 Se abre un período de manifiesto de los obrados por un término de 8 días, notificándose personalmente a los propietarios, sin perjuicio del emplazamiento que se hará por las publicaciones, por medio de los edictos con las indicaciones del caso sobre el inmueble a expropiar. La notificación procederá también con respecto al poseedor u ocupante. Los propietarios de los inmuebles deberán denunciar en el acto de notificación o dentro de los 8 días siguientes, la existencia de personas que tengan derechos reales o personales consentidos por dichos propietarios sobre la cosa expropiada. El incumplimiento de esta obligación hace recaer la responsabilidad reparatoria sobre el propietario omiso en esta obligación. 1.4. Período de observaciones u oposiciones Vencido el período de manifiesto, durante el cual pudo examinarse el expediente, el propietario o su apoderado o representante y el poseedor u ocupante, tendrán un plazo de 8 días para que, justificando su calidad y la propiedad o posesión con la respectiva planilla de contribución inmobiliaria, puedan hacer sobre la designación de los bienes a expropiarse, las observaciones que juzguen pertinentes o del el caso. No se admitirá oposición a la designación fundada en la improcedencia de la calificación de la utilidad pública efectuada por la ley. En la oportunidad se observará si la designación está mal hecha, si no existe ley que la sustente, si el trazado de la obra proyectada no incluye al bien designado, si ese trazado resulta desacertado, si la obra es inconveniente o inoportuna, si no se ha incorporado el plano del terreno o edificio que requiere la obra proyectada. 29 El propietario podrá requerir formalmente que le sea comprado por entero el bien en el caso que la expropiación afectare una parte del edificio y éste quedare inservible o no pueda ser útilmente aprovechado. Del mismo modo se hará con toda fracción de terreno que a consecuencia de la expropiación, queda depreciada necesaria y considerablemente. Se trata del llamado abandono del bien; sobre lo cual se discute si configura una compraventa (opinión dominante) o una extensión de la expropiación (opinión de SAYAGUÉS). La tramitación de este incidente se seguirá con completa independencia del proceso expropiatorio. En el caso de no plantearse requerimiento en el plazo de 8 días, sólo quedará la posibilidad de reclamar perjuicios por la desvalorización que sufrirá el bien. La oposición u observación que se formule en cuanto a la designación o trazado de la obra será resuelta por la autoridad administrativa que entienda en el procedimiento, sin más trámite u oyendo nuevamente a la oficina técnica. En la medida que la observación u oposición pueda implicar la impugnación de un acto administrativo, el de la designación del bien, se ha discutido la vigencia de la Ley de 1912 en cuanto al segundo plazo de 8 días, ya que la Constitución prevé reglas uniformes para la impugnación de actos (10 días contados desde el siguiente a la notificación). SAYAGUÉS, se inclina por su vigencia en tanto la oposición también puede comprender el trazado proyectado para la obra y como solución práctica aconseja formular la oposición dentro de los 2 primeros días del segundo término de la ley, es decir, en el noveno y décimo día de notificada la designación y asignarle eventualmente el carácter de recurso conforme a la Constitución. 30 Agotada la vía administrativa, mediante los recursos pertinentes, podrá demandarse ante el TCA la nulidad del acto de designación. Si la oposición versa sobre el trazado de la obra, no específicamente contra un acto administrativo, la resolución que se dicte, podrá recurrirse conforme al régimen general vigente. 1.5. Notificación Devuelto el expediente con la resolución definitiva en el recaída, la Administración expropiante dará a conocer a todos los interesados la fecha o época aproximada en que será preciso tomar posesión del bien inmueble. Este trámite también se efectuará si no ha habido oposición alguna. 2. Fijación de la compensación 2.1. Tasación del bien Fijado el trazado definitivo de la obra, la Administración tasará por medio de su personal técnico los bienes sujetos a expropiación. SAYAGUÉS Y PRAT, subrayan que en rigor debe estimarse la compensación a pagar, incluyendo el valor del bien y indemnización por los perjuicios. Pero en la práctica la suele determinarse sólo el valor del bien. Cabe precisar que la tasación no es un acto administrativo sino una apreciación técnica. 2.2. Aceptación o no de la tasación Notificada que sea la tasación, los propietarios o sus representantes legales, están obligados a manifestar dentro del término de 15 días, si aceptan o indicar en caso contrario la cantidad que soliciten, especificando lo que requieren por concepto de valor de la propiedad y lo que dado el caso demanden por daños y perjuicios, con expresión de sus causales. El término expresado se duplicará para los representantes legales de menores e incapaces. 31 El silencio se tendrá por aceptación. Ante la oferta de la Administración, dentro del plazo de 15 días, el expropiado puede asumir diversas actitudes: a) Aceptar expresa o tácitamente. En estos casos el procedimiento determinativo de la compensación queda terminado y se procederá de inmediato a la escrituración) y al pago simultáneo de la indemnización fijada por el inmueble. Si a pedido de la parte expropiada y de conformidad con el informe técnico del organismo expropiante, se debiera extender la fecha de entrega del bien inmueble, la Administración podrá autorizar el pago de un anticipo en unidades reajustables de la indemnización aceptada. El saldo se abonará contra entrega del inmueble y escrituración correspondiente. Si el propietario se niega a escriturar o los títulos son defectuosos, corresponderá la escrituración forzosa. b) Oponerse expresando la cantidad en que estima justa la compensación. Con respecto a esa cantidad la Administración puede aceptarla y entonces se va a la escrituración, en caso contrario, iniciará el juicio expropiatorio. c) Oponerse sin indicar monto sustitutivo. La Administración debe abrir la instancia judicial. El juez puede condenar al expropiado al pago de los honorarios judiciales. También debe irse a juicio si no pudo notificarse la tasación al propietario o su representante, sea por ausencia o por cualquier otra causa. De lo anteriormente expuesto surge que la ley estructuró el proceso expropiatorio en 2 etapas: 32 A) La primera, previa y necesaria, de carácter administrativo. B) Segunda, eventual y contingente, de carácter jurisdiccional, cuando en la primera, no se arribe a un avenimiento por aceptación expresa o tácita de la oferta amigable que efectúe la Administración. 3. EL JUICIO EXPROPIATORIO El procedimiento judicial de la expropiación versará exclusivamente sobre la determinación de la cuantía de las indemnizaciones; no refiere pues al trazado de la obra, etc. que, o fue consentido o su oposición fue presentada y resuelta en vía administrativa o contencioso – administrativa. La parte actora del denominado juicio expropiatorio es la entidad expropiante, la que presentará su demanda ante la Sede competente que serán los Juzgados Letrados de Primera Instancia en lo Contencioso-Administrativo en Montevideo y los de Primera Instancia del Interior, salvo los de competencia especializada. La ley previó un juicio sumario, pero en virtud del CGP se aplica el proceso ordinario. Fijada la indemnización por decisión judicial ejecutoriada o por avenimiento de las partes, el juez decretará que sea cubierto su informe por el expropiante y mandará escriturar los inmuebles sobre los que haya recaído la expropiación. 4. ESCRITURACIÓN DEL BIEN La escrituración la efectúa el escribano de la entidad expropiante, salvo pacto en contrario, o cuando sea necesario ir a la escrituración forzosa. El juez mandará dar noticia a los terceros interesados que consten en los respectivos títulos, a fin de que hagan valer sus derechos sobre el precio o la indemnización, pidiendo las retenciones o entregas correspondientes. 33 Con la escrituración se produce la transferencia de la propiedad del bien. Éste deja de ser propio y pasa a formar parte del patrimonio estatal. El expropiado percibe íntegramente el monto de la justa compensación, estando exonerado de impuestos. 34 A continuación se verán ALGUNAS SITUACIONES ESPECIALES: A. Desistimiento Cabe el desistimiento de la entidad expropiante en forma unilateral y expresa, salvo norma en contrario, mientras no haya adquirido el dominio del bien. La referida entidad estatal deberá abonar los perjuicios causados. No procedería en el caso de que se haya ocupado con urgencia el bien y alterado su condición. Se prevén las siguientes situaciones: a) Si a los 6 meses de decretada la expropiación la Administración no procediese a la fijación de la indemnización, el propietario podrá exigir, judicial o administrativamente, que se proceda su fijación o se declara formalmente que se desiste de la expropiación. b) Si al año de decretada la expropiación, la Administración no prosiguiese los procedimientos respectivos, juicio de expropiación, quedará de pleno derecho sin efecto el decreto de expropiación. El propietario debe invocar en la primera oportunidad posible dicha caducidad y en su caso iniciar como actor la expropiación. Durante el juicio de expropiación, puede configurarse la perención de la instancia, según las normas procesales generales. B. Está abolido el derecho restitutorio o retrocesión En nuestro Derecho no es viable la restitución o retrocesión; la ley dispone que queda abolido el derecho de restitución establecido por los Arts. 465 y 466 del CC. En el caso de que la Administración, al tiempo de decretarse la expropiación hubiera tenido el propósito de destinar el bien a otro fin, y ello se demostrase luego de consumada, se configuraría una desviación de poder que la viciaría insaneablemente por violación del 35 texto constitucional. Cabría entonces una acción ordinaria de simulación o nulidad del procedimiento expropiatorio. C. Los terceros cuyos derechos reales o personales se vean afectados a) El propietario debe comunicar a la entidad expropiante los nombres y apellidos de esos terceros y el incumplimiento hará recaer sobre el propietario, la reparación de los perjuicios resultantes. b) El arrendatario, medianero y también el usufructuario, pueden intervenir en carácter de tercero coadyuvante, en la etapa de fijación administrativa o judicial, de la compensación, reclamándose indemnización. c) El acreedor hipotecario intervendrá en el procedimiento expropiatorio para que se le pague sobre la indemnización que se fije, sin perjuicio de que mientras el inmueble no se escriture, siga su ejecución. D. Ocupación urgente del bien Es una tramitación judicial lateral, al procedimiento expropiatorio, de carácter eventual, de sustanciación rápida, con un evidente contenido ejecutivo por cuanto tiene por objeto cumplir el acto administrativo que declaró la urgencia de la ocupación. Se exige un decreto gubernativo que declare dicha urgencia. En las expropiaciones del Estado o de los entes descentralizados, ese decreto lo dicta el PE. Por facultad legalmente estipulada también el Directorio del Instituto Nacional de Colonización. En el ámbito municipal proviene de la Junta Departamental. Se sigue un procedimiento judicial sumario ante el juez que entienda o ante quien competa entender en el juicio expropiatorio. El juez manda dar posesión del bien. No se trata de la posesión civil, en tanto la entidad expropiante reconoce la titularidad del dominio en 36 el expropiado, el cual ve acrecido los perjuicios. Desde dicha posesión, el bien se termina o perece para la Administración. 37
